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O sinuoso caminho da cidadania no Brasil:

Uma questão para o serviço social

Resumo

O presente artigo propõe-se a realizar uma reconstituição da categoria cidadania no

Brasil, ao longo de nosso período republicano. Compreendemos ser fundamental

desmistificar a categoria cidadania como um ente abstrato e compreendê-la no quadro do

desenvolvimento do modo de produção capitalista, analisando o seu desenvolvimento de

acordo com especificidades da formação sócio-histórica brasileira.

No quadro profissional, tal desmistificação contribui para o fortalecimento do

conhecimento acadêmico-profissional acerca do desvelamento das relações entre Estado e

sociedade civil e constitui-se como um instrumento primordial para o exercício cotidiano

profissional, visto que nas últimas três décadas trabalhamos na direção da ampliação e

consolidação da cidadania, ao mesmo tempo em que houve, com o avanço do projeto

neoliberal por todo o mundo, um estreitamento dos direitos de cidadania. Impõe-se,

anteriormente, a seguinte questão: qual é o padrão de cidadania constituído ao longo da

formação sócio-histórica brasileira? No presente ensaio, buscaremos responder a tal

questão, realizando um panorama do sinuoso caminho da cidadania no Brasil, desde o

período colonial até a década neoliberal de 1990.

Introdução

O presente artigo propõe-se a realizar uma reconstituição da categoria cidadania no

Brasil, ao longo de nosso período republicano. Compreendemos ser de fundamental

importância a apreensão de tais fundamentos, particularmente para os profissionais do

Serviço Social brasileiro, que afirmam em seu Código de Ética profissional (1993) o

seguinte princípio fundamental: “Ampliação e consolidação da cidadania, considerada

tarefa primordial de toda sociedade, com vistas à garantia dos direitos civis e políticos das

classes trabalhadoras”.

Carvalho (2001) afirma que “a cidadania, literalmente, caiu na boca do povo. [...]

ela substituiu o próprio povo na retórica política. Não se diz mais ‘o povo quer isto ou

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aquilo’, diz-se ‘a cidadania quer’. Cidadania virou gente”. Isto é, o autor indica que houve

um esvaziamento da categoria cidadania aos longo das últimas décadas: de tanto se falar

nela, parece que a mesma tornou-se um ente abstrato. É preciso, então, ao se referenciar à

categoria cidadania, questionar: de qual cidadania falamos?

Faz-se necessário, assim, dar conteúdo a uma categoria tão esvaziada e

desestoricizada como a de cidadania no mundo moderno. Abreu (2000:23) busca

reconstituir o desenvolvimento histórico-estrutural da cidadania na ordem capitalista e

afirma que

as diferentes mediações historicamente constituídas entre indivíduo e

sociedade [...] dão sentido e concretizam a cidadania como força social,

como instituição, como valor, como participação política, como

pertencimento a uma comunidade imaginária ou real, como forma

jurídico-política, como articulação entre dirigentes e dirigidos e como

estilo de vida, que se erguem sobre o modo de produção e apropriação

dos valores materiais e simbólicos socialmente produzidos.

Concretamente, sem essas mediações a cidadania não passa de um ente

abstrato, sem vida e sem uma razão de ser. Por isso, considero que o

ponto de partida para estudar a cidadania é o modo de pertencimento e

participação dos indivíduos e coletividades em uma ordem sócio-política

historicamente constituída.

A análise marshalliana (Marshall, 1967), com base na realidade inglesa, aponta o

processo de alargamento da cidadania entre os séculos XVIII e XX: de uma cidadania civil,

passou–se para o seu enriquecimento com os direitos políticos, no século XIX,

completando-se no século XX com os direitos sociais. Assim, classicamente, a categoria

cidadania é compreendida a partir da tríade direitos civis, políticos e sociais. Em nossa

concepção, partimos da compreensão de que a cidadania desenvolveu-se ao longo do modo

de produção capitalista, a partir do processo de luta de classes e concretizou-se nos avanços

e recuos dos sistemas de proteção social, com expressões particulares de acordo com as

distintas formações sócio-históricas de cada país, não seguindo necessariamente o clássico

caminho inglês.

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É fundamental, portanto, desmistificar a categoria cidadania como um ente abstrato

e, também, compreendê-la no quadro do desenvolvimento do modo de produção capitalista,

analisando o seu desenvolvimento de acordo com especificidades da formação sócio-

histórica brasileira.

No quadro profissional, tal desmistificação contribui para o fortalecimento do

conhecimento acadêmico-profissional acerca do desvelamento das relações entre Estado e

sociedade civil e constitui-se como um instrumento fundamental para o exercício cotidiano

profissional, visto que nas últimas três décadas trabalhamos na direção da ampliação e

consolidação da cidadania, ao mesmo tempo em que houve, com o avanço do projeto

neoliberal por todo o mundo, um estreitamento dos direitos de cidadania. Impõe-se,

anteriormente, a seguinte questão: qual é o padrão de cidadania constituído ao longo da

formação sócio-histórica brasileira? No presente ensaio, buscaremos responder a tal

questão, realizando um panorama do sinuoso caminho da cidadania no Brasil, desde o

período colonial até a década neoliberal de 1990.

Do Império à República: o autoritarismo como base de nossa futura (?) cidadania

Analisar a constituição histórica do padrão de proteção social brasileiro nos leva ao

lugar que o país ocupou durante o período da colonização (entre 1500 e 1822), fase que nos

remete, no plano internacional, ao processo de acumulação primitiva do capital (séculos

XVI e XVII) e, posteriormente, ao que conhecemos como o período do capitalismo

concorrencial (Marx, 1988).

Portanto, carregamos em nossa memória política o “peso do passado”: um país

colonizado, escravocrata, agro-exportador, com uma população analfabeta, economia

monocultora e latifundiária, e um Estado absolutista. Nossa colonização foi feita às custas

de extermínios, dominação, guerras, escravização e doenças contraídas dos brancos pelos

indígenas. Carvalho (2001) aponta o fator mais negativo para a construção da cidadania em

nosso país: a escravidão, cuja importação de escravos se perpetuou da 2ª metade do século

XVI até 1850. Até 1822, introduziram-se 3 milhões de escravos na Colônia, como

trabalhadores urbanos e rurais, mas totalmente destituídos de direitos civis, políticos e

sociais.

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Neste período, não havia um poder real que pudesse ser caracterizado como público

e o poder concentrava-se nas mãos dos senhores de terras, de forma privada. A

administração colonial portuguesa caracterizou-se pelo descaso pela educação primária e

não permitiu a criação de universidades em sua Colônia. Durante a Colônia, tivemos raras

manifestações cívicas: as revoltas escravas e as demais, geralmente, como conflitos entre

setores dominantes e/ou contra o domínio colonial: a Inconfidência Mineira (1789), a

Revolta dos Alfaiates (1798) e a revolta em Pernambuco, em 1817. O fim do período

colonial tem como característica um população excluída dos direitos civis e políticos e sem

um sentido de nacionalidade.

A Independência (1822) - resultado de negociações entre a elite nacional, a Coroa

Portuguesa e a Inglaterra - foi uma solução monárquica e conservadora. Manteve a

escravidão, o que trouxe enormes limites para o desenvolvimento dos direitos civis. A

Constituição de 1824 ignorou a escravidão e, com idéias provenientes da França e da

Espanha, afirmou uma legislação liberal quanto ao direito ao voto, com a participação de

quase toda a população adulta. As eleições ocorreram de forma ininterrupta de 1822 a 1930,

mas a qualidade da população votante era de analfabetos, sob o controle dos grandes

proprietários rurais e/ou do governo, nas cidades.

Assim, o que importava não era o exercício do direito político, mas o domínio

político local. Em 1881, houve a exclusão dos analfabetos do direito ao voto, o aumento da

renda exigida, a criação do voto direto e a instituição do voto facultativo, o que significou

um retrocesso em relação à Constituição de 1824.

O período republicano recebe de herança dos tempos coloniais a escravidão, o

latifúndio e o Estado a serviço do poder privado dos coronéis. Os escravos libertos não

receberam terras, empregos, nem educação, restando-lhes os trabalhos mais brutalizados e

mal pagos, o que até hoje reflete na desigualdade dos indicadores sociais entre brancos e

negros. A 1ª República é caracterizada como a “República dos coronéis”, com o uso do

voto para o fortalecimento dos poderes privados locais: negavam-se os direitos políticos e

impedia-se a existência dos direitos civis, o que fortalecia as grandes propriedades privadas.

Os direitos sociais na 1ª República eram inexistentes, pois a “questão social” era

considerada “caso de polícia”. A assistência social permanecia nas mãos dos coronéis e/ou

de entidades religiosas e a Constituição de 1891 retirou a obrigação do Estado de promover

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educação básica e de regulamentar o trabalho. A classe operária em 1920 era ainda

incipiente e os imigrantes anarquistas foram logo reprimidos, com a lei de expulsão dos

imigrantes.

Em 1923, houve a criação da Lei Elói Chaves, com a instituição das Caixas de

Aposentadorias e Pensões (CAPS) para os trabalhadores, as quais foram estendidas para

diversas categorias profissionais nos anos subseqüentes.

O período pré-1930 é marcado por uma postura liberal do Estado frente à “questão

social”. Oliveira (1985) aponta que a 1ª República, dominada pela oligarquia cafeeira,

estabelece um pacto com a nascente burguesia industrial: o Estado permaneceria ausente da

regulação do trabalho rural, enquanto seria admissível a criação de uma legislação social

nas cidades, desde que o Estado permanecesse somente como um regulador.

Ou seja, pressionadas pelas lutas dos trabalhadores urbanos nos anos 1920 por

melhores condições de vida e num contexto internacional pós-Revolução Russa, as elites

dominantes “permitem” a criação da Lei Elói Chaves, numa concepção “bismarckiana” de

Seguro Social: o público-alvo beneficiário é o que paga previamente pelo seguro.

Pereira (2000) caracteriza o período como laissez-fariano e indica a incipiente

atenção do Estado à “questão social”, reduzida a “caso de polícia” e a reparações tópicas e

emergenciais para necessidades sociais básicas. A atenção maior voltava-se para as áreas de

trabalho e previdência, com a criação do Código Sanitário, Departamento Nacional do

Trabalho e Saúde e a Lei Elói Chaves.

Outro autor (Vianna, 1976) discorda de análises que realizam uma drástica

separação entre os anos pré-1930 e pós-1930 e qualificam o primeiro momento como o de

um puro laissez-faire e o segundo como aquele que criou toda a legislação trabalhista,

conferindo à liderança de Vargas total responsabilidade pela proteção social. O referido

autor relativiza tal separação e afirma que nossa burguesia estabeleceu um “falso laissez-

faire” nos anos pré-1930: lembrará as lutas e greves operárias da década de 1920 e a

criação de leis trabalhistas/sociais, além do aparato repressivo associado ao tratamento da

“questão social” como um “caso de polícia”.

Assim, o “falso laissez-faire” dos anos pré-1930 é tratado numa clara articulação do

“progresso com o atraso”: nas cidades, a “questão social” era tratada como “caso de

polícia” associada a leis trabalhistas/sociais vinculadas a uma concepção “bismarckiana” de

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seguro social, enquanto no campo as oligarquias rurais serão fiéis ao “laissez-faire”, com a

superexploração da força de trabalho rural, associada à repressão e à parca assistência.

Para Vianna (1976), nossa história de entrada no “mundo capitalista moderno”

carrega a marca de uma direção burguesa que não associou liberalismo e democracia, mas

sim liberalismo e autocracia. A burguesia brasileira modernizou-se no plano econômico,

deixando para nossas oligarquias agrárias a decisão dos rumos da dominação burguesa.

Lembremos, ainda, do contexto de insatisfação popular das duas primeiras décadas

do século XX, com a crise cafeeira e um enorme contingente da população dirigindo-se ao

meio urbano. Em meio à crise de hegemonia da aliança oligárquico-burguesa até então

constituída, será imprescindível a passagem do modelo produtivo agro-exportador para a

construção das bases de industrialização no país, tarefa a ser cumprida a partir do marco

histórico dos anos 1930 e que terá como ponto-chave a necessidade de recomposição da

elite dominante, visto que nossa burguesia não tinha se constituído ainda como classe

dirigente.

Para Carvalho (2001), até os anos 20 do século XX, não havia um povo

politicamente organizado, com um sentimento nacional: o Brasil era ainda uma construção

política. O autor relata a existência de diversas lutas populares, que ocorriam quando o

Estado tentava interferir nas vidas privadas das pessoas e/ou realizava medidas

seculizadoras. Havia somente um esboço de cidadão, ainda que em negativo.

De 1930 a 1945: a eclipse dos direitos civis e políticos e a “cidadania regulada”

Coutinho (1992) apontará que todas as opções concretas enfrentadas pelo Brasil

para a transição para o capitalismo (da Independência ao golpe de 1964, incluindo a

Proclamação da República e a Revolução de 1930) foram elitistas e antipopulares, soluções

organizadas “pelo alto”, a partir das elites dominantes. Nossa revolução burguesa adotou

um caminho não de “via prussiana” (análise de Lênin sobre os caminhos da modernização

agrária na Rússia, em que a burguesia “acertou” as contas com o Antigo Regime) e/ou de

“via americana” (com a destruição violenta do velho regime de posse da terra, em que a

antiga propriedade converte-se em pequena exploração burguesa), mas, do que Gramsci

analisara, na particularidade italiana, e conceituara como “revolução passiva”, isto é: uma

conciliação do progresso com o atraso.

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O Brasil incorporou tardia e lentamente o padrão produtivo e tecnológico da 2ª

Revolução Industrial - entre as décadas de 1930 e 1950 – como um país situado na periferia

da divisão internacional sócio-técnica do trabalho. Mattoso (1996) realiza uma análise do

padrão produtivo brasileiro no período e afirma o papel do Estado como estruturante para o

processo de substituição de importações e consolidação da indústria brasileira, com a

crescente incorporação do padrão de industrialização norte-americano.

Portanto, Coutinho (1992) adverte que as transformações ocorridas no país foram

sempre resultados do deslocamento da função hegemônica de uma para outra fração das

classes dominantes. Estas jamais desempenharam a função de classe hegemônica e

delegaram ao Estado a função de dominação política, com a tarefa de controlar e reprimir

as classes subalternas. Isto é, a nossa burguesia fez a sua revolução – uma “revolução

passiva” – através de uma “ditadura sem hegemonia”, com a função de “domínio”, mas sem

a “direção” e delegou ao Estado a função de direção para a realização do processo de

modernização capitalista em nosso país.

Associado ao processo de “revolução passiva”, Coutinho (1992) lembra o conceito

gramsciano de “transformismo”, que é “a assimilação pelo bloco no poder das frações

rivais das próprias classes dominantes ou até mesmo de setores das classes subalternas”.

O autor aponta, então, o “populismo”- localizado na ditadura Vargas entre 1937 e 1945 e

no período liberal-democrático (1945 a 1964) - como uma tentativa de incorporar ao bloco

de poder os trabalhadores assalariados urbanos, através da concessão de direitos sociais e

vantagens econômicas.

Pereira (2000) caracteriza o período de 1930 até 1964 como populista-

desenvolvimentista e aponta a subordinação histórica dos valores de equidade e justiça

social à maximização econômica. A autora cita medidas importantes realizadas no período

referente à constituição de um padrão de proteção social, tais como, nas décadas de 1930 e

1940, a criação da legislação trabalhista, do Ministério do Trabalho, da Carteira

Profissional, dos Institutos de Aposentadorias e Pensões, do Conselho Nacional de Serviço

Social, do salário mínimo, da Consolidação das Leis Trabalhistas, do sistema S (SENAI,

SESC, SESI), de uma legislação sobre acidentes de trabalho. A década de 1950, com o

retorno de Getúlio Vargas ao poder, é marcada por um projeto de cariz nacionalista,

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caracterizado pelo planejamento central e pela criação de importantes estatais, como a

Petrobrás e Eletrobrás.

Já a 2ª metade da década de 1950 tem no governo Juscelino Kubitschek a porta de

entrada para o capital estrangeiro, associado ao Estado e ao capital privado nacional. Este

período é conhecido pelo projeto desenvolvimentista, que compreendia o “atraso” do país

como passível de ser equacionado através do impulso do capital estrangeiro, da realização

de grandes obras (como Brasília) e da educação da população.

O período entre as décadas de 1930 e 1950 é caracterizado pela subordinação das

necessidades sociais ao projeto de modernização do país, com a consolidação do padrão

produtivo, mas com baixos resultados no que se refere à intervenção do Estado na área

social, com uma postura “meritocrático-particularista” (Draibe, 1999).

Santos (1987) afirma que o perfil de cidadania construído no pós-1930 é aquele

articulado às necessidades de modernização e industrialização do país, acumulação de

capital e controle das insatisfações populares, das emergentes classes média e operária: são

cidadãos aqueles que se encontram em ocupações reconhecidas e definidas em lei, inseridos

no processo produtivo. É a “cidadania regulada”, constituída pela regulamentação das

profissões, a carteira de trabalho e o sindicato público e que vigorará até o golpe de 1964.

Assim, no padrão de “cidadania regulada” é o Estado que regula o estatuto de

cidadania, reconhece quem tem direito até mesmo a demandar direitos. As demandas por

políticas sociais tornam-se difusas e fragmentadas em dispersos grupos sociais, diluindo os

conflitos e numa relação verticalizada entre Estado e sociedade civil. Retira-se o caráter

classista das lutas sociais e dá-lhes uma tonalidade corporativista, numa límpida referência

ao modelo de Welfare State “conservador e corporativista” (Esping-Andersen, 1991).

Carvalho (2001) aponta que o período pós-1930 a 1945 representou um grande

desenvolvimento da legislação social e trabalhista, mas desprovido de participação política

e de uma cidadania ativa: este seria a “era” dos direitos sociais e da organização sindical,

mas com uma inversão marshalliana, pois os trabalhadores foram incorporados através dos

direitos sociais e não de uma ação política independente. O “populismo” trouxe os cidadãos

para a política, mas deu à cidadania um conteúdo passivo e meramente receptor.

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De 1945 a 1964: os direitos civis e políticos e o “congelamento” dos direitos sociais

O pós-1945 é marcado pelo retorno dos direitos políticos no cenário do país, com

uma significativa participação da população na política. O processo de urbanização criou

um eleitor urbano menos vulnerável ao aliciamento e mais vulnerável aos apelos populistas.

O populismo – caracterizado por menos coerção e mais convencimento – elegeu Getúlio

Vargas, Juscelino Kubitshek e Jango (Carvalho, 2001).

Neste período relativamente democrático (1945/64), os direitos sociais quase não

evoluíram, baseados ainda no modelo de “cidadania regulada” (Santos, 1987)

implementado pela ditadura Vargas, com a exclusão dos trabalhadores rurais, autônomos e

das empregadas domésticas.

Carvalho (2001) questiona o por quê da democracia ter ido a pique em 1964, visto

que o país experimentara naquele período uma relativa vivência democrática. O autor

responde que tanto a esquerda quanto a direita não tinham convicção democrática e ambas

preparavam um golpe nas instituições: de um lado, o liberalismo no Brasil não havia

conseguido assimilar a entrada do povo na política; de outro, a esquerda brasileira também

não tinha tradição democrática. Com isto, para o autor, sem organizações civis fortes e

representativas, não foi possível frear o golpe de abril de 1964.

1964/1985: expansão dos direitos sociais e supressão dos direitos civis e políticos

O período pós-1964 marca a passagem do Brasil para a fase de modernização

capitalista, com a consolidação do país no quadro do capitalismo monopolista. Passagem

esta mais uma vez realizada através do processo de “revolução passiva”, com o Estado

ditatorial à frente da modernização capitalista, e, ao mesmo tempo, com a reprodução de

elementos de atraso, numa clara “ditadura sem hegemonia”.

O golpe de abril de 1964 significou o refreamento de expectativas mais radicais de

mudanças na sociedade brasileira, exatamente num período em que os ventos democráticos

e populares da década de 1960 começaram a soprar, impulsionando uma intensa

mobilização da sociedade civil pelas chamadas Reformas de Base, no governo Jango. Era

preciso modernizar o país, mas, para as nossas elites, sob a bandeira da Ordem e do

Progresso.

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Mais uma vez, nossa burguesia precisou valer-se do braço armado/militar do Estado

para a realização de seu projeto de inserção subordinada no modo de produção capitalista

internacional, com fortes subsídios financeiros, logísticos e militares norte-americanos.

Contudo, desta vez, as elites dominantes entregaram diretamente o Estado aos militares,

para que pudessem manter seus poderes tradicionais, realizar mudanças tópicas - para as

classes subalternas - e aprofundar o processo de modernização capitalista no país.

Após as intensas mobilizações da década de 1960, o Estado abandona o projeto

populista e engendra um processo de centralização e tecnocratização do aparato estatal. A

política social é encarada como decorrência do desenvolvimento econômico, da política

econômica, numa lógica de “fazer o bolo crescer, para, depois, pensar em dividi-lo”. Nesta

direção, a partir da década de 1970, o regime militar utiliza a política social como meio de

acumulação de riquezas e a criação de programas públicos para a execução privada.

Carvalho (2001) indica três fases do regime militar: a primeira, entre 1964 e 1968

(governos Castelo Branco e Costa e Silva), com intensa repressão. Neste período,

caracterizado pelo combate à inflação, a queda no salário mínimo e um pequeno

crescimento, os setores mais liberais do regime ainda mantinham o domínio, apesar da

repressão inicial no primeiro ano de regime (1964-65), com a cassação dos direitos

políticos de intelectuais, militares, líderes políticos e sindicais. Quanto à área social, foi

criado em 1966 o Instituto Nacional da Previdência Social (INPS), que acabava com os

Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) e unificava o sistema, retirando dos

trabalhadores e empregadores a gestão do mesmo. Além disto, no mesmo ano, o Fundo de

Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) foi criado, com a concomitante eliminação da

estabilidade no emprego, o que significou um forte retrocesso em relação ao direito

trabalhista.

Os anos entre 1968 e 1974 (governos Costa e Silva e Médici) foram os mais

sombrios, no que se refere aos direitos civis e políticos. Houve uma retomada de

manifestações de operários e estudantes, banidas pelo Ato Institucional nº 5: o Congresso

foi fechado, o habeas corpus suspenso, os direitos políticos de deputados e vereadores

foram suspensos e funcionários públicos demitidos sumariamente. A pena de morte por

fuzilamento foi reintroduzida e em 1970 os meios de comunicação sofreram censura prévia.

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A máquina de repressão cresceu rapidamente e tornou-se quase autônoma no interior do

governo, com órgãos de inteligência nacionais.

Carvalho (2001) ressalta que, em todo o regime militar, o Congresso permaneceu

aberto e em funcionamento e, mais estranho do que a permanência de eleições num regime

ditatorial, foi o eleitorado ter crescido nos governos militares: “o que significava [...]

adquirir o direito político de votar ao mesmo tempo em que vários outros direitos políticos

e civis lhes eram negados? [...] Poderia [...] o ato de votar ser visto como o exercício de

um direito político?”

Esta segunda fase do regime militar caracterizou-se por intensa repressão política

associada ao conhecido “milagre econômico”, com forte expansão da economia,

acompanhada de transformações na demografia, na composição da oferta de empregos, de

um crescente processo de urbanização, além de mudanças na esfera do trabalho, como o

aumento da População Economicamente Ativa (PEA) e do número de mulheres no mercado

de trabalho. O deslocamento para os setores secundário e terciário provocou uma sensação

real de melhoria de vida, com a mudança para o emprego urbano.

O I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND - 1970/73) foi marcado pela

repressão articulada a projetos de grande impacto, como a construção de Itaipu e da

Transamazônica). Em 1971 foi criado o FUNRURAL, programa que significou a inclusão

dos trabalhadores rurais na Previdência Social. A legislação rural contribuiu para o apoio

aos militares do eleitorado rural nas eleições, inclusive dos proprietários rurais, pois não se

colocava em questão a reforma agrária. Em 1972/73, as empregadas domésticas e os

trabalhadores autônomos foram incorporados ao sistema previdenciário, sendo excluídos

aqueles sem relações empregatícias formais. Há a criação de diversos programas, como o

PIS/PASEP e o Banco Nacional de Habitação, submetidos à rentabilidade econômica e que

funcionaram como mecanismo de poupança forçada dos trabalhadores a serviço da

acumulação capitalista (como é o caso emblemático do FGTS). Em 1974 foi criado o

Ministério da Previdência e Assistência Social.

Já o II PND lança o projeto de inserir o Brasil em um “capitalismo global”, projeto

este restrito ao campo ideológico como forma de frear o descontentamento popular, após a

exaustão do “milagre econômico”.

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Santos (1987) caracteriza a política social brasileira no período militar como

autoritária, inconsistente, segmentada e com uma concepção contratualista. O regime

ditatorial caracterizou-se pela manutenção do direito ao voto – esvaziado de participação

popular – e a expansão dos direitos sociais com a restrição dos direitos civis e políticos.

O Brasil chega então à década de 1970 com o paradigma da 2ª Revolução Industrial,

sob a égide da “modernização conservadora”, completo. Ao mesmo tempo, os países

capitalistas centrais avançados entravam no processo de “destruição criadora” da 3ª

Revolução Industrial e de profunda crise no modo de produção e reprodução do capital, nos

moldes fordista-keynesianos.

Aqui, ao completarmos o processo da 2ª Revolução Industrial, teremos profundas

implicações para a relação entre o Estado e a sociedade civil e, também, para a

configuração do padrão de proteção social brasileiro a partir dos anos 1980, 3ª fase do

regime militar.

Após o esgotamento do “milagre econômico”, isto é, de um padrão de crescimento

em expansão pautado em um modelo concentrador de renda, o regime militar deparou-se

com a força de sua própria criação: a de uma sociedade civil modernizada e

“ocidentalizada”, com um forte carecimento de auto-organização. Coutinho (1992) alerta

para uma característica importante do regime militar, como um fator explicativo deste

processo de “ocidentalização” da sociedade civil brasileira: o regime ditatorial não se

preocupou – tal como os regimes fascistas – em organizar bases de massa, utilizou somente

a coerção e o terrorismo de Estado e o consenso obtido foi de caráter passivo, com a

atomização das massas.

A década de 1980 é então marcada por inúmeras lutas dos movimentos sociais,

populares, sindicais e pela luta geral pelo processo de redemocratização. O regime militar

esgotara, inclusive, bases antigas de apoio, como a Igreja, as classes médias e o

empresariado. Se a década de 1980 pode ser caracterizada como a “década perdida” no que

diz respeito à área econômica, com crise e estagnação econômica e a consequente

diminuição dos gastos sociais, o aumento do desemprego, da pobreza e a queda real dos

salários, do ponto de vista político foi uma década vitoriosa que cobrou, através da

formação da Central Única dos Trabalhadores (CUT), do Partido dos Trabalhadores (PT) e

dos movimentos sociais diversos, a histórica “dívida social”.

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Iniciou-se um processo de “abertura” no regime militar, com avanços políticos, tais

como a revogação do AI-5 (1978), a Anistia e o fim do bipartidarismo (1979), a criação em

1980 de diversos partidos, dentre eles o Partido dos Trabalhadores, a vitória da oposição em

estados importantes na eleição para governadores (1982), além das lutas pelas Diretas Já

(1984/85), a expansão dos movimentos sociais urbanos e a criação de um novo

sindicalismo.

Esta 3ª fase da ditadura, apesar do processo de “abertura”, é marcada ainda por

resistências da “linha dura” do regime, com o assassinato do jornalista Vladmir Herzog

(1975) e do operário Manoel Fiel Filho (1976), o que mostrava a independência dos órgãos

repressivos, mas, pela primeira vez, um presidente militar (Geisel) desautorizou

abertamente a ação da repressão, o que indicou às nossas elites que já não era mais possível

retornar aos tradicionais esquemas repressivos do início da ditadura.

De 1985 às eleições diretas presidenciais: a “ocidentalização” à la brasileira

O período de 1985 até a promulgação da Constituição Federal de 1988 e as eleições

diretas para Presidente da República em 1989 constituiu-se de grandes mobilizações

populares e foi fundamental para o alargamento do padrão de proteção social brasileiro até

então vigente, pelo menos no que diz respeito a mudanças no plano jurídico-formal.

Com o processo de elaboração da nova Carta Constitucional, o capítulo referente à

Ordem Social inscreve importantes avanços na concepção de proteção social. Neste, a

Seguridade Social - considerada historicamente como o “núcleo duro” da proteção social

em países com avançado grau de proteção social, como os escandinavos – é compreendida

como um conjunto integrado de ações, sendo um dever do Estado e direito do cidadão. O

seu “espírito geral” é o de uma proteção universal, democrática, distributiva e não-

estigmatizadora e é compreendida pelas áreas da Saúde, Assistência e Previdência.

Outro avanço constitucional diz respeito aos direitos políticos, com a plenitude dos

mesmos a partir da universalização do voto facultativo aos analfabetos. Os partidos

ganharam maior liberdade para serem criados, no entanto manteve-se a distorção regional

da representação parlamentar.

Carvalho (2001) aponta o agravamento da situação dos direitos civis, com o

aumento da insegurança individual, desencadeado com o arrefecimento da violência

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urbana. Indica, ainda, que a democracia política não resolveu os problemas econômicos e

sociais mais sérios e não garantiu uma mudança no padrão de “cidadania regulada”

originária dos anos 1930.

Tal padrão poderia ser transformado a partir dos preceitos constitucionais de 1988, o

que foi barrado já nas primeiras eleições livres e diretas após o regime ditatorial, com a

disputa entre dois projetos societários radicalmente diferentes: o da democracia de massas -

com ampla participação social e representado pela candidatura de Luiz Inácio Lula da Silva

- e o de democracia restrita - que diminui direitos sociais e políticos, representado pelo

candidato Fernando Collor de Mello, com a vitória deste último. A derrocada do projeto de

democracia de massas significou o recuo dos avanços políticos e sociais conquistados na

década de 1980 e uma inflexão no direcionamento dado ao padrão de proteção social

brasileiro.

A década de 1990 – a proteção social como “necessidade mínima”

O governo Collor tratará de desconstruir os princípios universalizantes, distributivos

e não-estigmatizadores da Seguridade Social inscritos na Constituição Federal de 1988.

Com uma agenda liberalizante, de integração subordinada da economia nacional à

internacional, privatizante, desregulamentadora do mercado de trabalho e dos direitos

trabalhistas e sociais, o governo Collor irá tratar a política social a partir de um viés

estritamente (neo)liberal.

Segundo Soares (2001), o período significou o desmonte do padrão anterior sem a

substituição de um novo padrão de proteção social. A política social é compreendida

através de uma visão seletiva, liberal e focal das obrigações sociais do Estado e o seu

objetivo primordial é o combate à inflação. As áreas da saúde, assistência e previdência são

distribuídas em três ministérios diferentes, em oposição ao conceito de Seguridade Social,

mas os recursos são unificados e subordinados à área econômica.

O governo envia ao Congresso uma proposta de Reforma Constitucional, que tem

como pilares a abertura econômica, a privatização, a internacionalização da economia e,

quanto às políticas sociais, a sua privatização, focalização e seletividade. Como não

consegue ampla base hegemônica para a realização da reforma pretendida, passa a

direcionar suas ações através de emendas e vetos presidenciais.

15

Esta é a situação da área da Assistência Social. Em 1990, o presidente Collor veta

integralmente o texto da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), regulamentadora dos

preceitos constitucionais e que, se implementada, traria uma concepção e uma ação

públicas radicalmente diferentes do tradicional assistencialismo brasileiro.

Na LOAS a assistência é concebida como uma política, isto é, um processo

complexo que envolve as dimensões racional (a assistência social informada por estudos,

pesquisas, diagnósticos e permanente avaliação quanto a resultados e impactos), ética (com

o combate às iniquidades sociais como uma responsabilidade moral a que nenhum governo

pode abdicar) e cívica (a política de assistência social deve ter vinculação com os direitos

de cidadania). Além de ser uma política deve constituir-se como pública: uma ação pública

que compromete o Estado na sua execução e a sociedade no exercício do controle

democrático. A assistência social tem uma dimensão distributiva: volta-se para a pobreza

absoluta, mas também para a pobreza relativa e a desigualdade social e rompe com a visão

contratualista de proteção social, baseada na ética capitalista do trabalho.

Enquanto na área da assistência o governo Collor bloqueou as possibilidades de

realização de uma política pública de assistência social, na área da saúde o processo foi um

pouco diferenciado, pois já havia um projeto mais amadurecido gestado ao longo da década

de 1980. O projeto de Reforma Sanitária tem como uma de suas estratégias a construção do

Sistema Único de Saúde (SUS), com princípios como a democratização do Estado, a

universalização, a constituição de uma esfera pública com controle social, a

descentralização, a democratização do acesso à qualidade dos serviços e a premissa básica

da saúde como direitos de todos e dever do Estado. Defende a compreensão da saúde para

além do processo de adoecimento e a percepção desta enquanto resultado das condições

gerais de vida.

Na década de 1980 já havia a configuração dos princípios acima elencados,

implementados - como um germe do SUS – através das Ações Integradas de Saúde e,

depois, através do SUDS (Sistema Único e Descentralizado de Saúde). Em 1985 inicia-se o

processo de universalização do atendimento. Isto ocorreu graças ao amplo movimento pelo

projeto de Reforma Sanitária e viabilizou-se com a entrada de militantes da área em postos

estratégicos do governo no período da “Nova República” (governo José Sarney) e após as

eleições de governadores, com a vitória da oposição em estados estratégicos.

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No entanto, o governo Collor efetuou um boicote sistemático à implantação do

SUS, através de emendas constitucionais e da redução de verbas para a área. Soares (2001)

aponta que o processo de descentralização com gestão colegiada iniciado nos anos 1980 foi

revertido para uma postura recentralizadora do controle de recursos por parte do governo

federal. Cabe ressaltar que a redução do gasto federal resultou em sucateamento da rede,

visto a insuficiente capacidade de atendimento das redes municipais. Havia, ainda, uma

baixa capacidade instalada de leitos públicos hospitalares, o efetivo sucateamento da rede e

a predominância dos leitos privados no que se refere à internação hospitalar.

A referida autora, ao analisar os gastos sociais, ressalta que o financiamento da

Seguridade Social previsto na Constituição Federal de 1988 é uma “peça de ficção” e a

especialização das fontes (contribuições para a Previdência; FINSOCIAL para a Saúde e a

contribuição sobre os lucros, para a Assistência Social) faz com que a Seguridade Social

fique sujeita às oscilações de economia e fragmentada no seu orçamento.

Quanto à Previdência, desde 1992 instala-se uma comissão, na Câmara dos

Deputados, para a elaboração da Reforma da Previdência, com o envio de propostas de

trabalhadores (representados pela CUT e Força Sindical) e capitalistas (representados pela

FIESP, FEBRABAN, Instituto Liberal) com inúmeros ataques - por parte dos setores

industrial, bancário e financeiro - à concepção de Previdência Social pública, de repartição

e baseada numa concepção de solidariedade de classes.

Com a Constituição de 1988 houve a extensão de benefícios e a equalização entre as

áreas urbana e rural. Foram realizadas inúmeras críticas a tal concepção de Previdência e

desde a Constituição de 1988 a existência do debate referente à “Reforma da Previdência” é

tratada como um ponto chave de Seguridade Social, sobrepondo-se às áreas da Saúde e da

Assistência Social. Vianna (1998) aponta que a Seguridade Social, no Governo Collor e

principalmente no Governo Fernando Henrique Cardoso, foi reduzida à discussão da

Reforma da Previdência.

De um lado, a Saúde foi atacada sem serem realizadas mudanças no texto

constitucional com a deliberada redução de gastos no setor público, o que reforçou o

sistema dual já existente na área de Saúde: para aqueles detentores de capacidade

aquisitiva, a rede privada - na forma dos seguros de saúde que se multiplicaram na década

de 1990; já para os pobres, o atendimento na rede de saúde pública, deteriorado e com

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profissionais de saúde desgastados quanto às condições de trabalho. É o que Vianna (1998)

denominou de processo de “americanização” da Saúde, ressaltando que apesar da estratégia

de descentralização com gestão colegiada para o fortalecimento da Saúde Pública, os

Conselhos de Saúde efetivamente não se constituem como um grupo de pressão, sem

efetiva condição de vocalização das demandas dos seus usuários.

A Assistência Social foi reduzida a assistencialismo e caridade pública, com forte

instabilidade institucional. Já no início do governo Fernando Henrique Cardoso, com a

criação do Programa Comunidade Solidária, cria-se um paralelismo de ação na área de

Assistência Social, com o esvaziamento do Conselho Nacional de Assistência Social

(CNAS) e o retorno de uma assistência social fortalecedora da relação clientelista, que não

estabelece critérios transparentes na área e compreende a assistência social como uma

função do “Terceiro Setor”, com a transferência de recursos públicos para entidades

filantrópicas e/ou Organizações Não Governamentais (ONGs), e não como uma política

pública.

É a área da Previdência que se torna o foco privilegiado do projeto reformista

conservador, com o destaque para o enorme volume de recursos concentrados na área,

somados aos interesses de 18 milhões de pessoas que recebem aposentadorias e pensões.

Tal área constitui-se enquanto um campo “minado” para se entrar, pois “toca” em interesses

político-eleitorais, além dos interesses de realização de um sistema dual de Previdência. Tal

dualização, com o regime de “Previdência Complementar”, significa a privatização da área

e um campo vasto e lucrativo para a acumulação de capitais.

O debate em torno da Previdência gira em torno de suas possibilidades atuariais,

mas, segundo Dain (in Soares, 2001), não haveria problemas de financiamento da

Seguridade Social, pois as contribuições sociais previstas na Constituição Federal de 1988

seriam suficientes para o seu suprimento. Contudo, tais contribuições foram, na década de

1990, utilizadas com outros objetivos, como o pagamento dos “serviços da dívida”.

Vianna (2001) afirma a existência e produção de mitos relativos à Seguridade

Social, voltados fundamentalmente para a Previdência. São eles: o mito naturalista, que

naturaliza os processos sociais em curso – como a globalização, o processo de

reestruturação produtiva e a desnacionalização do capital -, sem analisá-los como um

direcionamento político e como uma das possibilidades históricas. Decorrente do mito

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naturalista há o mito tecnicista, que despolitiza a Seguridade Social e tecnifica os interesses

públicos, tratando-os de forma burocrática, subordinando as políticas sociais a preceitos

financeiros, à lógica neoliberal e às necessidades de supercapitalização do capitalismo

tardio. O 3º mito é o maniqueísta, que estabelece uma relação dualizada e antagônica entre

sistemas públicos e privados e repartição e capitalização. A autora citada salienta, mais uma

vez, o caráter político da Seguridade Social e, logo, da necessidade de sua construção a

partir das relações e interesses de grupos e classes sociais.

No balanço realizado por Vianna (2001), o governo Fernando Henrique Cardoso

“matou” a concepção universalista, democrática, distributiva e não estigmatizadora, inscrita

na Constituição de 1988, sem fazer barulho, com um “silencioso desmonte” da Seguridade

Social, através da construção de mitos e da desmoralização e esvaziamento do conteúdo de

seus princípios.

Outra autora que realiza uma interessante análise sobre o desmonte da Seguridade

Social é Mota (1995). Esta aponta que em meio à crise de hegemonia burguesa –

desencadeada a partir da década de 1970 – foi necessária a retomada da hegemonia, da

direção do consenso, através da produção de uma cultura da crise. Tal cultura parte da idéia

de que a crise afeta a todos, numa perspectiva aclassista. É preciso, então, um esforço de

todos para a superação da crise, o que implica no consenso ativo dos trabalhadores e na sua

participação no processo de reestruturação produtiva e na aquiescência dos mesmos quanto

à redução de gastos sociais e perda de direitos trabalhistas e sociais.

Em nosso país, Mota (1995) afirma que ocorreu um processo de privatização da

Seguridade Social nos anos 1990, em que foi segmentado o padrão de cidadania: para o

“cidadão-fabril” - aquele das grandes empresas - destinou-se o acesso a bens e serviços

sociais incluídos no contrato formal de trabalho; para o “cidadão-consumidor”, reservou-se

a compra de bens e serviços sociais no mercado; enquanto para o “cidadão-pobre” restaram

os parcos recursos de uma pobre e fragmentada política de Seguridade Social.

Em análise sobre os processos de ajuste neoliberal na América Latina, Soares

(2001) afirma que os processos de ajuste aprofundaram deliberadamente o “fosso” existente

entre os despossuídos de todos os bens e serviços sociais e aqueles detentores da riqueza

socialmente produzida, num continente marcado por uma “heterogeneidade social”

histórica, isto é, por sociedades com traços extremamente desenvolvidos e, ao mesmo

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tempo, profundamente arcaicos. Com tal leitura, a autora sugere que, se os processos de

ajuste neoliberal resultam de ação política e intencional, é possível optar por outro padrão

prevalecente de proteção, não subordinado à política econômica, mas a ela articulado e que

reafirme os preceitos constitucionais de 1988.

Se economicamente, o neoliberalismo fracassou, pois não obteve o crescimento

esperado, social e politicamente obteve os resultados almejados: sociedades mais desiguais,

a exclusão de milhares de pessoas, a exacerbação do individualismo e a disseminação

ideológica dos pressupostos (neo)liberais por todo o mundo (Anderson, 1995). Portanto, os

direitos sociais no Brasil foram, durante a década de 1990, profundamente atacados, com

54% de pobres brasileiros e uma profunda desigualdade de classe, regional e racial. A

maior dificuldade reside na desigualdade social, visto ser o Brasil o país mais desigual do

mundo.

No que se refere aos direitos políticos, Carvalho (2001) reconhece uma expansão

dos mesmos, principalmente com o emblemático impedimento do presidente Fernando

Collor de Mello em 1989, sendo este um avanço da prática democrática.

Quanto aos direitos civis, estes retornam ao cenário a partir da Constituição Federal

de 1988, com inovações legais e institucionais, como: o direito ao habeas data (qualquer

pessoa pode exigir do governo acesso às informações existentes sobre ela nos registros

públicos), o “mandato de injunção” (pode-se recorrer à justiça para exigir o cumprimento

de dispositivos constitucionais ainda não regulamentados), a definição do racismo como

crime inafiançável e imprescritível e da tortura como inafiançável e não-anistiável e a

proteção ao consumidor. Soma-se ainda a criação, em 1996, do Programa Nacional dos

Direitos Humanos, com medidas práticas para a proteção de tais direitos, além dos Juizados

Especiais de Pequenas Causas Cíveis e Criminais, em 1995, para o acesso mais ágil e

barato à Justiça.

No entanto, o autor citado (Carvalho, 2001) alerta para a falta de garantia dos

direitos civis, no que se refere à segurança individual, à integridade física, com o aumento

da violência urbana, e ao acesso à justiça. Fornece exemplos da violência e o desrespeito

aos direitos civis direcionado à população, principalmente aos mais pobres, como os

massacres em Eldorado dos Carajás, Vigário Geral, Carandiru, Candelária. Para esta

população, que constitui 23% das famílias brasileiras com renda mensal de até dois salários

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mínimos, os direitos civis são ficção: para eles, o Código válido é somente o Penal, visto

que, com o processo de desconstrução do sistema de proteção social inscrito na

Constituição Federal de 1988 e o arrefecimento das múltiplas expressões da “questão

social”, as “saídas” encontradas por nossas elites – sem, logicamente, o questionamento do

status quo - foram a refilantropização da sociedade civil ao lado de um processo

progressivo de criminalização dos movimentos sociais resistentes ao projeto neoliberal e da

pobreza, com um aumento expressivo da população carcerária brasileira, composta

majoritariamente por segmentos historicamente excluídos do poder decisório e da

apropriação da riqueza do país: jovens, negros e pobres.

Por fim, neste breve panorama sobre o caminho da cidadania no Brasil, podemos

caracterizá-lo como sinuoso, porque se encontra cheio de idas e vindas: a cidadania

analisada por Marshall (1967), a partir da realidade inglesa, é, à brasileira, sempre muito

irregular e muitas vezes invertida: nos momentos de eclipse dos direitos civis e políticos –

nos regimes ditatoriais, que ocuparam boa parte de nossa história republicana - os direitos

sociais puderam avançar, mas também de forma limitada e baseada no padrão de uma

“cidadania regulada” (Santos, 1987). Quando chegamos ao final do século XX, com um

acúmulo de lutas pela expansão da cidadania no Brasil, sofremos um significativo

retrocesso, no que tange aos direitos sociais, atacados pelo avanço do projeto neoliberal –

numa verdadeira ditadura do capital - durante a década de 1990 e que se perpetua no início

do século XXI, ironicamente, no governo Lula. Mas deixemos esta discussão – a análise do

avanço ou retrocesso da cidadania no governo Lula – para um posterior ensaio.

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