o plano diretor participativo e a mobilidade urbana no municÍpio de fortaleza

Associação Nacional de Transportes Públicos – ANTP www.antp.org.br

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O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E A MOBILIDADE URBANA NO MUNICÍPIO DE FORTALEZA.

Aline Maria Costa Barroso ¹, Maria Beatriz Cruz Rufino 2 , Astrid Câmara Bezerra Lima ¹,

1) Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza S.A. (ETUFOR).

2) Secretaria de Planejamento e Orçamento de Fortaleza (SEPLA).

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Resumo Historicamente, o planejamento urbano nacional se consolidou como uma área do conhecimento que privilegiava unicamente o saber tecnicista. As manifestações e anseios oriundos do conhecimento popular e das necessidades dos próprios habitantes eram, praticamente, desconsiderados no processo de tomada de decisão. Entretanto, há alguns anos, um novo paradigma participativo vem alterando este cenário. Como principal instrumento desse processo, tem-se a promulgação da lei federal nº 10.257, intitulada Estatuto da Cidade. A partir disso e com o intuito de adequar-se à legislação e as práticas vigentes, a Prefeitura Municipal de Fortaleza, no início de 2006, iniciou o processo de elaboração do Plano Diretor Participativo (PDPFOR). Este artigo tem como objetivos principais: relatar o processo de elaboração do PDPFOR, enfocando, principalmente, a participação do órgão gestor de transporte urbano no referido processo; e discutir as estratégias e diretrizes relacionadas à mobilidade urbana, contidas neste plano.


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O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E A MOBILIDADE URBANA NO MUNICÍPIO DE FORTALEZA. 1. Introdução O Estatuto da Cidade1 regulamenta que todas as cidades com mais de 20.000 habitantes, devem até outubro de 2006, elaborar ou atualizar de forma participativa seus Planos Diretores (Brasil, 2001). Desde o início de 2005, a atual gestão da Prefeitura Municipal de Fortaleza (PMF), implementa uma série de instrumentos visando garantir a participação da população nas políticas públicas municipais, tais como a realização anual do Orçamento Participativo (OP); o acompanhamento, controle e fiscalização das atividades, através da implantação de ouvidorias setoriais em diversos órgãos municipais, e por fim a elaboração do Plano Diretor de Fortaleza. Fortaleza iniciou a discussão do seu Plano Diretor (PD) em 2002, na gestão anterior. Entretanto, devido a graves críticas com relação a falta de participação em seu processo de elaboração, o PD foi objeto de uma ação civil pública, movida pelos movimentos sociais e sociedade civil organizada, que culminou na retirada do projeto de lei da Câmara pela PMF. Esta, com a premissa de reiniciar a discussão pautada na efetiva participação popular e de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, denominou a nova legislação de Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFOR). Este artigo procura relatar o processo de elaboração do PDPFOR, enfocando, principalmente, a participação do órgão gestor de transporte urbano, para isso está divido da seguinte forma:

• No item 2 é realizada uma descrição sucinta do processo de elaboração do PDPFOR. • O item 3 detalha especificamente as questões relacionadas à mobilidade urbana no município

de Fortaleza e suas implicações para o PDPFOR, abordando o processo de implantação do I Fórum Interno de Mobilidade do Plano Diretor Participativo de Fortaleza, estância criada pela Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza (ETUFOR) em conjunto com a Autarquia Municipal de Trânsito, Serviços Públicos e de Cidadania de Fortaleza (AMC).

• O último item trata das principais conclusões levantadas após a finalização do processo. 2. O Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFOR) A proposta do Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFOR) começou a ser construída em fevereiro de 2006. As decisões do processo de construção do plano foram discutidas e acompanhadas por um Núcleo Gestor do PDPFOR, constituído por 40 representantes de diferentes segmentos da sociedade civil e poder público, deliberando em colegiado e coordenado pela Secretaria de Planejamento e Orçamento de Fortaleza (SEPLA). 1 O Estatuto da Cidade, Lei Federal n° 10257 de 10 de julho de 2001, regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece parâmetros e diretrizes da política urbana no Brasil. Oferece instrumentos para que o município possa intervir nos processo de planejamento e gestão urbana e territorial, e garantir a realização do direito à cidade.


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2.1. Processo de elaboração Visando contemplar a efetiva colaboração da população da cidade, a participação direta foi contemplada em diversas fases do processo através de sensibilizações, capacitações, leituras comunitárias, audiências territoriais e temáticas, fóruns e congresso.

2.1.1 Sensibilização e capacitação

O processo foi iniciado com a sensibilização e formação de multiplicadores do poder público municipal, que passaram a ser responsáveis pelas capacitações territoriais ocorridas nas 14 áreas de participação. Essa etapa de sensibilização envolveu funcionários de diversos órgãos da prefeitura, entre eles funcionários da Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza (ETUFOR), que continham diferentes perfis de formação. O objetivo principal da capacitação era aprofundar os conhecimentos da população sobre a organização urbana da cidade, a importância do plano diretor neste contexto e os novos instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade. Neste ciclo de debates foram capacitadas mais de duas mil pessoas.

2.1.2 Construção Coletiva

Seguiram-se às etapas de capacitação, o desenvolvimento paralelo de leituras técnicas e comunitárias, um fórum de debate sobre o diagnóstico, audiências de propostas territoriais e temáticas, fórum de proposta e o congresso de deliberação da minuta de lei a ser enviada a câmara, conforme a figura 01 exposta a seguir.

Figura 01 – Metodologia de elaboração do Plano

A Leitura Técnica foi desenvolvida a partir da discussão dos técnicos de diversas áreas da PMF, vinculadas a política urbana. Internamente esses órgãos sistematizaram diagnósticos relevantes, possibilitando uma reflexão articulada dos problemas da cidade, em áreas como habitação, mobilidade e desenvolvimento econômico.


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A Leitura Comunitária objetivava identificar as deficiências da cidade e discutir as ações necessárias para a sua transformação, de acordo com o desejo e a necessidade da população, visando a produção de um diagnóstico complementar às abordagens técnicas tradicionais. Diversos segmentos organizados foram procurados para responder questões de caráter gerais e específicos relacionados com a política urbana. Nas áreas de participação, foram discutidas as potencialidades e as vulnerabilidades de cada uma das áreas e elaborados mapas comunitários temáticos de caráter qualitativos e indicativos (PÓLIS, 2006). Para a aplicação dos questionários foram levantados alguns grupos de influência na dinâmica da cidade, e desenvolvidas com os mesmos uma dinâmica de entrevistas dirigidas agrupando alguns representantes de segmentos afins. Na área da mobilidade, as entrevistas foram realizadas com representantes dos setores acadêmicos e de instituições afins. Para a produção dos Mapas Comunitários, foram realizadas quatro dinâmicas, nas quais os participantes das oficinas puderam avaliar (mapas qualitativos) e indicar áreas (mapas indicativos), tanto da Cidade como das 14 Áreas de Participação utilizadas, em que incidiam as respostas às indagações feitas acerca de diversos aspectos relevantes para a cidade. Todo material produzido nas atividades da Leitura Comunitária foi sistematizado e apresentado de forma conjunta com os materiais da Leitura Técnica, ao longo do I Fórum do Plano Diretor. A partir dos resultados desta sistematização foram definidos cinco eixos estratégicos para a proposta do plano diretor. Os Eixos Estratégicos indicativos, fruto de uma primeira elaboração a respeito de hipóteses de intervenção, consistem em objetivos prioritários para a realidade de Fortaleza indicando linhas gerais para a tomada de decisões sobre as prioridades que deverão ser consideradas pelo Plano Diretor2. A escolha dos eixos estratégicos foi a base para a discussão das propostas nas audiências territoriais e temáticas (PÓLIS, 2006). As audiências públicas, tanto territoriais como temáticas, tiveram como objetivos discutir e propor políticas, estratégias, planos e programas de atuação administrativa; afirmando o papel da população no desenvolvimento da cidade através da participação efetiva a partir da apresentação de propostas.

As audiências públicas territoriais foram programadas para as 14 Áreas de Participação (AP), distribuídas na cidade, e as audiências temáticas ocorreram, em número de 5, todas na Câmara Municipal de Fortaleza, com os temas: Mobilidade, Habitação, Meio Ambiente, Desenvolvimento Econômico e Infra-Estrutura. Foram ainda convocadas duas outras audiências extra-ordinárias sobre a temática Região Metropolitana de Fortaleza e Projeto Orla, por serem questões muito presentes nas outras discussões. Nas audiências temáticas foram também apresentados os programas e projetos já em

2 Foram eixos do Plano Diretor de Fortaleza: Eixo 1 – Acesso Democrático à Terra e à Habitação Regularizada – Promover a regularização fundiária, a produção de habitação de interesse social, aplicando os instrumentos que garantem a função social da cidade; Eixo 2 – Ordenar o Crescimento Urbano e Promover a Cidade Acessível – Controlar a expansão urbana com adequados padrões de ocupação, garantindo acessibilidade com mobilidade urbana; Eixo 3 – Promover uma Cidade Sustentável para as Futuras Gerações – Conciliar o desenvolvimento urbano com a dimensão sócio-ambiental, promovendo a qualidade de vida e justiça social; Eixo 4 – Gestão Democrática da Cidade – Construir a gestão democrática da cidade, elevando a capacidade de participação da população no planejamento, gestão e financiamento da cidade; Eixo 5 – Cidade de Oportunidades para Todos – Promover o acesso da população às oportunidades de desenvolvimento econômico, social e de consumo da cidade.


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curso desenvolvidos pela Prefeitura. Foram recebidas 314 propostas nas audiências territoriais e 172 propostas nas audiências temáticas (PÓLIS, 2006a). Estas propostas foram relevantes para a estruturação de um documento básico levado ao segundo fórum do Plano Diretor. No segundo fórum foram ainda recebidas diversas contribuições que subsidiaram a elaboração da Proposta preliminar da minuta de lei, levada para o Congresso. O Congresso ganhou grande notoriedade na mídia, ficando expostos os conflitos de interesses envolvidos na elaboração do plano. Como se tratava do momento de deliberação sobre a proposta final, as discussões foram intensas durante todo o Congresso3. 3. A Mobilidade Urbana no PDPFOR Tendo conhecimento da importância do Plano Diretor e da necessidade de articulação desde com os demais instrumentos da política de mobilidade, os órgãos gestores desse setor participaram ativamente de todo o processo de elaboração do PDPFOR. 3.1 Articulação Institucional - I Fórum Interno de Mobilidade do PDPFOR Com a finalidade de contribuir, de forma ampla e democrática, no processo de elaboração do PDPFOR, em maio de 2006, foi instituído o I Fórum Interno de Mobilidade do PDPFOR. Esse fórum, aberto a todos os órgãos e secretarias da administração pública, bem como a sociedade civil organizada, surgiu como mais um mecanismo constante de construção e discussão do PDPFOR, enfocando as questões relacionadas aos sistemas de transporte, trânsito e acessibilidade, e sua relação com a ocupação e a expansão urbanas. Para a viabilização do Fórum, um cronograma de atividades foi desenvolvido. A metodologia adotada previa quatro grandes etapas de discussão, ao longo de reuniões semanais, que são descritas a seguir: 1. situação atual da cidade; 2. estudo sobre as legislações vigentes na cidade de Fortaleza; 3. estudo sobre as legislações específicas de outros estados; 4. elaboração de propostas para o PDPFOR. A última etapa, elaboração de propostas, além de contar com o balizamento das etapas anteriores, tinha como fonte contínua de dados e propostas, os resultados sistematizados nas audiências públicas e demais etapas do processo participativo, descritas no item 2. Nos próximos itens são descritos os principais pontos discutidos e produzidos durante esse processo. 3 A proposta deliberada pelos delegados do Congresso passa agora por um processo de sistematização e deverá ser enviada para a Câmara dos Vereadores em abril de 2007.


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3.2 Situação atual da cidade A primeira fase de discussões do Fórum teve como objetivo principal contribuir na construção de um diagnóstico crítico da situação atual da mobilidade urbana de Fortaleza. Os temas discutidos nessa fase foram diversificados e amplos, entretanto, no próximo item são resumidos alguns dos principais aspectos que foram de fundamental importância na tomada de decisão.

3.2.1 Principais indicadores Como parte da leitura comunitária, foram produzidos mapas sobre a temática da mobilidade a partir da construção de um mapa qualitativo sobre a oferta do transporte público na cidade (ver figura 02) e de um mapa indicativo sobre os principais canais de circulação da cidade (ver figura 03). Elaborados em cada uma das 14 áreas de participação estes mapas foram sistematizados produzindo um mapa síntese para a cidade. A análise da figura 02 demonstra a insatisfação da população com as áreas mais periféricas, e a satisfação com as áreas mais centrais, podendo-se desta forma vincular a qualidade a maior oferta de transportes públicos.

Figura 02: Sistematização das leituras comunitárias – mapa qualitativo oferta do transporte público. A análise do mapa indicativo (ver figura 03) revela a melhor estruturação da porção oeste do território, de consolidação mais antiga.


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Figura 03: Sistematização das leituras comunitárias – mapa indicativo vias e caminhos

Como parte da leitura técnica, a análise do transporte público em Fortaleza apontou uma série de situações conflitantes, que resultam em perda de qualidade no Sistema, entre as quais podem ser destacadas (PÓLIS, 2006):

• De ordem física: a falta de priorização física para o transporte público coletivo; concentração de demanda e de itinerários em direção ao Centro e Aldeota; aumento dos congestionamentos e do tempo de viagem; saturação dos atuais terminais de integração; superlotação nos veículos; e geração de poluição atmosférica (pelo elevado consumo de combustível).

• De ordem administrativa: elevado custo operacional do sistema; concorrência entre empresas; modalidade de delegação (permissão de linha); redução da demanda ao longo dos anos (recuperação desde 2005);

Outro fator importante considerado na leitura técnica foi a acessibilidade do sistema de transporte público, aqui entendida como a distância média de caminhada dos usuários até o ponto de parada. Conforme a figura 04, vê-se que o sistema de transporte público de Fortaleza pode ser qualificado como bom, com restrições em áreas específicas onde a cobertura do sistema se mostra insuficiente, essas áreas localizadas principalmente na zonas sudeste e sul do município.


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Legenda

0 1 2 3Kilometers

*Censo 2000

Acessibilidade - 500mAcessibilidade - 300m

Densidade (dom/km²)*0 to 160 (39)160 to 540 (81)540 to 1,460 (242)1,460 to 3,070 (589)3,070 to 100,000 (1243)

Figura 04: Mapa de acessibilidade ao Sistema de Transporte Público por ônibus em Fortaleza (ETUFOR, 2006). O congestionamento foi outro fator considerado como um dos graves problemas enfrentados atualmente na cidade. Ocorrem de forma generalizada na região leste da cidade, especialmente no bairro denominado Aldeota. Essa região é a área da cidade que concentra, aproximadamente, 60% dos deslocamentos por autos do município de Fortaleza. Isso se deve à grande quantidade de atividades (comércios e serviços) e ao elevado adensamento residencial que é observado no local, o que acarreta altos índices de saturação viária, conforme Figura 05, exposta a seguir (CTAFOR; AMC, 2006).

SATURAÇÃO DAS VIASBOMREGULARRUIM

AV. PONTES VIEIRA

AV. E

NG. S

ANTA

NA J

UNIO

R

AV. 13 DE MAIO

AV. ANTONIO SALES

AV. B

R. S

TUDA

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AV. S

EN. V

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AV. MURILO BORGES

AV. DA ABOLICAO

AV. D

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ANUE

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AV. SANTOS DUMONT

AV. PE. ANT. TOMAS

AV. DOM LUIS

AV. D

ES. M

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AV. HERACLITO GRACA

AV. DA U

NIVERSIDADE

AV. R

OGACIA

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EITE

AV. R

AUL

BARB

OSA

AV. PE. VALDEVINO

Figura 05: Mapa de saturação viária da região interna ao 1º Anel Viário. (CTAFOR; AMC, 2006).


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3.3 Consolidação da proposta As discussões do I Fórum Interno de Mobilidade do PDPFOR produziram premissas relevantes para a discussão do PDPFOR, resumidas a seguir:

1. Adoção do conceito de mobilidade urbana: esta alteração deve ser entendida não somente como uma mudança de nome, mas sim uma reformulação de conteúdo. Segundo o Ministério das Cidades (2006), a mobilidade urbana é um atributo das cidades, relativo ao deslocamento de pessoas e bens no espaço urbano, utilizando para isto veículos, vias e toda a infra-estrutura urbana. Este é um conceito bem mais abrangente do que a forma antiga de tratar os elementos que atuam na circulação de forma fragmentada ou estanque e de administrar a circulação de veículos e não de pessoas. Esse conceito recebe ainda quatro complementos: a inclusão social, a sustentabilidade ambiental, a gestão participativa e a democratização do espaço público (SEMOB, 2006).

2. Atualização, elaboração e aprofundamento de pesquisas e planos relacionadas ao setor: a

ausência de pesquisas atuais e específicas inviabilizou a construção concomitante do Plano Diretor de Mobilidade Urbana (PDMU), por isso, na proposta de Projeto de Lei atual do PDPFOR, o PDMU deve funcionar como uma peça legislativa complementar e posterior ao PDPFOR, tendo um prazo de dois anos para ser elaborado. Outro aspecto bastante relevante nessa discussão foi a necessidade de consideração dos planos estratégicos e projetos existentes, já em implantação na cidade.

3. Implantação de mecanismos de priorização para a mobilidade de pedestres, ciclistas e

transporte público; 4. Garantia de acessibilidade urbana para todos os cidadãos: o incentivo a políticas de

acessibilidade para pessoas com deficiência (PCD) e pessoas com mobilidade reduzida (PCMR) foram reivindicações particularmente recorrentes ao longo de todo o processo participativo;

5. Adoção do conceito de sustentabilidade urbana;

6. Readequação do sistema viário, com a redefinição dos principais eixos de deslocamento da

cidade e das suas funções com relação à mobilidade, acessibilidade, uso e ocupação do solo. Essas premissas, somadas aos resultados produzidos pelo processo participativo, inseriram a discussão da mobilidade como um ponto de grande relevância na proposta do ordenamento territorial contida no PDPFOR. 4. Considerações Finais O processo participativo do PDPFOR foi bastante oportuno para a cidade, na medida em que ampliou o debate sobre diversas temáticas relacionadas com a política urbana, entre elas a política de mobilidade, gerando precedentes para discussões futuras qualificadas, na medida em que o processo


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aprofundou os conhecimentos gerais da população e gerou grande troca de saberes entre técnicos e população em geral. A instituição do Fórum do PDPFOR, além de possibilitar a elaboração de todo o conteúdo exposto anteriormente, contribuiu para a qualificação do corpo técnico da prefeitura na medida em que gerou troca de informações entre os técnicos de órgão distintos, com perfis variados de formação, preparando-os para uma discussão interdisciplinar. O diálogo e a aproximação com a população em geral e com os segmentos organizados possibilitaram ainda uma revisão da postura tecnocrática tradicional. A participação efetiva dos órgãos gestores da mobilidade urbana municipal na discussão do PDPFOR proporcionou o amadurecimento e o preparo para a consolidação da política de mobilidade urbana através da elaboração do Plano Diretor de Mobilidade Urbana - um dos instrumentos de orientação da política urbana, parte complementar, seqüencial e harmônica do PDP (SEMOB, 2006). Agradecimentos Os autores agradecem a Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza S.A. (ETUFOR), em especial ao Diretor Técnico Daniel Lustosa e ao Diretor-Presidente José Ademar Gondim, e a Secretaria de Planejamento de Orçamento de Fortaleza (SEPLA), em especial ao secretário José Meneleu Neto, pela possibilidade de realização do trabalho aqui descrito. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS CTAFOR; Autarquia Municipal de Transito, Serviços Públicos e de Cidadania de Fortaleza – AMC (2006). Relatório (não publicado). Fortaleza. Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza S.A. – ETUFOR (2006); Sistema Integrado de Transporte – SIT: Base de dados do SIT, Fortaleza. República Federativa do Brasil (2001); Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais – PÓLIS (2006); Plano Diretor Participativo de Fortaleza: Leituras Jurídica, Urbanística e Comunitária. Relatório 02; Fortaleza. Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais – PÓLIS (2006a); Plano Diretor Participativo de Fortaleza: Hipóteses de Intervenção. Relatório 03; Fortaleza. Ministério das Cidades – Secretaria Nacional de Transportes e da Mobilidade Urbana – SEMOB (2006); Guia para elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade – PlanMob. Brasília.

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