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Relatório Especial Os regimes comerciais preferenciais são geridos de forma adequada?

PT 2014 Nº 02

TRIBUNALDE CONTASEUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburgo LUXEMBURGO

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014

ISBN 978-92-9241-855-7doi:10.2865/64621

© União Europeia, 2014Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

Printed in Luxembourg

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PT 2014 N.º 02Relatório Especial Os regimes comerciais

preferenciais são geridos de forma adequada?

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

02Índice

Pontos

Abreviaturas

Glossário

I – V Síntese

1 – 19 Introdução

1 – 6 Regimes comerciais preferenciais

7 – 14 Avaliação dos efeitos dos RCP por parte da Comissão

15 – 19 Supervisão e controlo dos RCP

20 – 25 Âmbito e método de auditoria

21 – 22 Avaliação dos efeitos económicos dos RCP

23 – 25 Supervisão e controlo dos RCP

26 – 106 Observações

26 – 53 Apesar das melhorias obtidas ao longo do tempo, a Comissão não avaliou adequadamente todos os efeitos económicos dos RCP

27 – 31 A Comissão nem sempre avaliou todos os efeitos económicos dos RCP

32 – 53 Na maioria dos casos, as avaliações efetuadas incluíam inexatidões e não foram totalmente úteis ou exaustivas, mas registaram-se melhorias

54 – 55 A avaliação intercalar do SPG revela que a política seguida ainda não gerou todos os benefícios pretendidos

56 – 80 Os controlos aduaneiros efetuados pelas autoridades dos Estados-Membros selecionados são insuficientes

58 – 67 Insuficiências na estratégia de controlo e na gestão de riscos

68 – 73 Insuficiências na gestão da cooperação administrativa efetuada pelas autoridades dos Estados-Membros selecionados

03Índice

74 – 75 Os sistemas de gestão de riscos dos Estados-Membros nem sempre incluem comunicações de assistência mútua

76 – 80 Constataram-se erros nos procedimentos de cobrança em três dos Estados-Membros selecionados

81 – 99 No que se refere aos RCP, verificam-se insuficiências na supervisão dos Estados-Membros e dos países beneficiários/parceiros por parte da Comissão

82 – 86 A Comissão realizou poucas avaliações prévias e não efetuou visitas de controlo aos países que beneficiam de tratamento preferencial

87 – 89 A Comissão tomou medidas para assegurar o regular funcionamento dos mecanismos de cooperação administrativa, mas os problemas persistem

90 – 92 Os inquéritos relativos à origem do OLAF são essenciais mas existem insuficiências no seu acompanhamento financeiro

93 – 99 Utilização insuficiente de medidas preventivas e reativas para proteger os interesses financeiros da UE

100 – 106 As disposições jurídicas dos RCP não preveem salvaguardas suficientes para proteger os interesses financeiros da UE

100 – 103 Complexidade das regras de cumulação

104 – 105 Substituição dos certificados de origem e de circulação pela autocertificação

106 Competências jurídicas limitadas para combater a fraude

107 – 120 Conclusões e recomendações

Anexo I — Dados estatísticos sobre os RCP em 2011

Anexo II — Síntese das avaliações ex ante dos RCP por parte da Comissão

Anexo III — Síntese das avaliações intercalares e/ou ex post dos RCP por parte da Comissão

Anexo IV — Método da auditoria nos Estados-Membros selecionados

Anexo V — Limitações do modelo EGC

Respostas da Comissão

04Abreviaturas

AC: Cooperação administrativa

ACL: Acordo de comércio livre

ACP: Grupo dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico

AEP: Avaliação ex post

AI: Avaliação de impacto

AIS: Avaliação do impacto na sustentabilidade

AM: Assistência mútua

AMA: Assistência mútua no âmbito da agricultura ou produtos da pesca

APE: Acordo de parceria económica

CAC: Código Aduaneiro Comunitário

DAC: Disposições de aplicação do Código Aduaneiro

EGC: Modelo de equilíbrio geral calculável

FAO: Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura : (Food and Agricultural Organization of the United Nations)

GTAP: Projeto de Análise do Comércio Mundial (Global Trade Analysis Project)

OIT: Organização Internacional do Trabalho

OLAF: Organismo Europeu de Luta Antifraude

RCP: Regimes comerciais preferenciais

RPT: Recursos próprios tradicionais

SPG: Sistema de Preferências Pautais Generalizadas

TRIPS: Acordo sobre os Aspetos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados com o Comércio (Agreement on Trade‑Related Aspects of Intellectual Property Rights)

UE: União Europeia

05Glossário

Avaliação de impacto (AI): Avaliação ex ante realizada pela Comissão para fornecer aos decisores políticos dados que comprovem as vantagens e desvantagens das opções políticas possíveis através de uma avaliação do seu impacto potencial.

Avaliação do impacto na sustentabilidade (AIS): Estudo independente realizado por consultores externos para fornecer aos negociadores uma análise baseada em dados concretos dos potenciais impactos económicos, ambientais e sociais decorrentes de um acordo de comércio, tanto na UE como nos países parceiros. Os consultores externos estão vinculados às orientações e mandatos constantes do Manual de AIS do Comércio da Comissão.

Cariforum: Organização que reúne os Estados ACP das Caraíbas com o objetivo de promover e coordenar o diálogo político, a cooperação e a integração regional, nomeadamente no âmbito do Acordo de Cotonu entre os países ACP e a União Europeia e do Acordo de Parceria Económica Cariforum‑UE.

Comext: Base de dados estatísticos relativos ao comércio externo da União Europeia e ao comércio entre os Estados‑Membros. Estes dados estatísticos abrangem as transações de mais de 11 000 mercadorias classificadas na nomenclatura combinada.

Comunicação de assistência mútua (AM): Transmissão aos Estados‑Membros por parte da Comissão de informações relativas a operações que constituam, ou aparentem constituir, violações da legislação aduaneira e agrícola particularmente relevantes a nível da UE.

Controlos aduaneiros: Atos específicos levados a cabo pelas autoridades aduaneiras para assegurar a correta aplicação da legislação aduaneira. Esses atos podem consistir na inspeção de mercadorias, na verificação dos dados de declarações e da existência e autenticidade de documentos eletrónicos ou escritos, na análise das contas das empresas e de outros registos, na inspeção de meios de transporte e de bagagem, bem como outros atos semelhantes.

Cooperação administrativa (AC): Intercâmbio de informações entre países beneficiários/parceiros, a Comissão e os Estados‑Membros, pelo qual os primeiros informam a Comissão, que transmite essas informações aos Estados‑Membros, das autoridades competentes para emitir certificados de origem ou de circulação e dos espécimes dos cunhos dos carimbos neles utilizados. Os Estados‑Membros solicitam a essas autoridades que atestem a validade e/ou autenticidade das provas dos certificados de origem preferencial e de circulação.

Cumulação: Sistema que possibilita que os produtos originários do país A sejam depois transformados ou acrescentados aos produtos originários do país B, como se fossem originários deste último. Assim, o produto resultante teria como origem o país B. As operações de complemento de fabrico ou de transformação realizadas nos produtos originários em cada país beneficiário/parceiro não têm de ser «operações de complemento de fabrico ou de transformação suficientes», tal como consta da lista de regras.

06Glossário

Declaração aduaneira: Ato pelo qual uma pessoa manifesta a vontade de atribuir a uma mercadoria um determinado regime aduaneiro.

Gestão de riscos/análise de risco: Identificação sistemática dos riscos e aplicação de todas as medidas necessárias para limitar a exposição aos mesmos, de preferência utilizando técnicas automatizadas de processamento de dados. Inclui atividades como a recolha de dados e de informações, a análise e avaliação dos riscos, a recomendação e realização de ações e o acompanhamento e revisão regulares do processo e dos seus resultados, com base em fontes e estratégias definidas a nível internacional, da UE e nacional.

Global Trade Analysis Project (GTAP): Rede mundial de investigadores e decisores políticos que realiza análises quantitativas de questões políticas internacionais. O projeto GTAP é coordenado pelo Center for Global Trade Analysis (Centro de Análise do Comércio Mundial) na Purdue University. Iniciado em 1990‑1991, o projeto GTAP inspirou‑se num modelo EGC à escala nacional ou regional desenvolvido pela Comissão da Indústria australiana. O elemento central do projeto GTAP consiste numa base de dados mundial cobrindo os padrões, a produção, o consumo e a utilização intermédia de produtos de base e serviços das relações comerciais bilaterais.

Modelo de equilíbrio geral calculável (EGC): Modelo económico quantitativo utilizado para simular a resposta de uma economia a alterações nas políticas de domínios como a fiscalidade, as migrações e o comércio. Parte do princípio de que os mercados de uma economia, quando não são perturbados por choques, tendem para o equilíbrio e levam a uma distribuição eficiente dos recursos. O primeiro modelo EGC foi elaborado por Leif Johansen, em 1960.

Modo 4: Prestação de serviços, num contexto de comércio transfronteiriço, no território de um parceiro comercial, sendo o prestador da UE uma pessoa singular.

Pedidos REM-REC: Pedidos de dispensa do pagamento/reembolso da dívida aduaneira, ou da não realização do seu registo de liquidação a posteriori, apresentados pelas autoridades aduaneiras dos Estados‑Membros à Comissão nos termos dos artigos 871.º e 905.º das DAC.

Perfil do risco: Conjunto de critérios de risco e domínios de controlo (por exemplo, tipo de mercadorias, países de origem) que indica a existência de riscos e conduz a uma proposta de aplicação de uma medida de controlo. Quando estes critérios são estabelecidos a nível da UE no âmbito de um quadro comum de gestão de riscos, denominam‑se perfis de risco da UE.

Prescrição da dívida aduaneira: Impossibilidade definitiva de uma dívida aduaneira ser notificada ao devedor por terem decorrido três anos desde a data de constituição dessa dívida.

07Glossário

Procedimento de declaração simplificada: Procedimento simplificado em que um operador apresenta as mercadorias na alfândega acompanhadas de uma declaração simplificada ou de um documento comercial (por exemplo, uma fatura), em vez de uma declaração normalizada pormenorizada.

Procedimento de domiciliação: Procedimento simplificado em que um operador recebe as mercadorias diretamente nas suas instalações (ou no local designado). Normalmente, a declaração aduaneira é apresentada e as mercadorias são liberadas mediante a sua inscrição nos registos do operador.

Receitas não recebidas: Receitas às quais a UE renuncia devido às preferências pautais concedidas aos países beneficiários/parceiros dos RCP.

Receitas perdidas: Direitos aduaneiros devidos que já não podem ser cobrados.

Sistema de Preferências Pautais Generalizadas (SPG) da UE: Acordo de comércio unilateral pelo qual a UE concede aos países e territórios em desenvolvimento um acesso preferencial ao seu mercado, sob a forma de redução das pautas aduaneiras à entrada das respetivas mercadorias no mercado da UE. O SPG normal concede preferências aos países e territórios em desenvolvimento em mais de 6 200 linhas pautais, ao passo que o SPG especial, destinado a favorecer o desenvolvimento sustentável e a boa governação, designado por SPG +, concede reduções pautais adicionais para ajudar os países em desenvolvimento vulneráveis nos seus esforços de ratificação e aplicação de acordos internacionais nestes domínios. O regime TMA («Tudo menos armas») isenta de quotas e de direitos todos os produtos dos países menos desenvolvidos.

Zonas de comércio livre e uniões aduaneiras: Regimes comerciais preferenciais que constituem uma exceção à regra de tratamento de Nação Mais Favorecida (NMF) do GATT e do GATS e nos termos dos quais os parceiros comerciais se concedem reciprocamente acesso preferencial aos seus produtos e serviços, a fim de facilitar as trocas comerciais entre si. Embora ambas resultem na eliminação recíproca de pautas e quotas nos territórios que as constituem e na discriminação do comércio com países e territórios não‑membros, a união aduaneira implica o estabelecimento de uma pauta aduaneira comum entre eles.

08

IOs regimes comerciais preferenciais (RCP) permitem que os parceiros comerciais se concedam mutuamente condições preferenciais no âmbito das suas trocas comerciais. Os RCP podem ser recíprocos ou unilaterais. Os primeiros reduzem as barreiras pautais com o objetivo de incrementar o comércio, o crescimento económico, o emprego e os benefícios para os consumidores de ambas as partes. Com os segundos, a UE concede condi‑ções preferenciais a título não recíproco com o intuito de proporcionar aos países em desenvolvimento acesso ao mercado da UE com isenção de direitos aduaneiros, con‑tribuindo assim para a erradicação da pobreza e a pro‑moção do desenvolvimento sustentável.

IIA auditoria do Tribunal teve como objetivo averiguar se a Comissão avaliou adequadamente os efeitos económi‑cos dos RCP e se os controlos realizados para o efeito são suficientemente eficazes para garantir que as importa‑ções não beneficiam indevidamente de um tratamento pautal preferencial, com a consequente perda de receitas por parte da UE.

IIIO Tribunal constatou que:

a) a Comissão não avaliou adequadamente todos os efeitos económicos dos RCP. No entanto, a utilização do instrumento de avaliação de impacto aumentou e registaram‑se progressos na qualidade da análise realizada;

b) a avaliação intercalar do Sistema de Preferências Pautais Generalizadas (SPG) revela que a política seguida ainda não gerou totalmente os benefícios pretendidos;

c) verificaram‑se insuficiências nos controlos aduanei‑ros efetuados pelas autoridades dos Estados‑Mem‑bros selecionados;

d) no que se refere aos regimes comerciais preferen‑ciais, verificaram‑se insuficiências na supervisão dos Estados‑Membros e dos países beneficiários/parcei‑ros por parte da Comissão;

e) as disposições jurídicas dos RCP não preveem sal‑vaguardas suficientes para proteger os interesses financeiros da UE.

IVA fim de melhorar a avaliação dos efeitos económicos dos RCP, a Comissão deve:

a) a menos que haja uma justificação adequada, realizar uma avaliação de impacto (AI) e uma avaliação do impacto na sustentabilidade (AIS) de cada RCP, de modo a obter uma análise aprofundada, exaustiva e quantificada dos impactos económicos previstos, incluindo uma estimativa das receitas não recebidas;

b) implicar regularmente o Eurostat na avaliação da qualidade das fontes de dados estatísticos utilizadas nas AIS e assegurar a oportunidade da análise efetua‑da para os negociadores;

c) realizar avaliações intercalares e ex post, incluindo uma estimativa das receitas não recebidas, para apre‑ciar em que medida os RCP com um impacto signifi‑cativo atingem os seus objetivos e como se podem melhorar os seus resultados em setores económicos fundamentais.

Síntese

09Síntese

VA fim de melhorar a proteção dos interesses financeiros da UE, a Comissão deve:

a) criar perfis de risco da UE para os RCP para que os Estados‑Membros adotem uma abordagem comum de análise dos riscos, de modo a reduzir as perdas para o orçamento da UE;

b) verificar se os Estados‑Membros estão a melhorar a eficácia dos seus sistemas de gestão de riscos e es‑tratégias de controlo, de modo a reduzir as perdas para o orçamento da UE;

c) incentivar os Estados‑Membros a adotarem as me‑didas cautelares adequadas após receberem uma comunicação de assistência mútua;

d) avaliar e realizar visitas de controlo, com base no risco, aos países que beneficiam de tratamento pre‑ferencial, nomeadamente em matéria de regras de origem e de cumulação;

e) exigir aos Estados‑Membros que melhorem a qua‑lidade das informações facultadas relativamente à cooperação administrativa;

f) melhorar o acompanhamento financeiro dos inqué‑ritos do OLAF, de modo a evitar perdas para o orça‑mento da UE por motivo de prescrição;

g) reforçar a posição da UE nos RCP recíprocos e uti‑lizar mais as medidas cautelares e de salvaguarda, incorporando‑as em todos os acordos comerciais futuros;

h) promover a substituição dos certificados de ori‑gem e de circulação pela autocertificação dos exportadores.

10Introdução

Regimes comerciais preferenciais

01 Os regimes comerciais preferenciais (RCP) permitem que os parceiros comerciais se concedam mutuamente condições preferenciais no âmbito das suas trocas comerciais. Os RCP podem ser recíprocos ou unilaterais. Os primei‑ros reduzem as barreiras pautais com o objetivo de incrementar o comércio, o crescimento económico, o desempre‑go e os benefícios para os consumidores de ambas as partes. Com os segundos, a UE concede condições preferenciais a título não recíproco com o intuito de proporcionar aos países em desenvol‑vimento acesso ao mercado da UE com isenção de direitos aduaneiros, contri‑buindo assim para a erradicação da po‑breza e a promoção do desenvolvimento sustentável.

02 No final de 2013, estavam em vigor 39 RCP abrangendo as trocas comerciais entre a UE e 180 países e territórios. Em 2011, o valor das mercadorias impor‑tadas pela UE ao abrigo dos RCP ascen‑deu a mais de 242 milmilhões de euros, o correspondente a 14% das importa‑ções da UE. O anexo I apresenta uma síntese dos dados relativos aos 10 Es‑tados‑Membros com mais importações e aos 10 países beneficiários/parceiros que mais exportaram, ao abrigo dos RCP, nesse ano.

03 De acordo com o Tratado sobre o Funcio‑namento da União Europeia1, a política comercial comum é da exclusiva compe‑tência da União. O processo de estabe‑lecimento dos RCP encontra‑se previsto nos artigos 206.º e 207.º do TFUE.

04 Cabe à Comissão negociar os RCP, anali‑sar e avaliar os seus impactos económi‑cos, sociais e ambientais e fiscalizar a sua aplicação por parte dos Estados‑Mem‑bros e dos países beneficiários/parceiros.

05 As autoridades aduaneiras dos Esta‑dos‑Membros são as principais respon‑sáveis pela supervisão do comércio in‑ternacional da UE. Mais especificamente, aplicam medidas para salvaguardar os interesses financeiros da UE e protegê‑la contra práticas comerciais desleais ou ilegais, incentivando ao mesmo tempo o comércio legítimo.

1 N.os 1, alínea e), e 2 do artigo 3.º do TFUE.

11Introdução

06 Compete às autoridades dos países beneficiários/parceiros verificar o cum‑primento dos regimes, pelo que de‑sempenham um papel fundamental na determinação inicial do estatuto «origi‑nário» dos produtos.

Avaliação dos efeitos dos RCP por parte da Comissão

07 Existem dois tipos de avaliações ex ante de apoio à tomada de decisão em matérias comerciais: as avaliações de impacto (AI) e as avaliações do impacto na sustentabilidade (AIS). As primeiras são os instrumentos utilizados em toda a Comissão para apoio à tomada de deci‑são no caso de iniciativas com impactos significativos esperados. As segundas constituem um instrumento comercial específico que fornece uma análise mais pormenorizada dos acordos de comércio em fase de negociação.

08 Em 20022, a Comissão introduziu as AI para ajudar a identificar as principais opções com vista à realização dos obje‑tivos visados e analisar os seus impactos potenciais nos domínios económico, social e ambiental. As AI estabelecem igualmente um quadro de acompanha‑mento e avaliação, sendo realizadas pela Comissão antes de o mandato de negociação ser proposto para adoção pelo Conselho.

09 Desde 2003 que a Comissão é obrigada a realizar uma avaliação ex ante ou uma avaliação de impacto para observar obrigações jurídicas3 ou as regras da Comissão4, isto porque os RCP implicam uma diminuição das receitas para o or‑çamento da UE (receitas não recebidas) e constituem propostas políticas impor‑tantes, com efeitos económicos tanto no interior como no exterior da UE (ver mais pormenores no anexo II).

10 Em 1999, a Comissão decidiu integrar o desenvolvimento sustentável nas ne‑gociações comerciais com a introdução de um novo instrumento de avaliação designado AIS do comércio5.

11 Após o início oficial das negociações comerciais, mas antes da assinatura dos RCP, a Comissão encomenda as AIS, que consistem em estudos levados a cabo por consultores externos utilizados como instrumentos políticos de avalia‑ção ex ante das repercussões económi‑cas, sociais e ambientais de uma deter‑minada negociação comercial.

12 As avaliações intercalares e ex post exa‑minam os impactos concretos dos RCP na sequência da sua aplicação. O Tribu‑nal entende que, de preferência pas‑sados três anos após a sua entrada em vigor, devem ser realizadas avaliações de todos os RCP com um impacto signifi‑cativo nos domínios económico, social e ambiental. Essas avaliações permitem que os decisores políticos, as partes interessadas e os contribuintes europeus avaliem se os RCP estão, de facto, a atin‑gir os seus objetivos.

2 COM(2002) 276 final de 5 de junho de 2002.

3 Nos termos do artigo 21.º, sob o título «Princípio da boa gestão financeira», do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2342/2002 da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/200 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, em vigor desde 1.1.2003 (JO L 357 de 31.12.2002, p. 1). Contudo, desde 22 de agosto de 2006 que este artigo apenas requer avaliações ex ante respeitantes a «qualquer proposta de programa ou de atividade da qual decorram despesas orçamentais».

4 COM(2002) 276 final, aplicável desde 2003, e COM(2005) 12 final, de 26 de janeiro de 2005, sobre os Objetivos Estratégicos para 2005‑2009.

5 Prefácio de P. Mandelson, antigo Comissário Europeu responsável pelo Comércio, no Manual de AIS do Comércio.

12Introdução

13 Na sua comunicação intitulada «Comér‑cio, crescimento e questões internacio‑nais — A política comercial como um elemento central da estratégia da UE para 2020» 6, a Comissão anunciou que realizaria avaliações ex post para acom‑panhar as repercussões dos atuais RCP de uma forma mais sistemática (ver mais pormenores no anexo III).

14 As receitas não recebidas são receitas às quais a UE renuncia devido às preferên‑cias pautais concedidas aos países be‑neficiários/parceiros ao abrigo dos RCP. As avaliações ex ante e ex post destas receitas permitem à Comissão melhorar a gestão financeira do orçamento da UE através da comunicação à autoridade orçamental de uma previsão anual exata da cobrança de direitos aduaneiros e do cálculo dos custos orçamentais associa‑dos aos RCP.

Supervisão e controlo dos RCP

15 As autoridades aduaneiras dos Esta‑dos‑Membros, as autoridades dos países beneficiários/parceiros e a Comissão devem gerir conjuntamente os RCP e cooperar de modo a assegurar as con‑dições necessárias para tirar benefícios do tratamento preferencial. Cabe a estes três grupos de autoridades proteger os interesses financeiros da UE evitando perdas para o orçamento da UE decor‑rentes da importação de mercadorias, ao abrigo dos RCP, sem direito a tratamento pautal preferencial.

16 A certificação e a verificação do estatuto preferencial dos produtos adquirem uma importância crucial, exigindo a realiza‑ção de controlos pormenorizados da origem dos produtos e uma cooperação administrativa eficaz com os países exportadores.

17 As regras de origem servem para confir‑mar que os produtos são originários de um determinado país com direito a tra‑tamento preferencial, satisfazendo assim os critérios de preferência comercial7. Estas regras têm três componentes:

a) critério de origem8 (classifica os pro‑dutos em função do local/país onde são produzidos);

b) critério de envio (garante que os pro‑dutos não são sujeitos a manipula‑ção, exigindo o seu transporte direto entre o país de origem e a UE ou es‑tabelecendo diretamente o chama‑do princípio de não manipulação);

c) critério documental (necessidade de apresentar documentação adequa‑da para comprovar a origem do produto).

6 COM(2010) 612 final de 9 de novembro de 2010.

7 Cada acordo inclui uma lista de procedimentos de complemento de fabrico ou de transformação a executar em matérias não originárias para que o produto transformado possa obter o estatuto originário.

8 As regras de origem da UE baseiam‑se em critérios associados à transformação: para obterem a origem preferencial de um país, as mercadorias têm de ser integralmente obtidas (por exemplo, cultivadas ou extraídas) nesse país ou, caso isso não aconteça, de nele serem submetidas a operações de transformação suficientes.

13Introdução

18 O gráfico 1 mostra um exemplo do pro‑cesso seguido para determinar a elegibi‑lidade dos produtos para beneficiarem do tratamento preferencial.

19 A cooperação administrativa entre as autoridades dos Estados‑Membros, os países beneficiários/parceiros e a Comissão serve para confirmar a au‑tenticidade das provas de origem e a elegibilidade dos produtos exportados. Na maioria dos casos, a concessão ou recusa da preferência pautal solicitada pelo importador dependerá dos resulta‑dos deste processo. O gráfico 2 mostra o organigrama dos controlos do regime comercial preferencial.

Procedimento de determinação da elegibilidade dos produtos para beneficiarem de tratamento pautal preferencial ao abrigo do SPG

Os produtos sãointegralmente obtidos?

Conforme com Formulário Aou declaração

na faturaSIM

Qual a regra da lista?O produto é conforme com a mesma?

Sem tratamentopreferencial

Não, e o produto nãoé conforme com a mesma.

A regra da tolerânciageral é aplicável?(possível inclusão

de matérias não originárias)

Sim, e o produtoé conforme com a mesma.

SIM

SIM

NÃO

NÃO

NÃO

1) Os produtos são sujeitos a operações de complemento de fabrico suficientes (lista de processos)?2) As regras de origem e de cumulação são aplicáveis?

Grá

fico

1

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

14Introdução

Grá

fico

2 Organigrama dos controlos dos RCP

País de importação (Estado-Membro X)

As mercadoriaschegam às instalações

do importadorou do seu cliente.

As mercadoriassão diretamente

transportadas parao Estado-Membro X.

A prova da OP é enviadaao importador

Exportação

----------------------------------------------

Cooperação administrativa

As mercadoriassão introduzidasem livre prática.

Importação

País exportador beneficiário (extra-UE)

O exportador pedeum certificado de

origem preferencial ou emite uma declaração

na fatura.

As autoridades competentes verificam

a origem preferencial das mercadorias e emitem

o certificado, se adequado.

As autoridades têm de responder ao pedido em condições aceitáveis no prazo de 6 meses após

a sua receção ou, o mais tardar, no prazo de

4 meses apósa receção do aviso.

O importador apresenta uma declaração

aduaneira de importação com os

códigos de preferência 2XX, 3XX ou 4XX na

casa 36 do DAU.

O importador mantém as provas

e os registos da origem preferencial durante 3 anos após o fim do ano em que

ocorrea importação.

A alfândega realiza controlos físicos

e documentais, aleatórios ou com base no risco,

para verificaro cumprimento das

condições preferenciais.

A alfândega realiza controlos e auditorias

ex post, aleatórios ou com base no risco, visitando as

instalações do comerciante e analisando

os respetivos registos. Se necessário,

a alfândega pedea cooperação

administrativa do país beneficiário.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

15

20 A auditoria do Tribunal teve como obje‑tivo averiguar se a Comissão avaliou ade‑quadamente os efeitos económicos dos RCP9 e se os controlos realizados para o efeito garantem que as importações não beneficiam indevidamente de uma pauta preferencial, com a consequente perda de receitas por parte da UE.

Avaliação dos efeitos económicos dos RCP

21 O Tribunal examinou as avaliações ex ante e ex post dos efeitos económicos previstos ou concretizados efetuadas pela Comissão ou em seu nome. Para o efeito, o Tribunal analisou a documen‑tação disponível nos serviços da Comis‑são relativa a uma amostra de 44 RCP10, nomeadamente relatórios de avaliações de impacto, estudos de avaliação do impacto na sustentabilidade, avaliações ex post, bem como as medidas para o acompanhamento dos regimes no futuro. É apresentada uma síntese destes RCP nos anexos II e III.

22 Para aferir da qualidade dessas avalia‑ções, foram tidos em consideração os requisitos definidos pelas orientações relativas às AI e AIS, os relatórios do Comité de Avaliações de Impacto, as fichas de atividade e os relatórios anuais de atividades da Comissão, bem como as suas comunicações pertinentes

sobre questões de natureza comercial. Foi prestada especial atenção à forma como a Comissão garantiu a solidez das fontes de dados utilizadas nas referidas avaliações, bem como ao seguimento dado pela Comissão às constatações e recomendações anteriores do Tribunal, relativas às avaliações de impacto11, e do Comité Económico e Social Europeu, respeitantes às avaliações do impacto na sustentabilidade12. O Tribunal verificou ainda se as avaliações ex post indicam que os RCP estão a gerar os benefícios pretendidos.

Supervisão e controlo dos RCP

23 O Tribunal examinou a eficácia dos me‑canismos de supervisão e dos controlos dos RCP efetuado pelas autoridades competentes em cinco Estados‑Mem‑bros13, representativos de dois terços do valor total de importações ao abrigo dos RCP, que beneficiaram de medidas pau‑tais preferenciais em 2011, tendo, para o efeito, realizado os testes descritos no anexo IV. A auditoria abrangeu a estraté‑gia de controlo, a gestão de riscos, o fun‑cionamento dos mecanismos de coo‑peração administrativa e os processos de recuperação de eventuais recursos próprios tradicionais (RPT) devidos.

9 Prestou‑se a devida atenção à análise dos impactos social e ambiental dos RCP e APE unilaterais, que têm um forte teor de desenvolvimento sustentável.

10 Destes, 39 correspondem a RCP vigentes no período da auditoria e cinco ainda não estavam então em vigor.

11 Relatório Especial n.º 3/2010 do Tribunal de Contas Europeu : A avaliação de impacto nas instituições da UE apoia o processo de tomada de decisão? (http://eca.europa.eu)

12 Parecer n.º 818/2011 do Comité Económico e Social Europeu sobre as «Avaliações de impacto da sustentabilidade e política comercial da UE» e Parecer n.º 1612/2011 do Comité Económico e Social Europeu sobre «O papel da sociedade civil no acordo de comércio livre entre a UE e a Índia» (http://www.eesc.europa.eu).

13 Alemanha, Espanha, França, Itália e Reino Unido, que foram os cinco Estados‑Membros com mais importações ao abrigo dos RCP em 2010.

Âmbito e método de auditoria

http://eca.europa.eu

http://eca.europa.eu

16Âmbito e método de auditoria

24 O Tribunal apreciou a avaliação ex ante e o acompanhamento ex post da Comis‑são nos países beneficiários/parceiros, o seu papel nos mecanismos de coope‑ração administrativa, as suas inspeções das autoridades aduaneiras dos Esta‑dos‑Membros, a análise dos inquéritos relativos à origem realizados pelo OLAF, os pedidos de isenção de cobrança de direitos e a adequação do quadro legis‑lativo em vigor para garantir a exaustivi‑dade da cobrança das receitas.

25 De igual modo, as atividades de super‑visão e controlo dos RCP levadas a cabo pela Comissão foram confrontadas com as disposições legislativas em vigor, os mandatos atribuídos, as fichas de ativi‑dade e as comunicações da Comissão relativas às regras de origem e aos RCP. O Tribunal teve em atenção o seguimen‑to dado pela Comissão às anteriores constatações e recomendações do Tribu‑nal referentes aos RCP14.

14 Relatório Anual do Tribunal de Contas Europeu relativo ao exercício de 2003, capítulo 3, ponto 3.30 (JO C 293 de 30.11.2004. p. 1).

17Observações

Apesar das melhorias obtidas ao longo do tempo, a Comissão não avaliou adequadamente todos os efeitos económicos dos RCP

26 Os efeitos económicos dos RCP devem ser objeto de uma avaliação ex ante e ex post adequada por parte da Comis‑são (ver pontos 7 a 14).

A Comissão nem sempre avaliou todos os efeitos económicos dos RCP

Avaliações de impacto ou avaliações ex ante

27 Não foram elaboradas avaliações de impacto (AI) ou avaliações ex ante em sete dos 13 RCP em que existia o re‑quisito legal ou o compromisso formal de as realizar. Ver mais pormenores no anexo II.

28 Nas seis AI analisadas pelo Tribunal, o impacto das diferentes políticas pro‑postas relativamente às receitas da UE só foi estimado15 no caso do Sistema de Preferências Generalizadas16 (SPG).

Avaliações do impacto na sustentabilidade

29 Não foram realizadas avaliações do impacto na sustentabilidade (AIS) em relação a cinco dos 28 RCP que previam um compromisso nesse sentido (ver mais pormenores no anexo II). As receitas não recebidas não foram estimadas em nenhuma das AIS examinadas pelo Tribunal.

Avaliações intercalares e/ou ex post

30 Embora o compromisso da Comissão nesse sentido e a observância dos princí‑pios da boa gestão financeira e da pres‑tação de contas exigissem a realização de uma avaliação intercalar e/ou ex post para 27 RCP em vigor, essa avaliação não foi efetuada em 16 deles17 (ver mais pormenores no anexo III).

31 Nos 27 RCP analisados pelo Tribunal, para a qual este considera que deveria ter sido realizada uma avaliação ex post, as receitas não recebidas só foram es‑timadas em relação ao SPG. O relatório estatístico da Comissão sobre o SPG18

revela, a propósito do período de 2006‑‑2009, que o impacto no orçamento da UE foi de 8,6 milmilhões de euros, o equivalente a cerca de 14% dos direi‑tos aduaneiros cobrados nesse período. A Comissão não explicou o método de cálculo desta importância.

15 A AI (SEC (2011) 536 final) relativa ao SPG, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2014, considerava que, na opção preferida, em comparação com o cenário de referência, o impacto combinado das exportações de determinados ex‑beneficiários que ficavam sujeitos a direitos mais elevados, e o aumento das exportações de países terceiros já tributados, conduzia a um aumento das receitas pautais a curto prazo da ordem dos dois mil milhões de euros (ver anexo 6.4, quadro 6‑4), o que seria adicionado às atuais receitas pautais no montante de aproximadamente 19 mil milhões de euros.

16 Regulamento (UE) n.º 978/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo à aplicação de um sistema de preferências pautais generalizadas e que revoga o Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho (JO L 303 de 31.10.2012, p. 1).

17 RCP com a Turquia, EEE, Suíça, antiga República jugoslava da Macedónia, Croácia, Albânia, Montenegro, Bósnia‑Herzegovina, Sérvia, Líbano, Território Palestiniano Ocupado, Síria, Cariforum (Estados das Caraíbas), Estados do Pacífico, PTU e Moldávia.

18 COM(2011) 272 final de 17 de maio de 2011.

18Observações

Na maioria dos casos, as avaliações efetuadas incluíam inexatidões e não foram totalmente úteis ou exaustivas, mas registaram-se melhorias

Avaliações de impacto ou avaliações ex ante

32 De acordo com as orientações da Comissão em matéria de avaliações de impacto19, os impactos devem ser quantificados, nomeadamente em termos monetários, sempre que possível e basear‑se em métodos sólidos e dados fiáveis.

33 A fim de prestar um apoio de qualidade às AI, a Comissão criou, nos finais de 2006, um Comité de Avaliações de Im‑pacto. Além disso, a Estrutura de Audito‑ria Interna da Direção‑Geral do Comércio da Comissão realizou uma auditoria às AI e AIS em 2007.

34 O Tribunal analisou as seis AI20 efetua‑das relativamente a RCP dos 13 para os quais o Tribunal considerou que era necessária uma AI (ver mais pormenores no anexo II) e constatou as seguintes insuficiências:

Insuficiências relativas à solidez da quantificação dos impactos nas AI

35 Das seis AI examinadas, apenas a respei‑tante ao Regulamento n.º 978/2012 (SPG) apresentava uma análise exaustiva dos efeitos económicos nos países beneficiá‑rios assente em fontes de dados sólidas.

36 Os impactos económicos do RCP estabe‑lecido com a República da Coreia apre‑sentados na respetiva AI21 baseiam‑se num estudo conduzido por consultores externos22. Este estudo serve‑se do mo‑delo de equilíbrio geral calculável (EGC) e recorre à base de dados do projeto GTAP (Global Trade Analysis Project) como fonte de dados, cujas limitações e insu‑ficiências intrínsecas são descritas nos pontos 44‑46 a seguir.

37 Das seis AI examinadas, dois relatórios de AI relativos ao SPG foram elaborados depois de o Comité de Avaliações de Im‑pacto ter entrado em funções em 2007 e foram devidamente submetidos à sua apreciação para uma análise de qualida‑de. As recomendações emitidas por este comité com vista à melhoria da quali‑dade desses projetos de relatório foram amplamente tidas em consideração pela Comissão, não tendo sido necessária uma nova apreciação.

19 Comissão Europeia, Orientações relativas às avaliações de impacto, de 15.1.2009 [SEC(2009) 92], e, anteriormente, Orientações para as avaliações de impacto, de 15.6.2005 [SEC(2005) 791].

20 Avaliações de impacto relativas à América Central, Comunidade Andina, República da Coreia e Índia; ver Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho, de 22 de julho de 2008, que aplica um sistema de preferências pautais generalizadas para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2009 e 31 de dezembro de 2011 e que altera os Regulamentos (CE) nos 552/97 e 1933/2006 e os Regulamentos (CE) nos 1100/2006 e 964/2007 da Comissão (JO L 211 de 6.8.2008, p. 1), e Regulamento (UE) n.º 978/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo à aplicação de um sistema de preferências pautais generalizadas e que revoga o Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho (JO L 303 de 31.10.2012, p. 1).

21 Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a Recomendação de decisão do Conselho que autoriza a Comissão a negociar um acordo de comércio livre com a República da Coreia em nome da Comunidade Europeia e dos seus Estados‑Membros, Avaliação de Impacto de 27.11.2006 [(SEC(2006) 1562].

22 Copenhagen Economics & Prof. J. F. Francois, Economic Impact of a Potential FTA between the EU and South Korea («Impacto económico de um eventual acordo de comércio livre entre a UE e a Coreia do Sul»), março de 2007.

19Observações

Exemplo da importância de ratificar e aplicar de forma eficaz as convenções inter-nacionais em matéria de direitos humanos e laborais, ambiente e boa governação

Em 24 de abril de 2013, no Bangladeche, um edifício de oito andares com diversas fábricas de vestuário (Rana Plaza) desabou, causando a morte de 1 129 trabalhadores. Este acidente reforçou junto do público em geral a ideia de que as relações comerciais da UE com os países em desenvolvimento devem assegurar não apenas o fornecimento barato de peças de vestuário às empresas e aos consumidores da UE, mas também que as mesmas sejam fabricadas em condições de trabalho conformes com as normas internacionais, nomeadamente com as normas laborais funda‑mentais da OIT. Em 8 de julho de 2013, a Comissão, juntamente com o governo do Bangladeche e a OIT, lançou uma iniciativa comum («Compact») para melhorar as condições de trabalho, saúde e segurança dos trabalhadores da indústria têxtil no Bangladeche.

Caix

a 1

23 COM(2004) 461 final de 7 de julho de 2004. Ver também Roteiro (http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/docs/88_trade_gsp_regulation_en.pdf) e SEC(2011) 536 final de 10 de maio de 2011 (referente ao Regulamento SPG n.º 978/2012).

24 SEC(2011) 536 final.

25 Ver anexo 6 de SEC(2011) 536 final.

26 COM(2002) 276 final e orientações relativas às avaliações de impacto.

27 Avaliações de impacto relativas à América Central, Comunidade Andina, República da Coreia e Índia.

Insuficiências relativas à utilidade e à exaustividade das AI

38 O SPG tem por objetivos contribuir para a luta contra a pobreza mundial, pro‑mover o desenvolvimento sustentável e garantir uma melhor proteção dos interesses económicos e financeiros da UE23. No entanto, a avaliação de impacto relativa ao regime do SPG com início em 1 de janeiro de 201424 abarcou o objetivo geral do SPG de promover o desenvolvi‑mento sustentável e a boa governação apenas em relação a 10 dos 85 poten‑ciais países beneficiários25. A necessida‑de de ratificar e aplicar de forma eficaz as convenções internacionais em matéria de direitos humanos e laborais, ambien‑te e boa governação só foi considerada a propósito destes 10 países, não tendo sido incluídos os outros países beneficiá‑rios (ver caixa 1).

39 Uma das etapas processuais essenciais do processo da avaliação de impacto26 consiste em definir os principais in‑dicadores de acompanhamento para preparar avaliações ex post dos resulta‑dos obtidos.

40 Todas as seis AI analisadas pelo Tribunal incluíram mecanismos de acompanha‑mento. Contudo, em quatro delas27, a Comissão não especificou o período, o âmbito e os indicadores considerados para avaliar a eficácia da opção escolhi‑da nem quem seria responsável pela sua realização.

20Observações

41 A necessidade das ações de acompa‑nhamento foi sublinhada pelo Comité Económico e Social Europeu a respeito do RCP estabelecido entre a UE e a Índia. O Comité Económico e Social Europeu28

recomendou «que se realizem sem demora novos estudos que tenham expressamente em consideração o ver‑dadeiro impacto do ACL na sociedade civil da UE e da Índia (nomeadamente sobre o Modo 4, as PME, os direitos dos trabalhadores, a condição da mulher, a segurança dos consumidores, a eco‑nomia informal, a agricultura, a pobreza e os efeitos sobre o acesso a produtos fundamentais como os medicamentos que salvam vidas)».

42 A AI relativa ao regime do SPG com início em 1 de janeiro de 2014 mostra que um dos objetivos do SPG29 consiste em garantir uma melhor proteção dos interesses económicos e financeiros da UE. Embora a maioria dos inquéritos antifraude realizados pelo OLAF no domínio dos RCP diga respeito a países beneficiários do SPG, os indicadores de acompanhamento da eficácia utilizados pela Comissão não estabelecem qual‑quer ligação com situações de fraude e de evasão aos direitos aduaneiros. Des‑te modo, as partes interessadas não têm como controlar a vulnerabilidade do SPG face à fraude e medir eventuais progres‑sos no combate à fraude e à evasão aos direitos aduaneiros.

Avaliações do impacto na sustentabilidade

43 O Tribunal analisou 10 AIS30 e constatou as insuficiências a seguir descritas.

Insuficiências relativas à solidez da quantificação dos impactos nas AIS

44 Nas AIS, os consultores externos aplicam o modelo de equilíbrio geral calculável (EGC), assente na base de dados do projeto GTAP. Trata‑se de um modelo largamente utilizado por organizações internacionais. No entanto, este mo‑delo enferma de algumas limitações (ver anexo V).

45 O Tribunal constatou que o projeto GTAP utiliza dados antigos31 cujas coerência e fiabilidade não estão suficientemen‑te verificadas. Por conseguinte, a sua utilização pode dar origem a conclusões erradas nas AIS. A Comissão dispõe de garantias limitadas da coerência do quadro estatístico entre as diferentes regiões e entre os Estados‑Membros da UE e os países beneficiários/parceiros.

28 Parecer n.º 1612/2011 do Comité Económico e Social Europeu.

29 Nos termos do SEC(2011) 536 final.

30 AIS relativas aos RCP com o Chile, a seis APE celebrados com os países ACP, à América Central, à Comunidade Andina, aos ACL euro‑mediterrânicos firmados com nove países, à República da Coreia, ao Mercosul, à Índia, ao Canadá e ao ACLAA celebrado com Marrocos.

31 Para efeitos do modelo EGC, são compiladas matrizes de contabilidade social para cada região mas, nas versões mais recentes do GTAP, o recurso a coeficientes técnicos e estruturas de produtos de base para empregos finais e consumo intermédio baseia‑se em quadros de recursos e empregos a preços correntes para o ano de referência de 2000, embora o Eurostat (serviço de estatística da Comissão) disponha atualmente de dados relativos aos anos de 2007, 2008 e 2009.

21Observações

46 O Eurostat e os institutos nacionais de estatística estão melhor posicionados para emitir um parecer sobre a quali‑dade dos dados em relação aos Esta‑dos‑Membros, mas a DG Comércio não solicitou a nenhuma dessas entidades qualquer parecer sobre a qualidade dos dados utilizados no projeto GTAP. No seu Relatório Especial n.º 3/201032, o Tribu‑nal constatou que as fontes internas da Comissão, como o Eurostat, não são utilizadas ativamente para determinar a disponibilidade de dados específicos dos Estados‑Membros e fornecer esses dados (por exemplo, em cooperação com os serviços nacionais de estatística).

Insuficiências relativas à utilidade e à exaustividade das AIS

47 É muito importante que uma AIS seja realizada em tempo oportuno para poder ser útil para os negociadores. Po‑rém, num caso, o RCP estabelecido com o Chile foi assinado ainda antes de a AIS ter sido finalizada.

48 As AI e as AIS analisam os impactos dos RCP no setor agrícola. No entanto, o im‑pacto da política agrícola comum nas economias locais dos países parceiros foi avaliado apenas na AIS do comércio regional com os Estados das Caraíbas, ao passo que os impactos negativos foram referidos nos relatórios de várias orga‑nizações internacionais (OIT33, FAO34), nomeadamente sobre os acordos de parceria económica (APE)35.

49 Além disso, a AIS relativa aos APE de 2007 não aborda aspetos tratados noutras AIS, tais como o impacto na saú‑de pública de um capítulo em matéria de direitos de propriedade intelectual, pelo facto de as restrições no acesso aos medicamentos genéricos poderem afetar negativamente a capacidade dos governos para melhorar as condições de saúde pública. Esta insuficiência põe em causa a exaustividade da análise levada a cabo, isto apesar de a Comissão ter introduzido medidas de salvaguarda adequadas nesse sentido no texto do acordo36.

Avaliações intercalares e/ou ex post

50 O Tribunal analisou todas as avaliações ex post relativas aos RCP realizadas até ao fim de 201237, tendo constatado o seguinte:

Quantificação dos impactos em algumas avaliações intercalares e/ou ex post

51 O Tribunal constatou a realização de uma análise exaustiva, quantitativa e ba‑seada em dados concretos dos resulta‑dos económicos no âmbito da avaliação ex post do RCP estabelecido com o Chile e da avaliação intercalar do SPG da UE. Ambas as avaliações empregam, a par das estimativas econométricas, simula‑ções com base no modelo EGC (ver pon‑tos 44‑46 e anexo III).

32 Ver ponto 70 do Relatório Especial n.º 3/2010.

33 OIT, Trade and employment from Myths to facts, 2011.

34 FAO, The agricultural dimension of the ACP‑EU Economic Partnership Agreements, 2006.

35 RCP que criam um ACL entre a UE e os Estados ACP.

36 Nos termos do n.º 2 do artigo 139.º do Acordo de Parceria Económica entre os Estados do CARIFORUM, por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro, a CE e os Estados do CARIFORUM signatários acordam que os princípios enunciados no artigo 8.º do Acordo TRIPS são aplicáveis à secção em causa. As partes reconhecem igualmente que, para que os direitos de propriedade intelectual sejam aplicados de maneira adequada e efetiva, é necessário ter em conta as necessidades de desenvolvimento dos Estados do Cariforum, estabelecer um equilíbrio entre os direitos e obrigações que incumbem aos titulares dos direitos e aos utilizadores e permitir à CE e aos Estados do Cariforum signatários proteger a saúde pública e a alimentação. Nenhuma das disposições do acordo deve ser interpretada no sentido de comprometer a capacidade das partes e dos Estados do Cariforum signatários de promoverem o acesso aos medicamentos.

37 A avaliação intercalar do SPG da UE, o relatório da integração económica na zona euro‑mediterrânica, a avaliação do impacto económico do pilar comercial do Acordo de Associação UE‑Chile e a avaliação ex post de seis acordos de comércio livre da UE.

22Observações

Insuficiências relativas à exaustividade das avaliações intercalares e/ou ex post

52 A avaliação ex post de seis RCP38 limita a análise dos impactos económicos aos fluxos comerciais e centra‑se nos seus efeitos nos países parceiros. A Comissão não efetuou qualquer análise setorial e os fluxos comerciais não foram discri‑minados abaixo do nível dos produtos agrícolas e industriais.

53 O relatório da avaliação ex post relativa aos países da zona euro‑mediterrânica39 apresenta uma análise aprofundada dos resultados económicos da liberalização do comércio. Contudo, não ficou esta‑belecido o valor acrescentado pelo RCP ao cenário de referência na UE. De igual modo, não foi efetuada qualquer análise da relação custo‑benefício, nem incluído qualquer mecanismo para avaliações ex post futuras.

A avaliação intercalar do SPG revela que a política seguida ainda não gerou todos os benefícios pretendidos

54 No que se refere aos objetivos do SPG de contribuir para a luta contra a pobreza mundial e promover o desenvolvimento sustentável, a avaliação intercalar apre‑senta resultados diferenciados. Por um lado, em termos positivos, a avaliação intercalar revela que:

a) a UE está a proporcionar um maior acesso preferencial aos países com mais necessidades de desenvolvimento;

b) os dados econométricos sugerem que, em termos globais, as prefe‑rências têm de facto um impacto positivo na atividade comercial e no investimento;

c) há dados que comprovam que os exportadores dos países menos de‑senvolvidos colhem benefícios reais das margens preferenciais e que os lucros não revertem apenas para os importadores.

55 Por outro lado, a Comissão entende que o SPG deve ajudar as economias em desenvolvimento a aumentar as suas ex‑portações industriais40 e que a concessão de preferências aos produtos industriais ajudaria a fomentar essas exportações e contribuiria para a sua diversificação, através do desenvolvimento de uma base industrial mais alargada. Porém, a avaliação intercalar do SPG mostra que este não foi eficaz no incremento da diversificação41 e que não existem dados que apontem claramente para um aumento do crescimento económico42 ou do desenvolvimento sustentável43 nos países em desenvolvimento.

38 África do Sul, México, Marrocos, Tunísia, Chile e Jordânia.

39 O Líbano, o Território Palestiniano Ocupado e a Síria foram excluídos do âmbito da avaliação.

40 SEC(2011) 536 final.

41 Segundo o ponto 7.1 da avaliação intercalar do SPG da UE, não existem dados que atestem que os regimes SPG induziram uma diversificação das exportações e a transição para novos produtos de exportação nos países beneficiários.

42 O ponto 7.1 da avaliação intercalar do SPG da UE enuncia que os dados sobre o grau de relação entre as margens de preferência e os indicadores de desenvolvimento são extremamente diferenciados, não permitindo concluir de forma clara que as preferências estão devidamente direcionadas para os países com mais necessidades ou mais vulneráveis, pelo que é perfeitamente possível que o regime do SPG tenha, em determinados países, constituído um importante fator do seu desenvolvimento. Porém, em termos globais, não há dados sólidos que comprovem que tal tenha acontecido.

43 O ponto 7.1 da avaliação intercalar do SPG da UE introduz o seguinte alerta: embora existam dados que apontem para um impacto positivo do SPG na ratificação de determinadas convenções, os dados comprovativos de uma aplicação ativa e efetiva das convenções em causa (nomeadamente, em matéria de normas laborais) são muito mais ténues.

23Observações

44 Amostragem por unidades monetárias (MUS) baseada no valor aduaneiro das mercadorias. A materialidade foi definida em 5% e o nível de confiança em 95%.

45 Nos termos do n.º 3 do artigo 221.º do CAC, a comunicação ao devedor não se poderá efetuar após o termo de um prazo de três anos a contar da data de constituição da dívida aduaneira. Assim, os montantes devidos consideram‑se prescritos após o termo deste prazo.

Os controlos aduaneiros efetuados pelas autoridades dos Estados-Membros selecionados são insuficientes

56 Os controlos levados a cabo pelas auto‑ridades competentes (Estados‑Membros, países beneficiários/parceiros e Comis‑são) e a gestão da cooperação admi‑nistrativa devem garantir a aplicação correta dos RCP, protegendo assim os interesses económicos e financeiros legítimos.

57 O Tribunal examinou a estratégia de controlo global aplicada pelas auto‑ridades aduaneiras aos RCP em cin‑co Estados‑Membros (ver ponto 23). Considera‑se que uma estratégia de controlo é adequada quando se baseia numa análise dos riscos eficaz, incluindo um elemento aleatório para introduzir um certo grau de incerteza.

Insuficiências na estratégia de controlo e na gestão de riscos

58 A eficácia dos mecanismos de controlo foi testada com base em duas amos‑tras aleatórias. Assim, por cada Esta‑do‑Membro escolhido, foi selecionada uma amostra estatística44 de 60 impor‑tações prescritas45 de 2009 ao abrigo dos RCP. A análise desta amostra teve duas finalidades:

a) verificar se as importações satisfa‑ziam todas as condições necessárias para beneficiarem das medidas pautais preferenciais e se os contro‑los aduaneiros conseguiam detetar casos de incumprimento dessas condições e recuperar a dívida aduaneira constituída antes da sua prescrição;

b) extrapolar o montante das perdas definitivas para o orçamento da UE nos casos em que a recuperação da dívida aduaneira não ocorria a tem‑po de evitar a sua prescrição.

59 O Tribunal constatou insuficiências na estratégia de controlo e na gestão de riscos levadas a cabo pela Alemanha, França e Reino Unido, que causaram per‑das potenciais para o orçamento da UE.

24Observações

60 Na Alemanha, foram detetadas insufi‑ciências no sistema de gestão de riscos dos RCP: é necessária uma interven‑ção manual para avaliar os resultados dos perfis de risco, o que é demorado, complexo e difícil; em 2011 e 2012, foi introduzido apenas um novo perfil de risco local46 no sistema; a escolha dos importadores para a realização de audi‑torias a posteriori não tem em suficiente consideração o risco específico de pres‑crição nos RCP47.

61 Em França, a origem preferencial é tida em conta de forma combinada com ou‑tros critérios. Porém, a origem preferen‑cial não é uma prioridade no sistema de gestão de riscos.

62 No Reino Unido, as autoridades adua‑neiras aceitam cópias dos certificados de circulação e de origem nos controlos documentais que efetuam às importa‑ções abrangidas pelos RCP. No entanto, só os documentos originais asseguram plenamente a autenticidade destes cer‑tificados. Além disso, a frequência dos controlos documentais das importações com base no procedimento da declara‑ção simplificada48 e no procedimento de domiciliação49 era bastante reduzida50. No que respeita às auditorias a posteriori, os RCP não foram selecionados como tema de auditoria.

63 Estas insuficiências foram confirma‑das pelo montante de receitas poten‑cialmente perdidas nestes três Esta‑dos‑Membros. Extrapolando os erros detetados na sua amostra de 2009, o Tribunal estimou que o montante dos direitos afetados pela prescrição nestes Estados‑Membros ascende a 655 milhões de euros51. Este valor representa cerca de 6% do montante bruto dos di‑reitos de importação cobrados nos cinco Estados‑Membros selecionados no ano em apreço.

64 Na ausência dos elementos compro‑vativos necessários, as mercadorias não podem beneficiar de tratamento pautal preferencial. Os erros constatados incluem a ausência de certificados de origem ou de circulação, a ausência de documentos comprovativos do transpor‑te direto, casos de certificados por assi‑nar ou sem o carimbo das autoridades competentes do país beneficiário/parcei‑ro, ou com um carimbo que não corres‑ponde ao carimbo autêntico comunicado à Comissão pelas autoridades desse país, bem como certificados não coincidentes com os documentos comprovativos da importação. Estes erros ocorreram em 10% dos casos na Alemanha, 11% em França e 38% no Reino Unido.

65 O Tribunal examinou a segunda amos‑tra estatística de 30 importações ao abrigo dos RCP de 2011 em cada um dos cinco Estados‑Membros, a fim de determinar:

a) se as importações tinham direito a beneficiar de medidas pautais preferenciais;

b) caso contrário, se as autoridades aduaneiras tinham encetado o pro‑cesso de verificação a posteriori dos casos de incumprimento, recorren‑do ao mecanismo da cooperação administrativa.

46 Conjunto de critérios de risco e domínios de controlo (por exemplo, tipo de mercadorias, países de origem) que indica a existência de risco e leva a uma proposta de realização de uma medida de controlo.

47 O período máximo de dez meses de que os países beneficiários/parceiros dispõem para responder aos pedidos de cooperação administrativa deve ser tido em conta para evitar a prescrição.

48 Procedimento simplificado em que um comerciante apresenta as mercadorias na alfândega acompanhadas de uma declaração simplificada ou de um documento comercial (por exemplo, uma fatura), em vez de uma declaração normalizada pormenorizada.

49 Procedimento simplificado em que um comerciante recebe as mercadorias diretamente nas suas instalações (ou no local designado). Normalmente, a declaração aduaneira é apresentada e as mercadorias são liberadas através da sua inscrição nos registos do comerciante.

50 Em 2009 e 2010, o sistema de gestão de riscos não selecionou quaisquer declarações deste tipo relativas a importações ao abrigo dos RCP para efeitos de controlo documental ex post; em 2011 e 2012, a percentagem de declarações selecionadas para a realização de um controlo documental foi de 0,0209% e 0,0289%, respetivamente.

51 Montante composto por 167 milhões de euros relativos à Alemanha, 176 milhões de euros referentes à França e 312 milhões de euros no caso do Reino Unido.

25Observações

52 Desde que sejam satisfeitas todas as condições previstas nas disposições e na jurisprudência aplicáveis, nomeadamente no acórdão do Tribunal de Justiça, de 9 de março de 2006, no processo C‑293/04 Beemsterboer [2006],Colet. I‑2284.

66 Os resultados desta amostra revelaram insuficiências nos controlos efetuados na Alemanha, em Espanha e no Reino Unido. Foram detetados erros semelhantes aos constatados na amostra de 2009: ausência de certificados de origem ou de circulação, casos de certificados com um carimbo ou emitidos por uma estância aduaneira que não correspondem ao que foi comunicado à Comissão pelas autoridades dos países beneficiários/parceiros e certificados não coincidentes com os documentos com‑provativos da importação. Estes erros ocorreram em 7% dos casos na Alemanha, 7% em Espanha e 23% no Reino Unido.

67 No entanto, os erros da amostra de 2011 não prescrevem antes de 2014, pelo que, até lá, as autoridades aduaneiras dos Estados‑Membros podem enviar os certi‑ficados de circulação e de origem para os países beneficiários/parceiros, com vista à sua verificação no âmbito dos meca‑nismos de cooperação administrativa. Qualquer dívida daí decorrente está ainda a tempo de ser recuperada, pelo que o Tribunal não procedeu à extrapolação dos erros constatados.

Insuficiências na gestão da cooperação administrativa efetuada pelas autoridades dos Estados-Membros selecionados

68 Os pedidos de cooperação administra‑tiva são enviados pelas autoridades dos Estados‑Membros aos países beneficiá‑rios/parceiros em caso de dúvida razoá‑vel sobre o tratamento preferencial ou aleatoriamente. No primeiro caso, se não houver resposta ou não for dada uma resposta satisfatória no prazo de dez me‑ses, o tratamento pautal preferencial deve ser recusado e deve‑se dar início a um processo de cobrança52.

No caso dos pedidos aleatórios, se não houver resposta por parte dos países be‑neficiários/parceiros, o tratamento pautal preferencial mantém‑se.

69 Os mecanismos de cooperação admi‑nistrativa foram verificados através de uma amostra suplementar de 30 pe‑didos enviados em 2011, por cada Estado‑Membro selecionado, aos países beneficiários/parceiros. Assim, o Tribunal verificou se:

a) uma vez expirado o prazo de res‑posta inicial (normalmente, seis me‑ses), foi enviado um aviso ao país beneficiário/parceiro;

b) nos casos em que não tinha havido resposta ou não tinha sido dada uma resposta satisfatória no prazo suple‑mentar de quatro meses, tinha sido iniciado um processo de cobrança.

70 O Tribunal identificou insuficiências na gestão da cooperação administrativa efetuada em Espanha, França e Itália.

71 Em Espanha, as autoridades aduaneiras enviaram 11 pedidos às Filipinas, tendo as cartas sido devolvidas sem entrega ao destinatário. As autoridades adua‑neiras de Espanha não tomaram qual‑quer medida no sentido de encontrar outra forma de contactar as autoridades competentes do país beneficiário ou de iniciar a cobrança a posteriori da dívida.

26Observações

72 Em Itália, apesar de o tratamento prefe‑rencial ter sido negado pelo país benefi‑ciário na sua resposta a quatro pedidos de cooperação administrativa, as autori‑dades aduaneiras italianas não iniciaram um processo de cobrança a posteriori antes de fevereiro de 2013. Em 10 outros casos, os processos de cobrança a poste‑riori sofreram atrasos.

73 As autoridades aduaneiras francesas não iniciam processos de cobrança a posteriori quando os países beneficiá‑rios/parceiros respondem tardiamente aos pedidos aleatórios de cooperação administrativa. Mesmo nos casos em que estas respostas tardias confirmam que os certificados de circulação ou de origem não são válidos ou autênticos, as autoridades aduaneiras francesas não tomam qualquer medida de cobrança (ver ponto 68).

Os sistemas de gestão de riscos dos Estados-Membros nem sempre incluem comunicações de assistência mútua

74 Sempre que toma conhecimento de operações que constituem, ou possam constituir, violações das disposições dos RCP, o OLAF dirige comunicações de assistência mútua aos Estados‑Membros. A fim de evitar perdas para o orçamen‑to da UE, estes devem introduzir estas informações nos respetivos sistemas de gestão de riscos.

75 O Tribunal examinou uma amostra de 30 importações mencionadas em comu‑nicações de assistência mútua emitidas pelo OLAF em cada um dos cinco Es‑tados‑Membros selecionados, tendo constatado que a Alemanha, Espanha e França não introduziram as informa‑ções respetivas nos seus sistemas de gestão de risco.

Constataram-se erros nos procedimentos de cobrança em três dos Estados-Membros selecionados

76 O Tribunal verificou se os Estados‑Mem‑bros selecionados deram rapidamente seguimento aos relatórios do OLAF. Estes relatórios resumem os resulta‑dos dos inquéritos relativos à origem, podendo levar os Estados‑Membros a identificar eventuais importações sem direito a tratamento pautal preferen‑cial e a proceder à cobrança da dívida aduaneira. As autoridades aduaneiras dos Estados‑Membros devem iniciar essa cobrança no prazo de três meses53. Uma eventual demora pode implicar a pres‑crição da dívida aduaneira.

77 O Tribunal assinalou dois casos, em Espanha e no Reino Unido, num mon‑tante superior a 2milhões de euros, em que a reação tardia das autoridades aduaneiras destes Estados‑Membros aos relatórios do OLAF levou à prescrição da dívida. Num outro caso, as autoridades aduaneiras francesas não intentaram um processo de cobrança depois de as auto‑ridades congéneres de Espanha as terem notificado da nulidade de um certificado de circulação.

53 No seu acórdão, de 1 de julho de 2010, no processo C‑442/08, Comissão Europeia/República Federal da Alemanha, nos 47, 59 e 81, o Tribunal de Justiça citou um prazo de três meses a contar da data de envio da carta pela Comissão para notificar o devedor dos direitos de importação legalmente devidos.

27Observações

54 Nos termos dos artigos 871.º e 905.º das DAC, um pedido de dispensa do pagamento/ /reembolso e de não realização da cobrança a posteriori.

55 De acordo com o ponto 3.2 da comunicação COM(2005) 100 final de 16 de março de 2005.

78 A fim de garantir a aplicação uniforme do direito da UE, a legislação aduaneira confere à Comissão o poder de decisão quanto aos pedidos de dispensa de pa‑gamento ou reembolso54. O acórdão do Tribunal de Justiça, de 20 de novembro de 2008, no processo C‑375/07, Heus‑chen & Schrouff, estipula que «quando toma conhecimento, ao longo do pro‑cesso que lhe foi submetido, de ter sido consultada a Comissão (…), um órgão jurisdicional nacional para o qual foi in‑terposto recurso do aviso de liquidação dos direitos de importação deve evitar tomar decisões contrárias a uma deci‑são que a Comissão preveja adotar (...) Tal implica que o órgão jurisdicional de reenvio, que não pode substituir pela sua a apreciação da Comissão, possa suspender a instância enquanto aguarda a decisão da Comissão».

79 De acordo com este acórdão, um órgão jurisdicional nacional não deve decidir sobre processos em que esteja pendente uma decisão da Comissão. Não obstante, o Tribunal identificou um processo, em Espanha, em que um tribunal nacional não suspendeu o processo, mesmo depois de o caso em apreço ter sido submetido à Comissão para esta tomar uma decisão. As perdas subsequentes para o orçamento da UE ultrapassaram os 600 000 euros.

80 Por conseguinte, existe o risco de os importadores submeterem o caso à apreciação de ambas as instâncias e escolherem a mais favorável, compro‑metendo assim a utilidade e a eficácia do sistema de dispensa de pagamento ou reembolso.

No que se refere aos RCP, verificam-se insuficiências na supervisão dos Estados-Membros e dos países beneficiários/ /parceiros por parte da Comissão

81 O Tribunal analisou as atividades de acompanhamento e inspeção da Comissão destinadas a assegurar uma aplicação fiável e coerente dos RCP nos Estados‑Membros e nos países benefi‑ciários/parceiros, tendo constatado as insuficiências a seguir descritas.

A Comissão realizou poucas avaliações prévias e não efetuou visitas de controlo aos países que beneficiam de tratamento preferencial

82 A Comissão deve avaliar a capacidade contínua do país (ou grupo de países) que beneficia do tratamento prefe‑rencial para gerir o regime e as regras e procedimentos conexos com base nos riscos55. O Tribunal constatou que foram realizadas avaliações prévias apenas para um reduzido número de países parceiros.

28Observações

83 De acordo com a comunicação perti‑nente da Comissão56, devem ser reali‑zadas visitas de controlo aos países que beneficiam de tratamento preferencial. A Comissão não realizou quaisquer visi‑tas desse tipo para verificar a aplicação correta do regime.

84 Esta omissão pode ter implicações finan‑ceiras significativas, dado que a ausência de uma visita de controlo pode justificar a apresentação pelos importadores de pedidos de reembolso ou de dispen‑sa de pagamento da dívida aduaneira cobrada a posteriori quando se constata que as mercadorias não eram elegíveis para tratamento preferencial57.

85 Além disso, a comunicação da Comis‑são prevê um sistema de informação periódica dos países beneficiários sobre a gestão e o controlo da origem pre‑ferencial. O Tribunal averiguou se esse sistema tinha sido criado nos países do SPG, tendo constatado que tal não tinha sucedido.

86 De igual modo, o Tribunal examinou as atividades de inspeção da Comissão no domínio dos RCP e observou que, normalmente, esta aborda as matérias relacionadas com a origem preferencial durante as suas inspeções relativas aos recursos próprios tradicionais (RPT) nos Estados‑Membros, nomeadamente a sua estratégia de controlo. Nos países bene‑ficiários/parceiros não é possível realizar inspeções relativas aos RPT.

A Comissão tomou medidas para assegurar o regular funcionamento dos mecanismos de cooperação administrativa, mas os problemas persistem

87 No domínio da cooperação administrati‑va, a Comissão procurou assegurar uma comunicação contínua e simplificada das informações necessárias no quadro da cooperação administrativa entre os Estados‑Membros, os países beneficiá‑rios e a própria Comissão.

88 Porém, os Estados‑Membros selecio‑nados informaram o Tribunal de que depararam com dificuldades em países como as Filipinas, Índia, Indonésia, Ma‑lásia, Vietname, República Dominicana e Emirados Árabes Unidos, designada‑mente demoras na resposta aos pedidos de cooperação administrativa e a fraca qualidade das respostas.

89 A Comissão solicita regularmente aos Estados‑Membros dados estatísticos so‑bre os pedidos de cooperação adminis‑trativa dirigidos aos países beneficiários/ /parceiros. Estas informações constituem o ponto de partida para o planeamento das atividades de acompanhamento e a seleção dos países que mais ne‑cessitam de uma atenção especial. No entanto, as informações facultadas pelos Estados‑Membros pautaram‑se por um fraco nível qualitativo, visto não terem permitido distinguir os pedidos enviados a título aleatório dos pedidos enviados por motivo de dúvida razoável (ver ponto 68).

56 Ver nota de rodapé 62.

57 No seu acórdão no processo C‑204/07P, o Tribunal de Justiça considerou que, quando num caso concreto, a Comissão não exerceu plenamente os poderes de vigilância e controlo de que dispõe no âmbito do referido acordo de associação para assegurar a sua correta aplicação, este incumprimento por parte da Comissão é constitutivo de uma situação especial na aceção do artigo 239.º do Código Aduaneiro Comunitário, que justifica o reembolso ou a dispensa de pagamento de direitos de importação cobrados com base em certificados não autênticos ou inexatos.

29Observações

58 Inquérito relativo a importações de surimi declarado como originário da Tailândia.

59 Espanha e Reino Unido, ver ponto 77.

60 Reino Unido.

Os inquéritos relativos à origem do OLAF são essenciais, mas existem insuficiências no seu acompanhamento financeiro

90 Além de dirigir comunicações de assis‑tência mútua aos Estados‑Membros para os alertar de importações suspeitas de evasão à condição da origem, o OLAF leva a cabo inquéritos relativos à origem nos países beneficiários/parceiros, de modo a confirmar, em cooperação com as autoridades competentes, a efetiva elegibilidade das mercadorias impor‑tadas pela UE para beneficiarem das medidas pautais preferenciais. A fim de verificar a eficácia da ação do OLAF na proteção dos interesses financeiros da UE no âmbito dos RCP, o Tribunal exami‑nou uma amostra de dez inquéritos re‑lativos à origem preferencial. Constatou que, à exceção de um inquérito58, o OLAF conseguiu demonstrar que as merca‑dorias importadas não eram elegíveis para beneficiarem de medidas pautais preferenciais.

91 Os indicadores de desempenho atual‑mente utilizados pelo OLAF para avaliar a eficiência e da eficácia dos seus inquéritos (por exemplo, número de processos que levaram à instauração de um inquérito, número de inquéritos culminando numa recomendação) não estabelecem uma ligação entre o caso em apreço, o montante dos recursos pró‑prios tradicionais em causa e o montante efetivamente recuperado.

92 O Tribunal constatou casos de prescrição no acompanhamento financeiro dos inquéritos do OLAF devido à falta de uma cobrança atempada por parte dos Estados‑Membros59 ou em que não foi possível determinar a taxa de cobran‑ça efetiva do montante da evasão aos direitos aduaneiros estimado pelo OLAF no seu relatório60.

Utilização insuficiente de medidas preventivas e reativas para proteger os interesses financeiros da UE

93 O Tribunal analisou outras atividades da Comissão destinadas a proteger os inte‑resses financeiros da UE, nomeadamente evitando a importação de mercadorias não elegíveis ao abrigo de medidas pau‑tais preferenciais e, se não tiver sido esse o caso, recuperando os RPT devidos.

94 Os Estados–Membros nem sempre ado‑taram medidas adequadas após receção de uma comunicação de assistência mútua, tais como a constituição de uma garantia relativa às importações sujeitas a inquérito.

30Observações

95 A ausência destas medidas levou os Estados‑Membros a declararem determi‑nados montantes como irrecuperáveis por motivo de insolvência ou cessação de atividade económica do importador (ver caixa 2).

96 Em caso de controlo insuficiente ou de falta de cooperação, nomeadamente na assistência aos inquéritos antifraude, devem ser adotadas medidas cautelares e de salvaguarda. Estas medidas podem passar pelo envio de avisos aos impor‑tadores61, pela suspensão das preferên‑cias62, quando tal for previsto, e pela possível responsabilidade financeira do país em falta63.

97 Os Estados‑Membros têm de comunicar à Comissão64 o montante correspon‑dente aos RPT reembolsados/objeto de dispensa de pagamento ou do registo de liquidação a posteriori devido a erros administrativos cometidos pelas autori‑dades dos países beneficiários/parceiros. No período de 2007‑2012, o montante dos RPT assim perdidos superou os 5milhões de euros. Este valor representa uma perda definitiva para o orçamento da UE.

98 A fim de resolver esta situação, a Comis‑são introduziu a cláusula da gestão dos erros administrativos em todos os RCP negociados desde 2006. Trata‑se de uma medida positiva com vista à proteção dos interesses financeiros da UE.

99 A caixa 3 apresenta outros exemplos de utilização insuficiente de medidas preventivas e reativas.

As disposições jurídicas dos RCP não preveem salvaguardas suficientes para proteger os interesses financeiros da UE

Complexidade das regras de cumulação

100 A cumulação permite que os produ‑tos originários do país A sejam depois transformados ou acrescentados aos produtos originários do país B, como se fossem originários deste último. Assim, o produto resultante teria como origem o país B. As operações de complemento de fabrico ou de transformação realiza‑das nos produtos originários em cada país beneficiário/parceiro não têm de ser «operações de complemento de fabrico ou de transformação suficientes», na aceção das regras de origem ordinárias65.

61 De acordo com o n.º 2, alí‑nea b) do artigo 220.º do CAC in fine, os importadores não podem invocar a boa‑fé nos seus pedidos de dispensa do registo de liquidação dos di‑reitos em dívida se a Comissão tiver publicado um aviso no Jornal Oficial da UE enuncian‑do a existência de dúvidas fundadas sobre a correta apli‑cação do regime preferencial pelo país beneficiário.

62 A designada cláusula antifraude.

63 A designada cláusula de gestão dos erros adminis‑trativos. A referida cláusula estipula o seguinte: «Em caso de erro cometido pelas autoridades competentes na gestão do sistema preferencial à exportação e, em especial, na aplicação das disposições do Protocolo do presente Acordo relativo à definição de produtos originários e métodos de cooperação ad‑ministrativa, quando esse erro tenha consequências para os direitos de importação, a Parte Contratante que enfrenta tais consequências pode solicitar ao (organismos institucional previsto no acordo) que exami‑ne as possibilidades de adotar todas as medidas adequadas com vista a sanar a situação».

64 Nos termos dos artigos 871.º e 905.º das DAC (casos de dispensa de pagamento ou reembolso), do n.º 1 do artigo 870.º e do n.º 1 do artigo 904.º‑A das DAC (lista de casos comunicada à DG Orçamento) e do n.º 2 do artigo 870.º e do n.º 2 do artigo 904.º‑A das DAC (lista de casos comunicada à DG Fis‑calidade e União Aduaneira).

65 Normalmente, para acres‑centar uma determinada percentagem do valor final das mercadorias exportadas.

Exemplo de direitos aduaneiros não cobrados devido à ausência de medidas preventivas e reativas por parte dos Estados-Membros:

Em 2007, as autoridades aduaneiras polacas instauraram um processo de cobrança dos direitos aduaneiros devidos pela importação de alho da Turquia ao abrigo de certificados de circulação falsos. Não foi possível efetuar a cobran‑ça devido à insolvência do importador. Uma verba de 0,4milhões de euros foi declarada irrecuperável e perdida para o orçamento da UE em 2012.

A constituição de uma garantia teria evitado esta situação.

Caix

a 2

31Observações

66 Por exemplo, os inquéritos sobre o atum realizados pelo OLAF nas Seicheles, Colômbia, El Salvador, Equador e Tailândia; o inquérito, em Curaçau, relativo às importações de açúcar de cana em bruto declarado originário das Antilhas Neerlandesas e o inquérito, no Camboja, relativo à exportação de bicicletas para a UE ao abrigo do regime do SPG.

101 Os países beneficiários/parceiros so‑licitam a aplicação da cumulação nas negociações comerciais para que as suas exportações possam beneficiar plenamente do RCP, em especial quando carecem das infraestruturas industriais adequadas para executar a transfor‑mação exigida pelas regras de origem ordinárias.

102 As regras de cumulação são bastante complexas, exigindo das autoridades dos países beneficiários/parceiros um elevado nível de especialização e domí‑nio das mesmas. De facto, vários inquéri‑tos do OLAF66 revelaram a falta de capa‑cidade administrativa de determinados países beneficiários para compreender e lidar com a complexidade das regras de cumulação do SPG.

O Tribunal constatou uma utilização insuficiente, por parte da Comissão, de medidas preventivas e reativas para combater a fraude e proteger os interesses financeiros da UE:

a) A DG Fiscalidade e União Aduaneira publicou um aviso aos importadores relativo às importações de atum da Tailândia apenas dois anos depois de ter sido solicitada nesse sentido pelo OLAF. Além disso, segundo o OLAF, devia ser ponderada a suspensão do regime preferencial aplicável aos produtos transformados de atum declara‑dos originários da Tailândia. A Comissão não propôs qualquer suspensão.

b) A Comissão não publicou em eslovaco e húngaro um aviso aos importadores relativo às importações de pro‑dutos do setor do açúcar da Croácia67. Se o aviso tivesse sido publicado nessas línguas, o importador não teria podido invocar boa‑fé68, uma das razões que impediram a cobrança de um 1 milhão de euros69.

c) A Comissão não tomou qualquer medida após a publicação do aviso aos importadores relativo às importações de atum de El Salvador70, apesar de uma comunicação71 exigir o acompanhamento da verificação a posteriori da origem do atum importado. Na sequência deste acompanhamento, a Comissão deve decidir se propõe ou não a suspensão das preferências pautais.

d) A cláusula antifraude não foi incorporada no RCP estabelecido com a República da Coreia. O OLAF emitiu várias comunicações de assistência mútua72 dando conta da descrição incorreta da origem das importações provenien‑tes deste país.

67 A Croácia aderiu à União Europeia em 1 de julho de 2013.

68 Nos termos do quinto parágrafo do artigo 220.º, n.º 2, alínea b) do CAC.

69 Na sua decisão de 21 de outubro de 2010, a Comissão considerou que, num determinado caso (REC 03/2010,) se justifica não proceder ao registo de liquidação a posteriori dos direitos de importação.

70 JO C 132 de 21.5.2010, p. 15.

71 JO C 348 de 5.12.2000, p. 4.

72 Designadamente, AM 2007/002, AM 2007/022, AM 2007/047 e AMA 2010/027.

Caix

a 3

32Observações

103 Além disso, as regras de cumulação devem ser aplicadas entre países com re‑gras de origem idênticas, a fim de evitar que sejam contornadas. Porém, apesar de alguns casos de diferenciação das regras de origem entre os países menos desenvolvidos e outros países benefi‑ciários, o SPG atual mantém as possibi‑lidades de cumulação existentes entre países do mesmo grupo regional.

Substituição dos certificados de origem e de circulação pela autocertificação

104 No seu relatório anual de 2003, o Tribu‑nal considerou que uma maior utilização da autocertificação, mediante a decla‑ração na fatura, para certificar a origem traria vantagens do ponto de vista dos recursos próprios. Isto deve‑se ao facto de, nos termos das atuais disposições, caso seja utilizada uma declaração na fatura ou forma de autocertificação, os importadores não poderem pedir o reembolso ou a dispensa de paga‑mento, ou a não realização do registo de liquidação a posteriori, devido a erros administrativos73 por parte das autorida‑des dos países beneficiários/parceiros. Assim, a autocertificação permitiria reduzir consideravelmente os litígios dos operadores a propósito dos RCP.

105 Contudo, a utilização de certificados de origem e de circulação continua a ser uma prática generalizada.

Competências jurídicas limitadas para combater a fraude

106 No caso dos RCP recíprocos, as possibi‑lidades de combate à fraude são limita‑das. Para recuperar os direitos relativos às constatações dos inquéritos do OLAF, as autoridades do país parceiro em que as irregularidades foram detetadas tem de aceitá‑las e declarar a nulidade dos certificados indevidamente emitidos (ver caixa 4).

73 Nos termos do n.º 2, alínea b), do artigo 220.º e do n.º 1 do artigo 236.º do CAC.

Alho «mexicano»?

Com base nos resultados de uma análise laboratorial, pedida pelo OLAF, de uma amostra do lote em causa, des‑cobriu‑se que um lote de alho importado por Espanha, em março de 2012, e declarado como sendo originário do México, era, afinal, originário da China. As autoridades aduaneiras espanholas viram‑se impossibilitadas de pro‑ceder à cobrança a posteriori da evasão aos direitos aduaneiros aplicáveis às importações de alho vindo da China, visto que, na resposta ao pedido de cooperação administrativa enviado pelas autoridades aduaneiras espanholas, as autoridades mexicanas confirmaram, em agosto de 2013, a validade dos certificados de origem.

Os casos de importação de alho declarado como originário do México, mas com origem comprovada na China, estão também a ocorrer noutros Estados‑Membros (por exemplo, no Reino Unido), mas a Comissão sugeriu aos Estados‑Membros que não suspendam ou recusem o tratamento preferencial sem solicitar a verificação das respeti‑vas provas de origem às autoridades mexicanas.

Caix

a 4

33Conclusões e recomendações

107 O Tribunal constatou que a Comissão não avaliou adequadamente todos os efeitos económicos dos RCP e que a exaustividade da cobrança das receitas não está assegurada. Porém, aumentou a utilização do instrumento de avaliação do impacto e registaram‑se progressos na qualidade da análise realizada.

Avaliação dos efeitos económicos dos RCP

108 A Comissão nem sempre efetuou avaliações ex ante e ex post para aferir os efeitos económicos dos RCP. Deste modo, os decisores políticos, as partes interessadas e os contribuintes europeus não dispõem de informação suficiente sobre as principais vantagens e desvan‑tagens das diferentes opções em matéria de política comercial nem sabem se a política aplicada atingiu os resultados pretendidos. A avaliação das receitas não recebidas só foi realizada a propósi‑to do SPG. A Comissão não tem informa‑ções sobre as receitas não recebidas em cada exercício orçamental resultantes dos RCP em vigor, nem uma previsão das receitas que não serão recebidas. (ver pontos 26‑31).

109 O Tribunal detetou insuficiências na solidez da quantificação dos impactos, e dos seus dados de origem, tanto nas avaliações ex ante como nas ex post. Além disso, a utilidade e a exaustividade da análise efetuada no âmbito das ava‑liações de impacto (AI) e das avaliações do impacto na sustentabilidade (AIS) têm sido limitadas. Estas deficiências podem afetar a qualidade da informação disponibilizada aos negociadores e aos decisores políticos (ver pontos 32‑53).

Consecução dos objetivos do SPG

110 A avaliação intercalar do SPG revela que a política seguida não está a ge‑rar todos os benefícios pretendidos (ver pontos 54 e 55).

Recomendações 1 a 4

A fim de melhorar a avaliação dos efei‑tos económicos e a boa gestão finan‑ceira dos RCP, a Comissão deve:

1. a menos que haja uma justificação adequada, realizar uma AI e uma AIS de cada RCP, de modo a obter uma análise aprofundada, exaustiva e quantificada dos efeitos económi‑cos previstos, incluindo uma estima‑tiva das receitas não recebidas;

2. implicar regularmente o Eurostat numa avaliação da qualidade das fontes de dados estatísticos utiliza‑das nas AIS e assegurar a oportu‑nidade da análise efetuada para os negociadores;

3. realizar avaliações intercalares e ex post, incluindo uma estimativa das receitas não recebidas, para apreciar em que medida os RCP com um impacto significativo atingem os seus objetivos e como se podem me‑lhorar os seus resultados em setores económicos fundamentais;

4. acompanhar a aplicação do regime do SPG, com início em 1 de janeiro de 2014, para garantir um melhor cumprimento dos seus objetivos políticos, nomeadamente contribuir para a luta contra a pobreza mun‑dial e promover o desenvolvimento sustentável.


Controlos aduaneiros efetuados pelas autoridades dos Estados-Membros selecionados

111 A cobrança das receitas é posta em risco devido às insuficiências existentes nos controlos aduaneiros dos RCP levados a cabo nos Estados‑Membros selecio‑nados, que acarretam potenciais perdas para o orçamento da UE estimadas em 655milhões de euros em 2009. Este valor representa cerca de 6% do montante bruto dos direitos de importação cobra‑dos nos cinco Estados‑Membros selecio‑nados nesse ano (ver pontos 56‑ ‑73 e pontos 76 e 77).

112 Os sistemas de gestão de riscos dos Estados‑Membros nem sempre incluem comunicações de assistência mútua, o que impede os Estados‑Membros de garantirem um nível equivalente de proteção dos interesses financeiros da UE (ver pontos 74 e 75).

Supervisão dos Estados-Membros e dos países beneficiários/parceiros por parte da Comissão

113 O sistema de reembolso ou dispensa de pagamento apresenta insuficiências devido à possibilidade de as autoridades nacionais e a Comissão tomarem deci‑sões divergentes sobre a mesma matéria (ver pontos 78‑80).

114 A capacidade dos países que beneficiam de tratamento preferencial para gerir os regimes só raramente foi avaliada pela Comissão. Além disso, não foram efetuadas quaisquer visitas de controlo. Assim, a Comissão não tem garantias de que estes países estejam em condições de assegurar que apenas são exportadas mercadorias elegíveis ao abrigo dos RCP (ver pontos 81‑86).

115 A Comissão tomou medidas para garan‑tir o regular funcionamento dos meca‑nismos de cooperação administrativa nos países beneficiários/ /parceiros, mas os problemas persistem (ver pontos 87‑89).

116 Em alguns casos, o acompanhamento fi‑nanceiro dos inquéritos do OLAF não foi eficaz e motivou a perda de montantes em dívida resultante da sua prescrição (ver pontos 90‑92).

117 Houve uma utilização insuficiente de medidas reativas para prote‑ger os interesses financeiros da UE (ver pontos 93‑99).

Disposições jurídicas

118 A complexidade das regras de cumula‑ção dificulta a sua aplicação por parte dos países beneficiários/parceiros (ver pontos 100‑103).


119 Embora os certificados de origem e de circulação sejam propensos a litígios, a sua utilização continua a ser uma prática generalizada, o que complica a cobrança ex post de direitos aduaneiros (ver pontos 104 e 105).

120 A posição da UE nos RCP recíprocos não lhe permite proteger adequada‑mente os seus interesses financeiros (ver ponto 106).

Recomendações 5 a 13

A fim de melhorar a proteção dos in‑teresses financeiros da UE, a Comissão deve:

5. criar perfis de risco da UE para os RCP para que os Estados‑Membros adotem uma abordagem comum de análise dos riscos, a fim de reduzir as perdas para o orçamento da UE;

6. verificar se os Estados‑Membros estão a melhorar a eficácia dos seus sistemas de gestão de riscos e estra‑tégias de controlo, de modo a redu‑zir as perdas para o orçamento da UE;

7. incentivar os Estados‑Membros a adotarem as medidas cautelares adequadas após receção de uma comunicação de assistência mútua;

8. avaliar e realizar visitas de controlo, com base no risco, aos países que beneficiam de tratamento preferen‑cial, nomeadamente em matéria de regras de origem e de cumulação;

9. exigir aos Estados‑Membros que me‑lhorem a qualidade das informações facultadas relativamente à coopera‑ção administrativa;

10. acompanhar os países que bene‑ficiam de tratamento preferencial onde existam problemas ao nível da cooperação administrativa;

11. melhorar o acompanhamento financeiro dos inquéritos do OLAF, de modo a evitar perdas para o orçamento da UE por motivo de prescrição;

12. reforçar a posição da UE nos RCP recíprocos e utilizar mais as medidas cautelares e de salvaguarda, incor‑porando‑as em todos os acordos comerciais futuros;

13. promover a substituição dos certifi‑cados de origem e de circulação pela autocertificação dos exportadores.


O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Louis GALEA, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 18 de março de 2014.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPresidente

37Anexos

Dados estatísticos sobre os RCP em 2011

Lista dos Estados-Membros com mais importações ao abrigo dos RCP em 2011

Estado-Membro Valor das importações (mil milhões de euros) Percentagem

Alemanha 55 23%

França 30 12%

Itália 29 12%

Reino Unido 27 11%

Países Baixos 22 9%

Espanha 19 8%

Bélgica 12 5%

Suécia 7 3%

Áustria 7 3%

Polónia 5 2%

Outros 30 12%

Total 243 100%

Lista dos países beneficiários/parceiros com mais exportações ao abrigo dos RCP em 2011

Beneficiário/Parceiro Valor das exportações (mil milhões de euros) Percentagem

Suíça 38 16%

Turquia 37 15%

Índia 18 8%

Noruega 13 6%

Bangladeche 8 3%

Rússia 7 3%

Tunísia 7 3%

África do Sul 6 3%

Marrocos 6 3%

Tailândia 6 2%

Outros 97 38%

Total 243 100%

Fonte: Comext.

Ane

xo I

38Anexos

Síntese das avaliações ex ante dos RCP por parte da Comissão

Normas:

Avaliações ex ante: Nos termos do artigo 21.º, sob o título «Princípio da boa gestão financeira», do Regulamento n.º 2342/2002 da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.º 1605/200 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Eu‑ropeias, «qualquer proposta de programa ou de atividade da qual decorram despesas para o orçamento será objeto de uma avaliação ex ante». Esta disposição vigorou desde 1.1.2003 até 21.8.2006.

Avaliação de impacto (AI): Em 2003, a Comissão estabeleceu como requisito realizar uma avaliação de impacto inte‑grada de todas as suas iniciativas políticas mais importantes: «Proceder‑se‑á a uma avaliação de impacto em relação a todas as principais iniciativas apresentadas pela Comissão na sua Estratégia Política Anual ou no seu Programa de Trabalho, quer se trate de propostas de regulação ou de outras propostas com impacto económico, social e ambiental (…) [tais como] diretrizes de negociação para acordos internacionais com impacto económico, social ou ambiental»1. Desde 2005, «há que proceder de forma sistemática a uma avaliação do impacto, nomeadamente sobre a competi‑tividade, tanto antes do lançamento das iniciativas como ao longo de todo o processo legislativo»2.

As avaliações de impacto são necessárias em relação às iniciativas mais importantes da Comissão e às que tenham uma incidência com um alcance especialmente alargado. Será esse o caso de todas as propostas legislativas do Programa Legislativo e de Trabalho da Comissão e de todas as propostas legislativas não inseridas neste programa que produzam impactos económicos, sociais e ambientais claramente identificáveis, bem como das iniciativas não legislativas que definam políticas futuras3.

1 COM(2002) 276 final.2 COM(2005) 12 final.3 SEC(2009) 92 — Orientações relativas às avaliações de impacto.

Ane

xo II

39Anexos

Casos em que era exigida uma avaliação de impacto ou ex ante

RCP com Relatório

de avaliação de impacto/ex ante

Adequação da avaliação

Montenegro Sem avaliação ex ante N/A

Bósnia-Herzegovina Sem avaliação ex ante N/A

Sérvia Sem avaliação ex ante N/A

América Central AI X

Comunidade Andina AI X

República da Coreia AI X

Índia AI X

Canadá Sem AI N/A

Marrocos (Acordo de Comércio Livre Abrangente e Aprofundado) Sem AI N/A

Regulamento SPG n.º 980/2005 Sem avaliação ex ante N/A

Regulamento SPG n.º 732/2008 AI X

Regulamento SPG n.º 978/2012 AI √

Moldávia Sem AI N/A

Legenda:N/A = Não aplicável √ = Adequado X = Inadequado em geral

Não foi exigida avaliação de impacto ou ex ante nos seguintes RCP:

Andorra, Turquia, São Marinho, Ilhas Faroé, Espaço Económico Europeu (Islândia, Noruega e Listenstaine), Suíça, An‑tiga República jugoslava da Macedónia, Croácia, Albânia, Argélia, Egito, Israel, Jordânia, Líbano, Marrocos, Território Palestiniano Ocupado, Síria, Tunísia, Chile, México, África do Sul, Mercosul, Estados do Cariforum, Costa do Marfim, Camarões, AOA (Comores, Madagáscar, Maurícia, Seicheles, Zâmbia e Zimbabué), SADC (Botsuana, Lesoto, Moçambi‑que e Suazilândia), Estados do Pacífico, Regulamento sobre o acesso aos mercados para os países ACP, Países e Terri‑tórios Ultramarinos, Ceuta e Melilha.

Ane

xo II

40Anexos

Norma:

Avaliação do impacto na sustentabilidade (AIS): Em 1999, a Comissão Europeia decidiu integrar o desenvolvimen‑to sustentável nas negociações comerciais com a introdução de um novo instrumento de avaliação designado AIS do comércio4.

Casos em que era exigida uma AIS:

RCP com Adequação da avaliação

Croácia Sem AIS N/A

Albânia Sem AIS N/A

Montenegro Sem AIS N/A

Bósnia-Herzegovina Sem AIS N/A

Sérvia Sem AIS N/A

Argélia AIS5 X

Egito AIS X

Israel AIS X

Jordânia AIS X

Líbano AIS X

Marrocos AIS X

Território Palestiniano Ocupado AIS X

Síria AIS X

Tunísia AIS X

América Central AIS √


4 Prefácio de P. Mandelson, antigo comissário europeu responsável pelo Comércio, no Manual de AIS do comércio da Comissão.

5 A AIS da zona de comércio livre euro‑mediterrânica diz respeito aos RCP celebrados com a Argélia, Egito, Israel, Jordânia, Líbano, Marrocos, Território Palestiniano Ocupado, Síria e Tunísia.

Ane

xo II

41Anexos

Casos em que era exigida uma AIS:

RCP com Adequação da avaliação

Chile AIS X

Comunidade Andina AIS X

República da Coreia AIS √

Índia AIS X

Canadá AIS √

ACLAA com Marrocos AIS X

Mercosul AIS X

Estados do Cariforum AIS6 X

Costa do Marfim AIS X

Camarões AIS X

AOA Comores, Madagáscar, Maurícia, Seicheles, Zâmbia, Zimbabué

AIS X

SADC Botsuana, Lesoto, Moçambique, Suazilândia AIS X

Estados do PacíficoPapua-Nova Guiné, Fiji AIS X


Não foi exigida avaliação de impacto na sustentabilidade nos RCP seguintes:

Andorra, Turquia, São Marinho, Ilhas Faroé, Espaço Económico Europeu (Islândia, Noruega e Listenstaine), Suíça, Antiga República jugoslava da Macedónia, México, África do Sul, Regulamento sobre o acesso aos mercados para os Países ACP, Países e Territórios Ultramarinos, Regulamento SPG (CE) n.º 980/2005, Regulamento SPG (CE) n.º 732/2008, Regulamento SPG (CE) n.º 978/2012, RCP unilateral com a Moldávia e Ceuta e Melilha.

6 A AIS dos acordos de parceria económica (APE) com os países ACP diz respeito aos APE celebrados com os Estados do Cariforum, Costa do Marfim, Camarões, AOA (Comores, Madagáscar, Maurícia, Seicheles, Zâmbia, Zimbabué), SADC (Botsuana, Lesoto, Moçambique, Suazilândia) e Estados do Pacífico (Papua Nova Guiné, Fiji).

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42Anexos

Síntese das avaliações intercalares e/ou ex post dos RCP por parte da comissão

Norma:

O Tribunal entende que, passados três anos sobre a sua entrada em vigor, devem ser realizadas avaliações intercalares e ex post de todos os RCP com um impacto significativo nos domínios económico, social e ambiental. Estas avaliações permitiriam aos decisores políticos, às partes interessadas e aos contribuintes europeus avaliar se os RCP estão, de facto, a atingir os seus objetivos de acordo com os princípios da boa gestão financeira e da responsabilidade pública.

Na sua comunicação intitulada «Comércio, crescimento e questões internacionais — A política comercial como um elemento central da estratégia da UE para 2020»1, a Comissão anunciou que realizaria avaliações ex post para acompa‑nhar as repercussões dos atuais RCP de uma forma mais sistemática.

Casos em que é exigida uma avaliação intercalar e/ou ex post (AEP)

RCP com Avaliação intercalar e/ou ex post Adequação da avaliação

Turquia Sem AEP N/A

Espaço Económico Europeu(Islândia, Noruega, Listenstaine)

Sem AEP N/A

Suíça Sem AEP N/A

Antiga República jugoslava da Macedónia Sem AEP N/A

Croácia Sem AEP N/A

Albânia Sem AEP N/A

1 COM(2010) 612.

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I

43Anexos

Casos em que é exigida uma avaliação intercalar e/ou ex post (AEP)

RCP com Avaliação intercalar e/ou ex post Adequação da avaliação

Montenegro Sem AEP N/A

Bósnia-Herzegovina Sem AEP N/A

Sérvia Sem AEP N/A

Argélia AEP2 X

Egito AEP X

Israel AEP X

Jordânia AEP X

Líbano Sem AEP N/A

Marrocos AEP X

Território Palestiniano Ocupado Sem AEP N/A

Síria Sem AEP N/A

Tunísia AEP X

Chile AEP √

México AEP de seis ACL X

África do Sul AEP de seis ACL X

Estados do Cariforum Sem AEP N/A

Estados do PacíficoPapua-Nova Guiné, Fiji Sem AEP N/A

Países e territórios ultramarinos Sem AEP N/A

Regulamento SPG n.º 980/2005 Relatório de avaliação intercalar √

Regulamento SPG n.º 732/2008 Relatório de avaliação intercalar √

Moldávia Sem AEP N/A


Não foi exigida avaliação ex post nos RCP seguintes:

Andorra, São Marinho, Ilhas Faroé, América Central, Comunidade Andina, República da Coreia, Índia, Canadá, Marro‑cos (Acordo de Comércio Livre Abrangente e Aprofundado), Mercosul, Costa do Marfim, Camarões, AOA (Comores, Madagáscar, Maurícia, Seicheles, Zâmbia e Zimbabué), SADC (Botsuana, Lesoto, Moçambique e Suazilândia), Regula‑mento sobre o acesso aos mercados para os Países ACP, Regulamento SPG (UE) n.º 978/2012 e Ceuta e Melilha.

2 A avaliação ex post da zona de comércio livre euro‑mediterrânica diz respeito aos APE celebrados com a Argélia, Egito, Israel, Jordânia, Marrocos e Tunísia.

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I

44Anexos

Método da Auditoria nos Estados-Membros SELECIONADOS

Os auditores examinaram as instruções e procedimentos adotados a nível nacional, a gestão de risco e os perfis de risco, os controlos ex ante e ex post e a cooperação administrativa. O Tribunal examinou a estratégia de controlo global aplicada pelas autoridades aduaneiras aos RCP em cinco Estados‑Membros. O valor das importações destes Estados‑Membros ao abrigo dos RCP correspondeu a mais de dois terços do total das importações beneficiárias de medidas pautais preferenciais.

Os controlos aduaneiros realizados nos cinco Estados‑Membros selecionados foram avaliados através de testes às amostras aleatórias seguintes:

a) 60 importações ao abrigo dos RCP, realizadas dentro do prazo de prescrição de 2009, a fim de verificar se as mercadorias tinham efetivamente direito a beneficiar das medidas pautais preferenciais, bem como as medidas preventivas, dissuasoras e corretivas tomadas pelas autoridades aduaneiras para verificar a validade deste direito e, quando tal não acontecia, cobrar os direitos devidos. A fim de estimar o montante dos RPT potencialmente perdidos para o orçamento da UE, foi efetuada uma extrapolação dos pagamentos inferiores ao devido detetados na amostra;

b) 30 importações ao abrigo dos RCP em 2011, a fim de verificar se as mercadorias tinham efetivamente direito a be‑neficiar das medidas pautais preferenciais, bem como as medidas preventivas, dissuasoras e corretivas tomadas pelas autoridades aduaneiras para verificar a validade deste direito e, quando tal não acontecia, cobrar os direitos devidos;

c) 30 importações em 2009 objeto de uma comunicação de assistência mútua (AM), de modo a verificar se os Estados‑Membros tinham introduzido de forma coerente perfis de risco automatizados nos respetivos sistemas de gestão de riscos;

d) 30 pedidos enviados pelos Estados‑Membros, em 2011, aos países beneficiários/parceiros no âmbito dos mecanis‑mos de cooperação administrativa, de modo a verificar a cobrança oportuna dos direitos aduaneiros devidos nos casos em que as mercadorias não tinham direito a beneficiar das medidas pautais preferenciais.

Ane

xo IV

45Anexos

Limitações do modelo EGC

1 Segundo o Comité Económico e Social Europeu1, «os resultados da aplicação destes modelos, apresentados nas ava‑liações de impacto da sustentabilidade, (…) sem prestar grande qualidade informativa aos negociadores e às partes interessadas por não identificarem impactos importantes ou suficientemente específicos. Além disso, as avaliações de impacto da sustentabilidade são dificultadas pela falta de dados estatísticos sobre o setor informal, ou pela fraca fiabilidade desses dados, pelo que não contemplam adequadamente as possíveis repercussões nesse setor».

2 Tanto a Comissão como os consultores externos sublinharam também as limitações intrínsecas do modelo EGC:

a) o modelo EGC só pode ser utilizado para efeitos de simulação e não para realizar previsões2 e a sua simulação de efeitos a longo prazo é ténue3;

b) a sua construção é de certa forma tautológica, isto é, todos os resultados estão implicitamente ligados aos pres‑supostos e calibragem adotados4;

c) os produtos de base estão agrupados numa categoria ampla, o que, na prática, não permite determinar o impac‑to sobre produtos específicos, por exemplo, o impacto sobre o trigo de qualidade média no contexto do impacto estimado sobre o «trigo»5;

d) diferentes países, como a Rússia, a Noruega, a Suíça e a Turquia, são incluídos num único grupo, o que limita a in‑terpretação prática a retirar das estimativas do modelo EGC para este grupo6;

e) a incapacidade da modelização formal para ter em conta o impacto da liberalização do investimento e das medi‑das que facilitam a circulação dos profissionais7;

f) os resultados do modelo EGC não se mostram adequados para avaliar impactos sociais por carecerem de infor‑mações desagregadas a nível dos agregados familiares8.

1 Ponto 2.6 do Parecer n.º 818/2011 do Comité Económico e Social Europeu.2 Ponto 11.5 do anexo 8 das orientações da Comissão relativas às avaliações de impacto.3 Segundo o documento de tomada de posição dos serviços da Comissão sobre as avaliações do impacto na sustentabilidade do acordo de

comércio livre celebrado entre a UE e a República da Índia, de março de 2010, os efeitos a longo prazo constituem uma das principais debilidades do modelo EGC, visto que o processo de acumulação de capital assenta, inevitavelmente, em pressupostos básicos, ignorando os efeitos dinâmicos do reforço da integração e da concorrência.

4 Ponto 11.5 do anexo 8 das orientações da Comissão relativas às avaliações de impacto.5 Documento informativo sobre o relatório final da AIS do acordo UE‑Canadá, junho de 2011.6 Idem.7 Idem.8 Avaliação do impacto na sustentabilidade do comércio entre a UE e a Comunidade Andina. Relatório final, outubro de 2009.

Ane

xo V

46

A Comissão tem utilizado diferentes técnicas de modelização, principalmente (mas não exclusiva‑mente) modelos de equilíbrio geral calculável (EGC) e os dados da base de dados do Projeto de Análise do Comércio Mundial (Global Trade Analysis Project — GTAP)3. Até à data, estas são as melhores ferramentas disponíveis que nos permitem quantificar o impacto económico das alterações à política comercial.

III b)O Sistema de Preferências Pautais Generalizadas (SPG) é um sistema unilateral, que procura abordar, através de reduções pautais, necessidades económicas, sociais e outras necessidades estruturais de longa data nos países em desenvolvimento. Apesar de a Comissão aceitar a observação, o SPG é apenas um dos ele‑mentos que contribuem para a plena consecução dos benefícios previstos.

O novo Regulamento SPG, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2014, realizou reformas substanciais com vista a uma melhor orientação para os países com maior necessidade.

III c)As principais conclusões do Tribunal dizem respeito a erros individuais relacionados com documentos ou provas em falta que deveriam ter sido conservados pelos importadores.

III d)No que diz respeito às visitas de acompanhamento, a Comissão está a agir no âmbito da base jurídica em vigor e em conformidade com as respetivas disposi‑ções em matéria de regimes comerciais recíprocos, conforme aprovado pelo Conselho e pelos Estados‑‑Membros e, se apropriado, pelo Parlamento Europeu.

3 A utilização da base de dados do GTAP no modelo EGC é amplamente aceite a nível mundial por praticamente todas as organizações internacionais semelhantes, como a OMC, o Banco Mundial, a OCDE, a ONU, o FMI e o Governo dos EUA.

Resumo

IOs ganhos económicos associados à liberalização do comércio são bem conhecidos e estão devidamente documentados na literatura económica disponível. Por exemplo, foi demonstrado que a conclusão de todas as negociações em curso (a Ronda de Doha e os acordos bilaterais) permitirá que a UE atinja um nível de PIB 1% superior ao que alcançaria de outro modo. Espera‑se que os consumidores beneficiem do acesso a uma maior variedade de bens e serviços. Por fim, mais de 36 milhões de empregos na Europa depen‑dem, direta ou indiretamente, da nossa capacidade de fazer trocas comerciais com o resto do mundo1.

Além disso, o SPG é, efetivamente, a arma da UE de desenvolvimento pelo comércio; em primeiro lugar, através do regime TMA, «Tudo menos armas», concede acesso isento de direitos aduaneiros e de quotas ao mercado da UE a todos os produtos (exceto armas) dos 50 países mais pobres do mundo; em segundo lugar, através de benefícios adicionais ao abrigo do subsistema SPG+, incentiva os países em desenvolvi‑mento a perseguirem objetivos de desenvolvimento sustentável.

III a)Desde 1999, todas as principais negociações comer‑ciais multilaterais e bilaterais têm sido acompanhadas por uma avaliação do impacto na sustentabilidade (AIS). Além disso, desde 2010, com uma exceção2, todas as negociações comerciais importantes têm sido precedidas por uma avaliação de impacto (AI).

Todos os seus regimes comerciais puderam basear‑se em análises de elevada qualidade das repercussões económicas e outras. Ao fazer isso, a Comissão pro‑curou sempre cumprir as normas aplicáveis, que têm evoluído ao longo do tempo.

1 «Comércio, crescimento e questões internacionais — A política comercial como um elemento central da estratégia da UE para 2020»

2 Em 2011, o Conselho dos Negócios Estrangeiros e o Conselho Europeu responderam à Primavera Árabe apelando ao lançamento de negociações com Marrocos, a Tunísia, o Egito e a Jordânia. Esta decisão política tornou a realização de uma AI redundante e teria causado um atraso excessivo no lançamento do processo de negociação.

Respostas da Comissão

Respostas da Comissão 47

IV a)A Comissão aceita a recomendação do Tribunal no que diz respeito à realização de uma AI e de uma AIS para os RCP, bem como à justificação de situações em que tal não seja possível. Fá‑lo‑á em conformidade com as orienta‑ções existentes em matéria de AI e com o Guia Prático sobre as AIS e estimou as receitas perdidas na sua mais recente avaliação de impacto para o Japão e os EUA.

A Comissão já realiza AI e AIS em conformidade com os compromissos assumidos e as melhores práticas. Desde 1999, todas as principais negociações comer‑ciais multilaterais e bilaterais têm sido acompanhadas por uma AIS, e desde 2010 [com uma exceção — ver a resposta da Comissão ao ponto III, alínea a)], todas as negociações comerciais importantes têm sido precedi‑das de uma avaliação de impacto.

IV b)No que diz respeito à realização da análise, a Comissão comprometeu‑se a lançar as AIS o mais tardar 6 meses após o início das negociações, a fim de assegurar que possam ser utilizadas no processo de negociação e aprovação.

O Eurostat é agora sistematicamente convidado para ser membro dos grupos diretores que realizam o acompanhamento das AIS.

A Comissão visa intensificar a cooperação sobre a qua‑lidade das fontes de dados estatísticos no âmbito de uma atualização contínua do acordo de serviços entre a DG Comércio e o Eurostat.

IV d)A Comissão aceita a recomendação do Tribunal relati‑vamente a RCP com repercussões económicas, sociais e ambientais significativas.

Reflete os compromissos já assumidos pela Comissão de realizar avaliações ex post de uma forma mais sis‑temática relativas aos RCP com repercussões econó‑micas, sociais e ambientais significativas, para ajudar a acompanhar as repercussões dos acordos comerciais da UE5.

5 COM(2010) 612 Comunicação «Comércio, crescimento e questões internacionais».

Apesar de a base jurídica para a realização de visitas de acompanhamento aos países beneficiários estar em vigor apenas desde 1 de janeiro de 2011, mesmo antes disso a Comissão assegurou uma série de ações de acompanhamento e apresentação de explicações perante os países beneficiários no âmbito da coopera‑ção administrativa, nomeadamente no contexto do SPG.

Não obstante, foi elaborado um plano de ação da Comissão sobre o acompanhamento das regras de origem preferenciais, que sugere as visitas a um país beneficiário como uma das atividades a realizar. O plano de ação abrangerá acordos unilaterais, como o SPG, e acordos bilaterais com países parceiros.

III e)A Comissão toma nota da conclusão do Tribunal.

Desde 2001, a Comissão propôs que todos os regimes comerciais preferenciais da UE, quer autónomos quer convencionais, incluíssem a possibilidade de retirada temporária das preferências em caso de problemas específicos com a gestão das preferências e/ou outras violações significativas da legislação aduaneira ou em caso de ausência de cooperação. A Comissão consi‑dera que estas salvaguardas são suficientes e con‑tinuará a propor a sua inclusão em todos os futuros regimes comerciais preferenciais.

A Comissão observa que, em apenas um RCP (regime comercial preferencial) com a Coreia do Sul, as disposi‑ções de salvaguarda acabaram por não incluir a pos‑sibilidade de retirada temporária das preferências, apesar de conterem um mecanismo de consulta obri‑gatória. A Comissão confirmou o caráter excecional do texto de compromisso das disposições de salvaguarda acordadas com a Coreia do Sul no momento da deci‑são do Conselho relativa à assinatura de acordo4.

4 JO L 127 de 14.5.2011, p. 4.


V f)A Comissão observa que a cobrança é da responsabili‑dade dos Estados‑Membros.

O OLAF irá continuar a fornecer, às autoridades com‑petentes dos Estados‑Membros, todas as informações necessárias para facilitar as suas ações de cobrança.

As novas disposições introduzidas pelo Regulamento n.º 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF6 exigem que os Estados‑Membros forneçam ao OLAF informações relativas às medidas tomadas no seguimento das recomendações do OLAF, nomeada‑mente no que diz respeito aos montantes devidos. Desta forma, reforça‑se o acompanhamento das ações de cobrança pelos Estados‑Membros e melhora‑se o acompanhamento financeiro dos inquéritos do OLAF.

A Comissão realiza, sistematicamente, o acompanha‑mento de todos os casos identificados de responsabi‑lidade financeira dos Estados‑Membros resultantes de atrasos nos procedimentos de cobrança e continuará a fazê‑lo.

V g)Desde 2001, a Comissão propôs que todos os regimes comerciais preferenciais da UE, quer autónomos quer convencionais, incluíssem a possibilidade de retirada temporária das preferências em caso de problemas específicos com a gestão das preferências e/ou outras violações significativas da legislação aduaneira ou em caso de ausência de cooperação. A Comissão consi‑dera que estas salvaguardas são suficientes e con‑tinuará a propor a sua inclusão em todos os futuros regimes comerciais preferenciais.

No final de 2013, a possibilidade de retirada temporá‑ria das preferências já tinha sido incluída em 4 regi‑mes autónomos (incluindo SPG) abrangendo quase 200 países, bem como em regimes preferenciais com mais de 30 países.

6 Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.º 1074/1999 do Conselho, JO L 248 de 18.9.2013.

V a)A Comissão irá ainda avaliar em que casos específicos esses perfis de risco são úteis e de que forma devem ser aplicados no domínio das regras de origem ao abrigo dos RCP.

V b)No decorrer das suas inspeções nos últimos anos, a Comissão centrou‑se especialmente na eficácia dos sistemas de gestão de risco e nas estratégias de con‑trolo dos Estados‑Membros. Produziu relatórios temá‑ticos sobre as suas inspeções da Estratégia de controlo aduaneiro (2009), Procedimento de domiciliação (2011) e Trânsito (2012) e apresentou esses relatórios aos Estados‑Membros no Comité Consultivo dos Recursos Próprios e no Grupo de Política Aduaneira. Continuará a verificar se os Estados‑Membros melhoram a eficácia dos seus sistemas de gestão do risco e estratégias de controlo.

V c)A Comissão vai continuar a incentivar os Estados‑‑Membros a tomarem todas as medidas de precau‑ção adequadas após a receção das comunicações de assistência mútua.

V d)A avaliação da capacidade de um país beneficiário é parte integrante do processo de negociação com cada parceiro. Não se reflete, contudo, num relatório formal de avaliação. A Comissão incluirá uma avaliação desta capacidade nos exercícios formais de delimita‑ção do âmbito que precedem novas negociações.

Em geral, as negociações proporcionam o contexto adequado para a Comissão avaliar a capacidade das autoridades dos países parceiros para administrar devidamente o acordo.

V e)A Comissão irá levantar esta questão junto dos Esta‑dos‑Membros (durante o acompanhamento) com vista a melhorar a qualidade das informações fornecidas pelos Estados‑Membros relativamente à cooperação administrativa. O procedimento de apresentação de relatórios também será simplificado.


10O compromisso de realizar AIS foi assumido em 1999 pelo Comissário do Comércio e tornou‑se prática estabelecida para negociações comerciais, mesmo sob a direção dos posteriores Comissários do Comércio.

12A Comissão concorda com a importância das avaliações para todos os RCP com repercussões significativas.

Ao avaliar um acordo comercial, é necessário deixar passar um período de tempo suficiente para per‑mitir retirar conclusões fiáveis a partir dos dados disponíveis.

Os acordos comerciais frequentemente preveem uma introdução gradual de compromissos recípro‑cos ao longo de um período de cinco a sete anos7. O momento da avaliação deve ter em conta o período ao longo do qual as repercussões se fazem sentir. Por este motivo, a Comissão considera que uma avalia‑ção apenas três anos após a entrada em vigor de um acordo, tal como sugerido pelo Tribunal, é geralmente demasiado precoce.

14A Comissão não considera que uma avaliação ex ante e ex post das receitas perdidas daria às autoridades orçamentais uma previsão anual suficientemente pre‑cisa da cobrança de direitos aduaneiros que permitisse melhorar a gestão financeira do orçamento da UE.

Os RCP fazem parte da estrutura legislativa com base na qual os direitos aduaneiros devidos são cobrados e disponibilizados ao orçamento da UE. Por conse‑guinte, as receitas não podem ser consideradas perdi‑das caso um RCP esteja em vigor e não existam custos orçamentais. Para as suas previsões orçamentais relativamente aos RPT, a Comissão tem de se basear principalmente em métodos macroeconómicos. No entanto, o método está atualmente a ser revisto e a Comissão irá examinar em que medida é possível ter em conta outros elementos, como as repercussões de novos RCP.

7 Ver também COM(2013) 686 «Reforçar as bases da regulamentação inteligente — Melhorar a avaliação».

Atualmente, a Comissão está a negociar a inclusão de disposições relativas à retirada temporária das prefe‑rências em RCP com uma série de parceiros, incluindo o Japão, o Vietname, Marrocos, a Tailândia e o Canadá.

A Comissão vai continuar a propor a inclusão da cláusula relativa a erros administrativos em todos os futuros acordos comerciais em que não seja acordada autocertificação.

V h)A Comissão vai continuar a promover a substituição dos certificados de origem e circulação pela autocerti‑ficação dos exportadores.

Introdução

07O Tribunal está certo em sublinhar as AI e as AIS. No entanto, não dá crédito a instrumentos como os estu‑dos de viabilidade, bem como outras análises econó‑micas, que no passado foram um elemento impor‑tante de tomada de decisão relativamente a alguns dos acordos incluídos na amostra do Tribunal.

08Apesar de o sistema de AI ter sido introduzido em 2002, o seu âmbito evoluiu gradualmente e os RCP com repercussões significativas não foram plena‑mente incluídos no seu âmbito até 2009.

09A Comissão tem uma interpretação diferente relati‑vamente à obrigação jurídica de realizar avaliações ex ante dos RCP entre 2002 e 2006.

A obrigatoriedade de realizar avaliações de impacto foi sendo gradualmente introduzida desde 2003.

Desde 2005, as AI têm sido obrigatórias para todas as iniciativas constantes do programa legislativo e de trabalho da Comissão e, desde 2009, para as iniciati‑vas mais importantes da Comissão e para as que têm repercussões de maior alcance.


27A Comissão considera que não era necessário ter elaborado AI ou avaliações ex ante para os sete RCP identificados pelo Tribunal. Na maioria dos casos, uma AI ou uma avaliação ex ante teria pouco valor acres‑centado e representaria uma utilização despropor‑cionada dos recursos, por exemplo por já terem sido feitas escolhas políticas ao mais alto nível para cumprir um acordo ou por as medidas previstas terem efeitos mais limitados ou serem de natureza transitória.

28A Comissão estimou as receitas perdidas em todas as AI relacionadas com acordos comerciais produzidas desde 2010.

29A Comissão não considera que tenha havido um com‑promisso de realizar AIS para os cinco acordos identi‑ficados pelo Tribunal. O compromisso de realizar AIS durante uma negociação comercial foi assumido origi‑nalmente em 1999 pelo Comissário responsável pelo Comércio e dizia respeito às negociações lideradas por esse mesmo Comissário. A utilização generalizada de AIS para negociações lideradas por outros Comissários em nome da Comissão nunca foi sujeita a uma decisão do Colégio, que é a razão para a ausência de AIS nos cinco casos referidos.

30Desde 2010, a Comissão tem reforçado o seu sistema de avaliação da legislação e das políticas e está empe‑nhada em realizar avaliações numa base mais sistemá‑tica. Têm de ser definidas prioridades para seguir um programa de avaliações, sendo dada principal priori‑dade ao princípio de «primeiro avaliar», isto é, avaliar antes da revisão de uma iniciativa, às iniciativas com maior impacto e, por fim, em termos de escassez de recursos disponíveis.

Uma estimativa das receitas perdidas foi incluída nas AI realizadas desde 2011. Contudo, um tal cálculo ex ante apenas pode dar uma estimativa da redução provável dos recursos próprios sob a forma de direitos aduaneiros, com base nos cenários mais prováveis resultantes do acordo final. No que se refere aos efeitos económicos, convém notar que, à semelhança das taxas de direitos aduaneiros mais baixas, também implicam benefícios resultantes de um aumento dos fluxos comerciais que podem resultar num aumento dos direitos aduaneiros cobrados.

Âmbito e método da auditoria

21A conclusão do Tribunal baseia‑se na análise de um período durante o qual o sistema de avaliação de impacto da Comissão estava a ser estabelecido pro‑gressivamente e a avaliação sistemática das políticas ainda estava por desenvolver. Por esse motivo, uma série de acordos da amostra não puderam ser sujeitos a uma AI ou AIS, dado o momento da sua proposta e/ou entrada em vigor.

22Os métodos de trabalho da AI foram estabelecidos progressivamente na Comissão com orientações intro‑duzidas em 2005 e revistas em 2009. Não devem ser utilizadas normas atuais mais rigorosas para avaliar AI anteriores, realizadas quando o sistema estava ainda em evolução. A fim de desenvolver a experiência dos primeiros cinco anos, foram introduzidas orienta‑ções em matéria de AIS através da publicação, pelos serviços da Comissão, do Guia Prático sobre as AIS, em 2006.

Observações

26A Comissão concorda com a importância de uma avaliação adequada, tanto ex ante como ex post, dos efeitos económicos e outros dos RCP. Considera que este é o caso desde 1999.


35Das seis AI revistas pelo Tribunal, quatro foram reali‑zadas em 2006/2007, quando a metodologia utilizada para analisar o impacto dos acordos comerciais ainda estava em desenvolvimento. Todas as AI realizadas desde 2010 contêm uma análise abrangente dos efei‑tos económicos nos países beneficiários.

36A Comissão avalia os impactos económicos utilizando os mais recentes modelos económicos e conjuntos de dados, mantendo‑se a par das últimas evoluções na literatura teórica e empírica relativa aos efeitos dos acordos de comércio livre.

38O SPG consiste num acordo geral e dois acordos específicos. O acordo geral é concedido a todos os países em desenvolvimento que partilham uma necessidade de desenvolvimento e se encontram num estádio de desenvolvimento económico semelhante, sem a necessidade de ratificar ou aplicar convenções internacionais.

O subsistema da UE SPG+ foi concebido para incluir incentivos adicionais para países vulneráveis que estejam dispostos a tomar medidas extraordinárias no sentido do desenvolvimento sustentável e da boa governação, deixando à escolha desses países se pretendem obter os benefícios adicionais ou não. Esta abordagem, apoiada pelo Conselho e pelo Parla‑mento, representa uma escolha política. A necessi‑dade de ratificar e aplicar efetivamente as convenções internacionais de base sobre direitos humanos e dos trabalhadores, sobre a proteção do ambiente e a boa governação tem sido, por conseguinte, ponderada para estes 10 países e não para outros países benefi‑ciários do acordo geral.

Em consonância com o seu compromisso de reali‑zar avaliações ex post numa base mais sistemática, a Comissão realizou, em 2012, uma avaliação ex post do pilar comercial do Acordo de Associação UE‑Chile e lançou, em 2013, uma avaliação ex post da execução do Tratado de Livre Comércio entre a UE e o México e uma revisão do Acordo de Parceria Económica Cari‑forum‑UE. Estão planeadas para 2014 mais duas avalia‑ções ex post (das preferências comerciais autónomas para a Moldávia e os países dos Balcãs Ocidentais).

31A avaliação do impacto, no orçamento da UE, do relatório estatístico do SPG para 2006‑2009 seguiu a abordagem padrão da Comissão8.

Uma vez que o cálculo foi realizado ex post, a perda de receitas foi calculada com base em estatísticas reais, isto é, o comércio preferencial SPG no período de 2006‑2009.

34Foram dedicados esforços consideráveis à produção de avaliações de impacto de alta qualidade utilizando os melhores modelos disponíveis. Além disso, a Comis‑são observa que a análise do Tribunal se baseia em AI realizadas há vários anos, num momento em que as metodologias de avaliação do impacto ainda estavam em desenvolvimento. Apenas uma das cinco AI de apoio a um acordo comercial analisadas pelo Tribunal foi realizada seguindo as últimas Orientações sobre AI. Consequentemente, o Tribunal não reconhece a evolu‑ção substancial das AI de apoio aos RCP desde 2010.

8 As receitas perdidas exprimem a diferença entre os direitos NMF que seriam devidos para todo o comércio SPG na ausência do SPG e os direitos efetivamente pagos, isto é, (Total dos direitos aplicáveis à nação mais favorecida calculados em relação ao comércio preferencial SPG) ‑(Total de direitos preferenciais calculados em relação ao comércio preferencial SPG).


42A AI não identificou a fraude nem a evasão aduaneira como lacunas salientes do SPG anteriormente apli‑cado. Não houve, por conseguinte, uma grande adap‑tação das disposições em matéria de luta antifraude no sistema reformado.

Por outro lado, a AI salientou que os mecanismos de salvaguarda do SPG (em que as importações podem causar ou ameaçar causar graves dificuldades aos produtores da UE) não estavam em funcionamento e poderiam permitir que as importações preferen‑ciais prejudicassem os interesses financeiros e eco‑nómicos da indústria da UE. Foram identificadas opções destinadas a solucionar este problema e, em resultado disso, o novo SPG, em vigor desde 1 de janeiro de 2014, reforçou‑o.

Até novembro de 2017, a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a aplicação do Regulamento SPG. Para efeitos do relatório, a Comissão irá avaliar as questões de fraude e evasão dos direitos aduaneiros e, se apropriado, ponderar medidas para as abordar.

44A Comissão concorda que, tal como em qualquer modelo, existem limitações, mas considera que o EGC é o melhor instrumento disponível. Todos os modelos têm lacunas, mas os modelos EGC estão mais bem equipados para quantificar o impacto económico dos RCP. Os objetivos são quantificar o impacto das altera‑ções à política comercial, ceteris paribus, com base nas abordagens metodológicas mais robustas e relevantes disponíveis na profissão de economista para análise de política comercial. Essas análises económicas não se baseiam «no» modelo EGC, mas em diferentes modelos EGC que são adaptados para melhor se ade‑quarem à questão de ação política em apreço em cada AI e AIS.

Caixa 1 O Bangladeche é um bom exemplo de um país onde os benefícios do SPG contribuíram significativamente para o desenvolvimento do país, um país menos desenvolvido (PMD), conduzindo ao crescimento, à redução da pobreza e ao aumento das oportunida‑des de emprego, sobretudo para as mulheres. A dis‑ponibilidade de benefícios do SPG cria espaço político para a UE influenciar a evolução dos direitos humanos e dos trabalhadores, conforme demonstrado pelo acontecimento de Rana Plaza. Além disso, a Comissão tem acompanhado de perto o trabalho da Organiza‑ção Internacional do Trabalho (OIT) no país, destinado a melhorar as condições de trabalho. Não é certo que o Bangladeche teria aceitado as condições impostas pelo Compact caso não fosse beneficiário do SPG.

40A Comissão afirma que, à luz da experiência, restringiu a obrigatoriedade de o acompanhamento e a avalia‑ção serem abordados mais eficazmente nas AI. Esta medida refletiu a evolução gradual do sistema de AI.

Em todas as AI realizadas desde 2010 no domínio do comércio, foram identificados indicadores claros e quantificáveis conformes com as orientações de 2009 em matéria de AI. Os pareceres positivos do CAI relativamente a estas AI confirmam‑no.

41Um estudo aprofundado da natureza delineada nas recomendações do CESE no contexto indiano teria pouca probabilidade de produzir conclusões fiáveis, uma vez que a maioria dos setores vulneráveis da sociedade se encontra na economia informal, onde não estão facilmente disponíveis dados quantitativos.

Contudo, os resultados da AIS para o ACL com a Índia são relevantes no contexto das recomendações do CESE. A AIS concluiu que um ACL com a Índia (em todos os cenários analisados) levaria a aumentos significativos nos salários reais dos trabalhadores qualificados e não qualificados, assim como a efeitos moderados favoráveis aos cidadãos pobres. Além disso, os negociadores realizam consultas regulares com a sociedade civil, que permitem que as questões mencionadas nas recomendações do CESE sejam debatidas.


48As AI e AIS analisam o impacto provável do próprio acordo comercial nos setores relevantes, tendo em conta a existência de todas as políticas relevantes da UE. Ao fazer isso, podem (tal como os países das Caraíbas) ou não mencionar explicitamente a política agrícola comum (PAC).

49A Comissão reconhece que a AIS relativa aos APE não tem o mesmo nível de abrangência e profundi‑dade que as AIS mais recentes. Em parte, tal reflete a ampla cobertura geográfica e temática desta AIS específica — mais de 75 países. Nenhuma AIS poderia ter abrangido todas as questões possíveis relativas a todos os potenciais signatários.

52O estudo foi uma avaliação econométrica das reper‑cussões de 6 RCP no comércio. O seu objetivo era analisar se os acordos tiveram um impacto mensurá‑vel e estatisticamente significativo nas exportações e importações da UE. Não pretendia ter um âmbito mais amplo ou consistir numa avaliação ex post de pleno direito. A Comissão realizou, posteriormente, avaliações ex post completas para dois dos países em questão (México e Chile).

53Apesar de o relatório de avaliação ex post dos paí‑ses Euromed não conter disposições em matéria de futuras avaliações, a Comissão pode confirmar que é provável que uma tal avaliação ex post seja realizada assim que as negociações em curso estejam concluí‑das e os acordos estejam plenamente aplicados.

55Na sequência da avaliação intercalar do SPG, foram aplicadas alterações substanciais ao sistema, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2014, a fim de abordar as lacunas identificadas na avaliação interca‑lar do sistema.

45A base de dados do GTAP baseia‑se nas fontes de dados internacionais mais fiáveis (incluindo dados do Eurostat relativos aos países da UE) e é constan‑temente sujeita a escrutínio pelas diferentes partes interessadas (Banco Mundial, OCDE, FMI, OMC, Nações Unidas, FAO). A maior parte dos dados económicos utilizados na base de dados do GTAP (como fluxos comerciais, padrões de proteção, PIB, consumo final) são atualizados até ao último ano cujos dados este‑jam disponíveis. Neste caso, os dados desatualizados referem‑se apenas a coeficientes técnicos dos quadros de recursos e empregos da UE. Os dados brutos do Eurostat mostram que as alterações aos coeficientes técnicos dos quadros de recursos e empregos da UE são mínimas para o período de 2000‑2009.

A Comissão, no âmbito do consórcio GTAP, procurará assegurar que o GTAP utiliza os quadros de recursos e empregos e de entradas‑saídas atualizados da UE, sempre que estejam disponíveis, e que, nos metada‑dos do GTAP, esteja indicado, para cada país, quais são as fontes e qual o ano correspondente aos dados utilizados.

Tal como demonstrado pelo relatório de janeiro de 2014 da DG JRC (Centro Comum de Investigação) da Comissão Europeia, a atualização dos coeficientes téc‑nicos da UE para o ano mais recente disponível apenas alterou de forma marginal o impacto simulado do ACL UE‑Coreia.

46Uma vez que a fonte da maioria dos dados da UE na base de dados do GTAP é, em primeiro lugar, o Euros‑tat ou os serviços nacionais de estatística, o envolvi‑mento do Eurostat na avaliação secundária da quali‑dade dos dados do GTAP poderá ser supérfluo.

47A Comissão concorda que o momento em que uma AIS é realizada é muito relevante para assegurar que esta é útil para os negociadores. Os serviços da Comis‑são estão empenhados em lançar AIS o mais tardar 6 meses após o início da negociação, a fim de garantir que os relatórios são utilizados nas negociações. Das 18 AIS realizadas desde 1999, a AIS do Chile foi a única cujo relatório final apenas foi entregue após a rubrica do Acordo de Associação.


A Comissão observa ainda que a perda possível não extrapolada notificada pelo Tribunal aos três Estados‑‑Membros em relação aos erros individuais detetados ascendia a 1 milhão de euros, dos quais 91% dizem respeito a um Estado‑Membro.

64Alguns dos documentos ou provas em falta ainda podem ser facultados, em resultado do acompanha‑mento das conclusões do TCE pela Comissão. Conse‑quentemente, o resultado final pode evidenciar taxas substancialmente mais baixas. Além disso, as inspe‑ções da Comissão aos procedimentos simplificados em 21 Estados‑Membros não evidenciaram taxas de erro elevadas na amostra de declarações de origem verifi‑cadas, e o impacto financeiro dos erros era baixo.

Os resultados do exame dos originais dos documentos de origem realizado pela Comissão nas suas inspeções no Reino Unido não estão em conformidade com as conclusões do Tribunal.

66Os erros detetados pelo Tribunal dizem sobretudo res‑peito a documentos de acompanhamento ou provas em falta. Os certificados de origem que contenham um carimbo ou sejam emitidos por uma estância que não tenha sido comunicado à Comissão pelas autori‑dades dos países beneficiários/parceiros podem ser enviados a essas autoridades para verificação.

Ainda em relação ao ponto 64 supra, a Comissão salienta que, atualmente, quase todos os documentos de acompanhamento estão na posse dos importa‑dores e devem ser mantidos por estes à disposição das autoridades aduaneiras, em conformidade com o artigo 77.º do Código Aduaneiro Comunitário. Não pode haver uma verificação a 100% dos documentos e as verificações têm de ser realizadas com base numa análise dos riscos, conforme estipulado no artigo 13.º do Código Aduaneiro da UE.

Por exemplo, o número de beneficiários do SPG foi substancialmente reduzido a fim de centrar os bene‑fícios nos países com maior necessidade (de mais de 170 para cerca de 90 países). Além disso, aumentaram‑‑se as oportunidades de exportações de países pobres através da eliminação dos benefícios de setores muito competitivos de determinados países, como os têxteis da China e da Índia.

61A Comissão considera que a inclusão da origem em combinação com outros elementos de risco é ainda mais eficaz, por ser mais focada.

62O número de erros detetados pelo Tribunal nas decla‑rações de importação em que eram alegadas prefe‑rências ao abrigo de procedimentos simplificados foi baixo (três). O Reino Unido comprometeu‑se a rever a sua estratégia de controlo da origem preferencial. Contudo, apesar de os RCP não terem sido seleciona‑dos como um tema de auditoria no Reino Unido, tal não significa que não tenham sido realizados contro‑los da origem no contexto de outras autorias a pos‑teriori. As questões levantadas pelo Tribunal serão acompanhadas pela Comissão.

63A extrapolação do Tribunal é feita com base em erros individuais que incluem documentos ou provas em falta que deveriam ter sido conservados pelos impor‑tadores no momento da auditoria do Tribunal. Con‑tudo, estes erros não comprovam automaticamente que as mercadorias importadas não tinham a origem preferencial declarada no momento da importação. No seu acompanhamento dos erros individuais deteta‑dos pelo Tribunal, a Comissão dará aos Estados‑Mem‑bros em questão a possibilidade de comprovar que os documentos e as provas de origem estavam disponí‑veis no momento da autorização de saída e que ainda podem ser fornecidos. Apenas no caso de não serem apresentadas provas haverá a possibilidade de os Estados‑Membros terem de pagar RPT caso resultem de erros administrativos.


75Em todos os casos mencionados, as informações foram analisadas e tidas em conta pelos Estados‑Membros nas suas avaliações dos riscos. Cabe ao Estado‑Mem‑bro decidir, após análise do seu padrão comercial, se deve inserir informações das comunicações de assistência mútua sob a forma de perfis de risco nos seus sistemas de gestão de riscos, ainda que não seja obrigado a fazê‑lo. França explicou que a criação de um perfil de risco no caso do aviso de comunicação de assistência mútua em questão seria ineficaz, uma vez que as informações não tiveram repercussões em França. No caso de Espanha, a amostra estava relacio‑nada com operadores que foram excluídos dos circui‑tos de controlo «pré‑desalfandegamento». A Comissão já tinha solicitado às autoridades espanholas que corrigissem esta prática. A Comissão considera que um perfil de risco baseado nas informações contidas num pedido de comunicação de assistência mútua apenas deverá ser criado se as informações tiverem repercus‑sões no Estado‑Membro.

77Todos estes casos de cobrança estão a ser acompanha‑dos pela Comissão, juntamente com as autoridades dos Estados‑Membros, e nos casos em que são devi‑dos montantes de RPT resultantes de um erro admi‑nistrativo, ser‑lhes‑á solicitado que disponibilizem os referidos montantes, se for caso disso acrescidos de juros.

Foi solicitado ao Reino Unido que disponibilizasse o montante de recursos próprios tradicionais rela‑cionado com as comunicações de AM em questão que este reconheceu ter prescrito devido a controlos internos ineficazes. França contestou esta conclusão e a Comissão solicitou informações suplementares.

78A Comissão sublinha que, neste caso, o Estado‑Mem‑bro em questão já tinha tomado medidas adequadas para evitar uma situação semelhante no futuro.

Ver também a resposta da Comissão ao ponto 79.

67Os erros identificados pelo Tribunal serão verificados pela Comissão e, caso se verifique que são devidos montantes de recursos próprios tradicionais, será solicitado aos Estados‑Membros que cobrem esses montantes e paguem eventuais juros aplicáveis.

71Os 11 pedidos enviados por Espanha às Filipinas e devolvidos sem terem sido entregues foram, posteriormente, enviados de novo às Filipinas para a morada correta.

72A Comissão está a acompanhar estes casos de controlo a posteriori com as autoridades italianas. Serão cobra‑dos juros sempre que aplicáveis.

73A Comissão irá acompanhar, com as autoridades francesa, os casos em que não tenha sido iniciada uma cobrança a posteriori após confirmação de que os certificados são inválidos ou não são autênticos, e irá exigir a cobrança de eventuais montantes de RPT devidos, bem como o pagamento de juros quando aplicáveis.

74A Comissão considera que os Estados‑Membros deve‑riam ter em conta as informações da sua estratégia global de risco e controlo aduaneiro e, na medida em que as informações da comunicação de assistência mútua tiverem repercussões no Estado‑Membro, tomar medidas para cobrar montantes de RPT devidos e para prevenir futuras perdas.


84No acórdão do TJE referido pelo Tribunal de Contas, o facto de a Comissão não ter feito pleno uso dos direitos e poderes que lhe são conferidos nos termos do Acordo de Associação com a Turquia refere‑se ape‑nas a um caso específico, não podendo, por isso, levar a uma conclusão geral.

O artigo 220.º, n.º 2, alínea b), e o artigo 239.º do Código Aduaneiro preveem exceções ao princípio geral da cobrança de direitos de importação. Nesses casos, apesar da existência de uma dívida aduaneira e do facto de as condições para tratamento prefe‑rencial das mercadorias não terem sido cumpridas, o requerente (apoiado pelas respetivas autoridades nacionais quando o processo é apresentado à Comis‑são para decisão) solicita uma exceção ao princípio da cobrança ou não‑dispensa/reembolso de direitos de importação.

As disposições que regem estas exceções devem ser interpretadas de forma restritiva e são avaliadas caso a caso.

As exceções ao princípio da cobrança exigem a) a exis‑tência de um erro da parte da autoridade aduaneira que não possa, razoavelmente, ter sido detetado pela pessoa responsável de boa‑fé e em conformidade com as disposições da declaração aduaneira ou b) a exis‑tência de uma situação especial em que não seja possível atribuir negligência ou artifício ao devedor.

85A Comissão irá ponderar cuidadosamente um sis‑tema de comunicação de informações periódica no âmbito das suas ações de acompanhamento novas e reforçadas.

89A Comissão irá atentar nesta questão no contexto das suas recém‑planeadas ações de acompanhamento, a fim de melhorar a qualidade das informações pres‑tadas pelos Estados‑Membros e de assegurar, entre outras coisas, que a apresentação de relatórios pelos Estados‑Membros se centra mais eficazmente em anomalias que exijam ação de reparação.

79A Comissão já tinha sido informada pelo Estado‑Mem‑bro em questão de que as suas autoridades aduaneiras realizavam intercâmbios de alto nível com as autori‑dades judiciais nacionais e que estavam em processo de alterar o direito fiscal nacional para prevenir uma situação semelhante no futuro.

A Comissão irá dar seguimento a esta questão junta‑mente com as autoridades espanholas.

80Ver a resposta da Comissão ao ponto 78.

82A avaliação da capacidade de um país beneficiário é parte integrante do processo de negociação com cada parceiro, incluindo o exercício de delimitação do âmbito. Não se reflete, contudo, num relatório formal de avaliação.

Geralmente, as negociações proporcionam o contexto adequado para a Comissão avaliar a capacidade das autoridades dos países parceiros para administrarem adequadamente o acordo, nomeadamente tendo em conta experiências com acordos de cooperação adua‑neira em vigor e outros mecanismos de cooperação. Foram realizadas avaliações a priori mais pormenoriza‑das no que diz respeito aos AEA com os países dos Balcãs.

83Foi elaborado um plano de ação da Comissão sobre o acompanhamento das regras de origem preferen‑ciais, que sugere as visitas a um país beneficiário de tratamento preferencial como uma das atividades a realizar. O plano de ação abrangerá acordos unila‑terais, como o SPG, e acordos bilaterais com países parceiros.


94A principal função da comunicação de AM é alertar os Estados‑Membros para riscos de fraude identifi‑cados e obter a sua cooperação para lidar eficiente e eficazmente com estes. O OLAF aplica plenamente os requisitos do Regulamento n.º 515/97 em vigor10 (alterado pelo Regulamento n.º 766/200811). É da res‑ponsabilidade dos Estados‑Membros analisar os riscos pertencentes ao seu território com base nas informa‑ções prestadas e tomar todas as medidas necessárias em conformidade com as disposições da legislação aduaneira da UE.

95Os montantes declarados incobráveis pelos Estados‑‑Membros não constituem necessariamente perdas finais para o orçamento da UE, uma vez que a Comis‑são examina a diligência dos Estados‑Membros na cobrança desses montantes nos termos do artigo 17.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1150/2000 e responsabiliza‑‑os caso não seja demonstrada diligência nos procedi‑mentos de cobrança.

Caixa 2 Em conformidade com o procedimento mencionado no artigo 17.º do Regulamento n.º 1150/2000 do Conselho, a Comissão já tinha examinado este caso em 2013.

Foi, posteriormente, solicitado à Polónia que dispo‑nibilizasse estes montantes, uma vez que não tinham sido tomadas medidas de precaução no momento da importação, tal como exigido pelo OLAF na sua comu‑nicação de AM.

10 Regulamento (CE) n.º 515/97 do Conselho, de 13 de março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados‑Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola (JO L 82 de 22.3.1997, p. 1).

11 Regulamento (CE) n.º 766/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de julho de 2008, que altera o Regulamento (CE) n.º 515/97 do Conselho relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados‑Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola (JO L 218 de 13.8.2008, p. 48).

90A Comissão acolhe com agrado a conclusão do Tribu‑nal de que o OLAF demonstrou com êxito que as mer‑cadorias importadas não eram elegíveis para medidas pautais preferenciais, com exceção de um inquérito.

91A ação de cobrança na sequência dos inquéritos do OLAF em processos aduaneiros é da competência das autoridades nacionais e está fora do controlo do OLAF.

Assim, o montante efetivamente cobrado reflete o desempenho dos Estados‑Membros, e não do OLAF, e a utilização desse montante como indicador de desempenho do OLAF não é adequada.

O OLAF fornece às autoridades competentes dos Estados‑Membros todas as informações necessárias para facilitar as suas ações de cobrança.

As novas disposições introduzidas pelo Regulamento n.º 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF9 exigem que os Estados‑Membros forneçam ao OLAF informações relativas às medidas tomadas no seguimento das recomendações do OLAF, nomeada‑mente no que diz respeito aos montantes devidos. Desta forma, reforça‑se o acompanhamento das ações de cobrança pelos Estados‑Membros e melhora‑se o acompanhamento financeiro dos inquéritos do OLAF.

92A Comissão realiza, sistematicamente, o acompanha‑mento de todos os casos identificados de responsabi‑lidade financeira dos Estados‑Membros resultantes de atrasos nos procedimentos de cobrança. Irá dar segui‑mento às conclusões do Tribunal e solicitar a cobrança dos recursos próprios tradicionais o pagamento de juros, sempre que aplicáveis. O montante de direitos indicado no relatório do OLAF é o montante reco‑mendado para cobrança e o montante real que pode ser cobrado apenas pode ser determinado definitiva‑mente quando objeto de acompanhamento.



Caixa 3 c) No que diz respeito ao acompanhamento do aviso aos importadores sobre as importações de atum de Salvador, a Comissão reagiu à conclusão da auditoria do Tribunal e enviou para Salvador uma carta com questões pormenorizadas.

Caixa 3 d) Ver a resposta ao ponto III, alínea e).

102Os inquéritos do OLAF referidos pelo Tribunal que demonstram que os países beneficiários/parceiros não têm experiência para aplicar estas regras dizem respeito ao período anterior à reforma das regras de origem do SPG. Ao abrigo da reforma, as regras de cumulação regional do SPG foram simplificadas, tor‑nando‑as mais fáceis de gerir pelos países parceiros.

103O Tribunal identifica um desafio específico em matéria de cumulação, que consiste na aplicação de diferentes regras para países da mesma região. A flexibilidade introduzida nas regras do SPG pretendia facilitar a cumulação de origem entre países em desenvolvi‑mento, mesmo em casos em que se aplicassem regras de origem diferentes. Isto é particularmente impor‑tante para os países menos desenvolvidos, que estão sujeitos a regras diferentes em relação a outros países beneficiários do SPG. O Regulamento SPG prevê meca‑nismos destinados a prevenir a evasão.

Caixa 4 As relações comerciais preferenciais UE‑México são regidas por um sistema preferencial baseado num acordo ao abrigo do qual é obrigatório solicitar uma verificação posterior da origem preferencial pelo país de exportação antes de ponderar rejeitar a prefe‑rência. A Comissão está a ponderar novas ações que possam ser necessárias nestes casos.

96Desde 2001, a Comissão propôs que todos os regimes comerciais preferenciais da UE, quer autónomos quer convencionais, incluíssem a possibilidade de retirada temporária das preferências em caso de problemas específicos com a gestão das preferências e/ou outras violações significativas da legislação aduaneira ou ausência de cooperação. Incluem também a possibi‑lidade de emitir avisos aos importadores. A Comissão vai continuar a propor a inclusão destas salvaguardas em todos os futuros regimes comerciais preferenciais.

A Comissão propõe a inclusão da cláusula relativa a erros administrativos em todos os acordos comer‑ciais em que não seja acordada autocertificação e vai continuar a fazê‑lo em todos os futuros acordos comerciais, bem como nos que sejam renegociados.

97Ver a resposta ao ponto 84. Os casos notificados à Comissão referem‑se a exceções ao princípio geral da cobrança de direitos de importação e exportação e exigem que os erros da autoridade aduaneira não sejam passíveis de deteção por um devedor de boa‑fé e em conformidade com as disposições aplicáveis, ou a existência de uma situação especial, desde que não tenha havido negligência da parte do devedor. Cabe à autoridade aduaneira responsável pela tomada de decisão avaliar se estas condições são cumpridas.

98A Comissão vai continuar a propor a inclusão da cláusula relativa a erros administrativos em todos os acordos comerciais em que não seja acordada autocertificação.

Caixa 3 b) A não‑publicação estava relacionada com dificuldades em matéria de tradução na corrida à adesão.


Recomendações 1 a 41. A Comissão aceita a recomendação do Tribunal no

que diz respeito à realização de uma AI e de uma AIS para os RCP, bem como à justificação de situa‑ções em que tal não seja possível. Fá‑lo‑á em con‑formidade com as orientações existentes em maté‑ria de AI e com o Guia Prático sobre as AIS e estimou as receitas perdidas na sua mais recente avaliação de impacto para o Japão e os EUA.

2. No que diz respeito à realização da análise, a Comis‑são comprometeu‑se a lançar as AIS o mais tardar 6 meses após o início das negociações, a fim de as‑segurar que possam ser utilizadas no processo de negociação e aprovação.

O Eurostat é agora sistematicamente convidado para ser membro dos grupos diretores que realizam o acompanhamento das AIS.

A Comissão visa intensificar a cooperação sobre a qualidade das fontes de dados estatísticos no âmbito de uma atualização contínua do acordo de serviço entre a DG Comércio e o Eurostat.

3. A Comissão aceita a recomendação do Tribunal re‑lativamente a RCP com repercussões económicas, sociais e ambientais significativas.

Reflete os compromissos já assumidos pela Comis‑são de realizar avaliações ex post de uma forma mais sistemática relativas aos RCP com repercussões eco‑nómicas, sociais e ambientais significativas, para ajudar a acompanhar as repercussões dos acordos comerciais da UE12.

12 COM (2010) 612 Comunicação «Comércio, crescimento e questões internacionais».

Conclusões e recomendações

108Apesar de as avaliações ex ante e ex post da Comissão para avaliar os efeitos económicos e outros dos RCP terem evoluído ao longo do tempo, a Comissão consi‑dera que os decisores políticos, as partes interessadas e os contribuintes europeus estão, hoje, plenamente informados sobre as principais vantagens e desvanta‑gens das diferentes opções de política comercial.

Desde 1999, todas as principais negociações comer‑ciais multilaterais e bilaterais têm sido acompanha‑das por uma AIS que analisa pormenorizadamente as repercussões económicas (mas também sociais e ambientais) esperadas do RCP. Desde 2010 [com uma exceção — ver resposta da Comissão ao ponto III, alí‑nea a)], todas as negociações comerciais importantes foram precedidas, antes do seu lançamento, por uma AI que avaliou as prováveis repercussões económicas do RCP, incluindo uma avaliação das prováveis receitas perdidas.

109Apesar de reconhecer que existe espaço para melho‑rias, a Comissão não concorda totalmente com a avaliação do Tribunal. Continuarão a ser envidados esforços consideráveis no sentido de produzir AI e AIS de alta qualidade no futuro. A Comissão chama a aten‑ção para a escolha do Tribunal de uma amostra que incluía apenas uma AI realizada ao abrigo das novas Orientações em matéria de AI emitidas em 2009. Con‑sequentemente, a análise do Tribunal não reconhece, de forma suficiente, a evolução substancial das AI de apoio aos RCP desde 2010.

No que diz respeito às avaliações ex post, foram con‑cluídas relativamente poucas, refletindo os longos períodos necessários para que os RCP entrem plena‑mente em vigor. A Comissão está, contudo, a acelerar os procedimentos neste sentido.

110Um sistema como o SPG é apenas um instrumento que permite abordar as necessidades dos países em desenvolvimento e não se deveria sobrestimar a sua capacidade para resolver os problemas dos países em desenvolvimento. O sistema, no âmbito do direito da OMC, acaba de ser reformado com base nas conclu‑sões da análise intercalar.


112As informações das comunicações de AM nem sem‑pre levam à criação de um perfil de risco, uma vez que as informações podem não ter repercussões no Estado‑Membro.

Em todos os casos mencionados, as informações foram analisadas e tidas em conta pelos Estados‑Membros nas suas avaliações dos riscos.

113O Tribunal baseia a sua conclusão nas deficiências do sistema REM/REC num caso específico em Espanha. A Comissão já tinha sido informada pelo Estado‑Mem‑bro em questão de que as suas autoridades aduaneiras realizavam intercâmbios de alto nível com as autori‑dades judiciais nacionais e que estavam em processo de alterar o direito fiscal nacional para prevenir uma situação semelhante no futuro.

A Comissão irá dar seguimento a esta questão junta‑mente com as autoridades espanholas.

114Existem outras formas, para além dos relatórios for‑mais de avaliação, para verificar a capacidade do país terceiro para administrar corretamente o RCP. A avalia‑ção é realizada durante o processo de negociação de acordos bilaterais.

No que diz respeito ao acompanhamento, a Comis‑são utiliza instrumentos diferentes, como avisos aos importadores, aconselhamento aos países beneficiá‑rios, etc., nomeadamente no contexto do SPG. Foi ela‑borado um plano de ação da Comissão sobre o acom‑panhamento das regras de origem preferenciais, que sugere as visitas a um país beneficiário como uma das atividades a realizar. O plano de ação abrangerá acordos unilaterais, como o SPG, e acordos bilaterais com países parceiros.

Além disso, a Comissão remete para as suas respostas formuladas nos pontos 81 a 86.

115A Comissão irá agora acompanhar os casos identifica‑dos pelo Tribunal e abordar os problemas de coopera‑ção com os Estados‑Membros e os países beneficiários de preferências no contexto de acordos unilaterais e bilaterais.

4. A Comissão aceita a recomendação do Tribunal.

Ver a resposta ao ponto 55 supra. Após a avaliação intercalar do SPG, foram aplicadas alterações subs‑tanciais ao sistema para abordar estas lacunas. Uma vez que as preferências pautais ao abrigo do novo Regulamento SPG (Regulamento n.º 978/2012) apenas são aplicáveis a partir de 1 de janeiro de 2014, a Comissão irá rever o sistema e apresen‑tar relatórios ao Parlamento Europeu e aos Estados‑‑Membros, até 2016, sobre os efeitos do sistema e, até 2017, sobre o funcionamento geral do novo regulamento.

111A extrapolação do Tribunal é feita com base em erros individuais que incluem documentos ou provas em falta que deveriam ter sido conservados pelos impor‑tadores no momento da auditoria do Tribunal. Con‑tudo, estes erros não comprovam automaticamente que as mercadorias importadas não tinham a origem preferencial declarada no momento da importação. No seu acompanhamento dos erros individuais deteta‑dos pelo Tribunal, a Comissão dará aos Estados‑Mem‑bros em questão a possibilidade de comprovar que os documentos e as provas de origem estavam disponí‑veis no momento da autorização de saída e que ainda podem ser fornecidos. Apenas no caso de não serem apresentadas provas haverá a possibilidade de os Estados‑Membros terem de pagar RPT caso resultem de erros administrativos.

A Comissão salienta que, atualmente, quase todos os documentos de acompanhamento estão na posse dos importadores e devem ser mantidos por estes à dispo‑sição das autoridades aduaneiras, em conformidade com o artigo 77.º do Código Aduaneiro Comunitário. Não pode haver uma verificação a 100% dos docu‑mentos e as verificações têm de ser realizadas com base numa análise dos riscos, conforme estipulado no artigo 13.º do Código Aduaneiro da UE.

A Comissão observa ainda que a perda possível não extrapolada notificada pelo Tribunal aos três Estados‑‑Membros em relação aos erros individuais detetados ascendia a 1 milhão de euros, dos quais 91% dizem respeito a um Estado‑Membro.


8 A avaliação da capacidade de um país beneficiário de tratamento preferencial é parte integrante do processo de negociação com cada parceiro. Não se reflete, contudo, num relatório formal de avaliação. A Comissão incluirá uma avaliação desta capacida‑de nos exercícios formais de delimitação do âmbito que precedem novas negociações.

Em geral, as negociações proporcionam o contexto adequado para a Comissão avaliar a capacidade das autoridades dos países parceiros para administrar devidamente o acordo.

9 A Comissão irá levantar esta questão junto dos Es‑tados‑Membros (durante o acompanhamento) com vista a melhorar a qualidade das informações forne‑cidas pelos Estados‑Membros relativamente à coo‑peração administrativa. O procedimento de apre‑sentação de relatórios também será simplificado.

10 A Comissão irá acompanhar os países que benefi‑ciam de tratamento preferencial em que a auditoria do Tribunal tenha revelado que existem problemas relativos à cooperação administrativa. Foi elabora‑do um Plano de Ação da Comissão sobre o acompa‑nhamento das regras de origem preferenciais, que sugere diferentes atividades de reparação.

11 A Comissão observa que a cobrança é da responsa‑bilidade dos Estados‑Membros.

O OLAF irá continuar a fornecer, às autoridades competentes dos Estados‑Membros, todas as in‑formações necessárias para facilitar as suas ações de cobrança.

116Apesar de aceitar que a imposição de prazos de prescrição dificulta a cobrança, a Comissão recorda que é o dever dos Estados‑Membros tomar medidas adequadas para assegurar a cobrança atempada dos direitos de importação sempre que possível.

A Comissão realiza, sistematicamente, o acompanha‑mento de todos os casos identificados de responsabi‑lidade financeira dos Estados‑Membros resultantes de atrasos nos procedimentos de cobrança. Irá acom‑panhar as conclusões do Tribunal e solicitar o paga‑mento de recursos próprios tradicionais e de juros sempre que os montantes devidos resultem de erros administrativos.

117Cf. respostas aos pontos 96 e 99.

A Comissão vai continuar a propor a inclusão da cláusula relativa a erros administrativos em todos os acordos comerciais em que não seja acordada autocertificação.

120Ver as respostas aos pontos III, alíneas d) e e), V, alí‑neas d) e g), 82, 83, 96, 99, alínea d), 106 e 114, e à reco‑mendação 12.

Recomendações 5 a 135 A Comissão irá ainda avaliar em que casos especí‑

ficos esses perfis de risco são úteis e de que forma devem ser aplicados no domínio das regras de ori‑gem ao abrigo dos RCP.

6 No decorrer das suas inspeções nos últimos anos, a Comissão centrou‑se especialmente na eficácia dos sistemas de gestão de risco e nas estratégias de controlo dos Estados‑Membros. Produziu relatórios temáticos sobre as suas inspeções da Estratégia de controlo aduaneiro (2009), Procedimento de domi‑ciliação (2011) e Trânsito (2012) e apresentou esses relatórios aos Estados‑Membros no Comité Consul‑tivo dos Recursos Próprios e no Grupo de Política Aduaneira. Continuará a verificar se os Estados‑‑Membros melhoram a eficácia dos seus sistemas de gestão do risco e estratégias de controlo.


13 A Comissão vai continuar a promover a substituição dos certificados de origem e circulação pela auto‑certificação dos exportadores.

Resposta ao anexo V

1Os modelos EGC são instrumentos de última geração e, em comparação com outros modelos disponíveis, são os mais adequados para medir o impacto econó‑mico das alterações à política comercial que produzem resultados num vasto conjunto de indicadores socioe‑conómicos setoriais (receitas aduaneiras, importações, exportações, preços de produção, salários, emissões de CO2, etc.). Tudo isto é de importância crítica para os negociadores e as partes interessadas. As AIS comple‑mentam os resultados de EGC com análises qualitati‑vas e setoriais, incluindo ao setor informal, sempre que os dados o permitem. Até agora, os dados relativos ao setor informal não foram suficientemente fiáveis para serem utilizados.

2a) Os efeitos a longo prazo das alterações à política

comercial foram avaliados por vários académicos e organizações internacionais e os resultados são amplamente utilizados e aceites pelos governos.

b) Os modelos EGC são utilizados para efeitos de si‑mulação e não para previsões. São desenvolvidos sobre bases teóricas fortes, baseando‑se, ao mesmo tempo, em dados económicos reais que replicam o comportamento económico dos agentes.

c) A agregação de produtos e países em categorias mais amplas baseia‑se, decididamente, nas espe‑cificidades das economias em consideração. Caso sejam considerados úteis, os resultados do EGC são complementados com análises de equilíbrio parcial que podem distinguir, por exemplo, diferentes ca‑tegorias de trigo.

As novas disposições introduzidas pelo Regulamento n.º 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF13 exigem que os Estados‑Membros forneçam ao OLAF informações relativas às medidas tomadas no seguimento das recomendações do OLAF, nomea‑damente no que diz respeito aos montantes devi‑dos. Desta forma, reforça‑se o acompanhamento das ações de cobrança pelos Estados‑Membros e melho‑ra‑se o acompanhamento financeiro dos inquéritos do OLAF.

A Comissão realiza, sistematicamente, o acompa‑nhamento de todos os casos identificados de res‑ponsabilidade financeira dos Estados‑Membros resultante de atrasos nos procedimentos de co‑brança. Continuará a fazê‑lo.

12 Desde 2001, a Comissão propôs que todos os re‑gimes comerciais preferenciais da UE, quer autó‑nomos quer convencionais, incluíssem a possibi‑lidade de retirada temporária das preferências em caso de problemas específicos com a gestão das preferências e/ou outras violações significativas da legislação aduaneira ou ausência de cooperação. A Comissão considera que estas salvaguardas são suficientes e continuará a propor a sua inclusão em todos os futuros regimes comerciais preferenciais.

No final de 2013, a possibilidade de retirada temporá‑ria das preferências já tinha sido incluída em 4 regimes autónomos (incluindo SPG) abrangendo quase 200 países, bem como regimes preferenciais com mais de 30 países.

Atualmente, a Comissão está a negociar a inclusão de disposições relativas à retirada temporária das prefe‑rências em RCP com uma série de parceiros, incluindo o Japão, o Vietname, Marrocos, a Tailândia e o Canadá.

A Comissão vai continuar a propor a inclusão da cláusula relativa a erros administrativos em todos os futuros acordos comerciais em que não seja acor‑dada autocertificação.



d) Como no caso da agregação de produtos, a agre‑gação de regiões é adaptada à situação específica de cada AI/AIS e é realizada com o objetivo de se centrar no que é considerado como sendo de maior interesse.

e) Nos últimos anos, fizeram‑se progressos significati‑vos nestes domínios. A Comissão financiou a cons‑trução de uma base de dados de investimento di‑reto estrangeiro global, agora utilizada no modelo EGC, e como membro do Conselho de Administra‑ção do GTAP apoia uma nova base de dados global

f ) O modelo EGC também é complementado por mo‑delização quantitativa adicional (principalmente dos efeitos sociais e ambientais) e análises setoriais mais pormenorizadas.

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QJ‑A

B‑14‑002‑PT‑C ISSN

1831‑0982

Os regimes comerciais preferenciais (RCP) são um instrumento fundamental da política comercial da UE. O comércio gera benefícios económicos tanto para a UE como para os países parceiros e promove o desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza nos países em desenvolvimento. O presente relatório avalia se os RCP são geridos de forma adequada tanto pela Comissão como pelos Estados-Membros. Verificou-se que a Comissão não avaliou adequadamente todos os efeitos económicos dos RCP, que não é garantida a cobrança de todas as receitas devido às insuficiências dos controlos aduaneiros efetuados pelos Estados-Membros e que a supervisão exercida pela Comissão também apresenta deficiências.

TRIBUNALDE CONTASEUROPEU

os regimes comerciais preferenciais são geridos de forma ... · controlos aduaneiros: ... e...

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