políticas e gestão da educação

921Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 921-946, out. 2007Disponvel em

Luiz Fernandes Dourado

POLTICAS E GESTO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL:LIMITES E PERSPECTIVAS

LUIZ FERNANDES DOURADO*

RESUMO: O presente artigo aborda o cenrio poltico e pedaggi-co em que se realizam as polticas direcionadas gesto da educa-o bsica, buscando explicitar concepes, aes e programas go-vernamentais, bem como suas interfaces com a suposta qualidadepreconizada para esse nvel de ensino no Brasil. Nesta perspectiva,ao analisar tais polticas e programas no contexto de reforma do Es-tado, indica os limites e perspectivas desse processo, sob a tica daconstruo de novos parmetros para a qualidade e gesto demo-crtica da escola pblica.

Palavras-chave: Poltica educacional. Gesto educacional. Descentra-lizao. Democratizao.

POLICIES FOR AND MANAGEMENT OF BASIC EDUCATION IN BRAZIL: LIMITS AND PERSPECTIVES

ABSTRACT: This paper approaches the political and pedagogicalscenario in which the policies directed to manage basic educationtake place. It seeks to explicit the governments conceptions, ac-tions and programs and their interfaces with the supposed qualityadvocated for this teaching level in Brazil. When analyzing thesepolicies and programs in the context of the reform of the State, itthus points out the limits and perspectives of this process in orderto allow building new parameters for the quality and democraticmanagement of public school.

Key words: Educational policies. Educational management. Decen-tralization. Democratization.

* Doutor em Educao e professor titular da Faculdade de Educao da Universidade Federalde Gois (UFG). E-mail: [email protected]

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Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas

Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 921-946, out. 2007

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Introduo

discusso sobre polticas e gesto da educao tem sido objetode vrios estudos e pesquisas no cenrio nacional1 e internacio-nal.2 Trata-se de temtica com vrias perspectivas, concepes e

cenrios complexos em disputa. Nesse sentido, fundamental destacara ao poltica, orgnica ou no, de diferentes atores e contextos institu-cionais marcadamente influenciados por marcos regulatrios fruto deorientaes, compromissos e perspectivas em escala nacional e mun-dial , preconizados, entre outros, por agncias e/ou organismos multi-lateriais e fortemente assimilados e/ou naturalizados pelos gestores depolticas pblicas.

Nessa tica, a discusso sobre tais polticas articula-se a proces-sos mais amplos do que a dinmica intra-escolar, sem negligenciar, nessepercurso, a real importncia do papel social da escola e dos processosrelativos organizao, cultura e gesto intrnsecos a ela. Portanto, fundamental no perder de vista que o processo educativo mediadopelo contexto sociocultural, pelas condies em que se efetiva o ensi-no-aprendizagem, pelos aspectos organizacionais e, consequentemente,pela dinmica com que se constri o projeto poltico-pedaggico e sematerializam os processos de organizao e gesto da educao bsica.

Assim, a anlise da gesto educacional pode se realizar por meiode vrios recortes e planos. Uma perspectiva importante implica noreduzir a anlise das polticas e da gesto educacional mera descriodos seus processos de concepo e/ou de execuo, importando, sobre-maneira, apreend-las no mbito das relaes sociais em que se forjamas condies para sua proposio e materialidade. Tal perspectiva im-plica detectar os tipos de regulao subjacentes a esse processo. Se-gundo Barroso (2006a, p. 13), o conceito de regulao, em que pesemos diferentes significados possveis, pode ser utilizado para descreverdois tipos diferenciados de fenmeno, mas interdependentes: os mo-dos como so produzidas e aplicadas as regras que orientam a ao dosatores; os modos como esses mesmos atores se apropriam delas e astransformam.

Para efeito dessa anlise, e considerando a especificidade do sis-tema educacional brasileiro, buscar-se- apreender as concepes pol-tico-pedaggicas que norteiam a ao do governo federal no tocante



proposio de aes e programas implementados, visando materiali-zao das polticas na rea, sem perder de vista que vrias outras medi-aes interferem nesse processo.

O presente texto busca, portanto, situar as polticas direcionadas gesto da educao bsica por meio da anlise da proposio de aes,programas e estratgias articulados pelo governo federal. Trata-se, por-tanto, de buscar apreender, no feixe dessas proposies, os limites e pos-sibilidades gesto das polticas (dada a situao nacional, em que es-tados e municpios se colocam como principais atores na oferta daeducao bsica no pas), de modo a propiciar elementos para a com-preenso dos processos de regulao e financiamento, bem como os ar-ranjos institucionais que contribuem para a materialidade das polticasde gesto e organizao educacionais no Brasil. No se objetiva, por-tanto, discutir pormenorizadamente os programas e, sim, a lgica pre-sente na proposio e os limites interpostos sua materializao no m-bito dos sistemas de ensino, especialmente no que concerne aosdiferentes pressupostos que norteiam os programas: Plano de Desen-volvimento da Escola, Programa Dinheiro Direto na Escola e Progra-ma Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.

A gesto como objeto de investigao e ao poltica

No contexto nacional, a discusso sobre a gesto da educaobsica apresenta-se a partir de vrias proposies, bem como concep-es e cenrios complexos, articulados aos sistemas de ensino. Nessadireo, fundamental situar os eixos que permeiam a presente an-lise sobre gesto, no tocante concepo, formao e financiamentoda educao.

A concepo de educao entendida, aqui, como prtica social,portanto, constitutiva e constituinte das relaes sociais mais amplas,3

a partir de embates e processos em disputa que traduzem distintas con-cepes de homem, mundo e sociedade. Para efeito desta anlise, a edu-cao entendida como processo amplo de socializao da cultura, his-toricamente produzida pelo homem, e a escola, como lcus privilegiadode produo e apropriao do saber, cujas polticas, gesto e processosse organizam, coletivamente ou no, em prol dos objetivos de forma-o. Sendo assim, polticas educacionais efetivamente implicam o

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envolvimento e o comprometimento de diferentes atores, incluindogestores e professores vinculados aos diferentes sistemas de ensino.

Dessa forma, a gesto educacional tem natureza e caractersticasprprias, ou seja, tem escopo mais amplo do que a mera aplicao dosmtodos, tcnicas e princpios da administrao empresarial, devido sua especificidade e aos fins a serem alcanados.4 Ou seja, a escola, en-tendida como instituio social, tem sua lgica organizativa e suas fi-nalidades demarcadas pelos fins poltico-pedaggicos que extrapolamo horizonte custo-benefcio stricto sensu. Isto tem impacto direto no quese entende por planejamento e desenvolvimento da educao e da es-cola e, nessa perspectiva, implica aprofundamento sobre a natureza dasinstituies educativas e suas finalidades, bem como as prioridadesinstitucionais, os processos de participao e deciso, em mbito nacio-nal, nos sistemas de ensino e nas escolas.

Nessa perspectiva, a articulao e a rediscusso de diferentesaes e programas, direcionados gesto educacional, devem ter pornorte uma concepo ampla de gesto que considere a centralidade daspolticas educacionais e dos projetos pedaggicos das escolas, bemcomo a implementao de processos de participao e deciso nessasinstncias, balizados pelo resgate do direito social educao e esco-la, pela implementao da autonomia nesses espaos sociais e, ainda,pela efetiva articulao com os projetos de gesto do MEC, das secretari-as, com os projetos poltico-pedaggicos das escolas e com o amploenvolvimento da sociedade civil organizada.

Por outro lado, a problematizao das condies de formao eprofissionalizao docentes5 coloca-se como questo interligada gestoeducacional e, nesse sentido, deve considerar os diferentes fatores que in-terferem na atuao dos profissionais da educao, bem como possibili-tar o acesso a processos formativos que no descurem de uma base slidade formao, no se reduzindo disseminao de metodologias e estra-tgias de aprendizagem.

Rever a formao pedaggica requer, portanto, a articulao en-tre as polticas educacionais e as concepes de formao enquantoprocessos de construo coletiva. Implica, tambm, resgatar as expe-rincias implementadas por estados e municpios como passos impor-tantes no fortalecimento das aes do MEC, em apoio s polticas de for-mao de professores e aos processos de organizao, gesto educacional



e escolar. Nesse sentido situam-se tambm as aes voltadas organi-zao da educao nacional, cujo norte poltico-pedaggico, no campoe na cidade, deve considerar a riqueza e a diversidade de experincias eas condies e especificidades com as quais se realizam processosformativos para professores e estudantes, considerando a garantia deparmetros de qualidade e indicando alternativas e perspectivas peda-ggicas centradas em uma slida concepo de educao, escola, cul-tura e gesto educacional.

Ao mesmo tempo, deve-se considerar o papel basilar das polti-cas de financiamento e regulao da educao, uma vez que os proces-sos de gesto educacional e escolar so fortemente induzidos pela lgi-ca decorrente do financiamento adotado, resultante da caracterizaodo Estado e da articulao entre as esferas pblica e privada. SegundoDourado (2006d, p. 282-283), para compreender

(...) o embate entre o pblico e o privado, necessrio ressaltar que osseus desdobramentos efetivos se vinculam a determinaes estruturais deuma dada realidade, indicando, assim, a configurao assumida pelo Es-tado, o seu alcance jurdico-poltico-ideolgico e as instituies que ocompem (...). O embate entre o pblico e o privado, no campo educa-cional, revela a persistncia de foras patrimoniais na educao, favore-cendo, dessa forma, vrias modalidades de privatizao do pblico.

Tais indicadores situam a gesto educacional margeada por fato-res intra e extra-escolares. Assim, a democratizao dos processos de or-ganizao e gesto deve considerar as especificidades dos sistemas deensino, bem como os graus progressivos de autonomia das unidadesescolares a eles vinculados, e buscar a participao da sociedade civilorganizada, especialmente o envolvimento de trabalhadores em educa-o, estudantes e pais.

Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: descontinuidade ecentralizao

A constituio e a trajetria histrica das polticas educacio-nais no Brasil, em especial os processos de organizao e gesto daeducao bsica nacional, tm sido marcadas hegemonicamente pelalgica da descontinuidade, por carncia de planejamento de longoprazo que evidenciasse polticas de Estado em detrimento de polticas

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conjunturais de governo. Tal dinmica tem favorecido aes sem a de-vida articulao com os sistemas de ensino, destacando-se, particular-mente, gesto e organizao, formao inicial e continuada, estruturacurricular, processos de participao.

Desde a redemocratizao do pas, houve mudanas acentuadasna educao brasileira, com destaque para a aprovao e promulgaoda Constituio Federal de 1988, que garantiu uma concepo amplade educao e sua inscrio como direito social inalienvel, bem comoa partilha de responsabilidade entre os entes federados e a vinculaoconstitucional de recursos para a educao. No mbito das polticaseducacionais, destacaram-se, sobremaneira, as modificaes de ordemjurdico-institucional.6

Nesse contexto, fundamental ressaltar a busca de organicidadedas polticas, sobretudo no mbito do governo federal e de alguns go-vernos estaduais, na dcada de 1990, quando, em consonncia com areforma do Estado e a busca de sua modernizao, se implementaramnovos modelos de gesto, cujo norte poltico-ideolgico objetivava, se-gundo Oliveira (2000, p. 331), (...) introjetar na esfera pblica as no-es de eficincia, produtividade e racionalidade inerentes lgica ca-pitalista. No campo educacional, h que se destacar, ainda, oimportante papel desempenhado pelos organismos multilaterais na for-mulao de polticas educacionais no perodo.

Tais constataes evidenciam limites estruturais lgica polti-co-pedaggica dos processos de proposio e materializao das polti-cas educacionais, configurando-se, desse modo, em claro indicador degesto centralizada e de pouca eficcia pedaggica para mudanas subs-tantivas nos sistemas de ensino, ainda que provoque alteraes de roti-na, ajustes e pequenas adequaes no cotidiano escolar, o que pode acar-retar a suspenso de aes consolidadas na prtica escolar sem a efetivaincorporao de novos formatos de organizao e gesto. Isto no re-dundou em mudana e, sim, em um cenrio de hibridismo no planodas concepes e das prticas que, historicamente, no Brasil, tm re-sultado em realidade educacional excludente e seletiva. Vivencia-se, nopas, um conjunto de aes, de modo parcial ou pouco efetivo, sob atica da mudana educacional, mas que, de maneira geral, contribuipara desestabilizar o institudo, sem a fora poltica de instaurar novosparmetros orgnicos prtica educativa.



Nessa direo, houve um conjunto de polticas de reestruturaoda gesto, organizao e financiamento da educao bsica. SegundoCury (2002, p. 197), nos dois mandatos de Fernando Henrique Car-doso (1995-1998; 1999-2002) promoveram-se diversas alteraes for-temente marcadas

(...) por polticas focalizadoras, com especial ateno ao ensino fundamen-tal, a fim de selecionar e destinar os recursos para metas e objetivos con-siderados urgentes e necessrios. Tais polticas vieram justificadas por umsentido, por vezes satisfatrio, do princpio da equidade como se estefosse substituto do da igualdade.

Desse quadro, possvel depreender que as polticas focalizadaspropiciaram a emergncia de programas e aes orientados pelo gover-no federal aos estados e municpios, destacando-se: a disseminao deParmetros Curriculares Nacionais (PCN), a implantao do Plano deDesenvolvimento da Escola (PDE) pelo FUNDESCOLA, a criao do Pro-grama Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e a implementao de umapoltica de avaliao fortemente centralizada, em detrimento de um sis-tema que propiciasse a colaborao recproca entre os entes federados.A rapidez com que se processaram as polticas para a educao bsicase deu em funo da centralizao no mbito federal. Segundo Cury(2002, p. 199), sem a elaborao de lei complementar que defina oque regime de colaborao entre os entes federados, prevista no ni-co do artigo 23, da CF/88, o pas vivencia tenses no tocante ao pactofederativo, por meio de um regime de decises nacionalmente centra-lizadas e de execues de polticas sociais subnacionalmente descon-centradas em que se percebe uma situao de competitividade recpro-ca (guerra fiscal) entre os subnacionais.

Tal cenrio contribuiu, sobremaneira, para a desarticulao deexperincias e projetos em andamento e para a adoo de medidas li-gadas s polticas federais para a educao bsica, em funo da neces-sidade dos sistemas e escolas buscarem fontes complementares de re-cursos. Tal adeso, contudo, no provocou, necessariamente, a mudanada cultura institucional dos sistemas e das escolas. Em muitos casos,resultou em ajustes e arranjos funcionais dos processos em curso nessesespaos, alterando, por vezes, a lgica e a natureza das escolas e, emalguns casos, a sua concepo pedaggica, a fim de cumprir obrigaescontratuais com o governo federal no mbito da prestao de contas.

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Essa lgica e dinmica poltica , ainda, uma realidade no ce-nrio educacional brasileiro, na medida em que no se elaborou a leicomplementar que definiria o regime de colaborao recproca entreos entes federados, manteve-se a induo de polticas, por meio definanciamento de programas e aes priorizadas pela esfera federal, eno se adotou o Plano Nacional de Educao (PNE) como referncia-base para as polticas educacionais. Adicione-se a isso, mais recente-mente, a apresentao pelo MEC de um Plano de Desenvolvimento daEducao (PDE), que no contou, na sua elaborao, com a participa-o efetiva de setores organizados da sociedade brasileira, de repre-sentantes dos sistemas de ensino e de setores do prprio Ministrio.O PDE apresenta indicaes de grandes e importantes aes direcio-nadas educao nacional. No entanto, no est balizado por funda-mentao tcnico-pedaggica suficiente e carece de articulao efeti-va entre os diferentes programas e aes em desenvolvimento peloprprio MEC e as polticas propostas. Tal constatao revela a necessi-dade de planejamento sistemtico, que, aps avaliar o conjunto de aes,programas e planos em desenvolvimento, contribua para o estabe-lecimento de polticas que garantam organicidade entre as polticas,entre os diferentes rgos do MEC, sistemas de ensino e escola e, ain-da, a necessria mediao entre o Estado, demandas sociais e o setorprodutivo, em um cenrio historicamente demarcado pela fragmenta-o e/ou superposio de aes e programas, o que resulta na centra-lizao das polticas de organizao e gesto da educao bsica nopas. Trata-se de um cenrio ambguo, no qual um conjunto de pro-gramas parece avanar na direo de polticas com carter inclusivoe democrtico, enquanto, de outro lado, prevalece a nfase gerencial,com forte vis tecnicista e produtivista, que vislumbra nos testes es-tandardizados a naturalizao do cenrio desigual em que se d a edu-cao brasileira.

Os programas federais de educao bsica, atravessados por con-cepes distintas e at antagnicas, realam o cenrio contraditrio dasaes governamentais. Tal perspectiva enseja a necessidade de maiororganicidade entre as polticas, aes e programas.

Na dcada atual, vrias polticas, programas e aes foram rea-lizados pelo governo federal, aps a aprovao de um PNE sob a ti-ca gerencial e patrimonial. oportuno destacar, contudo, que gran-de parte das polticas educacionais foi reorientada, a partir de 2003,



implicando alteraes nos marcos regulatrios vigentes para a educa-o bsica e superior. Nesse sentido, o governo federal pautou suaatuao pelo princpio da defesa da educao de qualidade, a partirdo binmio incluso e democratizao. Algumas aes mereceramparticular destaque, como a ampliao do ensino fundamental de oitopara nove anos, as polticas de ao afirmativa e, de modo estrutural,a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da EducaoBsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB).

Atualmente, articulam-se esforos dos entes federados para ga-rantir a regulamentao do FUNDEB,7 de natureza contbil, cujo dese-nho pode representar um avano na dinmica e lgica do financia-mento da educao bsica nacional, sobretudo quanto suacaracterizao (direcionado educao infantil, ensino fundamentale mdio).

Aliados ao redimensionamento do financiamento da educaobsica, destacam-se os planos de educao, notadamente o PNE, os Pla-nos Estaduais de Educao (PEE) e os Planos Municipais de Educao(PME). Se entendidos como planos de Estado, estes deveriam implicarredimensionamento das polticas e gesto e, fundamentalmente, da l-gica de financiamento e, portanto, do oramento pblico. Tal dinmi-ca encontra-se desarticulada e associada lgica de desconcentrao quetem marcado a educao nacional. Merece ser destacado, contudo, oesforo desenvolvido para estimular a formao de conselhos, bem comoa sua capacitao.8

Quanto ao PNE, importante ressaltar que, aliado s metas veta-das, ele no foi integrado efetivamente ao processo de elaborao doPlano Plurianual (PPA) e suas revises. Considerando que o PPA uminstrumento fundamental do oramento pblico, juntamente com aLei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, esse pro-cesso no resultou em organicidade oramentria que viesse dar efeti-vidade s metas do PNE.

Apesar desse cenrio de mudanas na rea da gesto educacio-nal, vrios programas foram mantidos no formato original, destacan-do-se o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE). Por outro lado, no-vos programas foram implantados, a fim de contribuir com os processosde democratizao da escola, com destaque para o Programa Nacionalde Fortalecimento de Conselhos Escolares.

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Plano e programas federais em andamento na rea de gesto escolar

Como afirmamos anteriormente, na rea de gesto escolar, mui-tos programas foram implantados, objetivando contribuir para o pro-cesso de democratizao da escola. No campo da gesto, trs progra-mas traduzem esse movimento ambguo: O PDE, PDDE e o ProgramaNacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.

Sem pormenorizar os referidos programas, indicarei a seguir al-gumas caractersticas, sobretudo no que concerne concepo e lgicapoltico-pedaggica que os caracterizam.

a) O Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) e o Fundo de Forta-lecimento da Escola (FUNDESCOLA)

O FUNDESCOLA um dos espaos de desenvolvimento de progra-mas do Ministrio da Educao, por meio de parcerias com as secreta-rias estaduais e municipais de educao das regies Norte, Nordeste eCentro-Oeste, e tem por objetivo promover um conjunto de aes vol-tadas para as escolas do ensino fundamental.

O FUNDESCOLA, por meio de processos formativos e de apoio ges-to educacional, tem como meta a busca da eficcia, eficincia e eqida-de no ensino fundamental pblico, ao focalizar o ensino-aprendizageme as prticas de gesto das escolas e secretarias de educao. As estratgi-as descritas no PDE enfatizam o desenvolvimento de aes para aperfei-oar o trabalho, elevar o grau de conhecimento e o compromisso de di-retores, professores e outros funcionrios da escola com os resultadoseducacionais. Na rea de gesto, o PDE um dos programas centrais doFUNDESCOLA, dada a sua abrangncia e insero nas trs regies. A esserespeito, Oliveira, Fonseca e Toschi (2004a, p. 29) afirmam que

(...) a proposta concebida no mbito do FUNDESCOLA enfatiza a gestodemocrtica centrada numa concepo gerencialista e eficientista, comoinstrumento legal para organizao do trabalho escolar. A autonomia es-colar garantida por um fundo repassado escola, com vistas a estimu-lar o quadro administrativo a tomar decises que afetem materialmentea escola e a responsabilizar-se pelos resultados de suas decises.

Nesse cenrio, os autores mencionados (2004b, p. 40) afirmamque o



PDE entendido como o carro-chefe do FUNDESCOLA, uma vez que assi-nala uma nfase na escola com foco no aluno. Nesse processo, a escola considerada a responsvel pela melhoria da qualidade de ensino, e oprojeto visa modernizar a gesto e fortalecer a autonomia da escola, se-gundo um processo de planejamento estratgico coordenado pela lide-rana da escola e elaborado de maneira participativa.

Com relao ao PDE, Freitas et al. (2004, p. 71) afirmam queeste plano estrutura-se por meio de uma nova cultura organizacionalfirmada sobre princpios de gesto estratgica e do controle da quali-dade total, orientada pela e para a racionalizao, a eficincia e a efic-cia. Desse modo, ideologicamente, o PDE, desde a sua concepo, bus-ca criar o consenso em torno da idia de que a melhoria da educaoestaria na adoo dos parmetros de mercado, com a aplicao de es-tratgias da empresa privada na gesto da escola pblica. Tal concep-o alicera-se numa ressignificao da gesto democrtica e da partici-pao, entendidas a partir da criao de canais de efetiva participao edeciso coletivas, tendo por norte a educao como um bem pblico.

Outro ponto fundamental a ser destacado articula-se concep-o restrita de autonomia (restrita dimenso financeira) e ao carterdiretivo e centralizador do PDE, num cenrio em que os profissionaisda educao e alguns sistemas de ensino envidavam esforos no senti-do de implementar, com base na legislao em vigor, projetos poltico-pedaggicos cujo norte se contrapunha concepo gerencialista pre-sente no PDE. Oliveira, Fonseca e Toschi (2004c, p. 198), ao avaliaremo PDE e a gesto pedaggica, fsico-financeira e de materiais da escola,adjetivaram a proposio e materializao desse plano por meio dadiretividade, burocratizao e controle do trabalho escolar e destaca-ram, ainda, que o

PDE favoreceu a proliferao de empresas de consultoria e de capacitaodocente por meio de cursos previamente montados por elas. Essas em-presas fazem, portanto, o trabalho de agenciamento e de planejamento,cabendo escola a prerrogativa de escolher os cursos com base na ofertadas empresas.

Essas pesquisas ressaltam a lgica do plano e seu distanciamentodos marcos legais que preconizam o princpio da gesto democrtica edos processos de participao subjacentes a esta, bem como a impor-tncia da efetivao de projeto pedaggico pelas unidades escolares,

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com base na regulamentao da gesto democrtica pelos sistemas deensino.

Apesar do distanciamento inicial da Secretaria de Ensino Fun-damental (cuja denominao atual Secretaria de Educao Bsica SEB) do MEC, o PDE, por meio do FUNDESCOLA, buscou, a partir de2003, vincular-se a esta Secretaria, dada a singularidade das aesdesenvolvidas. A esse respeito, so importantes os movimentos direcio-nados a uma articulao orgnica entre a Secretaria e o FUNDESCOLA. Poroutro lado, em 2004, foi materializada a transferncia da gesto in-tegral do FUNDESCOLA para o FNDE (Dourado, 2004, p. 10). Tal mu-dana contribui, sobremaneira, para o crescente divrcio entre as aesdo Fundo, entre elas o PDE, e as aes e programas da SEB, resultan-do, em muitos casos, na sobreposio de aes e em planos e pro-gramas com concepes poltico-pedaggicas distintas no mbito dogoverno federal.

Assim, fundamental registrar que o FUNDESCOLA desenvolveaes, em especial na rea de gesto, sem clara interlocuo com as de-mais polticas das Secretarias do MEC. O PDE, nesse cenrio, tem foco eao poltico-pedaggica baseados em concepo gerencial, cujo pro-cesso ignora o esforo desenvolvido pelo MEC no apoio tcnico e finan-ceiro para a democratizao da gesto escolar.

b) O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)

O PDDE consiste no repasse anual de recursos por meio do FNDEs escolas pblicas do ensino fundamental estaduais, municipais e doDistrito Federal e s do ensino especial mantidas por organizaes no-governamentais (ONGs), desde que registradas no Conselho Nacional deAssistncia Social (CNAS).

Os recursos, oriundos predominantemente do salrio-educao,so destinados aquisio de material permanente e de consumo ne-cessrios ao funcionamento da escola; manuteno, conservao e pe-quenos reparos da unidade escolar; capacitao e ao aperfeioamentode profissionais da educao; avaliao de aprendizagem; implementao de projeto pedaggico; e ao desenvolvimento de ativi-dades educacionais. Um dos limites interpostos ao Programa refere-se estruturao de unidades executoras nas unidades escolares, o que,



em muitos casos, tem resultado na instituio de entes privados comogestores de recursos das escolas pblicas, em detrimento de outros ato-res, como conselhos escolares, fortemente referendados por outro pro-grama da SEB/MEC.

Em pesquisa realizada em cinco estados (So Paulo, Rio Grandedo Sul, Mato Grosso do Sul, Par e Piau), buscando inventariar e ana-lisar o processo de implementao do PDDE e suas conseqncias para agesto dos sistemas, Adrio e Peroni (2007, p. 254-267) destacam asconcepes norteadoras desse Programa e o seu papel na redefinio daregulao estatal, por meio da criao de unidades executoras. As auto-ras afirmam (p. 258) que, Declaradamente, o Programa opta pela cri-ao de UEX de natureza privada como mecanismo para assegurar maiorflexibilidade na gesto dos recursos repassados e ampliar a participaoda comunidade escolar nessa mesma gesto. Ressaltam, ainda, aabrangncia do Programa, ao mesmo tempo em que destacam (p. 259)que a generalizao das UEX para as diferentes redes e sistemas de ensi-no, de certa maneira, padronizou um formato institucional que delegaa responsabilidade sobre a gesto dos recursos pblicos descentraliza-dos para uma instituio de natureza privada.

Nesse cenrio, o referido Programa vai ocupando papel estrat-gico nas escolas, na medida em que, em muitos casos, acaba porredirecionar espaos de participao e deliberao, como os conselhosescolares, em unidade executora. A esse respeito, Adrio e Peroni, aoanalisarem os casos da rede municipal de Porto Alegre e das redes esta-duais de Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul, afirmam que

(...) a proposta de transformao dos Conselhos Escolares em unidadesexecutoras assumiu um carter de disputa poltica entre diferentes seg-mentos da educao. O dilema vivido pelos sistemas relacionava-se op-o em alterar a natureza jurdica dos Conselhos Escolares, transforman-do-os em uma unidade executora, cuja conseqncia seria a instalao deuma instituio de direito privado na esfera da gesto da escola ou, deoutro modo, o fortalecimento do Crculo de Pais e Mestres (CPM), estru-tura anloga s Associaes de Pais e Mestres (APM), tradicionalmentemenos democrtica e, em muitos casos, no subordinada ao controle docolegiado gestor. (2007, p. 260)

As autoras alertam, ainda, para o fato de que essa induo de pol-ticas de gesto, cuja nfase recai sobre a dimenso tcnico-operacional,possa

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(...) redundar em limites para a prpria democratizao da gesto. Nocaso em que os Conselhos, recm-criados, nascem j crivados pela lgicada UEX, erigida a partir da ambigidade que a caracteriza (entidade denatureza privada articulada ao setor pblico) e da funo que lhe prioritria captar recursos privados e gerir recursos pblicos descentra-lizados , no funcionamento desses colegiados h uma tendncia desecundarizar o exerccio das prticas democrticas nas decises. (Adrio& Peroni, 2007, p. 260)

Sem descurar da importncia do referido Programa no que con-cerne descentralizao de recursos financeiros para a escola, em cen-rio de ntida escassez de recursos, a anlise do PDDE demonstra que suaimplementao tem resultado no desrespeito ao pacto federativo, namedida em que o Programa atropela os sistemas de ensino ao redefinirnovos formatos de gesto para as escolas pblicas, por meio do esta-belecimento de relaes diretas entre as escolas beneficiadas e o FNDE,sem a interveno de instncias governamentais locais na definio eexecuo dos gastos (idem, ibid., p. 264).

Outro aspecto ressaltado pelas autoras (p. 265) refere-se pe-quena participao da comunidade escolar, pois o fato do Programano pressupor para a sua realizao a efetiva democratizao da gestoda esfera pblica fez com que, em muitos casos, fosse pequena a dese-jada participao da comunidade na operao de recursos repassados.

Todos esses indicadores demonstram que as bases poltico-peda-ggicas do PDDE, a despeito de possibilitar s unidades escolares a ges-to de pequenos recursos, por meio de entidade privada, no contribu-ram efetivamente para a democratizao dos processos de deliberaocoletiva e, ainda, restringiram a autonomia gesto financeira da escola.

c) Programa de Fortalecimento de Conselhos Escolares

Esse Programa tem por objetivo contribuir com a discusso so-bre a importncia de conselhos escolares nas instituies e visa, ainda,ao fortalecimento dos conselhos existentes. Os conselhos escolares con-figuram-se, historicamente, como espaos de participao de profes-sores, funcionrios, pais, alunos, diretores e comunidade nas unidadesescolares. Em alguns casos, constituem-se em espaos coletivos de deli-berao, assumindo, desse modo, o papel de rgo co-responsvel pelagesto administrativa e pedaggica das escolas e, em outros, em razo



de sua atuao restrita aprovao da prestao de contas e medidasdisciplinares, em determinadas situaes, foram transformados em uni-dades executoras em razo do PDDE.

O Programa foi criado, portanto, pela Secretaria de EducaoBsica do Ministrio da Educao, mediante a Portaria Ministerial n.2.896/2004. Visa implantao e ao fortalecimento de conselhos es-colares nas escolas pblicas de educao bsica nas cinco regies do pas,envolvendo os sistemas de ensino pblicos estaduais e municipais, pormeio de sua adeso sistemtica de apoio tcnico, pedaggico e finan-ceiro do Ministrio da Educao.

De acordo com a mesma Portaria Ministerial, tem por objetivos:I - Ampliar a participao das comunidades escolar e local na gesto ad-ministrativa, financeira e pedaggica das escolas pblicas; II - apoiar a im-plantao e o fortalecimento de conselhos escolares; III - instituir polticasde induo para implantao de conselhos escolares; IV - promover, emparceria com os sistemas de ensino, a capacitao de conselheiros escola-res, utilizando inclusive metodologias de educao a distncia; V - estimu-lar a integrao entre os conselhos escolares; VI - apoiar os conselhos es-colares na construo coletiva de um projeto educacional no mbitoda escola, em consonncia com o processo de democratizao da socie-dade; e VII - promover a cultura do monitoramento e avaliao no m-bito das escolas para a garantia da qualidade da educao.

A referida Portaria define, ainda, que a execuo do Programa serde responsabilidade da SEB e que esta dever contar com a participaode rgos e organismos nacionais e internacionais em um trabalho in-tegrado de parcerias para a consecuo dos objetivos. Nesse sentido,vale ressaltar que a efetivao dos objetivos preconizados envolve, fun-damentalmente, a adeso ao Programa pelos estados e municpios.

O Programa estruturou-se a partir de processos de formao con-tinuada dos diversos segmentos que compem a unidade escolar, pormeio de duas frentes articuladas de um lado, pela realizao de se-minrios estaduais de formao, seminrio internacional de gesto, se-minrios municipais e, de outro, pela oferta de curso de formao pelamodalidade de educao a distancia.

Apresenta-se organizado a partir de cinco eixos iniciais con-selhos escolares, democratizao da escola e construo da cidadania;conselho escolar e o respeito e valorizao do saber e da cultura do

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estudante e da comunidade; conselho escolar e o aproveitamento sig-nificativo do tempo pedaggico; conselho escolar e a aprendizagem naescola; conselho escolar, gesto democrtica da educao e escolha dodiretor. Em seguida, o Programa ampliou tais eixos com as seguintestemticas: conselho escolar como espao de formao humana; conse-lho escolar e o financiamento da educao; conselho escolar e a educa-o no campo; conselho escolar e a relao entre a escola e o desenvol-vimento com igualdade social.

Alm desses ncleos temticos, contemplou-se a discusso sobreos indicadores de qualidade da educao e os conselhos escolares comoestratgia de gesto democrtica da educao pblica. Como possvelevidenciar, tais temticas abrangem importantes questes em debate nasunidades escolares.

Em que pese a centralidade conferida a esse Programa, fun-damental destacar que o eixo da gesto democrtica e da efetiva par-ticipao, bem como a centralidade conferida a rgos de deliberaocoletiva como os conselhos escolares, encontra limites em outros pro-gramas do prprio governo federal j analisados.

Os trs programas e os limites s polticas e gesto da educao noBrasil

Ao longo da implantao dos trs programas indicados, vriosquestionamentos se desdobram sobre a lgica e a concepo poltico-pedaggica subjacente a eles. Nessa direo, ganha relevncia, de umlado, o descompasso entre o Programa Nacional de Fortalecimento dosConselhos Escolares, em tese centrado em premissa articulada a ins-tncias de participao e deliberao coletivas, e, de outro, o Plano deDesenvolvimento da Escola (PDE), cuja lgica e dinmica pedaggicaenfatiza, sobretudo, a organizao gerencial dos processos de gesto,secundarizando a efetiva participao da comunidade local e escolar nosdestinos da escola e, ainda, o PDDE, com o objetivo de agilizar a assis-tncia financeira do FNDE aos sistemas pblicos de ensino, objetivandogarantir o cumprimento do artigo 211, da Constituio Federal de1988, no que concerne ao apoio tcnico e financeiro da Unio.

Essa constatao tambm nos revela a falta de organicidade entreas polticas de gesto e organizao das unidades escolares desenvolvidas



pelo MEC, resultando em programas e aes cujo escopo poltico-peda-ggico encontra-se, contraditoriamente, estruturado por concepesdistintas. De um lado, a centralidade conferida gesto democrticae, de outro, a concepo gerencial como norte pedaggico.

O Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolaresconstitui-se em avano importante frente ao pragmatismo das polticasdo governo para a gesto escolar. Ao mesmo tempo, ao disputar espaocom programas financiados pelo Banco Mundial, estruturados sob for-te gide gerencial, pode vir a ser secundarizado nas polticas e gestodas escolas no pas. Tal ambigidade revela a dificuldade de se efetivarpolticas, em mbito nacional, sem a garantia de relao com os siste-mas de ensino e com os profissionais da educao que a atuam, bemcomo a adoo de polticas preconizadas por agncias e organismosinternacionais, sem a devida mediao com o cenrio nacional. Tal din-mica tem resultado em forte descompasso entre a proposio e a mate-rializao das polticas, contribuindo para

(...) um processo de sedimentao normativa que resulta da sobreposiode novas regras, orientaes e reformas (produzidas numa volpia detransformao permanente que raramente ultrapassa a superfcie do sis-tema), s prticas e estruturas antigas que, na maior parte dos casos, aca-bam por subsistir, ainda que travestidas de uma pretensa modernidade.(Barroso, 2006b, p. 53)

Essa discusso nos remete chamada descentralizao da educa-o brasileira e aos problemas da decorrentes, destacando-se a munici-palizao do ensino.9 Assim, diversas anlises realam que, no Brasil,houve a desconcentrao de aes educacionais de forma muito maisefetiva do que a descentralizao garantidora de autonomia aos entesfederados. Ou seja, o que ocorre a transferncia de competncias deum ente federado para outro, resultando na manuteno de aes pon-tuais e focalizadas de apoio tcnico e financeiro, em detrimento de am-pla poltica de planejamento, financiamento e gesto da educao b-sica. A despeito disso, predominam, no cenrio educacional, vriosprocessos de regulao que permeiam o cotidiano dos sistemas de ensi-no e das escolas pblicas, sob a hegemonia da Unio, por meio dainduo de polticas de financiamento de aes e programas governa-mentais. Paralelamente regulao nacional, assiste-se, portanto, ao de-senvolvimento de processos formais e informais de regulao no nvel

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dos territrios e das organizaes (micro-regulao local). A esse res-peito, ver Barroso (2006b, p. 59).

Pensar as polticas e a gesto da educao no Brasil, sobretudo apartir da defesa de um padro de qualidade socialmente referenciada,nos insere no desafio de pensar a lgica centralizada e autoritria quetem permeado as polticas educacionais para todos os nveis de ensino,particularmente para a educao bsica. Esse nvel de ensino, compos-to pela educao infantil, ensino fundamental e mdio, possui estrutu-rao complexa e heterognea, fortemente balizada por mltiplas for-mas de regulao e controle, incluindo a ao do MEC, dos sistemas deensino e das escolas (caracterizadas como espao de regulao impor-tante na materializao das polticas).

Ao analisar as convergncias e divergncias nos modos de regulaoeuropia, Maroy (2006, p. 230) afirma que

Os sistemas educativos europeus esto sujeitos a presses externas de or-dem econmica, social e poltica, assim como as evolues internas queconduzem a novos modos de regulao das organizaes escolares e s pr-ticas do trabalho docente.

A despeito das diferenas na forma de organizao dos sistemasde ensino, o autor identifica convergncias nas polticas educativas,malgrado as diferenas de intensidade, de um pas para outro. Isso nospermite detectar pontos comuns realidade brasileira, o que, certamen-te, traduz a eficcia das presses externas no campo educacional, so-bretudo na proposio de novas polticas, quer sejam em pases cen-trais, quer sejam em pases perifricos como o Brasil.

Dentre os pontos mencionados por Maroy (op. cit., p. 231), des-tacamos: tendncia para crescente autonomia na gesto das escolas e,em simultneo, aumento dos mecanismos de controle por um conjun-to de meios (avaliao, modelos e monitorizao e superviso de prti-cas...); procura de equilbrio entre centralizao e descentralizao; cres-cimento, em diferentes nveis, da avaliao externa: avaliao do sistemano seu todo, das instncias intermedirias ou regionais e dos organis-mos locais; e polticas de diversificao da oferta escolar. Segundo o au-tor, essas convergncias, aliadas crescente hibridizao dos nveisinstitucionais simblicos ou materiais da realidade de cada pas, resul-tam, por vezes, em contradies no bojo das polticas adotadas. Ele afir-ma, ainda, que o fenmeno da hibridizao prende-se com a mistura



de vrias lgicas e orientaes dentro da mesma poltica, o que, porvezes, se poder traduzir em algumas contradies (ibid., p. 233). Aanlise permite apreender que esse cenrio poder contribuir para maisfragmentao das polticas nos sistemas e unidades escolares. A reali-dade do sistema educacional brasileiro indica a superposio e um altograu de fragmentao de aes e programas e, conseqentemente, daspolticas educacionais que os fundamentam.

Por essa razo, e devido aos contornos assumidos pelas polticasem curso, a anlise das polticas educacionais e de sua inflexo na reade gesto implica, certamente, rediscutir a regulamentao do regimede colaborao entre os entes federados, a fim de estabelecer novas ba-ses de financiamento educao bsica e o incremento do percentualde recursos destinados a esse nvel de ensino.

Polticas e gesto da educao bsica: democratizando o acesso e apermanncia com qualidade

Algumas polticas, programas e aes tm se desencadeado nosmbitos federal, estadual e municipal, a fim de contribuir para a am-pliao das oportunidades educacionais na educao bsica, tarefa cons-titucionalmente de competncia direta dos estados, Distrito Federal emunicpios. A iniciativa da Unio, por meio da induo do financia-mento de aes, programas e polticas, nem sempre tem se realizadode modo orgnico, na medida em que se caracteriza pela superposioe pela ingerncia direta nas escolas vinculadas aos sistemas de ensino,entre outros. Nesse cenrio, assiste-se a um discurso marcadamentevoltado descentralizao do ensino, por meio do regime de colabo-rao entre os entes federados, e proposio de polticas centraliza-das no mbito de programas e aes do MEC, nem sempre articuladase cuja adeso por estados e municpios se efetiva, historicamente, semclara conexo com prioridades estabelecidas pelos respectivos sistemasde ensino.

Dessa forma, assegurar condies polticas e de gesto para oenvolvimento e a participao da sociedade civil na formulao,implementao das aes e programas de universalizao da educaobsica, bem como a melhoria da educao nos diferentes nveis e mo-dalidades, tarefa dos poderes pblicos. No Brasil, dada a natureza

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patrimonial do Estado, muito h que ser feito, a fim de garantir a par-ticipao da sociedade civil nas polticas pblicas, especialmente naeducao.

Essas constataes contribuem para a compreenso de que a de-mocratizao do ensino no se d somente pela garantia do acesso, reque-rendo sua oferta com qualidade social, para otimizar a permanncia dosestudantes e, desse modo, contribuir para a melhoria dos processosformativos e a participao cidad.

Todas essas questes se articulam s condies objetivas da po-pulao, em um pas historicamente demarcado por forte desigualda-de social, revelada nos indicadores sociais preocupantes e que, nesse sen-tido, carece de amplas polticas pblicas, incluindo a garantia deotimizao nas polticas de acesso, permanncia e gesto, com qualida-de social, na educao bsica.

Polticas e gesto para uma educao bsica de qualidade: desafio na-cional

O investimento em educao bsica, tendo a qualidade comoparmetro de suas diretrizes, metas e aes e conferindo a essa qualida-de uma dimenso scio-histrica e, portanto, inclusiva, um grandedesafio para o pas, em especial para as polticas e gesto desse nvel deensino. Pensar a qualidade social da educao implica assegurar um pro-cesso pedaggico pautado pela eficincia, eficcia e efetividade social,de modo a contribuir com a melhoria da aprendizagem dos educandos,em articulao melhoria das condies de vida e de formao da po-pulao.

A busca por melhoria da qualidade da educao exige medidasno s no campo do ingresso e da permanncia, mas requer aes quepossam reverter a situao de baixa qualidade da aprendizagem na edu-cao bsica, o que pressupe, por um lado, identificar os condicio-nantes da poltica de gesto e, por outro, refletir sobre a construo deestratgias de mudana do quadro atual.

O conceito de qualidade, nessa perspectiva, no pode ser redu-zido a rendimento escolar, nem tomado como referncia para o esta-belecimento de mero ranking entre as instituies de ensino. Assim,uma educao com qualidade social caracterizada por um conjunto



de fatores intra e extra-escolares que se referem s condies de vidados alunos e de suas famlias, ao seu contexto social, cultural e econ-mico e prpria escola professores, diretores, projeto pedaggico, re-cursos, instalaes, estrutura organizacional, ambiente escolar e relaesintersubjetivas no cotidiano escolar. Segundo Dourado, Oliveira e San-tos (2007, p. 9),

(...) a qualidade da educao um fenmeno complexo, abrangente, eque envolve mltiplas dimenses, no podendo ser apreendido apenaspor um reconhecimento de variedade e das quantidades mnimas deinsumos considerados indispensveis ao desenvolvimento do processoensino-aprendizagem e muito menos sem tais insumos (...). Desse modo,a qualidade da educao definida envolvendo a relao entre os recur-sos materiais e humanos, bem como a partir da relao que ocorre na es-cola e na sala de aula (...).

em consonncia com essa perspectiva e no intuito de melhorara qualidade da educao brasileira que devem se situar as aes, medi-adas por efetiva regulamentao do regime de colaborao entre aUnio, estados, Distrito Federal e municpios, objetivando, de fato, as-segurar um padro de acesso, permanncia e gesto na educao bsi-ca, pautado por polticas e aes que promovam a educao democr-tica e de qualidade social para todos.

Recebido e aprovado em julho de 2007.

Notas

1. A esse respeito, cf. Dourado e Costa (1988); Mendona (2000); Gracindo e Wittiman(2001); Ferreira (2003, 2006, 2006a); Oliveira (2000, 2000a); Dourado (2006a,2006b, 2006c, 2006d); Sander (1984, 2007); Souza (2006); Cury (2002); Ferreira(2003, 2006a, 2006b); Dourado e Paro (2001); Flix (1984); Mendona (2000); Oli-veira (1997, 2003); Paro (1998); Luce e Medeiros (2006), entre outros.

2. A discusso sobre polticas e gesto da educao tem sido fortemente marcada pelos novosformatos organizativos decorrentes da estruturao de mercados comuns, o que, entre ou-tros, tem resultado em investigaes sobre os impactos, a natureza, processos regulatriose marcos de tais mercados. Nessa direo, merece destaque estudos desenvolvidos por Bar-roso (2006a e 2006b). Destacam-se, ainda, outros estudos sobre a temtica desenvolvi-dos por Barroso (2003), Maroy (2006) e Lima (1998).

3. A esse respeito, ver Frigotto (1995).

4. Paro (1998) e Flix (1984) descortinam anlises sobre a especificidade da gesto educacio-nal e escolar, contrapondo-se mera apreenso da lgica empresarial no campo educativo.

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5. A respeito dos embates relativos formao docente no Brasil, ver Freitas (2002) e Aguiar(2006).

6. Aps a aprovao da CF-1988, trs alteraes nos textos legais so de grande importnciapara a rea educacional: a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB Lei n. 9.394/96); a aprovao da Emenda Constitucional que instituiu o Fundo de Ma-nuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) e do Plano Nacional deEducao (PNE Lei n. 10.172/2001).

7. O FUNDEB coloca-se, desse modo, como importante espao para a rediscusso da relao en-tre os entes federados. Sua regulamentao pode contribuir para o cumprimento de dis-positivo constitucional, na medida em que incrementa a dinmica da subvinculao de re-cursos educao, entre outros, por: sua abrangncia, ao financiar toda a educao bsica;definir que leis complementares devero fixar as normas para a cooperao entre a Unio eos estados, o Distrito Federal e os municpios; entre outros. importante no perder devista, por outro lado, que vrias crticas referentes aos limites da poltica de financiamentopor meio do FUNDEF (Pinto, 2002; Arelaro, 1999; Gouveia et al., 2006) servem de basepara o FUNDEB. Merecem ser ressaltados, contudo, os limites do FUNDEB, no que concerne,entre outros: lgica desigual e diversificada do sistema educacional brasileiro, enormetarefa reservada aos municpios, sobretudo quanto educao infantil, definio precriado valor-referncia para o custo aluno/qualidade, para as diversas etapas e modalidades daeducao bsica, participao efetiva da Unio no repasse de recursos.

8. O MEC vem desenvolvendo o Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Munici-pais de Educao, com vistas a contribuir para a implementao dos conselhos como ins-tncias fundamentais no processo de consolidao da ao dos municpios na gesto edu-cacional. Esse programa tem como metas a criao de novos conselhos, a integrao dosconselhos j existentes e a formao de pelo menos dois conselheiros por municpio.

9. A esse respeito, ver Costa (1999), Gil e Arelaro (2004), Oliveira et al. (1999), entre outros.

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