optativo_o uso da força no direito internacional

7/21/2019 Optativo_O Uso Da Fora No Direito Internacional

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533Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 61, pp. 533 - 568, jul./dez. 2012

ABSTRACT

The use of force in international relationscannot be executed in an arbitrary manner.International law constitutes the guidingnormative basis for a legitimate recourse tothe use of force by states. In this context,the Charter of the United Nations holdsaninalienable substantive value due to the

fact of having allowed the crystallizationofinternational law. Althoughthe U.N.paradigm has evolved in order to face newchallenges, it still has normative insufficiencies.The U.N. system has not been able to preventthe use of force beyond the established juridical-normative parameters. New threats as well asdivergent interpretations of the Charter amongMember States and inthe jusinternationalistdoctrinehave hindered its effective applicationand the creation of juridical security. Thisarticle analyzes the normative framework ofthe Charter andthenexamines the interpretive

O USO DA FORA NO DIREITOINTERNACIONAL E OS DESAFIOS AOPARADIGMA ONUSIANO

THE USE OF FORCE IN INTERNATIONAL LAW

AND THE CHALLENGES TO THE UNITED

NATIONS PARADIGM

S S*

RESUMO

O uso da fora nas relaes internacionaisno pode ser efetuado de forma arbitrria.O Direito Internacional constitui a basenormativa orientadora do recurso ao usoda fora de modo legtimo por parte dosEstados. Neste contexto, a Carta das NaesUnidas detm um valor substantivo inalienvel

pelo facto de ter permitido a cristalizaodo Direito Internacional. Sendo certo que oparadigma onusiano tem evoludo de modoa fazer face a novos desafios, este aindarevela insuficincias normativas. O sistemaonusiano no tem conseguido impedir o usoda fora para alm dos parmetros jurdico-normativos estabelecidos. As novas ameaasbem como as divergentes interpretaesda Carta, quer entre os Estados-Membrosquer na doutrina jusinternacionalista, tmdificultado a sua aplicao eficaz e a produode segurana jurdica. Este artigo analisa o

* Professora no Curso de Mestrado em Direito e Segurana da Faculdade de Direito daUniversidade Nova de Lisboa. Investigadora do Observatrio de Relaes Exteriores(OBSERVARE) da Universidade Autnoma de Lisboa nas reas da justia penalinternacional e do estatuto do indivduo na ordem global. Doutorada em DireitoInternacional Pblico pela Universidade de Saarland, Alemanha. Mestre nas reasde Integrao Europeia/Direito Europeu e Direito Internacional pela Universidadede Saarland.E-mail: [email protected]

DOI: 10.12818/P.0304-2340.2012v61p533


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O USO DA FORA NO DIREITO INTERNACIONAL ...

534 Rev. Fac. Direito UFMG, Belo Horizonte, n. 61, pp. 533 - 568, jul./dez. 2012

quadro normativo da Carta e, em seguida,examina os problemas interpretativos eas linhas de conflito, analisando as teoriasestaduais e jusinternacionalistas e aludindoa case studiesrelevantes. Por ltimo, defendeum novo entendimento do prprio paradigma,o que constitui um desafio em si mesmo,e apresenta propostas para uma maiorobservncia e fortalecimento da autoridadeda Carta e, consequentemente, do DireitoInternacional, que assentam, sobretudo,num papel mais amplo e interventivo doConselho de Segurana. O artigo propeuma autoridade renovada deste rgo: comoimpulsionador e implementador de um maiorconsenso normativo sobre o uso da fora,

aspetos que tm sido negligenciados, e que soimprescindveis para impedir uma eroso dosprincpios fundamentais nesta matria.

PALAVRAS-CHAVE: Uso da Fora. DireitoInternacional. Paradigma Onusiano.

INTRODUO

O tema do Uso da fora no Direito Internacional apresenta

uma maior complexidade do que uma abordagem prima faciepossa indiciar. Se, por um lado, o Direito Internacional constituia base normativa delimitativa da licitude do uso da fora, poroutro, o questionamento do paradigma existente tem contribudopara a evoluo, por vezes resultante de uma fragilizao, econsolidao deste ramo do direito.

Esta conexo visvel a vrios nveis, dado que o quadrojurdico-normativo nesta matria vincula os Estados, principais

sujeitos jurdicos, as organizaes internacionais, e afeta,igualmente, o indivduo e entidades no-estatais, sendo queestas, apesar de no reunirem consenso sobre a sua qualidadejurdica, tm adquirido um crescente significado nas relaesinternacionais. Por outro lado, a ao destes sujeitos jurdicosque, por vezes, desafia os cnones do Direito Internacional.

problems and conflict lines, analyzing stateand jusinternationalist theories and alludingto relevant case studies. Lastly, it defendsa new understanding of this paradigm,which constitutes a challenge in itself, andpresents proposals for a higher observanceand strengthening of the Charters authorityand, consequently, of international law, basedabove all ona wider and more interventiverole of the Security Council. This articleproposes a renewed authority ofthis organ,as a driving force and enforcer of a highernormative consensus on the use of force,aspects which have been neglected, and whichare indispensable to prevent an erosion of thefundamental principles on this matter.

KEYWORDS: Use of force. International law.United Nations paradigm.


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Esta temtica foi objeto de diferentes abordagens econsideraes1inicialmente de natureza tico-jurdica, mas com

a evoluo do Direito Internacional inseriram-se num debatemais abrangente sobre a autoridade de uma ordem jurdicainternacional. Importa, aqui, salientar a influncia de HugoGrcio, considerado o fundador do Direito Internacional Pblicoque, na sua obra De iure belli ac pacis, de 1625, estabeleceucontornos formalistas de recurso guerra (ius ad bellum) e regrasorientadoras dos conflitos armados (ius in bello) no mbitoda conceo de guerra justa. A paz de Westflia de 1648 e aconsequente emergncia da figura do Estado soberano marca oincio do Direito Internacional clssico. O enraizamento da noode soberania manifestou-se tambm na possibilidade de recursoao uso da fora para imposio dos interesses estatais. Podedizer-se que, neste perodo, nem vigorava um direito expressonem uma proibio geral de uso da fora. Na verdade, existiauma indiferena material por parte do direito que se verificouat Primeira Guerra Mundial2.

A criao das Naes Unidas a 26 de Junho de 1945 na

Conferncia de So Francisco representa um marco decisivo noestabelecimento de parmetros jurdico-internacionais relativosao uso da fora.

A preocupao preambular em: preservar as geraesvindouras do flagelo da guerra que por duas vezes, no espao deuma vida humana, trouxe sofrimentos indizveis humanidadefica patente na delineao de um sistema jurdico-institucionalde cariz universal. Este sistema pretendia colmatar os erros e

as lacunas das tentativas anteriores que se revelaram incapazesde instituir uma norma proibitiva do uso da fora de naturezainternacional e universal e de impedir o incio da Segunda

1 Cfr. a este propsito, BACELAR GOUVEIA, Jorge. Manual de Direito InternacionalPblico. 3 Edio, Coimbra: Almedina, 2012, pp. 759 e ss.

2 STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Vlkerrecht. 13. Auflage,Mnchen: Vahlen, 2012, p. 275.


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Guerra Mundial: a Sociedade das Naes, em 1919, cujo pactocontemplou uma moratria de guerra e do Pacto Briand-Kellog,

em 1928, que estabeleceu uma renncia ao uso da fora, excetono caso de legtima defesa.O valor substantivo inalienvel da Carta das Naes Unidas

deve-se cristalizao de um quadro normativo que se tinhavindo a desenvolver no Direito Internacional costumeiro, assentena recusa de um carter arbitrrio do uso da fora. Contudo, oparadigma onusiano revela insuficincias normativas. O sistemajurdico-normativo no tem conseguido impedir o uso da forapara alm dos parmetros delineados. As novas ameaas, como oterrorismo internacional e a proliferao de armas de destruiomacia, bem como os conflitos intraestaduais demonstram aslimitaes deste sistema, originariamente delineado com base nomodelo clssico de conflitos. As divergentes interpretaes, querentre os Estados-Membros quer na doutrina jusinternacionalista,relativamente existncia de uma ameaa paz com base noart. 39, aplicao de medidas coercitivas militares previstasno art. 42 no mbito da proteo dos direitos humanos, aos

limites ao exerccio do direito de legtima defesa de acordo como art. 51 e, consequentemente, ao alcance da proibio do usoda fora estatuda no art. 2, n 4, tm dificultado a aplicaoeficaz da Carta e a produo de segurana jurdica.

Este artigo encontra-se dividido em trs momentos:primeiro, analisa a configurao do quadro normativo daCarta. Em segundo lugar, examina os problemas interpretativose as linhas de conflito, analisando as teorias estaduais e

jusinternacionalistas e aludindo a case studies relevantes. Porltimo, prope a assuno de um papel mais amplo e interventivo,uma autoridade renovada, por parte do Conselho de Seguranano estabelecimento de um imprescindvel maior consensonormativo, que dever assentar numa reinterpretao do art. 51e do Captulo VII da Carta.


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1. AS NAES UNIDAS E A CRISTALIZAO DODIREITO INTERNACIONAL: A LEGITIMIDADE DO

USO DA FORA

1.1. A PROIBIO INTERNACIONAL DO USO DA FORA

A Carta estabelece no art. 1, n 1, a manuteno dapaz e segurana internacionais como objetivo primordial dasNaes Unidas. Neste sentido, a incluso de um princpio geral deproibio do uso da fora, consagrado no art. 2, n 4, revestiu-se

de uma grande importncia. Este preceito determina a proibiodo uso da fora bem como a simples ameaa deste recurso contraa integridade territorial ou a independncia poltica de um Estado,quer seja de qualquer outro modo incompatvel com os objetivosdas Naes Unidas. Este princpio , assim, indissocivel dodever de soluo pacfica de conflitos internacionais por partedos Estados-Membros nos termos do art. 2, n 3, e do CaptuloVI da Carta.

Dado tratar-se de uma norma ius cogens, ou seja, umanorma de natureza imperativa, inderrogvel, aceite e reconhecidapela comunidade internacional3, de igual modo, vlida para osEstados que no so membros da Organizao.

A condenao da guerra e do uso da fora no significauma excluso categrica dessa possibilidade. Na verdade, aCarta prev excees ao princpio estabelecido no art. 2, n 4,o que no sinnimo de uma fragilizao da norma proibitiva,mas uma garantia de preservao da sua validade normativa.Estas excees incluem uma srie de premissas que constituemuma orientao normativa para o recurso ao uso da fora nasrelaes internacionais.

3 Cfr. o art. 53 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969.


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1.2. AS EXCEES ADMISSVEIS

1.2.1. O DIREITO DE LEGTIMA DEFESA

O art. 51 prescreve que:

Nada na presente Carta prejudicar o direito inerente de legtimadefesa individual ou coletiva, no caso de ocorrer um ataque armadocontra um membro das Naes Unidas, at que o Conselho deSegurana tenha tomado as medidas necessrias para a manutenoda paz e da segurana internacionais. As medidas tomadas pelosmembros no exerccio desse direito de legtima defesa sero

comunicadas imediatamente ao Conselho de Segurana e nodevero, de modo algum, atingir a autoridade e a responsabilidadeque a presente Carta atribui ao Conselho para levar a efeito, emqualquer momento, a ao que julgar necessria manuteno ouao restabelecimento da paz e da segurana internacionais.

Este artigo consagra o direito de legtima defesa mediantea existncia de um ataque armado perpetrado contra um Estado.Este direito pode ser exercido pelo prprio Estado ou por Estados

terceiros, tratando-se neste caso de uma legtima defesa coletiva.Embora as medidas tomadas no dependam de uma autorizaodo Conselho de Segurana, uma vez que no constitui umrequisito jurdico, tm que ser comunicadas de forma imediatarespeitando a sua autoridade como guardio da paz e seguranainternacionais.

Existem, ainda, outros pressupostos que constituemlimites jurdicos a fim de no se verificar um abuso de direito.

De referir, o respeito pelo princpio da proporcionalidadeque se desdobra nos requisitos de proporcionalidade strictusenso, necessidade e adequao. Por outras palavras, temque se verificar uma correlao legtima entre a importncia dainterveno e os fins perseguidos, os meios tm que ser adequadosa esses fins e o ato exercido tem que ser necessrio, no existindouma alternativa mais suave ao emprego da fora militar.


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De modo idntico, o carter provisrio da legtima defesapretende circunscrever o alcance deste direito: a Carta determina

que este se extingue, assim que o Conselho de Segurana das Na-es Unidas tenha tomado as medidas necessrias para a manu-teno ou restabelecimento da paz e da segurana internacionais.

1.2.2. AS SANES COATIVAS MILITARES NO MBITODO SISTEMA DE SEGURANA COLETIVA

A Carta estatui no art. 42 a possibilidade de medidas

militares. Este artigo dispe:Se o Conselho de Segurana considerar que as medidas

previstas no artigo 41 seriam ou demonstraram ser inadequadas,poder levar a efeito, por meio de foras areas, navais outerrestres, a ao que julgar necessria para manter ou restabelecera paz e a segurana internacionais. Tal ao poder compreenderdemonstraes, bloqueios e outras operaes, por parte das forasareas, navais ou terrestres dos membros das Naes Unidas.

De acordo com este artigo, o Conselho de Segurana podedecidir sanes coativas militares, tais como demonstraes,bloqueios e outro tipo de operaes, o que permite inferir que alista de medidas no exaustiva. O art. 42 no pode, no entanto,ser tido em considerao isoladamente, uma vez que se inserenum encadeado normativo nos termos do Captulo VII, segundoo qual o recurso a sanes coativas militares consideradouma medida de ultima ratio. A aplicao das medidas previstaspressupe a determinao da existncia de uma ameaa paz,rutura da paz ou ato de agresso nos termos do art. 39 e queas medidas provisrias e as sanes coativas no militares deacordo com os arts. 40 e 41, respetivamente, no pudessem serou no se tenham revelado eficazes. semelhana do art. 51,este artigo encontra-se limitado juridicamente pelo princpio daproporcionalidade, que se pode inferir igualmente pela refernciaao art. 41.


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Ao constituir o ncleo do sistema de segurana coletivadas Naes Unidas, o Captulo VII assume um papel central na

implementao do seu objetivo primordial estipulado no art.1, n 1 da Carta que prev a possibilidade de medidas coletivascom o propsito

de prevenir e afastar ameaas paz e reprimir os atos de agresso,ou outra qualquer rutura da paz e chegar, por meios pacficos,e em conformidade com os princpios da justia e do DireitoInternacional, a um ajustamento ou soluo das controvrsias ousituaes internacionais que possam levar a uma perturbao da paz.

Ao abrigo deste captulo, o Conselho de Seguranaadquire uma ampla capacidade de ao com vista concretizaoda sua responsabilidade primria de manuteno da paz esegurana internacionais consagrada no art. 24, n 1. Este rgogarante o respeito da norma imperativa com base neste captuloe atravs da promoo, num primeiro momento, de uma soluopacfica dos conflitos como preceituado no n 3 do art. 2 e noCaptulo VI da Carta.

1.2.3. ARTIGO 107 E ARTIGO 53 N 1 DA CARTA DASNAES UNIDAS

Os arts. 107 e 53, n 1, constituem as restantes exceesadmissveis proibio geral do uso da fora.

O art. 107, a denominada clusula sobre Estados inimigos,inclui uma reserva que vlida para os antigos adversrios na

Segunda Guerra Mundial, designadamente, o Japo, a Alemanhae a Itlia. De acordo com este artigo, a Carta das Naes Unidasno deve invalidar ou impedir qualquer ao que na sequnciada segunda guerra mundial seja levada a efeito ou autorizadacontra estes Estados.

O art. 53, n 1, que se inscreve no Captulo VIII queregula as relaes entre as Naes Unidas e as organizaes eacordos regionais, prev a possibilidade de recurso fora por


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parte destas, porm sob condio de existir uma autorizaoprvia do Conselho de Segurana. Este artigo , no entanto, s

aplicvel quando estas no conseguirem alcanar uma soluopacfica das controvrsias com base no art. 52. De salientarque o art. 53 faz referncia ao art. 107 ao determinar que, attulo de exceo, uma ao coercitiva pode ser levada a cabosem a autorizao do Conselho contra um Estado inimigo,precisando no n 2 esta noo.

Estas excees devem ser tidas em conta numa ticadistinta das analisadas anteriormente. Isto porque, o art. 107se pode considerar uma disposio obsoleta e, portanto, semaplicabilidade4e o recurso fora por parte das organizaesregionais significa uma descentralizao do uso da fora, ouseja, uma transferncia da responsibilidade jurdica dos Estados-Membros prevista no art. 42.

2. OS LIMITES JURDICOS DO PARADIGMA EXISTENTE

A instituio de uma proibio genrica do uso da fora erespetivas excees no se traduziu numa completa ausncia dorecurso ilegtimo ao uso da fora. Sendo certo que o desideratode uma absoluta eliminao do uso da fora ilegal, se afiguracomo utpico, dada a multidimensionalidade e mutabilidadedas relaes internacionais, no se pode permitir um desrespeitorecorrente do Direito Internacional. Ao se tratar de uma normade carter imperativo e inderrogvel, este facto assume uma

maior relevncia.

4 No Documento Final da Cimeira Mundial de 2005, uma das cimeiras mais importantesdas Naes Unidas e que teve lugar na sequncia da Cimeira do Milnio, os Estados-Membros declararam: bearing in mind the profound cause for the founding of theUnited Nations and looking to our common future, we resolve to delete referencesto enemy States in Articles 53, 77 and 107 of the Charter, alterao que terlugar aquando de uma reviso geral da Carta, UN Doc. A/Res/60/1, WorldSummitOutcome, 2005, 177, p. 38.


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Originariamente delineado com base no modelo clssicode conflitos, de cariz interestadual, o sistema tem tentado adaptar-

se s novas formas de conflito e cenrios de ameaa paz esegurana internacionais. Os conflitos intraestaduais, que tmsido o fenmeno dominante desde 1945 e as armas de destruiomacia e o novo terrorismo internacional representam ameaasque a Carta, como documento pr-atmico5, no poderiacontemplar aquando da sua redao. Neste sentido, a Carta considerada uma living constitution; a interpretao dinmica6das suas normas tem permitido uma elasticidade7do sistema.A proteo dos direitos humanos constituiu o ponto de partidapara uma relativizao da proibio do uso da fora em prol deoutros valores fundamentais no Direito Internacional.

Todavia, as regras respeitantes ao uso da fora no evo-luiram de modo a fazer face s ameaas segurana nas relaesinternacionais, encontrando-se a sua interpretao e extenso nocentro de uma diviso profunda entre Estados-Membros e nadoutrina jusinternacionalista. O questionamento da aplicabilida-de do art. 2, n 4 e as respetivas excees agravado pelo facto

de se tratarem de normas de carter vago e impreciso.Se por um lado, esta ambiguidade possibilita uma maior

flexibilidade do sistema para fazer face a desafios imprevisveis, econsequentemente, uma evoluo do prprio Direito Internacio-nal, por outro lado, dificulta, por vezes, o alcance de um consensoentre os membros permanentes do Conselho de Segurana - ao

5 AREND, Anthony Clark. International Law and the Preemptive Use of Military Force.The Washington Quarterly, Vol. 26, No. 2, Spring 2003, p. 97.

6 O Tribunal Internacional de Justia no parecer Consequncias Jurdicas para os Estadosda presena contnua da frica do Sul na Nambiade 1971 salientou a relevncia deuma interpretao dinmica: an international instrument has to be interpreted andapplied within the framework of the entire legal system prevailing at the time of theinterpretation, ICJ Reports, 1971, 53, p. 31.

7 HERDEGEN, Matthias. Auf der Suche nach ethisch-rechtlichen Kriterien frvorbeugende Militreinstze, Lehren auch aus dem Irak-Krieg. Bonn: Positionspapiereder Deutschen Atlantischen Gesellschaft e.V., 2005, p. 16.


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permitir uma interpretao unilateral de acordo com os seusinteresses nacionais - e a uniformidade da aplicao do direito.

A inexistncia de um consenso normativo relativamentea uma nova interpretao da Carta e evoluo do DireitoInternacional tem como consequncia uma insegurana jurdicaconsidervel.

2.1. O ALC ANC E DA NORMA DE PROIBI OINTERNACIONAL DO USO DA FORA

A formulao ambgua do art. 2, n 4, dificulta adeterminao do seu contedo e alcance e gera incertezarelativamente ao seu teor. Este artigo no deve ser interpretadoisoladamente, mas em conjugao com os arts. 39, 51 e 53da Carta. Contudo, estes artigos contm conceitos, que apesarde estarem interligados, tm um significado muito dspar.Note-se que, as noes de ameaa ao uso da fora, ameaa paz, ataque armado no se encontram definidas na Cartanem clarificadas na doutrina e na prtica estadual de forma

inequvoca8. Em parte, por esta mesma razo, a tentativa deuma interpretao extensiva e uniforme da proibio do uso dafora face a conflitos intraestaduais ou formas indiretas de usoda fora tem enfrentado alguma resistncia na prtica estadual.

Face a estes aspetos, alguns autores, falam de umacrise9enquanto outros autores advertem para o desuetudo10

8 Embora a Definio de Agresso da Assembleia Geral seja utilizada para auxiliar

a qualificao de um ato como um ataque armado, a Definio no se refereconcretamente a um ataque armado nos termos do art. 51, alude apenas a algunsexemplos como diretrizes para a determinao de agresso. De salientar, que asdecises deste rgo no so vinculativas, no implicando qualquer obrigao deum Estado recorrer a esta deciso no sentido de auxiliar a interpretao de ataquearmado, cfr. UN GA Res. 3314 (1974).

9 NOLTE, Georg. Zu Wachstum und Krisen des Vlkerrechts in sechzig Jahren VereintenNationen. Zeitschrift fr die Vereinten Nationen und ihre Sonderorganisationen, 53.

Jg., Heft 5, 2005, p. 192.

10 GLENNON, Michael. How International Rules Die. The Georgetown Law Journal,


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ou morte jurdica deste princpio11. Sendo inegvel que estanorma proibitiva atravessa pontualmente momentos de crise

que denotam as insuficincias do sistema, esta abordagem maisradical negligencia o valor de factodesta norma imperativa.

2.2. A DELIMITAO DO DIREITO DE LEGTIMA DEFESA

O teor do art. 51 coloca diversos problemas jurdicos,que dificultam a determinao inequvoca dos parmetros delicitude da legtima defesa. Por esclarecer encontram-se questesrelativas interpretao do conceito de ataque armado e admissibilidade de medidas de carter preventivo ou preemptivo.

Uma interpretao literal deste artigo conduz a encarara prvia ocorrncia de um ataque armado como requisitonecessrio para o exerccio do direito de legtima defesa. Porm,o que significa ataque armado?

objeto de consenso entre os jusinternacionalistas que no qualquer forma de uso da fora que pode ter essa qualificao.Tem que se tratar de um ataque massivo e coordenado contra

um outro Estado12. A fim de clarificar este conceito, a posiodominante na doutrina recorre Definio de Agresso daAssembleia Geral das Naes Unidas de 1974 e ao parecerAtividades Militares e Paramilitares na e contra a Nicargua,do Tribunal Internacional de Justia de 1986. Neste parecer, oTribunal decidiu que uma simples escaramua de fronteira norepresenta um ataque armado e que tal determinao requeruma anlise caso a caso em que, simultaneamente, a escala do

Vol. 93, No. 3, 2005, p. 960.

11 Thomas Franck questionou Who killed Article 2(4) Again? no seu artigo Whathappens now? The UN after Iraq. American Journal of International Law, Vol. 97,No. 3, 2003, p. 607. J em 1970, o autor tinha colocado uma questo semelhanteno seu artigo: Who killed Article 2(4)? Or: Changing Norms Governing the Use ofForce by States. American Journal of International Law, Vol. 64, No. 4, 1970.

12 Cfr. STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Op. cit., p. 281.


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ataque (scale) e as suas consequncias (effects) devem ser tidosem conta13.

Face a possveis ataques perpetrados por entidades no-estatais, que extravasam o entendimento clssico de conflitos,como os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001 contraos EUA, a explicitao da questo da responsabilidade assumeuma relevncia determinante. Por outras palavras, trata-se deesclarecer indubitavelmente se ataques desta natureza preenchemesse requisito e, nesse caso, em que circunstncias. Esta ausncia declareza problemtica, pense-se que, por exemplo, o uso da fora

por parte do novo terrorismo internacional possui caratersticasespecficas que podem ter consequncias semelhantes s deataques perpetrados por Estados14.

Na literatura, alguns autores frisam que um ato cometidopor entidades no-estatais no pode ser considerado um ataquearmado no sentido do art. 51, ou seja, o envolvimento deum Estado condio imprescindvel. Na linha do parecer doTribunal Internacional de Justia, que interpreta esta noo

como englobando also the sending by or on behalf of a state15,advogam uma interpretao estrita e, assim, a responsabilidadeestatal como um elemento tipificador fundamental16.

Uma grande parte da doutrina argumenta em sentidooposto. Estes autores sublinham que no possvel inferir do art.51 a imprescindibilidade de uma responsabilidade estadual17.

13 Cfr. ICJ Reports, 1986, 195, p. 103.

14 Cfr. IPSEN, Knut. Vlkerrecht. 5. Auflage, Mnchen: Beck, 2004, p. 1087.

15 ICJ Reports, 1986, 195, p. 103.

16 Cfr. SCHMALENBACH, Kirsten. The Right of Self-Defence and the War on TerrorismOne Year after September 2001, German Law Journal, vol. 3, No. 9, 2002.

17 Cfr. MEISER, Christian e VON BUTTLAR, Christian. MilitrischeTerrorismusbekmpfung unter dem Regime der UN-Charta. 2005, pp. 32 e ss. V.MURPHY, Sean D. Terrorism and the Concept of Armed Attack in Article 51 of theU.N. Charter. Harvard International Law Journal, Vol. 43, No. 1, 2002, p. 50.


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Alm disso, recorrem s resolues 1368 e 1373 nas quais oConselho de Segurana qualificou os ataques terroristas de 11

de Setembro de 2001 como um ataque armado para sustentarema sua posio. Neste sentido, o jusinternacionalista alemoMatthias Herdegen frisa a necessidade de se dissociar o direitode legtima defesa de uma responsabilidade estadual18. Assim,preconizam um repensar dos critrios do parecer do TribunalInternacional de Justia, pelo menos no mbito do terrorismointernacional, dado serem demasiado restritivos. A vigncia destescritrios significaria que o Estado lesado no poderia reagir, por

obedincia ao princpio da proibio do uso da fora, enquantoo infrator estaria protegido por esta mesma disposio, mesmoquando um Estado estivesse indiretamente envolvido, porexemplo, ao ser um safe haven19ou atravs do apoio ativo aataques terroristas.

No que respeita licitude da legtima defesa preventiva,o debate doutrinal encontra-se marcado por trs posiesdivergentes. Uma parte da doutrina interpreta o art. 51 de forma

estrita, rejeitando o direito de medidas de natureza preventiva, demodo que o ataque tem de ser atual, ou seja, ou ter ocorridoou ainda se encontrar a ocorrer. Nesta linha de orientao, aadmissibilidade de medidas preventivas poderia conduzir auma eroso deste direito20, uma determinao de iminncia- requisito alegado pelos defensores de uma legtima defesapreventiva - por parte do(s) Estado(s) potencialmente vtima(s)poderia conduzir a um abuso do poder discricionrio21, a um

18 HERDEGEN, Matthias. Vlkerrecht. 2009, p. 236.

19 Cfr. STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Op. cit., pp. 283 e s.

20 Cfr. IPSEN, Knut. Op. cit., p. 1088.

21 RANDELZHOFER,Albrecht. Commentary of Article 51. In: SIMMA, Bruno (Coord.).The Charter of the United Nations: A Commentary.Oxford: Oxford University Press,2002, p. 803.


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enfraquecimento da norma proibitiva do uso da fora22e a uminaceitvel desvio deste princpio23.

Os partidrios de uma legtima defesa preventivaconsideram que a expresso no caso de ataque armado no art.51 deve ser interpretada igualmente no sentido de um ataqueiminente. Este argumento prende-se com a irrazoabilidade doEstado, potencial vtima ter que aguardar a ocorrncia de umataque, que poder ser aniquilador24; o desenvolvimento de armasde destruio macia encerra o perigo de estas poderem ser usadasem qualquer altura quer por entidades estatais quer no-estatais.

Os ataques terroristas de 11 de Setembro e, sobretudoa designada doutrina Bush gizada na sequncia destes ataquesem sintonia com a teoria da legtima defesa preemptiva,intensificaram o debate doutrinal. O argumento principal,patente nas Estratgias Nacionais de Segurana dos EUA de 2002e de 200625 e, principalmente na literatura anglo-americana,assenta na imprevisibilidade das ameaas, designadamente orisco de utilizao de armas de destruio macia. Isto porquea interpretao extensiva desta clusula apenas no sentido deiminncia de um ataque significaria que a reao de um Estadopoderia ser tardia26.

A posio dominante na doutrina defende o critrio deiminncia e recusa a possibilidade de medidas preemptivas,

22 HILPOLD, Peter. The Duty to Protect and the Reform of the United Nations ANew Step in the Development of International Law. Max Planck Yearbook of UnitedNations Law, Vol. 10, 2006, p. 63.

23 HILPOLD, Peter. Der UN-Sicherheitsrat neue Aufgaben, neue Funktionen. In:VARWICK, Johannes e ZIMMERMANN, Andreas (Coord.). Die Reform derVereinten Nationen - Bilanz und Perspektiven. Band 162, Verffentlichungen desWalther-Schckings-Instituts fr Internationales Recht an der Universitt Kiel, Berlin:Duncker & Humblot, 2006, p. 35.

24 STEIN, Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Op. cit., p. 301.

25 Cfr. Estratgia Nacional de Segurana dos EUA, 2002, p. 15 e EstratgiaNacional de Segurana, 2006, p. 23.

26 Cfr. Mais detalhadamente HERDEGEN, Matthias, supra nota 7, p. 18.


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uma vez que remetem para uma ameaa de natureza abstrata.Alm disso, tornar a legtima defesa preemptiva dependente de

um poder discricionrio estatal poderia dar origem a abusos dedireito27. Efetivamente, esta interpretao permite responder deforma mais eficaz s novas ameaas do que uma interpretao emsentido estrito do art. 51. Repare-se, que um determinado atoterrorista pode no ter um envolvimento estadual implcito oupode ser difcil apurar a responsabilidade estadual de uma formainequvoca. Pode-se considerar esta tese como a mais adequadae lcita no mbito dos parmetros jurdico-internacionais, porm

no permite suprir todas as incertezas jurdicas.2.3. O CAPTULO VII DA CARTA DAS NAES UNIDAS

Os limites jurdicos do Captulo VII prendem-se com ainterpretao do art. 39, designadamente a noo de ameaa paz e a aplicabilidade do art. 42 no mbito da problemticada ingerncia humanitria.

A dificuldade da determinao do contedo e alcancedo Art. 39 deve-se ambiguidade dos conceitos ameaa paz, rutura da paz e ato de agresso28. Estas noes no seencontram definidas nem na Carta nem nas decises dos rgosdas Naes Unidas de forma indubitvel, requerendo sempre umainterpretao caso a caso por parte do Conselho de Segurana.

sobretudo a interpretao da noo ameaa paz ea sua apreciao jurdica que suscita maior discordncia, dadotratar-se da combinao de duas noes abstratas: ameaa e

27 Cfr. entre outros, Mary Ellen OConnell. Defending the Law against PreemptiveForce. in: FISCHER-LESCANO, Andreas, GASSER, Hans-Peter, MARAUHN, Thiloe RONZITTI, Natalino (Coord.). Frieden in Freiheit, Festschrift fr Michael Bothezum 70. Geburtstag, Baden-Baden: Nomos, 2008. Em sentido idntico, JOYNER,Daniel H.Jus ad Bellumin the Age of WMD Proliferation. The George WashingtonInternational Law Review, Vol. 40, No. 1, 2008, p. 256.

28 O art. 3 da Definio de Agresso da Assembleia Geral faz referncia a exemplos deagresso, contudo no faculta uma definio concreta. V. supra nota 8.


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paz e ser a mais recorrente na terminologia onusiana. Emboraeste conceito tenha sido deixado intencionalmente impreciso de

forma a possibilitar uma ampla margem de apreciao29

, a suaclarificao assume uma grande relevncia. Relembre-se que saps a determinao pelo Conselho de uma ameaa paz, queeste pode determinar medidas provisrias e sanes coativas nomilitares ou militares para o restabelecimento da paz e seguranainternacionais.

O entendimento tradicional de uma ameaa paz refere-se a um conflito interestadual iminente. No entanto, a anlise

da prtica deste rgo permite afirmar que esta determinaoocorreu em contextos diversos com base numa interpretaodinmica: por exemplo, a propagao das armas de destruiomacia no mbito dos programas de testes nucleares por parteda ndia e Paquisto, em 199830, derrube de um governo eleitodemocraticamente, por exemplo, no Haiti31, em 1993 e 1994,e na Serra Leoa32, em 1997 e atos de terrorismo, em 200133.Contudo, a prtica revela-se seletiva, arbitrria e inconsistente,sobretudo devido sua margem discricionria de cariz poltico.

Isto significa, que em casos idnticos, por exemplo de gravesviolaes dos direitos humanos, o Conselho de Segurana nemsempre atuou de forma idntica, no determinou a existnciade uma ameaa paz. incontestado que este rgo no seencontra obrigado juridicamente a efetuar tal determinao eque as resolues no tm que fazer essa meno expressa. Ora,o que se verifica na prtica, que, recorrentemente, o Conselhode Segurana afirma estar a agir no mbito do Captulo VII,

29 LORINSER, Barbara. Bindende Resolutionen des Sicherheitsrates. vol. 50, Berlin:Nomos, 1996, p. 40.

30 Cfr. SC Res. 1172 (1998).

31 Cfr. SC Res. 841 (1993), SC Res. 917 (1994).

32 Cfr. SC Res. 1132 (1997).

33 Cfr. SC Res. 1377 (2001).


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sem fazer aluso ao art. 39. A ausncia de uma refernciaconcreta dificulta a sua delimitao. Esta dificuldade prende-

se, igualmente, com a indefinio de questes, como o incio eo trmino de uma ameaa, o entendimento da noo paz, arelevncia do critrio de iminncia, a determinao de umaameaa paz face a aes de atores no-estatais e face a umefeito transfronteirio de um conflito34. Apesar de este rgo terdeterminado nas resolues 1368 e 1373 de 2001 o terrorismointernacional como uma ameaa paz nos termos do art. 39subsiste o risco de interpretaes divergentes. Por outras palavras,

face a um caso com propores semelhantes ir o Conselho deSegurana atuar da mesma forma?

A lgica perceo face ao fenmeno conflitual denatureza intraestadual verificado na dcada de noventa dosculo passado de que o princpio de soberania no se poderiasobrepor proteo dos direitos humanos como no entendimentoclssico de domnio reservado35, conduziu a uma nova prticado Conselho de Segurana: a ameaa ou utilizao da fora ao

abrigo do Captulo VII para pr termo a graves violaes dosdireitos humanos sem o consentimento desse Estado. A noode ameaa paz passou a ser interpretada pelo Conselho deSegurana neste sentido, como por exemplo, o xodo curdo comefeitos transfronteirios no conflito entre o Iraque e o Kuwaitna resoluo 688 (1991) e as violaes dos direitos humanos,agravadas pelos obstculos distribuio de ajuda humanitria,na Somlia na resoluo 794 (1992).

34 Cfr. SELKIRK, Michael. Judge, Jury and Executioner? Analysing the Nature of theSecurity Councils Authority under Article 39 of the UN Charter. Auckland UniversityLaw Review, Vol. 9, No. 4, 2003, p. 1107.

35 O art. 2, n 7, determina que nenhuma disposio da presente Carta autorizar asNaes Unidas a intervir em assuntos que dependam essencialmente da jurisdiointerna de qualquer Estado, ou obrigar os membros a submeterem tais assuntos auma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm, no prejudicar aaplicao das medidas coercitivas constantes do captulo VII.


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Contudo, a interveno militar da OTAN no Kosovo, em1999, na sequncia da paralisao do Conselho de Segurana,

devido ameaa do uso do direito de veto pela Rssia, acrescen-tou uma nova faceta problemtica de ingerncia humanitria. Amarginalizao deste rgo conduziu a um requestionamento daconexo entre o princpio de soberania, o princpio de proibiodo uso da fora e o captulo VII da Carta. Vrios autores quedefendem este tipo de interveno por parte de um grupo de Esta-dos sem autorizao do Conselho de Segurana sustentam a suaposio numa exceo no codificada do princpio de proibio

geral do uso da fora - uma nova regra de Direito Internacionalcostumeiro - que assenta na prtica mais recente do Conselhorespeitante proteo dos direitos humanos; outros repudiama interveno, pelo facto de no ter sido preenchida a condiosine qua non: a autorizao prvia do Conselho de Segurana.

Este caso assumiu um significado paradigmtico, dadoque demonstrou a urgncia em garantir uma segurana jurdicae previsibilidade nesta matria. A International Commissionon Intervention and State Sovereignty no seu relatrio TheResponsibility to Protect tentou clarificar esta problemtica.Introduziu a este respeito uma nova conceo e terminologia:uma responsabilidade de proteger em substituio de um direitode intervir36. Esta conceo foi includa na Declarao dosEstados-Membros na Cimeira de 2005, e apesar de no ter sidona amplitude traada pela Comisso, as graves violaes dosdireitos humanos so consideradas um assunto internacionalque obriga a comunidade internacional a agir e o Conselho de

Segurana a garantir a proteo dos indivduos de um Estado aoabrigo do captulo VII. Se as entidades nacionais no estiveremdispostas ou no forem capazes de proteger a sua populao eas medidas pacficas se provarem ineficazes, prev o uso da fora

36 Cfr. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty,The Responsibility to Protect, 2001.


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coletiva com base no art. 42 para a proteo da populao deum Estado de genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes

contra a humanidade37

. Assiste-se a uma transferncia do nusda prova dos Estados que levam a cabo a interveno para oEstado onde se registam essas violaes no sentido de provar queuma interveno da comunidade internacional no necessriae que capaz de proteger a sua populao. Na sequncia destadeclarao, o Conselho de Segurana salientou na resoluo1674 (2006), pela primeira vez, a importncia da conceoda responsabilidade de proteger. Esta resoluo representa um

desenvolvimento normativo importante, uma vez que as decisesdeste rgo no mbito do Capitulo VII so vinculativas.Contudo, as existentes divergncias entre os Estados-

Membros que pretendem preservar a sua soberania e receiamuma ingerncia nos seus assuntos internos, demonstra que odocumento final da Cimeira de 2005 e, mesmo a resoluo doConselho de Segurana, produziram apenas um efeito declarativo.Na doutrina, a qualidade jurdica da responsabilidade de proteger- conceo ou norma internacional - tem gerado divises38. Adeterminao do valor jurdico da responsabilidade de protegerassume uma importncia decisiva, pois os seus efeitos jurdicos

37 UN Doc. A/Res/60/1, World Summit Outcome, 2005, 139, p. 30.

38 Na defesa de uma norma emergente, WITTIG, Peter. Ein neues System kollektiverSicherheit?, Die UN zwischen Stillstand and Reform. Internationale Politik: Migrationund Sicherheit, 61. Jg., Heft 3, Mrz 2006, p. 272 e EVANS, Gareth. The Responsibilityto Protect: An Idea Whose Time Has Come and Gone?. International Relations, Vol.22, No. 3, 2008. Em sentido divergente, STOLL, Tobias. Responsibility, Sovereignty

and Cooperation Reflections on the Responsibility to Protect. In: KNIG, Doris/STOLL, Tobias/RBEN, Volker/Matz-Lck, Nele (Coord.). International Law Today:New Challenges and the Need for Reform?, Max-Planck-Institut fr auslndischesffentliches Recht und Vlkerrecht, Berlin: Springer, 2008, p. 15, STAHN, Carsten.Responsibility to Protect, Political Rhethoric or Emerging Legal Norm?. American

Journal of International Law, Vol. 101, No. 1, 2007 e WELSH, Jennifer. The SecurityCouncil and Humanitarian Intervention. In: LOWE, Vaughan, ROBERTS, Adam,WELSH, Jennifer e ZAUM, Dominik (Coord.).The United Nations Security Counciland War: The evolution of thought and practice since 1945, Oxford: Oxford UniversityPress, 2008, p. 558.No mbito do sistema onusiano, Kofi Annan argumenta que se trata de uma


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encontram-se dependentes desta clarificao, designadamenteno que respeita atuao do Conselho de Segurana ao abrigo

do Captulo VII.Uma implementao de factono se encontra asseguradae a prtica no se revela uniforme. As graves violaes dosdireitos humanos na regio de Darfur entre 2003 e 2010, e, maisrecentemente, na Sria, na sequncia de medidas repressivas levadasa cabo pelo governo contra a oposio e que tiveram incio emMaro de 2011, revelam uma ausncia de vontade poltica, porparte de determinados Estados-Membros, nestes casos a China

e a Rssia respetivamente, em aceitar uma responsabilidadevinculativa de proteger a populao de outro Estado, mesmoquando este no o faz. Dado que o Conselho de Segurana nopossui critrios objetivos e vinculativos para a determinao detais intervenes, acaba por ficar refm da discricionariedadepoltica, no cumprindo a sua responsabilidade preceituada noart. 24 e no assegurando o respeito pelo efeito erga omnesdaproteo dos direitos humanos.

3. A RELEVNCIA DO CONSELHO DE SEGURANADAS NAES UNIDAS NO ESTABELECIMENTO DEUM MAIOR CONSENSO NORMATIVO ATRAVS DEUMA REINTERPRETAO DO ARTIGO 51 E DOCAPTULO VII

O paradigma existente no perfeito, mas perfetvel. Arequerida nova viso de segurana coletiva39implica um novo

norma internacional emergente, UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towardsdevelopment, security and human rights for all, Report of the Secretary-General KofiAnnan, 2005, 135, p. 35, enquanto o atual Secretrio-Geral das Naes Unidas, BanKi-Moon, considera que se trata de uma conceo assente em princpios fundamentaisdo Direito Internacional, UN Doc. A/66/874 S/2012/578, 25.07.2012.

39 Kofi Annan e o Grupo de Alto Nvel aludem necessidade de uma nova viso desegurana coletiva, no entanto, o entendimento no no sentido to amplo comoproposto neste artigo. Cfr. UN Doc. A/59/565, Transmittal letter dated 1 December


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entendimento da Carta nesta matria sob pena de se verificar umaeroso dos princpios fundamentais do sistema e uma consequente

marginalizao do Conselho de Segurana.Face multiplicidade e imprevisibilidade das ameaas, indispensvel que seja alcanado um maior consenso normativo,que se deve processar atravs de uma reinterpretao do art. 51e do Captulo VII. Embora seja difcil que os Estados-Membrosponham de parte os seus interesses nacionais ao agir no Conselhode Segurana, esta base normativa pode aumentar a seguranajurdica relativamente ao alcance da proibio do uso da forae, por conseguinte, evitar o seu recorrente questionamento eviolao. A necessidade de uma interpretao flexvel destanorma assente na sua definio mais concreta, na clarificao e,mormente, na determinao rigorosa dos limites do direito delegtima defesa, do Captulo VII e das possveis excees legtimasassume uma importncia fundamental. Efetivamente, o respeitopelo quadro jurdico-normativo e renncia ao uso da foraunilateral por parte dos Estados-Membros requer que o sistemaonusiano assegure eficazmente a segurana desses Estados.

Sublinhe-se, ainda, que o termo flexibilizao no significa umenfraquecimento da norma imperativa, mas uma corroboraoda sua autoridade e defesa da sua observncia.

Neste contexto, o Conselho de Segurana deve assumirum papel primordial, mais amplo e interventivo, que se desdobraem dois nveis: o Conselho de Segurana como impulsionadore como implementador deste consenso normativo, no mbitode uma reforma do seu modo de atuao, designadamente

fortalecimento da sua eficcia40. Prope-se que este rgo

2004 from the Chair of the High-level Panel on Challenges, Threats and Changeaddressed to the Secretary-General, in: A more secure world: Our shared responsibility,Report of the Secretary-Generals High-level Panel on Threats, Challenges and Change,2004, p. 6 e UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, securityand human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, 77,p. 24.

40 Sobre esta matria no contexto de uma imprescindvel reforma do Conselho de


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determine no s o alcance atual e preceitue tendncias futurasdas competncias dos Estados-Membros, mas tambm das suas

prprias competncias. Dentro desta lgica, prope-se, ainda, quealtere as suas orientaes tericas sem uma emenda da Carta,dada a dificuldade de um consenso nos termos dos arts. 108 e10941, reorientando a sua prtica, o que lhe permitir ser maiseficaz e exercer um maior controlo sobre o recurso ao uso dafora nas relaes internacionais.

Como explicitado anteriormente, o quadro normativoencontra-se marcado por incertezas e lacunas jurdicas, o que

justifica falar-se de reforma e reinterpretao. Discorda-se,assim, da posio de Kofi Annan corroborada por alguns autores42na doutrina que rejeitam a necessidade de uma reinterpretaoda Carta43.

No que respeita ao art. 51, esta discordncia prende-seprimeiramente, com o facto de o antigo Secretrio-Geral das

Segurana, v. SANTOS, Sofia. Die Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen

und ihre Auswirkungen auf die internationale Ordnung, Baden-Baden: Nomos, 2011.41 O art. 108 prescreve: As emendas presente Carta entraro em vigor, para todos os

membros das Naes Unidas, quando forem adotadas pelos votos de dois teros dosmembros da Assembleia Geral e ratificadas, de acordo com os seus respetivos mtodosconstitucionais, por dois teros dos membros das Naes Unidas, inclusive todos osmembros permanentes do Conselho de Segurana. J o art. 109, n1 dispe: UmaConferncia Geral dos membros das Naes Unidas, destinada a rever a presenteCarta, poder reunir-se em data e lugar a serem fixados pelo voto de dois teros dosmembros da Assembleia Geral e de nove de quaisquer membros do Conselho deSegurana. Cada membro das Naes Unidas ter um voto nessa Conferncia. O n 2deste artigo preceitua: Qualquer modificao presente Carta que for recomendadapor dois teros dos votos da Conferncia ter efeito depois de ratificada, de acordocom as respetivas regras constitucionais, por dois teros dos membros das NaesUnidas, inclusive todos os membros permanentes do Conselho de Segurana.

42 V., entre outros, a posio da comisso de peritos criada por Kofi Annan em Novembrode 2003 com o objetivo de produzir um relatrio sobre a reforma das Naes Unidas.UN Doc. A/59/565, A more secure world: Our shared responsibility, Report of theSecretary-Generals High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2004.

43 Cfr. UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, securityand human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan,2005, 124 e ss., p. 33.


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Naes Unidas considerar que o Direito Internacional regula deforma precisa o uso da fora por parte de entidades estaduais

e que apenas as entidades no-estaduais, designadamente, oterrorismo internacional colocam problemas legais44. Porm, ainexistncia de uma definio normativa de ataque armadodificulta a determinao do real alcance deste direito. Sendo certoque um ataque estadual tem que ser massivo e coordenado paraser qualificado como ataque armado, os critrios scale e effectsque, de acordo com o Tribunal Internacional de Justia justificamuma reao lcita do Estado vtima, carecem de interpretao.

Com efeito, no que se refere s entidades no-estatais, particulardificuldade surge na determinao da dimenso de um ataqueterrorista para ser entendido como um ataque armado, ouseja, so os critrios supra citados aplicveis e, nesse caso emque circunstncias, ou luz de que critrios deve ocorrer essadeterminao? A delimitao da responsabilidade estadualcoloca problemas ao Direito Internacional, pois no clarocomo um Estado lesado pode exercer o seu direito de defesa seexiste suspeio de que um Estado perpetrou o ataque de formaindireta - atravs de uma ao terrorista, mas no existem provasconcretas. Do mesmo modo, deixando a responsabilidade estatalde ser um elemento tipificador para a qualificao de um ataquearmado, no caso de um ataque de uma entidade no-estatal questionvel quem deve ser o destinatrio das medidas no mbitodo exerccio da legtima defesa por parte do Estado vtima45.

Um segundo ponto de discordncia prende-se coma afirmao de Kofi Annan de que as ameaas iminentes se

encontram completamente abrangidas pelo art. 5146. Estaconcluso refere-se ao inegvel amplo consenso relativamente

44 Ibid. 91, p. 26.

45 STEIN,Torsten e VON BUTTLAR, Christian. Op. cit., pp. 306 e s.

46 UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security and humanrights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, 124, p. 33.


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ao uso da legtima defesa contra ameaas iminentes. Todavia,negligencia o facto de existir uma srie de questes jurdicas

que permanecem controversas, o que dificulta o exerccio ea determinao de limites jurdicos das medidas de carterpreventivo e justifica a reinterpretao do art. 51. Em quecircunstncias pode ser exercido o direito de legtima defesapreventivo? Qual o alcance das medidas preventivas? Quala definio concreta das condies materiais atualidade,iminncia, necessidade e proporcionalidade? Quando sepode determinar que uma ameaa latente se tornou iminente?

Por exemplo, pode no ser possvel comprovar, sem qualquerdvida, a posse de armas de destruio macia e a inteno da suautilizao para fins no pacficos e o Estado vtima pode no tertempo de se preparar eficazmente. De modo idntico, as tticasterroristas dificultam a descoberta atempada de um ato terrorista.

No que se refere a ameaas no-iminentes ou latentes, osistema no oferece uma resposta eficiente seja pela interpretaodo art. 51, seja no mbito do Captulo VII. Em sintonia comKofi Annan, considera-se que o Conselho de Segurana detmplena autoridade para empregar a fora militar, tambm deforma preventiva, no se devendo procurar alternativas a estergo como fonte de autoridade nesta matria, apenas torn-lomais eficaz47.

Os efeitos de uma reinterpretao no se circunscrevemapenas a estes aspetos, mas demarcao da linha divisria entreo direito de legtima defesa e as medidas coercitivas militares deacordo com o art. 42. Isto porque o art. 51 refere que o direito

de legtima defesa existe at que o Conselho de Seguranatenha tomado as medidas necessrias para a manuteno dapaz e da segurana internacionais, o que levanta dvidas nombito de uma interpretao em sentido estrito. Alguns autoresargumentam que o direito termina logo que o Conselho tenha

47 Ibid., 125 e s., p. 33.


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tomado as medidas necessrias para a manuteno da paz esegurana internacionais, enquanto que, na opinio de outros

autores, este direito apenas cessa quando as medidas impostaspor este rgo tenham tido efeito48. As medidas no mbito deuma legtima defesa preventiva agravam esta incerteza,dado quea extenso do direito de legtima defesa pode interferir na esferade competncia do Conselho de Segurana. Por exemplo,comolidar com ameaas latentes que se podem tornar ameaas paznos termos do art. 39 ou ataques armados no sentido do art. 51?

Atualmente, esta problemtica assume grande importncia,

uma vez que Israel e os EUA, ainda que defendendo medidasdiplomticas e no mbito do art. 41, no pem de parte orecurso ao uso da fora contra o Iro, para evitar que esteEstado obtenha armas nucleares49. Ao continuar o seu processode enriquecimento de urnio e ao no cooperar com organismosinternacionais como a Agncia Internacional da Energia Atmica,o Iro tem desrespeitado o Tratado de No-Proliferao de

48 Cfr. BRUNNE, Jutta. The Security Council and Self-Defence: Which way to globalsecurity?. In: BLOKKER, Niels e SCHRIJVER, Nico (Coord.). The Security Counciland the Use of Force, Theory and Reality A Need for Change. Leiden: MartinusNijhoff, 2005, pp. 127 e s.

49 Cfr. Discurso do Primeiro-Ministro de Israel, Benjamin Netanyahu, na AIPAC PolicyConference 2012, 05.03.2012. Discurso do Presidente dos EUA, Barack Obama, naAmerican Israel Public Affairs Committee Policy Conference, 04.03.2012. No seudiscurso na Assembleia Geral das Naes Unidas, em Setembro, o Presidente Obamaafirmou: America wants to resolve this issue through diplomacy, and we believethat there is still time and space to do so. But that time is not unlimited. We respectthe right of nations to access peaceful nuclear power, but one of the purposes of the

United Nations is to see that we harness that power for peace. And make no mistake,a nuclear-armed Iran is not a challenge that can be contained. It would threaten theelimination of Israel, the security of Gulf nations, and the stability of the globaleconomy. It risks triggering a nuclear-arms race in the region, and the unravelingof the non-proliferation treaty. Thats why a coalition of countries is holding theIranian government accountable. And thats why the United States will do what wemust to prevent Iran from obtaining a nuclear weapon, 25.09.2012. Embora oPresidente Barack Obama tenha salientado a importncia do Direito Internacional,a interpretao normativa nem sempre linear e pode levar os EUA a argumentaremque a sua ao no viola o Direito Internacional e outros Estados e a teoria dominantejusinternacionalista a argumentarem num sentido divergente.


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Armas Nucleares e as resolues do Conselho de Seguranaadotadas ao abrigo do Captulo VII desde 200650. Apesar da

inobservncia do Direito Internacional, a deciso de sanescoativas militares com base no art. 42 por parte do Conselhode Segurana afigura-se improvvel, visto que a Rssia e a Chinacontinuam a rejeitar um endurecimento das sanes coativas no-militares contra o Iro. Esta improbabilidade e uma deciso porparte da comunidade internacional de no impor um ultimatoao Iro no sentido de suspender o enriquecimento de urnio,como apelou, recentemente, Israel51, pode levar este pas a

justificar o recurso ao uso da fora no mbito de um direito delegtima defesa preventiva/preemptiva. Relembre-se que Israelbombardeou o reator nuclear de Ossirac no Iraque, em 1981,argumentando legtima defesa preventiva, o que foi consideradouma violao da proibio do uso da fora pelo Conselho deSegurana na resoluo 487 (1981). De notar, aqui, que os EUAna sua Estratgia Nacional de Segurana de 2010 afirmam queprocuraro aderir s normas que regulamentam o uso da fora,

porm reservam o direito de atuar unilateralmente para defendero seu territrio e os seus interesses52. Ora, o presidente norte-americano Barack Obama referiu que a posse de armas nuclearespor parte do Iro representa uma ameaa aos national securityinterests53e Israel argumenta igualmente nesse sentido.

50 Cfr. Relatrio da Agncia Internacional da Energia Atmica, IAEA, GOV/2012/37,

30.08.2012.

51 No seu discurso na Assembleia-Geral das Naes Unidas, em Setembro, o primeiro-ministro israelita aludiu necessidade de uma red line, um ultimato global, a fimde prevenir que o Iro obtenha armas nucleares, o qual segundo este, ter produzidona segunda metade do prximo ano urnio enriquecido para o fabrico da primeirabomba nuclear, 27.08.2012.

52 Estratgia Nacional de Segurana dos EUA, 2010, p. 22.

53 Discurso do Presidente dos EUA, Barack Obama, na American Israel Public AffairsCommittee Policy Conference, 04.03.2012.


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Para alm destas clarificaes que afetam a aplicabilidadedo Captulo VII, a necessidade de uma reintepretao deste

captulo reporta-se interpretao da noo de ameaa pazmencionada no art. 39. Face aos novos desafios, o Conselhodo Segurana tem de ser capaz de agir eficazmente e isto assentanum entendimento atual desta noo e numa nova conceo desegurana coletiva. Uma determinao do conceito de paz quese encontra subjacente ao art. 39, ou seja, um consenso sobreo seu alcance, os direitos e obrigaes das Naes Unidas e dosseus membros ter reflexos no papel do Conselho de Segurana.

Uma reinterpretao deste captulo contribui para a clarificaode critrios para o recurso ao uso da fora de acordo com o art.42. Aqui a responsabilidade de proteger assume um significadoimportante, porque se trata do recurso fora para proteger osdireitos humanos.

A pergunta que se impe neste ponto como se deveprocessar a reinterpretao? Prope-se a determinao dediretrizes que esclarecem quando o direito de legtima defesa aplicvel, o que pode, por exemplo, ocorrer atravs de umaresoluo do Conselho de Segurana devido ao seu efeitovinculativo. O estabelecimento de limites rgidos para a aplicaodo art. 51, isto , quando os Estados-Membros podem exercer oseu direito de legtima defesa, sem violar o Direito Internacional,contribui para uma diminuio de interpretaes arbitrrias nosentido de justificar um direito preventivo ou preemptivo porparte dos Estados.

Relativamente ao ius ad bellumde acordo com o Captulo

VII prope-se a deciso de uma resoluo, na qual o Conselho deSegurana deveria prescrever os princpios para o recurso ao usoda fora. Por outras palavras, critrios catalogados, que seriamatualizados regularmente com base nas experincias reunidas,com lista de conflitos em curso anexada e definidores de umaameaa paz de acordo com o art. 39.

No que respeita proteo dos direitos humanos, oestabelecimento de uma lista de critrios-teste pode auxiliar no


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alcance de um consenso em processos decisrios complexos,idealmente de forma consequente e sistemtica. No entanto, este

processo teria que estar aliado a alteraes prvias no sistema deuso do direito de veto para situaes semelhantes por parte dosmembros permanentes.

Na linha do relatrio de Grupo de Alto Nvel SobreAmeaas, Desafios e Mudana pode-se enunciar cinco critrios delegitimidade: seriedade da ameaa, justo propsito, ltimorecurso, meios proporcionais e balano das consequncias54.Aplicando estes critrios com base nas questes orientadoras

elaboradas pelo Grupo de Alto Nvel ao caso da Sria, visvela importncia que poderiam ter. A gravidade da ameaa segurana humana suficientemente clara e sria para justificaro uso da fora militar, envolvendo genocdio e mortes em grandeescala, violando o Direito Internacional. Considera-se que oobjetivo da ao militar seria pr termo ameaa e que o uso dafora o ltimo recurso, dado que as opes no militares noconseguiram restabelecer a paz e a segurana. Relativamente proporcionalidade dos meios, a sua determinao pressupe aseguinte anlise: a escala, durao e intensidade da ao militarso estabelecidas com base no mnimo necessrio para afastar aameaa em causa? A apreciao do balano de consequncias,por seu lado, implica indagar: existe uma possibilidade razovelda ao militar ter sucesso ou as consequncias dessa ao podemser piores do que a falta de ao? Apesar de se considerar asorientaes do Grupo de Alto Nvel, no que respeita a estes doiscritrios, relevantes, a sua aplicao na prtica e, por exemplo,

no caso concreto da Sria revela-se difcil. Pense-se que poucoprovvel que a comunidade internacional tenha acesso a toda

54 Cfr. UN Doc. A/59/565, A more secure world: Our shared responsibility, Report ofthe Secretary-Generals High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2004, 207, p. 57 e s. Kofi Annan corroborou a importncia destes critrios no seu relatrio:UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security and humanrights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, 126, p. 33.


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a informao e que as aes se encontram condicionadas pelascontingncias dessa atuao para poder determinar com certeza a

priorise a escala, durao e intensidade sero o mnimo necessrioe avaliar as consequncias da ao. Prope-se, por isso, a inclusode uma formulao mais precisa ou um maior apoio normativona apreciao destes dois critrios na resoluo do Conselho deSegurana com base em decises/situaes anteriores.

No se trata, aqui, de um regresso teoria da guerrajusta e respetivos critrios ius ad bellum no sentido clssico,mas de uma transformao da guerra justa, que assenta em

critrios de deciso num processo regulamentado juridicamente.O Conselho de Segurana deve ser a autoridade adequada paraa determinao destes critrios, avaliao sobre a existnciade um direito de uma guerra justa com base nestes critrios edeciso de medidas para o restabelecimento da paz e seguranainternacionais. Os novos critrios de legitimao podem levara uma conteno de tentativas, por parte de certos Estados, dedesenvolver novas normas, de Direito Internacional costumeiro,atravs da sua prtica. Os efeitos sero ainda maiores se aresponsabilidade de proteger se estabelecer como uma normajurdico-internacional, pois poderia trazer um novo pensamentosobre princpios fundamentais bem como uma redefinio danoo de soberania de modo que a proteo dos direitoshumanos seja entendida como uma parte integrante da soberaniade um Estado. Uma obrigao de proteger significaria que adeciso dos Estados e, organizaes regionais, potencialmentecapazes de intervir no seria tomada com base em meras

consideraes polticas. No obstante o facto de uma tal normano poder ser sempre implementada, por exemplo, no caso degraves violaes dos direitos humanos em territrio russo, chinsou de outro membro permanente do Conselho de Segurana, oestabelecimento de critrios de legitimidade poderia representaruma plataforma de consenso.


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CONCLUSO

inegvel que os limites do paradigma onusiano se en-contram associados s especificidades do Direito Internacional: aausncia de um legislador internacional, de uma jurisdio obri-gatria e de uma instncia de controlo, semelhante ao papel dasforas policiais como se verifica no Direito Interno. A inexistnciade um mecanismo que assegure uma aplicao efetiva, constantee uniforme das normas jurdico-internacionais, sobretudo dasnormas ius cogense erga omnesorigina crticas, por vezes mais

incisivas, relativamente influncia e autoridade do Direito In-ternacional. Contudo, o paradigma onusiano perfetvel., neste sentido, que se defende neste artigo um novo

entendimento do paradigma existente a fim de se verificar umamaior observncia e evitar uma fragilizao da autoridadeda Carta e, consequentemente, do Direito Internacional nestamatria. Esta transmutao deve alicerar-se, sobretudo, numpapel mais amplo e interventivo do Conselho de Segurana.

O significado do papel do Conselho neste contexto nopode ser ignorado. Embora o Conselho de Segurana no seja umafonte de Direito Internacional55, as suas decises fazem evoluireste ramo do direito e o seu contributo seria mais significativo sese verificasse uma reinterpretao do ius ad bellumconsagrado naCarta, uma introduo de critrios de legitimidade para o uso dafora e da responsabilidade de proteger, reduzindo-se, portanto,a dependncia do Direito Internacional de decises polticas. OConselho poderia, assim, contribuir para a implementao dasobrigaes erga omnes,para a determinao, em certa medida,do alcance e das consequncias jurdicas desta conceo umdesenvolvimento ambicionado pelo Direito Internacional

55 As fontes formais de Direito Internacional encontram-se estabelecidas no art. 38, n1 do Estatuto do Tribunal Internacional de Justia: as convenes internacionais, ocostume internacional, os princpios gerais de direito, as decises judiciais e a doutrinados publicistas mais qualificados das diferentes naes.


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para a resoluo do conflito normativo entre a soberania eintegridade territorial de um Estado e o uso da fora coletiva.

Este consenso mais amplo sobre o uso da fora permitiria aeliminao de lacunas, uma clarificao da aplicabilidade destequadro normativo e o aumento da segurana jurdica. No seprope que este rgo detenha um poder ilimitado, mas que asua autoridade seja reforada atravs de uma regulamentao econtrolo do uso da fora de modo mais consistente e intensivo,facto que ter indubitavelmente impacto na proteo e evoluodo Direito Internacional.

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