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PROCURADORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERALPROCURADORIA ADMINISTRATIVA

PARECER N° 047/2012 - PROCAD/PGDFPROCESSO NO 0150-000064/2012INTERESSADO: Secretaria de Estado de Cultura do Distrito FederalASSUNTO: inexigibilidade de licitação

APII!OVADO ~elo Ex.moSr. fr,pcurador-Geral_ 40 DFem ~'-.Q~_J...dit!e PeloEx.me Sr. GJovernador doDF em I I

ADMINISTRATIVO - INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO -AGREMIAÇÃO CARNAVALESCA ELEITA PELA DEMAIS PARACONTRATAR COM O PODER PÚBLICO A REALIZAÇÃO DOSDESFILES DAS ESCOLAS DE SAMBA E BLOCOS DE ENREDODO CARNAVAL 2012 - NÃO DEMONSTRAÇÃO DE SITUAÇÃODE INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO - AUSÊNCIA DEJUSTIFICATIVA PARA ESCOLHA DO EXECUTANTE:NECESSIDADE DE AFERIÇÃO DOS PRECIDADOS DE CADAAGREMIAÇÃO (ART. 25, PARÁGRAFO ÚNICO, 11, DA LEI N.8.555/93) - AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA QUANTO AOPREÇO (ART. 25, PARÁGRAFO ÚNICO, I1I, DA LEI N.8.555/93) - PARECER CONTRÁRIO À ULTIMAÇÃO DACONTRATAÇÃO DIRETA, ENQUANTO NÃO SUPERADOS OSOBSTÁCULOS APONTADOS.

1 Relatório

Este procedimento administrativo, de n. 0150-000064/2012,

encaminhado pela Secretaria de Estado de Cultura do Distrito Federal para

análise e emissão de parecer, veicula a pretensão de contratação direta, por

inexigibilidade de licitação, do Grêmio Recreativo Escola de Samba Gigante da

Colina, objetivando a realização do Carnaval do Distrito Federal 2012, no

período de 18 a 21 de fevereiro de 2012, na Passarela da Alegria, situada entre

a Torre de TV e a FUNARTE.

,


2

Segundo se extrai da minuta de contrato de fls. 274/278, pretende-

se repassar à mencionada entidade R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais)

para serem distribuídos, na forma especificada no ajuste, a 06 (seis) Escolas de

Samba do Grupo Especial, 09 (nove) Escolas de Samba do Grupo de Acesso e

04 (quatro) Blocos de Enredo.

Anota-se constar dos autos a Declaração de fls. 27/28, na qual

agremiações carnavalescas informam que deliberaram por nomear como seu

C. representante exclusivo o GREMIO RECREATIVOESCOLA DE SAMBA GIGANTE

DA COLINA, CNPJ 11.097.255/0001-30, para a contratação dos desfiles das

escolas de samba e blocos de enredo, a ser realizado nos dias 18 a 21 de

fevereiro de 2012, na Passarela da Alegria, Plano Piloto-DF. No mencionado

documento, as agremiações ainda se comprometem a fornecer o acervo técnico

e o know how necessário para a realização das apresentações artísticas no

desfile descrito.

É o breve relatório.

2 Fundamentação

c2.1 Limites do opinativo

A presente análise cingir-se-á tão-somente à adequação jurídico-formal do procedimento aos ditames da Lei n. 8.666/93.

Desse modo, aspectos técnicos relacionados ao objeto que se quer

contratar fogem da alçada deste opinativo, sendo de inteira e exclusiva

responsabilidade da autoridade administrativa e daqueles que lhe prestaram

auxílio. De igual modo, a conveniência e oportunidade da contratação, por se

cuidar do próprio mérito administrativo, são atribuíveis apenas ao

administrador.


3

Pontua-se que não se ignora a importância do Carnaval como

manifestação cultural, e tampouco a relevância das agremiações constituídas

para sua realização. Frisa-se, no entanto, competir a esta PGDF a análise do

procedimento sob o prisma estritamente jurídico, tal como lhe determina a

Constituição Federal no art. 132'.

2.2 Da inexigibilidade de licitação

cA CF-S8, com o fito de promover princípios administrativos caros

como os da igualdade, impessoalidade, publicidade e moralidade, previu a

licitação como regra para contração, pelo Poder Público, das suas obras,

serviços, compras e alienações; regra que seria excepcionada apenas nos

estritos casos previstos em lei. Nesse sentido, o seu art. 37, inc. XXI, in verbis:

c

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes

da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos

princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência e, também, ao seguinte:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,

serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de

licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os

concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,

mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual

somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica

indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

I Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingressodependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil emtodas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidadesfederadas. (grifou-se)

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4

Por ser exceção, o afastamento do dever de licitar é de ser

interpretado restrtttvamente". Assim, as hipóteses legais que legitimam a não

realização de licitação, em geral, não comportam ampliação do seu sentido e

alcance, sob pena de desvirtuamento do mandamento constitucional, que as

tratou, volta-se a dizer, como exceção. Logo, nessa seara, o intérprete há deater-se à lei; quase sempre, à sua literalidade.

cDentre os casos excepcionados pela legislação estão aqueles nos

quais a própria competição é impossível, situação que a lei chamou de

"inexigibilidade", bem aqueles nos quais, embora teoricamente viável, a

competição, de algum modo, poderia conduzir a um resultado não satisfatório

ao interesse público, legitimando-se, pois, o afastamento da competição,

situação que a lei chamou de "dlspensa'".

(

No presente caso, almeja-se contratar diretamente com esteio na

inexiqibilidade de licitação genérica prevista no art. 25, caput, da Lei n.

8.666/93. De acordo com a Assessoria Jurídico-Legislativa da Pasta consulente,

a escolha do fundamento legal, além de contar com respaldo expresso do art. 30

da Lei Distrital n. 4.738/2011 - que dispôs sobre a realização do Carnaval do

Distrito Federal -, justifica-se por existirem motivos a impedir a concorrência na

hipótese vertente (Parecer n. 24/2012 - AJL, fls. 281/287).

2 Acerca da obrigatoriedade de os agentes administrativos interpretarem restritivamente as ressalvas à licitação,pertinente a lição de Joel de Menezes Niebuhr:"Além disso, a norma programática que implica tratar os casos de contratação direta como exceção incidetambém sobre os agentes administrativos, que devem interpretar os casos autorizados pelo legislador e dar-lhesaplicação prática. Sob essa perspectiva, os agentes administrativos devem nortear-se pela obrigatoriedade delicitação pública, realizando novo juizo de valor, para que somente em casos justificados optem pelacontratação direta. Quer-se dizer que a interpretação nos casos de contratação direta, na mesma linha, tambémdeve ser restritiva, tomada como exceção, para que se harmonize à norma programática contida na ConstituiçãoFedera!." (NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e Inexigibilidade de Licitação Pública. 2 ed. Belo Horizonte:Fórum, 2008. p. 216)J À propósito da distinção, a lição de Diógenes Gasparini:"A inexigibilidade difere da dispensabilidade, já que nesta a licitação é possível, viável, s6 não se realizando porconveniência administrativa; naquela, é impossível por impedimento de ordem fática, relativo à pessoa que sequer contratar ou com quem se quer contratar. Não se trata, assim, de uma faculdade outorgada à pessoaobrigada, em tese, a licitar, mas do reconhecimento legal de que esta em certos casos pode celebrar o negócio deseu interesse sem o prévio procedimento licitatório, haja vista a inviabilidade de se instaurar uma competiçãopara a escolha da melhor proposta." (GASPARINI, Diógenes Direito Administrativo. I3 ed. São Paulo:Saraiva, 2009. p. 548)


5

Segundo alega a assessoria jurídica, a contratação abrangerá aapresentação de todas as escolas de samba e blocos de enredo que participam

do desfile oficial do Distrito Federal de modo que não cabe qualquer

concorrência, uma vez que todos os sujeitos em condições de prestarem os

serviços ora perseguidos pela Administração participarão do evento em testilha,

não havendo alternativas de contratação fora do grupo em questão. E mesmo

que assim não fosse, argumenta a assessoria, a licitação mostrar-SE-ia via

inadequada para a obtenção do resultado ora pretendido, ante a impossibilidade

de seleção segundo critérios objetivos que possibilitem a devida aferição do

custo/benefício da contratação de um entre vários sujeitos possíveis.

Pois bem. Preliminarmente, pontua-se que, na percepção deste

Procurador, o instrumento mais adequado para veicular a pretensão da Pasta

consulente seria o convênio, e não o contrato administrativo. Isso porque os

interesses das partes envolvidas - Poder Público e agremiações carnavalescas -

apresentam-se convergentes, no sentido de promover a realização do já

tradicional Carnaval do Distrito Federal.

cRegistra-se que, em consulta aos precedentes desta PGDF e do

Egrégio TCDF, verificou-se que, em anos anteriores, a pretensão em questão foi

materializada através de convênios, sem que a adequação do emprego desse

instrumento fosse objeto de questionamento (embora tenha havido

questionamentos quanto a outros aspectos).

Reconhece-se, no entanto, não parecer haver óbice, ao menos em

tese, para que a veiculação da pretensão seja feita mediante celebração de

contrato administrativo fundamentado em inexigibilidade de licitação, desde

que presentes os pressupostos requeridos pela Lei n. 8.666/93, dentre

eles, a configuração de situação de inviabilidade de competição.


6

Importante destacar esse aspecto, porque o art. 30 da Lei Distrital

n. 4.738/2011 confere margem à interpretação no sentido de o reconhecimento

da inexigibilidade ser automática em casos que tais:

"Art. 30 A realização dos desfiles das escolas de samba, dos blocosde enredo e dos blocos carnavalescos notoriamente tradicionaisserá contratada pela Secretaria de Estado de Cultura com recursosprovenientes do orçamento do Distrito Federal, na forma desta Leie do art. 25 da Lei Federal n. 8.666, de 21 de junho de 1993."

cSe se interpretar o referido dispositivo no sentido do

reconhecimento automático da inexigibilidade, então a norma distrital, ao

acrescentar hipótese de inexigibilidade de licitação ao elenco do art. 25 da Lei n.

8.666/93, terá certamente adentrado em matéria de competência privativa da

União, prevista no art. 22, XXVII, da CF-8S (competência privativa para legislar

sobre normas gerais de llcltação)", E aí será inconstitucional, como tantas vezes

tem decidido o STF em casos análogos.

c

Anota-se que o MPDFTajuizou ação direita de inconstitucionalidade

perante o TlDFT contra a parte final do art. 30 da Lei Distrital n. 4.738/2011

(AO! n. 2012.00.2.000514-45), que diz que a contratação dos desfiles se fará na

forma do art. 25 da Lei n. 8.666/93. Para o Parquet, teria havido invasão da

competência privativa da União prevista no art. 22, XXVII, da CF-88. Calha

ressaltar, contudo, que na sua petição, embora requeira a declaração de

inconstitucionalidade da norma, o MPDFTnão afasta a possibilidade material de

caracterização de inexigibilidade; apenas se insurge contra o afastamentoautomático da licitação, conforme se percebe dos seguintes trechos extraídos

da inicial: Foli,,,r,'.:_"~':LQ__ -r-r-r-Pro"",,,, ~O. 000.OL~

4Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: RVb:i::-.e:~ ~ _[...] M.,:lc\\)II'l°.: 115425-4XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modahu<luo;::;,pWi:1 (1:; acrnmtsrraçoes pUmlCasdiretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto noart. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, IH;5 Até o momento da elaboração deste parecer, o sitio do TJDFT não acusava a apreciação da liminar requerida,de modo que segue o art. 3° produzindo seus efeitos, salvo melhor juizo.


7

c'

"A inexigibilidade de licitação, portanto, não substancia umqualificativo ou atributo para determinado evento, serviço ou bemque enseja contratação com a Administração Pública. Decorre doreconhecimento formal, justificado e fiscalizado de que oprocedimento licitatório (que é a regra) não se mostra possível porinviabilidade de competição.Ao prever de modo apriorístico e absoluto que a licitação éinexigível para a contratação de "escolas de samba, blocos deenredo e blocos carnavalescos", a Lei distrital afasta todo oprocedimento de justificativa, formalização e controle a respeito dainviabilidade de competição.(...]E patente a contrariedade aos postulados da impessoalidade, damoralidade e da legalidade: a previsão que estabelece, a priori, ainexigibilidade de licitação - de modo a afastar o procedimentolegalmente previsto para essa figura - acaba por favorecer adeternum aquelas escolas, blocos (de enredo e carnavalescos) que jáparticipem do desfile oficial (Lei 4.537, de 2011), sem permitir quesurjam novos blocos, escolas ou grupos além daqueles já existentese, segundo a Lei atacada, beneficiados pela contratação direta.[...]Revela-se de todo conveniente, do ponto de vista político, sejaimediatamente suspensa a eficácia da expressão aqui atacada.Concretamente, caso seja acolhido o pleito de medida acauteladora,o Poder Público prosseguirá observando o necessário procedimentopara inexigibilidade da licitação, de modo a bem permitir o controleinterno e externo da legalidade, economicidade, enfim, lisura dacontratação e manuseio do érario."

c

Numa nota, pois: a contratação, aqui, até pode ser feita

fundamentada em inexigibilidade de licitação, mas hão que se fazer presentes

todos os requisitos reclamados pela Lei n. 8.666/93 para sua caracterização.

Tendo por esteio essa premissa, o primeiro apontamento que se faz

diz respeito à demonstração de situação de inviabilidade de competição,pressuposto de toda e qualquer inexigibilidade. Conforme dito alhures, a AlL da

Pasta consulente argumenta: a) não existir concorrência, porque todos os

sujeitos em condições de prestar o serviço serão contemplados; b) ainda que

houvesse concorrência, não haveria como licitar, ante a impossibilidade de

definição de critérios técnicos para escolha ~FoIh. "'.:._.3 q J _._Prccesec "".: IY{L(!@f){.Uz&1Ru,","": ~ ---- 'IMa1I'~~~


8

Se o cenário desenhado pela AJL for verdadeiro, estará configurada

a inviabilidade de competição e, por conseguinte, caracterizada a inexigibilidade.

Ocorre que, salvo melhor juízo, as alegações do órgão jurídico não estãocomprovadas nos autos. Deveras, onde está a prova de que todos os

possíveis interessados em condições de prestar o serviço serão contemplados?

Não há. Nem mesmo há respaldo por escrito de setor técnico da Pasta

consulente.

Na verdade, quando não existe relação de exclusão, como alega a

AJL, usualmente se adota o sistema de credenciamento. Com efeito, esse

sistema se mostra útil quando a Administração Pública pretende contratar todos

os interessados que satisfaçam as condições que ela, Administração, estabelece.

c

Nesses casos, porém, como anota Marçal Justen Filho6, [ ..• ] a

Administração deverá editar um ato de cunho regulamentar, fundado no

reconhecimento da ausência de excludêncía de contratação de um número

indeterminado de particulares para atendimento a certas necessidades, no qual

serão estabelecidas as condições, os requisitos e os limites não apenas para as

futuras contratações como também para que os particulares obtenham o

credenciamento - ato formal por meio do qual o particular é reconhecido como

em condições de contratação."

o procedimento advogado pelo renomado administrativista, a um

só tempo, comprova a ausência de relação de exclusão e demonstra a

observância do princípio constitucional da isonomia. Contudo, dos autos não

consta que algo similar tenha sido adotado, em comprometimento da

caracterização da inexigibilidade.

6 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 13 ed. São Paulo:Dialética, 2009. p. 47.


Folha "-.: •.343,,:.. --777-Peoceesc r,··.J5li.:-..º§.t!.coJ..iibli.

I'''".,,"'''':~---_._--I M;;:t·, ••.~~ es. ~;.'~j42S.q'-_.--_.-="'-'--:--:-diz respeito à ausênciarequisito requerido pelo art.

9

Outra questão fundamental

justificativa da escolha do executante,parágrafo único, m, da Lei n. 8.666/93.

de26,

No sentir deste Procurador, a Declaração de fls. 27/28, através da

qual as agremiações carnavalescas teriam nomeado como seu representante

exclusivo o Grêmio Recreativo Escola de Samba Gigante da Colina para fins de

r-' , contratação dos desfiles para o Carnaval 2012, não atende à Lei n. 8.666/93.,.

(

Em primeiro lugar, com a devida vênia, tem-se que referido

documento é de validade jurídica duvidosa. Salvo melhor juízo, para que o

mandato outorgado fosse legítimo, deveria conter a qualificação do outorgante e

do outorgado (art. 654, §10, do Código Civil), ou seja, em relação a cada

agremiação, deveria constar sua qualificação completa e do seu respectivorepresentante 1.e..9il!, o que não se observa. Além disso, como a pretensão do

mandato era legitimar o Grêmio Recreativo Escola de Samba Gigante da Colina

a, em nome dos demais, firmar contrato com o Poder Público, deveriam estar

mencionados poderes especiais e expressos (art. 661, §1°, do Código Civil),

requisito de que também se ressente a Declaração de fls. 27/28.

Mas os defeitos de forma da declaração são uma questão menor.

Mesmo que estivesse revestida das formalidades necessárias, ainda assim não

atenderia ao art. 26, parágrafo único, III, da Lei n. 8.666/93.

Isso porque a aferição dos predicados pessoais necessários para a

contratação pelo Poder Público deve ser realizada em relação a cada

agremiação. Ora, ao fim e ao cabo, são elas que irão manusear o dinheiro

público, e não apenas a agremiação eleita, de modo que o Poder Público tem o

poder-dever de sindicar, em relação a cada uma, o preenchimento ou não dos

requisitos mínimos indispensáveis para a contratação. Não parece lícito que esse

poder-dever seja afastado mediante deliberação promovida pelas agremiações.


10

Portanto, afora a questão da deficiência da demonstração da

inviabilidade de competição, não está justificada a escolha do executante, o quedeveria ser feito em relação a cada agremiação interessada, sindicando-

lhes o preenchimento dos requisitos de habilitação previstos no art. 27 e

seguintes da Lei n. 8.666/93, naquilo que cabível à espécie, e dos requisitos

trazidos pela Lei Distrital n. 4.738/2011.

"'.Registra-se que, acaso se tivesse adotado o sistema de

credenciamento, o obstáculo apontado seria facilmente superado, pois bastaria

que cada agremiação demonstrasse o preenchimento dos requisitos exigidos em

regulamento do Poder Público para que estivesse justificada sua escolha.

Há, ainda, uma terceira (grave) pendência a ser suprida, acaso se

opte por ultimar a contratação direta: o seu preço não está devidamente

justificado, consoante requer o art. 26, parágrafo único, III, da Lei n. 8.666/93.

(

Quanto ao valor a ser repassado - da ordem de R$ 5.000.000

(cinco milhões de reais) - são estas as principais informações existentes nos

autos: a) dividindo-se o valor total do repasse pelo número de integrantes

(8.050), chega-se ao valor de referência de R$ 612,12 (seiscentos e doze reais

e doze centavos) por componente/artista; b) o valor de referência diz respeito a

todo o processo de preparação, envolvendo ensaios, produção artesanal de

fantasias, fabricação de carros alegóricos, enredos, organização do desfile,

transporte e direito autoral dos sambas compostos (cf. informação da Unidade

de Administração Geral da Secretaria de Estado de Cultura de fi. 264/273); c)

para cada bloco de enredo serão repassados R$ 93.125,00; para cada escola de

samba do grupo acesso, R$ 197.500,00, e para cada escola de samba do grupo

especial, R$ 475.000,00 (cf. Projeto Básico de fls. 01/08).

Como se percebe, não está explicado como se chegou ao valor

global a ser repassado ou às parcelas definidas para cada categoria (blocos de

enredo, grupo de acesso e grupo especial). Fo!h~ro<>.:_~J<I -r-t__

?roe<"~'i;..J?tU:VfLQ~!fkpi.2I"""',;;:.~ ..._..- IrI~~<:'~<;í:':.: ~';':i>;::'!l.•.•


u

Para justificar os valores, deveria ter sido elaborado um orçamento

detalhado em planilhas, expressando a composição dos custos unitários

envolvidos na contratação, conforme requer o inc. lI, §2°, art. 7°, Lei n.8.666/93, de modo que estivesse evidenciado como se chegou aos valores a

serem repassados para cada categoria.

Se é verdade que a descrição de todos os custos unitários seria

praticamente impossível, pela própria natureza do objeto, poder-se-la, pelo

menos, ter estimado, com base no conhecimento técnico acumulado de outros

carnavais, o custo unitário médio dos principais itens envolvidos nos desfiles, a

exemplo daqueles descritos no art. 4° da vigente Lei Distrital n. 4.738/2011

(custo por integrante, carro alegórico, fantasia, instrumentos). Com isso, salvo

engano, o valor dos repasses estaria minimamente justificado.

Pondera-se que não pode haver o desprendimento de dinheiro

público em bases tão frágeis como a que se apresenta nestes autos, na qual não

está esclarecido, minimamente sequer, como se chegou aos valores a serem

repassados por categoria.

,(c.

Em arremate, pois, o procedimento encaminhado ressente-se da

presença de elementos essenciais para a ultimação da contratação direta

pretendida, estando deficientes ou ausentes: a) a comprovação da situação de

inviabilidade de competição; b) a justificativa da escolha do executante; c) a

justificativa do preço.

Por derradeiro, repisa-se que não se questionou, neste opinativo, a

importância do Carnaval do Distrito Federal ou das agremiações carnavalescas

para sua realização - dois fatos incontestes. O olhar lançado foi estritamente

jurídico. E essa análise firmou a convicção neste Procurador de que a extrema

deficiência da instrução do procedimento deslegitima a ultimação da contratação

direta, ao menos enquanto não superada essa quadra.


12

3 Conclusão

Ante o exposto, e sem prejuízo da obrigatÓria leitura do

inteiro teor do opinativo, não estando comprovada a alegada inexigibilidade

de licitação, e apresentando-se a instrução dos autos lacunosa quanto àjustificativa da escolha do executante e à justificativa do preço, manifesta-se

este Procurador contrariamente à contratação direta em questão, enquanto

não superados os obstáculos detectados.

É o parecer, sub censura.

À elevada consideração superior.

Brasília, DF, 23 de janeiro de 2011.

WlJJJlro ilio& IM wr-"Luciano Araújo de Castro

Procurador do Distrito FederalMatrícula n. 174.849-1

,r,, ',-

GOVERNO DO DISTRITO FEDERALPROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL

PROCURADORIA ADMINISTRATIVA , .

Processo n":Interessada:Assunto:

150.000.064/2012Secretaria de Estado de Cultura do Distrito FederalContratação Direta. Inexigibilidade de Licitação.

Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral,

.c<t .

Cuida-se de consulta encaminhada pela Secretaria de Estado de Cultura

do Distrito Federal, em que solicita a emissão de parecer jurídico sobre a legalidade do

procedimento de contratação direta, por inexigibilidade de licitação, do GrêmioRecreativo Escola de Samba Gigante da Colina, objetivando a realização do Carnaval

do Distrito Federal 2012, no periodo de 18 a 21 de fevereiro de 2012, a ser realizado

na Passarela da Alegria, situada entre a Torre de TV e a FUNARTE.

('. .

Designado a se manifestar, o i. Procurador do Distrito Federal

Dr. Luciano Araújo de Castro apontou deficiências na instrução dos autos, razão

pela qual opinou contrariamente à contratação direta em comento, enquanto não

superados os obstáculos indicados DO opinativo.

Registrou, de início, o i. parecerista que o apoio à realização dos desfiles

de escolas de samba e blocos de enredo foi efetivado, nos anos passados, por meio da

celebração de convênios. Considerando que tanto esta Procuradoria como o Tribunal

de Contas do Distrito Federal não manifestaram, até o momento, qualquer oposição

quanto à forma dos ajustes, entende o i. Procurador ser o convênio o instrumento mais

adequado para a efetivação do fomento em tela.


PROCURADORIA ADMINISTRATIVA

De qualquer forma, alude-se à possibilidade de contratação das

agremiações carnavalescas, desde que atendidos todos os requisitos insculpidos na Lei

8.666/93.

Sob esse aspecto, assevera o parecer que a inexigibilidade de licitação

para a contratação direta das referidas agremiações não decorre automaticamente da

previsão constante na Lei Distrital n. 4.73812011, que dispõe sobre a realização do

Carnaval do Distrito Federal e dá outras providências, eis que ao legislador distrital

C. não compete legislar sobre normas gerais de licitação e contratação (art. 22, XXVII da

CF).

Assim, a contratação direta mediante inexigibilidade de licitação de

agremiação carnavalesca depende da plena comprovação dos requisitos estabelecidos

na Lei 8.666/93. Com efeito, a hipótese de inviabilidade de competição, que

autorizaria a incidência do art. 25 da Lei 8.666/93, depende da análise das

circunstâncias do caso concreto, não podendo ser concebida como decorrência

automática da norma legal distrital em apreço.

r\.

Esclarece o parecer que a pretensão da Secretaria de Cultura

supostamente estaria a se respaldar na hipótese de contratação de todos os interessados

aptos à prestação de serviços.

Jorge Ulisses Jacoby' assim explicita essa hipótese de inexigibilidade:

"A Lei nO 8.666/93 prevê no art. 25, caput, que é 'inexigível' alicitação quando houver a 'inviabilidade de competição '.

Todos os compêndios clássicos sobre o tema colocavam a idéiade que a inviabilidade de competição caracterizava-se quando só um futuro

I FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby, Contratação direta sem licitação, 6. 00. Belo horizonte: Fórum, 2006, p.616-617

2



contratado ou só um objeto vendido por fomecedor exduetvo pudessemsatisfazer o interesse da Administração.

Carlos Ari Sundfeld foi um dos primeiros mestres a estabelecera teoria da inviabilidade de competição por contração de todos, uma dasformas de pré-qualificação.

Se a Administração convoca todos os profissionais dedeterminado setor, dispondo-se a contratar todos os que tiverem interesse eque satisfaçam os requisitos estabelecidos, ela própria fixando o valor que sedispõe a pagar, os possíveis licitantes não competirão, no estrito sentido dapalavra, invíabilizando a competição, uma vez que a todos foi assegurada àcontratação. É a figura do 'credenciamento', que o Tribunal de Contas daUnião vem recomendando para a contratação de 'serviços médicos, jurídicose de treinamento '.

A mesma identidade de fundamentos fez com que aquelaegrégia Corte recomendasse a adoção da pré-qualificação para a contrataçãode serviços advocatícios comuns, que podem ser realizados de modosatisfatório pela maior parte dos advogados, desde que a Administração fixecritérios objetivos para credenciamento. "

Ocorre que, como bem pontuou o i. parecerista, não foi juntada a

necessária comprovação de que todas as agremiações aptas a prestar os serviços são

aquelas indicadas no feito, não havendo qualquer outra interessada em ser contratada

pelo Distrito Federal.

Em hipóteses como a presente, onde não está claro se todo o universo de

interessados e aptos a prestar determinado serviço será atendido, julga-se oportuna a

realização de um procedimento de credenciamento pela Administração, o que não teria

ocorrido no caso.

Caberia, assim, à Administração demonstrar cabalmente, com base em

fatores objetivos e impessoais, que a pretendida contratação não resultará em ofensa ao

princípio da isonomia, assegurando que todas as agremiações potencialmente

interessadas e aptas à prestação do serviço serão contempladas.

3



c

Outro ponto a merecer destaque no opinaúv0.diz __respeito -â fragilidadejurídica do instrumento em que as agremiações responsáveis pela realização dos

desfiles nomeiam como seu representante exclusivo para a presente contratação o

Grêmio Recreativo Escola de Samba Gigante da Colina (fl. 27-28). O documento

particular em questão não qualifica os signatários, não propiciando, dessa forma, juízo

de certeza acerca de serem os mesmos os efetivos representantes legais de cada

agremiação. Da mesma forma, não se mostra inequívoco, no aludido documento, a

intenção de outorgar, à referida entidade, os poderes necessários à celebração em

exame.

Além disso, entendeu o i. Procurador que a solução proposta não atende

ao estabelecido no art. 26, parágrafo único, 11da Lei 8.666/93, na medida em que não

havendo subordinação técnica e/ou artística entre o representante e os representados,

imprescindível que sejam investigados e aferidos os predicados pessoais referentes a

cada uma das agremiações que receberão os recursos públicos como contraprestação

de seus serviços. Sob essa análise, mostrar-se-ia mais adequada a contratação

individual de cada entidade, desde que as mesmas comprovem o atendimento, no que

couber, dos requisitos de habilitação previstos nos arts. 27 a 31 da Lei 8.666/93,

devendo ser cada uma das contratações justificada nos estritos termos estabelecidos

pelo art. 26 da Lei 8.666/93.

Apontou-se, ainda, a precariedade na justificativa dos preços da

contratação (art. 26, parágrafo único, III da Lei 8.666/93), na medida em que não foi

apresentado orçamento analítico, sequer em forma estimativa, com a composição de

todos os custos unitários envolvidos na contratação.

É bem verdade que o documento de fls. 264-273 procura, de alguma

forma, justificar os valores a serem pagos na presente contratação. Observo, no

entanto, que toda a análise se faz com base em montantes que teriam sido repassados

~

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nos anos anteriores, sem qualquer cornprovaçãe.éocumental ou 'afcrição-técnícaôe-qne

os valores são efetivamente compatíveis com os custos envolvidos na prestação de

serviços em comento, de forma a atender ao preconizado no art. 7°, §2°, II da Lei

8.666/93.

Por concordar com as conclusões alcançadas pelo i. Procurador, submeto

à elevada apreciação de Vossa Excelência o Parecer nO 047/2012-PROCADIPGDF,

O qual aprovo por seus próprios e jurídicos fundamentos, aos quais acresço as razões

ç> acima perfilhadas.

Brasília, 23 de janeiro de 2012.

Janaína~ça HeringerProcuradora-Chefe, em Substituição

Procuradoria Administrativa

RECE!!IIDOEmZ ~ I__~_I ~?â<! h. .. -- .

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DISTRITO FEDERALPROCURADORIA-GERAL

GABINETE DO PROCURADOR-GERAL~

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GDF.."PROCESSO NO:

INTERESSADO:ASSUNTO:

150.000.064/2012Secretaria de Estado de Cultura do Distrito FederalContratação Direta. Inexigibilidade de Licitação.Realização do desfile das Escolas de Samba noCarnaval do DF 2012.

cAPROVO O PARECER N° 0047/2012

PROCAD/PGDF, de lavra do ilustre Procurador do Distrito Federal

LUCIANO ARAÚJO DE CASTRO, bem como a cota de fls. 349/353,

subscrita pela eminente Procuradora-Chefe Substituta da Procuradoria

Administrativa PROCAD, JANAíNA CARLA MENDONÇA

HERINGER

Ressalto que a autoridade administrativa deverá zelar

pela correta condução do processo administrativo submetido a exame,

sendo de sua inteira responsabilidade a observância às normas legais

de regência e às recomendações constantes do opinativo.

( Restituam-se os autos à Secretaria de Estado de

Cultura do Distrito Federal para conhecimento e adoção das

providências cabíveis.Folhan~. __ ._-,-_:

Em ~ 1 -\ /2012. Prece", ro./QfJJr:r?06;l,e

\ ). ~ \ ~-L_",WdILEANDRO ZANNO PoLlNÁRIO DE ALENCAR

Procurador-Geral A" nto do Distrito Federal

"Brasília Patrimônio Cultural da Humanidade"

procuradoria-geral do distrito federal...

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