o tribunal de contas frente às novas normas de contabilidade
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ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO – EACH/USP
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU” EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ADAIR GONÇALVES DAMACENO
O TRIBUNAL DE CONTAS FRENTE ÀS NOVAS NORMAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO
SÃO PAULO-SP 2012
ADAIR GONÇALVES DAMACENO
O TRIBUNAL DE CONTAS FRENTE ÀS NOVAS NORMAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO
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SÃO PAULO-SP 2012
Monografia do Curso de Pós-Graduação “latu sensu” em Gestão de Políticas Públicas. Orientador: Prof. Dr. Marcelo Arno Nerling
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho à minha companheira Rosilene e aos meus filhos, Bruna, Daniela e Vinicius que me apoiaram e permitiram que eu fizesse essa obra com tranquilidade e paciência.
AGRADECIMENTOS
Ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo pela valorização de seus Servidores por meio desse Curso de Pós Graduação em Gestão de Políticas Públicas em parceria com a Universidade de São Paulo. Ao meu Orientador e incentivador Prof. Dr. Marcelo Arno Nerling que não mediu esforços para que essa obra se concretizasse. Aos amigos e colaboradores da Escola de Contas Públicas pela amizade, apoio e material cedido para a conclusão dessa obra. Aos colegas da Diretoria de Contabilidade e Finanças que antes e durante o curso me apoiaram e incentivaram em todas as fases dessa Monografia.
RESUMO
Este trabalho traz as principais novidades apresentadas pelas normas de convergência da contabilidade pública aos padrões internacionais. No primeiro capítulo procura-se mostrar o controle operacional com os vários tipos de controle interno e externo, inclusive o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, suas atribuições, o Mapa Estratégico e seus objetivos; e ainda os relevantes sistemas aplicados ao controle e gestão de programas de governo, principalmente o Sistema Integrado de Administração Financeira e Orçamentária para Estados e Municípios – SIAFEM/SP. No capítulo II evidencia-se o controle orçamentário, financeiro e patrimonial. Nele apresenta-se o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público fruto da convergência aos padrões internacionais; Para fortalecer o controle externo e interno por seus vários órgãos e entidades, principalmente o cidadão, sugere-se o Cadastro de Gestores Públicos no sistema SIAFEM/SP e a criação de contas contábeis para o seu registro e acompanhamento, para atender o princípio da transparência tanto reclamado pela sociedade e ao plano estratégico do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo; demonstra o conteúdo do Plano Plurianual – PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentária - LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA, todos do Estado de São Paulo; faz o detalhamento contábil dessas peças citadas na forma do novo plano contábil aplicado ao setor público e ao mesmo tempo apresenta e compara as telas da execução orçamentária nos moldes do plano de contas anterior no sistema SIAFEM/SP, com as devidas sugestões e instrumentos para se efetuar uma auditoria preventiva e concomitante pelo Agente da Fiscalização do TCESP e outros órgãos de controle; mostra o sistema AUDESP e suas aplicações. O capítulo III é composto pelas Normas de Contabilidade e Controle. Destacando as normas da Secretaria do Tesouro Nacional; as orientações editadas pelo Comitê de Pronunciamentos Contábeis – CPC; as Normas Brasileiras de Contabilidade regidas pelo Conselho Federal de Contabilidade; a “accoutability” e ainda o registro da conformidade contábil pelo Gestor. Palavras chave: contabilidade pública; controle externo; auditoria; transparência; accoutability.
ABSTRACT This paper presents the main novelties introduced by the rules of public accounting convergence to international standards. In the first chapter tries to show the operational control with the various types of internal and external control, including the Accounting Courts of the State of Sao Paulo, its duties, the Strategy Map and its goals, and also the relevant systems in place to control and management of government programs, especially the Integrated Financial Management and Budget for states and municipalities - SIAFEM / SP. In Chapter II it is evident budgetary control, financial and equity. In it we present the Chart of Accounts Applied to Public Sector was the convergence to international standards; To strengthen the internal and external control by its various agencies and entities, primarily the citizen, it is suggested that the Register of Public Managers in the system SIAFEM / SP and the creation of financial accounts for your registration and monitoring, to meet the principle of transparency demanded by both society and the strategic plan of the Accounting Court of the State of São Paulo, shows the contents of the Multiannual Plan - PPA, the Budget Guidelines Law - LDO and the Annual Budget Law - LOA, all of the State of São Paulo, is a detailed accounting of the pieces mentioned in the form of the new accounting plan applied to public sector and at the same time presents and compares the screens along the lines of budget execution planPrevious accounts on the system SIAFEM / SP, with the necessary tips and tools to make an audit and concomitant preventive agent by the Supervisory TCESP and other control bodies; AUDESP shows the system and its applications. Chapter III consists of the Accounting Standards and Control. Highlighting the standards of the National Treasury, the guidelines issued by the Accounting Pronouncements Committee - CPC, the Brazilian Accounting Standards governed by the Federal Accounting Council, the "accoutability" and yet the record of compliance by the accounting manager. Keywords: public accounting, external control, audit, transparency; accoutability.
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 - Árvore dos sistemas NAVEGA-SIAFEM-COMUNICA-SIAFÍSICO ............. 25 Figura 2 - Cadastramento de usuário – tela 1. ................................................................. 36
Figura 3 - Cadastramento de usuário – tela 2. ................................................................. 36
Figura 4 - Registro contábil da Aprovação do PPA. ......................................................... 47 Figura 5 - Registro contábil do Gerente de Programas a designar. .............................. 48
Figura 6 - Registro contábil do Gerente de Programas designado. .............................. 48 Figura 7 - Registro contábil dos Responsáveis por Ações a designar. ........................ 50
Figura 8 - Registro contábil dos Responsáveis por Ações designados. ....................... 50 Figura 9 - Registro contábil das Metas Fiscais. ................................................................ 52
Figura 10 - Registro contábil dos Riscos Fiscais. ............................................................. 53 Figura 11 - Registro contábil do Ordenador de Despesa a designar. ........................... 56 Figura 12 - Registro contábil dos Ordenadores de Despesa designados. ................... 56
Figura 13 - Registro contábil dos Gestores Financeiros a designar. ............................ 57 Figura 14 - Registro contábil dos Gestores Financeiros designados............................ 57
Figura 15 - Registro contábil dos Gestores Orçamentários a designar. ....................... 58
Figura 16 - Registro contábil dos Gestores Orçamentários designados. ..................... 58
Figura 17 - Registro contábil dos Gestores Executores a designar. ............................. 59
Figura 18 - Registro contábil dos Gestores Executores designados. ........................... 59 Figura 19 - Tela SIAFEM.NET – Consulta de Unidade Gestora.................................... 60
Figura 20 - Tela SIAFEM.NET – Consulta de Unidade Gestora – tela 2. .................... 60 Figura 21 - Registro contábil da Estimativa da Receita. ................................................. 61
Figura 22 - Registro contábil do reconhecimento da Receita. ....................................... 63
Figura 23 - Registro contábil da Arrecadação da Receita orçamentária e disponibilidade financeira. .................................................................................................... 64
Figura 24 - Registro contábil do Recolhimento da Receita. ........................................... 65
Figura 25 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Dotação. ......................................................... 68 Figura 26 - Tela SIAFEM.NET – Lista Unidades Gestoras – tela 1. ............................. 70
Figura 27 - Tela SIAFEM.NET – Lista Unidades Gestoras – tela 2. ............................. 70 Figura 28 - Tela SIAFEM.NET – Lista Unidades Gestoras – tela 3. ............................. 71
Figura 29 - Registro contábil da Fixação da Despesa. .................................................... 71
Figura 30 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito inicial- tela 1. ....................................................................................................................................... 72
Figura 31 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito inicial – tela 2. ....................................................................................................................................... 73
Figura 32 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito disponível. ... 74 Figura 33 - Registro contábil – Fixação da Cota de despesa. ....................................... 74
Figura 34 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa autorizada. .............................................................................................................................. 75
Figura 35 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa a fixar. ...................................................................................................................................... 75
Figura 36 - Registro contábil – Liberação da cota financeira. ........................................ 76 Figura 37 - Registro contábil – Cota financeira a distribuir. ............................................ 76
Figura 38 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Movimento de distribuição de cotas. ............................................................................................................. 77
Figura 39 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota financeira a distribuir. .................................................................................................................................. 77 Figura 40 - Registro contábil – Transferência de dotação. ............................................. 78
Figura 41 - Nota de Crédito. ................................................................................................. 79
Figura 42 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Destaque concedido – tela 1. ................................................................................................................. 79
Figura 43 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Destaque concedido – tela 2. ................................................................................................................. 80
Figura 44 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Destaque recebido – tela 1. ................................................................................................................... 80
Figura 45 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Destaque recebido – tela 2. ................................................................................................................... 81
Figura 46 - Registro contábil – transferência do Crédito disponível.............................. 81
Figura 47 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito disponível – tela 1. .................................................................................................................................... 82
Figura 48 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito disponível – tela 2. .................................................................................................................................... 82 Figura 49 - Registro contábil – Anulação de cota de despesa autorizada. .................. 83
Figura 50 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Anulação da cota de despesa autorizada. ......................................................................................................... 83
Figura 51 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa autorizada. .............................................................................................................................. 84
Figura 52 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa a fixar. ...................................................................................................................................... 84
Figura 53 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Lançamento da Movimentação de cotas – tela 1. ....................................................................................................................................... 85
Figura 54 - SIAFEM.NET – Nota de Lançamento da Movimentação de cotas – tela 2. .................................................................................................................................................. 85
Figura 55 - Registro contábil – Cota de despesa disponível a empenhar.................... 86
Figura 56 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa disponível a empenhar. ......................................................................................................... 86 Figura 57 - Registro contábil – Cota financeira distribuída. ............................................ 87
Figura 58 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota financeira distribuída – tela 1. ................................................................................................................ 87
Figura 59 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota financeira distribuída – tela 2. ................................................................................................................ 88 Figura 60 - Tela SIAFEM.NET – Inclusão de processo. ................................................. 90
Figura 61 - Tela SIAFEM.NET – Lista de processos. ...................................................... 91 Figura 62 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Reserva. ......................................................... 91
Figura 63 - Registro contábil – Reserva de recursos. ..................................................... 92
Figura 64 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Dotação orçamentária reservada. ....................................................................................................... 92
Figura 65 - Registro contábil – Controle de processos com reserva de recursos. ..... 93
Figura 66 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de processos com reserva de dotação – tela 1. ..................................................................... 94
Figura 67 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de processos com reserva de dotação – tela 2. ..................................................................... 94
Figura 68 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de processos com reserva de dotação – contrapartida. ....................................................... 95 Figura 69 - Registro contábil – Cota de despesa reservada. ......................................... 95
Figura 70 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota financeira reservada - contrapartida. .................................................................................................... 96
Figura 71 - Registro contábil – Pregoeiros a designar. ................................................... 96
Figura 72 -Registro contábil – Pregoeiro designado. ....................................................... 97
Figura 73 - Registro contábil – Comissão de Licitação a designar. .............................. 97
Figura 74 -Registro contábil – Comissão de Licitação designada. ................................ 98 Figura 75 - Tela SIAFEM.NET – Relação de pregoeiros. ............................................... 98 Figura 76 - Tela SIAFEM.NET – Cadastro de pregões. .................................................. 99
Figura 77 - Tela SIAFEM.NET – Itens de materiais de pregão...................................... 99
Figura 78 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Empenho – tela 1. ....................................... 100
Figura 79 -Tela SIAFEM.NET – Nota de Empenho – tela 2. ........................................ 101 Figura 80 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Empenho – tela 3. ....................................... 101
Figura 81 - Registro contábil – Empenho a liquidar. ...................................................... 102
Figura 82 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Empenho a liquidar. .................................................................................................................................. 102
Figura 83 -Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Empenho a liquidar - contrapartida. ....................................................................................................... 103
Figura 84 - Registro contábil – Crédito empenhado. ..................................................... 103
Figura 85 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito empenhado liquido. ............................................................................................................. 104
Figura 86 - Registro contábil – Cota de despesa empenhada. .................................... 104
Figura 87 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa empenhada. .......................................................................................................................... 105
Figura 88 - Registro contábil – Disponibilidade de recursos. ....................................... 105 Figura 89 - Registro contábil – Gestor de contrato a designar. ................................... 106
Figura 90 - Registro contábil – Gestor de contrato designado. .................................... 106
Figura 91 - Cadastro de Serviços Terceirizados. ........................................................... 107
Figura 92 - Contratos de Serviços Terceirizados. .......................................................... 108
Figura 93 - Registro contábil – Fiscal de contrato a designar. ..................................... 108
Figura 94 - Registro contábil – Fiscal de contrato designado. ..................................... 109
Figura 95 - Registro contábil – Contrato de fornecimento de bens. ............................ 109
Figura 96 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Contrato de fornecimento de bens. ......................................................................................................... 110
Figura 97 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Direitos e obrigações contratadas – tela 1. ....................................................................................... 111
Figura 98 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Direitos e obrigações contratadas – tela 2. ....................................................................................... 111 Figura 99 - Registro contábil – Almoxarife a designar. .................................................. 112
Figura 100 - Registro contábil – Almoxarife designado. ................................................ 112
Figura 101 - Registro contábil – Comissão de recebimento a designar. .................... 113
Figura 102 - Registro contábil – Comissão de recebimento designada. .................... 113 Figura 103 - Tela SIAFEM.NET – Registro de Ocorrências – tela 1. .......................... 114 Figura 104 - Tela SIAFEM.NET – Registro de Ocorrências – tela 2. .......................... 115
Figura 105 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Liquidação da despesa. ........................... 116 Figura 106 - Registro contábil – Entrada em estoque. .................................................. 116
Figura 107 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil - Estoque. ................. 117
Figura 108 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Fornecedores e alugueis. ................................................................................................................................ 117
Figura 109 - Registro contábil – Contrato de fornecimento de bens. .......................... 118 Figura 110 - Registro contábil – Empenhos a liquidar. .................................................. 118 Figura 111 - Registro contábil – Crédito realizado. ........................................................ 119
Figura 112 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito realizado. . 119 Figura 113 - Registro contábil – Crédito liquidado a programar. ................................. 120
Figura 114 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito liquidado a programar. ......................................................................................................................... 120
Figura 115 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito liquidado a programar - contrapartida. .............................................................................................. 121
Figura 116 - Registro contábil – Cronograma financeiro executado. .......................... 121
Figura 117 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cronograma financeiro executado. .......................................................................................................... 122 Figura 118 - Registro contábil – Disponibilidade de recursos. ..................................... 122
Figura 119 - Tela SIAFEM.NET – Programação de Pagamento. ................................ 123 Figura 120 - Registro contábil – Crédito liquidado a pagar. ......................................... 123
Figura 121 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito liquidado a pagar. ................................................................................................................................. 124
Figura 122 - Registro contábil – Crédito liquidado a pagar. ......................................... 124
Figura 123 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito liquidado a pagar - contrapartida. ....................................................................................................... 125 Figura 124 - Registro contábil – Obrigações contratadas a pagar. ............................. 125
Figura 125 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Fornecedores e alugueis. ................................................................................................................................ 126
Figura 126 - Tela SIAFEM.NET – Ordem Bancária. ...................................................... 127 Figura 127 - Registro contábil – Pagamento das obrigações contratadas. ............... 127
Figura 128 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Banco. ........... 128 Figura 129 - Registro contábil – Crédito liquidado pago. .............................................. 128
Figura 130 - Registro contábil – Crédito liquidado pago - contrapartida. ................... 128 Figura 131 - Registro contábil – Disponibilidade de recursos. ..................................... 129
Figura 132 - Registro contábil – Responsáveis por adiantamentos a serem liberados pelo TCESP. ......................................................................................................................... 131
Figura 133 -Registro contábil – Responsáveis por adiantamentos liberados pelo TCESP. .................................................................................................................................. 132
Figura 134 -Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de Imobilizado. ........................................................................................................................... 133
Figura 135 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de obras. ..................................................................................................................................... 134
Figura 136 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de Imóveis. ................................................................................................................................. 134
Figura 137 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de bens móveis. .................................................................................................................................. 135
Figura 138 - Tela SIAFEM.NET – tabela de eventos. ................................................... 136 Figura 139 - Tela SIAFEM.NET – Índice dos eventos. .................................................. 136
Figura 140 - Sistema AUDESP ......................................................................................... 137
Figura 141 -Tela SIAFEM.NET – Consistência documental. ....................................... 138
Figura 142 - Tela SIAFEM.NET – Conformidade documental. .................................... 139 Figura 143 -Tela SIAFEM.NET – Consistência documental. ....................................... 139
INDICE DE FLUXOGRAMAS
Fluxograma 1 - Fluxo dos Gestores Públicos nas peças orçamentárias. .................... 31 Fluxograma 2 - Fluxograma do PPA no Estado de São Paulo. ..................................... 46
Fluxograma 3 - Fluxograma do Processo Orçamentário no Estado de São Paulo. ... 54
Fluxograma 4 - Funcionograma da Execução Orçamentária no Sistema SIAFEM/SP. .................................................................................................................................................. 54
INDICE DE ILUSTRAÇÕES
Ilustração 1 - Esquema da Distribuição de recursos orçamentários. ............................ 69
Ilustração 2 - Esquema – Distribuição orçamentária para Unidades Gestoras Executora. ............................................................................................................................... 78
INDICE DE QUADROS
Quadro 1 - Mapa Estratégico do TCESP ........................................................................... 21 Quadro 2 - Objetivos Estratégicos Institucionais. ............................................................. 22
Quadro 3 - Natureza das Informações - Contas de Ativo e Passivo ............................. 28 Quadro 4 - Natureza das Informações - Contas de Variação Patrimonial. .................. 28
Quadro 5 - Natureza das Informações - Contas Orçamentárias. .................................. 29
Quadro 6 - Natureza das informações – Contas de Controle. ....................................... 30 Quadro 7- Contas contábeis – Gestores Públicos. .......................................................... 32
Quadro 8 - Contas contábeis orçamentárias devedoras – 1º nível. .............................. 46 Quadro 9 - Contas contábeis orçamentárias credoras – 1º nível. ................................. 47
SUMÁRIO
ÍNDICE DE FIGURAS ................................................................................................. 6 INDICE DE FLUXOGRAMAS .................................................................................... 10 INDICE DE ILUSTRAÇÕES ...................................................................................... 10 INDICE DE QUADROS ............................................................................................. 10 INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 13
CAPÍTULO I CONTROLE OPERACIONAL
1. Controle Interno (Art. 70, CF) ............................................................................. 15 2. Controle Externo ................................................................................................ 17 3. TCE-SP .............................................................................................................. 18 4. A T.I. e os lançamentos contábeis ..................................................................... 23 4.1 SAO – Sistema de alterações Orçamentárias ................................................. 23 4.2 SIMPA - Sistema de Monitoramento de Programas e Ações do Plano Plurianual .................................................................................................................. 23 4.3 SIGEO - Sistema de Informações Gerenciais da Execução Orçamentária ..... 24 4.4 SIAFEM ........................................................................................................... 24 4.5 SIAFISICO ....................................................................................................... 26
CAPÍTULO II CONTROLE ORÇAMENTÁRIO, FINANCEIRO E PATRIMONIAL
1. Plano de Contas Aplicado ao Setor Público ....................................................... 27 2. Cadastro De Gestores Públicos ......................................................................... 30 2.1. CPF e o Cadastramento .................................................................................. 35 2.2 Gerente de Programas .................................................................................... 37 2.3 Responsáveis por Ações ................................................................................. 38 2.4 Ordenadores de Despesa ............................................................................... 38 2.5 Gestor Orçamentário ....................................................................................... 40 2.6 Gestor Financeiro ............................................................................................ 40 2.7 Gestor Executor ............................................................................................... 40 2.8 Pregoeiro ......................................................................................................... 40 2.9 Comissão de Licitação .................................................................................... 41 2.10 Gestores de Contrato ...................................................................................... 42 2.11 Fiscal do Contrato ........................................................................................... 43 2.12 Almoxarife........................................................................................................ 43 2.13 Comissão de Recebimento ............................................................................. 44 3 PPA .................................................................................................................... 44 4 LDO .................................................................................................................... 51 5 LOA .................................................................................................................... 53 5.1. Receita ............................................................................................................ 61 5.2 Despesa .......................................................................................................... 67 6. Suprimento de fundos (Regime de Adiantamento a funcionários) ................... 129 6.1. A Prestação de Contas de Adiantamento e o TCESP ................................... 130 7. Controle e Auditoria ......................................................................................... 132
8. SIAFEM e sua Expansão ................................................................................. 135 9. Auditoria AUDESP ........................................................................................... 137 10. Controle concomitante ................................................................................... 138 11. Controle a posteriori pelo TCE-SP ................................................................ 141
CAPÍTULO III NORMAS DE CONTABILIDADE E CONTROLE
1. Resolução STN ................................................................................................ 142 2. CPC – Comitê de Pronunciamentos Contábeis ............................................... 144 2.1. As normas de convergências ........................................................................ 145 2.2 As normas p/ Administração Pública ............................................................. 147 3. Contador e a tarefa de “conformidade dos lançamentos” ................................ 149 4. Accoutability, novos conceitos e legislação, eficiência e eficácia ..................... 150 BIBLIOGRAFIA DE REFERÊNCIA ......................................................................... 154
13
INTRODUÇÃO
Nessas duas décadas após a Promulgação da Constituição de 1988,
vivemos grandes mudanças na Administração Pública. A primeira foi a Reforma
Administrativa Federal promovida na Gestão do Presidente Fernando Collor de
Mello. Nessa esteira veio as Emendas Constitucionais 19 e 20 de 1998, e mais
recentemente a Lei de Responsabilidade Fiscal, com a missão de equilibrar as
finanças e reduzir a dívida pública. Em seguida o Estatuto da Cidade.
Os Tribunais de Contas não poderiam ficar alheios a esses
acontecimentos os quais vêm se aprimorando por meio de integração de seus
controles com outros órgãos, na busca da eficiência e eficácia no gasto público.
Podemos destacar a Associação dos Tribunais de Contas - ATRICON e o Instituto
Rui Barbosa – IRB, entidades imbuídas nessa empreitada.
Como já sabemos a Contabilidade é um dos principais instrumentos
de controle do gasto público e privado, entre outras atribuições. Ela também está
passando por uma das maiores transformações de sua história. Depois da criação
da Lei 6.404/76 (Lei das Sociedades por Ações), esta é a mais significativa. O marco
inicial deu-se com os escândalos nas auditorias promovidas nos países estrangeiros,
onde se buscou maior transparência nas demonstrações financeiras e operacionais
das empresas, alem da seriedade e confiabilidade das organizações de auditoria.
Estamos na fase de convergência das normas brasileiras de
contabilidade aos padrões internacionais. Dessa forma, o impacto no setor público é
inevitável, com reflexo na atuação dos órgãos de controle, haja vista as novas
formas de contratação, tais como as Parcerias Públicas Privadas, as Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, os Contratos de gestão, dentre
outras.
A execução orçamentária, financeira e patrimonial da receita e da
despesa do Estado de São Paulo é realizada por meio do sistema
SIAFEM/SIAFISICO. Com base na pesquisa, buscou-se aprimorar a auditoria e os
controles realizados por meio desse sistema, desde a fase de planejamento
(PPA/LDO/LOA) até a sua execução final, com ênfase na transparência por meio do
sistema contábil, bem como o aperfeiçoamento do AUDESP utilizado pelo Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo.
14
A estrutura contábil do sistema AUDESP utilizado pelo TCESP é
semelhante à adotada pelo SIAFI (federal) e o SIAFEM (estadual), com algumas
adaptações. Portanto os benefícios apurados desse trabalho resultarão
positivamente para o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
Nessa monografia adotou-se a metodologia indutiva “cuja
aproximação dos fenômenos caminha geralmente para planos cada vez mais
abrangentes, indo das constatações mais particulares às leis e teorias (conexão
ascendente)” e a dedutiva “que, partindo das teorias e leis, na maioria das vezes
prediz a ocorrência dos fenômenos particulares (conexão descendente)” conforme
MARCONI e LAKATOS (2010, p.88). A pesquisa foi exploratória aplicada e os meios
utilizados foram o documental e bibliográfico.
15
CAPÍTULO I
CONTROLE OPERACIONAL
1. Controle Interno (Art. 70, CF)
O controle Interno é um tema bastante discutido tanto no setor
público como no setor privado. Na área pública tem “status’ constitucional (Art. 70 e
74, CF). (NERLING, 2010)
São vários os conceitos e definições atribuídos ao Controle Interno.
Cito o conceito abaixo publicado no sitio do Senado Federal, por estar atualizado e
engloba as várias etapas da gestão pública.
Controles Internos - é o conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. Disponível em <http://www.senado.gov.br/sf/senado/scint/insti/controles_internos_01_conceituacao.asp>. Acessado em: 25/02/2012.
Há que esclarecer conforme apontado por PISCITELLI e TIMBÓ
(2009, pag.424/425), que “... controle interno e externo não é a mesma coisa que
auditoria interna e externa”. Para os autores, “a atuação do controle interno, no
âmbito das entidades – que têm estrutura própria -, mais se assemelha à auditoria
independente (externa)” e ainda:
[...] não se deve confundir, tampouco, sistema(s) de controle interno – um conjunto de órgãos e funções da Administração – com sistema de controles internos, do âmbito de cada entidade ou empresa – compreendendo unidades, competências, relações, práticas, procedimentos e tudo o que
constitui seu modo de ser e agir. (PISCITELLI e TIMBÓ, 2009).
O controle interno no âmbito público federal está atualmente sob a
coordenação da CGU – Controladoria Geral da União, porém houve grandes
alterações desde a Reforma Administrativa de 67 até os dias de hoje, conforme
pesquisa de PISCITELLI e TIMBÓ (2009 pag. 426/430).
Na Constituição do Estado de São Paulo o sistema de controle
interno está previsto nos Artigos 32 e 35, para os Estados, e artigo 150 no que tange
aos municípios. (NERLING, 2010)
16
O sistema de controle interno na gestão financeira e orçamentária do
Estado de São Paulo está também disposto no Artigo 1º da Lei 10.320, de 16 de
dezembro de 1968.
Sob o enfoque contábil, a Norma Brasileira de Contabilidade NBC-T
16.8 aprovada pela Resolução CFC nº 1.135/08, expressa que Controle interno
compreende o conjunto de recursos, métodos, procedimentos e processos adotados
pela entidade do setor público, com a finalidade de:
Salvaguardar os ativos e assegurar a veracidade dos componentes patrimoniais;
Dar conformidade ao registro contábil em relação ao ato correspondente;
Propiciar a obtenção de informação oportuna e adequada;
Estimular adesão às normas e às diretrizes fixadas;
Contribuir para a promoção da eficiência operacional da entidade;
Auxiliar na prevenção de práticas ineficientes e antieconômicas, erros, fraudes,
malversação, abusos, desvios e outras inadequações.
Com outras palavras, as Normas de Auditoria Governamental
editadas pelo Instituto Rui Barbosa trata o tema da seguinte forma:
4207.2 – Os controles internos compreendem todas as atividades da organização estruturadas e implantadas com a finalidade de demonstrar e documentar que uma determinada obrigação legal ou um objetivo, uma meta ou um indicador específico foram cumpridos de acordo com os requisitos legais ou operacionais previamente estabelecidos. (Normas de Auditoria Governamental (NAGS)./Instituto Rui Barbosa. Tocantins: IRB, 2011) e ainda,
4207.3 – Os controles internos devem ser entendidos como qualquer ação tomada internamente pela Administração Pública para aumentar a probabilidade de que não vão ocorrer falhas ou deficiências nas suas atividades, irregularidades, prejuízos ou desvios de recursos, nem vão ser comprometidos indicadores ou metas de desempenho ou resultados estabelecidos no planejamento. (Normas de Auditoria Governamental (NAGS)./Instituto Rui Barbosa. Tocantins: IRB, 2011).
Essas Normas citadas foram debatidas no “Seminário de
Lançamento Nacional das Normas de Auditoria Governamental aplicáveis ao
Controle Externo” realizado em 05 e 06 de novembro de 2011 na sede do Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo na cidade de São Paulo.
Teve como objetivo harmonizar os procedimentos de auditoria das
Cortes de Contas às normas internacionais e foi organizado pelo Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo, com apoio do Instituto Rui Barbosa - IRB, da Associação
17
dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - ATRICON, dos Grupos
Deliberativos e Técnicos do PROMOEX e da Direção Nacional do programa junto ao
Ministério do Planejamento e contou com a participação de vários representantes do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Disponível em < http://www.controlepublico.org.br/evento/Principal.php?id=42&Menu=Principal>. Acessado em: 21/02/2012.
2. Controle Externo
No âmbito constitucional o controle externo esta preconizado nos
artigos 70 a 75. Ele está cargo do Congresso Nacional com o auxilio do Tribunal de
contas da União. (NERLING, 2010)
Podemos entender o controle externo sob dois enfoques: o controle
político e o controle técnico.
O controle político é aquele que é exercido pelos seguintes Entes:
Pelo cidadão por meio do voto. Com este instrumento da cidadania o eleitor retira
do mundo político aquele que não atende as expectativas da população ou atua
de forma ilegal contrariando as normas postas pela Constituição ou pelas leis
infraconstitucionais;
As Organizações Não Governamentais também tem participação no controle das
Entidades Públicas e Agentes Políticos;
Disponível em <http://www.congressousp.fipecafi.org/artigos52005/89.pdf> acessado em 10/03/2012.
Os Orçamentos Participativos previstos por algumas administrações;
A imprensa;
Conselhos Gestores;
Audiências Públicas;
Conferências sobre políticas públicas;
Ouvidorias
(MARCO TEIXEIRA, 2011)
O controle técnico por sua vez é exercido pelas instituições criadas
para esse fim específico dentro de sua área de atuação, tais como:
Tribunais de Contas;
Poder Legislativo;
18
Auditorias;
Sistema de monitoramento;
Polícia federal;
Sistema de Justiça;
(MARCO TEIXEIRA, 2011)
O controle externo também pode ser visto como
“Accountability política” que é a responsabilidade do governo, dos funcionários
públicos e dos políticos que presta conta ao público e ao Poder Legislativo.
Disponível em< http://pt.wikipedia.org/wiki/Accountability>. Acessado em 25/02/2012.
3. TCE-SP
A luta pela instituição do Tribunal de Contas no Estado de São Paulo
vem desde a Constituição Estadual de 1891 e passou por várias turbulências de
caráter político. Sua concretização ocorreu por meio da Lei 1961, de 29 de
dezembro de 1923. Porém na Revolução de 1930 pela instalação do Estado Novo
ele foi extinto pelo Decreto 4793, de 12 de dezembro de 1930.
Na vigência da Constituição de 1946 o Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo novamente é instituído por meio do Decreto-Lei 16690, de 7 de janeiro
de 1947.
Na atual Carta Paulista de 05 de outubro de 1989 o TCE-SP figura
no artigo 31 para disciplinar a sua composição, que é integrado por sete
Conselheiros; os requisitos de sua nomeação quais sejam, a) mais de trinta e cinco
e menos de sessenta e cinco anos de idade, b) idoneidade moral e reputação
ilibada, c) notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou
de administração pública; d) mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva
atividade profissional que exija conhecimentos mencionados no item anterior.
(NERLING, 2010).
A escolha dos Conselheiros é realizada da seguinte forma:
Dois, pelo Governador do Estado com aprovação da Assembléia Legislativa,
alternadamente entre os substitutos de Conselheiros e membros da Procuradoria
da Fazenda do Estado junto ao Tribunal, indicados por este, em lista tríplice,
19
segundo critérios de antigüidade e merecimento; (ADIN 397-6 – LIMINAR
DEFERIDA);
2 - quatro pela Assembléia Legislativa;
3 - o último, uma vez pelo Governador do Estado, e duas vezes pela Assembléia
Legislativa, alternada e sucessivamente.
Em relação às garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos
e vantagens eles terão as mesmas dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do
Estado e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo quando o
tiverem exercido efetivamente por mais de cinco anos, conforme previsto no § 3º do
mesmo artigo. Os Substitutos de Conselheiros terão as mesmas garantias e
impedimentos do titular quando no efetivo exercício da substituição.
Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado farão declaração
pública de bens, no ato da posse e no término do exercício do cargo, disciplina o §
6º do artigo 31 da Constituição do Estado de São Paulo já no espírito da
“Accountability política” citada anteriormente.
Quanto à fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária o artigo
33 estabelece que o controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será
exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Estado. (NERLING, 2010).
As competências daquela Egrégia Corte de Contas são as
elencadas a seguir, nos termos do texto Constitucional:
Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, mediante
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias, a contar do seu
recebimento;
Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens
e valores públicos da administração direta e autarquias, empresas públicas e
sociedades de economia mista, incluídas as fundações instituídas ou mantidas
pelo Poder Público estadual, e as contas daqueles que derem perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;
Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e autarquias, empresas públicas e
empresas de economia mista, incluídas as fundações instituídas ou mantidas
pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em
comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
20
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
Avaliar a execução das metas previstas no plano plurianual, nas diretrizes
orçamentárias e no orçamento anual;
Realizar, por iniciativa própria, da Assembléia Legislativa, de comissão técnica ou
de inquérito, inspeções e auditoria de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, do Ministério Público e demais entidades referidas no
inciso II;
Fiscalizar as aplicações estaduais em empresas de cujo capital social o Estado
participe de forma direta ou indireta, nos termos do respectivo ato constitutivo;
Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados ao Estado e pelo
Estado, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres;
Prestar as informações solicitadas pela Assembléia Legislativa ou por comissão
técnica sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade
de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras
cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias
ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade;
Sustar se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à
Assembléia Legislativa;
Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados;
Emitir parecer sobre a prestação anual de contas da administração financeira dos
Municípios, exceto a dos que tiverem Tribunal próprio;
Comunicar à Assembléia Legislativa qualquer irregularidade verificada nas
contas ou na gestão públicas, enviando-lhe cópia dos respectivos documentos.
Disciplina ainda, os casos de contratos determinando que o ato de
sustação será adotado diretamente pela Assembléia Legislativa que solicitará, de
imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. E caso as providências não
forem tomadas no prazo de noventa dias, o TCESP decidirá a respeito. (NERLING,
2010).
21
Enfatizando a “Accountability política”, o Tribunal de Contas tem a
atribuição de encaminhar à Assembléia Legislativa, trimestral e anualmente, relatório
de suas atividades.
O TCE-SP atualmente está regido pela Lei 709, de 14 de janeiro de
1993 e suas alterações posteriores.
A Gestão Estratégica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
está estruturada com a Missão de “fiscalizar e orientar para o bom e transparente
uso dos recursos públicos em benefício da sociedade” e sua Visão de Futuro é
“Fiscalizar, orientar e divulgar, em tempo real, o uso dos recursos públicos,
priorizando a auditoria de resultados e a aferição da satisfação social, consolidando
uma imagem positiva perante a sociedade.”
Disponível em <http://www.tce.sp.gov.br/instituicao/gestaoestrategica/index.shtm>. Acessado em 25/02/2012.
Abaixo apresentamos o Mapa Estratégico do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo:
Quadro 1 - Mapa Estratégico do TCESP
Fonte: http://www.tce.sp.gov.br/instituicao/gestaoestrategica/mapa-institucional.shtm.
22
Objetivos Estratégicos Institucionais
Quadro 2 - Objetivos Estratégicos Institucionais.
Resultados
Código Objetivo Descrição
R01 Aumentar a efetividade das ações do TCESP
Ampliar o acatamento das decisões e recomendações do TCESP, por meio da comunicação e da produção de relatórios mais objetivos, visando a redução de irregularidades e o aprimoramento da gestão pública.
R02 Contribuir para o cumprimento dos programas governamentais
Realizar essa contribuição por meio de acompanhamento e avaliação de resultados, concomitante à execução do programa.
R03 Promover o controle social sobre a gestão pública
Instrumentalizar o controle social a partir das informações do TCESP, com relatórios apropriados para o controle social.
Entregas
Código Objetivo Descrição
E01 Aprimorar a análise das contas anuais
Utilizar critérios de seletividade e atuar de forma concomitante para aprofundar as análises onde necessário, produzindo efeitos no próprio exercício.
E02 Aprimorar e agilizar a análise dos processos autônomos
Utilizar critérios de seletividade e triagem para os processos autônomos permitindo melhor qualidade das análises em menor prazo.
E03 Formar e Informar o público alvo
Aprimorar a informação e a formação dos jurisdicionados e cidadãos nas práticas do TCESP com formatos e conteúdos apropriados para cada público.
Processos
Código Objetivo Descrição
P01 Apurar denúncias relevantes e fundamentadas
Implementar processo estruturado (com sistemas inteligentes) de triagem de denúncias para aprofundar a investigação das relevantes e agilizar a elaboração de relatórios.
P02 Implementar ações corretivas durante o exercício
Implementar processos de fiscalização concomitantes para que as ações corretivas tenham efeito no próprio exercício e que as contas dos órgãos sejam analisadas no mesmo exercício das análises das contas dos governos (estadual e municipais).
P03 Estruturar processo de comunicação
Estabelecer processo estruturado de comunicação visando reconhecimento do trabalho do TCESP e possibilitando o controle social.
P04 Aperfeiçoar o processo de capacitação externa
Estabelecer processo para identificar e atender a demanda considerando os critérios de interesse do TCESP.
P05 Redesenhar o processo de planejamento
Redesenhar e institucionalizar processo de planejamento das fiscalizações visando a seletividade e a concomitância, considerando a disponibilidade dos recursos.
P06 Incrementar a avaliação de programas governamentais
Estabelecer e institucionalizar processo de acompanhamento e avaliação de resultados, incluindo o acompanhamento e avaliação de programas governamentais.
P07 Otimizar os processos finalísticos
Redesenhar os processos finalísticos do Tribunal visando a seletividade, concomitância e a implantação do processo eletrônico.
Meios
Código Objetivo Descrição
M01 Redesenhar e padronizar os procedimentos administrativos
Planejar, redesenhar e padronizar os procedimentos administrativos assegurando racionalização no uso dos recursos do TCESP, considerando as interfaces entre as áreas visando o alcance dos resultados do Tribunal.
M02 Efetivar a gestão de pessoas
Aprimorar a gestão de pessoas visando agregar, aplicar, recompensar, manter, monitorar e desenvolver os servidores, de forma integrada e centralizada, porém não unificada.
M03 Adequar e padronizar os sistemas e a infraestrutura de tecnologia da informação
Desenvolver capacidades e infraestrutura de tecnologia da informação necessárias para atender às demandas, incluindo o processo eletrônico e a gestão eletrônica de documentos, nas áreas fim e meio, visando decisões mais céleres e assegurando a ampla defesa, a melhor gestão do conhecimento, a redução do uso de papel e do custo processual e, a otimização do espaço físico e da logística.
M04 Manter adequadas as instalações e infraestrutura do TCESP
Planejar e executar ações para manter as instalações e infraestrutura do TCESP adequadas às necessidades.
M05 Fortalecer a capacidade de orientação e pedagogia do TCESP
Estruturar a ECP visando atender as demandas de orientação e pedagogia do TCESP estabelecendo e implantando um plano plurianual de formação.
Fonte: http://www.tce.sp.gov.br/instituicao/gestaoestrategica/objetivos-institucionais.shtm.
O objeto deste trabalho está vinculado aos seguintes objetivos
estratégicos institucionais do TCESP:
Resultados-02 – Contribuir para o cumprimento dos programas
governamentais; Realizar essa contribuição por meio de acompanhamento e
avaliação de resultados, concomitante à execução do programa.
23
Processos-02 – Implementar ações corretivas durante o exercício;
Implementar processos de fiscalização concomitantes para que as ações
corretivas tenham efeito no próprio exercício e que as contas dos órgãos
sejam analisadas no mesmo exercício das análises das contas dos governos
(estadual e municipal).
Processos-05 – Redesenhar o processo de planejamento.
Resultado-03 – Promover o controle social sobre a gestão pública;
Instrumentalizar o controle social a partir das informações do TCESP, com
relatórios apropriados para o controle social.
Entrega-03 – Formar e informar o público alvo; Aprimorar a informação e a
formação dos jurisdicionados e cidadãos nas práticas do TCESP com
formatos e conteúdos apropriados para cada público.
Processo-06 – Incrementar a avaliação de programas governamentais;
Meios-05 – Fortalecer a capacidade de orientação e pedagogia do TCESP;
Estruturar a ECP visando atender as demandas de orientação e pedagogia do
TCESP estabelecendo e implantando um plano plurianual de formação.
4. A T.I. e os lançamentos contábeis
4.1 SAO – Sistema de alterações Orçamentárias
Este sistema é utilizado para efetuar as alterações orçamentárias
durante o Exercício de acordo com as necessidades do órgão e depende das
disponibilidades de recursos orçamentários.
Disponível em <http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/boletins/boletim32000/3legisla/estadual3/resconj1.htm>. Acessado
em 25/02/2012.
4.2 SIMPA - Sistema de Monitoramento de Programas e Ações do Plano Plurianual
O SIMPA é uma base de informações que se obtém por meio do
sistema Estrutura de Programas e Ações – EPA.
Nos termos do manual do SIMPA editado em julho de 2004, ele tem
como objetivo constituir-se na base principal de informações que suportará os
24
diversos Sistemas de Avaliação que levarem em conta componentes do Plano
Plurianual, e os procedimentos de revisão anual do PPA durante o processo de
elaboração das propostas da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e da Lei de
Orçamento Anual – LOA.
Disponível em <http://lua.planejamento.sp.gov.br/owa/epa/login_epa$.startup?p_origem=SIMPA>. Acessado em: 25/02/2012.
4.3 SIGEO - Sistema de Informações Gerenciais da Execução Orçamentária
Esse aplicativo extrai informações gerenciais do Sistema Integrado
de Administração Financeira para Estados e Municípios – SIAFEM/SP e do Sistema
Integrado de Informações Físico-Financeiras – SIAFÍSICO e ainda permite ao
administrador público e a toda comunidade, o acesso a uma macrovisão da
execução orçamentária e financeira do Estado de São Paulo, proporcionando
clareza e transparência no gerenciamento dos recursos públicos, conforme expressa
o manual do SIGEO que detalha todo o seu funcionamento.
Disponível em http://www.fazenda.sp.gov.br/download/default.shtm). Acessado em 25/02/2012.
4.4 SIAFEM
O SIAFEM/SP - Sistema Integrado de Administração Financeira para
Estados e Municípios é um sistema que foi desenvolvido pelo governo federal por
meio do SERPRO – Serviço Federal de Processamento de Dados. Foi instituído pelo
Decreto Estadual nº. 40.566 de 21 de dezembro de 1995 e implantado em 2 de
janeiro de 1996. É um banco de dados da execução orçamentária, financeira,
patrimonial e contábil do Estado.
Tem ele como objetivo:
Aperfeiçoar e uniformizar a execução orçamentária, financeira, patrimonial e
contábil de forma integrada;
Reduzir os custos;
Obter maior transparência, eficiência e eficácia na gestão dos recursos públicos;
Facilitar a apreciação de contas do Governo pelos Órgãos de Controle Interno do
Poder Executivo e de Controle Externo representados pela Assembléia
Legislativa e Tribunal de Contas.
25
Para a segurança do sistema foi desenvolvida a ferramenta
denominada NAVEGA, que administra e controla o acesso dos usuários aos
Sistemas bem como fornece de forma padronizada os menus que conduzem os
usuários às transações permitidas e escolhidas.
O acesso aos sistemas é feito por meio do CPF e senha do usuário,
sendo esta pessoal e intransferível. Assim, o usuário é responsável pela utilização
dos sistemas sob sua senha.
Disponível em<http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_siafem:vsiafem>.
(Acessado em 25/02/2012).
Outro sistema que compõe o sistema SIAFEM é o COMUNICA que
tem com função administrar a troca de mensagens entre os usuários dos sistemas.
Vale ressaltar que as mensagens recebidas e não confirmadas irão aparecer quando
do acesso ao Sistema SIAFEM.
Os cadastros dos fornecedores, dos materiais, dos serviços e dos
preços praticados, são armazenados no sistema SIAFISICO que processa também a
despesa orçamentária referentes a materiais e serviços, descarregando sua
contabilização (nota de empenho e liquidação) no SIAFEM/SP. O sistema abriga
ainda o subsistema “Bolsa Eletrônica de Compras”.
A seguir a árvore dos sistemas NAVEGA, COMUNICA, SIAFISICO E
SIAFEM.
Figura 1 - Árvore dos sistemas NAVEGA-SIAFEM-COMUNICA-SIAFÍSICO
Fonte: http://www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf.
26
4.5 SIAFISICO
O sistema SIAFISICO, contém os cadastros dos fornecedores, dos
materiais, dos serviços e dos preços praticados, processa também a despesa
orçamentária referentes a materiais e serviços, descarregando sua contabilização
(nota de empenho e liquidação) no SIAFEM/SP. O sistema abriga ainda o
subsistema “Bolsa Eletrônica de Compras”.
Disponível em <http://www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf>. Acessado em: 25/02/2012.
27
CAPÍTULO II
CONTROLE ORÇAMENTÁRIO, FINANCEIRO E PATRIMONIAL
1. Plano de Contas Aplicado ao Setor Público
Com o objetivo de adequar o plano de contas nacional às normas de
convergências ao padrão internacional, a Secretaria do Tesouro Nacional elaborou o
Plano de Contas Aplicado ao Setor Público.
Para isso, por ser a responsável pela sua administração, conforme
citado no Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público – parte IV, a STN
contou com o apoio do Grupo Técnico de Procedimentos Contábeis. Este teve várias
reuniões com diversas entidades técnicas representativas da sociedade, resultando
em algumas diretrizes para o PCASP, dentre elas:
Adoção de estrutura de Plano de Contas padronizada nas três esferas de governo, para fins de consolidação nacional e compatibilização com a elaboração de relatórios e demonstrativos previstos na legislação vigente e nas normas de contabilidade, e para, ainda, contemplar peculiaridades inerentes às empresas estatais dependentes, sendo facultativo para as empresas estatais independentes. (MPCASP-2011). Flexibilidade para que os entes detalhem em níveis inferiores, a partir do nível de detalhamento definido como mínimo a ser observado, de modo adequado às suas peculiaridades. (MPCASP-2011).
E ainda, conforme o MPCASP-2011 as contas contábeis são
classificadas segundo a natureza das informações que evidenciam:
28
Quadro 3 - Natureza das Informações - Contas de Ativo e Passivo
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Quadro 4 - Natureza das Informações - Contas de Variação Patrimonial.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Contas com Informações de Natureza Patrimonial: são as contas que registram, processam e evidenciam os fatos financeiros e não financeiros relacionados com as variações qualitativas e quantitativas do patrimônio público, representadas pelas contas que integram o Ativo, Passivo, Patrimônio Líquido, Variações Patrimoniais Diminutivas (VPD) e Variações Patrimoniais Aumentativas (VPA). (MPCASP-2011).
29
Quadro 5 - Natureza das Informações - Contas Orçamentárias.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Contas com Informações de Natureza Orçamentária: são as contas que registram, processam e evidenciam os atos e os fatos relacionados ao planejamento e à execução orçamentária, representadas pelas contas que registram aprovação e execução do planejamento e orçamento, inclusive Restos a Pagar. (MPCASP-2011).
30
Quadro 6 - Natureza das informações – Contas de Controle.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Contas com Informações de Natureza Típica de Controle: são as contas que registram, processam e evidenciam os atos de gestão cujos efeitos possam produzir modificações no patrimônio da entidade do setor público, bem como outras que tenham função precípua de controle, seja para fins de elaboração de informações gerenciais específicas, acompanhamento de rotinas, elaboração de procedimentos de consistência contábil ou para registrar atos que não ensejaram registros nas contas patrimoniais, mas que potencialmente possam vir a afetar o patrimônio. (MPCASP-2011).
2. Cadastro De Gestores Públicos
Sugere-se a criação desse cadastro que tem o intuito de evidenciar
por meio de registros contábeis todos os atos relevantes praticados pelos gestores
responsáveis. Para isso será inserido o Cadastro de Gestores Públicos no Plano
de Contas Aplicado ao Setor Público, que será operado contabilmente a cada passo
da execução das peças orçamentárias (PPA, LDO e LOA).
Utilizar-se-á a plataforma do sistema SIAFEM/SIAFISICO praticado
no Estado de São Paulo, bem como a estrutura do sistema AUDESP gerenciado
31
pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Cadastrar-se-ão os Gestores
públicos, a exemplo do cadastramento de fornecedores, credores, responsáveis por
adiantamento, e outros no sistema SIAFEM/SP.
Com isso se efetua as consultas contábeis “on line” no sistema pela
“internet” e nelas aparecerá o nome e o CPF dos gestores responsáveis até aquela
fase da execução orçamentária. Para cada peça de planejamento se obtém o
controle desejado, conforme fluxograma abaixo:
Fluxograma 1 - Fluxo dos Gestores Públicos nas peças orçamentárias.
Fonte: elaborado pelo autor.
A figura acima demonstra a partir de qual instrumento de
planejamento os gestores públicos estão vinculados.
32
A seguir a sugestão de contas contábeis a serem criadas na forma
do novo Plano de Contas Aplicado ao Setor Público:
Quadro 7- Contas contábeis – Gestores Públicos.
33
34
35
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
2.1. CPF e o Cadastramento
O CPF – Cadastro de Pessoas Físicas perante a Receita Federal é o
número utilizado para acessar o sistema SIAFEM/SIAFISICO.
O Artigo 7º da Instrução CGE-G-1, de 15-12-2006 disciplina o
acesso ao sistema:
Artigo 7º - O Centro de Apoio ao Usuário - CAU da Contadoria Geral do Estado é o núcleo gerenciador do sistema NAVEGA, que centraliza o cadastro dos usuários, cabendo-lhe exclusivamente a inclusão e exclusão de senhas, bem como a alteração e definição do nível e perfil de acesso aos sistemas SIAFEM/SP, SIAFISICO e COMUNICA. Parágrafo Único - A utilização dos sistemas será efetivada após o cadastro feito pelo próprio usuário, via site da Secretaria da Fazenda, indicando os sistemas desejados, a autorização do gestor responsável e a habilitação pelo Núcleo Cadastrador - CAU.
Assim todo usuário deve fazer o cadastro no sitio
www.fazenda.sp.gov.br/cau.
36
Figura 2 - Cadastramento de usuário – tela 1.
Fonte: https://www.fazenda.sp.gov.br/cau/.
Uma vez cadastrado, todos os documentos emitidos no sistema
SIAFEM/SIAFISICO serão identificados pelo nome completo do emitente, conforme
se observa nas telas do SIAFEM impressas na fase da execução orçamentária.
Dessa forma os órgãos de controle terão ciência dos operadores daquela
ferramenta.
Figura 3 - Cadastramento de usuário – tela 2.
Fonte: https://www.fazenda.sp.gov.br/cau/ficha_inic.asp?tipo=0.
37
A sugestão que se faz para o sistema SIAFEM/SIAFISICO é a
liberação de senha para o cidadão com o perfil de consultas, para que ele possa
acessar o SIAFEM.NET pelo sitio https://www6.fazenda.sp.gov.br e acompanhar
toda a execução orçamentária e os respectivos lançamentos contábeis e suas
demonstrações.
Estende-se essa sugestão de perfil de consulta a todos os
servidores operadores do sistema SIAFEM/SIAFISICO para que possam consultar
outros órgãos além daquele de sua lotação, possibilitando nesse caso verificar como
os servidores de outras Entidades estão operando o sistema, aprimorando-se assim
os conhecimentos em cada área de atuação.
Com isso atendemos ao Princípio da Publicidade, previsto no Artigo
37 da Constituição Federal de 1988, que se refere à obrigação de dar
publicidade, ou seja, levar ao conhecimento de todos, os atos, contratos ou
instrumentos jurídicos praticados pela Administração Pública. (NERLING, 2010).
E ainda, responde ao Princípio da Transparência que confere a
possibilidade de qualquer pessoa questionar e controlar toda a atividade
administrativa, nos termos do Artigo 48 da Lei 101 de 4 de maio de 2.000.
(NERLING, 2010).
2.2 Gerente de Programas
A implantação dos GERENTES DE PROGRAMAS teve início com a
experiência adotada pelo governo federal por meio do Decreto nº 2.829, de 29 de
outubro de 1998 e no Estado de São Paulo, desde o exercício de 2004, por meio do
SIMPA – Sistema de Monitoramento de Programas e ações, implantado por meio da
Resolução SEP - 5, de 26-7-2004 da Secretaria de Economia e Planejamento.
A Diretoria de Planejamento e Avaliação - DPA dá suporte a todos
os usuários desse sistema, que compreendem cerca de 200 gerentes de programa e
340 responsáveis por ações, conforme relatório das atividades da administração
estadual em 2010 publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo, Suplemento
do Poder Legislativo, na data de 06 de abril de 2011.
38
Os gerentes dos programas do PPA são designados pelos
Secretários de Estado ou dirigentes de órgãos, na forma prevista no parágrafo único
do artigo 2° do Decreto n° 47.658 de 18 de fevereiro de 2003.
Dentre outras atribuições, os GERENTES DE PROGRAMAS são os
agentes responsáveis para alimentar o sistema SIMPA com os dados referentes à
programação, à execução e aos resultados e ações do PPA, nos termos do artigo 3º
da Resolução SEP – 5, de 26/07/2004:
Artigo 3º - São agentes responsáveis pelo registro e consistência das informações referentes à execução das metas das ações e resultados dos programas do PPA: I - os gerentes dos programas designados pelos dirigentes dos órgãos e unidades administrativas, em conformidade com o parágrafo único, do artigo 2º e com atribuições conferidas pelo artigo 3º, ambos do Decreto nº 47.658, de 18 de fevereiro de 2003. Disponível em: <http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates$fn=default.htm&vid=sefaz_financeira:vfinanc> acessado em 10/03/2012.
2.3 Responsáveis por Ações
Na definição do Artigo 3º da Resolução SEP - 5, de 26-7-2004, que
dispõe sobre o Sistema de Monitoramento dos Programas e Ações do Plano
Plurianual – SIMPA, os Responsáveis por Ações, são agentes responsáveis pelo
registro e consistência das informações referentes à execução das metas das ações
e resultados dos programas do PPA.
Os responsáveis pela execução das ações são identificados pelos
respectivos gerentes dos programas e aprovados pelos dirigentes dos órgãos e
unidades administrativas.
Disponível em: <http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates$fn=default.htm&vid=sefaz_financeira:vfinanc>
acessado em 10/03/2012.
2.4 Ordenadores de Despesa
O conceito legal de “ordenador de despesa” pode ser encontrado no
§ 1º do art. 80 do Decreto-Lei Federal nº 200/67:
Art. 80 - Ordenador de despesas é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recurso da União ou pela qual esta responda.
39
Os Chefes dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário uma vez
empossados nomeiam seus auxiliares diretos para gerir os recursos públicos nas
diversas áreas do Estado. Estes são os Ordenadores de despesa chamados
primários.
Devido à complexidade de gerenciamento das finanças públicas
aqueles auxiliares diretos nomeiam os Ordenadores de Despesa Secundários, que
são geralmente funcionários de carreira e especialista nessa área de atuação.
Disponível em: <http://tc-rs.jusbrasil.com.br/noticias/1518362/ordenador-de-despesas-na-administracao-publica>. Acessado em 14/03/2012.
O Manual do SIAFEM/SP classifica o Ordenador de despesa em
dois tipos:
Ordenador Nato, cuja capacidade está ligada ao cargo que ocupa, previsto em leis, Regulamentos, Estatutos, e outros; Ordenador Delegado, cuja autoridade basea-se em DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA formal, nominativa e específica.
A DELEGAÇÃO de COMPETÊNCIA “tem caráter facultativo e transitório, apoiando-se em razões de oportunidade e conveniência e na capacidade do Delegado de exercer a contento as atribuições conferidas, de modo que o delegante pode sempre retomar a COMPETÊNCIA e atribuí-la a outrem ou exercê-la pessoalmente” (MEIRELLES, H. L., 2000). Disponível em http://www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf. acessado em 15/03/2012.
40
2.5 Gestor Orçamentário
O Gestor Orçamentário é a pessoa responsável pelo gerenciamento
e controle das dotações de cada Unidade Orçamentária.
Disponível em< http://www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf>. Acessado em 15/03/2012.
2.6 Gestor Financeiro
O Gestor Financeiro é a pessoa responsável pela gestão e controle
dos recursos financeiros.
Disponível em< http://www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf>.Acessado em 15/03/2012.
2.7 Gestor Executor
O gestor Executor é a pessoa responsável pela execução
orçamentária e financeira da despesa.
Disponível em <http://www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf>.Acessado em 15/03/2012
2.8 Pregoeiro
O Pregoeiro é um profissional encarregado pela administração
pública para a condução dos pregões e julgamento do vencedor da licitação.
Disponível em <http://pt.wikipedia.org/wiki/Pregoeiro>. Acessado em 16/03/2012.
A função de Pregoeiro está inserida no inciso IV do artigo 3º da Lei
nº 10.520, de 17 de julho de 2012:
IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor.
No âmbito do Estado de São Paulo a função do pregoeiro está
disciplinada no artigo 4º do Decreto 47.297, de 6 de novembro de 2002:
Artigo 4º - Somente poderá atuar como pregoeiro o servidor ou o empregado que tenha realizado curso de capacitação específica para exercer a atribuição.
41
Quanto às atribuições do pregoeiro o artigo 5º daquele mesmo
Decreto estabelece:
Artigo 6º - São atribuições do pregoeiro: I - conduzir o procedimento, inclusive na fase de lances; II - credenciar os interessados, mediante a verificação dos documentos que comprovem a existência de poderes para formulação de propostas, lances e demais atos inerentes ao certame; III - receber a declaração dos licitantes de que cumprem plenamente os requisitos de habilitação, bem como os envelopes-proposta e os envelopes-documentação; IV - analisar as propostas e desclassificar aquelas que não atenderam os requisitos previstos no edital; V - classificar as propostas segundo a ordem crescente de valores ao final ofertados e a decidir motivadamente quanto à aceitabilidade do menor preço; VI - adjudicar o objeto do certame ao licitante vencedor, se não tiver havido na sessão pública a declaração de intenção motivada de interposição de recurso; VII - elaborar a ata da sessão pública, que conterá, sem prejuízo de outros elementos, o registro: a) do credenciamento; b) das propostas e dos lances formulados, na ordem de classificação; c) da decisão a respeito da aceitabilidade da proposta de menor preço; d) da análise dos documentos de habilitação; e e) os motivos alegados pelo licitante interessado em recorrer. VIII - receber os recursos; IX - encaminhar o processo devidamente instruído à autoridade superior para o exercício das atribuições definidas nos incisos V, VI e VII do artigo 3º deste decreto. Parágrafo único - Interposto recurso, o pregoeiro poderá reformar a sua decisão ou encaminhá-lo, devidamente informado, à autoridade competente para decidir.
2.9 Comissão de Licitação
Há algumas definições para a Comissão de Licitação, dentre elas,
apontamos a da Prefeitura Municipal de Mesquita, que assim a define:
A Comissão Permanente de Licitações, geralmente conhecida por C.P.L., representa um centro de competência e atribuições fundamentais na relação entre a Administração Pública e o cidadão, ao desempenhar atividades de aquisição de materiais, serviços, tecnologias, obras, serviços de engenharia, dentre outras ações, dentro dos princípios informados pela Constituição Federal e legislações, como legalidade, publicidade, eficiência, transparência e observância do interesse público. Disponível em http://www.mesquita.rj.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1696%3Acomissao-permanente-de-licitacoes-cpl&catid=41%3Asemug&Itemid=345. Acessado em 16/03/2012.
Nos termos da Lei nº 8.666/93 o artigo 6º prescreve:
Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:
[...] XVI - Comissão - comissão, permanente ou especial, criada pela Administração com a função de receber, examinar e julgar todos os
42
documentos e procedimentos relativos às licitações e ao cadastramento de licitantes.
A composição e a forma de julgamento estão definidas no Artigo 51
do Estatuto das Licitações, nos seguintes termos:
Art. 51. A habilitação preliminar, a inscrição em registro cadastral, a sua alteração ou cancelamento, e as propostas serão processadas e julgadas por comissão permanente ou especial de, no mínimo, 3 (três) membros, sendo pelo menos 2 (dois) deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação.
§ 1o No caso de convite, a Comissão de licitação, excepcionalmente, nas
pequenas unidades administrativas e em face da exigüidade de pessoal disponível, poderá ser substituída por servidor formalmente designado pela autoridade competente.
§ 2o A Comissão para julgamento dos pedidos de inscrição em registro
cadastral, sua alteração ou cancelamento, será integrada por profissionais legalmente habilitados no caso de obras, serviços ou aquisição de equipamentos.
§ 3o Os membros das Comissões de licitação responderão solidariamente
por todos os atos praticados pela Comissão, salvo se posição individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão.
§ 4o A investidura dos membros das Comissões permanentes não excederá
a 1 (um) ano, vedada a recondução da totalidade de seus membros para a mesma comissão no período subseqüente.
2.10 Gestores de Contrato
Os gestores de Contrato são aqueles servidores especialmente
designados pela Administração para acompanhar e gerenciar os contratos
assinados. Essa exigência está prevista no Artigo 67 da Lei 8.666/93, como segue:
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.
Para tanto a lei estabelece alguns procedimentos para quem ocupa
esta função, dentre outros:
43
Anotar em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do
contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou
defeitos observados, conforme prevê o parágrafo 1º do Artigo 67; e
Na forma do § 2º, as decisões e providências que ultrapassarem a competência
do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para
a adoção das medidas convenientes.
Quanto ao perfil do Gestor, é de suma importância que o servidor
designado tenha os atributos necessários para desempenhar a função, tais como:
Gozar de boa reputação ético-profissional;
Possuir conhecimentos específicos do objeto a ser fiscalizado;
Não estar respondendo a processo de sindicância ou processo administrativo
disciplinar;
Não possuir em seus registros funcionais punições em decorrência da prática de
atos lesivos ao patrimônio público, em qualquer esfera do governo; dentre outros
previstos no manual de gestão de contratos encontrado na internet.
Disponível em:<ftp://ftp.ufv.br/Proplan2/Formularios/manualGestaoContratos.pdf>. Acessado em 10/03/2012.
2.11 Fiscal do Contrato
Podemos definir o Fiscal do Contrato aquele servidor que vai a
campo verificar a efetiva execução do contrato nos termos nele estabelecidos. O
fiscal de Contrato não se confunde com o Gestor do Contrato. Na prática o Fiscal
auxiliar o Gestor do Contrato.
Disponível em: <http://unesp.br/prad//mostra_arq_multi.php?arquivo=7870>. E
<http://www.sefaz.am.gov.br/arquivos/3%20VERS%C3%83O%20DO%20MANUAL%20_28%2002%2008.pdf>. Acessados em
10/03/2012.
2.12 Almoxarife.
O almoxarife é a pessoa responsável pelo almoxarifado e tem a
missão receber, conferir, armazenar, organizar, distribuir o estoque da entidade.
Disponível em <http://pt.wiktionary.org/wiki/almoxarife>. Acessado em 17/03/2012.
44
2.13 Comissão de Recebimento
A Comissão de Recebimento tem uma função muito importante na
fase de execução da execução orçamentária. Ela garante que o foi estabelecido no
Edital de licitação e o adjudicado pelo pregoeiro ou a comissão de licitação, sejam
cumpridos em relação ao material. Ela é instituída para cumprimento do parágrafo 8º
do Artigo 15º da Lei 8.666/93:
§ 8
o O recebimento de material de valor superior ao limite estabelecido no
art. 23 desta Lei, para a modalidade de convite, deverá ser confiado a uma comissão de, no mínimo, 3 (três) membros.
3 PPA
Na definição da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento
Regional do Estado de São Paulo:
O PPA pode ser considerado a consolidação de uma visão unificada em
relação aos problemas, prioridades e estratégias do Governo do Estado de
São Paulo, embutindo uma proposta de trabalho conjunto de todas as suas
instâncias, para o período de quatro anos. Mapeia os objetivos estratégicos
de cada pasta, bem como a definição de suas prioridades e metas ao longo
desse período.
Disponível em <http://www.planejamento.sp.gov.br/index.php?id=12 >.
Acessado em 25/03/2012.
A instituição do Plano Plurianual está previsto no Artigo 165 da
Constituição Federal, e na Constituição Paulista no artigo 174. (Nerling, 2011).
Salientamos que um dos métodos de planejamento mais utilizados é
o método PES – Planejamento Estratégico Situacional.
O método PES de criação de Carlos Matus:
É um método e uma teoria do Planejamento Estratégico Público, o mais
novo dos ramos do planejamento estratégico. Foi concebido para servir aos
dirigentes políticos, no governo ou na oposição. Seu tema são os problemas
públicos e é também aplicável a qualquer órgão cujo centro de jogo não
seja exclusivamente o mercado, mas o jogo político, econômico e social.
(MATUS, 2007, pg. 22/23).
45
O glossário de finanças da Secretaria da Fazenda do Estado de São
Paulo define o Planejamento Estratégico Situacional da seguinte forma:
Estratégico por admitir opositores, o que requer a formulação de estratégias para conseguir o apoio necessário para sua viabilização. Situacional porque centraliza sua análise, propostas e ação, preponderantemente na situação, baseado na certeza de que para alterar a projeção do futuro indesejável, tem que se atuar no presente. Sintetiza-se no seguinte conceito; “é o cálculo constante, que precede, preside e segue a ação orientada à solução de problemas e a lograr uma imagem objetiva desejada”. A função de produção usada, além dos fatores econômicos, compreende também os relativos ao poder, e por isso, a necessidade de formular estratégias, para viabilizar os fatores necessários à ação, de forma dinâmica e flexível. Disponível em<http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_glossario:vglossar. Acessado em 25/03/2012.
A discriminação da despesa no plano Plurianual esta estruturada em
função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais na forma
prevista no inciso I do § 1º do art. 2º e § 2º do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320, de 17
de março de 1964, e atualizada pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do MOG
– DOU de 15.4.99. Os conceitos nela previstos são:
FUNÇÃO - é o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que
competem ao setor público;
SUBFUNÇÃO - representa uma partição da função, visando a agregar
determinado subconjunto de despesa do setor público;
PROGRAMA – é o instrumento de organização da ação governamental visando
à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores
estabelecidos no plano plurianual;
PROJETO – é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais
resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação
de governo;
ATIVIDADE – é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção
da ação de governo;
OPERAÇÕES ESPECIAIS – são as despesas que não contribuem para a
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não
geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
46
No Estado de São Paulo o PPA está esquematizado da seguinte
forma:
Fonte: http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_siafem:vsiafem.
Aprovado o PPA segue-se o lançamento contábil, tendo como
estrutura o plano de contas aplicado ao setor público, já aprovado, em consonância
às normas internacionais:
Quadro 8 - Contas contábeis orçamentárias devedoras – 1º nível.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Fluxograma 2 - Fluxograma do PPA no Estado de São Paulo.
47
Quadro 9 - Contas contábeis orçamentárias credoras – 1º nível.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Figura 4 - Registro contábil da Aprovação do PPA.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Com esse lançamento registramos o valor de todos os programas e
ações de governo aprovados no PPA. Isto faz com que tenhamos transparência de
todos esses programas, e que eles possam ser conhecidos e acessados por meio da
“internet” por todos aqueles que tenham interesse - inclusive o cidadão - em
acompanhar os gastos públicos .
48
Mas somente esse registro não é suficiente para entender e
fiscalizar a atuação do Estado. Precisamos ir além.
Logo após o registro do PPA efetuamos os lançamentos contábeis
de cadastramento dos Gerentes de Programas como segue:
Figura 5 - Registro contábil do Gerente de Programas a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Utilizamos a conta GERENTE DE PROGRAMAS A DESIGNAR
porque no momento do registro do PPA ainda não temos os Atos administrativos de
designação dos Gerentes de Programas.
Figura 6 - Registro contábil do Gerente de Programas designado.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
49
Com a designação dos GERENTES DE PROGRAMAS por meio dos
atos administrativos, há a transferência da conta GERENTE DE PROGRAMAS A
DESIGNAR para a conta GERENTE DE PROGRAMAS DESIGNADOS.
Uma vez inseridos os gerentes de programas, todos os lançamentos
contábeis envolvendo os programas de sua responsabilidade terão sua identificação.
Assim todo cidadão terá como acompanhar contabilmente quem é o responsável
pelo programa/projeto de seu interesse e cobrá-lo no que for pertinente.
Principalmente a sua presença nas audiências públicas, visto que o cidadão terá em
suas mãos todos os nomes dos responsáveis por determinado programa ou ação
em qualquer fase do planejamento e da execução orçamentária.
Cada lançamento contábil deverá estar com as seguintes
informações:
Nome e CPF do gerente
Programa responsável.
Metas a atingir
Indicadores de desempenho
Para efeito de controle pelo Tribunal de Contas, podemos, por meio
dessas contas contábeis, aferir quantos programas estão sem o respectivo
responsável, bem como verificar a quantidade de programas que está a cargo
daquele gerente designado, alem de acompanhar e fiscalizar todos os atos de
gestão que envolve recursos orçamentários e financeiros praticados por eles. Bem
sabemos que se houver uma sobrecarga de programas para aquele gerente, aliada
a complexidade de cada um (programa), poderá afetar a eficiência e eficácia
esperada.
50
Do mesmo modo registramos os RESPONSÁVEIS POR AÇÕES:
Figura 7 - Registro contábil dos Responsáveis por Ações a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Para auxiliar os Gerentes de Programas e integrar as informações
das várias secretarias e administração indireta são identificados os
RESPONSÁVEIS PELAS AÇÕES.
Figura 8 - Registro contábil dos Responsáveis por Ações designados.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
As ações são distribuídas para cada RESPONSÁVEL POR AÇÕES
por meio desse lançamento contábil. Assim aprimoramos o controle de cada ação
com essa identificação.
51
Ao apontar o Gerente do Programa ou o Responsável por Ação, o
Poder Executivo, bem como o Tribunal de Contas poderão direcionar os
treinamentos específicos necessários para cada um deles, seja por meio de cursos
internos ou externos.
O sistema de custos a ser implantado pela administração pública
terá grande fonte de informação a partir das informações dos Gerentes de
Programas e os Responsáveis por Ações.
4 LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias teve sua previsão no inciso II do
artigo 165 da Constituição de 1988 e artigo 4º da Lei 101/2000. Ela é considerada o
elo entre o PPA e a LOA. (NERLING, 2010).
A LDO é composta das metas e prioridades da administração
pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente.
Tem como objetivo:
Orientar a elaboração da lei orçamentária anual;
Dispor sobre as alterações na legislação tributária; e
Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Farão parte do projeto de lei de diretrizes orçamentárias os Anexos
de Metas e Riscos Fiscais. (NERLING, 2010).
Estabelecer-se-á no Anexo de Metas as metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário
e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes. Ainda conterá:
Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas
nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as
premissas e os objetivos da política econômica nacional;
Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando
a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
52
Avaliação da situação financeira e atuarial:
o Dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos
e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
o Dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem
de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Em relação ao Anexo de Riscos Fiscais, neles serão avaliados os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. (NERLING,
2010).
A nova proposta para essa etapa é efetuar os registros contábeis do
Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais.
Para um efetivo controle, transparência e acompanhamento das
metas fiscais, há que registrá-las logo após a publicação da LDO. O lançamento
contábil deverá ser feito pelo Departamento de Arrecadação Fiscal ou semelhante,
para que a sociedade e os órgãos de controle tenham uma visão de futuro das
prováveis receitas.
O lançamento contábil terá a seguinte formatação:
Figura 9 - Registro contábil das Metas Fiscais.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
53
Informar o ano e o tipo de tributo e o respectivo valor.
Figura 10 - Registro contábil dos Riscos Fiscais.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Informar o numero do CNPJ ou CPF do beneficiário e o respectivo
valor, numero do processo judicial, entre outros.
5 LOA
A Lei Orçamentária Anual faz parte de um capítulo específico da
Constituição Federal de 1988, precisamente nos artigos 165 a 169. Nela serão
discriminado os recursos orçamentários e financeiros para o atingimento das metas
e prioridades constantes da Lei de Diretrizes Orçamentárias. (NERLING, 2010).
Fará parte dela:
O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso I, da CF/88), (NERLING,2010);
O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (art. 165, §
5º, inciso II, da CF/88); (NERLING,2010) e
O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
54
fundações instituídos e mantidos pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso III, da
CF/88), (NERLING,2010).
A LOA deverá estar compatível com o PPA e a LDO.
No Estado de São Paulo o processo orçamentário segue o seguinte
fluxograma:
Fonte: http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_siafem:vsiafem.
Fluxograma 4 - Funcionograma da Execução Orçamentária no Sistema SIAFEM/SP.
Fonte: http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_siafem:vsiafem.
Fluxograma 3 - Fluxograma do Processo Orçamentário no Estado de São Paulo.
55
Durante a elaboração deste trabalho houve muitas alterações nas
Normas de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, seja pelo Conselho Federal de
Contabilidade, seja pela Secretaria do Tesouro Nacional.
No que tange a Execução Orçamentária houve inovação no Plano
de Contas Aplicadas ao Setor Público, bem como ao regime de competência
adotado para registro das Receitas e Despesas Públicas. Assim todas elas já estão
sendo consideradas aqui.
Considerando a minha experiência na área de contabilidade,
finanças, auditoria e licitações públicas, apresento a seguir a Execução
Orçamentária de forma didática considerando cada uma de suas fases e inserindo
sugestões para a auditoria preventiva e concomitante do TCESP, utilizando os
lançamentos contábeis na forma do novo plano de contas aplicado ao setor público.
Pelo Manual do SIAFEM/SP as fases da receita e da despesa são
as seguintes:
a) Receita:
Previsão;
Lançamento;
Arrecadação; e
Recolhimento.
b) Despesa:
Fixação; (Lei 4.320/64 e LOA)
Reserva; (SIAFEM/SP)
Via de regra licitação ou dispensa de licitação ou inexigibilidade de licitação ou
ainda adiantamento; (8.666/93 e 6544/89)
Empenho; (4.320/64)
Liquidação; (4.320/64)
Programação; (SIAFEM/SP)
Pagamento (4.320/64)”
56
Nesta etapa sugerimos o lançamento contábil do cadastramento dos
Ordenadores de despesa, Gestores orçamentários, executores e financeiros, como
segue:
Figura 11 - Registro contábil do Ordenador de Despesa a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Efetua-se o lancamento acima enquanto não há a designação do
ordenador de despesa.
Figura 12 - Registro contábil dos Ordenadores de Despesa designados.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez designado o ordenador de despesa efetua-se a baixa
daquela pendência.
57
Figura 13 - Registro contábil dos Gestores Financeiros a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Registra-se para o Gestor Financeiro o lancamento acima enquanto
não há a sua designação.
Figura 14 - Registro contábil dos Gestores Financeiros designados.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez designado o Gestor Financeiro lança-se a baixa daquela
pendência.
58
Figura 15 - Registro contábil dos Gestores Orçamentários a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Efetua-se o lancamento acima enquanto não há a designação do
Gestor Orçamentário.
Figura 16 - Registro contábil dos Gestores Orçamentários designados.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez designado o Gestor Orçamentário lança-se a baixa daquela
pendência.
59
Figura 17 - Registro contábil dos Gestores Executores a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Registra-se para o Gestor Executor o lancamento acima enquanto
não há a sua designação.
Figura 18 - Registro contábil dos Gestores Executores designados.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez designado o Gestor Executor lança-se a baixa daquela
pendência.
Esse registro deve ser compatível com o cadastro das Unidades
Gestoras no sistema SIAFEM/SP que poderá ser verificado pela auditoria
concomitante do Tribunal de Contas do Estado ou o controle interno das Secretarias,
por meio da seguinte consulta no sistema:
Comando: > conug
60
Figura 19 - Tela SIAFEM.NET – Consulta de Unidade Gestora.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 20 - Tela SIAFEM.NET – Consulta de Unidade Gestora – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp
61
5.1. Receita
A receita pública pode ser definida da seguinte forma:
“1- A entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo. 2 - Toda arrecadação de rendas autorizadas pela Constituição Federal, Leis e Títulos Creditórios à Fazenda Pública. 3 - Conjunto de meios financeiros que o Estado e as outras pessoas de direito público auferem, e, livremente, e sem reflexo no seu passivo, podem dispor para custear a produção de seus serviços e executar as tarefas políticas dominantes em cada comunidade. Em sentido restrito, portanto, receitas são as entradas que se incorporam ao patrimônio como elemento novo e positivo; em sentido lato, são todas quantias recebidas pelos cofres públicos, denominando-se entradas ou ingressos (em sentido restrito, nem todo ingresso constitui receita pública; o produto de uma operação de crédito, p. ex. , é um ingresso mas não é receita nessa concepção, porque em contraposição à entrada de recursos financeiros cria uma obrigação no passivo da entidade pública). 4 - No sentido de CAIXA ou CONTABILÍSTICO são receitas públicas todas e quaisquer entradas de fundos nos cofres do Estado, independentemente de sua origem ou fim. 5 - No sentido financeiro ou próprio são receitas públicas apenas as entradas de fundos nos cofres do Estado que representem um aumento do seu patrimônio. Outra maneira de se ver o problema é considerar que, para que exista uma receita pública, é necessário que a soma de dinheiro arrecadada seja efetivamente disponível, isto é, que possa em qualquer momento ser objeto dentro das regras políticas e jurídicas de gestão financeira, de uma alocação e cobertura de despesas públicas.” Disponível em http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_glossario:vglossar. Acessado em 21/04/2012.
5.1.1. 1ª FASE DA RECEITA – PREVISÃO
O registro contábil da previsão da receita ocorre logo após a edição
do Decreto Estadual da Execução Orçamentária.
Disponível em <http://www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf>. Acessado em: 25/02/2012.
Figura 21 - Registro contábil da Estimativa da Receita.
62
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
O registro contábil acima ocorre após a publicação do Decreto
Estadual no sistema SIAFEM/SP, e sua baixa deve ser feita invertendo-se o
lançamento contábil quando houver a realização da receita.
5.1.2. 2ª FASE DA RECEITA – LANÇAMENTO
Cabe aqui uma interferência para comentarmos inovações trazidas
pelas normas de convergências da contabilidade pública aos padrões internacionais.
Regime de Competência x Regime de Caixa:
No setor público tem se aplicado o regime misto: O de competência,
a receita e a despesa é reconhecida no momento do fato gerador; O regime de
caixa, a receita é reconhecida no momento que ocorre a arrecadação; nos termos do
artigo 35 da Lei nº 4.320/64:
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I – a s receitas nele arrecadadas;
II – as despesas nele legalmente empenhadas.
Reconhecimento da Receita Pública no fato gerador:
Essa é uma novidade para o Setor Público que há muito tempo tem
registrado a receita no momento da arrecadação.
Com o objetivo de evidenciar o impacto no patrimônio, deve haver o registro da variação patrimonial aumentativa, independentemente da execução orçamentária, em função do fato gerador, observando-se os princípios contábeis da competência e da oportunidade. (MCASP/2011).
Nos termos das Normas Brasileiras de Contabilidade NBC T 16.5, os
registros contábeis devem ser realizados e os seus efeitos evidenciados nas
demonstrações contábeis do período com os quais se relacionam reconhecidos,
portanto, pelos respectivos fatos geradores, independentemente do momento da
execução orçamentária.
E ainda, conforme o Art. 9º da Resolução CFC nº 1.282/2010 “O
Princípio da Competência determina que os efeitos das transações e outros eventos
63
sejam reconhecidos nos períodos a que se referem, independentemente do
recebimento ou pagamento. Parágrafo único. O Princípio da Competência
pressupõe a simultaneidade da confrontação de receitas e de despesas correlatas.”
Assim o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público - parte I
– Procedimentos Contábeis Orçamentários, nos fornece algumas diretrizes e
exemplos de como efetuar o registro das receitas orçamentárias no momento do fato
gerador. (STN, 2011).
Exemplo (STN, 2011):
A legislação que regulamenta o Imposto sobre a Propriedade Predial
e Territorial Urbana (IPTU) estabelece, de modo geral, que o fato gerador deste
tributo ocorrerá no dia 1º de janeiro de cada ano. Nesse momento, os registros
contábeis sob a ótica do Plano de Contas Aplicado ao Setor Público são os
seguintes:
Lançamento no momento do fato gerador (dia 1º de janeiro):
Figura 22 - Registro contábil do reconhecimento da Receita.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Esse registro provoca o aumento do ativo e do resultado do
exercício, atendendo ao disposto nos arts. 100 e 104 da Lei nº 4.320/1964.
Houve grande debate na fundamentação legal desses registros.
Chegou-se à conclusão que eles têm suporte no artigo 35 da Lei nº 4.320/1964, para
dar o enfoque orçamentário:
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I – as receitas nele arrecadadas; II – as despesas nele legalmente empenhadas.
64
E pelo enfoque patrimonial os artigos 85, 89, 100 e 104 da Lei
4.320/64:
Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros. Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração orçamentária, financeira, patrimonial e industrial. Art. 100. As alterações da situação líquida patrimonial, que abrangem os resultados da execução orçamentária, bem como as variações independentes dessa execução e as superveniências e insubsistências ativas e passivas, constituirão elementos da conta patrimonial.
Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.
Portanto, na contabilidade é imprescindível que todos os atos e fatos
que alterem a situação patrimonial de uma entidade sejam evidenciados, seja ela
pública ou privada. E isto na contabilidade pública fica demonstrado no sistema
patrimonial.
5.1.3. 3ª FASE DA RECEITA – ARRECADAÇÃO
Figura 23 - Registro contábil da Arrecadação da Receita orçamentária e disponibilidade financeira.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
O registro acima demonstra a transferencia da conta Receitas a
Realizar para a conta Receitas Realizadas, permitindo o seu controle, e ainda
enfatiza o controle da Disponibilidade Financeira.
65
5.1.4. 4ª FASE DA RECEITA – RECOLHIMENTO
Figura 24 - Registro contábil do Recolhimento da Receita.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Aqui fica demonstrado o registro do recolhimento da Receita pública, ou seja, a transferência do Banco arrecadador para os cofres públicos, em contrapartida a baixa dos Créditos Tributários a receber.
5.1.5. Fonte de Recursos/Destinação de Recursos
Aspecto importante na apuração da Receita Pública é a Fonte de
Recursos e consequentemente a sua destinação, em atendimento do parágrafo
único do art. 8º da LRF e o art. 50, inciso I da mesma Lei: (NERLING,2011)
Art. 8º [...]
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:
I – a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada.
5.1.6. Proposta de inovação: Regionalização da Receita Pública
Aponto a regionalização como um meio de se apurar de qual região
do país ou estado se originou o recurso. Assim podemos perguntar:
66
O recurso do ICMS vem de quais regiões (cidade) do Estado?
Qual o montante apurado de cada uma delas?
Dessa forma o agente político, o cidadão, e os órgãos de controle
terão contabilmente esta informação por meio de cadastro de regiões como já
acontece no empenho da despesa no sistema SIAFEM/SP, conforme itens do
Manual do SIAFEM/SP: (SIAFEM/SP/2011)
PLANOREG - Plano de Regionalização - visa o desenvolvimento e a integração
regional do Estado, mediante o estabelecimento de pólos de irradiação e atração.
Ele é composto pela junção de várias regiões governamentais em uma região
administrativa e seus respectivos municípios; (SIAFEM/SP/2011)
REGADM - Região Administrativa - foi criada para elevar a eficiência das
unidades locais de prestação de serviços, por meio do encurtamento das linhas
burocráticas de suprimento de recursos; (SIAFEM/SP/2011)
REGGOV - Região Governamental – foi criadas visando a tomada de decisões
capazes de orientar o desenvolvimento econômico-social das diferentes regiões
do Estado e reduzir excessiva concentração do progresso em torno de sua
capital; (SIAFEM/SP/2011)
MUNICÍPIOS - Este módulo define quais os municípios que integrarão as regiões
governamentais, administrativas e o plano regional; (SIAFEM/SP/2011)
Podemos ainda verificar se alguma obra em determinada cidade
está sendo financiada por seus próprios recursos (impostos arrecadados na região)
ou se outras regiões a está financiando, bastando apenas comparar o arrecadado
(Guia de Recolhimento) com o aplicado naquela região (Nota de Empenho), pelo
código da região.
O controle externo da receita pública ainda precisa avançar muito,
pois não houve na cultura dos tribunais de contas tanta preocupação com ela quanto
houve com a despesa pública.
A análise da receita é tão importante quanto da despesa.
67
5.2 Despesa
Defini-se a despesa como:
l - Em sua acepção financeira, é a aplicação de recursos pecuniários em forma de gastos e em forma de mutação patrimonial, com o fim de realizar as finalidades do estado e, em sua acepção econômica, é o gasto ou não de dinheiro para efetuar serviços tendentes àquelas finalidades. 2 - Compromisso de gasto dos recursos públicos, autorizados pelo Poder competente, com o fim de atender a uma necessidade da coletividade prevista no orçamento. Disponível em: <http://info.fazenda.sp.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_glossario:vglossar>. Acessado em 21/04/2012.
5.2.1. 1ª fase da despesa – fixação
Conforme estabelecido no Artigo 1º da Instrução CGE-G - 1, de 19-
3-2004, o primeiro estágio da despesa é a FIXAÇÃO.
A Execução Orçamentária do Estado de São Paulo para o Exercício
de 2012 está disciplinada pelo Decreto nº 57.733, de 10 de janeiro de 2012. Em seu
artigo 1º estabelece que a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil
do Estado de São Paulo será obrigatoriamente realizada em tempo real no Sistema
Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios - SIAFEM/SP.
O gerenciamento da Execução Orçamentária é feito por meio de
Unidades Gestoras:
UNIDADE GESTORA FINANCEIRA – UGF - unidade responsável pela
gestão e controle dos recursos financeiros, que centraliza as operações e
transações bancárias.
UNIDADE GESTORA ORÇAMENTÁRIA – UGO - unidade gerenciadora e
controladora das dotações de cada Unidade Orçamentária, que centraliza
todas as operações de natureza orçamentária, dentre as quais a distribuição
de recursos às Unidades Gestoras Executora e aos Fundos Especiais de
Despesa.
UNIDADE GESTORA EXECUTORA – UGE - unidade administrativa
codificada no SIAFEM/SP, integrante da estrutura dos órgãos da
Administração Direta, das Autarquias, das Fundações e das Sociedades de
Economia Mista classificadas como dependentes, incumbida da execução
orçamentária e financeira da despesa.
68
UNIDADE GESTORA FUNDOS – UG-FUNDOS – Para os Fundos Especiais
a UGF e UGE funcionarão concomitantemente.
Para cada UG é designado um gestor que terá perfil de acordo com
as atribuições previstas no Decreto Estadual que fixa a execução orçamentária.
Essa distribuição se faz necessária para atender um princípio
fundamental de administração e de controle interno, que é a segregação de funções.
A distribuição das dotações orçamentárias aprovadas pela Lei do
Orçamento é automaticamente disponibilizada no SIAFEM/SP, por meio da Nota de
Dotação com o detalhamento da:
I - classificação institucional por Órgão e Unidade Orçamentária;
II - classificação funcional por função e subfunção;
III - estrutura programática por programa, atividade e/ou projeto;
IV - classificação econômica até o nível de elemento; e
V - fonte de recursos.
No exemplo abaixo está uma Nota de Dotação emitida no Exercício
de 2012:
Figura 25 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Dotação.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
69
A Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional distribui
os recursos diretamente às Unidades Gestoras Orçamentárias de cada órgão.
Ilustração 1 - Esquema da Distribuição de recursos orçamentários.
ORGÃO
UNIDADE ORÇAMENTARIA
UNIDADE GESTORA
ORÇAMENTARIA
UNIDADEGESTORA
EXECUTORA
UNIDADE GESTORA
EXECUTORA
UNIDADE GESTORA
EXECUTORA
ORÇAMENTO
Fonte: elaborado pelo autor.
Nesta etapa sugere-se ao TCESP por meio da auditoria
concomitante verificar se todas as Unidades Gestoras inseridas no sistema
SIAFEM/SIAFISICO estão legalmente criadas por meio do instrumento adequado, ou
seja, por meio de decretos, conforme previsto no artigo 6º do Decreto-lei nº 233, de
28 de abril de 1970, que estabelece normas para a estruturação dos Sistemas de
Administração Financeira e Orçamentária da Administração Pública Estadual,
Centralizada ou Direta: “Artigo 6.º - As Unidades Orçamentárias e de Despesa serão
fixadas através de Decreto do Poder Executivo.”.
70
O comando no sistema SIAFEM poderá ser verificado da seguinte
forma: Comando: >LISUG
Figura 26 - Tela SIAFEM.NET – Lista Unidades Gestoras – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 27 - Tela SIAFEM.NET – Lista Unidades Gestoras – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
71
Figura 28 - Tela SIAFEM.NET – Lista Unidades Gestoras – tela 3.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Lançamento contábil
Para maior compreensão da execução orçamentária e dos
lançamentos contábeis, adotou-se a codificação do novo Plano de Contas Aplicado
ao Setor Público até o quinto dígito. Os quatro últimos dígitos foram utilizados do
plano de contas do sistema SIAFEM/SP. Dessa forma o leitor poderá comparar os
dois modelos de contas contábeis uma vez que serão demonstradas as telas da
execução orçamentária do sistema SIAFEM/SP.
Figura 29 - Registro contábil da Fixação da Despesa.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
72
Para se verificar os valores dos recursos orçamentários lançados
para o exercício, efetua-se a seguinte consulta:
>DETACONTA
Conta a ser consultada: 522.11.01.00 e 622.11.00.00 (novo plano de
contas aplicado ao setor público)
No exemplo abaixo se utilizou a conta 192.11.01.00 (plano de contas
anterior):
Figura 30 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito inicial- tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
73
Figura 31 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito inicial – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
O detalhamento da conta contábil deverá ter o nome e CPF do
Gerente do Programa, do Responsável pela Ação e do Gestor Orçamentário,
conforme proposto no item 3 do capítulo II.
Dessa forma os órgãos de controle podem verificar quais são as
pessoas responsáveis pelo programa executado em cada fase do orçamento para
que se façam as correções necessárias e efetuem o devido treinamento desses
servidores conforme programação de cursos do setor competente.
Por sua vez o Gestor Orçamentário faz a conferência dos recursos
que ficaram a sua disposição e prepara a sua distribuição para as Unidades
Gestoras Executora.
74
Figura 32 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito disponível.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp>. Acessado em 02/02/2012.
Juntamente com os recursos orçamentários efetua-se o registro da
Cota de Despesa Autorizada. Destacando-se o Gerente do Programa o Responsável
pela Ação e o Gestor Orçamentário.
Figura 33 - Registro contábil – Fixação da Cota de despesa.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
No exemplo abaixo se utilizou a conta 193.11.01.00 (conta contábil
correspondente no plano de contas anterior):
75
Figura 34 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa autorizada.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Verifica-se que o saldo da conta acima é cumulativo, ou seja, não
reduz durante a execução orçamentária, apenas acresce-se por meio dos créditos
adicionais.
Figura 35 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa a fixar.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
76
Nesta tela acima o saldo varia conforme a execução orçamentária e
podemos verificar por meio do detalhamento contábil os documentos que deram
origem aos fatos contábeis.
Após a distribuição dos recursos orçamentários, a Secretaria da
Fazenda do Estado de São Paulo libera as Cotas Financeiras para as Unidades
Gestoras Orçamentárias.
Figura 36 - Registro contábil – Liberação da cota financeira.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Por meio dessas contas contábeis a Secretaria da Fazenda tem o
controle das cotas financeiras liberada para cada Unidade Gestora Orçamentária.
Figura 37 - Registro contábil – Cota financeira a distribuir.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Nas contas acima o Gestor Orçamentário consegue enxergar a Cota
Financeira sob sua administração. Uma com valor cumulativo e outra
acompanhando o saldo no decorrer do Exercício.
77
Conta contábil - 193.99.01.02 correspondente no plano de contas
anterior:
Figura 38 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Movimento de distribuição de cotas.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Conta contábil - 293.99.01.02 correspondente no plano de contas
anterior:
Figura 39 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota financeira a distribuir.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
78
Movimentação de Crédito Orçamentário
O gestor orçamentário de posse dos recursos fará a distribuição
para as Unidades Gestoras Executora conforme a necessidade de cada uma para
atender aos programas de governo de sua Secretaria.
Ilustração 2 - Esquema – Distribuição orçamentária para Unidades Gestoras Executora.
ORGÃO
UNIDADE ORÇAMENTARIA
UNIDADE GESTORAORÇAMENTARIA
UNIDADE GESTORAEXECUTORA
UNID. GESTORAEXECUTORA
UNID. GESTORAEXECUTORA
ORÇAMENTO
SECRETARIADE PLANEJAMENTO
Fonte: elaborado pelo autor.
Para isso emite o documento no sistema SIAFEM/SP denominado
Nota Movimentação de Crédito – NC.
Figura 40 - Registro contábil – Transferência de dotação.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
79
Figura 41 - Nota de Crédito.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Uma vez transferido o recurso da Unidade Gestora Orçamentária –
UGO (destaque concedido) para a Unidade Gestora Executora – UGE (destaque
recebido), cada Gestor terá conhecimento e controle desses valores consultando as
referidas contas contábeis.
Figura 42 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Destaque concedido – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
80
Na tela acima o Gestor Orçamentário conhece os recursos
orçamentários concedidos.
Figura 43 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Destaque concedido – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na tela acima o Gestor Executor conhece os recursos orçamentários
concedidos.
Figura 44 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Destaque recebido – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na tela acima o Gestor Executor conhece os recursos orçamentários
recebidos.
81
Figura 45 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Destaque recebido – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na tela acima o Gestor Executor conhece os recursos orçamentários
recebidos.
Figura 46 - Registro contábil – transferência do Crédito disponível.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Neste lançamento contábil o gestor orçamentário e o gestor executor
verificam o saldo das contas. E se ainda resta algum valor para repassar.
82
Figura 47 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito disponível – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na tela acima o Gestor Executor conhece os saldos dos recursos
orçamentários disponíveis.
Figura 48 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito disponível – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na tela acima o Gestor Executor conhece os saldos dos recursos
orçamentários disponíveis.
83
Figura 49 - Registro contábil – Anulação de cota de despesa autorizada.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
As cotas de despesas autorizadas também são transferidas para a
UGE e terão controle em contas específicas.
Figura 50 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Anulação da cota de despesa autorizada.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp
84
Figura 51 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa autorizada.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 52 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa a fixar.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Movimenta-se também a Cota de Despesa a Fixar para as Unidades
Gestoras Executoras que segue para a próxima etapa. Neste momento emite o
documento Nota de Lançamento no sistema SIAFEM/SP para efetuar a
movimentação de cotas.
85
Figura 53 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Lançamento da Movimentação de cotas – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 54 - SIAFEM.NET – Nota de Lançamento da Movimentação de cotas – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
86
Figura 55 - Registro contábil – Cota de despesa disponível a empenhar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez fixada as Cotas de Despesa, já existe a disponibilidade
para empenhar a despesa.
Figura 56 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa disponível a empenhar.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
87
Figura 57 - Registro contábil – Cota financeira distribuída.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Aqui há o controle da Cota Financeira que foi distribuída pela
Unidade Gestora Orçamentária.
Figura 58 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota financeira distribuída – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
88
Figura 59 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota financeira distribuída – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Neste momento se encerra a fase contábil da fixação da despesa
que foi gerenciada inicialmente pela Secretaria do Planejamento conjuntamente com
a Secretaria da Fazenda e finalmente pela Unidade Gestora Orçamentária do órgão
pelo seu Gestor Orçamentário.
5.2.2. 2ª FASE DA DESPESA – RESERVA
Para dar início a esta etapa se deve ter em mente que existe um
Planejamento a ser cumprido (PPA/LDO). Portanto os Gerentes de Programa, os
Responsáveis pelas Ações, os Gestores (Orçamentário, Executor e Financeiro), os
Gestores de Contrato, Fiscais de Contrato e os Ordenadores de Despesa, devem
estar em completa sincronização quanto ao controle e acompanhamento das
despesas.
A existência de contratos em andamento decorrentes de programas
de duração continuada, conforme previsto no artigo 16 da Lei 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal), deve ter suporte orçamentário e a priori devem ser
reservados e empenhados.
89
Nessa fase sugere-se ao TCESP a verificação pela auditoria
concomitante da existência desses contratos e a correspondente reserva ou
empenhamento dos recursos.
Para se atender o princípio da Economicidade alguns procedimentos
devem ser tomados antes de se fazer qualquer aquisição de bens, seja de consumo
ou permanente.
O princípio da economicidade está previsto no artigo 70 da
Constituição Federal de 1988:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
E dentre os conceitos apontamos o abaixo:
Pelo princípio da economicidade, a gestão financeira e orçamentária da
Administração Pública deve ser toda orientada no sentido da máxima
eficácia dos resultados econômico-sociais com o mínimo de recursos
disponíveis.
Disponível em: < http://www.prolegis.com.br/revista/index.php?cont=12&id=2063>. Acessado
em 30/04/2012.
O Setor de Compras ao receber a requisição de bens deve:
Certificar a correta descrição daquele bem, auxiliando o requisitante nesse
quesito. Ocorre muitas vezes que o requisitante solicita bens com alto grau de
sofisticação ou quantidade além de suas necessidades;
Confirmar se o bem requisitado é para reposição de outro obsoleto ou
quebrado; ou se é para atender a expansão do setor requisitante:
o Se para reposição de bem quebrado, questionar se houve providência
para seu conserto por meio de estudo de viabilidade econômica.
Verificar a existência daquele bem no almoxarifado;
Novas aquisições de bens e serviços estão sujeitos ao processo
licitatório nos termos do inciso XXI o artigo 37 da Constituição Federal:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
90
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
E ainda conforme Artigo 2º, 14 e 38 da Lei 8.666/93:
Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.”
“Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.” “Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente [...]
No sistema SIAFEM/SP, por meio da Unidade Gestora Executora,
com a supervisão e orientação do Gestor Executor e aprovação do Ordenador da
Despesa, começamos a executar a despesa com o cadastramento do processo
administrativo, com o seguinte comando: > INCPROCESS.
Figura 60 - Tela SIAFEM.NET – Inclusão de processo.
Fonte:https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
91
Figura 61 - Tela SIAFEM.NET – Lista de processos.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Após a inclusão do processo a Unidade Gestora Executora emite a Nota de Reserva.
Figura 62 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Reserva.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp>.
92
Figura 63 - Registro contábil – Reserva de recursos.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Com a emissão da Nota de Reserva o sistema efetua o lançamento
acima o qual transfere os recursos orçamentários disponíveis para outra conta
contábil informando os recursos reservados.
Figura 64 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Dotação orçamentária reservada.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
93
Figura 65 - Registro contábil – Controle de processos com reserva de recursos.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
O lançamento contábil dessa conta é muito importante para os
órgãos de controle, dentre eles o TCESP, que poderá ter conhecimento do que está
pendente de solução. Verifica-se, por exemplo:
Quais processos estão em fase de licitação;
Se o período entre a reserva de recurso e a contratação do fornecedor de
bens ou serviços é razoável, uma vez que a licitação por meio da
modalidade pregão é célere;
Investiga-se: qual o motivo da demora da baixa da reserva, se houver?
Houve impugnação do edital? Se houve qual a motivação?
O defeito apontado no edital é técnico ou é questão legal?
Se a impugnação do edital for procedente, e se existirem várias
impugnações de editais de mesma natureza. Questiona-se: a equipe de
servidores públicos teve treinamento adequado para elaboração de
edital?
Houve recurso administrativo na licitação? Se houve analisar os motivos.
Houve revogação ou anulação da licitação? Se a resposta for afirmativa,
efetuou-se o cancelamento da reserva?
Todos os questionamentos anteriores são levantados durante a
auditoria concomitante, buscando-se a origem do problema, se houver, e a
alternativa de soluções.
94
Figura 66 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de processos com reserva de dotação – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 67 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de processos com reserva de dotação – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Com o detalhamento da conta acima verificamos a data em que foi
efetuada a reserva, o número do documento de reserva, o valor reservado, entre
95
outros. E se quisermos verificar o preenchimento daquele documento basta detalhá-
lo na própria tela.
Figura 68 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de processos com reserva de dotação – contrapartida.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Em contrapartida nesta outra conta acima demonstra os números
dos processos que estão com recursos reservados. Bem como para qual
compromisso efetuou-se a reserva.
Figura 69 - Registro contábil – Cota de despesa reservada.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
96
Figura 70 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota financeira reservada - contrapartida.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
5.2.3. 3ª FASE DA DESPESA – LICITAÇÃO
Faz-se o cadastro do Pregoeiro ou da Comissão Permanente de
Licitação, conforme implementação sugerida anteriormente.
Figura 71 - Registro contábil – Pregoeiros a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
97
Efetua-se o lancamento acima enquanto não há a designação
Pregoeiro.
Figura 72 -Registro contábil – Pregoeiro designado.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez designado o Pregoeiro lança-se a baixa daquela
pendência.
Figura 73 - Registro contábil – Comissão de Licitação a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Efetua-se o lançamento acima enquanto não há a designação da
Comissão de Licitação.
98
Figura 74 -Registro contábil – Comissão de Licitação designada.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez designado a Comissão de Licitação lança-se a baixa
daquela pendência.
Nesta fase devem-se seguir os procedimentos previstos no artigo 38
da 8.666/93 (Lei de Licitações) e Lei 10.520/2002.
Os órgãos de controle poderão fazer consultas nas contas contábeis
acima para confirmar o pregoeiro para aquele certame, e ainda consultar no sitio
www.pregao.sp.gov.br.
Figura 75 - Tela SIAFEM.NET – Relação de pregoeiros.
Fonte: http://www.pregao.sp.gov.br/apoiopregoeiro/capacitacao/pregoeiro-asp/Pregoeiro.asp?par=Tribunal De Contas.
99
Figura 76 - Tela SIAFEM.NET – Cadastro de pregões.
Fonte: http://www.cadastro.pregao.sp.gov.br/?Opendocument&view=/Pregoes-aRealizarDataAbertura&gh=I-Pr.
Figura 77 - Tela SIAFEM.NET – Itens de materiais de pregão.
Fonte: http://www.cadastro.pregao.sp.gov.br/?Opendocument&view=/Pregoes-aRealizarDataAbertura&gh=I-Pr.
Busca-se desde a elaboração do Edital de licitação uma descrição
do objeto que não cause dúvida ao licitante. Para isso elabora-se uma boa pesquisa
de mercado, bem como se verifica os preços praticados pelos órgãos públicos em
outras aquisições de bens ou serviços.
100
Alguns serviços1 são oferecidos no estado de São Paulo para
auxiliar os compradores.
5.2.4. 4ª FASE DA DESPESA – EMPENHO
Encerrada a licitação emite-se a Nota de Empenho.
Figura 78 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Empenho – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
1 O sitio www.pregão.sp.gov.br, para se verificar os preços médios praticados;
O sitio www.cadterc.sp.gov.br, apresenta os preços referenciais;
O sitio www.bec.sp.gov.br, valores adquiridos pela bolsa eletrônica.
101
Figura 79 -Tela SIAFEM.NET – Nota de Empenho – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 80 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Empenho – tela 3.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
102
Figura 81 - Registro contábil – Empenho a liquidar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez emitida a nota de empenho, o registro contábil acima
informa que a aquele valor está disponível a liquidar.
Figura 82 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Empenho a liquidar.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na primeira conta contábil demonstra:
Nº da nota de empenho
Processo
CNPJ
Nome do credor
Valor
103
Figura 83 -Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Empenho a liquidar - contrapartida.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na segunda conta contábil demonstra:
Nº da nota de empenho
Processo
CNPJ
Nome do credor
Valor
Figura 84 - Registro contábil – Crédito empenhado.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Aqui ocorre uma transferência da conta Dotação Orçamentária
Reservada para Crédito Empenhado Líquido.
104
Figura 85 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito empenhado liquido.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na segunda conta contábil demonstra:
Programa de trabalho resumido
Fonte de recursos
Elemento de despesa
UGO
Código do município
Valor
Figura 86 - Registro contábil – Cota de despesa empenhada.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Do mesmo modo ocorre a transferencia da conta contábil Conta
Financeira Reservada para Cota De Despesa Empenhada.
105
Figura 87 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cota de despesa empenhada.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na segunda conta contábil demonstra:
Fonte de recursos
Grupo de despesa
Ano
Mês
Valor
Figura 88 - Registro contábil – Disponibilidade de recursos.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Aqui há o controle da disponibidade financeira na fase do
empenhamento.
106
Figura 89 - Registro contábil – Gestor de contrato a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Após o empenhamento a Administraçao faz a designação do Gestor
do Contrato. Mas enquanto não ocorre este ato administrativo efetua-se o
lançamento acima para termos o controle dos contratos sem designação.
Figura 90 - Registro contábil – Gestor de contrato designado.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez designado o Gestor do Contrato damos baixa daquela
pendência.
Faz-se o controle dos Gestores de Contrato após esse lançamento
contábil que terá a árdua tarefa de acompanhar todos os contratos sob sua
responsabilidade. Alguns instrumentos legais e administrativos foram criados para
auxiliar esses profissionais e os órgão de controle.
A Instrução Normativa nº 2, de 30 de abril de 2008, emitida pela
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação pertencente à estrutura do
107
Ministério Do Planejamento, Orçamento E Gestão, é um desses instrumentos, que
dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não.
Por sua vez temos no Estado de São Paulo o Cadastro de Serviços
terceirizados, criado pela Secretaria de Gestão Pública, que está inserido no sitio
www.cadterc.sp.gov.br.
O responsável pela administração desse cadastro é o Grupo de
Apoio Técnico à Inovação – GATI que tem como atribuições a promoção de estudos,
projetos e pesquisas que estimulem a adoção de novos métodos, diretrizes,
parâmetros, técnicas e ferramentas para a melhoria da gestão pública.
O GATI realiza ainda a gestão dos sítios do pregão
(www.pregao.sp.gov.br) e de sanções administrativas (www.sancoes.sp.gov.br) e
outros na área de abrangência.
Figura 91 - Cadastro de Serviços Terceirizados.
Fonte: www.cadterc.sp.gov.br.
108
Figura 92 - Contratos de Serviços Terceirizados.
Fonte: www.terceirizados.sp.gov.br/terceirizados/ua000100.nsf/Pagina?ReadForm.
Esse Cadastro de Serviços Terceirizados é de suma importância
para quem atua na área de contratação de serviços; pelos pregoeiros no momento
da negociação em sessão pública; e para a auditoria concomitante do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo que poderá aferir os registros dos contratos em
andamento ou já realizados, dentre outras necessárias ao cumprimento do plano de
auditoria. Por isso sugere-se que todo Agente da Fiscalização Financeira do TCESP
tenha a senha de acesso a esse cadastro.
Figura 93 - Registro contábil – Fiscal de contrato a designar.
109
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Registra-se esse lançamento enquanto se aguarda a designação do
fiscal do contrato.
Figura 94 - Registro contábil – Fiscal de contrato designado.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Após designação acompanha-se os fiscais de contrato responsáveis
pelos respectivos contratos.
Figura 95 - Registro contábil – Contrato de fornecimento de bens.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Assinado o contrato de fornecimento de bens ou serviços efetua-se
o registro na forma acima.
Com esse apontamento nós temos condições de saber quantos
contratos estão em andamento perante a unidade orçamentária executora.
110
Salientamos que o saldo pode ultrapassar mais de um exercicio de
acordo com o prazo de vigencia de cada um.
Essas contas de controle também auxiliam os responsáveis pela
elaboração do orçamento do exercício seguinte, que terão os saldos atualizados
para comprometimento no ano posterior.
Os órgãos de controle da mesma forma, farão dessas contas um
instrumento para saber quais contratos estão em andamento, bem como os que já
foram encerrados.
A sugestão que se faz para o sistema SIAFEM/SP é a inclusão do
número do contrato nesse registro, tendo em vista que uma mesma empresa
contratada pode ter vários contratos diferentes, mas o CNPJ é o mesmo.
Figura 96 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Contrato de fornecimento de bens.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na primeira conta contábil demonstra:
CNPJ da empresa contratada
Nome da empresa contratada
Valor
111
Figura 97 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Direitos e obrigações contratadas – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 98 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Direitos e obrigações contratadas – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
A segunda conta contábil demonstra o valor global que poderá ser
detalhado:
Data do registro
Unidade Gestora executora
112
Número da Nota de Lançamento
Evento
Valor
Para as aquisições deverá ser designado o Almoxarife como
responsável pelo recebimento dos bens móveis ou materiais de consumo
Figura 99 - Registro contábil – Almoxarife a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Efetuamos o lancamento acima enquanto não há a designação do
Alomoxarife.
Figura 100 - Registro contábil – Almoxarife designado.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez designado o Almoxarife damos baixa daquela pendência.
113
Figura 101 - Registro contábil – Comissão de recebimento a designar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Efetuamos o lancamento acima enquanto não há a designação da
Comissão de Recebimento.
Figura 102 - Registro contábil – Comissão de recebimento designada.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Uma vez designado a Comissão de Recebimento damos baixa
daquela pendência.
O Estatuto das Licitações (Lei 8666/93) estabelece o seguinte
procedimento na Execução do contrato:
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido: [...] II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos: a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do material com a especificação;
114
b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e conseqüente aceitação.
5.2.5. 5ª FASE DA DESPESA – LIQUIDAÇÃO
A liquidação da despesa é a fase mais preocupante da execução
orçamentária. Pois as maiores irregularidades apontadas pelos órgãos de controle
situam-se nesse momento, tais como:
Material recebido em desconformidade com o previsto no Edital de licitação;
Obras ou serviços executados também em desacordo com o memorial descritivo;
Irregularidades de superfaturamento, dentre outras.
Nos casos de atraso de fornecimento de materiais ou irregularidades
na execução de serviços o sistema SIAFISICO/SP mantém uma funcionalidade para
o registro de OCORRÊNCIAS.
Figura 103 - Tela SIAFEM.NET – Registro de Ocorrências – tela 1.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
115
Figura 104 - Tela SIAFEM.NET – Registro de Ocorrências – tela 2.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
O pregoeiro, após consultar as ocorrências do licitante vencedor no
sistema SIAFISICO/SP, deverá alertá-lo, caso haja registro de irregularidades. Pois
em casos de reincidência poderá ser passivo de multa aplicada pela Administração.
Sugere-se ao TCESP por meio da auditoria concomitante verificar a
existência desse apontamento por meio das unidades recebedoras dos materiais ou
serviços, alertando da importância dele.
O TCESP ao analisar os contratos administrativos sugere-se
consultar esses registros.
Confirmado o recebimento do material ou serviço, emite-se a Nota de Lançamento referente à Liquidação da despesa.
116
Figura 105 - Tela SIAFEM.NET – Nota de Liquidação da despesa.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 106 - Registro contábil – Entrada em estoque.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Ao dar entrada dos materiais no almoxarifado efetua-se o
lancamento contábil acima com a a assunção do compromisso de pagar o
fornecedor.
117
Figura 107 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil - Estoque.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
A primeira conta contábil demonstra:
Número da Nota de Empenho
Elemento de despesa
CNPJ
Fornecedor
Valor
Figura 108 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Fornecedores e alugueis.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
118
A segunda conta contábil demonstra:
CNPJ
Número da Nota de Empenho
Elemento de despesa
Fonte de recursos
Valor
Figura 109 - Registro contábil – Contrato de fornecimento de bens.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
À medida que se recebe o material faz-se a baixa dos controle dos
contratos.
Figura 110 - Registro contábil – Empenhos a liquidar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Efetua-se a baixa dos controles dos valores a liquidar.
119
Figura 111 - Registro contábil – Crédito realizado.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Registra-se o crédito realizado por meio do lançamento acima.
Figura 112 - SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito realizado.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na segunda conta contábil demonstra:
Programa de trabalho resumido
Fonte de recursos
Elemento de despesa
UGO
Código do município
Valor
120
Figura 113 - Registro contábil – Crédito liquidado a programar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Contas de controle de obrigações a programar.
Figura 114 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito liquidado a programar.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
121
Figura 115 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito liquidado a programar - contrapartida.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na segunda conta contábil demonstra:
Programa de trabalho resumido
Fonte de recursos
Elemento de despesa
UGO
Código do município
Valor
Figura 116 - Registro contábil – Cronograma financeiro executado.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
122
Figura 117 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Cronograma financeiro executado.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 118 - Registro contábil – Disponibilidade de recursos.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Acompanha-se o registro das disponibilidades de recursos que
passa para próxima fase.
5.2.6. 6ª FASE DA DESPESA – PROGRAMAÇÃO DE PAGAMENTO
Recebido o material ou o serviço conforme previsto no contrato,
emite-se a Programação de Pagamento.
123
Figura 119 - Tela SIAFEM.NET – Programação de Pagamento.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 120 - Registro contábil – Crédito liquidado a pagar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Lança-se o registro do crédito orçamentário que passa de
programar para a pagar.
124
Figura 121 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito liquidado a pagar.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na primeira conta contábil demonstra:
CNPJ
Número da Nota de Empenho
Elemento de despesa
Fonte de recursos
Valor
Figura 122 - Registro contábil – Crédito liquidado a pagar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
125
Figura 123 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Crédito liquidado a pagar - contrapartida.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na segunda conta contábil demonstra:
Programa de trabalho resumido
Fonte de recursos
Elemento de despesa
UGO
Código do município
Valor
Figura 124 - Registro contábil – Obrigações contratadas a pagar.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
126
Registra-se a passagem das obrigações a programar para
obrigações a pagar.
Figura 125 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Fornecedores e alugueis.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Na segunda conta contábil demonstra:
CNPJ
Número da Nota de Empenho
Elemento de despesa
Fonte de recursos
Valor
5.2.7. 7ª fase da despesa – pagamento
Efetuada a programação de desembolso, no dia do vencimento
efetua-se o pagamento. No sistema SIAFEM/SP é gerada a Ordem Bancária.
127
Figura 126 - Tela SIAFEM.NET – Ordem Bancária.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
Figura 127 - Registro contábil – Pagamento das obrigações contratadas.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Efetivado o pagamento registra-se a baixa da obrigação perante o
fornecedor e a saida do numerário do banco.
128
Figura 128 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Banco.
Disponível em: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp. Acessado em 03/02/2012.
Figura 129 - Registro contábil – Crédito liquidado pago.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
As contas de controle são baixadas registrando-se o pagamento.
Figura 130 - Registro contábil – Crédito liquidado pago - contrapartida.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
129
Na contrapartida as contas de controle são baixadas registrando-se
o pagamento.
Figura 131 - Registro contábil – Disponibilidade de recursos.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
Aponta-se com esse registro de disponibilidades utilizadas o
encerramento desse ciclo orçamentário.
6. Suprimento de fundos (Regime de Adiantamento a funcionários)
Nos termos do Manual de Contabilidade Aplicado ao Serviço Público
– Parte I – Procedimentos Contábeis Orçamentários: “O suprimento de fundos é
caracterizado por ser um adiantamento de valores a um servidor para futura
prestação de contas.”
E ainda, conforme orientação do Manual citado:
“Esse adiantamento constitui despesa orçamentária, ou seja, para conceder o recurso ao suprido é necessário percorrer os três estágios da despesa orçamentária: empenho, liquidação e pagamento. Apesar disso, não representa uma despesa pelo enfoque patrimonial, pois no momento da concessão não ocorre redução no patrimônio líquido. Na liquidação da despesa orçamentária, ao mesmo tempo em que ocorre o registro de um passivo, há também a incorporação de um ativo, que representa o direito de receber um bem ou serviço, objeto do gasto a ser efetuado pelo suprido, ou a devolução do numerário adiantado.”
No Estado de São Paulo, o Artigo 6º da Lei 10.320/68 disciplina o
regime de adiantamento:
“Artigo 6.º - A despesa pública far-se-á: I - pelo regime ordinário ou comum; II - pelo regime de adiantamento, consistente na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria, para o fim de realizar despesa, nos casos expressamente definidos em lei, que não possam ou não convenham subordinar-se ao processo ordinário ou
130
comum; III - pelo regime de suprimento, consistente na entrega de numerário para classificação "a posteriori", que só poderá ser feito a Pagadorias, Tesourarias e Exatorias, fiscalizadas por serviços de contabilidade anexos, que mantenham escrituração em perfeita ordem, a juízo da Secretaria da Fazenda. § 1.º - A entrega de numerário para classificação "a posteriori", a que se refere o inciso III, constitui simples movimento de fundos. § 2.º - Na realização de despesa por conta de suprimento observar- se-ão as normas aplicáveis ao regime ordinário ou comum, e ao regime de adiantamento, se for o caso.”
A Lei 4.320/64 estabelece em seu artigo 68:
“Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.”
O adiantamento para funcionários no sistema SIAFEM/SP segue o
mesmo padrão de documentos emitidos para a aquisição de bens e serviços, ou
seja, emissão de Nota de Empenho, Nota de Liquidação, Programação de
Desembolso e Ordem de Pagamento. Porém, acrescem-se algumas contas
contábeis de controle.
Ocorre, porém, que no sistema atual do SIAFEM/SP não se está
aplicando o regime de competência para a despesa, pois ela é registrada quando do
recebimento do numerário. As normas de convergência aos padrões internacionais
estabelecem aquele regime para as despesas oriundas dos adiantamentos,
conforme citado acima.
6.1. A Prestação de Contas de Adiantamento e o TCESP
A Lei complementar Nº 709, de 14 de janeiro de 1993, (Dispõe sobre
a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado) disciplina no Artigo 15:
Artigo 15 - Estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas e só por decisão deste podem liberar-se de sua responsabilidade: [...] VI quem receber benefício dos Poderes Públicos por antecipação ou adiantamento;
Prescreve ainda, nos Artigos 48 e 50:
131
Artigo 48 - O ordenador de despesa não é responsável por prejuízos causados ao erário, decorrentes de atos praticados por subordinado que exorbitar das ordens recebidas. Parágrafo único - O processo resultante de despesas feitas em regime de adiantamento para atender aos gastos referidos no “caput” do artigo 46 desta lei será julgado pelo Tribunal de Contas, independentemente do processo de tomada de contas do ordenador de despesa.
Artigo 50 - O ordenador de despesa será quitado e o responsável liberado do adiantamento, quando da apreciação do respectivo processo de tomada de contas da Unidade de Despesa, salvo nos casos a que se refere o “caput” do artigo 46 desta lei.
Para se ter um controle maior das prestações de contas de
adiantamento dos órgãos jurisdicionados sugere-se ao TCESP perante o sistema
SIAFEM/SP a criação de contas contábeis que auxiliem na evidenciação dessas
prestações, conforme sugestão abaixo:
Figura 132 - Registro contábil – Responsáveis por adiantamentos a serem liberados pelo TCESP.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
O lançamento acima deverá ser efetuado quando se der a baixa de
responsabilidade do responsável perante o sistema SIAFEM/SP.
Ele fica liberado para receber outro adiantamento, mas fica pendente
de liberação perante o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo .
132
Figura 133 -Registro contábil – Responsáveis por adiantamentos liberados pelo TCESP.
Fonte: adaptado do Plano de Contas da STN/MPCASP-2011.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo após liberação do
responsável pelo adiantamento efetuará o lançamento contábil acima.
7. Controle e Auditoria
As normas internacionais de contabilidade aplicadas ao setor público
trouxeram novo enfoque aos registros contábeis no que tange ao patrimônio público.
Os agentes políticos até então só se preocupavam com o orçamento
público, principalmente com a arrecadação. Com a adoção das normas de
convergência aos padrões internacionais novos conceitos se inserem ou se renovam
no setor público.
Para a contabilidade a palavra de ordem é registrar o Patrimônio
público. Esse é o seu objeto. Para isso vários dispositivos normativos foram
publicados. Dentre eles as Resoluções abaixo:
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.129/08 - Aprova a NBC T 16.2 – Patrimônio e Sistemas
Contábeis.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.136/08 - Aprova a NBC T 16.9 – Depreciação,
Amortização e Exaustão.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.137/08 - Aprova a NBC T 16.10 – Avaliação e
Mensuração de Ativos e Passivos em Entidades do Setor Público.
133
Conforme esse regramento, o Patrimônio Público é o conjunto de
direitos e bens, tangíveis ou intangíveis, onerados ou não, adquiridos, formados,
produzidos, recebidos, mantidos ou utilizados pelas entidades do setor público, que
seja portador ou represente um fluxo de benefícios, presente ou futuro, inerente à
prestação de serviços públicos ou à exploração econômica por entidades do setor
público e suas obrigações.
Portanto será aplicado sobre ele a depreciação, amortização e
exaustão. Bem como a avaliação.
Cabe ao controle interno, dentre outras finalidades, salvaguardar os
ativos e assegurar a veracidade dos componentes patrimoniais.
O sistema SIAFEM/SP por meio do seu plano de contas implantou
algumas contas específicas de controle, tais como:
Controle específico de imobilizado;
Controle de obras.
Figura 134 -Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de Imobilizado.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
As contas acima registram o Controle de Imobilizado.
134
Figura 135 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de obras.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
As contas acima registram o Controle de Obras.
Figura 136 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de Imóveis.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
As contas acima registram os bens imobilizados incorporados ao
patrimônio.
135
Figura 137 - Tela SIAFEM.NET – Detalhamento da conta contábil – Controle de bens móveis.
Fonte: https://www6.fazenda.sp.gov.br/indexsiafemnetVHI.asp.
As contas acima registram os bens móveis incorporados ao
patrimônio.
Com o auxilio desses controles deve-se providenciar a depreciação,
a amortização e exaustão conforme os critérios previstos nas Normas Brasileiras de
Contabilidade e ainda com base nos Manuais elaborados pela Secretaria do
Tesouro Nacional.
8. SIAFEM e sua Expansão
As transações com o sistema SIAFEMSP relativas à execução
orçamentária no que tange a aquisição de bens e serviços foram apresentadas
anteriormente no tópico da Lei de Execução Orçamentária em cumprimento à
Instrução CGE-G – 11, de 19 de março de 2004.
Para a realização daquelas transações no sistema
SIAFEM/SIAFISICO/SP, tendo em vista a complexidade de contas do Plano de
Contas que contem os quatro sistemas contábeis (orçamentário, patrimonial,
financeiro e compensação) adotaram-se os códigos de eventos.
Conforme o manual do SIAFEM/SP, EVENTO é um código
associado a cada tipo de ato ou fato que deva ser registrado contabilmente pelo
136
sistema e ao qual se associa, por sua vez, um roteiro contábil, ou seja, uma lista das
contas de débito e crédito que devam ser afetadas, de forma a que todos os
operadores do SIAFEM possam efetuar lançamentos contábeis.
O código do evento é composto de seis algarismos estruturados da
seguinte forma:
Figura 138 - Tela SIAFEM.NET – tabela de eventos.
Fonte: www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf.
Figura 139 - Tela SIAFEM.NET – Índice dos eventos.
Fonte: www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf.
137
Outras funcionalidades do sistema foram abordadas em capítulos
anteriores.
9. Auditoria AUDESP
O sistema AUDESP é um projeto de Auditoria Eletrônica que se
iniciou no ano de 2003 pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Desde
então vem se aperfeiçoando por meio da interface do Comitê de Tecnologia da
Informação com os usuários do sistema, quais sejam: Os jurisdicionados, os agentes
da fiscalização, os contadores, dentre outros.
Tem como objetivo aprimorar os procedimentos de coleta de dados
e informações dos órgãos fiscalizados para tornar mais ágil os trabalhos, e aumento
da qualidade. E ainda colocar á disposição da fiscalização um banco de dados
contendo informações de cada órgão, em especial a sua contabilidade, com
conteúdo padronizado e atualizado diretamente pelos próprios órgãos objeto de
fiscalização.
Para atender o principio da transparência e as determinações da Lei
de Responsabilidade Fiscal, é disponibilizado para o público por meio da internet.
O acompanhamento da execução das peças de planejamento (PPA,
LDO e LOA) de todos os municípios obrigados a elaborá-los é feito pelo sistema
AUDESP.
Esse sistema está relacionado com várias atividades da gestão
pública conforme se verifica no esquema abaixo:
Figura 140 - Sistema AUDESP
Fonte: http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/Audesp_Manual_Tecnico_Operacional_v1a.pdf.
138
10. Controle concomitante
Esse controle visa apontar os erros, evitar irregularidades e
desperdícios durante a execução orçamentária. Uma vez detectado esses defeitos, o
gestor público pode corrigir em tempo hábil todas as anomalias e mudar o rumo do
processo para o objetivo determinado pelo PPA, LDO e LOA.
Outro fato importante para o cumprimento das auditorias efetuadas
pelo Tribunal de Contas do Estado é a confirmação da veracidade e a conformidade
das informações inseridas nos vários sistemas utilizados pelo Estado. E para dar
cumprimento a essas atribuições o TCESP atua com fulcro no artigo 25 § 1º, e artigo
26 da Lei Complementar 709/93 de 14 de janeiro de 1993:
§ 1º Nenhum processo, documento ou informação poderá ser subtraído das inspeções do Tribunal de Contas, a qualquer pretexto, sob pena de responsabilidade Artigo 26 - Para cumprimento de suas funções, o Tribunal de Contas poderá utilizar-se dos elementos apurados pelas unidades internas de controle da administração direta e autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público estadual ou municipal.
No sistema SIAFEM/SP a conformidade dos registros contábeis é
feita por meio do comando abaixo, pelos gestores responsáveis.
Figura 141 -Tela SIAFEM.NET – Consistência documental.
Fonte: www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf.
139
O ideal é que a cada mês se efetue essa conformidade.
Figura 142 - Tela SIAFEM.NET – Conformidade documental.
Fonte: www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf.
Figura 143 -Tela SIAFEM.NET – Consistência documental.
Fonte: www.fazenda.sp.gov.br/download/cge/manual_siafem_integra.pdf.
O Governo do Estado de São Paulo implantou ainda o sistema
SIMPA que faz o monitoramento e acompanhamento de todos os programas e
ações de suas Secretarias.
140
Essas atribuições estão a cargo dos Gerentes de Programas e dos
Responsáveis por Ações, conforme dispõe a Resolução SEP – 5, de 26 de julho de
2004.
O Manual do SIMPA foi instituído pela Portaria CPA-1, de 26 de
julho de 2004 e estabelece as orientações abaixo:
O Sistema de Monitoramento dos Programas e Ações do PPA- SIMPA, instituído
pela Resolução SEP-5, de 26/07/2004, constitui-se num processo contínuo de
acompanhamento e avaliação da execução dos programas e ações contidos no
Plano Plurianual;
As informações referentes ao SIMPA serão registradas em sistema informatizado
que está disponível, na página da Secretaria de Economia e Planejamento -
www.planejamento.sp.gov.br, a todos os agentes da administração pública
estadual, envolvidos no processo de planejamento;
No monitoramento será observada a periodicidade mensal para atualização das
informações, até o décimo dia útil do mês subsequente, de acordo com a
especificidade e a sazonalidade de cada ação.
Outro sistema criado pelo Governo estadual por meio do Decreto nº
49.003, de 30 de setembro de 2004, é o Sistema de Acompanhamento dos
Programas, Projetos, Atividades e Obras Prioritários do Governo Estadual,
denominado Agenda SP 21. Tem os seguintes objetivos, sempre voltados aos
programas, projetos, atividades e obras prioritários:
Oferecer ao Governador do Estado informações atualizadas e com qualidade;
Criar condições favoráveis ao adequado gerenciamento e acompanhamento;
Aprimorar a cultura de gestão com foco nos resultados para a sociedade;
Oferecer aos gestores:
a) metodologia e sistema próprios;
b) cursos de capacitação e aperfeiçoamento;
Viabilizar o uso da informação como instrumento de gestão, de maneira a:
a) Compartilhar informações referentes às ações prioritárias de cada órgão e
entidade governamental;
b) tornar transparente, aos gestores e às instâncias decisórias, a execução
do Plano de Governo;
141
c) agilizar a tomada de decisão gerencial;
d) contribuir para a integração dos órgãos e entidades governamentais.
11. Controle a posteriori pelo TCE-SP
Esse controle tem sido o mais utilizado pelos órgãos de controle
externo até então. A crítica que se faz a esse procedimento é a dificuldade ou a
impossibilidade de corrigir os erros ou irregularidades cometidos durante a execução
orçamentária.
Nesse tipo de controle verificam-se os Demonstrativos financeiros,
orçamentários e patrimoniais e outros exigidos pela Lei 4.320/64 e a Lei 101/2000.
Os resultados dos programas e ações também são avaliados nessa
etapa da auditoria quanto a sua eficiência, eficácia e efetividade.
142
CAPÍTULO III
NORMAS DE CONTABILIDADE E CONTROLE
1. Resolução STN
A Secretaria do Tesouro Nacional é um órgão vinculado à estrutura
do Ministério da Fazenda e foi instituída pelo Decreto nº 92.452, de 10 de março de
1986. Ela centraliza o Sistema de Administração Financeira Federal e do Sistema de
Contabilidade Federal.
As competências atribuídas à Secretaria do Tesouro Nacional foram
estabelecidas pelo Artigo 7º do Decreto nº 6.976, de 7 de outubro de 2009. Dentre
elas apontamos às que se aplicam aos demais Entes da Federação no que tange às
convergências da contabilidade pública aos padrões internacionais:
I - estabelecer normas e procedimentos contábeis para o adequado registro dos
atos e dos fatos da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e
entidades da administração pública, promovendo o acompanhamento, a
sistematização e a padronização da execução contábil;
II - manter e aprimorar o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público e o
processo de registro padronizado dos atos e fatos da administração pública;
XII - elaborar, sistematizar e estabelecer normas e procedimentos contábeis
para a consolidação das contas públicas da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios;
XIV - promover a harmonização com os demais Poderes da União e das demais
esferas de governo em assuntos de contabilidade;
XVII - definir, coordenar e acompanhar os procedimentos relacionados com a
disponibilização de informações da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, para fins de transparência, controle da gestão fiscal e aplicação de
restrições;
XX - promover a adoção de normas de consolidação das contas públicas,
padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de
143
gestão fiscal, por meio da elaboração, discussão, aprovação e publicação do
Manual de Demonstrativos Fiscais - MDF e do Manual de Contabilidade Aplicada
ao Setor Público - MCASP;
XXI - dar suporte técnico aos entes da Federação quanto ao cumprimento dos
padrões estabelecidos no MCASP, no MDF, e em normas gerais aplicáveis à
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;
XXII - disseminar, por meio de planos de treinamento e apoio técnico, os
padrões estabelecidos no MCASP e no MDF para a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios;
XXIII - prestar suporte técnico aos órgãos dos Estados e Municípios para
melhoria da qualidade do processo sistêmico e organizacional da gestão
contábil;
XXVII - identificar as necessidades de convergência aos padrões internacionais
de contabilidade aplicados ao setor público;
XXVIII - editar normativos, manuais, instruções de procedimentos contábeis e
plano de contas aplicado ao setor público, objetivando a elaboração e publicação
de demonstrações contábeis consolidadas, em consonância com os padrões
internacionais de contabilidade aplicados ao setor público; e
XXIX - adotar os procedimentos necessários para atingir os objetivos de
convergência aos padrões internacionais de contabilidade aplicados ao setor
público.
No que tange às normas de contabilidade aplicadas ao setor público
editadas pela STN temos as seguintes as edições:
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – 4ª Edição (Válido para
2012);
Manual de Demonstrativos Fiscais– 4ª Edição (Válido para 2012);
Cartilha do SISTN.
144
2. CPC – Comitê de Pronunciamentos Contábeis
Durante muito tempo tem se debatido sobre a necessidade de
padronizar os demonstrativos contábeis e financeiros e seus relatórios perante a
comunidade internacional. Vários países desenvolvidos já tomaram essa iniciativa
por meio de Entidades autônomas, tais como o IASB – International Accounting
Standards Board.
Os Estados Unidos em 1973 deram o pontapé inicial na criação
desses Organismos internacionais com a criação do FASB – Financial Accounting
Standards Board com o objetivo de estabelecer e melhorar os padrões de
contabilidade e relatórios financeiros para entidades não-governamentais.
O FASB é uma entidade privada sem fins lucrativos. Com seu
surgimento ela substituiu o Comitê de Procedimentos de Contabilidade (PAC) e a
Junta de Princípios Contábeis (Accounting Principles Board-APB) do Instituto
Americano de Contadores Públicos Certificados (American Institute of Certified
Public Accountants - AICPA).
Concomitantemente, organismos de profissionais de contabilidade
de dez países (Alemanha, Austrália, Canadá, Estados Unidos, França, Irlanda,
Japão, México, Países baixos e Reino Unido) criaram o International Accounting
Standards Committee – IASC visando formular e publicar com independência um
novo padrão de normas contábeis internacionais que seja aceito mundialmente.
Mais adiante, precisamente em 01 de abril de 2001, foi criado
o International Accounting Standards Board – IASB, respondendo pelas atribuições
daquele órgão. Teve como objetivo melhorar os pronunciamentos contábeis
internacionais (IAS) anteriores emitidos pelo IASC.
Os pronunciamentos contábeis desse novo órgão são chamados de
IFRS (International Financial Reporting Standard).
Seguindo essa mesma estrutura de independência e autonomia,
varias entidades do setor contábil e financeiro do Brasil preocupadas com a
convergência das normas contábeis aos padrões internacionais, resolveram criar o
Comitê de Pronunciamentos Contábeis.
O Comitê de Pronunciamentos Contábeis foi criado no Brasil pela
Resolução CFC º 1055/05 de 07 de outubro de 2005.
145
Tem como objetivo, nos termos do Artigo 3º da Resolução acima, o
estudo, o preparo e a emissão de Pronunciamentos Técnicos sobre procedimentos
de Contabilidade e a divulgação de informações dessa natureza, para permitir a
emissão de normas pela entidade reguladora brasileira, visando à centralização e
uniformização do seu processo de produção, levando sempre em conta a
convergência da Contabilidade Brasileira aos padrões internacionais.
O CPC é composto das seguintes Entidades:
ABRASCA – Associação Brasileira das Companhias Abertas;
APIMEC NACIONAL – Associação dos Analistas e Profissionais de Investimento
do Mercado de Capitais;
BM&FBOVESPA S.A. Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros; (Redação dada
pela Resolução CFC nº 1.339/11)
CFC – Conselho Federal de Contabilidade;
IBRACON – Instituto dos Auditores Independentes do Brasil;
FIPECAFI – Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis, Atuarias e Financeiras.
2.1. As normas de convergências
O Comitê de Pronunciamentos Contábeis emite os seguintes
produtos:
Pronunciamentos Técnicos;
Orientações; e
Interpretações.
Os Pronunciamentos Técnicos emitidos até o momento são:
CPC 00 Pronunciamento Conceitual Básico (R1) - Estrutura Conceitual para a
Elaboração e Divulgação de Relatório Contábil-Financeiro
CPC 01 (R1) Redução ao Valor Recuperável de Ativos
CPC 02 (R2) Efeitos das Mudanças nas Taxas de Câmbio e Conversão de
Demonstrações Contábeis
CPC 03 (R2) Demonstração dos Fluxos de Caixa
CPC 04 (R1) Ativo Intangível
146
CPC 05 (R1) Divulgação sobre Partes Relacionadas
CPC 06 (R1) Operações de Arrendamento Mercantil
CPC 07 (R1) Subvenção e Assistência Governamentais
CPC 08 (R1) Custos de Transação e Prêmios na Emissão de Títulos e Valores
Mobiliários
CPC 09 Demonstração do Valor Adicionado
CPC 10 (R1) Pagamento Baseado em Ações
CPC 11 Contratos de Seguro
CPC 12 Ajuste a Valor Presente
CPC 13 Adoção Inicial da Lei n.º 11.638/07 e da Medida Provisória n.º 449/08
CPC 14 Instrumentos Financeiros: Reconhecimento, Mensuração e
Evidenciação (Fase I)
CPC 15 (R1) Combinação de Negócios
CPC 16 (R1) Estoques
CPC 17 Contratos de Construção
CPC 18 Investimento em Coligada e em Controlada
CPC 19 (R1) Investimento em Empreendimento Controlado em Conjunto (Join
Venture)
CPC 20 (R1) Custos de Empréstimos
CPC 21 (R1) Demonstração Intermediária
CPC 22 Informações por Segmento
CPC 23 Políticas Contábeis, Mudança de Estimativa e Retificação de Erro
CPC 24 Evento Subsequente
CPC 25 Provisões, Passivos Contingentes e Ativos Contingentes
CPC 26 (R1) Apresentação das Demonstrações Contábeis
CPC 27 Ativo Imobilizado
CPC 28 Propriedade para Investimento
CPC 29 Ativo Biológico e Produto Agrícola
CPC 30 Receitas
CPC 31 Ativo Não Circulante Mantido para Venda e Operação Descontinuada
CPC 32 Tributos sobre o Lucro
CPC 33 Benefícios a Empregados
CPC 35 (R1) Demonstrações Seperadas
CPC 36 (R2) Demonstrações Consolidadas
147
CPC 37 Adoção Inicial das Normas Internacionais de Contabilidade
CPC 38 Instrumentos Financeiros: Reconhecimento e Mensuração
CPC 39 Instrumentos Financeiros: Apresentação
CPC 40 Instrumentos Financeiros: Evidenciação
CPC 43 (R1) Adoção Inicial dos Pronunciamentos Técnicos CPC 15 a 41
CPC PME – Contabilidade para Pequenas e Médias Empresas (R1) (com
Glossário de Termos)
As normas acima são aplicadas às empresas do Setor Privado. Em
virtude dessa convergência, a Lei 6.404/76 (Lei das S.A.) teve bastante alteração
por meio da Lei 11.638 de 28 de dezembro de 2007, além de uma série de
normativos emitidos por outras Entidades, como O Banco Central do Brasil,
Comissão de Valores Mobiliários, SUSEP, MPS, SPC/PREVIC, RFB, dentre outros.
2.2 As normas p/ Administração Pública
No âmbito internacional o Setor Público foi contemplado com as
IPSAS - International Public Sector Accounting Standards, que significa Normas
internacionais do Setor Público (IPSAS).
As IPSAS são um conjunto de normas contábeis a serem aplicadas
em entidades do setor público em todo o mundo na preparação de demonstrações
financeiras. Estes padrões são baseados em International Financial Reporting
Standards (IFRS) emitidos pelo International Accounting Standards Board (IASB).
Atualmente existem 31 normas sobre o regime de competência de
contabilidade e um padrão sobre o regime de caixa da contabilidade.
No Brasil as normas de convergência serão implantadas
paulatinamente, e sua exigência será a partir de 2012 para os órgãos federais e
estaduais e 2013 para os municípios.
São várias as novidades nessas normas de convergência da
contabilidade para o setor público, dentre elas:
Dar maior transparência à situação patrimonial da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios;
148
As receitas e despesas serão registradas obrigatoriamente pelo regime de
competência;
Depreciação, amortização e exaustão dos bens, depois que eles forem
reavaliados.
Efetuar teste de imparidade da dívida ativa e de outros bens;
As Entidades Públicas foram alvo de normas específicas para
atender a convergência da contabilidade aos padrões internacionais.
Apresentamos a seguir as Normas Brasileiras de Contabilidade
Aplicadas ao Setor Público:
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.128/08 - Aprova a NBC T 16.1 – Conceituação, Objeto
e Campo de Aplicação.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.129/08 - Aprova a NBC T 16.2 – Patrimônio e Sistemas
Contábeis.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.130/08 - Aprova a NBC T 16.3 – Planejamento e seus
Instrumentos sob o Enfoque Contábil.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.131/08 - Aprova a NBC T 16.4 – Transações no Setor
Público.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.132/08 - Aprova a NBC T 16.5 – Registro Contábil.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.133/08 - Aprova a NBC T 16.6 – Demonstrações
Contábeis.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.134/08 - Aprova a NBC T 16.7 – Consolidação das
Demonstrações Contábeis.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.135/08 - Aprova a NBC T 16.8 – Controle Interno.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.136/08 - Aprova a NBC T 16.9 – Depreciação,
Amortização e Exaustão.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.137/08 - Aprova a NBC T 16.10 – Avaliação e
Mensuração de Ativos e Passivos em Entidades do Setor Público.
RESOLUÇÃO CFC Nº. 1.268/09 - Altera, inclui e exclui itens das NBC T 16.1,
16.2 e 16.6 que tratam das Normas Brasileiras de Contabilidade Técnicas
aplicadas ao Setor Público e dá outras providências.
RESOLUÇÃO CFC N.º 1.366/11 - Aprova a NBC T 16.11 – Sistema de
Informação de Custos do Setor Público.
149
3. Contador e a tarefa de “conformidade dos lançamentos”
Os registros contábeis devem corresponder fielmente aos atos e
fatos da Execução Orçamentária. Para isso o sistema SIAFEM/SP trouxe
ferramentas para que os responsáveis possam acompanhar a consistência dos
lançamentos contábeis e dar a conformidade dos documentos emitidos.
Para isso essa conformidade está amparada nos seguintes atos
normativos conforme Manual do SIAFEM/SP:
Decreto nº 41.312, de 13 de novembro de 1996, artigo 2º, inciso XIII;
Decreto nº 42.639, de 16 de dezembro de 1997, artigo 1º, inciso IV;
Resolução SF-17, de 26/02/1999;
Portaria do Coordenador Estadual de Controle Interno, de 06/04/1999;
Foi então criado o subsistema AUDICON que é composto pelos
seguintes módulos:
CONFUG – Conformidade da Unidade Gestora;
CONFSET – Conformidade Setoriais;
CONCILIA - Conciliação.
CONFUG
O módulo CONFUG está estruturado para se atestar a consistência
documental, sempre que ocorrerem lançamentos no SIAFEM/SP.
Nos termos da Resolução SF – 17, De 26 de fevereiro de 2002,
Compete aos Ordenadores de Despesa a responsabilidade de consistência entre os
documentos e transações que comprovem os fatos ocorridos e os documentos de
entrada no SIAFEM/SP
Essas autoridades deverão estar devidamente autorizadas perante o
Centro de Apoio ao Usuário - CAU, da Contadoria Geral do Estado – CGE.
Nesse módulo compõe as seguintes transações:
REGCONSDOC - Reg. Consistência Documental;
LISUSUCONF - Lista CPF que deu Conformidade
CONMOVSINT - Consulta Movimento Sintético
CONMOVANA - Consulta Movimento Analítico
150
IMPCONSDOC - Imprime Documentos para a Consistência
CONCONSDOC - Consulta a Consistência Documental
CONFSET
Permite atestar o correto registro das informações relativas à
execução orçamentária, financeira e patrimonial no SIAFEM/SP;
Conforme Manual SIAFEM/SP é competência dos CCA’s e CRCA’s,
após o fechamento do mês, a Conformidade Setorial das UGE’s pertencentes à
Administração Direta – Poder Executivo; quanto aos órgãos dos Poderes Legislativo
e Judiciário, e do Ministério Público, bem como a das entidades da Administração
Indireta, deverá ser procedida pelos seus respectivos Gestores;
Essa tarefa será registrada com base na Consistência Documental
expedida pelos Ordenadores de Despesa e demais instrumentos previstos na
portaria do Coordenador da CECI;
Nesse módulo permite as seguintes transações:
REGCONFSET - Registra Conformidade Setorial
ALTCONFSET - Altera Conformidade Setorial
CONCONFSET - Consulta Conformidade Setorial
CONCONFORG - Consulta Conformidade do Órgão
CONCONFDIA - Consulta Conformidade Diária
CONMOVDIA - Consulta Movimento Diário
4. Accoutability, novos conceitos e legislação, eficiência e eficácia
A Administração Pública está em transformação. Novos termos e
conceitos são inseridos no seu dia a dia e que muitas vezes não são compreendidos
por aqueles que realmente fazem a máquina administrativa seguir seu rumo. Um
desses termos é a palavra inglesa “Accountability”.
Várias traduções já percorreram os manuais da gestão pública,
porém nenhuma delas nos dá uma tradução exata para a língua portuguesa.
As traduções mais citadas são:
151
Obrigação – dever de membros de um órgão administrativo ou representativo de
prestar contas a instâncias controladoras ou a seus representados;
Responsabilização;
Prestar contas - explicar o que faz, como faz, por que faz, quanto gasta e o que
vai fazer a seguir.
Alguns profissionais definem “accountability” conforme a sua área de
atuação, como por exemplo:
Na Ética – responsabilidade social;
Na Administração – governança;
Na História - origina-se do termo latino accomptare (tomar em conta), derivado da
forma prefixada computare (computar), que por sua vez deriva de putare
(calcular);
Na política - É a responsabilidade do governo, dos funcionários públicos e
dos políticos ao público e a corpos legislativos tal como congresso ou
o parlamento;
Dentre as definições e observações inseridas na enciclopédia
Wikipédia, a que me chamou mais atenção afetas ao setor público foi a seguinte:
“Não se trata, portanto, apenas de prestar contas em termos quantitativos mas de
auto-avaliar a obra feita, de dar a conhecer o que se conseguiu e de justificar aquilo
em que se falhou. A obrigação de prestar contas, neste sentido amplo, é tanto maior
quanto a função é pública, ou seja, quando se trata do desempenho de cargos
pagos pelo dinheiro dos contribuintes.” (disponível em
http://pt.wikipedia.org/wiki/Accountability. acessado em 25/02/2012)
Nessa esteira, o autor Masayuki Nakagawa em artigo intitulado:
“Accountability: a razão de ser da contabilidade” nos brinda com a seguinte
passagem:
No trabalho intitulado Governança Empresarial publicado em 2004, a International Federation of Accountants(IFAC) aponta para a existência de duas formas de accountability: (1) Accountability exógena, que decorre da necessidade de o Conselho de Administração realizar prestação de contas (evidenciação) à Assembléia Geral Ordinária dos acionistas e stakeholders. Essa forma de quitação de accountability tem como base técnica a atividade de contabilização (bookeeping) sob a responsabilidade legal e técnica do contador, visando a demonstrar a conformidade da empresa às leis que regulam suas atividades e (2) Accountability endógena, direcionada pela necessidade de os dirigentes da empresa realizarem a prestação de contas
152
(evidenciação) da eficiência e eficácia de seu plano estratégico de negócios perante o seu Conselho de Administração. Essa forma de quitação de accountability é realizada com base na atividade de Contabilidade (accounting) da empresa, sob a responsabilidade técnica de seus contadores gerenciais ou controllers, capacitados a interpretar e comunicar a todos os gestores de negócio da empresa e seus stakeholders os riscos associados aos fenômenos direcionadores do desempenho da empresa e seus administradores, com especial destaque à estimativa dos fluxos de caixa de futuros negócios.
Em outro momento, ao se referir à aplicação da “Accountability” no
serviço público:
Seria o instituto da accountability aplicável também ao setor público? De acordo com Cameron, accountability é um importante elemento que caracteriza a boa governança no setor governamental. O conceito envolve a obrigação de se prestarem contas (evidenciação) pelos resultados de decisões ou ações, com freqüência, para prevenir o mau uso do poder e outras formas inadequadas de comportamento de outrem. No âmbito das organizações públicas, essa obrigação pode ser entendida como um dever imposto àqueles que detêm o poder de Estado, no sentido de que dêem visibilidade aos seus atos e, conseqüentemente, gerem um maior grau de confiança entre governantes e governados. Parece haver consenso, na literatura, de que o fundamento dos sistemas democráticos está verdadeiramente na accountability, já que a informação é um pressuposto básico da transparência dos negócios públicos em uma verdadeira e legítima democracia. Sem informações apropriadas a respeito da gestão pública, os cidadãos ficam privados de realizar julgamentos adequados em relação aos atos praticados por seus governantes.” Disponível em http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1519-70772007000200001&script=sci_arttext em 23/01/2012.
153
CONSIDERAÇÕES GERAIS
Após a explanação de toda a pesquisa decorrente do problema
abaixo, faço as seguintes considerações:
Problema: Podemos melhorar os controles sobre o PPA/LDO/LOA pelo Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo em virtude das novas normas de contabilidade?
Hipótese: A priori, a aplicação da contabilidade em todas as etapas de
planejamento, principalmente no PPA/LDO/LOA permite dar maior controle,
integração e confiabilidade das informações na gestão pública.
Confirma-se parcialmente a hipótese, pois os controles existentes
carecem de aprimoramentos. A sugestão da criação do Cadastro de Gestores
Públicos inserido no Plano de Contas do sistema SIAFEM/SP dará maior
transparência á receita e aos gastos públicos na forma demonstrada na execução
orçamentária; A contabilização da receita por fonte de recursos e de forma
regionalizada será instrumento importantíssimo para gerir as finanças do Estado,
uma vez que estará mapeado o fluxo de caixa em confronto com a despesa
regionalizada; a auditoria preventiva e concomitante evitará desperdício e
malversação do erário; a prestação de contas de adiantamento liberada
contabilmente pelo TCESP apontará para a sociedade quais gestores estão
pendentes de acerto de contas.
Com todas essas sugestões implantadas estaremos sem sombra de
dúvidas cumprindo os objetivos Estratégicos Institucionais do TCESP.
154
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