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PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERALPROCURADORIA ADMINISTRATIVA

PROCAD

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PARECER N° 50/2011 - PROCAD/PGDFPROCESSO N.o 060.009755/2009INTERESSADO:Central de Licitações.ASSUNTO: Licitação. Pregão. Serviços de vigilância armada e

desarmada integrada à vigilância eletrônica.

Ementa: ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO.PREGÃO. SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA ARMADA E

~P.DOPê\OE.Y-~: ~ff DES~ADA INTEG~DA ~ VIGIL~~CI_A. ",r~~.r,,;(1,,'()~,Jt t .."",:.\ELETRONICA._ EXECUÇAO CONTI~U~. 1. Licitação\'...,...ºj!oJ.~',_.,,,,0:,\ para contrataçao de empresas especializadas para a'..' ._dprestação dos serviços de vigilância armada e

c "f:'.,.:.;:...,__':"---- desarmada, diurna e noturna, integrada à segurança\- . - eletrônica, com monitoramento de imagens, local e

remoto, com fornecimento de mão-de-obra, materiais eequipamentos, a serem executados nas unidades de saúdeda Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal, novalor de R$ 112.945.113,24 (cento e doze milhões,novecentos e quarenta e cinco mil, cento e treze reais evinte e quatro centavos. 2. Correta a escolha damodalidade e do tipo de licitação. 3. Considerações sobre

C.... a redação de itens das minutas do termo de referência, doedital e do contrato. 4. Parecer pela remessa dos autos àSecretaria consulente, para ciência das recomendaçõessugeridas no presente opinativo.

Senhor Procurador-Chefe da Procuradoria Administrativa,

1. RELATÓRIO

O Chefe da CENTRAL DE LICITAÇÕES daSecretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão doDistrito Federal submete à Procuradoria-Geral do DF a "minuta deedital de licitação, acostada às fls. 643/878 dos autos, na modalidade

fOLHA J jSJPA OBU UU9 755/2DD9

RUB.!.kJMA1.390143

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PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL - PROCAD

Pregão Eletrônico, cujo objeto é a 'Contratação de empresa paraprestação de serviços de vigilância armada e desarmada (fls. 1147).

Autuado em agosto de 2009, o procedimento foiiniciado com Projeto Básico (fls. 02/53) para contratação de serviçode vigilância para 856 postos na Secretaria de Estado de Saúde,dividido em três lotes, pelo valor anual de R$ 87.193.34,28 (fl. 48).Consta relação de empresas do ramo de vigilância de Brasília à fl.74.

o processo foi encaminhado prematuramente paraesta Casa, e devolvido para instrução, conforme despacho de fls.81/87, em que se destacou a necessidade de justificativa da escolhada Administração, com base em análise técnica e econômica,inclusive sobre a possibilidade ou não de autorizar a participação deconsórcios.

Seguiu-se manifestacão do Sr. Diretor de Apoio àsUnidades. José Guilherme da Silva Filho, sobre as questõessuscitadas, justificando a imprescindibilidade da licitação dosserviços humano e eletrônico de forma integrada e sua legalidadecom base em julgados do TJDFT e em decisões do TCDF, bem comoafastando a possibilidade de participação de empresas consorciadas(fls. 89/96).

Os autos, então, foram instruídos com os seguintesdocumentos:

• Convenção coletiva de trabalho 2009/2010 - fls. 97/114;• Proposta de preços da empresa OMNI - fls. 115/134;• Proposta de preços da empresa G6 Sistema de Segurança

Integrada - fls. 135/152;• Proposta de preços da empresa Juiz de Fora Empresa de

Vigilância - fls. 153/170;• Planilha de resumo dos preços e estimativa - fl. 171 e

189',• Planilha de custos de formação de preços - fls. 172/188;• Informação de disponibilidade orçamentária (LOA 2009)

- fl. 191;• PES 139/2009 - fls. 192/193; ~

Parecer 50-2011 - Processo n°060.009755-09 (liciraçãopregâojserviços , vigilância).doc - PROCADIPGDF2

~.,PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL - PROCAD

• Remessa dos autos à Central de Compras, oportunidadeem que os autos foram instruídos com cópia da Decisão LiminarTCDF n" 47/2007-P/AT proferida nos autos do Processo n"28.326/2008 e estudo de atualização dos percentuais máximos deencargos sociais admissíveis nas contratações de serviços comlocaçao de mão-de-obra, no âmbito do STF - fls. 1951204;

Na SEPLAG, os autos foram encaminhados àGerência de Atividades Gerais, por força do Decreto n" 29.015/08,oportunidade em que foram apontadas algumas irregularidades aserem sanadas: a) informação sobre a quantidade de postos detrabalho, se houve aumento de efetivo e respectiva justificativa; b)ausência de aprovação do projeto básico; c) inserção indevida dereserva técnica na planilha de formação de preços (Decisão TCDF n?429/2009); d) encargos sociais de 80%, superiores aos 69,02%computados em estudo realizado pelo STF; e) ausência de previsãode vagas nos termos do artigo 93, da Lei n? 8.213/92 e da Lei n"4.118/08.

Os autos retornaram para a Secretaria de Saúdepara providências. Em novo projeto básico, autorizado pelaautoridade competente, constam 1000 postos de trabalho (fls.211/308, 328/407 e 384). Foram ainda juntados: a) nova informaçãode disponibilidade orçamentária no valor de R$ 105.397473,36 (fl.316); b) nova planilha de custos e formação de preços (fls. 408/421);c) nova pesquisa de preços das empresas Omni, Juiz de Fora e Coral(fls. 425/474); d) nova informação de disponibilidade orçamentáriano valor de R$ 112.945,113,24 (fl. 475); e) cópia da Decisão TCDFnO544/2010 (fls. 476/477).

Após essas providências, os autos retornaram àCentral de Licitações. A Encarregada da Diretoria de Programação ePadronização articulou mais irregularidades: a) ausência demensuração dos custos referentes aos serviços de segurançaeletrônica; b) justificativa acerca de exigências para comprovação decapacidade técnica-operacional; c) justificativa sobre consórcios; d)reserva técnica; e) laudos técnicos de insalubridade; f) declaração doart. 16, I e II, da LC 101/00; g) autorização do Sr. Governador.

Parecer 50-2011 - Processo n° 060.009755-09 (Hcitação pregão jserviços , vigilância).doc - PROCAD/PGDF

a-3


o Diretor de Apoio às Unidades, da UAG/SES, emresposta, manifestou-se às fls. 486/500, com as planilhas de fls.502/507. Juntou-se, também, a declaração do art. 16, I e II da LC101/00 - fl. 509.

Os autos foram, então, encaminhados à esta Casa,mas sem minuta de edital, nem de contrato, inviabilizando a análise eacarretando sua devolução com o despacho de fls. 521/524.

A Central de Licitações apontou maisirregularidades no projeto básico (fl. 527), e mais esclarecimentosforam prestados pela Diretoria de Apoio às Unidades, da UAG/SES(fls. 529/532), instruídos com novos PES's 172/2010, 173/2010 e17412010 (fls. 533/641).

Outra declaração referente ao art. 16, I e II, da LC101/00 foi aposta à fl. 542.

O Sr. Governador autorizou a abertura da licitação(fl. 555), após justificativa apresentada pela UAG/SES às fls.552/554.

r-I ,

A Central de Licitações, então, elaborou o termode referência (fls. 559/615) e foi autorizado o pregão na formaeletrônica (fl. 616).

Juntou-se, ainda, termo de recomendaçãoelaborado em conjunto pelo Ministério Público do Distrito Federal eMinistério Público de Contas (fls. 619/620), em setembro de 2008,para que o órgão licitante se abstenha de licitar serviços deinstalação, manutenção ou aluguel de equipamentos de vigilânciaeletrônica em conjunto com serviços contínuos de vigilânciaarmada/desarmada ou de monitoramento eletrônico. Em outubro de2010, o MPDFT requisitou cópia destes autos para análise, que foramentregues em 1811012010, conforme se lê às fls. 639 e 881/883.

Os autos foram instruídos com novos PES's205/2010,206/2010 e 207/2010 (fls. 625/630).

4Parecer 50-2011 - Processo nO 060.009755-09 (Iicitaçãoyregão_serviços_ vigilância).doc - PROCAD/PGDF

•.. ",, PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL - PROCAD

A Central de Licitações sugeriu outras alteraçõesno projeto básico (fls. 640/641) que foram acatadas e justificadaspela UAG/SES conforme se lê à fl. 642.

Juntou-se, então, edital de pregão eletrônico (fls.643/878). Contudo, a Secretaria de Estado Extraordinária deLogística e Infraestrutura de Saúde do Distrito Federal apresentoujustificativa para que a modalidade licitatória seja alterada para opregão presencial, em particular em virtude da necessidade dehaver, por parte dos licitantes, o cadastro prévio por região noMinistério da Justiça. Efetivamente, se só empresas do DistritoFederal poderão participar do certame, a forma mais segura para aAdministração verificar a idoneidade e capacidade técnica dasempresas é a forma presencial, mesmo porque também não haverárestrição à competitividade, visto que não haverá criação de óbicesa essas empresas participarem do pregão presencial (fls. 888/892).

Finalmente, juntou-se a versão final do edital eseus anexos (fls. 893/1121). Os autos foram encaminhados para estaCasa e retornaram com despacho para apresentar justificativa dopreço e parecer técnico sobre a integração dos serviços humano eeletrônico de vigilância.

r,O Subsecretário de Abastecimento, da Secretaria

de Estado Extraordinária de Logística e Infraestrutura de Saúde doDistrito Federal manifestou-se às fl.s 1137/1144.

É o relatório.

FOLHA /Jf}jPA D60 009 75512D09

2.1. C.n,ldmçõ" ',,"m In..... .".f '".ssuu ,

Registre-se, inicialmente, que a manifestação destaProcuradoria restringe-se aos aspectos jurídicos do procedimentolicitatório.

2. FUNDAMENTAÇÃO

Dessa forma, o presente opinativo não emitenenhum juízo de valor a respeito do serviço (vigilância armada edesarmada integrada à segurança eletrônica) escolhido como objeto

Parecer 50-2011 _ Processo n' 060.009755-09 (licitaç'o-preg'o_""viços_vigilância).doc - PROCADIPGDF Cf" 5


do presente feito, bem como a respeito dos requisrtos exigidos atítulo de capacidade técnica para habilitação dos licitantes.

Compete ao gestor público aferir a solução eleita,com cautela para que as exigências técnicas do edital não restrinjamdesnecessariamente o caráter competitivo do certame.

Advirta-se que a licitação dos serviços devigilância armada e desarmada integrada à segurança eletrônica épolêmica e este procedimento, em particular, já está sendo analisadopelos órgãos de controle (MPDFT e TCDF).

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Imprescindível, então, redobrar a atenção, em \especial sobre os pontos que já foram alvo de análise específica por .\parte do Tribunal de Contas do Distrito Federal, em particular naDecisão Liminar TCDF n" 47/2007-P/AT (fl. 197/198) e na Decisão 1TCDF n? 544/2010 (fls. 476/477). ~

Além disso, frise-se que não se pretende prolongarainda mais a realização do certame, contudo, há algumas questões aserem sanadas.

o, '

Advirta-se, ainda, que o prazo de vigência daConvenção Coletiva de Trabalho expirou em 30 de abril de 2010(pesquisa de preços fls. 425/473), podendo acarretar o fracasso dalicitação. Recomenda-se, de pronto, verificar a existência deConvenção Coletiva de Trabalho em vigor e a necessidade deatualizar os valores previstos na planilha estimativa de preços.

2.2. Modalidade e do Tipo de Licitação

Correta a modalidade de licitação escolhidaporquanto se trata de serviço de natureza comum, tendo sido afastadaa aplicabilidade da Lei n" 4161/08. Quanto ao tipo, a regra, emmatéria de licitação pública, é a adoção do menor preço.

Exceções são os critérios "melhor técnica" e"técnica e preço" que, segundo disciplina o art. 46 da Lei n.8.666/93, "serão utilizados exclusivamente para serviços de naturezar> 6Parecer 50-2011- ProcessonO 060.009755-09{liciteçãopregãojserviços , vigilância).doc - PROCADIPGDF \1f'


predominantemente intelectual, em especial na elaboração deprojetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e deengenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaboração deestudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos".

No § 3° desse dispositivo, a Lei confere uma"excepcionalidade à própria exceção", caracterizando hipóteseremotíssima e de difícil configuração, que é a de se adotar essestipos:

r-•

"por autorização expressa e mediantejustificativa circunstanciada da maiorautoridade da Administração promotoraconstante do ato convoca tório, parafornecimento de bens e execução de obras ouprestação de serviços de grande vultomajoritariamente dependentes de tecnologianitidamente sofisticada e de domínio restrito,atestado por autoridades técnicas dereconhecida qualificação, nos casos em que oobjeto pretendido admitir soluçõesalternativas e variações de execução, comrepercussões significativas sobre suaqualidade, produtividade, rendimento edurabilidade concretamente mensuráveis, eestas puderem ser adotadas à livre escolhados licitantes, na conformidade dos critériosobjetivamente fixados no ato convocatório. "

No caso, em razão de objeto não compreenderserviços de natureza predominantemente intelectual, que demandesolução técnica diferenciada e que influencie, de forma decisiva, naexecução da atividade, o tipo menor preço é, sem dúvidas, o maisadequado.

Aliás, fosse outra a realidade sequer poderia seradotada a modalidade Pregão. / I rt :

FOLHA ~..»oPA 060009 75512D09

\nl~. (í;;) MAl. 390 li 3

Parecer 50·2011 - Processo nO 060.009755-09 (liCitaÇão~o_se-rviçoS_vigilânCia).dOC - PROCADIPGDF7

2.3. Documentos Obrigatórios

PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL - PROCADFOLHAJJ<+~~ ÔRO 009 75512009

RUB~ t-IAT.39014 3

autos/estão instruídos com

.1

•

Cumpre verificar se osos documentos obrigatórios, quais sejam:

a) Autorização formal da autoridade competentepara a realização da licitação, conforme art. 38, caput, da lei8.666/93 e artigo 13, VI, do Decreto n" 23.460/02: presente - fi. 555(Governador - Decreto n" 29.015/08) e fi. 616 (Chefe da Centralde Licitações).

b) Requisição de serviço e especificações técnicas(art. 13, Il, do Decreto n" 23.460/02): fls. 328/383, devidamenteaprovado pela UAG/SES fi. 384 e 479.

o projeto básico sofreu alterações (recomendaçõesda Central de Licitações acatadas pela UAG/SES conforme constamno relatório) até a versão final que consta como termo de referênciaAnexo I do edital (fls. 914/971), e foi aprovado pela autoridadecompetente (art. 9° da Lei n" 10.520 - fl. 384 e 379), contendoorçamento detalhado de custo, conforme art. 7°, §2°, I e lI, da Lei8.666/93 (fls. 464/469).

A aprovação do documento pressupõe o exame detodos os elementos existentes na lei, em especial aqueles do artigo6°, inciso IX, da Lei 8.666/93\ incluídas a oportunidade e aconveniência do serviço.

1 "IX _ Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisãoadequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação,elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidadetécnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento. e que possibilite a avaliaçãodo custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguinteselementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos osseus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar anecessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e derealização das obras e montagem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bemcomo suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar ocaráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisóriase condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação.a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

Parecer 50-2011 - Processo n° 060.009755-09 (Iicitaçãoyregão_serviços_vigilância).doc - PROCADIPGDF V 8

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A propósito desses temas, ensma MARÇALJUSTEN FILH01:

"Nenhuma licitação para obras e serviçospode fazer-se sem projeto básico (...). Mas éinsuficiente a mera elaboração do projetobásico. Faz-se necessária sua aprovação, porato formal e motivado da autoridadecompetente, a qual deverá avaliá-lo everificar sua adequação às exigências legaise aos interesses supra individuais. Aautoridade, ao aprovar o projeto,responsabiliza-se pelo juízo de legalidade ede conveniência adotado. Será competentepara aprovar o projeto básico a autoridadecompetente para determinar a contrataçãoda obra ou do serviço a que tal projeto serefere". (grifou-se).

Quanto à exigência de orçamento detalhado emplanilhas que expressem a composição de todos os seus custosunitários (art. 7°, § 2°, Il, da Lei n. 8.666/93), a UAG/SES elaborou aplanilha de custos e formação de preços com base em pesquisa detrês empresas do Distrito Federal (OMNI, Juiz fi!8eI!l1 e Coral - fls.425/473). cl.t.. FOItA

Advirta-se para a necessidade de a pesquisa depreços ser renovada para contemplar um número maior deempresas, bem como os preços praticados em outrosórgãos/entidades públicas (Decisão Liminar TCDF n? 47/2007-P/AT(fl. 197/198). Além disso, é importante justificar a escolha dosserviços com a apresentação de parecer técnico sobre a eficácia e aeconomicidade do novo modelo.

Conforme anteriormente destacado, recomenda-severificar a necessidade de atualizar o preço estimado de acordo

t) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços efornecimentos propriamente avaliados;" ~ 9

Parecer 50-2011 - Processo nO 060.009755-09 (licitação pregão jserviços , vigilância).doc - PROCADIPGDF

\' PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL - PROCAD

com a Convenção Coletiva de Trabalho em vigor na data dalicitação.

Observa-se, ainda, que a composiçao dos custosreferente aos equipamentos eletrônicos foi justificada namanifestação de fls. 486/500 no sentido de que o valor dos custos dasegurança eletrônica a ser instalada, foi rateada por posto deserviço, assim como se rateia o custo do vale transporte, do ticketalimentação, do armamento e munição, do sistema de comunicação(rádios), de forma que os serviços a serem contratados sejam devigilância patrimonial, por posto de serviço, com todos os custos einsumos agregados ao valor do posto de serviço, estando nelesincluso, a segurança eletrônica integrada juntando a planilha de fls.506/507.

Questiona-se, contudo, se os valores utilizadosnessa planilha estão de acordo com os de mercado, já que não constanenhuma pesquisa de preços sobre aqueles itens em específico, sendorecomendável que essa omissão seja sanada.

Quanto ao adicional de insalubridade, divergemas redações do termo de referência - itens 22.7 e 22.8 a 22.20, quedeterminam a cotação do referido adicional nos postos de serviçosem unidades de saúde, - e do edital - item 5.9, que vedaexpressamente a inclusão destes valoresf. Consta justificativa sobre oponto na manifestação de fls. 496/498.

Assim, as redações deverão ser retificadas eadequadas para atender a Decisão TCDP n" 544/2010: (d) porocasião da elaboração de Planilhas de Custos e Formação de Preçosdos contratos de prestação de serviços de natureza contínua, emespecial os relativos à vigilância: (..) (3) prevejam a rubricaAdicional de Insalubridade somente nos casos de postos de serviçosque efetivamente estão localizados em locais insalubres,devidamente comprovados por laudo pericial;

2 Edital item 5.9: Em nenhuma das planilhas dos custos de mão-de-obra poderá ser consignadoos custos com insalubridade e/ou periculosidade. Se durante a execução dos serviços forconstatada a necessidade de pagamentos desses adicionais, a empresa contratada deveráprovidenciar o laudo a ser expedido pelo setor técnico do Ministério do Trabalho eapresentá-lo à contratante para realinhamento/aditivo do contrato

Parecer 50-2011 - Processo n"060.009755-09 (Iicitaçãoyregão_serviços_ vigilância).doc - PROCADIPGDF


Quanto à reserva técnica, enquanto o termo dereferência dispõe sobre a possibilidade de consignação de até 4%sobre a remuneração do posto de serviço, devidamente justificado, oedital nada prevê. A Decisão TCDF n° 544/2010, por sua vez,determina que (4) justifiquem e comprovem a adoção de valoresdiferentes de zero para a rubrica Reserva Técnica. Recomenda-se aadequação do edital, bem como a complementação dajustificativa de fi. 496, porquanto nela não consta a comprovaçãodesses valores. Além disso, não consta estudo técnico sobre anecessidade da reserva técnica, sobre o percentual de 4% estimadopelo órgão consulente, e tampouco sobre a plausibilidade dajustificativa apresentada (para cobrir atraso durante a troca de turno,hora intervalar de alimentação, ausência do vigilante para beber águae ir ao banheiro?).

o órgão deve se certificar de que nas planilhasconstem identificação does) servidor(es) que as elaborou, com suarespectiva assinatura e a fonte de pesquisa adotada, segundopreconiza o Parecer n. 629/2008 - PROCAD/PGDF, da lavra da il.Procuradora do DF, Dra. RENA TA BARBOSA FONTES DEFRANCA e a Decisão n. 574512005 do TCDF.

r.

Ainda, segundo a Decisão n. 4.14012006 do egoTCDF, o órgão deve verificar se nas planilhas estão descritos os"custos unitários dos diversos insumos que compõem cada item deserviço contemplado na planilha estimativa, em atendimento ao art.7°, § r, inciso II, c/c o art. 40, § 2°, inciso II, da Lei n" 8.666/93,juntando a documentação nos autos da licitação ".

No mesmo sentido, alerta-se para a necessidade dese cumprir o teor do Ofício n" 12/2005 - Circular, de 20/0712005, pormeio do qual o Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal(TCDF), reportando-se à Decisão n? 4.958/2003 (Processo n"193/02), arrolou algumas recomendações daquela Egrégia Corte deContas a todos os órgãos e entidades do Distrito Federal, dentre elas:

"(. ..) c) no caso de a própria entidade ouórgão elaborar planilha orçamentáriarelativa a serviços de engenharia, estesdeverão conservar as respectivas tabelas de

(r 11Parecer 50-2011 - Processo n" 060.009755-09 (liciteção pregãojservlços , vigilância).doc - PROCADIPGDF '\1f\


composição de custos unitários e da memóriade cálculo de quantitativos para o devidocontrole;

E no Que for cabível, cumprir a orientação doTribunal de Contas do Distrito Federal - TCDF contida na Decisão n.78/2010:

"1. determinar à Secretaria de Educação que,no prazo de 10 (dez) dias, promova osseguintes ajustes no edital do certame, dandoconhecimento ao Tribunal:(...)b. refaça a Planilha Estimativa de Custos nosentido de:i. ajustar os percentuais dos encargos sociaisaos que ora estão sendo praticados pelaSEPLAG/DF, no montante de 68,86%;(...)iv. incluir os preços praticados no âmbito daAdministração Pública, inclusive na esfera dogoverno federal, para os mesmos serviços, emobservância ao inciso V do art.15 da Lei n°8.666/93; "

r Com relação aos encargos socrars e ao BDI, asuso mencionada Decisão TCDF n" 54412010 recomenda que:

Parecer 50·2011 • Processo n" 060.009755·09 (HcitaçãoJ'<eg'o_se",iços_vigilância).doc - PROCADIPGDF «

(d) por ocastao da elaboração dePlanilhas de Custos e Formação de Preçosdos contratos de prestação de serviços denatureza contínua, em especial os relativos àvigilância:

(...)(2) adotem os parâmetros constantes dos

estudos apresentados no Achado 6 doRelatório de Auditoria tratado nos autos, emespecial, o montante aproximado de 70,64%para encargos sociais e de 30% para BDI,ressalvando que valores divergentes deverãoser devidamente justificados e comprovados

12

nos respectivos autos, por meio de


•

documentos pertinentes;

Observa-se que as planilhas de custo e deformação de preço respeitaram esses limites. Contudo, a redação doedital deverá se adequar à do termo de referência, em especial o item5.6.23 que ainda traz como parâmetro o estudo realizado pelo STF. Otermo de referência dispõe sobre o BDI no item 22.12 e, nasplanilhas de custos e formação de preços, os encargos sociais foramcalculados nos termos do Ofício-Circular n'' OI/20 1O - GP de04/03/20 lOdo TCDF.

Por fim, referida Decisão n? 544/2010 aindaprescreve que na planilha de custos e formação de preço deverão serincluídas as parcelas referentes à Contribuição Social sobre o Lucroe ao Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica na rubrica LucroBruto;

c) Previsão de recursos orçamentários, nos termosdo art. 7°, §2°, 111, da Lei 8.666/93: presente - fl. 475 para oexercício de 2010. Deverá ser renovada para o exercício de 2011.

d) Declaração do ordenador de compatibilidade dadespesa que atenda ao art. 16, I e 11,da Lei Complementar 101/2000:presente, em parte (fls. 509 e 542), que deverá ser complementadapara, em se tratando de aumento de despesa, apresentar aestimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em quedeva entrar em vigor e nos dois subseqüentes.

A declaração de compatibilidade da despesacom o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e LeiOrçamentária Anual deverá contemplar a análise do dispêndio combase na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o que deve ser suprido.

De resto, ainda que o impacto orçamentário sobreos dois exercícios subseqüentes possa não existir, é recomendávelque a declaração abranja expressamente esse exame, a fim deprevenir eventuais questionamentos a respeito da matéria.

3 ( .•• ) seguir estudo realizado pela Secretaria de Controle Interno do STF, conforme fórmulaindicada logo abaixo da própria planilha, sob pena de desclassificação. çt

13Parecer 50-2011 - Processo nO 060.009755-09 (Hcitação pregão jserviços , vigilância).doc - PROCADIPGDF


e) O órgão deve, outrossim, providenciar a"justificativa das definições referidas no" Termo de Referência e osindispensáveis "elementos técnicos sobre os quais estiveremapoiados" e demonstrar a designação do Pregoeiro e da respectivaequipe de apoio (art. 3°,11 e III da Lei n. 10.52012002).

f) Minuta do edital: presente.

g) Minuta do contrato: presente.

2.4. Da Minuta do Projeto Básico e do Edital.

Quanto ao prazo de vigência do contrato, destaca-se a possibilidade, em tese, de a contratação dar-se, desde o início,em até 60 meses, conforme assentado no Parecer n" 1030/2009, dalavra do i. Procurador do Distrito Federal, Dr. Wesley Ricardo Bento,ao qual foi concedido efeito normativo pelo Exmo. Sr. Governadordo Distrito Federal.

Destaque que em caso de ser mantido o prazo devigência de 12 (doze) meses, o órgão consulente poderá prorrogar ocontrato desde que atendidos os parâmetros e as recomendaçõesfixados no suso mencionado Parecer .

.'"'/

O termo de referência e o edital cumprem osrequisitos mínimos exigidos pelo art. 13,11, do Decreto n? 23.460/02c.c. art. 6°, IX, da L. 8.666/93, e artigo 40 da Lei de Licitações c.c.artigo 3° da Lei n? 10.520/02.

Lembre-se, ainda, as recomendações do TCDF, emparticular as que constam na Decisão n" 54412010:

(c) façam constar dos editais delicitação e dos contratos de prestação deserviços de natureza contínua que acontratada deverá:

(1) fornecer, no início do ajuste, a cadaprorrogação e a cada alteração, arquivo, emmeio magnético, contendo matrícula, nome,

Parecer 50-2011 - Processo n° 060.009755-09 (licitação"pregão_serviços_vigilância).doc _ PROCAD/PGDF ~ 14


CPF e lotação de todos os empregadosdiretamente relacionados ao contrato edaqueles que fazem parte de QuadroSuplementar destinado à cobertura de mão-:

de-obra ausente;(2) apresentar memória de cálculo dos

percentuais referentes a cada uma dasrubricas constantes das Planilhas de Custos eFormação de Preços;

Outrossim, não há reparos significativos a seremfeitos, salvo quanto aos seguintes pontos:

• Divergem os itens do edital (5 .l.c) e do termo dereferência (item 15.2) quanto ao prazo para o início da prestação dosserviços, devendo ser unificado.

• Deverá constar no edital o prazo para instalacão dosequipamentos de segurança eletrônica (item 7.90 do termo dereferência) .

• O órgão consulente deverá certificar-se que as exigênciasde índices de liquidez geral, solvência geral e liquidez corrente,atrelados ao grau de endividamento (qualificação econômico-financeira) não sejam exageradas, a ponto de restringir o carátercompetitivo do certame (Processo TeDF n? 1619/2003).

• Quanto às penalidades, deve ser observado e transcrito noedital e no termo de referência, o art. 86, §§ 2° e 3°, da Lei n.8.666/934

•

• Divergem o edital e o termo de referência quanto àgarantia contratual (art. 56, § 1° L. 8666/93), que deverão serunificados. Destaca-se que o percentual escolhido usualmente pela

4 "Art. 86. o atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de mora, naforma prevista no instrumento convocatório ou no contrato.(...)§ 2°. A multa, aplicada após regular processo administrativo, será descontada da garantia do respectivocontratado.§ 30. Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta, responderá ocontratado pela sua diferença, a qual será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pÇ11aAdministração ou ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente."

15Parecer 50-2011 - Processo n"060.009755-09 (licitaçllo.J)regllo_serviços_ vigilância).doc - PROCAD/PGDF

PROCURADORIA GERAL DO DIS1RITO FEDERAL - PROCAD

Administração é de 5%, enquanto o percentual que consta no termode referência é de 3% (item 17.1). Sugere-se justificar a diminuiçãodo percentual, ainda que dentro dos parâmetros legais, considerandoo alto valor do contrato, bem como as exigências de qualificaçãoeconômico-financeira dos licitantes .

• No edital e no termo de referência há previsao derepactuacão, com expressa menção à Decisão n. 325/2007 (item 10.8e seguintes),que melhor se amolda a serviços contínuos do que oreajuste. No edital consta, ainda, a previsão de reajuste, que deveráser excluída (itens 11.3 a 11.5).

Ambos os institutos se destinam a uma mesma eumca finalidade: readequar o valor do contrato administrativo àvariação de custos previsível e periódica a que seu curso se sujeita.No primeiro instituto, isso se dá por meio da aplicação de índicesespecíficos; no segundo, por renegociação de todos os custosenvolvidos na contratação.

Aliás, como muito bem explicitado por LucasRocha FURTAD05, "a repactuação se insere como modalidadeespecial de reajuste, e não de recomposição, porque decorre decircunstancias previsíveis e deve observar o interregno de um ano".

"-( ,Em hipótese de serviços de limpeza, por exemplo,

o ego TCDF inclusive já recomendou a substituição do reajuste pelarepactuação. Tal foi o caso do Pregão n" 02/2007 - METRÔ/DF,objeto da Decisão 1443/2007, relatora a Conselheira Marli Vinhadeli:

"3) em substituição ao reajuste, prever apossibilidade de repactuação, que irácontemplar todos os componentes de custo docontrato que tenham sofrido variação, desdeque haja demonstração analítica dessavariação, devidamente justificada, nos termosda Decisão n° 325/07;"

, FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2007, p.

384. cr16

Parecer 50-2011 - Processo nO 060.009755-09 (licitação~regão_serviços_vigilância).doc - PROCADIPGDF

·.PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL - PROCAD

o Tribunal de Contas da União também jámanifestou entendimento no mesmo sentido, no Ac. N. 1.37412006,Plenário, relatado pelo Ministro Benjamin Zymler:

"As empresas estatais devem adotarsistemática de repactuação dos contratos deprestação de serviço de duração continuada,em detrimento da sistemática de adoção deíndices gerais de preço para reajustamentoperiódico, conforme estabelecido naResolução 10/1996 do CCE c/c a IN Mare18/1997"

Em recente pronunciamento, o ego TCU reiteraessa orientação em caso que contemplava ambas as previsões (Ac. n.1452/2010 - Plenário, publicado no informativo TCU n. 22):

A razão de se preferir a repactuação nos contratospara serviços continuados é magistralmente apontada por MarçalJusten Filho6

:

"Posteriormente, a figura da repactuação depreços generalizou-se para as contrataçõesdo art. 57, inc. lI. É que, nesses casos, a

"'" efetiva variação de custos do particular pode( ,

ser inferior àquela retratada em índicesgerais de preços. Veja-se que a finalidade darepactuação não é negar ao particular umacompensação automática, a cada doze meses,pelas elevações em seu custo, mas sim a deevitar que a adoção de índices genéricosproduza distorções contrárias aos cofrespúblicos.A especial razão de utilização da repactuaçãonos contratos do art. 57, inc. 11, reside emque a renovação contratual produz ganhoseconômicos e ampliação da eficiência doparticular. Se houver a redução de seus

6~~~~. ~

Parecer 50-2011 - Processo nO 060.009755-09 (licitação...,Pregão_serviços_vigilância).doc - PROCAD/PGDF17

•PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL - PROCAD. .

custos, a conseqüência inafastável será areavaliação da relação entre vantagens eencargos anteriormente pactuada"

• A Minuta de Edital deverádesembolso maxrmo por período,disponibilidade de recursos financeiros8.666/93).

incluir um cronograma deem conformidade com a(art. 40, XIV, b, da Lei n"

• O objeto da licitação foi fracionado, e constajustificativa.

• Consta restrição à participação de consórcios, justificada.

2.5. Da minuta contratual.

A minuta contratual foi juntada às fls. 1113/1114,seguindo o modelo de Contrato de Prestação de Serviços Padrão04/2002 aprovado pelo Decreto n° 23.287/2002. Recomenda-se osseguintes acréscimos:

1. A cláusula Décima Quarta não deve utilizar otermo "dissolução", mas "rescisão amigável". Adoto, no particular,os termos do douto Parecer n. 757/2008-PROCAD/PGDF, de autoriado ilustre colega Alexandre Moraes Pereira, no sentido de que "aprevisão de 'dissolução' do contrato (...) não se coaduna com anatureza do ajuste que se pretende celebrar, eis que a hipótese nãose encontra elencada no art. 79 da Lei 8.666/93. Sugere-se asubstituição da 'dissolução' por rescisão amigável, que se opera nostermos do art. 79, 11 c/c §10 da Lei 8.666/93. "

2. Deve haver reconhecimento dos direitos daAdministração, em caso de rescisão motivada pelo art. 77 da Lei n.8.666/93. Segundo Marçal JUSTEN FILH04

, "isso envolve apossibilidade de a Administração investir-se na posse de bens,alienar coisas, promover contratações para conclusão ouaperfeiçoamento de obras ou serviços etc. Através de tais cláusulas,intenta-se evitar que a rescisão acarrete obstáculos à continuidadeda atividade administrativa". ifParecer 50-2011 - Processo nO 060.009755-09 (Iicitação"'pregão_serviços_ vigilância).doc - PROCADIPGDF

18

•PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL - PROCAD. .•

3. A cláusula 11.4 do instrumento contratualestabelece a obrigação de a contratada manter todas as condiçõesde habilitação e qualificação exigidas na licitação, o que atende aoart. 55, XIII, da Lei n. 8.666/93. Prudente inserir cláusula declarandoa inexistência de qualquer possibilidade de transferência ao DistritoFederal de responsabilidade por encargos trabalhistas, fiscais,comerciais e/ou previdenciários porventura inadimplidos pelaempresa contratada, bem como a inexistência de formação de vínculoempregatício entre os empregados desta e a Administração, nostermos do art. 71, § 1°, da Lei n. 8.666/93.

4. A avença deve indicar a rubrica orçamentáriareferente à despesa, conforme o art. 55, V, da Lei n. 8.666/93.

5. A cláusula sétima da minuta contratual deveráconter prevrsao no sentido de condicionar os pagamentos àapresentação de certidões de regularidade fiscal (federal, distritale perante a Seguridade Social), sem prejuízo das já apresentadaspela contratada.

6. Lembre-se também que deverá ser incluídacláusula nos seguintes termos (Decisão TCDF n" 544/2010):

VI. reiterar a todos Jurisdicionados oitem VI da Decisão n° 5069/04, qual seja:'determinar à CEL e aos demaisjurisdicionados que façam inserir em todosos contratos de prestação de serviços quevenham a ser celebrados doravante cláusulaexpressa no sentido de que a empresacontratada comprove, mês a mês, o efetivorecolhimento dos encargos sociais incidentessobre a folha de pagamento dos empregados,de modo a resguardar os direitos trabalhistasdestes e a possível responsabilizaçãosubsidiária do Distrito Federal (ou suasentidades) na forma do Enunciado n° 331 doEgr. Tribunal Superior do Trabalho';

7. A cláusula sobre reajuste (5.2) deverá ser

Parecer 50-2011 - Processo n"060.009755-09 (Iicitaçãoyregão_serviços_vigilância).doc - PROCAD/PGDF V 19

·"•


substituída pela da repactuação, nos termos da Decisão TCDF n.325/2007

8. Recomenda-se a transcrição de todas aspenalidades previstas no Decreto n? 26.851/2006 e alteraçõesposteriores na cláusula décima terceira.

9. Sugere-se, por fim, a alteração da redação daCláusula Décima Oitava, suprimindo-se o trecho: "após o que deveráser providenciado o registro do instrumento pela Procuradoria-Geral do Distrito Federal", eis que o Ofício Circular n? 03/2005-GAB/PGDF, de 8.11.2005, informou "que no âmbito daAdministração Direta e Indireta do Distrito Federal, por força doque determina o artigo 60 da Lei 8.666/93, os contratos e seusaditamentos terão o registro sistemático do seu extrato no próprioórgão interessado, não sendo, por isso, necessário o envio dos autospara registro nesta Procuradoria" (grifos no original).

Destarte, conclui-se que há diversas pendências aserem solucionadas pelo órgão consulente, razão pela qual se entendenecessário sejam-lhe restituídos os autos, a fim de sanar todas asirregularidades e implementar todas as sugestões e recomendaçõesfeitas no bojo deste opinativo, previamente à realização do certame.

3. CONCLUSÃO

Ante o exposto, opina-se pela remessa dos autosà Secretaria consulente, para ciência e adoção das medidassugeridas no presente opinativo, após as quais poderá oprocedimento licitatório seguir seu curso regular nos termos dalegislação.

É o parecer, sub censura.

Brasília-DF, quinta-feira, 20 de janeiro de 2011.

$~tiv~~Fabíola de Moraes Travassos

Procuradora do Distrito Federal

Parecer 50-2011 - Processo n°060.009755-09 (Iicítação pregão jservíços , vigilância).doc - PROCADIPGDF20

•,. .~; •

Processo n"InteressadoAssunto

FOLHA )J.):OrA D60 009 755/2009

DISTRITO FEDERAL RUr-PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDE > MA T • 390 14 3

PROCURADORIA ADMINISTRATIVA

: 060.009.75512009: Central de Licitações do Distrito Federal: Licitação - Pregão Eletrônico. Contratação de Serviços de

Vigilância Armada e Desarmada Integrada à VigilânciaEletrônica.

Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral,

Cuida-se de consulta encaminhada pela Central de Licitações do

Distrito Federal solicitando a análise jurídico-formal de minuta de edital de

licitação, na modalidade Pregão Eletrônico, objetivando a contratação de empresa

para prestação de serviços de vigilância armada e desarmada integrada à vigilância

eletrônica, para atender às necessidades da Secretaria de Estado de Saúde do

Distrito Federal.

Designada para emissão de parecer, a i. Procuradora do

Distrito Federal Dr", Fabíola de Moraes Travassos consubstanciada em

precedentes desta Casa, na doutrina e em orientação do Tribunal de Contas do

Distrito Federal, pugnou pelo retomo dos autos ao órgão consulente para o

",...,. aperfeiçoamento do procedimento licitatório, nos termos das observações,assinaladas no bojo do opinativo.

Por concordar com as conclusões alcançadas, submeto à elevada

apreciação de Vossa Excelência o Parecer n" 50/2011-PROCADIPGDF, o qual

aprovo por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Brasília, 24 de jan~ro de 2011.

Cícero Ivan Ferrei a GontijoProcurador-Chefe

Procuradoria Administrativa

"Brasília - Patrimônio Cultural da Humanidade'"

PROCESSO N°:INTERESSADO:ASSUNTO:

060.009.755/2009Secretaria de Estado de Saúde do Distrito FederalLicitação. Pregão presencial. Contratação de serviçosde vigilância armada e . rada àvigilância eletrônica. Folha nO__ I (..}/_ .....-...-

,' •\.~- ..•.•

J DISTRITO FEDERALPROCURADORIA-GERAL

GABINETE DO PROCURADOR-GERAL

1 I'";O(;.".,:~ r'":~.9 Co~:tSSI.;lCIaJ

l~J_,st_r..!atrjCUEa:c2b66 tl-~~-~-~------.IA Central de Compras e Licitações do Distrito Federal

consulta-nos a respeito de procedimento licitatório referente à

"contratação de empresas especializadas para prestação de serviços de

vigilância armada e desarmada, noturna e diurna, integrada a segurança

eletrônica".

Instada a se manifestar, a ilustre Procuradora do

Distrito Federal FABíOLA DE MORAES TRAVASSOS, inicialmente,

destacou que a Procuradoria-Geral do Distrito Federal não se manifesta

acerca de aspectos técnicos do objeto a ser contratado. Logo,

apresentou sugestões jurídicas para o aperfeiçoamento do certame.

O opinativo obteve a aprovação do eminente

Procurador-Chefe da Procuradoria Administrativa - PROCAD, CíCERO

IVAN FERREIRA GONTIJO.

Em acréscimo, ressalto que a opção de realização de

licitação dos serviços de vigilância em conjunto com atividades de

segurança eletrônica deverá ser corroborada por parecer técnico, a ser

elaborado exclusivamente para este fim.

"Brasília - Patrimônio Cultural da Humanidade"

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Também realço que a Administração Pública deve

reavaliar a possibilidade de os serviços em comento serem divididos em

mais lotes, por meio da análise dos aspectos técnicos e econômicos,

fato que, em tese, poderá ampliar a competitividade do processo. Nesse

sentido, é pertinente a realização de exame a respeito da possibilidade

de ser licitada uma quantidade maior de lotes, parcelando-se o objeto,

segundo a localização geográfica dos postos de vigilância.

Ante o exposto, APROVO O PARECER N°

0050/2011 - PROCAD/PGDF, de autoria da ilustre Procuradora do

Distrito Federal FABíOLA DE MORAES TRAVASSOS, com os

acréscimos ora lançados.

Ressalto que a autoridade administrativa deverá zelar

pela correta condução do processo administrativo submetido a exame,

sendo de sua inteira responsabilidade a observância às normas legais

de regência e às recomendações constantes do opinativo.

Restituam-se os autos à Central de Compras e

Licitações da Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento do

Distrito Federal, para conhecimento e adoção das providências cabíveis.

Em --=03.L..--:/ 02. /2011.

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SIMO E cds1i(-~e-i1'Jtl'6FERR •..••,•..•Procurador ral Adjuntá do Distrito Federal

I~ 2"Brasllia - Patrimônio Cultural da Humanidade"

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