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Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Auditada: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares Exercício: 2015 Município: Brasília - DF Relatório nº: 201600312 UCI Executora: SFC/DS/CGEDUS - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Educação I

Análise Gerencial

Coordenador Geral,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201600312, e consoante o estabelecido na seção III do capítulo VII da Instrução Normativa SFC nº 01, de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de contas anual apresentada pela Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH).

1. Introdução

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 03 a 20/05/2016, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela unidade auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal. Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.

O escopo dos trabalhos de auditoria de contas do exercício de 2015 foi firmado por meio da Ata de Reunião realizada em 17/02/2016, entre a Diretoria de Auditoria da Área Social (DS/SFC) e a Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação/TCU). Concordaram as unidades técnicas do TCU e da CGU quanto às seguintes avaliações a serem contempladas no relatório de auditoria:

1. Avaliação, considerando a natureza jurídica e o negócio da unidade prestadora da conta (UPC), da conformidade das peças exigidas nos incisos I, II e III do art. 13 da IN TCU nº 63/2010 com as normas que regem a elaboração de tais peças;

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2. Avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão, em especial quanto à eficácia e eficiência no cumprimento dos objetivos estabelecidos no plano estratégico e da execução física e financeira das ações da LOA vinculadas a programas temáticos, identificando as causas de insucessos no desempenho da gestão, incluindo análise da implementação da matriz de distribuição de recursos do REHUF (Portaria MEC 538, de 14 de junho de 2013).

3. Avaliação dos indicadores instituídos pela UPC para aferir o desempenho da sua gestão, pelo menos, quanto à: a) capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação que a UPC pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão; b) capacidade de proporcionar medição da situação pretendida ao longo do tempo, por intermédio de séries históricas; c) confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador, avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para coleta, processamento e divulgação é transparente e replicável por outros agentes, internos ou externos à UPC; d) facilidade de obtenção dos dados, elaboração do indicador e de compreensão dos resultados pelos usuários da informação; e) razoabilidade dos custos de obtenção do indicador em relação aos benefícios da medição para melhoria da gestão da unidade.

4. Avaliação da gestão de pessoas contemplando, em especial: a) análise do processo de substituição de terceirizados com vínculo em desacordo com o Decreto 2.271/1997; b) observância da legislação acerca do recolhimento de tributos referentes à Previdência Social e ao FGTS e o pagamento de rescisão contratual trabalhista; c) tempestividade e qualidade dos registros pertinentes no sistema contábil e nos sistemas corporativos obrigatórios, em especial em relação ao registro dos atos de pessoal no SISAC; d) qualidade do controle da UPC para identificar e tratar as acumulações ilegais de cargos.

5. Avaliação da gestão de compras e contratações, especialmente no que diz respeito à: a) regularidade dos processos licitatórios e das contratações e aquisições feitas por inexigibilidade e dispensa de licitação e b) qualidade dos controles internos administrativos relacionados à atividade de compras e contratações.

6. Avaliação sobre a implantação do sistema AGHU nos hospitais da EBSERH.

O relatório de auditoria encontra-se dividido em duas partes: Resultados dos Trabalhos, que contemplam a síntese dos exames e as conclusões obtidas; e Achados da Auditoria, que contêm o detalhamento das análises realizadas. Consistindo, assim, em subsídio ao julgamento das contas apresentadas pela Empresa ao Tribunal de Contas da União – TCU.

2. Resultados dos trabalhos

De acordo com o escopo de auditoria acordado entre a Controladoria-Geral da União e o Tribunal de Contas da União foram efetuadas as seguintes análises:

2.1 Avaliação da Conformidade das Peças



Ao se analisar as peças que compõem o processo de auditoria anual de contas da Unidade (Rol de Responsáveis, Relatório de Gestão e Pareceres de entidades que devam se pronunciar sobre as contas), observou-se que:

• Considerando a natureza jurídica e o negócio da unidade prestadora de contas

(UPC), as peças Rol de Responsáveis, após solicitação de ajustes por parte do órgão de controle interno, ficaram em conformidade com as normas e orientações vigentes;

• A apresentação e conteúdo do Relatório de Gestão está de acordo com o disposto no Anexo I da Decisão Normativa TCU 146/2015;

• Foram apresentados relatórios, pareceres e pronunciamentos de instâncias de supervisão e controle da Unidade Prestadora de Contas, quais sejam:

o Parecer da Unidade de Auditoria Interna; o Parecer do Conselho Fiscal sobre as Demonstrações Contábeis do exercício

de 2015 da Unidade; o Parecer do Conselho de Administração sobre as Demonstrações Contábeis

do exercício de 2015 da Unidade; o Parecer do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal sobre o

Relatório de Gestão do Exercício de 2015.

2.2 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão

Desde sua abertura em 2012, os gastos da EBSERH têm apresentado expressivo crescimento:

Tabela - Gastos diretos da EBSERH de 2012 a 2015*

Exercício Valor em R$ Variação percentual em relação ao ano anterior 2012 4.156.839,65 Não se aplica 2013 105.561.893,99 2.439,47% 2014 584.995.495,93 454,17% 2015 1.825.912.622,85 212,12%

* Fonte: Portal da Transparência, em 07/07/2016.

Esse aumento dos gastos decorre do excessivo crescimento de sua força de trabalho, causado pelos contratos de gestão firmados nesse período (desde a abertura da Empresa até dezembro/2015):



* A partir da formalização de contrato de gestão entre a instituição federal de ensino superior (IFES) e a EBSERH. ** O contrato de gestão do Hospital Universitário da Universidade Federal do Piauí (HU-UFPI), firmado em 08/04/2013, foi precedido por contrato de compromisso assinado em 14/08/2012.

Conforme está previsto no art. 3º do Decreto 7.082/2010, uma das diretrizes do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF) é o financiamento compartilhado destas unidades hospitalares pelas áreas da educação e da saúde. Por meio da portaria nº 442/2012, o MEC delegou à EBSERH suas competências relativas ao REHUF.

No âmbito do Ministério da Saúde, os recursos do REHUF foram descentralizados em 2015 para as unidades hospitalares por meio da ação orçamentária 20G8/Atenção à Saúde nos Serviços Ambulatoriais e Hospitalares Prestados pelos Hospitais Universitários, no orçamento do Fundo Nacional de Saúde. No âmbito do Ministério da Educação (MEC), tais recursos foram descentralizados por meio da ação orçamentária 20RX/Reestruturação e Modernização de Instituições Hospitalares Federais, no orçamento da EBSERH. Na LOA/2015, também foram fixados valores de despesa na ação 20RX para unidades orçamentárias de alguns hospitais universitários, como o Hospital de Clínicas de Porto Alegre (HCPA) e outros, mas que não são objeto desta auditoria de contas.

No Mapa Estratégico da EBSERH estão dispostos os objetivos de seu planejamento organizacional. Nesse Mapa destacam-se, em relação ao REHUF e à respectiva ação 20RX, o objetivo de resultado “Melhorar a qualidade da atenção à saúde” e os seguintes objetivos habilitadores:

- “Disponibilizar os recursos orçamentários e financeiros necessários à EBSERH”; - “Viabilizar a infraestrutura física e tecnológica necessária para o funcionamento dos Hospitais Universitários Federais”; - “Viabilizar insumos e medicamentos necessários para o funcionamento dos Hospitais Universitários Federais”.

Conforme informações no relatório de gestão e no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), os valores executados pela EBSERH em 2015 na ação 20RX (REHUF) foram os seguintes:

Tabela – Execução orçamentária e financeira da ação 20RX (REHUF) em 2015

Gráfico - Quantidade de unidades hospitalares sob a gestão da EBSERH*

40 37

35 30 29

25 21

20 15 10

5 1

0 31/12/2012** 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015



Valor em R$ Percentual em relação à dotação final Dotação inicial* 208.702.180,00 Não se aplica Dotação final** 259.319.326,00 Não se aplica Despesa empenhada** 251.924.757,15 97,15% Despesa liquidada** 167.444.224,35 64,57% Despesa paga** 147.484.294,85 56,87% * Fonte: Lei Orçamentária Anual (LOA/2015), volume V. ** Fontes: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP) e tabela 10 do relatório de gestão 2015 da EBSERH.

A meta de execução física para a ação 20RX foi de 46 unidades apoiadas. Conforme informações no relatório de gestão e no SIOP, foram apoiadas 42 unidades hospitalares, correspondendo a uma execução de 91,30% da meta física da LOA/2015. A execução orçamentária e financeira informada na tabela anterior foi significativa, apesar do contingenciamento de recursos ocorrido em 2015.

Também houve dificuldades para realizar a transição de hospitais para a gestão plena da EBSERH. No encerramento do exercício 2015, apenas sete (18,92%) das 37 unidades hospitalares da Empresa estavam em gestão plena quando o relatório de gestão foi elaborado. Destas 37, oito ingressaram na EBSERH em 2015, conforme pode ser verificado no gráfico neste item de relatório. Dos 21 nosocômios que ingressaram até 2013, quatorze (66,67%) ainda estavam no período de transição em dezembro/2015.

Um dos requisitos finais para o encerramento do período de transição e início da gestão plena pela Empresa é a revisão/alteração da contratualização com o gestor local do SUS (secretaria de saúde municipal, estadual ou do Distrito Federal). No entanto, essa revisão não está na governança exclusiva da EBSERH e de seus hospitais. Por decorrer de uma relação bilateral, ela também depende do empenho do respectivo órgão gestor do SUS, conforme está previsto no art. 3º da portaria 3.410/2013 do Ministério da Saúde.

As dificuldades de revisão das contratualizações frustraram a arrecadação pela EBSERH de receitas originárias da produção desses nosocômios e, consequentemente, diminuiu sua disponibilidade de recursos em 2015. Estas dificuldades foram somadas ao contexto econômico, causador de quedas na arrecadação de tributos federais, e o contingenciamento de recursos em 2015. Elas também impactaram a gestão do REHUF feita pela EBSERH. No caso da contratualização, porque a disponibilidade menor de recursos pressionou a execução orçamentária e financeira das unidades hospitalares, tendendo a prejudicar a realização de investimentos na sua reestruturação. A permanência dessas unidades no período de transição também foi prejudicial porque, nesta situação, os recursos do REHUF continuaram a ser descentralizados para as unidades gestoras dos hospitais na gestão das respectivas universidades federais.

Verificou-se risco de erros nos cálculos dos indicadores da matriz de distribuição dos recursos do REHUF decorrente de intervenção manual na obtenção e tramitação dos dados utilizados para realização desses cálculos entre as unidades hospitalares e a EBSERH-Sede. Esse risco pode ser mitigado ou eliminado com uma maior automatização desse processo.

Também há riscos para o REHUF decorrentes de atrasos significativos nas análises de prestações de contas de descentralizações de recursos por meio de TED. Estes atrasos possibilitam a ocorrência de descentralizações sem a verificação do cumprimento do objeto de descentralizações anteriores para as mesmas unidades, inviabilizando, portanto, o adequado monitoramento da execução do Programa.



Além de créditos orçamentários do REHUF descentralizados com base nos critérios da matriz de distribuição de portaria do MEC de 2013, ocorreram descentralizações em 2015 mediante a combinação desses critérios com outros do Ministério da Saúde. Também foram descentralizados valores com base em demandas encaminhadas à EBSERH para análise técnica e posterior decisão de seu Comitê Interno de Gestão do REHUF. Entre essas demandas, houve descentralizações para pagamentos de despesas básicas de custeio de hospitais universitários em dificuldades financeiras.

É importante destacar que as pendências relativas à contratualização com o SUS e à gestão plena de 14 dos 21 nosocômios que ingressaram na EBSERH até 2013 merecem a devida atenção de todos os envolvidos nessa questão, por causa de sua importância para a consolidação da atuação da Empresa nesses hospitais e do tempo já decorrido. Devido a sua relevância e criticidade, essas pendências foram objeto de determinações e recomendações do TCU nos Acórdãos 2.983/2015 e 436/2016 – Plenário.

2.3 Avaliação dos Indicadores de Gestão da UJ

Com o objetivo de avaliar se os indicadores da EBSERH atendem aos critérios de completude, comparabilidade, confiabilidade, acessibilidade e economicidade, a equipe de auditoria, por meio de amostragem não estatística, selecionou e avaliou os seguintes indicadores da Diretoria de Atenção à Saúde:

• Taxa de Ocupação Hospitalar; • Razão de leitos ativos; • Razão de produção ambulatorial – consultas.

Vale ressaltar que o presente trabalho não teve por objeto a mensuração do atingimento das metas preestabelecidas para cada indicador, mas, tão somente, a avaliação do atendimento, pelos indicadores selecionados, dos critérios dispostos na ata firmada junto ao Tribunal de Contas da União, conforme citado no campo introdutório do presente Relatório.

Verificou-se que os três indicadores selecionados atendem aos critérios de comparabilidade, acessibilidade e economicidade. Os indicadores são monitorados por meio do Sistema de Informações Gerenciais da EBSERH (ou Painel SIG), que consolida as informações introduzidas – por meio do Aplicativo de Gestão para Hospitais Universitários (AGHU) – pelas filiais da EBSERH.

A alimentação dos dados primários dos indicadores realizada pelas unidades hospitalares por meio do AGHU (informações do paciente, consultas realizadas, leitos ocupados) integra a rotina administrativa dos hospitais, de modo que os custos de obtenção do indicador são dirimidos, caracterizando a economicidade dos indicadores.

O Painel SIG é disponibilizado no sítio eletrônico http://sig.ebserh.gov.br/ e proporciona a medição dos indicadores por intermédio de séries históricas, o que torna, dessa forma, os indicadores acessíveis e comparáveis.

Quanto aos critérios de completude e confiabilidade, constatou-se que os indicadores “Taxa de Ocupação Hospitalar” e “Razão de Leitos Ativos” apresentam dados incompletos e não confiáveis devido à não padronização da nomenclatura “Leitos Ativos” e não adoção dos termos presentes na Portaria SAS/MS, 312/2002,


http://sig.ebserh.gov.br/


"Padronização da Nomenclatura do Censo Hospitalar" pelos hospitais filiados à EBSERH.

Verificou-se divergências e falta de padronização dos métodos na contagem dos leitos ativos nos Hospitais Universitários Federais, prejudicando, dessa forma, a confiabilidade e completude dos dados primários da variável “Leitos Ativos”, que compõe as fórmulas de cálculo dos indicadores supracitados.

A ausência de padronização na nomenclatura adotada para "Leitos Ativos" será tratada em item específico desse Relatório.

2.4 Avaliação da Gestão de Pessoas

No âmbito da auditoria de contas atual, relativa a 2015, o escopo da análise da gestão de pessoas da EBSERH abrange os seguintes tópicos:

- substituição de terceirizados em desacordo com o Decreto 2.271/1997; - recolhimento de contribuições previdenciárias e do FGTS e pagamento de rescisão contratual trabalhista; - registros em sistemas informatizados, em especial dos atos de pessoal no SISAC; - identificação e tratamento das acumulações ilegais de cargos.

Tendo iniciado suas atividades em 2012, a EBSERH apresentou crescimento acelerado. Concluiu o primeiro exercício de sua existência com a responsabilidade pela gestão de um hospital universitário. No término de 2015 ela já tinha firmado contratos de gestão para administrar 37 unidades hospitalares.

Diante desse desafio, a gestão de pessoas da Empresa tem sido fortemente impactada por esse ritmo de crescimento, tendo em vista a contratação de milhares de empregados logo nos anos iniciais de seu funcionamento, ocasião em que sua cultura organizacional e seus processos de trabalho ainda estavam em formação. Isto pode ser verificado no gráfico a seguir, baseado em números que a EBSERH informou em Guias de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social (GFIP):



* Fonte: SIAFI (transação CONGFIP), consultas em maio e junho/2016.

Há a tendência de que a trajetória ascendente observada nesse gráfico continue, tendo em vista as vagas autorizadas pelo Ministério do Planejamento e a realização de novas contratações em decorrência de concursos públicos. No entanto, o cenário atual de restrição orçamentária e financeira pode impactar essa tendência, interrompendo-a ou diminuindo o ritmo de crescimento.

É importante destacar que a contratação dessa grande quantidade de empregados é precedida pelas atividades de dimensionamento das necessidades de pessoal e de realização dos respectivos concursos públicos. Após a contratação dos novos empregados, também há a integração destes à realidade da Empresa, realização de capacitações, bem como o dia a dia das atividades de pessoal (folha de pagamento, etc.).

Nesse contexto, ocorreram falhas nas atividades de gestão de pessoas da Empresa. Elas foram citadas no relatório da auditoria de contas relativa ao exercício 2013 (relatório 201407932) e que foram objeto de recomendações da CGU, transcritas anteriormente. Naquela ocasião, verificou-se que a EBSERH não registrara seus atos de pessoal no SISAC. Também foi constatada a ocorrência de fragilidades nos procedimentos de verificação e tratamento de casos de acumulação de cargos de profissionais da área de saúde.

Em relação aos registros e informações de atos de pessoal no sistema SISAC do TCU, verificou-se que a EBSERH tem adotado providências para regularizar a falha encontrada na auditoria de contas de 2013, realizada no ano seguinte. No entanto, elas não foram suficientes para que tais registros e informações passem a ser lançados no SISAC de forma rotineira, nos termos da legislação aplicável.

Quanto aos procedimentos de monitoramento e tratamento dos casos de acumulação de cargos/empregos/funções, verificou-se que a EBSERH adotou providências para solucioná-los, inclusive com a elaboração de norma operacional relativa a esse tema. Apesar disto, há dificuldades para resolver tais pendências, especialmente quanto aos casos de empregados da EBSERH com outro cargo ou emprego público (situação permitida pela legislação), mas com jornadas de trabalho que excedem o limite de carga horária semanal (60 horas) estabelecido em parecer da Advocacia-Geral da União (AGU). Também há dificuldades para detectar casos de acumulação ilícita que

Gráfico - Quantidade de trabalhadores da EBSERH * 20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000

0

18.308

8.980

398 907

DEZ/2012 DEZ/2013 DEZ/2014 DEZ/2015



envolvem outros entes federativos (Estados, Distrito Federal e/ou Municípios), que utilizam sistemas informatizados sem interface com o SIAPE, utilizado pela EBSERH.

A substituição dos terceirizados irregulares nos nosocômios geridos pela EBSERH está em andamento e tem sido objeto de acompanhamento na Sede da Empresa. De forma geral, após a assinatura de cada contrato de gestão, a EBSERH realiza concurso público para suprir as necessidades de pessoal da respectiva unidade. O desligamento dos terceirizados irregulares é feito de acordo com o ritmo de contratação dos empregados concursados e da integração destes às atividades do hospital. No entanto, o prazo máximo que o Ministério da Educação (MEC) inicialmente definiu para concluir a substituição desses terceirizados (31/12/2015) foi prorrogado por um ano, devido a dificuldades no aporte de recursos para essa finalidade, havendo atualmente a possibilidade de que esse prazo seja prorrogado novamente.

Em relação a sua folha de pagamento de pessoal, verificou-se a ocorrência de atrasos no cumprimento de obrigações financeiras (recolhimentos de obrigações patronais e pagamentos de rescisões trabalhistas), situação que também ocorrera em 2013 e 2014. Esses atrasos causaram o pagamento de encargos ao Erário e de multas a ex- empregados, respectivamente. Eles demonstram que as falhas ainda não foram corrigidas, apesar dos esforços da EBSERH em 2015 para aperfeiçoar os processos de trabalho correspondentes. As principais dificuldades estão relacionadas com fragilidades na automação dessas atividades.

Apesar do expressivo crescimento da EBSERH e do impacto que ele causa na gestão de pessoas, há a necessidade de que os respectivos processos de trabalho sejam adequadamente estruturados, especialmente quanto à automação das atividades de registro/informação de atos de pessoal no SISAC e de cumprimento das obrigações financeiras da folha de pagamento de pessoal.

2.5 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU

No âmbito do relatório de auditoria 201407932 da CGU (auditoria de contas 2013), foram feitas cinco recomendações à EBSERH-Sede, cujas situações de atendimento são as seguintes:

Quadro - Recomendações da CGU à EBSERH no relatório 201407932

Item do relatório Recomendação Situação de

atendimento

2.1.2.1

1

“À Diretoria de Gestão de Pessoas, estabelecer procedimentos e/ou rotinas para realização dos registros e comunicação dos atos de pessoal no SISAC nos prazos previstos na legislação aplicável.”

Não atendida.

2.1.3.1

1

“À Presidência/EBSERH, definir em manual ou norma interna rotinas de identificação e de tratamento de ocorrências de acumulação ilegal de cargos, funções e empregos públicos, com destaque para a realização periódica de cruzamentos dos dados dos empregados/servidores da EBSERH em sistemas de informação, conforme os arts. 6º e 7º da Lei 8.027/1990 e o inciso V do art. 30 do Regimento Interno (aprovado pela Resolução nº 31/2014, publicada em 02/04/2014).”

Atendida.

2

“À Diretoria de Gestão de Pessoas, apurar os casos de acumulação ilegal mencionados nesta constatação e tomar as providências legais cabíveis.”

Não atendida.

3.1.1.3 1 “À Diretoria Executiva, redigir proposta de inclusão no Atendida.



Item do relatório Recomendação Situação de

atendimento Regimento Interno de estrutura administrativa de correição

vinculada diretamente à Presidência/EBSERH e submetê-la à aprovação do Conselho de Administração, conforme o art. 8º, incisos III e XI, alínea "b", e o art. 11, incisos XII e XV, do Regimento Interno (aprovado pela Resolução nº 31/2014, publicada em 02/04/2014).”

2

“À Diretoria Executiva, emitir e publicar norma(s) específica(s) de procedimento(s) de apuração de responsabilidades e de aplicação de penalidades disciplinares, conforme os arts. 54 a 65 do Regulamento de Pessoal.”

Atendida.

As duas recomendações não atendidas, relacionadas no quadro anterior, estão sendo tratadas em itens específicos deste relatório e na análise gerencial da gestão de pessoas. É importante destacar que o não atendimento da recomendação relativa ao SISAC merece atenção especial de todas as áreas da EBSERH envolvidas. A necessidade de seu urgente atendimento decorre dos impactos que o contínuo acúmulo de atos de pessoal sem registro no SISAC causa tanto à gestão de pessoas da Empresa quanto ao exercício pelo TCU da competência estabelecida no inciso III do art. 71 da Constituição Federal, especialmente quanto à apreciação tempestiva de atos de pessoal com algum tipo de irregularidade. É o caso, por exemplo, de empregados da EBSERH com jornadas de trabalho que excedem, no total, o limite de carga horária semanal (60 horas) estabelecido em parecer da AGU, situação que também foi objeto de outro item deste relatório e da análise da gestão de pessoas.

Além das recomendações relacionadas no quadro anterior, a CGU efetuou mais duas recomendações, por meio da Nota Técnica nº 1100/2015-DSEDU I/DS/SFC/CGU-PR, de 07/07/2015:

Quadro - Recomendações da CGU à EBSERH na Nota Técnica nº 1100/2015

Recomendação Situação de atendimento

a

“Ajustar os pregões eletrônicos SRP nº 18 e 19/2015 de maneira a garantir a plena isonomia entre os licitantes, sem limitações à competitividade do certame, especificamente quanto á exigência de Certificado de Boas Práticas de Fabricação de Medicamentos (CBPF), que está em desacordo com a legislação vigente e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União.”

Atendida.

b

“Revisar a rotina interna de elaboração dos editais para que não seja inserida a exigência de apresentação de Certificado de Boas Práticas de Fabricação de Medicamentos (CBPF), visando comprovar a qualificação técnica da empresa detentora da proposta de menor preço.”

Atendida.

As recomendações formuladas às filiais da empresa são monitoradas pelas unidades regionais desta CGU e não foram objeto de avaliação nesta auditoria de contas.

Verifica-se a atuação da Consultoria Jurídica e da Auditoria Interna, em conjunto com as áreas responsáveis da EBSERH, no monitoramento do atendimento de recomendações da CGU.

Quanto à alimentação do sistema Monitor da CGU, a EBSERH informou que é feita verificação frequente do sistema para acompanhamento e que sua atualização é feita com informações das áreas responsáveis. Também informou que está sendo avaliada modificação no fluxo de atendimento, para que as filiais também possam alimentá-lo, agilizando tal procedimento. Apesar de não terem sido apresentados documentos que



evidenciem os procedimentos informados, verificou-se que a EBSERH realizou registros no sistema Monitor em 2016.

2.6 Avaliação da Regularidade dos Processos Licitatórios da UJ

Na EBSERH, as áreas responsáveis pelos serviços de licitações, compras e contratos são as Unidades de Serviço de Compras e Contrato e Serviço de Licitações da Coordenadoria de Administração, ligada à Diretoria de Administração e Infraestrutura. As competências dessas unidades foram relacionadas na minuta do documento “Regulamento Interno da Diretoria de Administração e Infraestrutura”, apresentada à equipe de auditoria.

Figura: Organograma da Diretoria de Administração e Infraestrutura da EBSERH

Fonte: www.ebserh.gov.br

O processo de compras e contratações da EBSERH se baseia no Regulamento de Compras da Unidade aprovado por meio da Resolução EBSERH nº 198, de 22 de dezembro de 2015. O normativo interno de compras foi concebido com o propósito de realizar, por parte da empresa e suas filiais, a gestão compartilhada de compras nos procedimentos de contratação de bens e insumos médico-hospitalares e de obras relacionadas a programas e projetos inseridos na área de saúde.

A Empresa utiliza para instruir as fases interna e externa dos processos licitatórios uma lista de verificação (check list). O check list enuncia 16 itens e envolve desde as formalidades necessárias de autuação e protocolo da abertura do processo administrativo de licitação à formalização do termo de referência, detalhamento dos bens e serviços a serem licitados e previsão de disponibilidade orçamentária.


http://www.ebserh.gov.br/


Vale destacar, como boa prática adotada pela Unidade na gestão dos contratos, os atos administrativos de “Designação de Gestor e comissão de Apoio Técnico” aprovados pela Empresa, quando da execução de um contrato, em que se designa – por contrato realizado – os gestores e os fiscais administrativos e atribui as competências e obrigações de cada parte na execução, controle e aceite do objeto contratado.

Outras boas práticas presentes nos processos licitatórios analisados pela equipe de auditoria são: controle por planilha dos processos licitatórios realizados no exercício, existência de documento de oficialização de demanda, check list a ser adotado pelas áreas demandantes, regulamento de compras próprio da Unidade e disponibilização dos avisos de editais de licitação e dos seus resultados nos sítios oficiais na internet.

A EBSERH também adota rotina para prevenção de fraudes e conluios das empresas licitantes por meio de cláusulas que buscam evitar a identificação prévia da participante de processo licitatório:

“Os Editais publicados pele Ebserh/sede prevê cláusula que buscar evitar a formação de conluios e fraudes, por meio da identificação da prévia da licitante. Confira-se: 6.12. As propostas ficarão disponíveis no sistema eletrônico e qualquer elemento que possa identificar o licitante importa desclassificação da proposta, sem prejuízo das sanções cabíveis. 6.12.1. Em nenhuma proposta, em sua descrição complementar/detalhada poderá constar de elementos/informações que possam identificar o licitante. 6.12.2. São exemplos, dentre outros, destes elementos/informações que são vedados: Números de Registro da Anvisa, do Ministério da Saúde, etc. Marca, fabricante, etc.”

Para a realização de pesquisa de preços, a Unidade utiliza as disposições da Instrução Normativa SLTI/MP nº 5/2014 e informou que a institucionalização de critérios próprios será editada por meio de norma operacional da empresa.

Ressalta-se que a Unidade não utiliza editais-padrão em suas licitações. No entanto, a Ebserh, por meio da Portaria EBSERH/DAI nº 01/2016, instituiu Grupo de Trabalho para a elaboração de documentos padronizados para realização dos processos de contratações de bens e serviços.

Dessa forma, observa-se que o conjunto de atividades, procedimentos e manuais utilizados pela Unidade propiciam o controle dos atos de gestão relacionados às licitações e às contratações da Empresa.

Nesse sentido, com o propósito de se avaliar a adequabilidade dos controles internos administrativos no setor de compras da Unidade, foram analisados 5 processos licitatórios da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares e observou-se que os procedimentos adotados estavam compatíveis com legislação aplicável e orientações emanadas pelos órgãos de controle.

- Contratação direta por inexigibilidade:

Foram selecionados, por meio de amostragem não estatística e critério de materialidade, 2 processos de contratação direta por inexigibilidade de um total de 47 processos. Vale ressaltar que a Auditoria Interna da EBSERH, ao longo dos exercícios de 2015 e 2016, analisou 11 processos de inexigibilidade.



A partir da análise dos 2 processos selecionados, observou-se que a Unidade adotou procedimentos compatíveis com a legislação aplicável.

O curso de preceptores destinou-se a profissionais das filiais da Empresa que atuam em programas de residência em saúde e não possuem formação pedagógica em preceptoria de ensino nessa área, contendo o processo elementos que indicam o cumprimento dos requisitos previstos na legislação.

O curso de capacitação em Sistema Manchester envolveu a participação dos colaboradores das filiais da EBSERH e apresentou valor compatível com o valor usualmente cobrado pelo fornecedor exclusivo.

Quadro: Processos por inexigibilidade de licitação analisados

Nº do Processo Objeto Valor 23477.020524/2015-19 Curso Preceptores R$ 2.280.000,00

23477.014661/2015-14 Capacitação em Sistema Manchester de Classificação de Risco R$ 903.906,36

Fonte: Resposta à Solicitação de Auditoria 201600312/002 – “Memorando nº 190/2016 – DAI/EBSERH/MEC”.

- Contratação por meio de dispensa de licitação:

O processo envolveu a contratação de empresa prestadora de serviços de apoio administrativo e foi escolhido por critério de materialidade (selecionou-se 1 processo de um total de 18 dispensas realizadas no exercício de 2015). De 18 processos de dispensa, 6 foram objeto de análise da Auditoria Interna e 5 referem-se à contratação de empresas realizadoras de concursos públicos.

A dispensa selecionada para análise se baseou no inc. XI, art. 24 da Lei 8.666/1993 – contratação remanescente de serviço – e está em conformidade com a legislação aplicável, de forma que a contratação seguiu a ordem de classificação da licitação anterior e foram aceitas, pelo novo contratado, as mesmas condições oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive o preço.

Quadro: Processo de dispensa de licitação analisado

Nº do Processo Objeto Valor 23477.017227/2015-28 Prestação de serviços de apoio administrativo R$ 1.113.266,40 Fonte: Resposta à Solicitação de Auditoria 201600312/002 – “Memorando nº 190/2016 – DAI/EBSERH/MEC”.

- Contratação por meio de pregão:

Quanto aos processos licitatórios realizados pela Empresa no exercício de 2015 por meio de pregão, analisou-se 2 processos de um total de 29. O critério utilizado para a escolha dos processos foi a materialidade. Observou-se que os métodos utilizados no processo estão adequados com a base normativa vigente e que os valores do objeto atendem o critério de razoabilidade.

O contrato com a empresa Mega Serviços apresentou como objeto a “contratação de empresa especializada para a prestação de serviços continuados de apoio às atividades administrativas de secretariado, contemplando postos de secretário(a) executivo(a) e técnico(a) em secretariado”. Considerando a quantidade de colaboradores contratados (10 secretárias executivas e 40 técnicos em secretariado) e a vigência do contrato (12



meses prorrogáveis por mais 60 meses), concluiu-se pela adequabilidade do valor contratado.

Quanto à aquisição de colírios por meio de pregão eletrônico, os valores obtidos pela EBSERH não estavam acima de valores de mercado.

Quadro: Processos de pregões analisados

Nº do Processo Objeto Valor

23477.014078/2015-03 Prestação de serviços continuados de apoio administrativo de secretariado R$ 2.723.511,82

23477.013225/2015-10 Aquisição de colírios (Sistema de Registro de Preços) R$ 506.753,10 Fonte: Resposta à Solicitação de Auditoria 201600312/002 – “Memorando nº 190/2016 – DAI/EBSERH/MEC”.

2.7 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU

Nos termos da Portaria SEGECEX/TCU nº 13/2011, art. 2º, não houve em 2015 deliberações em acórdãos do TCU destinados à EBSERH com determinação expressa para exame e acompanhamento pela CGU.

2.8 Implantação do Sistema AGHU

Em suas atividades administrativas e assistenciais, a EBSERH-Sede e suas filiais utilizam o Aplicativo de Gestão de Hospitais Universitários (AGHU), que foi desenvolvido para padronizar as práticas administrativas e assistenciais dos Hospitais Universitários Federais e monitorar os resultados dos serviços de atenção à saúde. Dessa forma, avaliou-se o funcionamento e a adequabilidade do AGHU e a tempestividade na implantação dos seus módulos, no exercício de 2015, nos hospitais filiais da EBSERH.

De 37 hospitais filiados em 2015, 29 apresentavam algum módulo do AGHU implementado, sendo que no exercício de 2015 ocorreu a implantação de módulos em 19 hospitais.

O AGHU é composto atualmente por 11 módulos e seu processo de implantação envolve 5 etapas: diagnóstico, pré-implantação, implantação, operação assistida e pós- implantação. A Diretoria de Gestão de Processos e Tecnologia da Informação (DGPTI) da EBSERH participa no planejamento e monitoramento dessas 5 etapas, ela fornece treinamento nos módulos por meio de disponibilização de manuais de operação de cada módulo e de treinamentos virtuais.

Há de se ressaltar, no entanto, que não há formalização de um planejamento da EBSERH que defina calendário provável de implantação dos módulos faltantes nos hospitais filiais da Empresa, de modo que não são estabelecidas metas a âmbito institucional para monitorar o grau de maturidade dos hospitais universitários em relação à implantação do sistema AGHU.

A ausência de planejamento formalizado para implantação do AGHU nas filiais da EBSERH será tratada em item específico deste relatório.



Constatou-se, ainda, que a Empresa não formalizou um Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) e também não definiu e documentou a sua Política de Segurança da Informação e Comunicação (POSIC).

Vale ressaltar que a existência de PDTI é fundamental para a gestão dos inúmeros sistemas de informação e aplicativos existentes na EBSERH (AGHU, SIGP, Painel SIG, etc.). O PDTI permite um planejamento de longo prazo e contempla aspectos importantes, tais como:

• Cronograma de execução dos projetos e os resultados/benefícios advindos destes; • Apresentação das demandas de recursos humanos necessárias para gestão do PDTI; • Plano de ação para viabilizar a capacitação de servidores na área de TI.

Nesse sentido, a documentação da Política de Segurança da Informação e Comunicação (POSIC) também se configura como elemento indispensável para a segurança da informação dos processos de tecnologia da informação da Empresa.

A POSIC bem definida enumera ações e métodos que visam à integração das atividades de gestão de riscos, gestão de continuidade do negócio, tratamento de incidentes, tratamento da informação, conformidade, credenciamento, segurança cibernética, segurança física, segurança lógica, segurança orgânica e segurança organizacional aos processos institucionais estratégicos, táticos e operacionais.

A inexistência de PDTI e POSIC será tratada em item específico deste relatório.

2. 9 Ocorrências com dano ou prejuízo

Entre as constatações identificadas pela equipe, aquelas nas quais foi estimada ocorrência de dano ao erário são as seguintes:

2.1.2.1

Pagamentos de encargos decorrentes de atrasos em recolhimentos de obrigações patronais. Pagamentos de multas a ex-empregados, no total de R$ 496.661.18, devido a atrasos nas quitações das respectivas rescisões trabalhistas, caracterizando a ocorrência de prejuízo ao erário.

3. Conclusão

Verificou-se, por meio do presente trabalho, que as peças do processo de contas foram elaboradas de acordo com as normas do TCU aplicáveis ao exercício 2015.

Na avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão, destaca-se a continuidade do expressivo crescimento dos gastos e da força de trabalho da EBSERH, causado pelos contratos de gestão firmados desde sua abertura em 2012, apesar do contingenciamento de recursos ocorrido em 2015. Além das dificuldades de natureza orçamentária/financeira, apenas 7 das 37 unidades hospitalares da EBSERH em 2015



estavam em gestão plena, que depende, entre outros requisitos, da revisão/alteração da contratualização com o gestor local do SUS. A existência de dificuldades nessa contratualização também foi causadora de impactos financeiros, pois frustrou a arrecadação de receitas originárias da produção hospitalar. Apesar de essa formalização com o SUS não estar inteiramente na governança da EBSERH, é um tema que requer todo seu empenho.

Destaca-se, ainda, a necessidade das providências para eliminar ou pelo menos mitigar os riscos de erros nos cálculos dos indicadores da matriz de distribuição dos recursos do REHUF e de atrasos nas análises das prestações de contas das descentralizações realizadas. Outra situação que requer atenção especial é a utilização de recursos desse Programa para o pagamento de despesas de custeio de unidades hospitalares em dificuldades financeiras. Apesar de a situação de contingenciamento de recursos, já mencionada, estar relacionada com essa ocorrência, esta reforça a necessidade de que a EBSERH implemente a formalização com o SUS da contratualização de mais unidades hospitalares sob sua gestão e o início da gestão plena dessas unidades. Além do potencial aumento de arrecadação, tais medidas tendem a aperfeiçoar a gestão dessas unidades pela Empresa, favorecendo um melhor planejamento da execução do REHUF e de outros programas/ações orçamentários.

Em relação aos três indicadores avaliados, verificou-se que eles atendem aos critérios de comparabilidade, acessibilidade e economicidade. No entanto, para atender aos critérios de completude e confiabilidade dos indicadores taxa de ocupação hospitalar e razão de leitos ativos, há necessidade de que a EBSERH utilize em seus hospitais a nomenclatura de leitos estabelecida pelo Ministério da Saúde. Essa padronização deve ser utilizada pelos hospitais integrantes do SUS - como é o caso das filiais da EBSERH - na elaboração de seus censos hospitalares e na apresentação de dados estatísticos ao Ministério da Saúde.

O rápido crescimento da EBSERH também tem impactado sua gestão de pessoas. Em 2015, o crescimento de seu quadro funcional e, consequentemente, de sua folha de pagamento continuou acentuado. Nesse cenário, algumas falhas apontadas no relatório da auditoria de contas realizada em 2014 continuam pendentes de regularização, apesar dos esforços empreendidos pela Empresa para regularização. É o caso dos registros/informação de atos de pessoal no SISAC, cujas rotinas de lançamento ainda não foram implementadas. A EBSERH também tomou providências para solucionar as falhas relatadas naquela ocasião relativas à acumulação de cargos/empregos/funções, inclusive com a elaboração da respectiva norma operacional, atendendo a recomendação da CGU. No entanto, ainda há dificuldades para resolver essas pendências, pois há a necessidade de que sejam realizados cruzamentos de bases de dados da administração pública federal que possibilitem identificar acumulações ilícitas que envolvam outros entes federativos. Também há dificuldades para solucionar os casos de profissionais de saúde com jornada de trabalho acima de 60 horas semanais, considerada ilícita em parecer da AGU.

Outra questão importante na gestão de pessoas da EBSERH é a existência de fragilidades na automação dessas atividades, como o registro/informação de atos de pessoal no SISAC e as dificuldades para o cumprimento de obrigações financeiras da



folha de pagamento. Este foi o caso do prejuízo ao erário decorrente de multas pagas a ex-empregados por causa de atrasos em pagamentos de rescisões trabalhistas.

A EBSERH tem adotado as providências de sua alçada para a substituição de terceirizados irregulares nas unidades hospitalares sob sua gestão, mas o MEC prorrogou o prazo para sua conclusão por um ano, por causa das dificuldades desse Ministério para fazer o respectivo aporte de recursos.

Em relação à gestão de compras e contratações, verificou-se que a EBSERH instituiu seu Regulamento de Compras no final de 2015. Com base nos processos de pregão, dispensa, inexigibilidade de licitação e demais documentos analisados, verificou-se que ela tem adotado procedimentos adequados para aquisição de bens e serviços e para o controle dessas atividades.

Quanto à implantação do AGHU, a EBSERH carece de um cronograma de implantação de módulos desse sistema em suas filiais. Verificou-se também que a referida Empresa ainda não formalizou seu Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) nem sua Política de Segurança da Informação e Comunicação (POSIC), necessários para sua adequada governança de TI.

Tendo sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos o presente relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do competente Certificado de Auditoria.

Brasília/DF.

Nome: Cargo: AUDITOR FEDERAL DE FINANCAS E CONTROLE

Assinatura:


Assinatura:


Assinatura:

Relatório supervisionado e aprovado por:



Coordenador Geral

Achados da Auditoria - nº 201600312

1 GESTÃO OPERACIONAL

1.1 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS

1.1.1 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS

1.1.1.1 CONSTATAÇÃO

Fragilidades no trâmite de dados utilizados para os cálculos da matriz de distribuição do REHUF. Utilização de recursos do Programa em despesas não compatíveis com suas diretrizes. Atrasos nas análises de prestações de contas das descentralizações do REHUF.

Fato

A execução dos valores da ação 20RX/Reestruturação e Modernização de Instituições Hospitalares Federais (REHUF) alocados para a EBSERH em 2015 foi feita por meio de:

- aquisições centralizadas de bens e serviços pela Sede da Empresa para os hospitais abrangidos pelo Programa (geridos ou não pela EBSERH), cujos empenhos totalizaram R$ 61.040.254,95 em 2015, destinados a despesas de custeio e de investimentos; - descentralizações de créditos orçamentários, que totalizaram R$ 191.305.419,15 em 2015, e disponibilização dos respectivos recursos financeiros para esses hospitais.

A matriz de distribuição de recursos do REHUF estabelecida na portaria MEC nº 538/2013 continuou em vigor em 2015. Ela substituiu a anterior, no anexo da portaria MEC/GM nº 1.310/2010, norma que instituiu a primeira matriz de distribuição e estabeleceu que ela seria calculada anualmente com base nos dados relativos ao exercício anterior, informados por cada HUF por intermédio do Sistema de Informação para Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (SisREHUF). No entanto, este sistema informatizado deixou de ser utilizado pela EBSERH em 2014, por causa de problemas na sua alimentação pelas unidades hospitalares, como divergências em dados informados e a não alimentação por alguns nosocômios.

A descontinuidade do SisREHUF, mencionada anteriormente, não foi solucionada de forma adequada. Em maio e junho/2015, os dados fornecidos pelas unidades hospitalares participantes do REHUF – relativos a 2014 - foram encaminhados à EBSERH-Sede por meio de planilhas Excel anexadas a mensagens eletrônicas (e-mails) para consolidação. O modelo (tutorial) dessas planilhas fora encaminhado previamente



para essas unidades (em maio). Os dados fornecidos em resposta foram transcritos para cálculo da matriz de distribuição em planilha Excel. Os recursos correspondentes foram descentralizados em julho.

Os recursos do REHUF foram descentralizados em 2015 de acordo com os seguintes critérios:

- da matriz de distribuição da portaria MEC 538/2013; - de outra matriz, que combinou os critérios da matriz da portaria do MEC com critérios do Ministério da Saúde relativos à participação em linhas de atuação prioritárias; - planos de trabalho apresentados pelos nosocômios à EBSERH, que faz as respectivas avaliações técnicas e, em caso positivo, apresenta-os a seu Comitê Interno de Gestão do REHUF para análise dos pareceres técnicos e da disponibilidade orçamentária.

Entre as demandas submetidas ao Comitê, houve casos de unidades hospitalares em dificuldades financeiras que solicitaram recursos para pagar fornecedores e/ou despesas com serviços básicos para o funcionamento, como água/esgoto, energia elétrica, serviços de limpeza e outros serviços terceirizados. Como exemplo dessa situação, ocorreram as seguintes descentralizações de créditos do REHUF em 11/12/2015:

- TED nº 80, para o Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados (HU-UFGD), R$ 1.248.077,89, por meio do documento SIAFI nº 2015NC000323; - TED nº 90, para o Hospital Universitário Júlio Müller da Universidade Federal do Mato Grosso (HUJM-UFMT), R$ 919.174,58, por meio do documento SIAFI nº 2015NC000335.

No início de 2016, o módulo Descentralizações, do Sistema de Informações Gerenciais (SIG) da EBSERH, começou a ser utilizado para registro das operações de solicitação e formalização das descentralizações por meio de termo de execução descentralizada (TED). Atualmente, o fluxo do processo de prestação de contas está em desenvolvimento, conforme informações da Empresa. No entanto, há 193 descentralizações por meio de TED (a grande maioria de 2013), no total de R$ 353.416.614,70, cujas análises das prestações de contas estão atrasadas.

Limitações de escopo:

- como trata-se de auditoria de contas da EBSERH, empresa pública vinculada ao MEC, as verificações relativas ao REHUF realizadas nesta ação de controle abrangem apenas recursos descentralizados por essa Empresa, não abrangendo, desta forma, recursos do orçamento de outras entidades vinculadas ao MEC nem os descentralizados pelo Fundo Nacional de Saúde; - os trabalhos de campo desta auditoria foram realizados na Sede da EBSERH e não abrangem, portanto, a realização de verificações in loco nas filiais, nas contratações de bens e serviços com recursos do REHUF feitas por elas nem das fontes dos dados fornecidos por essas unidades para cálculo dos indicadores da matriz de distribuição 2015.

Causa

Fragilidades no fluxo de informações, entre os hospitais universitários e a EBSERH- Sede, para os cálculos da matriz de distribuição prevista na portaria MEC nº 538/2013; dificuldades financeiras dos hospitais universitários participantes do REHUF;



contingenciamento de recursos de outras ações orçamentárias; fragilidades nas rotinas de tratamento das prestações de contas relativas aos termos de execução descentralizada (TED).

A Coordenadoria de Gestão Integrada (atual Coordenadoria de Gestão Estratégica) não estabeleceu rotinas e controles suficientes para eliminar e/ou mitigar os riscos de erro em cálculos da matriz de distribuição do REHUF em 2015, caracterizando o descumprimento das competências previstas no Regimento Interno vigente em 2015 (2ª revisão, aprovada em 26/11/2014), art. 37, incisos VIII, IX e XI, relacionadas com o bom exercício dos controles internos da gestão.

O Comitê Interno de Gestão do REHUF, presidido pelo titular da Coordenadoria de Gestão Integrada e composto pelos cinco Diretores da EBSERH, não definiu apropriadamente as prioridades de aplicação dos recursos desse Programa, competência estabelecida no Regimento Interno vigente em 2015 (2ª revisão, aprovada em 26/11/2014), art. 28, caput e § 2º, combinado com o art. 27, incisos I ao VI.

A Diretoria de Controladoria e Finanças (atual Diretoria de Orçamento e Finanças) não estabeleceu rotinas e controles suficientes para eliminar e/ou mitigar atrasos nas análises das prestações de contas das descentralizalizações de recursos do REHUF, caracterizando o descumprimento das competências previstas no Regimento Interno vigente em 2015 (2ª revisão, aprovada em 26/11/2014), art. 43, § 3º, e art. 46, incisos I, III e IV, relacionadas com o bom exercício dos controles internos da gestão.

Manifestação da Unidade Examinada

No memorando nº 7/2016-DOF/EBSERH/MEC, de 16/03/2016, em resposta ao item 4 de solicitação de auditoria, a EBSERH apresentou informações sobre a descentralização de recursos do REHUF, nos termos da portaria MEC 538/2013:

“4. Ainda em relação ao item 4, no que tange aos cálculos dos critérios de distribuição dos recursos provenientes do Rehuf, o critério cuja gestão compete à esta Diretoria de Orçamento e Finanças consiste na metodologia utilizada para a 1ª Matriz de Distribuição de Recursos do Rehuf no ano de 2015, estabelecida pela Portaria GM/MEC nº 538, de 14 de junho de 2013 e detalhada no anexo desta mesma portaria, cujos recursos no exercício de 2015 foram descentralizados para os hospitais universitários federais no mês de julho. Além dessa metodologia, foi utilizada outra cujos critérios foram definidos em conjunto com o Ministério da Saúde. O aporte de recursos com a aplicação da metodologia desta segunda matriz foi realizado no mês de outubro de 2015. Os critérios que compõe [sic] a metodologia e, mesmo, as demandas consideradas em outras descentralizações podem ser obtidas junto ao referido Comitê Gestor do Rehuf. (...).”

No memorando nº 43/2016-CGE/DVPE/EBSERH, de 21/03/2016, em resposta ao item 3 de solicitação de auditoria, a EBSERH apresentou mais informações sobre os procedimentos de descentralização de recursos do REHUF:

“3. Anualmente, o Comitê Gestor Nacional do REHUF aprova a descentralização de recursos para custeio dos hospitais por meio de duas matrizes. A matriz foi elaborada em conjunto com os hospitais, onde foram inseridos critérios técnicos, e a mesma foi homologada pelo Comitê Gestor Nacional do Programa e instituída por meio da Portaria MEC nº 538, de 14 de junho de 2013. A primeira matriz é gerada somente com os dados nela previstos e a segunda matriz é gerada pela combinação dos critérios nela



previstos e critérios do Ministério da Saúde pela participação dos hospitais em programas especiais do governo (por exemplo: Rede Cegonha).

4. Além das matrizes, os Hospitais Universitários Federais submetem planos de trabalho para a Ebserh, onde os mesmos são avaliados tecnicamente e em caso de atendimento aos critérios definidos pelo Comitê, são liberados os recursos orçamentários e financeiros para os hospitais. Esta análise leva em consideração o detalhamento de necessidades, informando a existência de pregão, atas de registro de preços, além de inserirem as justificativas detalhadas para o pleito com todas as planilhas de custos. Destaca-se, neste processo, a atuação dos Supervisores Regionais, que dentre outras funções, atuam como elo entre os Hospitais Universitários Federais e a sede, coletando necessidades e prioridades orçamentárias destes hospitais. Após a etapa de análises técnicas em caso de parecer positivo, o pleito é apresentado no Comitê Interno de Gestão do REHUF, onde se realiza análise dos pareceres e da disponibilidade orçamentária (todas as decisões do Comitê de Gestão Interno do Programa são dispostas em Ata).”

Em relação a critérios de cálculo de indicadores da matriz de distribuição e à base de dados utilizada para o cálculo, operacionalização e monitoramento da distribuição de recursos do REHUF em 2015, a EBSERH apresentou as seguintes informações, por meio do memorando nº 24/2016-DOF/EBSERH/MEC, de 25/05/2016:

“3. Em relação ao objeto abordado no item 73, informo que esta Diretoria apenas recebeu à época os dados para alimentação dos indicadores que compõem a matriz de distribuição de recursos do Rehuf, instituída pela Portaria GM/MEC nº 538, de 14 de junho de 2013, e executou sua aplicação nas formas estabelecidas pelo normativo. A interlocução junto aos hospitais para apuração desses dados e o envio dos mesmos para esta Diretoria foi realizado pela então Coordenadoria de Gestão Integrada – CGI, cujo coordenador exercia naquele período a presidência do Comitê Interno de Gestão de Rehuf, conforme 2ª Revisão do Regimento Interno da Ebserh, aprovado em 26 de novembro de 2014 e publicado no endereço eletrônico da Empresa.

4. Quanto ao item 74, informamos que a base de dados utilizada para o cálculo dos valores da matriz de distribuição de recursos do Rehuf no exercício de 2015 é composta por 17 (dezessete) variáveis, sendo que 3 (três) dessas variáveis foram extraídas diretamente do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde – CNES/DATASUS, sendo essas: ‘Número de Habilitações’, ‘Tipo de Porta de Entrada’ e ‘Tipo de Contratualização’ dos hospitais universitários federais com o Sistema Único de Saúde – SUS (‘Arquivo Digital 2’). As demais variáveis foram fornecidas pela Coordenadoria de Gestão Integrada – CGI conforme relato do parágrafo anterior, sendo essas: ‘Total de Leitos’, ‘Total de Leitos-Dia’, ‘Total de Leitos UTI’, ‘Partos de Alto Risco’, ‘Salas Cirúrgicas Ativas’, ‘Total de Alunos de Graduação’, ‘Total Alunos de Graduação em Medicina’, ‘Total de Alunos de Residência Médica’, ‘Total de Docentes’, ‘Total de Pessoal’, ‘Total de Internações/Leitos-Dia’, ‘Total de Internações’, ‘Total Internações- Dia’, ‘Total de Projetos Aprovados pelo CEP’. Os indicadores e fórmulas que compõem os resultados financeiros da matriz de distribuição do Rehuf constantes na Portaria GM/MEC nº 538, de 14 de junho de 2013 foram transcritos para cálculo automatizado em planilha no formato Excel (‘Microsoft Office’), cópia apensada em mídia digital (‘Arquivo Digital 3’).”

A resposta aos itens 73 e 74 de solicitação de auditoria foi complementada por meio do memorando nº 86/2016-CGE/DVPE/EBSERH/MEC, de 30/05/2016:



“Em relação ao item 73, cumpre informar que foi enviado a todos os hospitais email solicitando as informações (anexo I), onde foi apresentado documento explicitando a informação dos leitos gerais e de UTI que deveriam ser informados para se gerar a Matriz de descentralização (anexo II).

(...)

Em relação ao item 74, esclarecemos que conforme email enviado aos hospitais (anexo I), os hospitais devolveram as planilhas preenchidas (CD anexo III) e foram consolidados os dados (anexo IV). Estes dados foram utilizados para a realização dos cálculos em consonância com o definido na Portaria MEC nº 538/2013.”

No memorando nº 47/2016-DOF/EBSERH/MEC, de 22/07/2016, em resposta ao item 86 de solicitação de auditoria, a EBSERH apresentou informações sobre as análises de prestações de contas de descentralizações via TED em atraso:

“7. Quanto ao subitem 86.2, que aduz sobre as rotinas, os procedimentos e fluxogramas das atividades de análise dessas prestações de contas, informo que ao ser identificado o passivo, foi expedida correspondência, por meio de Memorandos e Ofícios, a cada unidade recebedora dos recursos ajustados, solicitando a apresentação de Relatórios de Cumprimento dos objetos pactuados. O procedimento foi adotado tanto para os Termos de Execução Descentralizada – TED com prazo de prestação de contas expirado, como para aqueles vincendos, tendo em vista o objetivo de regularizar a situação.

Os Relatórios de Cumprimento de objeto enviados pelas unidades recebedoras dos recursos são submetidos à análise técnica das demais Diretorias da Ebserh, cuja área de atuação seja afeta ao tema tratado no Termo de Execução Descentralizada – TED, para verificação das informações e avaliação de alcance do objeto proposto.

Os resultados das análises técnicas serão remetidos para providências e encerramento do Termo de Execução Descentralizada – TED no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI.

Entendo ser necessário uma maior organização do processo, tanto para o controle de informações de demandas, quanto para a transparência, esta Diretoria vem trabalhado [sic] no mapeamento e na construção de sistema que suporte as operações relacionadas aos Termos de Execução Descentralizada – TEDs. Nesse sentido, foi desenvolvido módulo para as operações de solicitação e formalização dos referidos instrumentos, já em utilização desde o início de 2016. Atualmente, vem sendo desenhado o fluxo do processo de Prestação de Contas, com as seguintes rotinas gerais:

1. Com 60 dias de antecedência do término da vigência, será enviado comunicado às unidades recebedoras alertando sobre o término do prazo de execução dos Termos de Execução Descentralizada – TEDs;

2. Após o término do prazo de execução, será enviada, às unidades recebedoras, solicitação de apresentação do Relatório de Cumprimento de Objeto;

3. Após 60 dias do término da vigência anterior, será reiterada a solicitação de apresentação dos Relatórios de Cumprimento de Objeto ainda pendentes.

4. Os Relatórios de Cumprimento de Objeto serão submetidos à análise técnica das Diretorias cujas áreas de atuação sejam afetas aos temas dos Termos de



Execução Descentralizada – TED para emissão de parecer sobre a prestação de contas apresentada.

5. As aprovações dos Relatórios de Cumprimento de Objeto serão informadas a esta Diretoria para encerramento dos Termos de Execução Descentralizada – TED no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI.

8. Sobre o subitem 86.3, informo que além das medidas acima relacionadas, também em conta para o questionamento sobre as providências adotadas para regularizar os atrasos, importa acrescentar que no levantamento de pendências foram buscados todos os Termos de Execução Descentralizada – TEDs firmados pela Ebserh que se encontravam com a indesejada pendência nas prestações de contas, sendo alcançados instrumentos datados de 2013. Para todos, e como dito, também para os vincendos, foi encampado o envio de correspondência solicitando a devida regularização por meio da apresentação de Relatório de Cumprimento de Objeto. Os Relatórios recebidos foram submetidos à apreciação técnica. Para os casos em que não ocorrer o retorno esperado, serão reiterados os pedidos.

9. Para evitar ocorrências futuras buscou-se a implantação de sistema que suporte as operações dos Termos de Execução Descentralizada – TEDs, que como já exposto, já opera funcionalidades como: construção das demandas, tramitação, análise técnica e aprovações. Denominado de Módulo Descentralizações, está inserido no Sistema de Informações Gerenciais – SIG/Ebserh, sendo utilizado para tramitação das solicitações de créditos orçamentários remetidas à Ebserh, constituindo hoje, canal fundamental às operações desse tipo.

10. O fluxo desenhado para o sistema visa atender ao disposto na Portaria Conjunta MP/MF/CGU nº 08/2012, Decreto nº 6.170/2007 e na Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507/2011. Para acesso são atribuídos perfis específicos aos usuários, de acordo com as atuações desejadas, quer sejam técnicas ou decisórias, vinculados ainda às respectivas unidades orçamentárias. O histórico as tramitações e os responsáveis por cada ação ficam registrados, sendo possíveis identificações, impressões de extratos, juntada de documentos, controle de datas e vigências.”

Em resposta ao relatório preliminar de auditoria, a EBSERH apresentou manifestação por meio do ofício nº 5/2016-DVPE/EBSERH/MEC, de 18/10/2016. Em relação ao planejamento da execução do REHUF, ela informou o seguinte:

“(...) a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares deu início, em 10 de outubro de 2016, ao Planejamento Estratégico de Investimentos (PEI), uma proposta de planejamento voltada para o montante de investimentos destinado aos Hospitais Universitários Federais, principalmente, envolvendo os recursos disponibilizados à execução do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (Rehuf), a fim de garantir maior confiabilidade e transparência dos investimentos nos hospitais, considerando um horizonte de tempo trienal (2017 a 2019). O PEI será desenvolvido com base em três fases e seus desdobramentos, a princípio, conforme ilustrado na figura abaixo:

FASES ASSUNTOS



É importante destacar que este planejamento se propõe a criar um diálogo claro e eficaz com a estrutura de planejamento existente; com os Contratos entre a Ebserh e as Instituições Federais de Ensino Superior (Ifes); com os Planos de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais; com os Planos Diretores Estratégicos (PDEs) dos Hospitais Universitários Federais; e com os planos das áreas da Ebserh. Para promover a elaboração, a execução, o monitoramento e a avaliação do Planejamento Estratégico de Investimentos da Ebserh, foi instituído por meio da Portaria Ebserh nº 213, de 27 de setembro de 2016, o Comitê de Acompanhamento do PEI, órgão colegiado de natureza consultiva com a seguinte composição: ‘I – Diretor Vice- Presidente Executivo, que presidirá o Comitê; II – Representante da Diretoria de Administração e Infraestrutura; III - Representante da Diretoria de Atenção à Saúde; IV - Representante da Diretoria de Orçamento e Finanças; V - Representante da Diretoria de Gestão de Pessoas; VI - Representante da Diretoria de Gestão de Processos e Tecnologia da Informação; VII - Representante da Consultoria Jurídica; VIII - Representante da Coordenadoria de Gestão Estratégica; IX - Representante da Coordenadoria de Pesquisa e Inovação Tecnológica; X - Representante da Coordenadoria de Ensino e Pesquisa e XI - Representante dos Superintendentes dos Hospitais Universitários Federais filiados à Ebserh.’ Os integrantes do Comitê de Acompanhamento do PEI já foram nomeados. A primeira fase, o Diagnóstico Situacional, foi iniciado em outubro de 2016 e pretende-se que a Consolidação do Plano e Aprovações seja finalizada na primeira quinzena de dezembro de 2016.”

Junto com o ofício nº 5/2016-DVPE/EBSERH/MEC, foi apresentada cópia do memorando nº 51/2016-DOF/EBSERH/MEC, de 17/10/2016, que também contém manifestação sobre este item de relatório. Em relação às análises de prestações de contas em atraso (tema da recomendação 3 deste item de relatório), as informações nesta manifestação são basicamente as mesmas que foram apresentadas no memorando nº 47/2016-DOF/EBSERH/MEC, de 22/07/2016, transcritas anteriormente. Em relação aos trâmites de dados e informações das filiais para fazer os cálculos da matriz de distribuição (tema da recomendação 1) e ao planejamento da execução do REHUF (tema da recomendação 2), a Empresa auditada informou o seguinte:

Diagnóstico situacional

• Mapeamento da situação atual de cada HUF; • Levantamento de necessidades dos HUFs considerando as diretrizes do Programa Rehuf, com os Contratos Ebserh/Ifes e com os Planos Diretores Estratégicos;

• Consolidação e análise.

Definição da Estratégia

• Definição das diretrizes e eixos de atuação; • Priorização das diretrizes e definição das ações; • Detalhamento das ações.

Consolidação do Plano e Aprovações

• Definição dos recursos necessários por ação; • Definição da dinâmica de monitoramento e avaliação do Plano;

• Construção de documentação e normativos; • Pactuação com os Hospitais, Universidades (Reitores) e MEC (assinatura).

Plano para execução no triênio 2017/2019



“2. Explicar e ressaltar, com base nos fatos narrados pela Auditoria nº 201600312, os pontos referidos pelos Auditores como ‘causa’ relacionadas às competências da DOF contidas no Regimento Interno.

a. Sobre o apontamento que aduz a falta de rotinas e controles suficientes para eliminar e/ou mitigar os riscos de erro em cálculos da Matriz de Distribuição dos Recursos do Rehuf, esclareço que a coleta dos dados que são utilizados para o cálculo de indicadores e valores não é realizada por esta Diretoria de Orçamento e Finanças – DOF, sendo atribuição da Diretoria de Atenção à Saúde – DAS, conforme disposto no art. 53 do Regimento Interno.

‘Art. 53 (...)

XIII – monitorar e avaliar o desempenho da atenção hospitalar nas filiais, por intermédio de indicadores estratégicos, para apoiar a tomada de decisão;’

Portanto, os controles de mitigação/eliminação dos riscos de cálculo só podem ser efetuados por essa Diretoria a partir do recebimento dos indicadores.

Ressalto ainda que até o exercício de 2014 esses dados vinham sendo fornecidos pela Diretoria de Atenção à Saúde – DAS, em 2015 foram fornecidos pela então Coordenadoria de Gestão Integrada – CGI em 2015, e em 2016 pela agora Coordenadoria de Gestão Estratégica – CGE/DVPE em 2016. Isto porque os dados que alimentam a base de cálculo dos indicadores e valores da Matriz estão relacionados a capacidade operacional e volume de serviços prestados pelos hospitais, constituindo objeto de controle de outros âmbitos da Empresa, não relacionados ao orçamento.

Constitui competência desta Diretoria a aplicação desses dados e a execução do cálculo que gera os indicadores e os valores da Matriz de Distribuição de Recursos do Rehuf. Nesse sentido, é importante destacar que a conceituação e fórmulas de cálculo da Matriz constam legal e publicamente instituídas pela Portaria GM/MEC nº 538, de 14 de junho de 2013, sendo detalhadas em seu Anexo. Além disso, para a operacionalização do cálculo foi desenvolvido modelo específico, em planilha de Excel, que garante aplicação de mesma rotina e cada rodada do cálculo.

b. No que tange aos apontamentos relacionados ao inciso I a VI do Artigo 43 do Regimento Interno (competências da DOF) citado no ilustre relatório, informo que constam nas atribuições da Diretoria de Orçamento e Finanças – DOF as ações relativas ao desenvolvimento, implementação, controle, proposição de soluções e apoio a filiais em temas afetos à gestão e execução orçamentária, financeira e contábil. No conjunto dessas ações, está o Planejamento Orçamentário (prévio) e a Programação Orçamentária (exercício corrente).

As ações de Planejamento Orçamentário são desenvolvidas na Ebserh desde o exercício de 2014, em 2017 deverão atingir 39 unidades hospitalares filiadas e constituirão peça fundamental para a Programação Orçamentária no exercício. O tema do planejamento será melhor abordado em resposta a recomendação 2.

No que diz respeito as ações de Programação Orçamentária, a Diretoria preparou projeto piloto para implementação, restando necessária a conscientização e apoio da Presidência para a institucionalização dessa prática e mitigação de possíveis ações concorrentes, como aquelas informadas pela Coordenação de Gestão Estratégica – CGE/DVPE no que se refere a distribuição de recursos do Rehuf.



c. O Relatório de Auditoria teceu ainda comentário a respeito da abrangência da avaliação das Ações Orçamentárias do Rehuf, tendo em vista que estes recursos são de corresponsabilidade de dois Ministérios.

Em relação a este ponto, informo que o método de Planejamento Orçamentário atualmente em uso, permite a apropriação de informações orçamentárias individualizadas e agregadas, sobre as demandas e a execução de despesas de custeio e investimento, de 08 (oito) Ações Orçamentárias distintas, consignadas ao orçamento dos hospitais. A obtenção da demanda global de despesas dos hospitais tem a finalidade de permitir a avaliação da demanda complementar, circunscrita ao Rehuf, inclusive da parcela de orçamento consignada pelo Ministério da Saúde, visto que os recursos do Programa respondem, atualmente, pelo financiamento de cerca de 30% da demanda dos hospitais vinculados.

3. Estabelecidas as considerações acima, seguem comentários sobre as recomendações de Auditoria:

a. Recomendação 1. (...)

Até o exercício de 2014, os dados/informações das unidades hospitalares repassados para o cálculo dos indicadores e valores da Matriz de Distribuição de recursos do Rehuf eram extraídos do Sistema de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais – SisREHUF/SIMEC/MEC, nos termos do Art. 2º, da Portaria nº 1.310, de 10 de novembro de 2010.

A série histórica de atualização dos dados foi interrompida em 2014, após reunião ocorrida na então Assessoria de Planejamento e Relações Institucionais – Asplar/Ebserh, nos termos da Ata datada de 21/05/2015 (em anexo). Segundo o texto o desuso do sistema ocorreu ‘por desconhecimento ou por descuido’ dos HUFs no reporte de informações, decorrente de ‘problema na interpretação/significado correto de determinados termos utilizados na Planilha da [Matriz] tais como (leitos; leitos-dia; leitos UTI, internações leitos, etc)’.

Esse histórico foi buscado, para melhor prestar informações sobre o tema, embora não tenha a Diretoria de Orçamento e Finanças – DOF participado da decisão. Nesse sentido, é importante esclarecer que esta Diretoria apenas aplica e gera os cálculos de indicadores e valores da Matriz do Rehuf a partir de dados fornecidos por outras áreas da Empresa, não participando da obtenção direta desses dados.

b. Recomendação 2. (...)

Está cumprido, conforme documento em anexo, com a apresentação e material sobre o Planejamento Orçamentário.

O Planejamento Orçamentário da Ebserh constitui tarefa de ciclo de gestão, antes inexistente nos Hospitais Universitários Federais – HUFs pois eram responsabilidade das Universidades a que se vinculam.

A Diretoria de Orçamento e Finanças – DOF desenvolveu metodologia própria baseada no que denominamos ‘Grupos de Despesa Gerencial’ que correspondem a agregações de rubricas de Natureza de Despesa Detalhada – NDD do SIAFI. Portanto, as mais de 300 rubricas de Natureza de Despesa Detalhada – NDD que podem ser utilizadas pela rede de hospitais na execução da despesa, foram agregadas em 31



agrupamentos, facilitando assim a visão gerencial de cada hospital e permitindo a comparação de requisitos entre as unidades.

Em 2014 foi encampada uma primeira versão de Planejamento Orçamentário para 2015, com a consolidação de informações da rede de hospitais por meio de instrumentos de coleta de dados em planilhas de Excel. Na oportunidade, foi discutido o modelo de coleta e apropriadas demandas de toda a rede. Apesar de nova, a experiência mostrou-se produtiva, gerando informações antes inexistentes.

A segunda versão, Planejamento 2016, foi realizada no final de 2015 e representou a evolução da estrutura de coleta e análise de dados com o uso de banco de dados, com planilhas inteligentes, aumentando significativamente a organização e confiabilidade das informações.

O processo de coleta de dados fortaleceu o relacionamento entre as áreas técnicas de orçamento na Sede e filiais da empresa, num processo de contato direto e contínuo. O modelo de Planejamento Orçamentário de 2015 forneceu a orçamentação global dos hospitais filiados, para a previsão de despesas de custeio e investimento, inclusive estimadas para Ações Orçamentárias do FNS ou de gestão das Universidades. A metodologia permitiu abranger 08 Ações Orçamentárias distintas, diretamente consignadas aos hospitais, como: 20RX/Rehuf, 20G8/Rehuf, 8585/FNS, 4086/MEC, 8282/MEC, 8577/FNS e 20RK/MEC. A busca da demanda global de despesas dos hospitais teve a finalidade de permitir a avaliação da demanda complementar, circunscrita ao Rehuf.

Em aproximadamente 15 ocasiões foram realizadas videoconferências para explicar a metodologia de planejamento em curso, sanar dúvidas e ajustar demandas. O modelo de Planejamento Orçamentário de 2016 foi apresentado e aprovado pela nova gestão, constituindo base de projeto piloto para desenvolvimento de módulo de sistema na plataforma do SIG/Ebserh. Atualmente, o Planejamento Orçamentário para 2017 em andamento, sendo acompanhadas as ações em cronograma específico de tarefas e prazos.

Importa ressaltar que os resultados do planejamento podem servir de base para as aprovações no âmbito do Comitê Interno Gestor do REHUF, a partir da disponibilidade orçamentária de cada exercício.”

Como foi afirmado anteriormente, as informações relativas à recomendação 3 (sobre atraso nas análises de prestações de contas) no memorando nº 51/2016- DOF/EBSERH/MEC (resposta ao relatório preliminar de auditoria) são basicamente as mesmas que foram apresentadas no memorando nº 47/2016-DOF/EBSERH/MEC, de 22/07/2016, transcritas anteriormente.

Análise do Controle Interno

O trâmite dos dados por meio de planilhas expôs os cálculos dos indicadores da matriz de distribuição ao risco de que ocorram erros de digitação e também de erros de preenchimento decorrentes de interpretação incorreta dos conceitos relativos a esses dados, podendo alterar os valores calculados na matriz de distribuição. Esse risco pode ser mitigado e/ou eliminado na medida em que o processo de obtenção e disponibilização desses dados e de realização dos cálculos dos indicadores e dos valores correspondentes passe a ser mais automatizado. Outros benefícios podem ser obtidos com essa automatização, como ganhos de eficiência no processo e na geração de



relatórios para tomada de decisão, monitoramento e transparência da gestão dos recursos.

Também há a questão da tempestividade. Os dados foram solicitados aos nosocômios em maio/2015. A resposta dos hospitais ocorreu neste mês e em junho. Os recursos correspondentes foram descentralizados em julho (início do 2º semestre). Como os dados utilizados para cálculo dos indicadores da matriz de distribuição de 2015 eram de 2014, estes indicadores poderiam ser calculados com mais tempestividade, especialmente se o processo estivesse mais automatizado.

Em relação ao atendimento de demandas de unidades hospitalares em dificuldades financeiras submetidas para o pagamento de despesas básicas de custeio, por um lado, são despesas que comprometeriam o funcionamento dos nosocômios nessa situação, caso não fossem pagas. Por outro, a utilização de recursos do REHUF para esses pagamentos tende a comprometer a capacidade de realizar investimentos na melhoria das condições de funcionamento dessas unidades, além de não estar compatível com as diretrizes desse Programa, nos termos do art. 3º do Decreto 7.082/2010.

O atraso nas análises de prestações de contas também causa riscos ao REHUF e também à EBSERH, tendo em vista as responsabilidades decorrentes da delegação de competência estabelecida na portaria MEC 442/2012. Além de ser um dever legal e de possibilitar a verificação sobre a adequada utilização desses recursos públicos, a realização dessas análises é essencial para o alcance dos objetivos do Programa, pois possibilita seu aperfeiçoamento a partir de situações encontradas na execução desses recursos pela rede de hospitais. Sua realização também favorece o cumprimento dos arts. 9º, 10 e 11 da portaria SE/MEC 1.529/2014, norma que estabeleceu critérios e procedimentos para a formalização de descentralização de créditos orçamentários no âmbito do MEC. Essa portaria condicionou a celebração de novas descentralizações por meio de TED à inexistência de pendências quanto à execução de descentralizações anteriores, nos seguintes termos:

“Art. 11 A celebração de novos Termos de Execução Descentralizada ficará condicionada:

I - à inexistência de pendência da unidade executora na entrega de relatório de cumprimento do objeto de Termo de Execução Descentralizada anteriormente firmado com a unidade descentralizadora; II - à inexistência de Termo de Execução Descentralizada anteriormente firmado entre a unidade executora e a unidade descentralizadora, que esteja com Relatório de Cumprimento de Objeto com prazo para análise expirado e pendente de decisão pela autoridade competente da unidade gestora da política; III - à regularização de eventuais inconformidades na execução de Termo de Execução Descentralizada anteriormente firmado entre a unidade executora e a unidade descentralizadora, a critério da autoridade competente da unidade gestora da política.”

Portanto, é necessário que o fluxo do processo de prestação de contas do REHUF, mencionado pela EBSERH em suas manifestações, seja concluído e efetivado.

Considerando a relevância e a criticidade desse Programa, é importante destacar, ainda, que a aplicação dos critérios da matriz de distribuição de recursos do REHUF ultrapassa a questão da conformidade, pois há a necessidade de critérios claros e objetivos para a descentralização desses recursos. Ademais, trata-se de um Programa de reestruturação de unidades hospitalares, cujo pressuposto é que ela ocorra de forma planejada, de acordo com os Planos de Reestruturação de cada unidade, previstos no art. 6º do



Decreto 7.082/2010. Consequentemente, é importante que seja feito levantamento, no final de cada exercício financeiro, sobre as necessidades de investimento de cada unidade hospitalar no âmbito do REHUF para o exercício seguinte, aperfeiçoando desta forma o planejamento da execução anual do Programa. Esse levantamento favorecerá o alcance das metas dos Planos de Reestruturação e/ou Planos Diretores Estratégicos (PDE), do planejamento orçamentário da EBSERH e do Planejamento Estratégico de Investimentos (PEI) para o triênio 2017-2019, mencionado no ofício nº 5/2016- DVPE/EBSERH/MEC, de 18/10/2016.

Como esse Programa abrange ações orçamentárias de dois Ministérios diferentes, uma avaliação mais completa e apurada deve abranger a distribuição e execução dos recursos do REHUF em sua totalidade, ou seja, executados e/ou descentralizados pelos dois Ministérios.

Recomendações: Recomendação 1: Estabelecer fluxo automatizado dos dados/informações das unidades hospitalares necessários para os cálculos dos indicadores e valores da matriz de distribuição dos recursos do REHUF, de forma que eles sejam obtidos pela EBSERH- Sede diretamente do(s) sistema(s) informatizado(s) que os armazenam, sem manipulação e/ou transcrição dos mesmos.

Recomendação 2: Estabelecer rotina de levantamento, no final de cada exercício financeiro, sobre as necessidades de investimento de cada unidade hospitalar no âmbito do REHUF para o exercício seguinte, favorecendo, desta forma, o alcance das metas dos Planos de Reestruturação e/ou Planos Diretores Estratégicos (PDE), do planejamento orçamentário da EBSERH e do Planejamento Estratégico de Investimentos (PEI) para o triênio 2017-2019.

Recomendação 3: Colocar em operação, no módulo Descentralizações do SIG, o fluxo completo do processo de prestação de contas mencionado no memorando nº 47/2016- DOF/EBSERH/MEC, de 22/07/2016.

1.1.2 RESULTADOS DA MISSÃO INSTITUCIONAL


Ausência de padronização na nomenclatura adotada para "Leitos Ativos" prejudica o monitoramento dos indicadores "Taxa de Ocupação Hospitalar" e "Taxa de Ampliação de Leitos".

Fato

A partir da celebração do contrato de adesão do Hospital Universitário Federal com a EBSERH, a ele fica atribuído o monitoramento de indicadores relacionados pela sede da Empresa.

Dessa forma, é estabelecido no Plano de Reestruturação – anexo presente no contrato de gestão que é firmado entre o hospital universitário e a EBSERH – um conjunto de indicadores que deverão ser monitorados e mensurados, visando a melhoria do desempenho do hospital e sua efetividade no contexto da atenção à saúde, ensino e pesquisa e gestão administrativa e financeira da unidade.



O estabelecimento de uma linha base de indicadores é imprescindível para avaliar melhorias no desempenho do hospital em um momento pós-adesão à EBSERH. Assim, em regra, no mês anterior à assinatura dos contratos assinados pelos hospitais universitários junto à empresa, parametriza-se os valores dos indicadores constatados à época para efeito de comparação futura.

Segundo a Portaria TCU-SEGECEX nº 33, de 23 de dezembro de 2010, que apresenta o documento “Técnicas de Indicadores de Desempenho para Auditorias”, um indicador de desempenho é um número, percentagem ou razão que mede um aspecto do desempenho, com o objetivo de comparar esta medida com metas preestabelecidas. Vale ressaltar que o presente trabalho não teve por objeto a mensuração do atingimento das metas preestabelecidas para cada indicador, mas, tão somente, a avaliação do atendimento, pelos indicadores selecionados, dos critérios dispostos na ata firmada junto ao Tribunal de Contas da União, conforme citado no campo introdutório do presente Relatório.

Nesse sentido, com o objetivo de avaliar se os indicadores da EBSERH estão coerentes com os objetivos presentes em seu planejamento estratégico, a equipe de auditoria selecionou por meio de amostragem não estatística e avaliou os seguintes indicadores quanto aos critérios de completude, comparabilidade, confiabilidade, acessibilidade e economicidade:

• Taxa de Ocupação Hospitalar; • Razão de leitos ativos; • Razão de produção ambulatorial – consultas.

Segue abaixo quadro descritivo que apresenta as definições dos indicadores e as suas respectivas fórmulas de cálculo:

Quadro: Indicadores de atenção à saúde e fórmulas de cálculo

INDICADOR CONCEITO FÓRMULA DE CÁLCULO Taxa de Ocupação Hospitalar Relação percentual entre o

número de pacientes-dia e o número de leitos-dia em determinado período.

(Nº paciente-dia em determinado período)/(Nº de leitos-dia ativos)

Razão de leitos ativos Representa o aumento percentual dos números de leitos ativos do Hospital em relação aqueles presentes pós- adesão à Ebserh

(Nº de leitos ativos no período) / (Total de leitos informados no contrato IFES-Ebserh)

Razão de produção ambulatorial - consultas

Representa o aumento percentual no número de consultas do Hospital em relação àquela encontrada no mês d assinatura do contrato IFES-Ebserh

(Nº de consultas no período) / (Nº de consultas no mês de assinatura do contrato IFES- Ebserh)

Fonte: Memorando 40/2016-CGE/DVPE, Anexo III – Resposta à Solicitação de Auditoria 201600312/001

Com o objetivo de avaliar a completude e a confiabilidade dos dados dos indicadores selecionados, a equipe de auditoria solicitou informações acerca da fonte primária que alimenta os dados dos indicadores, quais sejam: “nº paciente-dia”, “nº de leitos-dia ativos” e “nº de consultas no período”.

As informações referentes aos dados “nº paciente-dia” e “nº de leitos-dia ativos” são retiradas do Aplicativo de Gestão para Hospitais Universitários (AGHU), cuja alimentação é feita pelos servidores dos hospitais por meio dos módulos “Pacientes”, “Internação” e “Ambulatório Assistencial” presentes no sistema.



Para determinar se um leito é considerado ativo, a Empresa informou que os hospitais utilizam como subsídio, para definição dos leitos hospitalares, o documento “Padronização da Nomenclatura do Censo Hospitalar” – Portaria SAS/MS 312/2002:

• A Ebserh utiliza como subsídio na definição de termos e elaboração dos

indicadores Taxa de Ocupação Hospitalar e Taxa de Ampliação de Leitos Ativos o documento "Padronização da Nomenclatura do Censo Hospitalar" — Portaria SAS/MS NO 312, de 30 de abril de 2002 e também a Portaria NO 1631 GM/MS de 01 de outubro de 2015. Foi observado, com a instituição do controle mensal da Taxa de Ocupação, divergências na nomenclatura de definição dos leitos de internação e está em fase de divulgação do "Manual de Conceitos e Nomenclaturas de Leitos Hospitalares", em anexo, e tem como objetivos a uniformização conceitual, a padronização de nomenclatura e da metodologia do censo hospitalar, do processo de monitoramento da abertura de novos leitos e cálculo de indicadores estratégicos para a gestão hospitalar. Este manual atualiza conceitos já em desuso, presentes na Portaria SAS/MS NO 312, de 30 de abril de 2002, como leito para berçário, onde o bebê ficava longe do leito da mãe, para leitos de internação neonatal, onde o bebê contará com a presença de um cuidador.

• No glossário do anexo da Portaria SAS/MS 312/2012, no item 2.2.5, define

Leitos instalados e seus equivalentes, entre os quais está leito ativo, que foi o termo escolhido pela Diretoria de Atenção à Saúde para ser utilizado em seus documentos:

"2.2.5 Leitos instalados: Leitos que são habitualmente utilizados para internação, mesmo que alguns deles eventualmente não possam ser utilizados por um certo período, por qualquer razão. Termos equivalentes: leitos permanentes, leitos fixos, leitos ativos."

Para o indicador “Razão de Produção Ambulatorial – Consultas”, os dados referentes ao “nº de consultas no período” são obtidos por meio do banco de dados do DATASUS presente na base do Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA):

• Para o indicador Percentual Crescimento de Produção Ambulatorial são

consideradas as consultas médicas e de nível superior realizadas mensalmente a nível ambulatorial. O número de consultas realizadas no período é extraído do banco de dados do DATASUS da base do Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA) assim como a média de consultas dos últimos 12 meses anteriores ao contrato IFES-Ebserh, destacamos que os dados de produção ambulatorial têm um atraso médio de dois meses para sua publicação no sítio do DATASUS, bem como são passíveis de alterações posteriores.

Para a “Taxa de Ocupação Hospitalar” e a “Taxa de Ampliação de Leitos”, em que pese a Unidade afirmar que utiliza como subsídio para a definição desses indicadores os termos presentes na Portaria SAS/MS, 312/2002, "Padronização da Nomenclatura do Censo Hospitalar", constatou-se divergências entre os números apresentados para o “Total de leitos informados no contrato IFES-EBSERH” nos contratos de adesão de hospitais com a Ebserh e no Painel de Sistemas de Informações Gerenciais (ou Painel SIG).



Foram analisados, para efeito de comparação com os valores apresentados no Painel SIG, os dados dos indicadores apresentados nos Planos de Reestruturação dos seguintes hospitais: Hospital Universitário da Universidade Federal de Sergipe (HU-UFS), Hospital das Clínicas da Universidade Federal do Pernambuco (HC-UFPE), Hospital Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HU-UFMA), Hospital Universitário Cassiano Antônio Moraes (HUCAM-ES) e Hospital Universitário de Brasília (HUB).

Verificou-se que os valores referentes ao “total de leitos ativos informados no contrato IFES-EBSERH” apresentados nos planos de reestruturação pelos hospitais HU-UFS e HC-UFPE são condizentes com os dados presentes no Painel SIG.

Entretanto, os hospitais HU-UFMA, HUCAM-ES e HUB apresentaram valores divergentes – para número de leitos ativos à época da assinatura do contrato de adesão – nos planos de reestruturação e no Painel SIG:

Quadro: Número de leitos ativos informados no contrato IFES-EBSERH

Hospitais Leitos Ativos no Contrato Leitos Ativos no Painel HU-UFMA 332 573 HUCAM-ES 237 238 HUB 313 238 Fonte: Quadro elaborado a partir das informações dos contratos entre IFES e EBSERH e do Painel SIG- EBSERH.

Ainda, no que se refere às divergências e à falta de padronização dos métodos na contagem dos leitos ativos nos Hospitais Universitários Federais, vale mencionar trabalho de auditoria realizado por esse órgão de controle no Hospital Universitário de Brasília.

Durante o exercício de 2015 foi realizada ação de controle no hospital EBSERH-HuB- UnB para avaliar o grau de cumprimento das metas previstas no Plano de Reestruturação do contrato de gestão firmado com a EBSERH. Dentre as metas avaliadas pela equipe de auditoria estava a “Ampliação de leitos hospitalares”.

Verificou-se divergências no número de leitos operacionais existentes no hospital a partir de três documentos encaminhados pela Unidade: plano de reestruturação, relatório de gestão 2013-2014 e planilha encaminhada pelo Setor de Regulação e Avaliação em Saúde (SRAS) com a quantidade de leitos operacionais entre janeiro/2013 e novembro/2015. Comparando-se ainda os dados apresentados pelo HUB-UnB referente aos leitos ativos com aqueles apresentados pela EBSERH-Sede, por meio do Painel SIG, verificou-se, também, a não-consonância da quantidade de leitos.

Quadro: Quantidade de leitos ativos no hospital EBERH-HUB-UnB existentes à época

da assinatura do contrato de adesão IFES-EBSERH

Hospital Plano de Reestruturação

Relatório de Gestão 2013-

2014

Planilha encaminhada

pelo HUB-UnB

Painel SIG

EBSERH-HUB- UnB 299 195 235 238

Fonte: Anexo I do contrato de gestão EBSERH-UnB, Relatório de Gestão 2013 EBSERH e Painel SIG- EBSERH

Em resposta ao questionamento sobre as medidas adotadas para padronizar os dados dos leitos hospitalares e impedir a ocorrência de inconsistências, o HUB-UnB informou:



“A medida foi unificar a gestão de leitos e os relatórios relativos ao mesmo no Núcleo Interno de Regulação.

Inicialmente houve um grande esforço institucional em restabelecer leitos hospitalares que tinham sido transformados em repouso e salas de uso diversificados. A partir deste momento, as discrepâncias apresentadas na tabela de histórico de leitos do registro 2 refletem o dinamismo institucional à partir deste período: Leitos bloqueados para reforma; leitos bloqueados por falta de profissionais entre uma chamada e outras dos 4 concursos realizados e solicitações de desligamento ao longo do período e reabertura dos mesmos assim que o número de profissionais permitiu;”

No mesmo documento, o HUB-UnB também se posicionou sobre a não adoção da “Padronização da Nomenclatura do Censo Hospitalar” como parâmetro de seus censos hospitalares e na apresentação de dados estatísticos dos leitos hospitalares:

“Foi criada comissão de padronização da nomenclatura do censo Hospitalar. Esta comissão deverá levar em consideração as recomendações de indicadores Ebserh sede e da portaria do Ministério da Saúde.”.

Dessa forma, não foi possível aferir o cumprimento dessa meta no HUB-UnB devido a fragilidades nas quantidades de leitos informadas pela unidade.

Causa

Ausência de planejamento formalizado, pela Diretoria de Atenção à Saúde, para padronizar a forma de monitoramento pelas filiais dos dados dos indicadores “Taxa de Ocupação Hospitalar” e “Taxa de Ampliação de Leitos”, em desacordo com as competências da Diretoria dispostas nos incisos I, IV e XVII do art. 44 do Regimento Interno Ebserh de 26/11/2014.


Em relação às divergências encontradas nos valores do “total de leitos ativos informados no contrato IFES-EBSERH” do Plano de Reestruturação e do Painel SIG, a Unidade se manifestou:

Para o painel SIG foi considerado os leitos ativos do Documento de Dimensionamento dos Serviços Assistenciais (DDSA) que é realizado após visita ao hospital pela equipe do Serviço de Planejamento Assistencial/CRACH/DAS e atualmente este documento serve de base para a elaboração do Plano de Reestruturação, mas os primeiros Planos de Reestruturação foram elaborados com dados colhidos do Sistema REHUF (SisREHUF). Frente as divergências observadas pela equipe Ebserh entre o Plano de Reestruturação e o DDSA foi modificada a metodologia para elaboração do Plano de Reestruturação, agora baseado no DDSA.

Quando questionada a informar o normativo/manual utilizado pela EBSERH (sede e filiais) para subsidiar a nomenclatura dos termos – leitos ativos, leitos-dia ativos – presentes nos indicadores: taxa de ocupação hospitalar razão de leitos ativos/ampliação de leitos e razão de produção ambulatorial, a Unidade assim se manifestou:

“A Ebserh utiliza como subsídio na definição de termos e elaboração dos indicadores Taxa de Ocupação Hospitalar e Taxa de Ampliação de Leitos Ativos o documento "Padronização da Nomenclatura do Censo Hospitalar" — Portaria SAS/MS NO 312, de 30 de abril de 2002 e também a Portaria NO 1631 GM/MS de 01 de outubro de 2015.



Foi observado, com a instituição do controle mensal da Taxa de Ocupação, divergências na nomenclatura de definição dos leitos de internação e está em fase de divulgação do "Manual de Conceitos e Nomenclaturas de Leitos Hospitalares", em anexo, e tem como objetivos a uniformização conceitual, a padronização de nomenclatura e da metodologia do censo hospitalar, do processo de monitoramento da abertura de novos leitos e cálculo de indicadores estratégicos para a gestão hospitalar. Este manual atualiza conceitos já em desuso, presentes na Portaria SAS/MS NO 312, de 30 de abril de 2002, como leito para berçário, onde o bebê ficava longe do leito da mãe, para leitos de internação neonatal, onde o bebê contará com a presença de um cuidador.”.

A Unidade, ao se posicionar acerca das divergências encontradas no levantamento da quantidade de leitos operacionais ativos no Hospital Universitário de Brasília, informou que a Diretoria de Atenção à Saúde observou no exercício de 2015 inconsistências nas informações do número de leitos ativos nos Hospitais Universitários filiados à EBSERH e mencionou novamente, como medida mitigadora em fase de desenvolvimento, o “Manual de Conceitos e Nomenclaturas de Leitos Hospitalares”:

O Serviço de Planejamento Assistencial/CRACH/DAS/EBSERH vem acompanhando de forma sistemática, desde outubro de 2015, os indicadores "Taxa de Ocupação Hospitalar" e "Taxa de Ampliação de Leitos Ativos" e foram observadas inconsistências nas informações referentes ao número de leitos ativos. Para alguns Hospitais os números informados divergiam do número de leitos contabilizados no Documento de Dimensionamento de Serviço Assistencial, sendo identificadas distorções no cadastramento de tipo de leitos no Sistema AGHU, como exemplo contabilizar os leitos de observação e leitos do hospital-dia como leitos de internação.

Para mitigar estas distorções a Diretoria de Atenção à Saúde/Ebserh/Sede (DAS) elaborou o "Manual de Conceitos e Nomenclaturas de Leitos Hospitalares" com objetivo de uniformização na rede em consonância a Portaria SAS no 312/2002. Este documento está em fase de finalização com o encerramento da Consulta Pública realizada pela Intranet/Ebserh de 09 - 28 de junho de 2016 e pós conclusão será feita ampla divulgação e capacitação da equipe do Serviço de Regulação dos Hospitais da rede Ebserh.

Após a apresentação do relatório preliminar, a Unidade assim se manifestou:

A DAS, por meio do Serviço de Planejamento Assistencial (SPA) da Coordenadoria de Regulação Assistencial e Contratualização Hospitalar (CRACH), desenvolveu o Manual de Conceitos e Nomenclaturas de Leitos Hospitalares. Conforme versa a Apresentação do documento, ele tem por objetivo a uniformização de conceitos e nomenclaturas de leitos, buscando instrumentalizar os Hospitais Universitários Federais da rede Ebserh na qualificação da informação assistencial, consequentemente na obtenção de informações confiáveis para gestão nos processos de planejamento, contratualização, regulação, controle e avaliação da atenção hospitalar. Importante destacar que o manual foi elaborado em conformidade com a legislação vigente do SUS e contou com a contribuição dos hospitais da rede EBSERH por meio de consulta pública realizada através da intranet da Empresa, entre os dias 9 e 28 de junho de 2016. No momento, ele aguarda por validação para posterior publicação. Desta forma, já avistamos o cumprimento desta recomendação




No que se refere aos apontamentos feitos por esse órgão de controle em relação à ausência de confiabilidade dos dados de leitos ativos que alimentam os indicadores de atenção à saúde no HUB-UnB, a Unidade reconheceu as divergências encontradas e expressou que elas são recorrentes em demais filiais da EBSERH.

A Empresa informa que já foi elaborado o Manual de Conceitos e Nomenclaturas de Leitos Hospitalares que objetiva a uniformização dos conceitos e nomenclaturas de leitos. No entanto, cabe destacar que o manual não foi publicado e divulgado às filiais e também não foi estabelecido programa de capacitação sobre os conceitos nele tratados.

Dessa forma, entende-se como fundamental que a EBSERH/Sede padronize e divulgue os dados e conceitos dos leitos hospitalares por meio do normativo interno “Manual de Conceitos e Nomenclaturas de Leitos Hospitalares” – em desenvolvimento pela Diretoria de Atenção à Saúde e tendo como base a Portaria SAS/MS, 312/2002 –, divulgue o manual às Filiais e realize planejamento de capacitação sobre seus conceitos aos colaboradores da Empresa.

A padronização de nomenclatura tende a melhorar o controle, a emissão de relatórios gerenciais, o processo decisório e a eficiência das atividades de atenção à saúde da EBSERH-Sede e Filiais.

Vale destacar a importância e a utilidade do documento “Padronização da Nomenclatura do Censo Hospitalar”, anexo da Portaria 312/2002 da Secretaria de Assistência à Saúde do Ministério da Saúde (SAS/MS), publicada em 02/05/2002. O art. 1º desta portaria estabeleceu a referida Nomenclatura como o parâmetro a ser utilizado pelos hospitais integrantes do SUS em seus censos hospitalares e na apresentação de dados estatísticos ao Ministério da Saúde, inclusive a classificação de leitos que deve ser utilizada com os respectivos conceitos (leito operacional, leito bloqueado, leito ocupado, etc.). Portanto, ela também deve ser utilizada em toda a rede de hospitais da EBSERH para a padronização de seus relatórios gerenciais e na definição e avaliação do cumprimento de metas.

Recomendações: Recomendação 1: Elaborar e divulgar às filiais normativo interno que utilize os parâmetros de nomenclatura da Portaria SAS/MS 312/2002 - "Padronização da Nomenclatura do Censo Hospitalar" com o propósito de sistematizar e divulgar os dados e/ou informações dos leitos hospitalares dos hospitais filiados à EBSERH.

1.1.3 SISTEMA DE INFORMAÇÕES OPERACIONAIS


Inexistência de PDTI e POSIC.

Fato

Nos termos do inciso XXII do art. 2º da IN nº 04/2010 da SLTI/MPOG, Plano Diretor de Tecnologia da Informação – PDTI é o instrumento de diagnóstico, planejamento e gestão dos recursos e processos de Tecnologia da Informação que visa a atender às necessidades de informação de um órgão ou entidade para um determinado período.



Após análise das documentações solicitadas, por meio de Solicitação de Auditoria e das justificativas apresentadas, verificou-se que a Empresa não possui um Plano Diretor de Tecnologia de Informação – PDTI.

A existência de PDTI é fundamental para a gestão dos inúmeros sistemas de informação e aplicativos existentes na EBSERH (AGHU, SIGP, Painel SIG, etc.). O PDTI permite um planejamento de longo prazo e contempla aspectos importantes, tais como:

• Cronograma de execução dos projetos e os resultados/benefícios advindos destes; • Apresentação das demandas de recursos humanos necessárias para gestão do PDTI; • Plano de ação para viabilizar a capacitação de servidores na área de TI.

Foi verificado também que a Empresa não apresenta uma Política de Segurança da Informação formalizada.

A Instrução Normativa nº 1/2008, do GSI/PR, norma que aprova orientações para a Gestão da Segurança da Informação e Comunicações para órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, conceitua a Gestão de Segurança da Informação e Comunicações como ações e métodos que visam à integração das atividades de gestão de riscos, gestão de continuidade do negócio, tratamento de incidentes, tratamento da informação, conformidade, credenciamento, segurança cibernética, segurança física, segurança lógica, segurança orgânica e segurança organizacional aos processos institucionais estratégicos, operacionais e táticos, não se limitando, portanto, à tecnologia da informação e comunicações.

Nesse contexto, após análise das documentações solicitadas e justificativas apresentadas pela Empresa, constatou-se que inexiste um documento formal de Política de Segurança da Informação e Comunicação (POSIC).

Causa

Falta de planejamento formalizado da Diretoria de Gestão de Processos e Tecnologia da Informação e da Presidência para constituição do PDTI e POSIC da Empresa – em desacordo, dessa forma, com os incisos I e II do art. 48 do Regimento Interno da Ebserh de 26/11/2014. Manifestação da Unidade Examinada

Quando solicitada a apresentar o Planejamento Estratégico de Tecnologia da Informação (PETI) e o Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) da EBSERH vigentes em 2015, a Empresa se manifestou:

“No ano passado, a EBSERH não possuía nem PETI e nem PDTI vigentes. A respeito do PDTI, inicialmente havia sido estabelecido o prazo para publicação até novembro de 2015. Entretanto, este teve de ser revisto, principalmente, ao fato de que havia sido instituído o Comitê Gestor de Tecnologia da Informação e Comunicações (CGTIC) da Empresa, que é uma premissa para a elaboração e publicação do PDTI, nos moldes do que preconiza o Guia de Comitê de TI do SISP (2013), elaborado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).

Somente após a constituição do CGTIC-Ebserh, em março de 2016, que foi retomada a discussão para elaboração do PDTI. Observando a metodologia do SISP, foram solicitadas às áreas técnicas da Empresa indicações para compor um Grupo de Trabalho para Elaboração do PDTIC da Ebserh (GT PDTIC), e cuja criação fora aprovada na Reunião Ordinária do CGTIC realizada dia 28 de abril de 2016



(conforme item 7 da Ata de Reunião). O próximo passo será publicar uma Portaria com as indicações realizadas. O prazo esperado para publicação do PDTIC será até dezembro de 2016.

Em relação ao PETI, há intenção de que o GT PDTIC possa, durante a sua existência, trabalhar na elaboração do PETI, e que o próprio GT construa esse calendário de construção, entendendo que este instrumento é norteador para a construção do PDTIC.

Destacamos ainda que embora o Planejamento Estratégico Institucional (PEI) não esteja bem estabelecido, com ações e metas claras, e que mesmo entendendo que este deve ser a base para elaboração do PETI, a Ebserh procederá à elaboração deste instrumento, entendendo a importância de que a instituição o tenha.”

Em relação a inexistência da Política de Segurança da Informação e Comunicação (POSIC) da EBSERH, a Empresa apresentou a seguinte resposta:

“A Política de Segurança da Informação e Comunicações (POSIC) da Ebserh se encontra efetivamente em processo de elaboração desde janeiro de 2016, quando houve a aprovação do Plano de Trabalho da POSIC no âmbito do Comitê Gestor de Segurança da Informação e Comunicações (CGSIC) da Ebserh.

Atualmente, a minuta da POSIC-Ebserh se encontra em fase de revisão por parte de todos os Chefes de Setor de Gestão de Processos e Tecnologia da Informação (SGPTI) dos Hospitais Universitários geridos pela Ebserh, além dos membros do CGSIC, até o próximo dia 20 de maio de 2016.

Em seguida, a minuta da POSIC-Ebserh será disponibilizada na Intranet para Consulta Pública interna, aberta a todos os colaboradores da Empresa, com prazo de término previsto para 03 de junho de 2016.

Por fim, o prazo esperado para conclusão de todas as atividades e publicação da POSIC-Ebserh no Boletim de Serviço da Empresa é dia 27 de julho de 2016.”

Após a apresentação do Relatório Preliminar, a Empresa assim se manifestou:

“No que diz respeito ao Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI), considerando o fato de que a EBSERH está construindo um Plano Estratégico de Investimentos (PEI) para o próximo triênio, que norteará a elaboração do Plano Estratégico de TI (PETI), e também do PDTI; considerando, ainda, que esse PEI só ficará pronto no primeiro trimestre de 2017 e considerando que um PDTI robusto deve ser construído partir de um processo estruturado de construção, com ampla participação, entende-se que o PDTI da EBSERH deverá ser concluído apenas no fim de dezembro de 2017.

Além disso, no que concerne à Política de Segurança da Informação e Comunicações (POSIC), temos a informar que a minuta de portaria que institui a POSIC da EBSERH está em Vias de ser aprovada na Diretoria Executiva da Empresa, sendo esta a última etapa antes de sua publicação. Dessa forma, a POSIC deverá ser publicada até o final de outubro de 2016.”


A partir das respostas apresentadas, conclui-se pela inexistência de PDTI da Empresa e que a previsão de sua formalização é para dezembro de 2016.



Vale ressaltar que, a falta de um plano diretor de tecnologia da informação compromete a eficiência da área de TI e influencia negativamente o desempenho do órgão/entidade na sua missão institucional já que a TI representa importante ferramenta para o desenvolvimento das ações previstas.

Um planejamento estratégico deficiente leva ao enfraquecimento das ações e da própria área de TI devido à descontinuidade dos projetos e consequente insatisfação dos usuários e resultados abaixo do esperado.

Com efeito, a jurisprudência do TCU é pacífica quanto à necessidade de planejar as contratações de TI em harmonia com o planejamento estratégico institucional e com o plano diretor de tecnologia da informação - PDTI (são exemplos os acórdãos nº 1.521 e 1.558/2003, 2.094/2004, 786/2006 e 1.603/2008, todos do Plenário do TCU).

Quanto à Política de Segurança da Informação (POSIC), a Empresa informou que foram feitos trabalhos no primeiro semestre de 2016 para a formalização de sua política e que a publicação do POSIC está prevista para o final de julho de 2016.

A política de segurança da informação é o documento que contém as diretrizes da instituição quanto ao tratamento da segurança da informação. Em geral, esse é o documento da gestão da segurança da informação a partir do qual derivam os documentos específicos para cada meio de armazenamento, transporte, manipulação ou tratamento específico da segurança da informação em TI. Como a definição dessa política é um dos primeiros passos para o reconhecimento da importância da segurança da informação na organização e seu tratamento, isso é um indício de que a questão de segurança da informação é inexistente ou incipiente na unidade examinada.

Por oportuno, cabe destacar que o Tribunal de Contas da União tem recomendado às Unidades Jurisdicionadas que implementem ações que visem estabelecer e/ou aperfeiçoar a gestão da continuidade do negócio, a gestão de mudanças, a gestão de capacidade, a classificação da informação, a gerência de incidentes, a análise de riscos de TI, a área específica para gerenciamento da segurança da informação, a política de segurança da informação e os procedimentos de controle de acesso (Acórdão nº 1.603/2008 - Plenário). Recomendações: Recomendação 1: Estabelecer plano de ação (com definição de etapas, responsáveis e cronograma) para formalizar e divulgar o Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) da EBSERH.

Recomendação 2: Estabelecer plano de ação (com definição de etapas, responsáveis e cronograma) para formalizar e divulgar a Política de Segurança da Informação da EBSERH.


Ausência de planejamento formalizado para implantação do AGHU nas filiais da EBSERH.

Fato

Em suas atividades administrativas e assistenciais, a EBSERH-Sede e suas filiais utilizam diversos sistemas informatizados (sistemas próprios da Sede, das Filiais e do SUS). Destaca-se entre esses sistemas o AGHU – Aplicativo de Gestão de Hospitais



Universitários –, que foi desenvolvido para padronizar as práticas administrativas e assistenciais dos Hospitais Universitários Federais e monitorar os resultados dos serviços de atenção à saúde.

O principal objetivo do AGHU é permitir a implementação de novas iniciativas de forma sistêmica, fortalecendo e replicando as melhores práticas de gestão para todos hospitais universitários filiados à EBSERH.

Dessa forma, a fim de avaliar a implantação, o funcionamento e a adequabilidade do AGHU em 2015 nos hospitais filias da empresa, foi solicitada à EBSERH a relação dos módulos do AGHU implantados por hospital gerido.

A relação dos módulos implantados por filial foi encaminhada a esse órgão de controle (em anexo a esse relatório). A título de exemplo, segue quadro indicativo dos módulos implantados no Hospital Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HU- UFMA):

Quadro: Módulos implantados HU-UFMA

Módulos Equipe Implantadora Data de Implantação Pacientes Internação HCPA 15/11/2010

Prescrição Médica HCPA 15/09/2011 Ambulatório Administrativo HCPA 15/12/2011 Estoque (apenas engenharia) HCPA 15/07/2013 Prescrição de Enfermagem Controles do Paciente EBSERH 30/05/2014

Exames EBSERH 08/05/2015 Cirurgia HUMA 14/01/2016 Fonte: Resposta da Solicitação de Auditoria 201600312/001 – “Histórico das implantações do AGHU”.

Também foi solicitada à Empresa que apresentasse cópias digitais dos manuais, normas, procedimentos internos e do fluxograma do processo de trabalho de implantação do AGHU nas filiais da EBSERH.

Dessa forma, foram apresentados os manuais operacionais desenvolvidos pela DGPTI (em anexo) – utilizados para o treinamento dos usuários do AGHU – dos seguintes módulos:

1. Pacientes; 2. Internação; 3. Ambulatório Administrativo; 4. Ambulatório Assistencial; 5. Prescrição Médica; 6. Prescrição de Enfermagem; 7. Controles do Paciente; 8. Farmácia; 9. Estoque; 10. Exames; 11. Cirurgias.

Do fluxograma e procedimentos internos apresentados pela Empresa, depreendeu-se que o processo de trabalho de implantação do AGHU envolve as etapas de “Diagnóstico”, “Pré-implantação”, “Implantação”, “Operação Assistida” e “Pós-implantação”:

• Diagnóstico;



o Visita de empregados da sede com intuito de avaliar infraestrutura e aderência dos processos do HU em relação ao processo do AGHU;

o Formação de comissão de implantação, definição de liderança e acordo de datas de implantação.

• Pré-implantação; o Configuração dos módulos a serem implantados, capacitação de todos os

envolvidos e definição – pelo líder da implantação – dos multiplicadores de conhecimento dos processos do AGHU para os empregados do hospital.

• Implantação; o Início de uso do sistema nos setores do hospital. Nessa etapa ocorre a

“virada de chave”, o hospital deixa de utilizar o sistema anterior e começa a utilizar o AGHU.

• Operação Assistida; o A Sede auxilia o hospital por uma semana após a implementação do sistema.

Após a operação assistida, a equipe planeja juntamente com a comissão de implantação a expansão do uso do AGHU nas demais unidades funcionais.

• Pós-implantação; o Avaliação da expansão da implantação nas demais unidades do hospital e

interlocução com os usuários a fim de levantar melhorias nos módulos implantados.

Para o ano de 2015, a Unidade apresentou o histórico dos módulos implantados assim como a fase em que se encontra a implementação de cada módulo.

Também foi solicitado à Unidade que apresentasse o planejamento das ações para a implantação do AGHU em 2016, assim, foi encaminhado documento intitulado “Plano de Implantação de Sistemas de Informação do AGHU” contendo a evolução do AGHU em dados estatísticos, os pré-requisitos para implantação, o fluxo de atendimento, o detalhamento das fases de implantação e as ferramentas de apoio (Portal de Sistemas, Plataforma EAD, Portal de Indicadores).

Dessa forma, não foram apresentados à equipe de auditoria documentos que representassem um cronograma de implantação dos módulos faltantes do AGHU nos hospitais da EBSERH.

Quando questionada acerca da inexistência de um cronograma que apresentasse projeções de data de implantação do AGHU para os exercícios de 2016 em diante, a Unidade argumentou pela impossibilidade de fazer previsões devido a presença de variáveis alheias ao controle da Sede, como: infraestrutura de equipamentos inadequada para a implantação do sistema e carência de pessoal cujo incremento depende de viabilização de concurso público pela EBSERH.

A existência de um calendário de implantação dos módulos do AGHU pode dar maior celeridade na instalação do sistema nas filiais que apresentam poucos ou nenhum módulo do AGHU implementado. Pois há situações de hospitais que assinaram contrato de adesão com a EBSERH no primeiro ano de criação da empresa que apresentam um menor número de módulos do AGHU implantados em relação a hospitais que aderiram à rede EBSERH posteriormente, como é o caso do Hospital Universitário Federal de Sergipe quando comparado ao Hospital Escola da Universidade Federal de São Carlos:

Quadro: Implantação do AGHU x Assinatura do Contrato de Gestão

Hospital Data Assinatura do Contrato

Data de implantação dos módulos

Módulos

HU-UFS 17/10/2013 21/02/2014 Pacientes



Hospital Data Assinatura do Contrato

Data de implantação dos módulos

Módulos

Internação Ambulatório Administrativo

HE-UFSCar 14/10/2014 14/11/2014 Pacientes Internação Ambulatório Administrativo Prescrição de Enfermagem Controles do Paciente Estoque

Fonte: EBSERH - http://www.ebserh.gov.br/web/aghu

Causa

A Diretoria de Gestão de Processos e Tecnologia da Informação não elaborou planejamento para implantação do módulo AGHU nas filias da Empresa – em desacordo com o inciso XVII do art. 48 do Regimento Interno da Ebserh de 26/11/2014. Manifestação da Unidade Examinada

Instada a se manifestar acerca da ausência de cronograma de implantação do sistema AGHU nas filiais, a Unidade apresentou a seguinte resposta:

O oficio em epígrafe sugere incoerência na quantidade de módulos implantados do AGHU em determinados hospitais versus o tempo de assinatura de seu contrato com a Ebserh, evidenciando um hospital (HUSE) com quase três anos de assinatura e com apenas três módulos implantados, em comparação a outro (HU-UFSCAR) com menos de dois anos de assinatura e seis módulos implantados. Analisando os casos específicos, cabe-nos destacar outra variável que não havia sido citada na resposta anterior: Alguns hospitais possuem sistemas legados, que dificultam a substituição pelo AGHU. Cientes que a adesão plena da equipe assistencial e administrativa é fundamental para o sucesso de uma implantação, alguns hospitais encontram dificuldades de pessoal para executar este projeto de implantação. Cabe ao Superintendente e a Equipe Gestora do Hospital coordenar e planejar a gestão desta mudança, com o apoio da equipe da SEDE.

Em relação ao cronograma de implantação do AGHU para 2016, em que pese a resposta enviada anteriormente onde esclarecemos que a responsabilidade do planejamento das implantações do AGHU passa a ser das equipes NIS (Núcleo de Informática em Saúde) e SIS (Sustentação e Implantação de Sistemas) dos hospitais, evidenciado por meio do novo "Processo de Implantação de Sistemas

da Ebserh" (http://www.ebserh.gov.br/documents/456608/1000842/Metodologia+ImplantacaoSuste ntacaoSistemas.pdf/a1280ddd-95e9-4307-bf36-1f019b9d0da3), tivemos acesso ao seguinte cronograma provisório enviado por alguns hospitais que já tomaram a iniciativa de formar as referidas equipes:

1 1 a 15/07/2016 HULW/UFPB Estoque e Farmácia

15 a 19/08/2016 HEPEL/UFPEL Pacientes, Internação e Ambulatório Administrativo

12 a 16/09/2016 HESC/UFSCAR Exames

26 a 30/09/2016 HUGV/UFAM Prescrição Médica, Farmácia e Estoque


http://www.ebserh.gov.br/web/aghu

http://www.ebserh.gov.br/documents/456608/1000842/Metodologia%2BImplantacaoSuste


03 a 07/10/2016 HUPESC/UFSC Pacientes, Internação e Ambulatório Administrativo

03 a 07/10/2016 MCO/UFBA Prescrição Médica, Farmácia e Estoque

17 a 21/10/2016 HUAP/UFF Pacientes, Internação e Ambulatório Administrativo

07 a 11/11/2016 HUGG/Unirio Pacientes, Internação e Ambulatório Administrativo

28/11 a 02/12/2016

HRL 1 UFS 1 Lagarto - SE

Pacientes, Internação e Ambulatório Administrativo

Sobre o projeto para adequação do quadro de pessoal apropriado ao funcionamento do sistema, a competência é da Diretoria de Gestão de Pessoas. Cabe ressaltar que alguns hospitais ainda estão com o quadro de pessoal incompleto, o que, por consequência, gera dificuldades na implantação de sistemas de informação, pois estes passam por um momento de transição de seus empregados.

Após a apresentação do relatório preliminar, a Unidade assim se manifestou:

A DAS, conjuntamente com a Diretoria de Gestão de Processos e Tecnologia da Informação (DGPTI) estão em vias de instituir o Comitê de Gestão do Aplicativo de Gestão Hospitalar dos Hospitais Universitários Federais — AGHU (CG-AGHU), no âmbito da Ebserh, referente aos componentes assistenciais. A minuta da Portaria está sob análise da Presidência a quem compete a publicação da mesma, mas já é possível avaliarmos que, quando da prática das atribuições do CG-AGHU, colheremos resultados favoráveis ao cumprimento da recomendação citada, à medida que entre elas estão:

I. Avaliar tecnicamente e manifestar-se quanto à necessidade de implementação

do AGHU; II. Definir prioridades, prazos e fluxos de demandas de implementação de

melhorias do AGHU, em parceria com as filiais Ebserh; III. Definir processo de implantação do AGHU nas Filiais Ebserh, definindo

critérios e respectivo cronograma, em comum acordo com os hospitais; IV. Diagnosticar, planejar e avaliar projetos de implantação, operação e

sustentação do AGHU junto aos Hospitais Universitários da Rede Ebserh; V. Apresentar subsídios técnicos para elaboração de diretrizes orientadoras para

aprimoramento do processo de implantação e operacionalização do AGHU, de forma conjunta com as filiais.

VI. Avaliar tecnicamente e manifestar-se quanto ao conjunto de indicadores atualmente existentes no AGHU e inserção de novos indicadores, de forma conjunta com os hospitais;

VII. Sempre que necessário, poderão ser convidados técnicos e gestores de outras Diretorias da Rede Ebserh, quanto o assunto lhe forem compatíveis, órgãos e entidades públicas e privadas, bem como especialistas em gestão da informação, para participarem de reuniões com vistas a discussões e contribuições de temas afetos à informação em saúde.

VIII. Outras atribuições acerca ao Sistema AGHU.




Em que pese haver um grau de maturidade maior de uma filial para outra no que se refere à qualificação da equipe técnica e à infraestrutura de equipamentos presente que permitem uma maior celeridade na implantação de módulos do AGHU em alguns hospitais, a EBSERH deve envidar esforços no sentido de nivelar a implantação dos módulos assistenciais do AGHU nas filiais EBSERH, a fim de que o principal objetivo estratégico do aplicativo seja atingido: o monitoramento dos indicadores de toda a rede para adoção de projetos comuns para os hospitais filiados.

Nesse sentido, a equipe de auditoria entende como necessária a formalização de um planejamento para o AGHU contendo um calendário provável de implantação de módulos nas filiais, de modo que se contemple nesse planejamento projetos de adequação de infraestrutura física e de pessoal necessários para o apropriado funcionamento do sistema. Dessa forma, evidenciar-se-ia aqueles hospitais que demandariam maior quantidade de recursos financeiros e logísticos da Sede.

O planejamento a ser realizado a nível estratégico pela empresa envolveria a Presidência, a Diretoria de Gestão de Processos e Tecnologia da Informação (DGPTI) e a Diretoria de Gestão de Pessoas (DGP), de modo que as metas de implantação do AGHU seriam a âmbito institucional e envolveriam a adequação do quadro de pessoal pela DGP para o apropriado funcionamento do sistema.

Nesse sentido, a resposta da empresa após a apresentação do relatório preliminar de auditoria – em que se vislumbra a criação de um Comitê de Gestão do AGHU com o propósito de definição de prioridades, prazos e fluxo de demandas de implementação de melhorias do AGHU – coadunou com o posicionamento desta controladoria.

Recomendações: Recomendação 1: Formalizar planejamento de implantação dos módulos do AGHU com envolvimento das diversas áreas afetas na Sede e nas filiais da EBSERH, apresentando cronograma detalhado de instalação de infraestrutura física, lógica, pessoal, treinamento e, por fim, de provável instalação do sistema nas filias da EBSERH.

2 GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS

2.1 MOVIMENTAÇÃO

2.1.1 QUANTITATIVO DE PESSOAL

2.1.1.1 INFORMAÇÃO

Andamento das medidas de substituição de terceirizados irregulares em unidades hospitalares da EBSERH.

Fato

A substituição dos terceirizados irregulares nos hospitais universitários federais (HUF) geridos pela EBSERH esteve em andamento em 2015.

Entre março e dezembro de 2015, o MEC publicou as portarias 208, 973, 1.163 e 1.164/2015, que definiram as medidas de substituição desses terceirizados em hospitais universitários:



- elaboração de plano de trabalho por cada HUF gerido pela EBSERH e pela respectiva universidade federal; - prazo até 31/12/2016 para substituí-los; - instituição de grupo de trabalho para acompanhar a execução do plano de trabalho.

É importante destacar que o prazo máximo para realização desses desligamentos era 31/12/2015, previsto na portaria MEC nº 208/2015. No entanto, ele foi prorrogado para 31/12/2016, por meio da portaria 1.163/2015, devido a dificuldades, como as que o MEC teve para liberar recursos com essa finalidade para as unidades hospitalares.

Em 23/11/2015, foi publicada a portaria DGP/EBSERH nº 1.196/2015, que criou grupo de trabalho para acompanhar o projeto de desligamento no prazo de 60 dias, prorrogável por mais 60 dias. Entretanto, esse grupo de trabalho não foi convocado para reuniões devido a mudanças na gestão do projeto na EBSERH.

Em 04/12/2015, foi publicado o Acórdão 2.983/2015 do Plenário/TCU, com determinação no item 9.1.5.1 para que a EBSERH elaborasse e apresentasse plano de ação para substituição dos terceirizados irregulares no prazo de 90 dias, individualizado por hospital universitário, abrangendo todos os nosocômios filiados.

A EBSERH informou que, em 24/03/2016, quinze filiais estavam sem vínculos precários, entre as 37 unidades hospitalares cujos contratos de gestão foram formalizados até 31/12/2015, ou seja, 40,5% dessas unidades:

Quadro – Filiais da EBSERH sem vínculos precários em 24/03/2016*

Unidade hospitalar (HUF) Sigla UF Data do contrato de gestão

Hospital Universitário da Universidade de Brasília HUB-UnB DF 17/01/2013 Hospital Universitário da Universidade Federal do Piauí** HU-UFPI PI 08/04/2013

Hospital Universitário Cassiano Antônio de Moraes da Universidade Federal do Espírito Santo HUCAM-UFES ES 15/04/2013

Hospital Universitário Ana Bezerra da Universidade Federal do Rio Grande do Norte HUAB-UFRN RN 29/08/2013

Hospital Universitário Onofre Lopes da Universidade Federal do Rio Grande do Norte HUOL-UFRN RN 29/08/2013

Maternidade Escola Januário Cicco da Universidade Federal do Rio Grande do Norte MEJC-UFRN RN 29/08/2013

Hospital Universitário da Universidade Federal de Sergipe HU-UFS SE 17/10/2013

Hospital Universitário Júlio Müller da Universidade Federal do Mato Grosso HUJM-UFMT MT 12/11/2013

Hospital das Clínicas da Universidade Federal de Pernambuco HC-UFPE PE 11/12/2013

Hospital Universitário Lauro Wanderley da Universidade Federal da Paraíba HULW-UFPB PB 17/12/2013

Hospital Universitário da Universidade Federal de Santa Maria HUSM-UFSM RS 17/12/2013

Hospital Universitário Maria Aparecida Pedrossian da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul HUMAP-UFMS MS 18/12/2013

Hospital de Ensino da Universidade Federal do Vale do São Francisco HU-UNIVASF PE 07/01/2014

Hospital Universitário Prof. Alberto Antunes da Universidade Federal de Alagoas HUPAA-UFAL AL 14/01/2014

Hospital Escola da Universidade Federal de São Carlos HU-UFSCar SP 14/10/2014 * Fonte: Anexo II do Memorando nº 130/2016-DGP/EBSERH, de 01/04/2016. ** O contrato de gestão do HU-UFPI firmado em 08/04/2013 foi precedido por contrato de compromisso assinado em 14/08/2012.



A EBSERH também informou as unidades hospitalares que realizaram rescisões de terceirizados irregulares em 2015, mas permaneceram com pessoal com vínculo precário:

Tabela – Rescisões de terceirizados irregulares em filiais da EBSERH em 2015*

HUF

UF

Data do contrato de

gestão

Quantidade de terceirizados irregulares

no início de 2015

Quantidade de desligamentos

em 2015

Saldo no fim de 2015

HU-UFMA MA 17/01/2013 1.147 571 576 HC-UFTM MG 17/01/2013 780 226 554 Complexo Hospitalar UFC** CE 26/11/2013 713 56 657

HC-UFMG MG 12/12/2013 1.121 687 434 HE-UFPel RS 30/10/2014 748 142 606 CHC-UFPR*** PR 30/10/2014 1.172 261 911 HU-UFJF MG 19/11/2014 352 168 184 * Fontes: Anexos I e III do Memorando nº 130/2016-DGP/EBSERH, de 01/04/2016; Memorando nº 408/2016-DGP/EBSERH, de 30/08/2016, com anexos. ** O Complexo Hospitalar da Universidade Federal do Ceará engloba o Hospital Universitário Walter Cantídio e a Maternidade Escola Assis Chateaubriand. *** O Complexo Hospitalar da Universidade Federal do Paraná engloba o Hospital de Clínicas e a Maternidade Victor Ferreira do Amaral.

Em relação aos dois complexos hospitalares relacionados nessa tabela, foi informada a existência de medidas judiciais que criaram entraves à realização de rescisões dos respectivos terceirizados irregulares.

Além das rescisões informadas na tabela anterior, a EBSERH informou a realização em 2015 de rescisões em outras unidades hospitalares, que também não concluíram esse processo. No entanto, há divergências nos números informados pela Empresa:

Tabela – Quantidades de rescisões de terceirizados irregulares em filiais da EBSERH em 2015

HUF

UF

Data do

contrato de gestão

Informações no Anexo I*

Informações no Anexo III*

Informações no Memo 408/2016**

Vínculos precários (início de

2015)

Total de rescisões em 2015


2015)



2015)


HUGV- UFAM AM 06/11/2013 160 96 160 70 191 66

HUPES- UFBA BA 02/12/2013 809 451 809 470 797 439

MCO- UFBA BA 02/12/2013 223 0 223 76 197 50

* Fonte: Anexos I e III do Memorando nº 130/2016-DGP/EBSERH, de 01/04/2016. ** Fonte: Memorando nº 408/2016-DGP/EBSERH, de 30/08/2016, com anexos.

Algumas unidades hospitalares da EBSERH não realizaram tais rescisões em 2015:

Tabela – Unidades da EBSERH sem rescisões de colaboradores com vínculos precários

em 2015*

HUF

UF Data do

contrato de gestão

Vínculos precários a serem rescindidos

em 2016 Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados MS 26/09/2013 79

Hospital das Clínicas de Goiás GO 29/12/2014 475 Hospital de Doenças Tropicais da Universidade Federal TO 25/02/2015 266



HUF

UF

Data do contrato de gestão

Vínculos precários a serem rescindidos

em 2016 do Tocantins Hospital Universitário Dr. Miguel Riet Corrêa Júnior da Univ. Fed. do Rio Grande RS 23/07/2015 464

Complexo Hospitalar da Universidade Federal do Pará** PA 13/10/2015 489 Hospital Universitário Alcides Carneiro da Universidade Federal de Campina Grande PB 09/12/2015 241

Hospital Universitário Júlio Maria Bandeira de Mello da Universidade Federal de Campina Grande PB 09/12/2015 75

Hospital Regional de Lagarto da Universidade Federal de Sergipe SE 16/12/2015 335

Hospital Universitário Gaffrée e Guinle da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro RJ 16/12/2015 430

* Fonte: Anexo III do Memorando nº 130/2016-DGP/EBSERH, de 01/04/2016. ** O Complexo Hospitalar da UFPA engloba os Hospitais Universitários Bettina Ferro de Souza e João de Barros Barreto.

De forma geral, as unidades hospitalares que não fizeram tais rescisões em 2015 são aquelas cujos contratos de gestão foram firmados por último (no final de 2014 e em 2015). A exceção é o Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados, cujo contrato de gestão foi formalizado em 2013.

Conforme informações no memorando nº 514/2016-DGP/EBSERH/MEC, de 20/10/2016, em resposta ao relatório preliminar de auditoria, não foi possível realizar a realizar a substituição integral dos profissionais com vínculos precários devido a: restrições orçamentárias que impediram a contratação de profissionais em número suficiente; medidas judiciais; e necessidade de manter médicos de especialidades que não foram contratados por meio de concurso público.

No mesmo documento, a EBSERH também informou que, para que tais pendências possam ser resolvidas, seria necessário prorrogar o prazo de conclusão de desligamento desses profissionais, atualmente previsto para 31/12/2016, nos termos da portaria MEC nº 1.163/2015. Esse pedido de prorrogação faz parte de um plano de ação, que estava sendo encaminhado para aprovação da Diretoria Executiva da Empresa, que inclui, entre outras medidas, o plano de desligamento dos profissionais com vínculo precário - a ser submetido à Secretaria Executiva/MEC – e o desenvolvimento e implantação de sistema de acompanhamento.

Diante do exposto, conclui-se que as unidades hospitalares da EBSERH realizaram rescisões de terceirizados irregulares em 2015, seguindo uma tendência de que as unidades com mais tempo de EBSERH estejam em estágios mais avançados do processo. No entanto, verifica-se uma diminuição no ritmo inicialmente previsto para o desligamento desses profissionais, tendo em vista que o prazo de conclusão desse processo foi prorrogado para 31/12/2016 e tende a ser prorrogado novamente.

Limitação de escopo: os trabalhos de campo desta auditoria foram realizados na Sede da EBSERH e não abrangem, portanto, a realização de verificações in loco nas filiais.

2.1.2 PROCESSOS DE DEMISSÃO


Pagamentos de encargos decorrentes de atrasos em recolhimentos de obrigações patronais. Pagamentos de multas a ex-empregados, no total de R$ 496.661.18,



devido a atrasos nas quitações das respectivas rescisões trabalhistas, caracterizando a ocorrência de prejuízo ao erário.

Fato

Em 2015, a EBSERH pagou encargos (multas/juros) decorrentes de atrasos na realização de recolhimentos de contribuições previdenciárias (INSS) e de Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Ela também pagou multas a ex-empregados decorrentes de atrasos na efetivação de pagamentos das respectivas rescisões contratuais trabalhistas, ao descumprir o prazo previsto na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), art. 477, § 6º, “b”, ficando a EBSERH sujeita à multa prevista no § 8º. Os pagamentos de encargos e os de multas a empregados, mencionados neste parágrafo, também ocorreram em 2013 e 2014.

Em relação aos encargos por atraso em recolhimentos de INSS e FGTS, foram realizados pagamentos nos seguintes valores em 2015:

Tabela - Encargos pagos em 2015 por atrasos em recolhimentos de INSS e FGTS

Obrigação patronal

Mês/ano de referência da obrigação Encargos pagos Data do

pagamento Documento do

SIAFI INSS Dezembro/2014 8.163,12 16/01/2015 2015GP800011

Subtotal de INSS 8.163,12 FGTS Agosto/2014 1.016,43 27/02/2015 2015GF800003 FGTS Abril/2015 2,75 14/05/2015 2015GF800007

Subtotal de FGTS 1.019,18 TOTAL pago 9.182,30

Fonte: Siafi; páginas 41 a 43 do anexo 4 do ofício nº 44/2016-CONJUR/PRESIDÊNCIA/EBSERH/MEC, de 24/03/2016; e anexos do ofício nº 135/2016-CONJUR/PRESIDÊNCIA/EBSERH/MEC, de 05/08/2016.

Além dos valores relacionados na tabela anterior, também ocorreram outros atrasos em recolhimentos de INSS e FGTS relativos a 2015, que geraram encargos que foram pagos em 2016, conforme o quadro a seguir:

Tabela - Encargos pagos em 2016 por atrasos em recolhimentos de INSS e FGTS

relativos a 2015* Obrigação patronal

Mês/ano de referência da obrigação Encargos pagos Data do

pagamento Documento do

SIAFI INSS Janeiro/2015 984,55 25/04/2016 2016GP800046 INSS Fevereiro/2015 955,29 25/04/2016 2016GP800047

Subtotal de INSS 1.939,84 FGTS Janeiro/2015 133,36 25/04/2016 2016GF800017 FGTS Fevereiro/2015 129,79 25/04/2016 2016GF800018

Subtotal de FGTS 263,15 TOTAL pago 2.202,99

* Fonte: Siafi e documentos do processo 23477.002227/2015-83.

Em relação às multas pagas a ex-empregados em 2015 por causa de atrasos em pagamentos de rescisões contratuais trabalhistas, foram 94 multas, no total de R$ 496.661,18, conforme informações em relação anexa ao memorando nº 99/2016- CAP/DGP/EBSERH/MEC, de 04/04/2016, ambos apresentados à equipe de auditoria por meio do ofício nº 47/2016-CONJUR/PRESIDÊNCIA/EBSERH/MEC, da mesma data. Essas multas se referem a rescisões trabalhistas ocorridas nos anos de 2013 a 2015.



Limitação de escopo: as conformidades dos cálculos das obrigações patronais e das rescisões trabalhistas aqui mencionadas não foram objeto desta análise, pois estão entre as competências da Receita Federal do Brasil e do Ministério do Trabalho.

Causa

Rápido crescimento da EBSERH, com muitas contratações e rescisões de empregados. Fragilidades nos fluxos de trabalho em questão. Inexperiência na execução dessas atividades. O SIGP não efetua os cálculos das rescisões, que então são feitos de forma manual. A Diretoria de Gestão de Pessoas da EBSERH não estabeleceu rotinas e controles suficientes para evitar o atraso de pagamento de rescisões trabalhistas, caracterizando o descumprimento das competências previstas no § 3º do art. 43 e no inciso V do art. 47 do Regimento Interno vigente em 2015 (2ª revisão, aprovada em 26/11/2014), relacionadas com o bom exercício dos controles internos da gestão.


Por meio do ofício nº 44/2016-CONJUR/PRESIDÊNCIA/EBSERH/MEC, de 24/03/2016, a EBSERH apresentou manifestação e cópias de documentos com informações sobre a gestão de pessoas da Empresa a esta equipe de auditoria. Entre essas cópias, está o ofício nº 021/2015-DVPE/EBSERH/MEC, de 07/10/2015, endereçado ao TCU no qual respondeu a questionamentos sobre a gestão de pessoas entre maio/2012 e junho/2015. Neste ofício, há informações (valores, justificativas, medidas adotadas, etc.) relativas aos pagamentos de multas a empregados e de encargos por atraso no recolhimento de INSS e FGTS, que são objeto deste item de relatório.

No ofício endereçado ao TCU, a EBSERH informou que o pagamento dos encargos por atraso no recolhimento ocorreu devido: ao desconhecimento inicial da equipe quanto ao preenchimento da GFIP; ao pequeno prazo para elaboração e recolhimento, por causa do calendário do SIAPE; a correções de informações; e problemas no sistema GFIP em março e abril/2015, por causa de sua reinstalação decorrente de alteração na tabela do INSS. Ela apresentou as seguintes justificativas para a ocorrência desses encargos: crescimento significativo da Empresa, pela inclusão de novas filiais e pela crescente contratação de novos empregados; ausência de “um quadro estável de funcionários treinados”; processos de trabalho não amadurecidos; fragmentação/dispersão das filiais por todo o Brasil. A EBSERH também informou as providências adotadas para corrigir as dificuldades então existentes: capacitação sobre os sistemas da Caixa Econômica Federal e da Previdência Social para a equipe técnica; ajustes nos fluxos; revisão dos processos dos pagamentos realizados; troca de componentes da equipe técnica. Ela informou, ainda, que houve significativa diminuição nos pagamentos de encargos dessa natureza.

No mesmo ofício, a EBSERH informou as principais causas para os pagamentos de multas a ex-empregados por atraso nos pagamentos das respectivas rescisões: ausência de equipes na Sede e no Hospital Universitário da Universidade Federal do Piauí (HU- UFPI); alto volume de rescisões relativas aos primeiros processos seletivos simplificados da Sede e do HU-UFPI (sem funcionamento antes dessas contratações de pessoal); cálculos feitos manualmente; prazo curto (10 dias corridos) para fazer os cálculos e as rescisões; casos de comunicações intempestivas de rescisões nas filiais, ocorridas em plantões noturnos, ocasionando a perda de um dia no cronograma da rescisão; calendário restrito para fazer pagamentos no SIAPE, ocasionando pagamentos fora do SIAPE, para poder cumprir o prazo regulamentar (10 dias); taxa elevada de



substituição de pessoal nos hospitais; fluxo contínuo de entrada de profissionais após a realização de concursos, impactando o processamento das rescisões nesses períodos.

Em relação ao SIGP, a EBSERH apresentou as seguintes informações no ofício nº 021/2015-DVPE/EBSERH/MEC:

“68. O SIGP é um sistema de informações adquirido por meio de licitação em 2014 e cuja implantação encontrou diversos obstáculos, seja em virtude do momento em que ocorreu (que coincidiu com a avalanche de contratações no segundo semestre de 2014), seja pela complexidade de alinhar as necessidades de gestão de dois grupos de trabalhadores com regimes diferentes (CLT e RJU). As próprias limitações da equipe responsável, apontadas acima, acabaram retardando a sua efetivação.

69. Foi realizado um novo planejamento de implantação do Sistema Integrado de Gestão de Pessoas, priorizando a revisão e cadastramento das tabelas, qualificação das informações cadastrais, a parametrização da folha de pagamento e a automação dos cálculos das rescisões, sendo realizado gerenciamento periódico das ações realizadas, além do desenvolvimento de funcionalidades novas, na medida em que os processos são revistos e melhorados.”

No memorando nº 58/2016-SPP/CAP/DGP/EBSERH/MEC, de 09/05/2016, encaminhado à equipe de auditoria por meio do ofício nº 63/2016- CONJUR/PRESIDÊNCIA/EBSERH/MEC, da mesma data, a EBSERH apresentou informações sobre seus procedimentos de rescisão de contratos de trabalho:

“Fluxo dos Processos de Rescisão

Até 23/04/2015 (não existia nenhuma normatização)

Os documentos rescisórios eram enviados pelas filiais ao e-mail geral Serviço de Pagamento de Pessoal (...);

Após abertura do processo pela secretária, este era entregue ao Serviços de Documentação e Registro para exclusão do empregado dos Sistemas SIAPE e SIGP;

Após exclusão, o processo era devolvido ao Serviço de Pagamento de Pessoal para cálculo das verbas rescisórias e envio para pagamento.

De 24/04/2015 a 26/10/2015 (Memorando Circular 03/DGP/EBSERH/MEC)

A documentação rescisória devia ser enviada pelas filiais ao e-mail (...), no prazo mínimo de 6 dias de antecedência da data final para o pagamento;

Após abertura do processo pela secretária, este era enviado ao SEDOR para conferência e correção das exclusões efetuadas pelas filiais nos sistemas SIAPE e SIGP;

Após, o processo era devolvido ao SPP para conferência e revisão dos cálculos rescisórios efetuados pelas filiais e envio para pagamento.

A partir de 27/10/2015 (Memorando Circular 12/2015/DGP/EBSERH/MEC, de 27/10/2015, Memorando Circular 18/2015/ DGP/EBSERH/MEC, de 26/11/2015 e Norma Operacional DGP nº 1/2016, de 12/02/2016



Nos casos de rescisão sem cumprimento de aviso prévio, a documentação rescisória deve ser enviada ao e-mail (...) em até 1 dia útil após a protocolização do pedido de rescisão, para os demais tipos de rescisões (término de contrato por tempo determinado e com cumprimento de aviso prévio), o encaminhamento dos documentos deve ocorrer em até dez dias corridos antes da data do último dia trabalhado. A exclusão do SIGP é efetuada pela filial;

Após abertura do processo, providencia-se a exclusão do SIAPE, realiza os cálculos rescisórios e envia para pagamento.”

No memorando nº 196/2016-DGP/EBSERH/MEC, de 13/05/2016, encaminhado por meio do ofício nº 72/2016-CONJUR/PRESIDÊNCIA/EBSERH/MEC, da mesma data, a EBSERH apresentou informações sobre a realização dos cálculos das rescisões trabalhistas e o seu processamento nos sistemas informatizados:

“Os cálculos das rescisões contratuais são realizados através do software Excel. Após o cálculo, os valores das rescisões são lançados no sistema SIGP e, posteriormente são efetuados alguns comandos no SIAPE (na matrícula do empregado)”.

No anexo III do mesmo memorando, a EBSERH apresentou informações sobre a utilização de sistemas informatizados no processamento de dados de FGTS e contribuições previdenciárias:

“O processo atual para elaboração da GFIP – Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social, se faz com a importação de dados fornecidos pelo software SIGP. Onde sobre este há o constante zelo para se manter um banco cadastral eficiente de vínculos e remunerações dos colaboradores.

Após importação e conferência, pela equipe da folha de pagamento, das informações recebidas do SIAPE, os colaboradores responsáveis pela GFIP iniciam o processo de elaboração da declaração e análise das particularidades requeridas.”

No anexo III, também há um passo a passo para utilização do arquivo SEFIP (Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social), no qual há informações sobre a ocorrência de erros de fechamento:

“12. Geralmente os erros de fechamento estão relacionados com rescisões contratuais. Até a presente data (09/11/2015) as rescisões não são elaboradas dentro do SIGP, o que gera conflito de informação, pois a informação da rescisão é informada, mas as bases que precisam ser preenchidas não possuem valores.

13. Para os casos de rescisão é feita uma planilha como [sic] as informações necessárias para uma possível inclusão de cadastro e também para o preenchimento das bases de cálculo para FGTS, INSS e INSS 13º Salário (...).

14. Essa planilha é elaborada utilizando informações do SIGP e das rescisões elaboradas. Abaixo a tela de Movimentação do empregado que deve ser preenchida em casos de rescisão.

(...)

17. Outro problema que deve ser resolvido de maneira manual dentro do SEFIP é a questão do duplo vínculo. Para resolver as questões de duplo vínculo é elaborada uma



planilha que utiliza dados do SIGP e da Folha de pagamento do SIAPE (...). O valor de INSS retido deve ser informado manualmente.”

Em resposta ao relatório preliminar de auditoria, a EBSERH apresentou a seguinte manifestação no memorando nº 514/2016-DGP/EBSERH/MEC, de 20/10/2016:

“A Diretoria de Gestão de Pessoas, vem desde o final do ano de 2015 e durante o ano de 2016, elaborando e executando ações saneadoras e preventivas para estruturar e automatizar os processos da Folha de Pagamento, com o intuito de findar com as fragilidades detectadas e que ocasionaram em anos anteriores prejuízos ao erário decorrente de multas pagas a ex-empregados por causa de atrasos nos pagamentos das rescisões trabalhistas e nos recolhimentos de INSS e FGTS.

Dentre outras medidas tomadas, podemos citar:

1 – Visita técnica a outras Empresas Públicas dependentes do Tesouro Nacional, num processo de benchmarking com essas Estatais, na busca de aperfeiçoamento e melhorias para atender as demandas internas da EBSERH. Entre as empresas visitadas, citamos a Companhia Nacional de Abastecimento – CONAB, Companhia Elétrica de Trens Urbanos – CBTU, Empresa Brasil de Comunicação – EBC e Empresa de Planejamento e Logística – EPL. Vale ressaltar que, apesar das experiências encontradas, constatamos que nenhuma dessas empresas têm um grande volume de ingressos de pessoal e rescisões trabalhistas processadas mensalmente como na EBSERH.

2- Parametrização e adequação contínua do Sistema de Gestão de Pessoas – SIGP, para que todos os processos e cálculos (inclusive rescisórios) da Folha de Pagamento sejam automatizados em conformidade com a CLT, já que o SIAPE não é conforme. Dentre as evoluções apresentadas em 2016, estão:

2.1 – O SIGP passou a calcular a remuneração do empregado de acordo com tabela salarial do cargo ocupado e condições de trabalho (adicional de insalubridade, periculosidade, adicional noturno, horas feriado, horas extras, etc.);

2.2 – Os afastamentos registrados no SIGP estão gerando automaticamente os descontos e ajustes remuneratórios devidos;

2.3 – Estão sendo disponibilizados automaticamente às Filiais, os Termos de Rescisão de Contrato de Trabalho – TRCT, que é o instrumento de quitação das verbas rescisórias, e necessário para o saque do FGTS.

Além disso, temos o objetivo de, assim que possível, promover ações de capacitações do pessoal que atua nas diferentes fases do processo de folha de pagamento e de rescisões de contratos, com foco na automação e descentralização do processo. Porém, devido aos cortes de gastos e limitações orçamentárias, ainda não foi possível.

3 – Busca contínua na melhoria e automação do processo de recolhimento das obrigações patronais. Dentre as medidas já adotadas, podemos citar:

3.1 – Capacitação do pessoal responsável pelo gerenciamento dos processos de trabalhos de registro e recolhimento das obrigações patronais por meio do Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social (SEFIP);



3.2 – Apuração dos motivos operacionais e sistêmicos que levaram ao não recolhimento das obrigações patronais à época devida;

3.3 – Levantamento das inconsistências cadastrais para regularização das pendências relacionadas à conta vinculada do FGTS e contribuições ao INSS. Das inconsistências preteridas encontradas e já sanadas, estão:

- Mais de 2 mil números de PIS com cadastrados indevidamente no SIGP; - Falta de registro no SIGP, das ocorrências de empregados que possuem duplo vínculo; - Falta de registro no SIGP das ocorrências de empregados expostos a agentes nocivos.

Além disso, têm sido feitas diversas ações para a [sic] Retificações de Dados do Trabalhador (RDTs) e Retificações com Devolução do FGTS (RDF) junto à Caixa Econômica Federal, devido a dados incorretos e recolhimentos feitos indevidamente à época, o que já gerou mais de 50 mil reais resgatados aos cofres da EBSERH.”


Em relação aos encargos (multas/juros) decorrentes de atrasos nos recolhimentos de INSS e de FGTS, tais pagamentos levam a uma diminuição indevida na disponibilidade orçamentária e financeira da EBSERH. Embora esse tipo de ocorrência seja indesejável e deva continuar sendo objeto de medidas estruturantes, tais valores não foram pagos a terceiros, ou seja, retornaram ao Erário ao serem recolhidos.

No caso das multas pagas a ex-empregados, nos termos da CLT, art. 477, § 8º, o curto prazo, alegado pela EBSERH, para processar as rescisões e os pagamentos das respectivas verbas rescisórias é uma situação prevista na legislação e que também afeta empresas privadas e outras empresas públicas dependentes do Tesouro Nacional. Não é uma situação exclusiva da EBSERH, que deve utilizar a experiência dessas empresas, com mais tempo de existência, como benchmarking para aperfeiçoar suas práticas.

A EBSERH vem adotando medidas para mitigar e/ou resolver as ocorrências que são objeto deste item de relatório, principalmente quanto à normatização dos procedimentos de rescisão dos contratos de trabalho. Na resposta ao relatório preliminar de auditoria, a EBSERH informou que está adotando outras medidas para aperfeiçoar esses processos de trabalho, como: visitas técnicas a outras empresas estatais dependentes, para conhecer as práticas que elas adotam; parametrização e adequação contínua do sistema SIGP; ações de retificação de dados e de devolução do FGTS na Caixa Econômica Federal. O esforço realizado até este momento deve ser complementado por ações de capacitação do pessoal que atua nas diferentes fases dos processos de trabalho de rescisão trabalhista e de registro e recolhimento das obrigações patronais, (INSS, FGTS, etc.). Como as medidas adotadas estão em andamento, elas serão acompanhadas por meio do Plano de Providências Permanente no sistema Monitor da CGU.

As medidas estruturantes mencionadas no parágrafo anterior não excluem, contudo, a devida apuração de responsabilidades pelos atrasos nas quitações de rescisões trabalhistas que ocasionaram as multas já citadas, que não seriam devidas, caso as rescisões tivessem sido pagas no prazo previsto na legislação.

Recomendações:



Recomendação 1: Elaborar e executar plano(s) de ação com o objetivo de aperfeiçoar os processos de trabalho de registro e recolhimento de obrigações patronais e de processamento e quitação de rescisões contratuais trabalhistas.

Recomendação 2: Apurar responsabilidades por atrasos nas quitações de rescisões trabalhistas que ocasionaram pagamentos de multas a ex-empregados e adotar as providências decorrentes dos resultados dessa apuração, nos termos da legislação aplicável.

2.1.3 PROVIMENTOS


Rotinas de registro de atos de pessoal no SISAC sem efetivo estabelecimento, inviabilizando a realização desses registros.

Fato

No item 2.1.2.1 do relatório de auditoria 201407932 (contas de 2013), consta que a EBSERH não estava registrando suas admissões de pessoal no Sistema de Apreciação e Registro dos Atos de Admissão e Concessão (SISAC) nem enviando ao TCU as informações relativas aos atos de desligamento de servidor, cancelamento de concessão e cancelamento de desligamento, conforme estabelece a Instrução Normativa TCU nº 55/2007. Naquele relatório, tal falha foi objeto de recomendação da CGU, transcrita anteriormente, para que a Diretoria de Gestão de Pessoas da EBSERH estabelecesse procedimentos e/ou rotinas para realização dos registros e comunicação dos atos de pessoal no SISAC nos prazos previstos na legislação aplicável.

Apesar das providências que a EBSERH tem adotado para solucionar tal pendência, verificou-se que essas rotinas não foram efetivamente implantadas, conforme informações no memorando n° 78/2016-CAP/DGP/EBSERH/MEC, de 24/03/2016 (anexo do ofício nº 44/2016-CONJUR/PRESIDÊNCIA/EBSERH/MEC, da mesma data):

“Em reunião realizada no dia 29 de setembro de 2015, com representantes da SEFIP/TCU, foi acordado que a regularização dos atos seria realizada de forma gradativa e regressiva, começando pelos atos de admissão, dos meses mais recentes até atingir todo o passivo. Após a regularização dos atos de admissão, será dado início a regularização dos atos de desligamento. Foi instituído o Grupo de Trabalho para tratar das questões relativas ao Sistema de Apreciação e Registro dos Atos de Admissão e Concessões (Sisac) do Tribunal de Contas da União (TCU), referente as informações e cadastramento dos atos de admissão, concessão de aposentadoria, concessão de pensão, alteração do fundamento de qualquer ato legal e demissão dos empregados públicos da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares - EBSERH, de forma a assegurar a normatização, padronização, automação, capacitação e o monitoramento no Sisac, conforme Portaria n° 152, de 30 de setembro de 2015, publicada no Boletim de Serviço n° 118, de 05 de outubro de 2015, em anexo.

Após o alinhamento com o Tribunal de Contas da União para regularização de envio de atos de admissão e desligamento, e. a criação do Grupo de Trabalho, foi realizado o levantamento dos dados e informações necessárias para geração de arquivo específico para envio de dados de admissão ao TCU por meio do SISAC.



O Serviço de Documentação e Registro da Coordenadoria de Administração de Pessoal da Diretoria de Gestão de Pessoas, em parceria com a Empresa OSM, realizou a geração de arquivo modelo para envio de dados de admissão em lote por meio do Sisacnet.

Para confecção do referido arquivo são colhidas informações pessoais e funcionais, constantes no Sistema Integrado de Gestão de Pessoas - SIGP, e complementadas com as informações relativas ao Concurso Público, convocação e admissão. Em anexo, segue modelo de planilha utilizada para confecção do arquivo enviado pelo Sisacnet.

Foram encaminhados 353 (trezentos e cinqüenta e três) atos de admissão, referente ao mês de setembro/2015, e está sendo gerado o arquivo referente a 1.044 (mil e quarenta e quatro) atos de admissão do mês de outubro/2015.

Considerando o grande número de filiais e de admissões de novos empregados na Ebserh, foi encaminhado o Memorando-Circular n° 09/2016/DGP/EBSERH/MEC, em anexo, solicitando que cada filial preste informações de seus empregados, de acordo com as orientações e prazos constantes no referido memorando.

Neste primeiro momento, foram solicitadas informações relativas as admissões dos meses de julho, agosto, novembro e dezembro de 2015, totalizando 3.576 (três mil, quinhentos e setenta e seis) dados de atos de admissão.

Está em curso a implementação de módulo no Sistema de Integração de Gestão de Pessoas - SIGP/OSM para geração automatizada de arquivos com os dados necessários referente a atos de admissão e desligamento, com previsão de entrega no primeiro semestre de 2016.”

No mesmo documento, de 24/03/2016, a EBSERH complementou suas informações relativas à solução da referida pendência:

“Conforme consta no Ofício n° 021/2015-DVPE/EBSERH/MEC, de 07.10.2015, em anexo, encaminhado ao Sr. Secretário de Controle Externo da Educação, Cultura e do Desporto, do Tribunal de Contas da União, nos itens 28 a 33, foi relatado o motivo pelo não envio das informações relativas aos atos de admissão dos empregados desta Empresa.”

As informações do ofício n° 021/2015, de 07/10/2015, mencionado no parágrafo anterior, demonstram que inicialmente ocorreram tentativas de preenchimento do SISAC por meio de transferência de base de dados, mas esta foi rejeitada devido a incompatibilidade entre o banco de dados de pessoal da EBSERH e os campos necessários no SISAC. No mesmo ofício, foi informada a realização de reunião entre a EBSERH e o TCU (SEFIP) em 29/09/2015, na qual foi firmado compromisso de regularização dos registros e informações de pessoal no SISAC, na seguinte sequência:

1º) os registros de atos de pessoal seriam feitos de forma regressiva, começando pelos atos de admissão mais recentes naquela ocasião (de setembro/2015) e retroagindo mês a mês até o primeiro ingresso de empregado efetivo na EBSERH; 2º) os atos de desligamento de pessoal seriam informados após cadastramento total das admissões; 3º) os lançamentos dos meses futuros (após setembro/2015) deveriam estar sempre atualizados, enquanto os dos meses anteriores seriam gradativamente regularizados.

No mesmo ofício endereçado ao TCU, consta, ainda, que:



- o quadro da EBSERH naquela ocasião era de 17.215 empregados; e - foi constituído grupo de trabalho para realização dos registros de pessoal no SISAC (portaria nº 152, de 30/09/2015), com prazo de conclusão em 6 meses, mas com acompanhamento mensal pelo Diretor de Gestão de Pessoas e comunicação periódica ao TCU sobre o andamento.

De fato, a EBSERH publicou a portaria nº 152/2015 em 05/10/2015, que instituiu o referido grupo de trabalho, que teria 180 dias para concluir os trabalhos, prazo contado a partir da data da publicação dessa portaria.

Em resposta ao relatório preliminar de auditoria, a EBSERH apresentou a seguinte manifestação no memorando nº 514/2016-DGP/EBSERH/MEC, de 20/10/2016:

“Em atenção ao item relatado, esclarecemos que a rotina para registro de atos de pessoal no SISAC (Admissão e desligamento) foi estabelecida, o qual cerca de 17.000 atos foram registrados no SISACnet, conforme documentação anexa, atualmente constam 16.790 atos registrados apresentando a localização/situação ‘controle interno – aguardando parecer’.

A rotina junto aos Hospitais Universitários Federais – HUF filiados à Ebserh, foi estabelecida no Memo Circular nº 09/2016-DGP/EBSERH/MEC, de 14.03.2016, conforme informado anteriormente. Assim, periodicamente foram encaminhadas planilhas aos HUFs para preenchimento das informações/confirmações necessárias, conforme tabela abaixo, para posterior envio dos atos de admissão ao TCU.

Campo Descrição

Data do Edital do Concurso; Data do Edital Normativo do Concurso; Data de Homologação do Concurso; Data da homologação do concurso;

Data da Validade do Concurso; Data final da validade do concurso (caso tenha sido prorrogado a data da validade da prorrogação)

Número de Classificação no Concurso; Número de classificação constante no Edital de Convocação publicada no DOU;

Nº do Ato de origem da vaga; Número do Ofício de autorização do DEST; Data de publicação da origem da vaga; Data de emissão do Ofício de autorização do DEST; CPF do responsável pelo ato; Nome do responsável; Cargo do responsável;

Dados do responsável pela assinatura do contrato de trabalho.

Observação 2 Confirmar/Incluir a palavra ‘ESPECIALIDADE’, nos casos em que o cargo efetivo constar a especialidade;

Observação 3 Confirmar/informar a especialidade do cargo;

Observação 4 Informar, se for o caso, se a vaga é proveniente de: vaga destinada a pessoa com deficiência, vaga destinada a negros e pardos ou vaga subjudice;

Como ferramenta facilitadora para a automatização da geração do relatório para envio dos atos de pessoal, foi desenvolvido pela OSM Consultoria e Sistemas Ltda., empresa responsável pelo SIGP, o módulo ‘cadastroweb’, atualmente em uso, no qual foram previstos todos os dados exigidos para a geração do arquivo ‘xml’ para de [sic] atos de admissão via SISACnet. Após a fase de teste e homologação dos dados cadastrais e migração ao SIGP, seria desenvolvida a funcionalidade da geração do arquivo ‘xml’.

A ferramenta citada, na fase de teste foi disponibilizada a algumas filiais. E a partir do mês de agosto/2016 foi disponibilizada a todas filiais da Ebserh, sendo homologada o seu recebimento em 30.09.2016. Contudo, visto a implantação do novo sistema de atos do TCU, o ‘e-pessoal’, e considerando que o desenvolvimento de novas



ferramentas/funcionalidade no SIGP, gera custos, será providenciada a adequação aos novos campos e dados constantes no novo sistema, para posteriormente ser desenvolvido a geração automatizada do arquivo ‘xml’ para envio pelo sistema e- pessoal.

Conforme acordado com o TCU, os atos de desligamento seriam providenciados após o envio dos atos de admissão, visto também, ser necessário constar a admissão para que o ato de desligamento fosse encaminhado. Assim, com a informação do desligamento prestada pela área responsável pelas rescisões contratuais na Ebserh/Sede, é verificado se o registro do respectivo ato de admissão foi enviado, para em seguida, ser realizada o envio do ato de desligamento. Até a presente data, foram encaminhados 312 (trezentos e doze) atos de desligamento, justificamos o pequeno número de atos desta natureza, visto que os esforços foram direcionados para a regularização dos atos de admissão, bem como, os atos de desligamento estão sendo realizados individualmente, e não por lote.

Diante do exposto, segue quadro atualizado da situação dos atos de admissão:

Situação Quantidade Aguardando parecer do controle interno 16.790 Finalizados – Parecer ‘legal’ 6 Finalizados – Parecer ‘perda de objeto’ 34 Em fase de validação dos dados para geração do arquivo ‘xml’ 1.580 Enviados aos HUS para informações complementares. 2.106 ”

Diante do exposto nos parágrafos anteriores, verifica-se que a EBSERH tem adotado medidas para solucionar esta pendência. A quantidade de registros no SISAC, informada na resposta ao relatório preliminar de auditoria, sinaliza uma evolução acentuada, ao ser comparada com números informados nas respostas anteriores. No entanto, apesar dessa evolução, ainda existem dificuldades quanto à realização dos procedimentos de forma automatizada. Elas estão ocorrendo, por exemplo, com os atos de desligamento, que estão sendo informados individualmente e não em lotes. Portanto, é imperativo que o estabelecimento dessas rotinas continue e seja concluído, passando os registros e informações de atos de pessoal a serem feitos de forma rotineira, por meio de funcionalidade(s) do sistema informatizado de pessoal que permita(m) a transferência ao SISAC – ou outro sistema que o substitua - dos dados que ele necessita, garantindo a eficiência desse processo de trabalho, nos termos da legislação aplicável.

O andamento das medidas em questão continuará sendo acompanhado por meio do Plano de Providências Permanente no sistema Monitor da CGU.

2.1.4 Gestão de Pessoas


Permanência de fragilidades nos procedimentos de detecção e tratamento de casos de acumulação de cargos/empregos/funções de profissionais da área de saúde, apesar das providências adotadas. Ocorrências de cargas horárias semanais superiores a 60 horas.

Fato



No item 2.1.3.1 do relatório de auditoria 201407932 (contas de 2013), foi constatada a existência de fragilidades nos procedimentos de verificação de acumulação de cargos/empregos de profissionais da área de saúde. A causa apontada para essa ocorrência, naquela ocasião, foi a falta de rotinas consolidadas de identificação e de tratamento de casos de acumulação na EBSERH. Em decorrência de tal constatação, foi recomendado à Presidência/EBSERH que fossem definidas em manual ou norma interna rotinas de identificação e de tratamento de ocorrências de acumulação ilegal de cargos, funções e empregos públicos, com destaque para a realização periódica de cruzamentos dos dados dos empregados/servidores da Empresa em sistemas de informação.

Em 2015, a EBSERH informou a regularização de casos de acumulação ilegal. No entanto, a falta de acesso da Empresa a sistemas informatizados que contenham informações confiáveis sobre servidores que atuem na administração pública de outros entes federados (Estados, Municípios e Distrito Federal) impede um posicionamento preciso quanto aos casos ainda existentes.

Outra situação que merece destaque os casos de empregados que acumulam apenas mais um cargo/emprego, conforme prevê a legislação, mas que ultrapassam o limite de 60 horas semanais estabelecido pela Advocacia-Geral da União (AGU) em seu Parecer nº GQ-145/1998. A EBSERH controla atualmente 813 casos nesta situação, mas não é possível afirmar que estes correspondem a todos os casos existentes, pelo mesmo motivo citado no parágrafo anterior.

Em 01/09/2015, foi emitido o Memorando-Circular nº 10/2015-DGP/EBSERH, endereçado aos superintendentes e aos dirigentes das gerências administrativas e das divisões de gestão de pessoas das filiais da EBSERH, contendo orientações com o objetivo de dirimir dúvidas e uniformizar o entendimento na EBSERH sobre o tema acumulação de cargos e a abrangência do Parecer AGU nº 145/1998. Nesse Memorando-Circular, a EBSERH solicitou a suas filiais a realização de levantamento situacional de todos os seus empregados públicos que possuíssem dois vínculos com carga horária superior a 60 horas semanais contratados até 30/09/2015. Esse levantamento objetivou mapear o quantitativo de empregados com acumulação ilegal de cargos por incompatibilidade da jornada de trabalho e estudar as formas legais de regularização de suas relações empregatícias com a EBSERH. No mesmo documento, a EBSERH:

- reiterou que as filiais deveriam se abster de contratar candidato que possua outro cargo público cuja soma das jornadas de trabalho semanais exceda as 60 horas; - estabeleceu as orientações a serem feitas aos candidatos que queiram ingressar na EBSERH, mas estejam nessa situação, objetivando regularizá-la antes de sua contratação; - ratificou que deixaria de ser autorizado o processamento de folhas de pagamento “Extra-SIAPE” para atender casos de contratações que contrariem as orientações contidas no referido Memorando-Circular, sendo passíveis de responsabilização os casos incidentes.

Em 06/01/2016, foi publicada em boletim de serviço a Norma Operacional DGP nº 9, de 09/12/2015, que regulamentou os critérios e procedimentos específicos para a acumulação remunerada de cargo, emprego, função e/ou contratos temporários no âmbito da EBSERH. Essa Norma Operacional também fora divulgada aos superintendentes e aos dirigentes das gerências administrativas e das divisões de gestão de pessoas das filiais da EBSERH, por meio do Memorando-Circular nº 20/2015-



DGP/EBSERH/MEC, de 09/12/2015, para ciência e providências desses hospitais universitários.

Na Norma Operacional DGP nº 9/2015 destacam-se os seguintes aspectos:

- nos arts. 5º, 6º e 7º, as contratações de empregados na EBSERH ficam condicionadas à compatibilidade de horários em situação lícita de cargos, empregos e funções públicos e a não ultrapassarem o limite de 60 horas semanais; - no art. 13, que obriga os empregados já contratados em regime de acumulação em desacordo com a carga horária semanal de 60 horas - afastados por motivo de férias, acidente de trabalho, licença especial ou auxílio-doença - a manifestarem opção por um dos cargos/empregos ocupados; - no art. 15, responsabilização da autoridade que permitir a acumulação ilícita, aplicando-se os procedimentos previstos na Norma Disciplinar EBSERH, aprovada por meio da Resolução do Conselho de Administração nº 47, de 23/09/2015; - no art. 18, acompanhamento e controle das situações de acumulação na EBSERH pela Diretoria de Gestão de Pessoas (DGP) e pelas Divisões de Gestão de Pessoas (DIVGP) das filiais por meio das Comissões Permanentes de Acumulação de Cargos, instituídas na Sede e nas filiais no prazo de até 30 dias; - no art. 20, determinação às Divisões de Gestão de Pessoas (DivGP) das filiais de realizarem levantamento imediato das contratações ocorridas até 01/07/2015 com carga horária superior a 60 horas e que apresentassem inconsistência junto ao SIAPE, providenciando a análise de cada situação e a comunicação aos empregados para providenciar a redução e/ou desligamento do outro vínculo.

Em 29/02/2016, foi publicada em boletim de serviço a Norma Operacional DGP nº 3/2016, que dispõe sobre convocação, admissão e cadastro de novos empregados públicos. Ao tratar deste tema, tal norma dispõe, no item 4.1.2, sobre a necessidade de as chefias de DivGP das filiais conhecerem a Norma Operacional DGP nº 9/2015 previamente à convocação de novos empregados e de viabilizarem a formação da Comissão de Acúmulo de Cargos e também a composição do Setor Jurídico, “devido à necessidade de análise da legalidade das acumulações e de respostas aos possíveis requerimentos”. Nos itens 5.2.7, ela define o procedimento operacional para evitar a contratação de empregados para a EBSERH que estejam em situação de acumulação ilícita de cargos/empregos/funções.

Em 04/05/2016, foi emitido o Memorando-Circular nº 12/2016-DGP/EBSERH/MEC, endereçado aos superintendentes e aos dirigentes das gerências administrativas e das divisões de gestão de pessoas das filiais da EBSERH. Este documento trata das jornadas de trabalho superiores a 60 horas semanais, abrangendo o tratamento com base na Norma Operacional DGP nº 9/2015, citada anteriormente, dos casos de empregados admitidos até 01/07/2015 que estejam afastados do trabalho e das novas contratações a partir dessa data. No caso dos empregados admitidos até 01/07/2015, foi solicitado a todas as filiais da EBSERH que aguardem novas orientações devido a tratativas realizadas com a CGU e o TCU.

Em decorrência de restrições do SIAPE para o processamento de remuneração de empregados com carga horária acima de 60 horas semanais, houve pagamentos de pessoal fora desse Sistema.

Causa



A prática comum, entre profissionais de saúde, de trabalharem em diferentes instituições públicas e/ou privadas; distribuição geográfica heterogênea dos profissionais de saúde no país; o elevado crescimento da força de trabalho da EBSERH; cultura organizacional da EBSERH em formação, tendo em vista, ainda, que sua rede hospitalar é composta por nosocômios oriundos de diferentes universidades federais; a falta de acesso a sistemas corporativos com informações da força de trabalho de outros entes federados (Estados, Municípios e Distrito Federal); ausência, até dezembro/2015, de norma interna que regulamentasse os critérios e procedimentos de acumulações de cargos/empregos/funções.

A Diretoria de Gestão de Pessoas da EBSERH não implementou controles suficientes para evitar o fato relatado, caracterizando o descumprimento das competências previstas no § 3º do art. 43 e no inciso V do art. 47 do Regimento Interno vigente em 2015 (2ª revisão, aprovada em 26/11/2014), relacionadas com o bom exercício dos controles internos da gestão.


No memorando n° 78/2016-CAP/DGP/EBSERH/MEC, de 24/03/2016 (anexo do ofício nº 44/2016-CONJUR/PRESIDÊNCIA/EBSERH/MEC, da mesma data), a EBSERH informou o seguinte:

“Foi criada e divulgada a Norma Operacional nº 09/2015, através do Memorando- Circular nº 20/2015, de 09/12/2015, que regulamenta os critérios e procedimentos específicos para acumulação ilícita de cargos públicos no âmbito da EBSERH.”

Em resposta ao relatório preliminar de auditoria, a EBSERH apresentou manifestação no memorando nº 514/2016-DGP/EBSERH/MEC, de 20/10/2016, relativa às três recomendações deste item de relatório:

“Recomendação 1: (...)

Até a presente data, foram encaminhados cerca de 695 atos de admissão de empregados com acumulação lícita de cargos, que possuem jornada total superior a 60 horas semanais, listados em 2015, dentre os quais, 76 foram informados acúmulos de vínculos federais, e o restante vínculos estaduais/municipais. Dos atos que ainda não foram encaminhados ao TCU, 51 admissões foram realizadas por decisão judicial.

Recomendação 2: (...)

Em 06.06.2016, foi encaminhado Diretor de Auditoria de Pessoal, Previdência e Trabalho, o Ofício nº 208/2016/DGP/EBSERH/MEC, cópia anexa, no qual foi apresentada a necessidade de manter os profissionais na empresa, bem como da continuidade da prestação de serviços assistenciais de saúde fornecidos pela empresa, sendo solicitado o reexame da limitação estabelecida pelo Parecer GQ nº 145/98 – AGU, para aplicabilidade aos profissionais da área de saúde.

Em resposta, por meio do Ofício nº 15235/2016/DP/SFC-CGU, de 18.08.2016, foi informado que aquela SFC se manifestará a respeito do acumulo de jornada de trabalho acima de 60 horas após a inserção dos atos de admissão no Sistema SISAC/TCU, e sugeriu que esta Empresa solicite informações atualizadas à SEGRT e à AGU ante a necessidade urgente de solução para dirimir os problemas elencados.



Informa-se que, na última reunião realizada no Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – MP, em 14.10.2016, foi definido que após o julgamento, pelo TCU, de ato de admissão, na situação em questão, será encaminhada a solicitação para reexame da limitação estabelecida Parecer GQ nº 145/98 – AGU, por parte da Consultoria Jurídica daquele órgão superior.

Assim, serão acompanhados os julgamentos dos atos de admissão encaminhados ao TCU, e tão logo seja disponibilizada a informação serão realizadas novas tratativas com a CGU e MP.

Informa-se, ainda, que foi realizada reunião na Consultoria-Geral da União da Advocacia-Geral da União – AGU, em 17.10.2016, na qual foi apresentada proposta de formação de Câmara Técnica com a participação de representantes da Consultoria- Geral da União da AGU; Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria- Geral da União – CGU; Tribunal de Contas da União – TCU; Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – MP; Ministério da Saúde – MS e Ministério da Educação – MEC; para análise e reexame da limitação estabelecida pelo Parecer GQ nº 145/98 – AGU.

Recomendação 3: (...)

Será realizado estudo a fim de estabelecer a rotina de cruzamento das admissões nesta Empresa, com as bases de dados supracitadas.”


Trata-se de questão que merece análise cuidadosa, tendo em vista que está relacionada com diferentes mandamentos da Constituição Federal:

- no art. 6º, caput, direitos sociais (saúde e trabalho); - no art. 37, caput, o princípio da legalidade; - no art. 37, incisos XVI e XVII, a vedação à acumulação de cargos e suas exceções; - no art. 37, § 3º, incisos I e III, a qualidade dos serviços públicos e a participação do usuário; - nos arts, 196 a 198, a saúde como direito de todos e dever do Estado.

O efetivo cumprimento dos mandamentos normativos quanto à acumulação de cargos/empregos/funções, principalmente quanto a profissionais de saúde e educação, não depende somente das atividades de gestão de pessoas, mas também da logística utilizada para sua realização. A maior dificuldade se refere à detecção de casos em que a acumulação abranja cargos/empregos/funções em outras esferas de governo (Estados, Municípios e/ou Distrito Federal), tendo em vista que os respectivos sistemas informatizados de gestão de pessoas não são acessíveis aos demais entes federativos.

O Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES), do Ministério de Saúde, contém dados dos profissionais das redes de atenção à saúde pública e privada. Ele pode ser útil na verificação da ocorrência de acumulações e/ou na confirmação de informações prestadas por empregados e por candidatos em fase de contratação, apesar dos problemas de atualização mencionados no relatório 201407932, citado anteriormente.

É importante destacar que a criação da EBSERH foi a medida adotada pelo Governo Federal, entre outras razões, para solucionar o problema da terceirização irregular nos



hospitais universitários. Portanto, a contratação de empregados para os hospitais universitários pela EBSERH está estabelecendo um novo patamar na gestão de pessoas desses nosocômios. Apesar dos avanços que estão sendo obtidos, a acumulação de cargos/empregos/funções em questão é um efeito colateral indesejável nesse processo de regularização da força de trabalho desses hospitais e que carece do esforço das partes envolvidas para sua solução. Sua ocorrência potencializa os riscos relativos ao descumprimento de jornadas de trabalho e à qualidade dos serviços assistenciais prestados pelas filiais da EBSERH.

No Decreto 99.177/1990, art. 2º (alterado pelo Decreto 99.210/1990), foi estabelecido que caberá aos órgãos de pessoal das entidades federais, preferencialmente aqueles que realizaram o último provimento, a responsabilidade pela apuração de casos de acumulação de cargos e empregos federais e a desses com outros de Estados, do Distrito Federal ou de Municípios. A partir do 2º semestre/2015, a EBSERH tem estabelecido normas e procedimentos internos para o levantamento e tratamento dessa questão, ressalvando, todavia, as dificuldades quanto aos casos de acumulação de cargos que envolvam outras esferas de governo, conforme foi mencionado anteriormente.

Nos termos da Norma Operacional DGP nº 9/2015, as Comissões Permanentes de Acumulação de Cargos, na Sede e especialmente nas filiais, terão importante papel na detecção e tratamento desses casos, cabendo o acompanhamento e o controle à respectiva DivGP e à DGP. No que couber, deve a Diretoria Executiva prestar o apoio necessário à DGP na solução dessa questão e monitorar os resultados desse trabalho, considerando que – além do aspecto normativo - há riscos de que essas acumulações causem prejuízos às atividades de assistência à saúde e a aplicação de sanções a eventuais responsáveis.

Para o efetivo tratamento dessa questão, também são importantes:

- a utilização da intranet e de outros meios de comunicação interna para divulgação a seus colaboradores tanto de normas e procedimentos quanto de informações e orientações claras e objetivas sobre o tema; - o papel da Ouvidoria da Empresa no recebimento e tratamento inicial de denúncias a respeito dessas ocorrências; - a realização de consultas às bases de dados do SIAPE, do CNES e de outros sistemas; - a formalização de acordos/parcerias com órgãos/entidades da administração pública, objetivando compartilhar informações e/ou agilizar o trâmite de documentos relativos a acumulações de cargos/empregos/funções públicos, considerando, inclusive, o disposto no Decreto 8.777/2016, que instituiu a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal, facilitando o acesso a bases de dados de responsabilidade de outros Ministérios (como RAIS, CNIS, etc.).

Portanto, é necessário que essa questão permaneça entre as prioridades nas atividades de gestão de pessoas da EBSERH, tendo em vista as ocorrências atualmente conhecidas, a possibilidade de que haja outros casos de acumulação ainda não detectados e a relação dessa questão com as atividades de atenção à saúde.

A resposta ao relatório preliminar de auditoria informa, de forma geral, a existência de medidas em andamento, mas não concluídas, para sanar fragilidades apontadas neste item de relatório. Tais medidas e outras que sejam adotadas serão acompanhadas por meio do Plano de Providências Permanente no sistema Monitor da CGU.

Recomendações:



Recomendação 1: Efetuar lançamento no SISAC de todos os casos de jornada de trabalho que exceda as 60 horas semanais.

Recomendação 2: Instar as instâncias competentes (MEC, Ministério do Planejamento, AGU) para o estabelecimento de plano de ação conjunto para solucionar os casos de jornada de trabalho que exceda as 60 horas semanais, contemplando os seguintes aspectos: a legislação aplicável; o parecer da AGU que veda tais ocorrências; o princípio da continuidade do serviço público; a qualidade dos serviços de assistência à saúde prestados à população pela EBSERH.

Recomendação 3: Estabelecer rotinas de cruzamentos de bases de dados da administração pública federal (CNES, CNIS, RAIS, etc.) que possibilitem a detecção e o devido tratamento de casos de acumulação de cargos/empregos/funções de empregados/servidores da EBSERH que contrariem a legislação aplicável.


Situação atual de casos de acumulação na filial HU-UFPI relatados em 2014.

Fato

No item 2.1.3.1 do relatório de auditoria 201407932 (contas de 2013), foram informados (de forma exemplificativa) 12 casos de acumulação ilegal de cargos/empregos entre profissionais da área de saúde na filial Hospital Universitário da Universidade Federal do Piauí (HU-UFPI) da EBSERH. Nesse item de relatório, foi feita recomendação específica para apurar esses casos e tomar as providências legais cabíveis.

Entre esses 12 casos de acumulação, verifica-se que 7 casos continuam pendentes:

Quadro – Acumulações pendentes (entre as citadas no item 2.1.3.1 do

relatório 201407932) Empregados Situação atual *

E.R.S.N.

Deixou a filial HU-UFPI em 2014, mas ingressou na filial HU-UNIVASF em 2015. Na informação da EBSERH, na linha 513 da “PLANILHA 2 – CONTROLE DE CONTRATAÇÕES COM ACÚMULO ACIMA DE 60”, consta a carga horária de 66 horas semanais (deste emprego na EBSERH com outro na esfera municipal). Entretanto, conforme informações da RAIS de 2008 a 2014 (a de 2015 não estava disponível durante a consulta), acumula o emprego na EBSERH e o cargo da esfera municipal com outro na esfera estadual (Estado da Paraíba). Portanto, com base nas informações da RAIS disponíveis, além de exceder o limite de carga horária semanal, este empregado continua em situação de acumulação ilícita (3 cargos/empregos).

F.L.A., L.A.S., M.A.S.S., M.I.S., S.S.S.A., W.R.G.

Acumulam o emprego na EBSERH com um cargo na esfera estadual ou municipal, mas as respectivas cargas horárias ultrapassam o limite de 60 horas semanais.

Fonte: informações da EBSERH e consultas em 28 e 30/06/2016 a dados do Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS), do CNES, de Relações Anuais de Informações Sociais (RAIS) e do SIAPE.

Diante do exposto nesse quadro, permanecem 7 pendências entre as 12 ocorrências mencionadas no item 2.1.3.1 do relatório 201407932.


Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno

Certificado: 201600312 Unidade auditada: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH) Ministério supervisor: Ministério da Educação (MEC) Município (UF): Brasília (DF) Exercício: 2015 1. Foram examinados os atos de gestão praticados entre 01/01 e 31/12/2015 pelos responsáveis das áreas auditadas, especialmente aqueles listados no artigo 10 da Instrução Normativa TCU nº 63/2010. 2. Os exames foram efetuados por seleção de itens, conforme escopo do trabalho informado no relatório de auditoria anual de contas, em atendimento à legislação federal aplicável às áreas selecionadas e atividades examinadas, e incluíram os resultados das ações de controle, realizadas ao longo do exercício objeto de exame, sobre a gestão da unidade auditada. 3. As seguintes constatações subsidiaram a certificação dos agentes do Rol de Responsáveis: - Fragilidades no trâmite de dados utilizados para os cálculos da matriz de distribuição do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF); Utilização de recursos do Programa em despesas não compatíveis com suas diretrizes; e, Atrasos nas análises de prestações de contas das descentralizações do programa (item 1.1.1.1); - Ausência de padronização na nomenclatura adotada para "Leitos Ativos" prejudica o monitoramento dos indicadores "Taxa de Ocupação Hospitalar" e "Taxa de Ampliação de Leitos" (item 1.1.2.1); - Inexistência de Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) e de Política de Segurança da Informação e Comunicações (POSIC) (item 1.1.3.1); - Ausência de planejamento formalizado para implantação do Aplicativo de Gestão para Hospitais Universitários (AGHU) nas filiais da EBSERH (item 1.1.3.2); - Pagamentos de encargos decorrentes de atrasos em recolhimentos de obrigações patronais e Pagamentos de multas a ex-empregados, no total de R$ 496.661.18, devido a atrasos nas quitações das respectivas rescisões trabalhistas, caracterizando a ocorrência de prejuízo ao erário (item 2.1.2.1); e, - Permanência de fragilidades nos procedimentos de detecção e tratamento de casos de acumulação de cargos/empregos/funções de profissionais da área de saúde, apesar das providências adotadas. Ocorrências de cargas horárias semanais superiores a 60 horas (item 2.1.4.1).

Certificado de Auditoria

Anual de Contas

4. Diante dos exames realizados e da identificação de nexo de causalidade entre os atos de gestão de cada agente e as constatações mencionadas, proponho que o encaminhamento das contas dos integrantes do Rol de Responsáveis seja o seguinte:

CPF do agente público

Cargo ou função Avaliação do

órgão de Controle Interno

Fundamentação da avaliação do Controle Interno

***.034.061-** Diretor de Controladoria e Finanças (atual DOF), de 01/01/2015 a 24/08/2015

Regular com ressalvas

Item 1.1.1.1 do relatório de auditoria nº 201600312.

***.853.016-** Diretor de Orçamento e Finanças (DOF), de 25/08/2015 a 31/12/2015



***.720.614-** Diretor de Administração e Infraestrutura



***.001.556-** Diretor de Gestão de Processos e TI


Itens 1.1.1.1, 1.1.3.1 e 1.1.3.2 do relatório de auditoria nº 201600312.

***.975.779-** Diretor de Atenção à Saúde Regular com ressalvas

Itens 1.1.1.1 e 1.1.2.1 do relatório de auditoria nº 201600312.

***.543.778-** Diretor de Gestão de Pessoas Regular com ressalvas

Itens 1.1.1.1, 2.1.2.1 e 2.1.4.1 do relatório de auditoria nº 201600312.

***.526.400-**

Coordenador de Gestão Integrada (atual Coordenador de Gestão Estratégica - CGE), presidindo o Comitê de Gestão Interna do REHUF, de 01/01/2015 a 28/07/2015



***.266.584-**

Coordenador de Gestão Integrada (atual CGE), presidindo o Comitê de Gestão Interna do REHUF, de 10/08/2015 a 31/12/2015



Demais integrantes do Rol de Responsáveis

-x- Regularidade

Considerando o escopo do relatório de auditoria, não foram identificadas irregularidades com participação determinante destes agentes.

5. Ressalta-se que, dentre os responsáveis certificados por regularidade, há agentes cuja gestão não foi analisada por não estar englobada no escopo da auditoria de contas, definido conforme a Decisão Normativa TCU nº 147/2015, art. 9º, § 6º.

Brasília (DF), 14 de novembro de 2016. O presente certificado encontra-se amparado no relatório de auditoria, e a opção pela certificação foi decidida pelo:

COORDENADOR-GERAL DE AUDITORIA DA ÁREA EDUCAÇÃO I

Ministério da Transparência.Fiscalzi ação e Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno

Parecer:201600312 Unidade Auditada: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH) Ministério Supervisor: Ministério da Educação Município/UF: Brasília (DF) Exercício: 2015 Autoridade Supervisora: José Mendonça Bezerra Filho

Tendo em vista os aspectos observados na prestação de contas anual do exercício de 2015 da

Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH), expresso a seguinte.opinião acerca dos atos de

gestão com. base nos principais registros e recomendações formulados pela equipe de auditoria.

Para o escopo do trabalho de auditoria, foram selecionadas avaliações sobre temas considerados

estratégicos para a EBSERH e o conjunto dos hospitais universitários federais: s resultados quantitativos e

qualitativos da gestão, incluindo análise da implementação da matriz de distribuição dos recursos do Programa

Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF); os indicadores instituídos pela

Empresa para aferir o desempenho de sua gestão; a gestão de pessoas; a gestão de compras e contratações; a

implementação do Aplicativo de Gestão para Hospitais Universitários (AGHU) nos hospitais (filiais) da

EBSERH.

Na avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão, destaca-se a continuidade do

expressivo crescimento dos gastos e da força de trabalho da EBSERH e o fato de apenas 7 das 37 unidades·

hospitalares da EBSERH que em 2015 estavam em gestão plena, dependendo as demais unidades, entre outros

·requisitos, da revisão/alteração da contratualização com o gestor local do SUS.

· Destaca-se, ainda, a necessidade das providências para eliminar ou pelo menos mitigar os riscos de

erros nos cálculos dos indicadores da matriz de distribuição dos recursos do REHÜF e de atrasos nas

análises das prestações de contas das descentralizações realizadas. Outra situação que requer atenção especial

é a utilização ele recursos desse Programa para o pagamento de despesa de custeio de unidades hospital, r<e

em dificuldades financeiras.

' . \

· Quanto aos indicadores avaliados, verificou-se que eles atendem aos critérios de comparabilidade,

acessibilidade e economicidade. No entanto, para atender aos critérios de completude e confiabilidade dos

indicadores taxa ele ocupação hospitalar e razão de leitos ativos, há necessidade de que a EBSERH utilize em

seus hospitais a nomenclatura ele leitos estabelecida pelo Ministério da Saúde.

No que se refere à gestão de pessoas, cabe destacar as dificuldades para solucionar os casos de

profissionais de saúde com jornada de trabalho acima de 60 horas semanais , considerada ilícita em parecer da

AGU. Outra que s tão importante na gestão de pessoas da EBSERH é a existência de fragilidades na automação

dessas atividades, como o registro/informação de atos de pessoal no SISAC e as dificuldades para o ,

cumprimento de obrigações financeiras da folha de pagamento. Este foi o caso do prejuízo ao Erário

decorrente de multas pagas a ex-empregados por causa ele atrasos em pagamentos de rescisões trabalhistas.

Em relação à gestão de compras e contratações, verificou-se que a EBSERH instituiu seu

Regulamento de Compras no final de 2015. Com base na amostra dos processos de pregão, dispensa,

inexigibilidade de licitação e demais documentos analisados, verificou-se que foram adotados procedimentos

adequados para aquisição de bens e serviços e para o controle dessas atividades.

Quanto à implantação do AGHU, a EBSERH carece de um cronograma de implantação de

módulos desse sistema em suas filiais. Verificou-se também que a referida Empresa ainda não formalizou seu

Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) nem sua Política de Segurança da Informação e

Comunicação (POSIC), necessários para sua adequada governança de TI.

Assim, em atendimento às deterrni11ações contidas no art. 9°, inciso IH, da Lei nº 8.443/92,

combinado com o disposto no art. 151 do Decreto nº 93.872 /8 6 e no art. 13, inciso Vl, da IN/f CU/ nº 63/2010 ,

e fundamentado no Relatório de Auditoria, acolho a conclusão expressa no Certificado de Auditoria. Desse

modo, o Ministro de Estado supervisor deverá ser informado de que as peças sob a responsabilidade da CGU

estão inseridas no sistema e-Coutas do TCU, com vistas à obtenção do Pronunciamento Ministerial de que

trata o art. 52 ela Lei nº 8.443/92, e posterior remessa ao Tribuna l de Contas da União por meio do mesmo

Sis te ma.

Brasília/DF, de novembro de 2016.

Diretor de Auditoria da Área Social

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