os “doutores” da federaÇÃo:

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 21, Nº 41: 171-192 FEV. 2012

RESUMO

OS “DOUTORES” DA FEDERAÇÃO:FORMAÇÃO ACADÊMICA DOS SENADORES BRASILEIROS

E VARIÁVEIS ASSOCIADAS

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 21, n. 41, p. 171-192, fev. 2012Recebido em 4 de dezembro de 2009.Aprovado em 22 de março de 2010.

Pedro Neiva Maurício Izumi

Fazemos uma descrição detalhada da formação acadêmica dos senadores brasileiros no período de 1987a 2006, buscando identificar padrões “cross section” e ao longo do tempo. Procuramos também avaliar seas formações estão relacionadas à região de origem, à filiação partidária, à participação nas comissões,à experiência parlamentar e ao comportamento em votações nominais no plenário do Senado. Verificamosque há um predomínio de senadores formados em Direito, mas a sua proporção vem caindo ao longo dotempo. Outros grupos importantes foram os dos engenheiros, dos profissionais da saúde e da área deHumanidades. Destacamos o papel dos senadores formados em Economia, que se concentraram na regiãoSudeste, nos partidos com vocação presidencial – Partido dos Trabalhadores (PT) e no Partido da SocialDemocracia Brasileira (PSDB) – e na Comissão de Assuntos Econômicos. Os economistas parecem terdesempenhado um papel importante, em um momento de crises econômicas internas e externas, de inflaçãogalopante e de uma agenda que privilegiava ajustes fiscais, reformas, privatizações e estabilidademacroeconômica.

PALAVRAS-CHAVE: senadores; Senado Federal; elites; perfil; economistas; poder Legislativo.

1. INTRODUÇÃO1

Neste artigo, buscamos três objetivosprincipais. Em primeiro lugar, apresentar umadescrição detalhada da formação acadêmica dossenadores no Brasil no período de 1987 a 2006.Ao cobrir um período de tempo relativamentelongo, ela permitirá que se verifique a existênciade padrões “cross section” e sua possível variaçãoao longo do tempo. Um segundo objetivo é o deverificar se a formação acadêmica está relacionadaà região de origem dos legisladores, à sua filiaçãopartidária, à participação nas comissões temáticas,à sua experiência parlamentar e ao seucomportamento em votações nominais.

O terceiro objetivo é o de contribuir para umamelhor compreensão do nosso Senado. Apesarde o conhecimento sobre ele ter aumentado nos

últimos anos2, ainda há muito que ser feito. Ossenadores são atores políticos importantes, commaior capacidade individual de influência que osdeputados. Muitos foram ex-ministros e/ou ex-governadores; dos sete políticos que ocuparamos cargos de Presidente ou Vice-Presidente daRepública após a redemocratização3, apenas umnão passou pelo cargo de Senador, antes ou depoisdo mandato. Entre os 223 senadores titulares noperíodo 1987 a 2006, nada menos que 53% jáhaviam sido deputados. Não temos informaçãoexata sobre o movimento inverso, mas ele ébastante raro. Tudo indica que um Senador só secandidata ao cargo de Deputado quando ele estáem uma situação decadente em sua carreirapolítica4.

1 Pedro Neiva contou com bolsa de pós-doutorado eMaurício Izumi com bolsa de iniciação científica daFundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo(Fapesp) para a realização desta pesquisa. Agradecemosos comentários valiosos de Paolo Ricci, Elaine Vilela e dosdois pareceristas anônimos da Revista de Sociologia ePolítica.

2 O melhor exemplo disso é o livro organizado por LeanyLemos (2008).3 Sarney, Collor, Itamar, Fernando Henrique, Maciel,Lula e Alencar.4 Exemplos disso são os dos ex-senadores Jáder Barbalhoe José Roberto Arruda, que renunciaram ao mandato paranão serem cassados, sendo eleitos no pleito seguinte parao cargo de Deputado.

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OS “DOUTORES” DA FEDERAÇÃO

Além do poder individual dos senadores, oSenado Federal brasileiro conta com uma forçainstitucional substantiva. Ele possui poderesexpressivos na área econômica e exerceu umpapel fundamental no processo de ajuste fiscalimplementado no país (LOUREIRO, 2001). Trata-se da única câmara alta no mundo que tem aprerrogativa de autorizar a contratação deempréstimos externos por parte dos entesfederativos (NEIVA, 2006), além de ser oresponsável pela aprovação da escolha doPresidente e dos diretores do Banco Central.Exerce também um papel fundamental eminstituições ligadas às características essenciaisdo Estado moderno, na visão de Max Weber(BENDIX & TURNER, 1998): a ordem legal, aburocracia, a jurisdição compulsória sobre umterritório, o monopólio do uso legítimo da força eum sistema permanente de cobrança de impostos.Afinal, é o Senado o principal responsável pelaaprovação e pelo controle de ministros dostribunais superiores, dos embaixadores, dosdiretores das agências executivas e do ProcuradorGeral da República. É, ainda, conforme preceitoconstitucional, a casa federativa, representantedos estados membros.

O artigo não tem a pretensão de explicar atransformação da sociedade brasileira no períodoanalisado, mas acreditamos que o estudo de umgrupo de elite tão importante quanto os senadorespossa sugerir algumas pistas nesse sentido. Ascâmaras altas em geral – e o Senado brasileironão está fora disso – apresentam grandecapacidade de transformação e de adaptação àsmudanças (TSEBELIS & MONEY, 1997). Aindaque o período de tempo analisado não sejasuficiente para conclusões absolutas, esperamosencontrar alguma alteração no perfil de novosatores que entraram no cenário político nacionala partir da redemocratização do país.

Embora não se trate de uma pesquisacomparativa, recorreremos a exemplos daCâmara dos Deputados brasileira e de legislativosde outros países, no intuito de encontrardiferenças e similaridades, que possam sugerirexplicações para o “estado das coisas” queencontramos. Na seção que segue, fazemos umlevantamento da literatura que tratou do assunto.Em seguida, na seção 3, apresentamos algumasconsiderações metodológicas. Na seção 4,partimos para a análise dos dados nas suasdiferentes perspectivas, inclusive quanto às suas

possíveis conseqüências. Por fim, apresentamosalgumas considerações finais.

II. O ESTADO DA ARTE

A análise de perfil de parlamentares não temocupado muito espaço na Ciência Política atual,dominada pelo institucionalismo de escolharacional. As variáveis institucionais tem sido asúnicas a explicar a conduta dos atores políticos,ficando as características individuais, a históriapregressa e os valores culturais relegados a umsegundo plano. No Brasil, os resultados políticosobtidos no Poder Legislativo costumam serexplicados por variáveis institucionais, tais comoo sistema eleitoral, os poderes do Presidente, asregras internas do poder Legislativo, o partido defiliação e a execução de emendas orçamentárias.

No entanto, como qualquer ser humano, osparlamentares trazem consigo interessesindividuais, vieses e predisposições (MATTHEWS,1954) e apresentam características específicas,tais como gênero, raça, classe social, idade, estadocivil, região de origem, formação acadêmica eexperiência profissional, que podem influenciar asua visão de mundo, a sua identidade e as suasdecisões. Os políticos podem facilmente mudarde partido, mas não mudam essas propriedadescom facilidade.

Apesar de minoritários, alguns autoresdefendem que variáveis concernentes ao cabedalsocial podem revelar prestígio, conexões ehabilidades importantes para o exercício domandato e para a representação de grupos ecategorias sociais (MARENCO DOS SANTOS& SERNA, 2007). No caso específico dasprofissões, ou da formação acadêmica, Serna(2009) afirma que elas são um dos principaismecanismos de socialização, de composição e decoesão das elites.

Outros autores atribuem às profissões umafunção importante para a capacidade governativae para a própria formação do Estado. SegundoCoelho (1999), durante o Império, as escolas deMedicina, Direito e Engenharia foram espaços desocialização de jovens da elite e referência para aocupação de cargos públicos. Na opinião deBarbosa, “é difícil compreender o funcionamentodo Estado brasileiro sem estar atento ao trabalhode instituição realizado, ao longo do século XX,pelos engenheiros (na criação de conselhos eempresas estatais em áreas consideradas

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estratégicas) e economistas (que, na esteira abertapelos engenheiros, deixam sua marca profundano Estado através dos planos e políticaseconômicas). Esses dois grupos estabelecem,através de inúmeras negociações e jogos de força,formas institucionais de dominação queconformam a ação do Estado em diversas áreas”(BARBOSA, 2003, p. 603).

A composição e as características das elitesem geral – e da elite política em particular – temsido usadas como uma forma de identificar aalocação de poder, as mobilizações e astransformações sociais, especialmente noprocesso de transição democrática. SegundoCarvalho (2003), a formação acadêmica, emparticular, é um dos fatores importantes paragarantir a homogeneidade entre as elites e,conseqüentemente, aumentar a sua capacidade deatuação política. Na opinião do autor, mesmo quesejam recrutadas em setores diferentes, elaspodem agir coesamente a partir da educação, dotreinamento e da formação de carreiras.

Na opinião de Best e Cotta (2007), a análisedo perfil das elites parlamentares pode sinalizar ainclusão de estratos sociais novos no sistemapolítico, a transformação das instituições governa-mentais, o equilíbrio entre continuação e mudançano processo de democratização. Segundo osautores, o recrutamento de parlamentares comperfis novos pode ser visto como um instrumentode inovação e a sua estabilidade significa um fatorcrítico de continuidade.

Na mesma linha, Higley e Burton (1989)defendem a análise da relação entre as elites, bemcomo de suas transformações, como forma deentender as transições democráticas. Segundo osautores, a desunião entre elas produz um regimeinstável, oscilante entre formas autoritárias edemocráticas; por outro lado, uma elite unidaproduz um regime estável, que levará a umademocracia moderna.

Em geral, os estudos sobre elites parla-mentares mostram que elas estão em situaçãoprivilegiada em relação à população querepresentam. Os parlamentares tem um níveleducacional mais alto, ocupações de status maiore renda superior (PATTERSON, 1968; VERNER,1974; JAHAN, 1976; URIARTE, 1997; SERNA,2009). No Brasil, Santos (2000) verificou que opercentual de deputados sem curso superior foi

de 16% no período de 1987 a 1999. Em estudorecente, Perissinotto e Miríade (2009) revelaramque 80,5% dos deputados eleitos no país em 2006tinham curso superior completo e 7,4% deles,superior incompleto. Esses números fazem queas palavras de Fernando Henrique Cardoso aindacontinuem valendo: “[...] a representação declasses e grupos sociais ainda faz-se porintermédio de ‘procuradores’ e não por homensvindos diretamente da base da sociedade. Cumpredestacar nesta função o papel dos advogados,especialmente quando estão ligados a sindicatos.E não é desprezível a função no mesmo sentidoque têm certos ‘médicos humanitários’”(CARDOSO, 1978, p. 62).

Não há nada de surpreendente nisso; era o quese esperaria. Não obstante, há variações nessadefasagem: ela tende a ser menor em paísesdesenvolvidos e democráticos do que em paísesem desenvolvimento e em processo dedemocratização (MATTHEWS, 1985). Nospaíses escandinavos, há uma tendência deaproximação entre o nível educacional dosparlamentares e o da população (GAXIE &GODMER, 2007).

Nos Estados Unidos, em um estudo que setornou clássico, Stuart Rice (1924) publicou olivro Farmers and Workers in American Politics,no qual mostrou que os legisladores estaduais,com ocupações de fazendeiro ou de trabalhador,votavam bem mais unidos do que os membros deseus respectivos partidos. A partir dessa pesquisa,Rice criou o índice que se tornou amplamenteconhecido no âmbito da ciência política, que medeo grau em que grupos de legisladores votamjuntos.

Nas últimas décadas, a maioria dos estudossobre elites parlamentares foi realizada na Europa.Na Alemanha e na França, Edinger e Searing(1967) verificaram que a ocupação e a filiaçãopartidária eram melhores preditores das atitudesdos legisladores do que a formação acadêmica.Na Alemanha, Wessels (apud NORRIS, 1997)mostrou que a congruência entre políticos domesmo partido era maior entre os grupos quetinham origem social similar, incluindo classe,geração, gênero e, particularmente, educação. NaSuécia, Esaiasson e Holmerberg (idem) verifica-ram que tais características exerciam um impactoexpressivo sobre as atitudes, incluindo as posiçõesformais de poder.

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Neste estudo, estamos focando umacaracterística específica dos parlamentares: a suaformação acadêmica. Quando se olha para ela,pode-se ver um quadro complexo, com grandevariação entre os países e ao longo do tempo. Nasubseção que segue, fazemos um levantamentoda literatura que tratou mais especificamente dessavariável.

II.1. Formações acadêmicas predominantes e asimplicações para a política governamental

As formações em Direito, Engenharia,Medicina, Odontologia, Economia e na área deCiências Humanas costumam ser as maisfreqüentes nos parlamentos do mundo. No Senadobrasileiro não é diferente. Lemos e Ranincheski(2001) revelaram que os advogados5 respondiampor 40% das cadeiras, seguidos pelos economistascom 9%, pelos engenheiros (8%) e pelos médicos(7%). A seguir, fazemos um levantamento daliteratura que tratou da presença de cada umadessas categorias, com ênfase sobre os senadorescom formação jurídica e economistas, queocupam um papel central nessa pesquisa.

II.1.1. Formação jurídica

A formação em Direito é uma das mais freqüen-tes nos poderes legislativos do mundo. Tradicio-nalmente, os profissionais dessa área exercem umlugar de destaque na política, ocupando proporçãoexpressiva dos cargos (WEBER, 1999). NosEstados Unidos, eles preencheram de 40% a 65%das cadeiras no Congresso desde 1789(MATTHEWS, 1984; 1985).

Entre outras, as justificativas apresentadas paraa sua forte presença são: a familiaridade com alei, com as regras constitucionais e com aadministração do Estado; a experiência com o usoda palavra; a prática da negociação e daconciliação; a facilidade para voltar a exercer aprofissão – no caso de perderem o cargo político(PATTERSON, 1968; URIARTE, 1997; WEBER,1999; BEST & COTTA, 2000; CULIC, 2006).

Segundo alguns autores, a grande presença deadvogados no poder político é uma característica

da cultura ocidental (BREDIES, 2007). Elaajudaria a explicar, por exemplo, o aumento dessetipo de formação acadêmica na Turquia, que vemse ocidentalizando desde a década de 1920 (FREY,1965). De fato, a sua freqüência é menor emparlamentos de países não ocidentais. Na Lituânia,o maior contingente era o de professores, quecontaram com mais de 30% das cadeiras nacâmara baixa na década de 90, contra 7,5% deadvogados (MATONYTÉ, 2003). Na Ucrânia,assim como em vários outros países que nasceramcom a desintegração da União Soviética, o poderLegislativo é conhecido como uma “assembléiade engenheiros” (BREDIES, 2007). Elesocupavam 28,6% das cadeiras em 1998, caindopara 23,6% em 2002. Em seguida vinham oseconomistas com 11,5% em 1998 e 14,9% em2002 e os advogados com 9% e 14,2%,respectivamente. Na Romênia, Culic (2006)verificou que as profissões técnicas voltadas paraa indústria de construção, siderúrgica e mecânica,que eram incentivadas pelo regime comunista,predominavam entre os parlamentares. Na opo-sição, estavam os advogados e outras profissõesde formação humanista. No Japão, os advogadosrepresentavam pouco mais de 5% de ambas ascasas e estavam concentrados nos partidos deoposição ao governo (FUKAI & FUKUI, 1992).

No entanto, a importância da formação emDireito não é uma regra absoluta nos parlamentosocidentais. A sua presença não é tão expressiva naIrlanda e na Inglaterra, por exemplo. Na Espanha,com 15% das cadeiras, eles perderam a hegemoniapara os funcionários públicos (21%) e para osprofessores (26%). Portanto, ainda que haja umpercentual expressivo desse tipo de formaçãoacadêmica nos parlamentos ocidentais, não se podedizer taxativamente que essa é uma característicade tais países. Na tabela abaixo, apresentamos aproporção de jurisconsultos em países dos quaisobtivemos dados, na última legislatura. Podemosobservar que há uma variação grande entre eles,independente de estarem localizados ou não noOcidente ou de adotarem ou não um padrão culturalocidental. Pode ser que essa fosse umacaracterística no passado, mas ela não se aplicamais em qualquer situação.

5 Embora diversos autores utilizem a expressão“advogado”, ela não é adequada, pois limita-se àquelesque advogam. Além de não abranger toda a classe dosbacharéis em Direito, muitas vezes apresentacaracterísticas diferenciadas de outros profissionais coma mesma formação, tais como os juízes, desembargadores,

os procuradores de justiça, promotores públicos edelegados de polícia. Por isso, preferimos expressõesalternativas como “indivíduos com formação em Direito”,“bacharéis em Direito” ou “jurisconsultos”.

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Há que se considerar também que a situaçãoparece estar mudando (SERNA, 2009). NaAlemanha, Wessel (1997) verificou que não existemais o monopólio do Direito no poder Legislativo:a proporção de indivíduos com essa formação caiude 50% para 30%, no período compreendidoentre os anos 1960 e os anos 1980. Enquantoisso, os cientistas sociais, incluindo os economis-tas, aumentaram a sua participação para 40% dascadeiras e os cientistas naturais passaram a ocuparquase 30% delas. Na França, os formados emDireito diminuíram a sua participação de 29% em1898 para 24% no período entre guerras e para13% na Quarta República, instaurada em 1946.Na Itália, ocupavam 42% das cadeiras de deputa-dos no início dos anos 1920, caindo para 21% noinício dos anos 1960 (PATTERSON, 1968).

Uma explicação para a queda da predominânciada formação jurídica entre os parlamentares écreditada ao processo de democratização e deinserção de novas categorias sociais na represen-tação política. Segundo Best e Cotta (2000) etambém Serna (2009), os advogados costumamaparecer em “estágios transitórios, quando ademocracia ainda não se concretizou [...] nospaíses em que as leis eleitorais são restritas e ospartidos são fracos” (BEST & COTTA, 2000, p.524). De acordo com Matthews (1984), o número

de advogados reduziu-se bastante com o adventode partidos políticos com bases classistas naDinamarca. Na mesma linha, Wences (1969)encontrou relações negativas entre ocomparecimento dos eleitores às urnas e o númerode parlamentares empresários e advogados.Encontrou ainda relação positiva entre a participaçãoeleitoral e a ocupação de cargos de lideres sindicaise de profissões não relacionadas à área do Direito.

No Brasil, a presença dos bacharéis em Direitoé antiga. Nos primeiros anos do Império, eles eramformados em Portugal, quase todos em Coimbra.A partir de 1828, com a criação de uma faculdadede Direito em São Paulo e outra em Olinda, essesprofissionais passaram a ser formados tambémno Brasil (CARVALHO, 2003). Segundo VenâncioFilho (1982), eles foram fundamentais no movi-mento pela independência e constituíram uma elitepolítica, que conduziu o país durante o Império;nesse período, nada menos que 147 (67%), das219 pessoas que ocuparam o cargo de ministro,tinham esse tipo de formação. Carvalho (2003)apresenta números ainda maiores para o mesmoperíodo: segundo o autor, 72,5% dos ministrostinham formação jurídica6. Com a proclamação

TABELA 1 – PROPORÇÃO DE PARLAMENTARES COM FORMAÇÃO JURÍDICA NA CÂMARA BAIXA (%)

FONTE: Os autores, a partir de bancos de dados próprios e de dados disponibilizados pela Inter-Parliamentary Union (2011).

6 Segundo o autor, os outros integrantes do ministério, de

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da República, perderam parte do seu prestígio,em favor dos militares.

Em estudo mais recente, Santos (2000)mostrou que, durante a República de 1946, 57%dos deputados tinham diploma em Direito. Essesnúmeros subiram para 61% durante o regimemilitar e baixaram para cerca de 40% com aredemocratização. Simultaneamente à redução donúmero de bacharéis em Direito, verificou-se umaumento da participação de outras categorias deprofissionais liberais, decorrente do crescimentoda tecnocracia, que teria se refletido no poderLegislativo. Segundo o autor, os engenheirosaumentaram a sua participação de 6,6% duranteo regime militar para 8,2% com a redemocrati-zação. Os economistas saíram de um patamar de1,6% no período 1946-1967 para 7,5% com aredemocratização. Os médicos oscilaram de 8,2%para 14,8%, no mesmo período.

Cardoso (1978) analisou o perfil dos deputa-dos federais eleitos pelo estado de São Paulo,verificando que a proporção de advogados (15%)e de professores (18%) no MovimentoDemocrático Brasileiro (MDB) era bem maior quea existente na Arena (2% e 8%, respectivamente).Fleischer (1981) chegou a conclusões semelhan-tes, mostrando que o MDB tinha mais advogados,professores e jornalistas do que a Arena, que, porsua vez, contava com um número maior demilitares, empresários, fazendeiros e funcionáriospúblicos.

As pesquisas apresentadas até aqui se volta-ram para a câmara baixa. Entre os poucos estudossobre senadores, Llanos e Sánchez (2006)revelaram que na Argentina, no Brasil, no Chile eno Uruguai, a proporção de parlamentares comcurso superior era ligeiramente maior no Senado,em comparação com a câmara baixa. Verificaramtambém que, na Argentina e no Chile, a proporçãode advogados era razoavelmente maior noSenado. No único artigo publicado no Brasil sobreo perfil dos senadores, Lemos e Ranincheski(2001) afirmaram que, na década de 1990, nadamenos que 97% deles possuíam curso superior.

II.1.2. Economistas

A formação de economista vem crescendo eganhando prestígio no mundo moderno (SERNA,2009). No Brasil, nos últimos 50 anos, elessubstituíram os bacharéis em Direito em posiçõesde destaque na vida pública; foram conselheirose principais responsáveis pelas idéias e estratégiasde vários governos (SAYAD, 1997), sendo favo-recidos pela inflação galopante e pelos sucessivosplanos econômicos. A informação técnica de quedispõem transformou-se em recurso político,como, por exemplo, a que permite a construçãode índices de preços, no contexto de umaeconomia estruturalmente inflacionária (LOU-REIRO, 1997).

A exemplo dos bacharéis em Direito, há asuspeita de que os economistas sejam fortalecidosem regimes menos democráticos. Na opinião deLoureiro (idem), nesse contexto, a visão tecnicistapode contribuir para suavizar a polarizaçãoideológica entre as forças políticas e ajudar oprocesso de transição democrática. Nasdemocracias estáveis, com instituições sólidas,eles atuam como meros assessores, sob a direçãode um político eleito (idem).

No poder Legislativo, também teriam a suafunção. A nossa hipótese é que os parlamentareseconomistas desempenharam um papel importanteno convencimento das duas casas do poderLegislativo no que diz respeito aos assuntos dasua área. Quando integrantes da base do governo,parecem ter sido relevantes no convencimentosobre a adequação da política econômica emcurso. Quando na oposição, foram os maisindicados para fazerem críticas às medidaseconômicas adotadas. Tal hipótese é inspirada pelaafirmação de Aberbach, Putnam e Rockman(1983) de que, a exemplo dos burocratas de altoescalão, os políticos devem conciliar uma visãotécnica e gestão eficiente com o atendimentopolítico da agenda governamental.

Nesse ponto, vale lembrar a centralidade queos assuntos econômicos tiveram no Brasil noperíodo analisado. Segundo Figueiredo e Limongi(1996), nada menos que 53% das medidasprovisórias editadas entre 1989 e 1995 referiam-se a essa área, especialmente a planos deestabilização monetária. De acordo com Santos(2009), dos 71 projetos de lei aprovados poriniciativa do poder Executivo, entre os anos de1995 e 1997, 75% referiam-se a matérias de

1822 a 1889, tinham a seguinte formação: 7% (CiênciasExatas); 16,5% (militares); 3,5% (Medicina); 0,5%(religiosos).

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natureza econômica ou administrativa e apenas25% a matérias de natureza social.

II.1.3. Engenheiros

A corporação dos engenheiros tem-se apre-sentado como relevante em diversos parlamentos.Segundo Culic (2006), os profissionais dessa áreademonstram uma abordagem pragmática dapolítica e uma visão de mundo pouco discursiva.A autora contrasta-a com a formação humanista,que proporciona uma disposição analítica,discursiva e ética, bem como alto nível de abstra-ção, algum radicalismo e uma relativa falta depragmatismo.

Ao estudar a importância dos engenheiros nospaíses europeus, Perkin (1996) concluiu que adecadência da Inglaterra estava relacionada àpouca importância que deram a eles e aos valoresaristocráticos fora de moda. Ao contrário do queaconteceu na União Soviética e na Alemanha, aindústria inglesa foi comandada por contadores eprofissionais das Ciências Humanas, que nãoentendiam do processo produtivo e tratavam osengenheiros e os cientistas como empregados, enão como executivos (idem).

II.1.4. Profissionais da Saúde

Outra categoria profissional importante nopoder Legislativo brasileiro é a dos profissionaisde saúde. Nas palavras de Immergut: “Uma dasprincipais explicações da política de saúde estána teoria do ‘poder da profissão’. Por alcançaremo monopólio do exercício da Medicina, osmédicos são considerados capazes de definir oslimites dessa política e de determinar as condiçõesde suas atividades nos programas governa-mentais. Afinal, eles são os únicos especialistasqualificados para avaliar os efeitos dessesprogramas públicos sobre as condições de saúdeda população” (IMMERGUT, 1996, p. 140).

Não obstante, ao analisar as reformas dosistema de saúde na França, na Suécia e na Suíça,a autora chegou à conclusão de que a classemédica teve menos influência sobre as políticasde saúde do que normalmente se pensa. No Brasil,Romero et alii (2000) verificaram que oenvolvimento dos médicos com temas de saúdepública foi substancialmente maior do que o deoutros profissionais, como professores,jornalistas, administradores, economistas eadvogados, nessa ordem.

II.1.5. Implicações para a política governamental

Em uma análise desse tipo, é importanteexplorar o impacto da experiência acadêmica doparlamentar sobre os trabalhos do Congresso esobre a política defendida pelo ator principal: opoder Executivo. Como representante de umeleitorado nacional, interessa a ele ser visto comoum governante competente, capaz de garantir aimplementação de um projeto de desenvolvimentonacional. Por isso, ele depende de um Congressocooperativo para pôr em prática um conjunto depolíticas públicas coerentes (AMORIM NETO &SANTOS, 2001). Para obter essa cooperação,diversos elementos entram em cena, entre elesos poderes legislativos do Presidente e as regrascentralizadoras que organizam o trabalho noCongresso (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1999),a distribuição de postos ministeriais (AMORIMNETO & SANTOS, 2001), a liberação de verbasdo orçamento (PEREIRA & MUELLER, 2002) eo sucesso da política econômica (SANTOS &PATRÍCIO, 2002). Neste estudo, sugerimos quea alocação de parlamentares especialistas eformuladores, em centros decisórios estratégicos,faz parte desse arcabouço explicativo.

Conforme alerta Santos (2009), diante dastendências distributivas do plenário, entram emcena as comissões como lócus decisório dematérias de alta complexidade e relevância e comoinstrumento de proteção da Casa e de produçãode expertise. O autor utiliza o exemplo de umacomissão encarregada de examinar o impactofiscal de uma proposição, em que seriamnecessários deputados especializados na matéria,os quais receberiam a delegação da Câmara paraagirem como “guardiães” da economia nacional,e da própria imagem da Casa. Nesse contexto,defende o autor, torna-se fundamental analisar asenioridade e a inserção profissional dosdeputados. Ao escolher os membros dos partidosque farão parte da comissão, os líderes levam emconta não apenas a sua lealdade e disciplina(MÜLLER, 2002; LEMOS, 2008), mas tambémo seu grau de conhecimento da área.

Para o parlamentar individual, a sua especia-lização em assuntos altamente complexos seriauma fonte de poder e de autonomia dentro da Casa.Para o não especialista, restaria seguir o especia-lista de sua confiança. É claro que isso não retiraa importância do líder partidário, que serve comoatalho informacional nas decisões tomadas em

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plenário. No entanto, os parlamentares não seguiam exclusivamente pela informação dos líderes,menos ainda no Senado, em que eles parecemser menos importantes (NEIVA, 2011). As regrasinformais e o contato pessoal exercem um papelrelevante. A convivência freqüente, direta erelaxada reduz a formalização, a estruturaburocrática, a impessoalidade, a hierarquia e ainflexibilidade encontrada na câmara baixa(OLESZEK, 1984; SMITH, 1989).

Ainda que os partidos cooperem, eles devemter informações e meios de articularem-se emtorno das propostas governamentais. Se o apoiono poder Legislativo gera custos para oPresidente, retirando recursos que iriam para asua legenda – na forma de cargos, por exemplo– é racional que ele procure minimizá-los. Aindaque o uso de patronagem esteja presente, ésempre mais atrativo, para o Presidente e seupartido, que a negociação seja feita em torno depolíticas e com base em informação técnica.Nesse intuito, é importante que o Presidenteadministre bem a “expertise” que possui e queseja capaz de convencer os parlamentares deoutros partidos. Não existe melhor operador paraisso que um parlamentar com conhecimentotécnico.

Para os parlamentares que não são do partidodo Presidente, mas são da base governamental, oraciocínio é o mesmo. Se os legisladores optampor delegar poder ao partido como uma forma defortalecerem-se (FIGUEIREDO & LIMONGI,1999; SANTOS, 2002), é importante que o partidotenha condições de gerar massa crítica e coesãointerna e que entrem no jogo com o máximo deinformação possível.

Não está descartada a possibilidade de que osparlamentares especialistas sirvam como contra-ponto aos seus partidos nos casos de disputaideológica acirrada, com inquestionável compo-nente técnico. É o caso, por exemplo, da folclóricainclusão da limitação máxima da taxa de juros em12% ao ano, que foi incluída na Constituição de1988. Naquele momento, deputados economistas,como José Serra e César Maia, foram vencidosdentro de seus partidos. Posteriormente, quandoda discussão da regulamentação do sistemafinanceiro, até mesmo os economistas docombativo PT adotaram posturas mais cautelosascom relação a esse assunto e à independência do

Banco Central (NEIVA, 1995). Os especialistasforam importantes também na transição degoverno realizada no país em 2003. Ao assumiro poder central, o PT precisou rever uma sériede posições ideologizadas e crenças arraigadasque t inha a respeito de vários temas,especialmente na área econômica. Não foi à-toaque colocou no comando máximo do BancoCentral um economista muito afastado de suaspreferências e que acabara de ser eleito DeputadoFederal pelo seu principal adversário político: oPSDB.

III. ASPECTOS METODOLÓGICOS

Uma das maiores dificuldades para quemtrabalha com perfil de parlamentares é definir ascategorias agregadoras de profissão/ocupação oude formação acadêmica, haja vista a sua enormevariedade nas sociedades modernas. Marenco dosSantos e Serna (2007) identificaram um total de33 ocupações ao estudarem a composição socialdos deputados chilenos, uruguaios e brasileiros.Para viabilizar a análise, os autores juntaram oscomerciantes com os produtores rurais e com osempresários urbanos, os professores com oseconomistas, os profissionais liberais entre si(médicos, advogados e dentistas). Na nossaamostra de seis legislaturas, encontramos nadamenos que 73 categorias profissionais diferentes.A lista inclui profissões tão dispares quantoarmador e banqueiro, passando por outras poucocomuns como teatrólogo, tabelião, seringalista,sacerdote, minerador, indianista, etnólogo eeletrotécnico. Por mais criteriosos que fôssemos,dificilmente poderíamos agrupá-las em segmentosque fizessem sentido.

Sendo assim, tendo em vista que a quasetotalidade dos senadores tem uma formaçãoacadêmica, decidimos concentrar a nossa atençãosobre ela e não sobre a categoria profissional. Dequalquer forma, na grande maioria das vezes,existe uma coincidência entre os dois atributos.Alguém pode criticar a nossa escolha, com oargumento de que há parlamentares que nuncatrabalharam na sua área de formação e outros queatuam em áreas muito diferentes daquela em quese formaram. A opção pela profissão tampouconão resolveria o problema. Em primeiro lugar,porque nem todos os parlamentares identificam-se com uma determinada ocupação, ou chegarama exercê-la efetivamente. Em segundo lugar, há

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que se considerar que ainda que o indivíduo nãoexerça a profissão, alguma coisa ele apreende nosvários anos que passou na faculdade, estabelecerelações, assimila valores e constrói identidade,como nos mostram Loureiro (1997), Coelho(1999) e Carvalho (2003). Um terceiro argumentoa favor da escolha da formação acadêmica é queos dados a respeito estão disponíveis em umaúnica fonte – o que não acontece com ainformação sobre atividade profissional – reduzin-do substancialmente a possibilidade de erro emsua coleta.

Devemos esclarecer, no entanto, quereconhecemos a importância das profissões naanálise do perfil de parlamentares e as limitaçõesde uma análise baseada apenas nas formaçõesacadêmicas (e vice-versa). A formação acadêmicaem Direito, por exemplo, não coincide semprecom o exercício da advocacia. Particularmenterelevante no caso brasileiro é a massiva presençade magistrados entre os integrantes da elite políticado Império, como demonstrou José Murilo deCarvalho (2003). O contraste com a elevadapresença de advogados no caso dos EstadosUnidos seria sintomática de uma diferença entreas elites políticas dos dois países na época desuas respectivas independências. Os primeiros (osjuízes) formariam um grupo identificado com amanutenção da ordem e a supremacia dosinteresses do Estado, ao passo que os últimos (osadvogados) seriam principalmente representantesdos interesses privados7.

Portanto, ao limitarmo-nos a uma das duasdimensões (a formação acadêmica), fazemo-lopor mero impedimento operacional, a exemplodo que fazem outros autores que trabalharamcom perfil de parlamentares. Ficaria inviáveltratar em um único artigo as duas categorias,até mesmo porque elas repetem-se na grandemaioria dos casos. Ou seja, os legisladoresformados em Medicina tendem a exercer aprofissão de médico, os formados emEngenharia, a profissão de engenheiro, e assimpor diante.

No intuito de facilitar a análise, classificamosa formação acadêmica em sete grupos diferentes,a saber: Direito; Engenharia (Civil e Mecânica);Humanidades (Antropologia, Assistência Social,História, Letras, Pedagogia, Sociologia e Teo-logia); Saúde (Medicina, Odontologia, Enfer-magem e Psicologia); Outras (Arquitetura, Conta-bilidade, Engenharia Agronômica; EngenhariaFlorestal, Física, Geologia, Matemática, Zootecnia,Comunicação/Jornalismo e Administração); semformação acadêmica. No caso de o Senador termais de uma formação acadêmica, fizemos umaanálise mais apurada da sua biografia, no intuitode identificar a que estava mais próxima da suaatuação profissional e política.

Em função da dificuldade para a obtenção emanipulação dos dados, os estudos sobre perfilde parlamentares não costumam abranger umperíodo de tempo extenso8. Tendo em vista queuma série longa permite observar transformaçõese tendências, a nossa amostra abrange as seislegislaturas compreendidas no período 1987 a2007; dessa forma, será possível avaliar a existên-cia de relação entre o processo de democratizaçãovivenciado pelo país e a formação acadêmica dossenadores.

Alguns autores optaram por trabalhar comtodos os parlamentares que passaram peloCongresso, incluindo titulares e suplentes. Esseprocedimento pode trazer alguns problemas, jáque o período de tempo que esses últimos ficamna Casa é bastante variável, podendo ir de algunsmeses até toda a legislatura. No caso do Senado,há uma dificuldade adicional, já que eles respon-dem por aproximadamente 20% das cadeiras esão um tipo especial de parlamentar. Eles nãorecebem um único voto e, quase sempre, sãoescolhidos pessoalmente pelo titular, seja peloapoio financeiro que dão às suas campanhas, sejapela relação de confiança e/ou de parentesco.Sendo assim, optamos por utilizar como unidadede análise o Senador titular por legislatura. Nototal, teremos 480 observações, sendo 75 da

7 Devemos agradecer a um dos pareceristas anônimos daRevista de Sociologia e Política por essa interessanteobservação.

8 Rodrigues (2002), Marenco dos Santos e Serna (2007),Lemos e Ranichenski (2008), trabalharam com uma únicalegislatura. Uma exceção é Marenco dos Santos (1997),que trabalhou com oito legislaturas da Câmara dosDeputados.

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primeira legislatura e 81 de cada uma das outrascinco.

Ao avaliarmos a relação entre as formaçõesacadêmicas e os partidos, iremos considerarapenas os seis principais, a saber: PMDB, PFL,PSDB, PT, PTB e PDT. Eles responderam porcerca de 87% dos senadores eleitos no período.A inclusão de partidos menores não seriaaconselhável, já que, além de não apresentarganho analítico, seríamos obrigados a fazerinferência a partir de um número muito pequenode casos.

IV. ANÁLISE DOS DADOS

IV.1. A formação acadêmica dos senadores emdiferentes perspectivas

Nessa subseção, analisamos a formaçãoacadêmica dos senadores em diferentesperspectivas: ao longo do tempo, de acordo coma distri-buição regional, por partidos, por médiade idade, por comissões temáticas. Na tabela quese segue, mostramos a freqüência e a proporçãoequivalente de cadeiras ocupadas por cada umadas formações acadêmicas que estão sendoconsideradas.

TABELA 2 – NÚMERO DE CADEIRAS OCUPADAS PELOS SENADORES, POR FORMAÇÃO ACADÊMICA(1987-2007)

Em primeiro lugar, cabe observar que o níveleducacional dos senadores no Brasil foi bastantealto de 1987 a 2007. Apenas 11,3% dos senadoreseleitos nesse período não possuíam curso superiorcompleto. Esse número é inferior ao encontradopor outros autores para os deputados no Brasil(SANTOS, 2000; PERISSINOTTO & MIRÍA-DE, 2009), confirmando estudos comparativosdas duas casas em outros parlamentos no mundo(VERNER, 1974). Há uma razoável diferença, no

entanto, em relação aos dados apresentados porLemos e Ranincheski (2001), que encontraramos seguintes percentuais de senadores com cursosuperior no Brasil: 97,6% (1991), 95% (1995) e98% (1999). Segundo as duas autoras, de umtotal de 253 senadores avaliados, apenas quatronão possuíam curso superior. No gráfico que sesegue, apresentamos a evolução da participaçãode cada uma das categorias analisadas ao longodo tempo.

GRÁFICO 1 – CATEGORIAS DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PROPORÇÃO DE CADEIRAS OCUPADAS NOSENADO

FONTE: Os autores.

N

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Os gráficos mostram que as transformaçõesna composição acadêmica dos senadores nemsempre está clara. A presença dos engenheiros edos profissionais da saúde oscila e os economistasaumentam quase imperceptivelmente a sua partici-pação. Não obstante, é possível verificar algumastrajetórias interessantes. No caso dos bacharéisem Direito, a redução foi clara e substancial, espe-cialmente nas últimas legislaturas: de um patamarem torno de 47% em 1995, caíram para 27% em2007. Outra alteração expressiva deu-se com oaumento dos profissionais da área de Humanidadese dos sem formação, que saíram de um patamarde 5,3% para 12,3% das cadeiras e de 9,3% para13,6%, respectivamente.

Essas transformações vão ao encontro dasafirmações de alguns autores de que, à medidaque a democracia avança, os profissionais doDireito tendem a perder espaço no parlamento,

abrindo oportunidades para outros segmentossociais (DOGAN, 2003). No entanto, isso nãoaconteceu nos primeiros anos de democratização,o que nos impede de tirar conclusões mais segurasa respeito.

Outros dois grupos importantes são os dosengenheiros e os dos profissionais ligados ao setorde saúde, que ocuparam, cada um deles, 11,5%das cadeiras durante o período analisado. Emseguida, vêm os senadores economistas e osformados na área de humanas, que ocuparam10,4% e 7,3% das cadeiras, respectivamente.

Na tabela que se segue, verificamos se existerelação entre a região de origem do parlamentar ea sua formação acadêmica. Tendo em vista queas freqüências de cada categoria de formação jáforam dadas na tabela anterior e no intuito desimplificar a apresentação, de agora em diante,excluiremos essa informação das tabelas.

TABELA 3 – FORMAÇÃO ACADÊMICA DE SENADORES, POR REGIÃO (%)

FONTE: os autores.

FONTE: os autores.

Saúde

Sem formação

182


Duas informações merecem ser destacadas natabela acima. Em primeiro lugar, deve-se observaro alto percentual de profissionais da saúde nasregiões mais carentes do país. A proporção desenadores com formações em Medicina, Odonto-logia, Farmácia e Psicologia é bem maior nas re-giões Norte, Nordeste e Centro-Oeste – nesta or-dem – do que nas regiões Sul e Sudeste. Essesdados vão ao encontro dos achados de Romeroet alii (2000), que verificaram que 62% das pro-postas legislativas e dos discursos na área de saúdepública, no período de 1995 a 1996, foram reali-zadas por senadores das regiões Norte e Nordes-

te9. Trata-se também de regiões com baixadensidade populacional, em que existe maior so-bre-representação de senadores, o que sugere umarelação de ordem pessoal com os eleitores. Opera-cionalmente, o Senador Eduardo Suplicy – eleitocom aproximadamente nove milhões de votos –não pode ter a mesma atuação que o SenadorMozarildo Cavalcanti – eleito com menos de cemmil votos. A hipótese é que, em regiões rurais,carentes e com poucos eleitores, profissões quepermitem um contato mais direto com o eleitorfacilitam a obtenção de votos. A tabela abaixosugere a sua confirmação.

TABELA 4 – MÉDIA DE INDICADORES SOCIAIS E DEMOGRÁFICOS

FONTE: os autores.

9 Segundo os autores, temas como “regulamentação dasprofissões de saúde” e “planos e seguros de saúde”

A tabela mostra que, em média, os estadosque tiveram pelo menos um representante da áreada saúde apresentam um índice de desenvol-vimento humano (IDH) ligeiramente menor, sãomenos urbanizados, menos povoados e com umaproporção maior de população pobre. Os melhoresexemplos disso são o Tocantins e o Paiuí. Poroutro lado, os estados que não contaram com ne-nhum representante do setor tem melhor IDH,são mais urbanos, contam com menor incidênciade pobreza e maior densidade populacional. É o

caso de Minas Gerais, São Paulo, Rio Grande doSul e Santa Catarina. Os dados apresentados sãoapenas sugestivos. Uma com-provação efetiva danossa hipótese poderia ser feita com a análise dosestados individualmente. No entanto, o fato deserem apenas três represen-tantes por unidade dafederação, em cada legisla-tura, não nosproporciona número de casos sufi-cientes para oseu teste efetivo. Na tabela que se segue,apresentamos a distribuição das formaçõesacadêmicos pelos principais partidos no Senado.

TABELA 5 – FORMAÇÃO ACADÊMICA DE SENADORES, POR PARTIDO (%)

FONTE: os autores.

Sem formação

N

N

183


Os dados mostram que há uma distribuiçãopartidária razoavelmente desigual. No entanto, aocontrário do que sugere a literatura (RODRI-GUES, 2002; MARENCO DOS SANTOS &SERNA, 2007), não se observa uma relação claracom o posicionamento ideológico dos partidos.No caso da área de saúde, por exemplo, PT ePFL apresentam proporções parecidas, emboraesse resultado possa estar contaminado por seressa uma categoria heterogênea, que reúnemédicos, enfermeiros, dentistas farmacêuticos epsicólogos. A exceção fica por conta de umaconcentração dos engenheiros em um partido dedireita (o PFL) e profissionais da área deHumanidades nos dois partidos de esquerda (oPT e o PDT).

Não obstante, esses resultados reforçam asdiferenças entre as duas casas legislativas. Jásabemos que os partidos são importantes tambémno Senado, mas esta parece ser uma casa bemmais fluída, em que as regras informais ganhamimportância. Conforme mostra Neiva (2009), ospartidos no Senado costumam agir de maneiramais estratégica, seja apoiando, seja opondo-seao governo, ainda que não façam parte da suabase de sustentação.

Os que têm formação em Direito estãoconcentrados em um partido de direita (PFL), umde centro (PMDB) e um de esquerda (PDT). Noentanto, se levarmos em consideração o númerode casos, verificamos que nada menos que 62%dos bacharéis nessa área estiveram nos doisprimeiros, partidos com concentração forte nosestados mais pobres, localizados nas regiõesNorte e Nordeste do país. O número bem menorde profissionais do Direito no PT – partido quetem uma posição de esquerda bem mais definidaque o PDT – confirma a sugestão de Norris eLovenduski (1997) de que seria essa umatendência nos partidos de esquerda.

O achado mais interessante diz respeito aopredomínio dos economistas no PT e no PSDB.Enquanto mais de 20% dos membros das duaslegendas estão nessa categoria, eles não passamde 8,6% nos outros partidos. Cabe notar que, noPSDB, essa supremacia é dividida com os

formados em Direito, o que permite ao partidoter uma atuação privilegiada nos assuntoseconômicos, com um enfoque da regulação, dasregras e dos contratos. Já no PT, a preponderânciados economistas é dividida com os profissionaisda área de Humanidades, mais preocupados comos problemas sociais.

Embora o Senado tenha apresentado diferençasem relação à Câmara, esses dois partidos têmapresentado maior regularidade nas duas casas.Fleischer e Marques (1999) já haviam identificadoque, desde a constituinte, o PSDB e o PTapresentavam um perfil mais intelectualizado.Ambos tinham um percentual de acadêmicos naárea de Ciências Humanas bem acima da médiade outros partidos, especialmente o PT. O PSDBcontava também com um númeroproporcionalmente bem maior de economistas.

É curioso que os dois são partidos com“vocação presidencial”, com maior enfoquenacional e que tem dominado as eleições nessenível desde 1994. São os únicos partidos queparticiparam, de maneira contínua, de todas aseleições presidenciais no período posterior àconstituinte. Para usar a expressão de Cortez(2009), são partidos com “ambição executiva”.Cabe lembrar que “os chefes do Executivo sãoos únicos políticos eleitos por um eleitoradonacional e, por isso, tem incentivos para levar aefeito políticas de impacto mais amplo”(SANTOS, 2002, p. 244), como são as denatureza econômica. Nesse contexto, torna-sefundamental ter parlamentares qualificados em talcentro decisório, ainda mais quando se consideraque, pela regra da proporcionalidade partidária,os postos-chaves de Presidente e de relatorescabem aos partidos maiores. Para implementarsua política de cunho nacional, PT e PSDBprecisam de parlamentares com grande respaldoeleitoral e com alta capacidade técnica.

Os dois partidos têm em comum ainda o fatode representarem um novo tipo de elite política,que promoveu certa ruptura nos padrõestradicionais de fazer-se política nos estados emque se consolidaram. O PT no Rio Grande doSul e o PSDB no Ceará são casos emblemáticosdisso. Nesse aspecto, contrastam com o PDT, oPMDB e o PFL/DEM, que apresentaram um altopercentual de senadores com formação em Direitoe podem ser vistos como representantes de uma“velha elite política”. Esse quadro mostra,

contaram com o envolvimento muito maior dos senadoresda região Norte, em comparação com os senadores deoutras regiões.

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portanto, que a renovação da elite política nãoestá dissociada da formação acadêmica10.

Outra forma de avaliar a importância daformação acadêmica do parlamentar sobre ofuncionamento do poder Legislativo é verificandoa sua distribuição pelas comissões. A literaturapredominante no país tem realçado o papel dospartidos e de suas ações no plenário da Câmara(MENEGUELLO, 1998; FIGUEIREDO &

LIMONGI, 1999). No entanto, alguns autoresrealçam a importância das comissões (SANTOS,2002; MÜLLER, 2005; RICCI & LEMOS, 2004).Na tabela que segue, apresentamos a composiçãodas comissões temáticas, de acordo com aformação acadêmica dos senadores. Em funçãodo número de casos muito pequeno, excluímosda análise as comissões de ciência e tecnologia,de reforma agrária e de desenvolvimento rural.

TABELA 6 – PARTICIPAÇÃO DOS SENADORES EM COMISSÕES, POR FORMAÇÃO ACADÊMICA (%)

10 Agradecemos a um dos pareceristas anônimos daRevista de Sociologia e Política por ter chamado a atençãopara esse fato.

FONTE: os autores.

A tabela acima deve ser lida horizontalmente,já que a preocupação principal é verificar comoos profissionais estão distribuídos pelascomissões. Uma análise vertical, que expressassea composição das comissões também seriainteressante, mas ela fica prejudicada pelo fatode que a proporção das formações dos senadoresna Casa é desigual: no caso dos bacharéis emDireito, por exemplo, eles tendem a ter umaparticipação expressiva em todas elas, não porcausa da natureza dos seus conhecimentos, maspor conta da sua expressividade numérica. Asoma dos percentuais da linha não chega a 100%por causa das duas comissões que foram excluídasda análise.

A leitura horizontal sugere que o processo dealocação não seja aleatório. Se avaliarmos ascaselas onde cada categoria profissional tem omaior número de representantes – a qual coincidecom a categoria que tem mais representantes emcada comissão – encontraremos algumasinformações interessantes. Os profissionais da

área de Direito estão preferencialmenteconcentrados na Comissão de Constituição eJustiça (CCJ), os engenheiros na Comissão deInfraestrutura (CI), os profissionais da área desaúde concentram-se na Comissão de AssistênciaSocial (CAS), os economistas na Comissão deAssuntos Econômicos (CAE), os profissionais daárea de Humanas estão na Comissão de DireitosHumanos e também na área de Educação.Destaca-se também o número elevado deengenheiros na CAE e o de economistas na CI, oque pode ser resquício da relação quetradicionalmente os engenheiros têm com osassuntos econômicos, que ajudou a fortalecer ogrupo no país (COELHO, 1999). Diversos sãoos casos de engenheiros que acabaramexecutando atividades mais próximas da Economiapela facilidade que possuem com matemática edisciplinas afins, com destaque para os nomes deEugênio Gudin e de Mário Henrique Simonsen.

É importante dizer que isso acontece adespeito da regra regimental que, para compensaro número pequeno de senadores, determina queeles ocupem três comissões permanentessimultaneamente como membros titulares. UmSenador economista, por exemplo, ainda que façaparte da Comissão de Assuntos Econômicos,

Sem formação

185


obrigatoriamente terá de participar de outras duasque, muitas vezes, não estão diretamenterelacionadas à sua área de formação. Casoocupassem apenas uma comissão permanente,como acontece na Câmara dos Deputados, asevidências seriam certamente mais fortes11. Areferida regra ajuda a explicar, portanto, apresença, não desprezível, de bacharéis em Direitoe de economistas na CE e de engenheiros e deprofissionais da saúde na CRE.

Nas Comissões de Direitos Humanos (CDH)e de Meio Ambiente (CMA), a situação está menosclara, não havendo uma categoria que se destaqueexpressivamente. Uma explicação possível é queelas trabalham com políticas multidimensionais,que não exigem conhecimento específico.

O leitor atento pode estar sentindo falta de umacategoria que agregue os profissionais formadosna área de comunicação. Como eles representa-vam apenas 2,2% da nossa amostra, resolvemosagrupá-los dentro da categoria “outros”, comouma forma de reduzir a quantidade de informaçãonumérica para o leitor, que já se mostra excessiva.A sua incapacidade de auto-regulação coletiva ede regular o seu mercado de trabalho, condiçõesimportantes para distinguir “as profissões” (idem),ajuda a explicar essa ausência.

A CCJ e a CAE lidam com matérias de altacomplexidade técnica e são consideradas as maisimportantes da Casa. Segundo Lemos (2008), elassomaram 52% das reuniões realizadas em comis-sões, elaboraram 50% dos pareceres que foramlidos em plenário e movimentaram 60% dasproposições12. Na opinião de 58% dos senadores,a CCJ era a comissão mais importante13, seguida

pela CAE, que ficou com 35,3%.

A CCJ opina sobre diversos assuntos no âmbitodo Direito, perda de mandato de Senador e escolhade autoridades do Judiciário. De acordo com Le-mos (2008), seus membros acumulam titularidadenas comissões parlamentares de inquérito, dadoo seu conhecimento técnico e político. Já a CAE,além de opinar sobre diversos assuntos econô-micos, também aprova as nomeações deautoridades importantes, tais como os diretores eo Presidente do Banco Central e os diretores dasagências regulatórias. Além disso, ela é respon-sável pela escolha dos ministros do Tribunal deContas da União (TCU) e pela análise dos pedidosde empréstimos externos da União, dos estados edos municípios. Essa última é, na opinião deLoureiro (2001), a atribuição mais importante doSenado e foi fundamental para o processo de ajustefiscal implementado nos últimos anos.

A combinação dos achados das duas tabelasanteriores – predominância de economistas no PTe no PSDB e a predominância de economistas naCAE – poderia levar-nos a pensar que os doispartidos dominaram essa comissão. Não é bemisso o que acontece. A presença deles na CAEpermitiu que ajudassem na defesa da políticaeconômica do governo do qual faziam parte ou,alternativamente, que fizessem críticas consis-tentes ao programa a que se opunham. No entanto,há que se considerar que, em função do tamanhodo PMDB e do PFL e da regra da proporcionalida-de partidária, coube a eles uma predominância naPresidência da Casa e da CAE em 100% e 80%,respectivamente e de 100% da Presidência datambém poderosa CCJ (LEMOS, 2008). Issoreforça a necessidade de negociação com aoposição e mostra o poder do PMDB, partidomediano e fundamental para qualquer governo queassuma a Presidência da República, especialmentequando ele não conta com maioria no Senado.Nesse contexto, torna-se fundamental que ogoverno aloque operadores políticos especiali-zados e capazes de levar conhecimento técnicopara a discussão das matérias.

IV.2. Impacto sobre as votações nominais

Em geral, os estudos sobre perfil de parla-mentares no Brasil não se preocuparam em avaliaro seu impacto sobre a sua atuação. Uma exceçãopode ser encontrada em Neiva (2010), queverificou que deputados de origem rural, militarese com nível educacional baixo tenderam a votar

11 Apesar de aparentemente inofensiva, essa diferençaentre as duas casas parece fundamental. Por um lado, o fa-to de participar de três comissões limita o tempo do parla-mentar, impedindo-o de especializar-se em um ou poucosassuntos de seu interesse. Por outro lado, ela permite queele tenha visão ampla e sistêmica dos problemas e daspolíticas que estão sendo realizadas no país.12 Destaque menor, mas não inexpressivo, deve ser dadotambém para a CAS, que respondeu por 14% das reuniões,23% dos pareceres lidos em plenário e movimentou 14%das proposições.13 Ribeiral também considerou a Comissão de Constituiçãoe Justiça da Câmara dos Deputados como a mais impor-tante. Segundo a autora, ela é “a principal arena de discus-são legislativa, onde os lobbies internos têm maior poderde barganha partidária” (RIBEIRA, 1998, p. 77).

186


contra o controle de armas no país. No entanto,ninguém verificou se os parlamentares tendem avotar conjuntamente a partir de suas formaçõesespecíficas. A hipótese é que eles têm visão demundo similar, o que influencia as suas tomadasde posições no poder Legislativo. Além do artigoclássico de Rice (1924), Donald Matthews (1954)

encontrou resultados surpreendentes, nos quaisas profissões dos parlamentares, mais do que ospartidos, explicavam suas decisões de voto. Oobjetivo dessa subseção é verificar se isso aconteceno Senado brasileiro. Na tabela abaixo, mostramoso cálculo do índice de Rice para os senadores, apartir de suas forma-ções acadêmicas.

TABELA 7 – ÍNDICE DE RICE, POR FORMAÇÃO ACADÊMICA

FONTE: os autores.

Os dados acima não são suficientes paraconfirmar a nossa hipótese. Não podemos dizerque a formação acadêmica seja importante paraexplicar o comportamento dos senadores emplenário. Enquanto o índice de Rice médio paraos partidos ficou em torno de 79,3 no períodoanalisado, o maior deles aqui é dos que não temcurso superior, seguido pelos economistas, queficaram com 62%. O Rice médio de todo oplenário (em torno de 52%) ficou pouco abaixodos que verificamos acima. Ainda que os mem-bros de uma determinada categoria profissionaltendam a tomar posições semelhantes em assuntosrelacionados à sua área de conhecimento, nadagarante que isso se estenda sobre todos osassuntos discutidos no poder Legislativo. Osparlamentares são atores racionais, que levam emconsideração uma miríade de informações paratomarem suas decisões; os partidos aindaparecem ser a referência principal para isso. Essesresultados reforçam os argumentos de Figueiredo

e Limongi (1999) de que eles são as instituiçõesagregadoras das decisões tomadas no poderLegislativo brasileiro.

Outra forma de avaliar-se o comportamentodos legisladores é por meio do apoio que dão àagenda governamental. Para verificar isso,recorremos a uma análise de regressão logística,onde a variável dependente é a semelhança do votode cada Senador ao voto dado pelo líder do gover-no na ocasião. As respectivas formações acadêmi-cas são utilizadas como variáveis a serem testadase o fato de pertencer à coalizão governamentalentrou como variável de controle. Tendo em vistaque o governo do PT mudou substancialmente arelação com os partidos de oposição, fazendo quea dimensão direita-esquerda transformasse-se emuma dimensão governo-oposição (ZUCCO, 2009),utilizamos dois modelos diferentes: o primeirocontempla as votações anteriores ao governo Lula;o segundo, as votações posteriores.

Sem curso superior

Saúde

187


Em acordo com Neiva (2009), os resultadosacima mostram que a origem do apoio recebidopelo governo mudou substancialmente depois queo presidente Lula tomou posse no ano de 2003.Antes, pertencer à base de sustentação fazia muitadiferença no voto dados pelos senadores noplenário; a partir do Governo Lula, a variável queidentifica o pertencimento à coalizão não mostrousignificância estatística.

No que diz respeito às formações dossenadores, encontramos um impacto, em geralmaior, nos governos anteriores ao governo do PT.Nesse período, profissionais das áreas deEngenharia e de Saúde, bem como os semformação acadêmica, deram um apoiosignificativamente maior ao poder Executivo. Jáos senadores formados nas áreas de CiênciasHumanas tenderam a votar de maneira diferentedo líder do governo na Casa.

Durante os dois mandatos do Presidente Lula,os senadores da área de Humanidades

continuaram, em média, votando diferente davontade do governo, embora em intensidade umpouco menor do que faziam durante os governosanteriores. Os fatos de ser engenheiro e de nãoter formação acadêmica superior perderamsignificância estatística na explicação do voto dossenadores. Já os profissionais da área de saúdeinverteram o seu comportamento. Em média,passaram a votar contra o novo governo deesquerda.

É curioso que o fato de ter formação emCiências Econômicas não afetou ocomportamento dos parlamentares, a despeito damudança substancial na composição ideológica doator principal: o governo federal. Ao contrário doque aconteceu com os senadores de outrasformações acadêmicas – em menor intensidadeos formados em Direito – os economistasmantiveram certo equilíbrio nas duas situações:nem um apoio exacerbado, nem uma oposiçãoradical ao governo “de plantão”. Esses resultadosreforçam o papel peculiar que os economistas

TABELA 8 – APOIO AO GOVERNO, POR FORMAÇÃO ACADÊMICA (1989-2008)

Sem formação

N

FONTE: os autores.NOTAS: 1. “Coef”: coeficiente que reflete o impacto da variável independente sobre a dependente

2. “Z”: diz respeito ao teste “z”, que testa a significância da relação entre as variáveis independentesobre a dependente3. * significância < 0,104. ** significância < 0,055. *** significância <0,01

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exerceram no Senado no período analisado. Alémde terem concentrado-se na região Sudeste, nospartidos que tem demonstrado maior capacidadede conquistar o governo central (PT e PSDB), nacomissão mais relevante (CAE) e com um índicede Rice levemente maior, o segmento doseconomistas aparece aqui como o que apresentamenor influência sobre os resultados.

Por um lado, isso sugere que os economistasmantiveram uma postura mais técnica e menossujeita à influência política, independente doposicionamento ideológico do governo queapoiavam. O mais provável, no entanto, é que,no período que estamos analisando, tenha havidoequilíbrio entre governo e oposição em uma áreacrucial, como é a econômica. Ainda que ospartidos de esquerda ocupassem uma posiçãominoritária, eles parecem ter tido um cuidadoespecial no recrutamento e na alocação dos seusespecialistas.

V. CONCLUSÕES

Nossa preocupação neste artigo foi descrevera distribuição das formações acadêmicas dossenadores brasileiros no período de redemo-cratização do país, buscando verificar possíveisrelações com as suas regiões de origem, com ospartidos a que estão filiados, com as comissõestemáticas que participam. Fizemos também umaprimeira tentativa de avaliar possíveis relações coma tomada de posição dos parlamentares.

A despeito do caráter exploratório da pesquisa,chegamos a conclusões importantes. Em conso-nância com a literatura, o número de bacharéisem Direito diminuiu e o número de economistase profissionais das Ciências Humanas aumentouno Senado, à medida que o país democratizava-se. Verificamos uma concentração maior deprofissionais da saúde, que tem um contato maisdireto com a população, em regiões pobres esobre-representadas. Encontramos uma propor-ção maior de economistas nos partidos que têmconduzido a política nacional – o PSDB e o PT –em um período marcado por inflação galopante,crises internas e mundiais e planos freqüentes deestabilização econômica. Cabe registrar também

que o PT conciliou a sua competência na áreaeconômica com concentração visível desenadores formados na área de Humanidades.

Apesar de cada Senador participar de trêscomissões permanentes, verificamos que eles sãoalocados preferencialmente para as comissõesrelacionadas à sua área de formação. Isso reforçaa sugestão apresentada por Santos (2009) de queos partidos possuem uma política para ascomissões. Se eles são fortes, disciplinados eprevisíveis, como parece que são, deve ser suapreocupação manter uma estrutura informacionalque apóie suas decisões na arena legislativa. Alémda consultoria da Casa, eles contam comassessoria própria e com parlamentaresespecialistas, que desempenham a função deorientar seus pares sobre determinados temas. Emum Legislativo em que há alta rotatividade e poucaespecialização, a alocação dos parlamentares comformação em áreas específicas torna-se ainda maisfundamental.

Os efeitos das formações acadêmicas sobreos resultados legislativos são menos convincentes.O índice de Rice calculado a partir delas é baixo,não permitindo conclusões cabais. O impactosobre o apoio ao poder Executivo é relevante, masnão se mantém incondicionalmente em diferentesgovernos. Os resultados sugerem que os partidospermanecem como a principal referência de votodos parlamentares.

Isso não quer dizer que as formações acadêmi-cas dos parlamentares não sejam importantes,inclusive sobre os resultados alcançados. Aliteratura a respeito do Senado no Brasil ainda éincipiente; a respeito dos senadores individual-mente é rara; que leve em conta os resultadoslegislativos é praticamente inexistente. Novosestudos devem ser realizados. Uma análisedefinitiva deve envolver também o conteúdo dasmatérias e o peso que tem para cada uma dascorporações envolvidas. Essa é uma tarefa árdua,já que envolve a leitura atenta e a classificação decentenas de matérias legislativas votadas. Não foipossível realizá-la no âmbito dessa pesquisa, maspretendemos fazê-lo oportunamente.

Pedro Neiva ([email protected]) é Doutor em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisasdo Rio de Janeiro (Iuperj).

Maurício Izumi ([email protected]) é Mestrando em Ciência Política pela Universidade deSão Paulo (USP).

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KEYWORDS: Press Coverage; Media Effects; Brazilian Presidential Elections.

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PROFESSIONAL JUDGES? CAREER PATTERNS FOR MEMBERS OF THE BRAZILIAN(1829-2008) AND UNITED STATES (1789-2008) SUPREME COURTS

Luciano Da Ros

This article compares the career profiles of U.S. and Brazilian supreme court judges throughout thepolitical history of these two countries. For these purposes, we analyze data on professional andjuridical experience and the circulation of positions within other branches of State power, includingelected offices, prior to Supreme Court appointment. In particular, this examination reveals similaritiesand differences of professionalization patterns among those who are the height of judicial power inboth countries, allowing for discussion of the political bases of this phenomenon within the juridicalfield. Most significantly, the article suggests that periods of increased recruitment of individualslinked to specifically juridical professions occurs as a response to the strengthening of the courtsthemselves. In the face of a new stage of increased prominence of these institutions, people who arerecognizably qualified in the area become an alternative source of legitimation for the organsthemselves, whether in contexts of competition or of the political hegemony of particular groups.

KEYWORDS: Juridical Careers; Selection of Judges; Professionalization; Juridical Professions.

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THE “DOCTORS” OF A NATION: THE ACADEMIC BACKGROUND OF BRAZILIANSENATORS AND ASSOCIATED VARIABLES

Pedro Neiva and Maurício Izumi

We provide a detailed description of the academic background of Brazilian senators during the 1987-2006 period, attempting to identify emerging cross-sectional and longitudinal patterns. We also attemptto verify to what extent backgrounds are related to region of origin, political party affiliation, participationin commissions, parliamentary experience and behavior within Senate plenaries. We discern apredominance of senators with Law degrees, yet a longitudinal perspective shows us that thisadvantage is on the decline. Other important groups are engineers, health professionals and peoplewith backgrounds in the humanities. Particular mention should be given to the role of senators with

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backgrounds in Economics, concentrated primarily in the south eastern region of the country andwithin political parties that demonstrate presidential vocation – the Worker’s Party (Partido dosTrabalhadores (PT)) and the Social Democratic Party (Partido da Social-Democracia Brasileira(PSDB) – and within the Economic Affairs Committee (Comissão de Assuntos Econômicos.)Economists seem to have played an important role at a time of internal and external economic crises,galloping inflation and an agenda that privileges fiscal adjustment, reform, privatization and macro-economic stability.

KEYWORDS: Senators; Federal Senate; Elites; Profile; Economists; Legislative Power.

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THE STATE GOVERNMENT IN BRAZILIAN POLITICAL EXPERIENCE: LEGISLATIVEPERFORMANCE IN STATE ASSEMBLIES

Fabrício Ricardo de Limas Tomio and Paolo Ricci

This article analyzes the legislative process and performance in 12 Brazilian state legislative assembliesduring two legislative periods (1999-2002 and 2002-2006). Our initial goal was to provide a perspectiveon the volume and dynamics of legislative production through identification of determining aspects ofdecision-making processes and analysis of certain indicators, such as the volume of the projectspresented and the success rate of bills and vetoes. We also look at the content of the proposalspresented by governors and state representatives, using this variation to problematize the statelegislative process. As a result, some interpretative considerations can be made. Thus, in the firstplace we see that the legislative dynamic of state assemblies depends on the institutional resourcesthat are constitutionally conferred upon political actors by the Federal Constitution, which in turnrestricts the legislation that state representatives are able to propose and limits governor’s legislativeautonomy. Yet this does not annul the differentiation process that springs from different politicalparty perspectives. Rather, we have a clear indication that political party dynamics and effectiveinteraction between government and opposition within assemblies explain the variation encounteredbetween states. In the second place, our data show that there is a diversified state legislative dynamicthat is not annulled by Executive power. The volume of proposals presented by state representativesthat do not distribute concentrated benefits are an indication of a “desired” agenda, geared primarilytoward defining norms and directives of state public policy.. Yet at the same time, we see thatalthough the legislative success of state representatives is high when compared to that of federalrepresentatives, it is basically limited to one type of norm: concession of concentrated benefits,among which public utility declarations stand out. Our research efforts and the data presented hereshould call attention to the need for future research on state assemblies, seeking a better understandingof the way Brazilian institutions work within the sub-national ambit.

KEYWORDS: Legislative Process; Legislative Assembly; Executive-Legislative Relations; PoliticalInstitutions.

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ONE WINNER ONLY: RECRUITMENT BASES FOR MAYORAL CANDIDATES INBRAZILIAN CAPITALS (2008)

Riberti de Almeida Felisbino, Rodolpho Talaisys Bernabel and Maria Teresa Miceli Kerbauy

Abstract: To those who study the mayoral office and those involved in electoral politics, the fact thata mayor carries out important activities, capable of influencing the day to day life of the population aswell as relations with other spheres of government and general elections is no secret at all. Takingcandidates in the 2008 mayoral races in Brazilian capitals as our empirical universe, we seek toidentify and analyze the recruitment bases of these contenders for the highest municipal politicaloffice. Common interpretations in the literature concentrate on the winners in electoral disputes,

os “doutores” da federaÇÃo:

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