KLEBER ANTONIO GALERANI1

Poltica Externa do governo Juscelino Kubitschek: a Operao Pan-Americana

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Resumo

O artigo aborda a Operao Pan-Americana (OPA) no contexto da

poltica externa brasileira (PEB) do governo de Juscelino Kubitschek ( JK).

Inicialmente, faz-se um resumo dos antecedentes da OPA, de seu desenvolvi-

mento e de seus resultados. Posteriormente, analisa-se a operao para apon-

tar suas limitaes e contribuies, mostrando como nesse perodo se deu o

aprofundamento de um dos princpios norteadores da PEB contempornea:

o multilateralismo.

Palavras-chave: Operao Pan-Americana. Poltica Externa Brasilei-

ra. Multilateralismo.

Abstract

&is article presents Operation Pan America (OPA) in the context of

the Brazilian foreign policy of Juscelino Kubitscheks government. Initially, it

is summarized the history, the development and the results of this operation.

Subsequently, we analyze the operation to discuss their limitations and con-

tributions, showing how was the deepening process of developing one of the

guiding principles of Brazilian contemporary foreign policy: multilateralism.

Keywords: Operation Pan America. Brazilian Foreign Policy. Mul-

tilateralism.

1 Introduo

A poltica externa do governo Juscelino Kubitschek (1956-1961) pode

ser dividida em dois perodos. De 1956 a 1958, no qual h a predominncia do

alinhamento automtico aos EUA; e de 1958 a 1961, no qual, com o lanamento

da OPA, h a reviso desse alinhamento (CALDAS, 1996:187). Nesse artigo

ser analisado o segundo perodo, mais especi4camente a OPA e seus resultados.

No contexto da poltica externa brasileira (PEB), a OPA sinalizou o

1 Mestrando em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul

(UFRGS) e graduado na mesma rea pela Universidade Estadual Paulista (UNESP) klebergalerani@

yahoo.com.br.

Dois temores afligiam os setores internos que resistiam OPA.

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aprofundamento de um dos principais princpios que norteiam a atuao contempornea do Brasil

nas relaes internacionais: o multilateralismo. Entretanto, apesar da importncia histrica desse

perodo constata-se que h uma parca bibliogra4a analtica sobre esse ele. A despeito da expanso

da rea de Relaes Internacionais no Brasil, ocorrida nas duas ltimas dcadas, a poltica externa

de JK e, mais especi4camente, a OPA, foram pouco exploradas pela academia.

Para atingir o objetivo proposto o artigo est estruturado em trs partes. No primeiro, sero

abordados os antecedentes conjunturais e estruturais da OPA. No segundo, tratar-se- do lana-

mento, dos princpios e da recepo interna da operao. Por 4m, discorrer-se- sobre o seu desen-

volvimento, os obstculos enfrentados e os seus resultados.

1.1 Os antecedentes da formao de uma conjuntura favorvel

O lanamento da OPA em 1958 resultado da criao de uma conjuntura interna e externa

favorvel. No mbito interno, JK assumiu a presidncia em 1956 e buscou acelerar o desenvolvimen-

to do pas por meio do Plano de Metas. Devido ao ambicioso objetivo de crescer economicamente

cinqenta anos em cinco, a poltica externa de JK esteve a servio do desenvolvimento interno.

No mbito externo, gestava-se a deteriorao das relaes entre EUA e Amrica Latina. A situao

chegou ao seu auge aps a desgastante visita do vice-presidente norte americano Richard Nixon a

regio. Aps esse acontecimento, JK props a reviso da relao EUA Amrica Latina.

Quando JK assumiu a presidncia, em 1956, lanou uma poltica econmica conhecida

como nacional-desenvolvimentista. Essa expresso sintetiza uma combinao entre Estado, empresa

privada nacional e capital estrangeiro para a promoo do desenvolvimento (FAUSTO, 2009:427).

Devido forte inVuncia das idias dos tericos da Comisso Econmica para Amrica Latina

(CEPAL), entendia-se que o desenvolvimento seria atingido aps se completar o ciclo do processo

de substituio de importaes.

Juscelino utilizou-se da poltica externa para lograr o objetivo desenvolvimentista interno.

Duas tendncias foram marcantes desde o incio da poltica externa de JK: a reformulao do ideal

pan-americanista, dando-lhe uma conotao econmica; e a atuao preferencialmente pelos rgos

multilaterais (CALDAS, 1996:191), uma vez que as relaes bilaterais com EUA no geravam os

resultados esperados.

Nos fruns hemisfricos2 de 1956 e 1957, o governo brasileiro atuou em defesa da tese de

que era necessrio o desenvolvimento econmico da Amrica Latina para se atingir a segurana.

2 Tome-se como exemplo as reunies do Conselho Interamericano de Representantes Presidenciais (CIRP), ocorridas em

1956 e 1957; e na Conferncia Econmica de 1957.

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Nesse sentido, reivindicou a criao de um organismo multilateral para evitar as bruscas oscilaes

a que estavam submetidos preos das matrias-primas exportadas pela Amrica Latina (CALDAS,

1996:191)3 e de uma agncia latino-americana para 4nanciar com capital pblico norte-americano

a industrializao latino-americana (IBIDEM). O governo norte-americano, entretanto, resistiu s

propostas brasileiras.

Aps o 4m do Plano Marshall, em 1951, os governos latino-americanos esperavam por algu-

ma forma de apoio norte-americano ao desenvolvimento da regio, no entanto a prioridade dos EUA

continuou a ser a Europa e a sia. A Amrica Latina possua um papel secundrio na poltica externa

estadunidense, tanto no campo estratgico, quanto no campo econmico (SILVA, 1992:212).

A partir do segundo mandato do presidente norte-americano Eisenhower (1957-1961),

iniciou-se uma mudana de conjuntura. No contexto global, iniciou-se a poltica de coexistncia

pac4ca entre a URSS e os EUA. A competio estratgico-militar foi gradualmente substituda

pela econmico-tecnolgica, contribuindo para enfraquecer a legitimidade da estratgia poltico-

militar dos EUA entre os pases da Amrica Latina. No contexto interno, a rigidez poltica e eco-

nmica com que os EUA tratavam os Estados latino-americanos preocupava alguns setores da

administrao Eisenhower. Esses defendiam uma maior Vexibilizao e um maior compromisso do

governo norte-americano com o desenvolvimento latino-americano, j que os incentivos da URSS

aumentaram aps a criao de um programa de ajuda econmica aos pases subdesenvolvidos. No

contexto latino-americano, o apoio norte-americano aos governos ditatoriais, que foram posterior-

mente derrubados pelo processo de redemocratizao, contribuiu substancialmente para desgastar a

imagem da administrao Eisenhower. (SILVA, 1992:216-7)

Um acontecimento-chave contribuiu para formar a conjuntura propcia para Juscelino pro-

por a reviso da relao EUA Amrica Latina. Em 1958, durante a viagem que o vice-presidente

norte-americano Richard Nixon fez Amrica Latina, 4cou claro o grau de deteriorao da relao

entre os EUA e os demais pases da regio. Nixon enfrentou contundentes manifestaes populares

no Peru e na Venezuela. O incidente gerou grande repercusso nos EUA, bem como nos demais

pases latino-americanos. A conjuntura favorvel s demandas brasileiras estava formada. Criou-se

a oportunidade para o governo Juscelino pleitear a reviso da relao com os EUA e da poltica

interna de alinhamento automtico a superpotncia norte-americana, desenvolvida desde o 4m da

2 Guerra Mundial.

3 Destaca-se o trabalho dos tericos cepalinos que demonstraram matematicamente o perverso mecanismo de deteriorao

dos termos de troca, que reduzia as receitas de exportao e, conseqentemente, a capacidade dos Estados latino-americanos impor-

tarem mquinas e bens de capital, essenciais para uma perspectiva de desenvolvimento baseada na industrializao.

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2 Desenvolvimento

2.1 O lanamento da operao, os princpios e a recepo interna

A OPA foi lanada aps uma troca de cartas entre JK e Eisenhower. Em maio de 1958, aprovei-

tando-se da conjuntura favorvel, JK enviou uma carta Eisenhower em que lamentou os acontecimen-

tos ocorridos na visita de Nixon e sugeriu a reviso das relaes interamericanas e do pan-americanismo.

Na correspondncia, JK disse que ainda no elaborara um plano detalhado para esse objetivo, mas idias

que, posteriormente, pode[ria] expor, se houvesse ocasio (CHDD, 2007:211). A resposta de Eise-

nhower, apesar de cautelosa, no desestimulou Juscelino a elaborar o detalhamento de suas idias num

discurso aos embaixadores de todos os Estados americanos em junho do mesmo ano. Nele JK lanava

o4cialmente a OPA (SILVA, 1992:219). O objetivo central da operao era o combate ao subdesenvol-

vimento econmico dos pases latino-americanos, por isso a nfase na necessidade de reviso das relaes

entre os EUA e a Amrica Latina.

Em detrimento de um pan-americanismo que fora desde a Doutrina Monroe um instrumento

de hegemonia dos EUA, por meio da OPA Juscelino advogava por um movimento pan-americanista que

servisse de instrumento para superao do subdesenvolvimento pelos pases sul-americanos. Segundo

as palavras de JK era necessrio transformar o pan-americanismo em realidade viva, numa poltica de

ardente fraternidade e de indestrutvel unidade continental (CHDD, 2007:215).

Para lutar contra o subdesenvolvimento, o governo JK buscou a vinculao entre desenvolvimen-

to econmico e seguridade hemisfrica. A tese do governo brasileiro era que o subdesenvolvimento lati-

no-americano propiciava o avano e o fortalecimento do socialismo. Dessa forma, era necessrio, assim

como foi feito na Europa, um investimento macio de capitais para a superao do subdesenvolvimento.

Destaca-se que a OPA foi uma iniciativa pessoal de Juscelino e de sua equipe, sem consulta

ao MRE (SILVA, 1992:221). Por essa caracterstica enfrentou forte resistncia de alguns setores do

Itamaraty, principalmente do chanceler Jos Carlos Macedo Soares, que acabou sendo substitudo

por Francisco Negro de Lima. A forma como a OPA foi gestada e lanada rompeu com o proto-

colo, ainda que a Presidncia a4rmasse no ter existido qualquer transgresso dos procedimentos

consagrados pela chancelaria brasileira. Juscelino e sua equipe chegaram a a4rmar que

se algo foi violado... esse algo foi a rotina e a inrcia, que se apoderam

de qualquer organismo atravs da repetio dos mesmos esquemas, o con-

formismo na maneira de sentir, pensar e agir, que ocasionam a perda de

contato com a realidade e di4cultam uma pronta e adequada adaptao a

contingncias novas. (CHDD, 2007:259)

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Dois temores aVigiam os setores internos que resistiam OPA. Por um lado havia o receio

de que as relaes bilaterais com os EUA fossem prejudicadas e, por outro, o de que a operao fosse

interpretada pelos demais Estados latino-americanos como um projeto de pretenso de liderana ou

hegemonia do Brasil (SILVA, 1992:221). Percebe-se, ento, que os setores tradicionalistas resistiam

tanto transio do bilateralismo para o multilateralismo, como reviso da poltica de alinhamento

automtico aos EUA, vigente desde o ps-Segunda Guerra Mundial.

2.2 O desenvolvimento, os obstculos e os resultados da OPA.

A OPA pode ser dividida em trs fases. A primeira, que se inicia em maio e se encerra

em setembro de 1958, caracterizada pela direo pessoal de Juscelino e pela diligncia do Brasil

em comunicar aos embaixadores e aos presidentes dos demais pases latino-americanos as motiva-

es e os objetivos da operao, tanto bilateralmente quanto multilateralmente (SOUZA E SILVA,

1960:50). A segunda fase se inicia com a reunio em que 4cou decidida a criao do Comit dos 21

e se encerra com a Revoluo Cubana. A terceira e ltima fase se inicia com a Revoluo Cubana

e se encerra com a Ata de Bogot.

Na primeira fase, algumas mudanas de posicionamento dos EUA foram apresentadas pelo

Brasil como conquistas da OPA. As principais delas foram o apoio criao de uma instituio 4-

nanceira para o desenvolvimento econmico; a no oposio poltica de estabilizao de preos dos

produtos primrios e formao de mercados regionais latino-americanos; e o aumento do volume

de emprstimos pblicos, por meio de instituies como o Eximbank e o Banco Internacional para

a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD) (SILVA, 1992:222).

A segunda fase se caracteriza pela transio da atuao individual brasileira para o multila-

teralismo do Comit dos 21. No 4nal do ano de 1958, o governo norte-americano convocou uma

reunio informal com os chanceleres das repblicas americanas. O Brasil utilizou essa oportunidade

para propor aos EUA e aos demais pases criao da Comisso Especial do Conselho da OEA para

a Formulao de Novas Medidas de Cooperao Econmica, mais conhecida como Comit das 21

Repblicas Americanas. A criao do organismo foi aceita pelos EUA, entretanto no da forma que

o Brasil requisitou: desvinculado da OEA.4 Os demais pases tambm apoiaram a idia brasileira e

a comisso foi constituda (SILVA, 1992:223)

Nas reunies do Comit dos 21 realizadas em Washington, entre novembro e dezembro de

1958, e em Buenos Aires, em maio de 1959, as divergncias entre a delegao brasileira e norte-

4 No entendimento do governo brasileiro, a desvinculao traria maior &exibilidade e autonomia ao rgo, j que ele no

estaria sob a tutela direta da burocracia institucional da OEA, cuja liderana era norte-americana.

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americana se acirraram. O Brasil, assim como 4zera desde o lanamento da OPA, lutava por um

programa de desenvolvimento de longo prazo, com a 4xao de uma agenda mnima para as reuni-

es e o estabelecimento de metas quantitativas. Entretanto, os EUA minavam a iniciativa multila-

teralista brasileira por meio da proposio de solues bilaterais e imediatistas, considerando cada

problema individualmente (Idem, 224).

Alm da intransigncia norte-americana, a falta de unidade dos pases latino-americanos

contribuiu para a escassez de resultados no perodo. Conforme aponta o relatrio elaborado pelo

Brasil sobre as reunies, os pases latino-americanos pareciam no compreender os verdadeiros

objetivos da Operao Pan-Americana e o seu alcance; [tinham] receio de que o Brasil estivesse,

no fundo, em busca de prestgio internacional, sob o pretexto de consolidar o pan-americanismo

(SILVA, 1992:224). A despeito das divergncias entre Brasil e EUA, havia a suspeita de que a

OPA fosse, na realidade, um conchavo entre os dois maiores pases do continente, para atenuar as

conseqncias do incidente Nixon e salvar a face do pan-americanismo (Ibidem). Assim, diante de

todos esses obstculos, o nico resultado tangvel do perodo foi a criao do Banco Interamericano

de Desenvolvimento (BID).

A Revoluo Cubana marca o incio da terceira fase, pois foi um ponto de inVexo no

relacionamento entre os EUA e os pases latino-americanos. Cuba representava a ameaa socialista

dentro do continente. Assim, a tese brasileira era coerente: o subdesenvolvimento poderia levar

penetrao das idias socialistas na Amrica Latina. Como bem observou um analista da poca

a voz do 4delismo e o que ele representa[va] em reformas sociais e na instigao revoluo

social apresenta[va] aos povos uma alternativa atraente quilo que eles no possu[am] (UPTON,

1961:50). Dessa forma, urgia a necessidade de mudana da poltica norte-americana para a Am-

rica Latina.

Diante da nova conjuntura favorvel, o Brasil conseguiu que as reunies do Comit dos 21

fossem retomadas. O governo brasileiro aproveitou a visita de Eisenhower ao pas, no incio de 1960,

para propor a retomada dos trabalhos. Os EUA no s aceitaram prontamente a proposta brasileira,

como tambm trabalharam para diminuir os antagonismos na relao bilateral entre os dois pases.

Em face da nova conjuntura e da ascenso do candidato John Kennedy nas pesquisas pre-

sidncia dos EUA,5 os sinais de Vexibilizao do governo Eisenhower eram crescentes. No mesmo

ano, em uma reunio da OEA, os EUA anunciaram a inteno de criao de um fundo de US$ 600

milhes para projetos de desenvolvimento social na Amrica Latina.

5 A reviso do relacionamento entre EUA e Amrica Latina era uma das propostas da campanha de Kennedy.

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A reunio do Comit dos 21 na cidade de Bogot, em setembro de 1960, foi marcada pela

expressiva atuao reivindicatria das delegaes brasileira e cubana. O governo brasileiro levou

uma pauta ampla, com objetivo de vincular os EUA a se comprometerem com o desenvolvimento

latino-americano. A delegao cubana exerceu uma forte presso discursiva na reunio. Schmidt,

o chefe da delegao brasileira, apesar das diferenas ideolgicas, agradeceu o ministro das relaes

exteriores cubano pela atuao de seu pas (ALVES, 1960:4).

Na ata 4nal da reunio, conhecida como Ata de Bogot, as principais propostas brasileiras

foram aprovadas, contemplando os objetivos de desenvolvimento econmico numa perspectiva de

longo prazo e o estabelecimento de metas quantitativas. A ata tambm compreendeu as iniciativas

norte-americanas de incluso do tema do desenvolvimento social na agenda latino-americana (SIL-

VA, 1992:228).

A Ata de Bogot considerada o ponto de mximo alcance da OPA. Ante a posio norte-

americana de expandir a agenda brasileira ao conjugar o tema do desenvolvimento econmico ao

desenvolvimento social, as relaes entre EUA e a Amrica Latina chegaram a um novo estgio. A

Ata era um preldio da Aliana para o Progresso, que seria lanada aps a vitria de Kennedy nas

eleies presidenciais (SILVA, 1992:229).

Alm de ter aberto caminho para o lanamento da Aliana para o Progresso, a criao da

Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) tambm um resultado indireto da

OPA. O novo enfoque multilateralista da poltica externa do governo Juscelino possibilitou a apro-

ximao dos trs maiores pases latino-americanos: a Argentina, o Brasil e o Mxico. Dessa apro-

ximao nasceram iniciativas para estudar a possibilidade de criao de um organismo econmico

multilateral para superar as limitaes impostas pelos reduzidos mercados nacionais. Assim, em fe-

vereiro de 1960 foi criada a ALALC, cujo objetivo principal era avanar no processo de substituio

de importaes, estimulado por um mercado regional ampliado (CALDAS, 1996:193).

3 Consideraes finais

A poltica externa de JK alterou signi4cativamente a insero internacional do Brasil. A4r-

mou o multilateralismo como uma importante forma de atuao internacional do pas; rompeu, aps

o lanamento da OPA, com o alinhamento automtico aos EUA, vigente desde o 4m da 2 Guerra

Mundial (CALDAS, 1996:200); e consagrou JK como o estadista que soube aproveitar a conjuntura

favorvel para propor a reviso da relao EUA Amrica Latina.

Ao formular e implantar a OPA, o governo de JK trouxe uma nova perspectiva de insero

para o Brasil. Num contexto de Guerra Fria em que o conVito Leste-Oeste dominava a agenda, o

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governo de Juscelino chamou a ateno para uma situao que prejudicava diretamente os pases

subdesenvolvidos: o conVito Norte-Sul. Nesse sentido a poltica externa de JK foi a precursora

da Poltica Externa Independente.6 Apesar de muito criticado pelos poucos resultados prticos da

OPA, o governo de JK teve o mrito de rever o alinhamento com EUA e consolidar o multilatera-

lismo como uma nova forma de atuao da poltica externa brasileira.

6 Desenvolvida entre 1961 e 1964, nos governos de Jnio Quadros e Joo Goulart, a PEI possua um carter pragmatista,

pois buscava os interesses do pas sem preconceitos ideolgicos, ou seja, a/rmava que o Brasil no estava preso ao con&ito Leste-

Oeste (CERVO & BUENO, 1992:278-320).

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