novos prefeitos paulistas e a gestÃo pÚblica · influir na readequação de metas e prioridades....

Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014

NOVOS PREFEITOS PAULISTAS E A GESTÃO PÚBLICA

MARIA DO CARMO MEIRELLES TOLEDO CRUZ SÍLVIA MAURA T. SEIXAS FÁBIO SAMIR SALOMÃO

JOSÉ MAGALHÃES

2

Painel 05/014 Governança democrática nos municípios

NOVOS PREFEITOS PAULISTAS E A GESTÃO PÚBLICA

Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz

Sílvia Maura T. Seixas Fábio Samir Salomão

José Magalhães

RESUMO O Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam) realizou pesquisa com os novos prefeitos paulistas que fornece um panorama das novas administrações e permite visualizar a opinião dos Executivos no início do mandato (compromissos de campanha, dificuldades encontradas, áreas prioritárias de atuação, cumprimento das obrigações legais, comunicação com os cidadãos, etc.). O trabalho, realizado de julho a setembro de 2013, utilizou-se de questionário disponibilizado na web. Houve retorno de 368 municípios (57,05%), no qual a Gestão Pública é a quarta prioridade das novas Administrações. Serão apresentados alguns resultados referentes à organização local para atender a Lei de Acesso à Informação (LAI): 80,43% estão se estruturando, mas apenas 43,77% editaram ato normativo que regulamenta e implementa a LAI no município. Também serão fornecidos dados referentes às Ouvidorias: 26,10% possuem e 7,42% % em área específica, em que se verificou uma concentração na área da Saúde. Mostra, ainda, que a maioria dos municípios informa não ter Serviço de Informações ao Cidadão (SIC). Finaliza com a reflexão sobre esses instrumentos e os desafios a serem enfrentados pelas novas gestões.

3

INTRODUÇÃO

O Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam),

órgão do governo do estado de São Paulo, desde 1983, desenvolve pesquisa com

os prefeitos eleitos nos municípios, focando no perfil dos novos executivos.

A última1, realizada de julho a setembro de 2013, é parte de um projeto

maior que objetiva caracterizar a gestão municipal de 2013-2016. É a primeira etapa

de um trabalho em que o Cepam pretende acompanhar os quatro anos de um

mandato. A segunda etapa será realizada na metade da gestão e consiste em um

monitoramento das prioridades, uma observação das mudanças da gestão dos

eleitos e na última, serão observados os resultados obtidos e os processos de

transição de mandato.

As informações obtidas na pesquisa identificam algumas características

dos atuais gestores (sexo, escolaridade, partido, eleito ou reeleito), compromissos

de campanha, dificuldades enfrentadas no início do mandato, prioridades da nova

gestão, focos de atuação, condições que estão colocadas aos municípios (existência

de conselhos e planos, e obrigações legais previstas na Lei de Acesso à Informação

– LAI, entre outras), forma de comunicação com o cidadão, etc.

Este artigo é produto da pesquisa com os executivos eleitos para a gestão

2013-2016 e tem como finalidade apresentar breve panorama do olhar dos prefeitos

e das prefeitas sobre a Administração/Gestão Pública nos municípios paulistas.

Em relação às pesquisas anteriores, desenvolvidas pelo Cepam, foram

introduzidas algumas questões que podem influenciar a gestão enquanto estratégia

e possibilidade de uma trajetória de mudança.

Uma primeira mudança foi a preocupação em resgatar o histórico da

caminhada do eleito nas eleições municipais de 2012, e observar as intenções e

possibilidades de manter essas opções na escolha das prioridades trabalhando os

compromissos assumidos na campanha eleitoral.

1

Os resultados da pesquisa estão disponíveis em: <www.cepam.sp.gov.br>. Participaram da pesquisa, como equipe técnica: Fábio Samir Salomão, José Carlos de Almeida Filho, José Magalhães, Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz (coordenadora), Rudney Gori e Silvia Maura Trazzi Seixas. Contou com a colaboração dos estagiários Dayane Karoline Fernandes da Silva, Gabrielle Dias, Jaqueline Brasil e Rodrigo Sanchez Queiroz Camarinha (junho a agosto de 2013), do apoio administrativo de Maria Teresa Falabella Tavares de Lima Ferraz e Elizabeth Almeida e da elaboração de mapas de Marlene Aparecida de Paula.

4

Um segundo aspecto inovador foi identificar as escolhas de parcerias com a

sociedade civil além de métodos e práticas para desenvolver uma comunicação

eficaz com os munícipes. Em síntese, a pesquisa explorou as estratégias de gestão

que os prefeitos pensam em desenvolver para levar adiante a tarefa de governar

com poucos recursos, problemas, oposição, contradições e dificuldades próprias.

O texto está estruturado em quatro partes. Na primeira, apresenta-se a

metodologia do trabalho; em seguida, alguns resultados gerais da pesquisa. Na

terceira parte, procura-se discutir questões vinculadas à Gestão Pública, e por fim,

reflete-se a respeito da visão dos novos prefeitos sobre essa área.

I METODOLOGIA

A pesquisa é aplicada e prospectiva, abarcando diversos aspectos da

gestão. Para sua realização, foi elaborado um questionário, realizado pré-teste e,

posteriormente, foi disponibilizado na web. O instrumental era constituído de

perguntas abertas e fechadas, bem como obrigatórias e facultativas.

Os dados foram coletados de julho a setembro de 2013 e o questionário

eletrônico foi endereçado a todos os 645 municípios do estado. O prefeito poderia

delegar o preenchimento a outro dirigente de seu município (chefe de Gabinete,

assessor, secretários), desde que contasse com seu aval.

Para maior cobertura da pesquisa, contou-se com o apoio na divulgação

do estudo da Casa Civil, dos Escritórios Regionais de Planejamento (Erplans), das

Agências de Desenvolvimento de Campinas e da Baixada Santista, bem como de

alguns Consórcios e Associações Intermunicipais e de Comitês de Bacias.

Em função da dificuldade de alguns gestores responderem ao

questionário pela Internet, também foi disponibilizada versão impressa, que contou

com o apoio da equipe do Cepam no processo de digitação. Os dados incompletos

eram solicitados por e-mail, ou contato telefônico, pela equipe do Cepam. Foram

desconsiderados os questionários com informações incompletas.

Embora o estudo tivesse muitos eixos, as prioridades da gestão e os

focos de atuação foram centrais, no levantamento. Os prefeitos identificaram até

quatro prioridades, dispostas por áreas ou setores (Educação, Saúde, Turismo,

5

Administração/Gestão Pública, etc.). Para cada escolha, foram elencados os focos

de atuação, aqui chamados de ações, e o chefe do Executivo poderia selecionar até

quatro. Assim, o prefeito informou a prioridade de sua gestão e especificou o que

pretende trabalhar na área durante o mandato.

Após recebimento dos questionários, houve checagem, tratamento,

análise e georreferenciamento dos dados.

II RESULTADOS GERAIS

Dos 645 municípios paulistas, 386 participaram da pesquisa (Mapa 1).

Dentre esses, 18 não completaram os dados e foram excluídos. A análise aqui

apresentada, portanto, mostrará as informações fornecidas por 368 localidades

(57,05% dos municípios do estado).

Mapa 1 – Municípios participantes da Pesquisa Prefeitos Eleitos (2013-2016)

Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos Eleitos 2013-2016.

6

Todos os portes populacionais (Tabela 1) e as Regiões Administrativas do

estado estão representados.

Tabela 1 – Municípios do estado e da pesquisa, por porte populacional (quantidade e percentual)

Porte populacional (hab.)

Municípios do estado

% Municípios participantes da pesquisa

%

0 a 20.000 396 61,40 231 62,77

20.001 a 50.000 122 18,91 69 18,75

50.001 a 100.000 52 8,06 32 8,70

100.001 a 300000 54 8,37 25 6,79

Mais de 300.000 21 3,26 11 2,99

Total 645 100,00 368 100,00

Fonte: Fundação Seade; Cepam. Pesquisa Prefeitos 2013-2016.

A pesquisa foi respondida por 42 prefeitas (11,41%) e 326 prefeitos

(88,59%), mantendo a proporcionalidade do estado. Abrangeu 18 partidos, dos 21

existentes no estado. Dos respondentes, 28,53% são reeleitos, e 71,47% eleitos,

mantendo a proporcionalidade com o estado, que possui 27,29% reeleito e 72,71%

eleitos.

2.1 Compromissos de Campanha Eleitoral

Uma questão aberta tratou dos compromissos dos prefeitos propostos

durante a campanha. Os resultados (Gráfico 1) apontam os mais frequentes: Saúde

(91,59%); Educação (53,04%); Habitação (40,29%); e Trabalho, Indústria, Comércio

e Serviços (33,04%).

7

Gráfico 1 – Compromissos de campanha eleitoral (%)

2,61%

3,48%

4,93%

5,22%

5,22%

5,80%

8,41%

8,99%

9,86%

25,22%

33,04%

40,29%

53,04%

91,59%

Cultura

Trânsito e Transporte

Assistência Social

Esporte e Lazer

Turismo

Agricultura e Pecuária

Segurança Pública

Administração/Gestão Pública

Gestão ambiental/Meio …

Urbanismo

Trabalho/Indústria/Comércio e Serviços

Habitação

Educação

Saúde

Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)

A Gestão Pública aparece como o sétimo compromisso, o que mostra

que, nas campanhas, os prefeitos estão mais livres e suas promessas voltadas à

qualidade de vida do munícipe. Normalmente, os compromissos baseiam-se nas

fragilidades da gestão anterior em relação às políticas públicas e no

descontentamento dos munícipes com o governo que finda.

2.2 Dificuldades Iniciais

As dificuldades identificadas no início da gestão (Gráfico 2) estão

concentradas na Saúde (75,07%), seguida de Administração/Gestão Pública

(50,68%), Habitação (24,38%) e Educação (24,11%.), entre outras.Destaca-se o

aparecimento de Administração/Gestão Pública entre as áreas com mais dificuldade.

8

Gráfico 2 – Áreas identificadas com dificuldade no início de gestão (%)

1,64%

2,47%

2,47%

5,21%

6,85%

8,22%

11,51%

15,34%

18,36%

19,18%

21,37%

24,11%

24,38%

50,68%

75,07%

Cultura


Turismo

Esporte e Lazer

Urbanismo

Assistência Social


Outra. Qual?

Segurança Pública

Trabalho/Indústria /Comércio e serviços

Gestão ambiental/Meio ambiente /Saneamento

Educação

Habitação


Saúde


Como a pesquisa foi aplicada no início do segundo semestre de 2013,os

executivos já tiveram o primeiro choque de realidade no contato direto com os dados

do município.Essa aproximação com a realidade trouxe novas questões e

implicações de ordem administrativa, que podem redirecionar o foco do governo e

influir na readequação de metas e prioridades.

Os prefeitos tiveram contato com a estrutura administrativa, o pessoal

existente e a legislação que norteia a Administração Pública. As questões

administrativas passaram a ser um entrave para a adoção do programa de governo.

A comparação entre os compromissos de campanha e as dificuldades no

início da gestão mostra que a área da Saúde foi o primeiro compromisso e a

principal dificuldade encontrada. Aparece como uma situação problema que talvez

não possa mais ser considerada um inconveniente no horizonte dos municípios, mas

equacionada para ser minimizada ou resolvida nesta gestão.

O segundo compromisso e a segunda dificuldade divergem. Em

compromissos, a Educação é apontada como segunda promessa, enquanto nas

dificuldades encontradas a Administração/Gestão Pública foi a segunda área mais

citada. São situações contrastantes, mas que se explicam pelo choque de realidade.

9

Vale ressaltar que, em compromissos de campanha, a área de Gestão

Pública significava 8,99% das preocupações dos candidatos e, no quesito

dificuldade, foi apontada por 50,68% dos eleitos.

Em síntese, fica claro que questões administrativas quase nunca são

focos de compromissos de campanha. Contudo, são vitais para a implementação

das políticas públicas, para a eficácia no desempenho da prefeitura e para a

viabilidade do plano de governo.

2.3 Áreas Prioritárias

A pesquisa identificou as prioridades da nova administração. Para o

estudo, o prefeito poderia identificar até quatro prioridades que constavam da

pesquisa enquanto áreas de competência municipal. Para cada prioridade escolhida

o chefe do Executivo poderia eleger até quatro focos de atuação. Neste trabalho, foi

utilizado o somatório de municípios que escolheram determinada área como

prioridade e como foco de atuação.

Observa-se que todas as áreas passíveis de ação municipal, com maior

ou menor incidência, foram apontadas como prioridade (Gráfico 3).

10

Gráfico 3 – Áreas priorizadas pelos executivos (%)

2,17%

2,17%

2,45%

8,15%

8,42%

8,97%

9,24%

9,24%

19,02%

22,01%

22,55%

31,52%

38,04%

47,28%

74,46%

94,29%

Cultura

Outra

Não há 3a e/ou 4a prioridade

Turismo


Esporte e Lazer


Urbanismo/Defesa Civil

Segurança Pública

Gestão Ambiental/Meio Ambiente/Saneamento

Assistência Social

Trabalho/Indústria/Comércio e Serviços


Habitação

Educação

Saúde


As prioridades destacadas pelos municípios foram Saúde (94,29%),

seguida por Educação (74,46%), Habitação (47,28%) e Administração/Gestão

Pública (38,04%).

A priorização da Saúde e Educação já era esperada. São políticas

públicas descentralizadas há mais tempo, com atribuições municipais normatizadas,

que orientam as despesas nessas áreas. Os municípios devem gastar, no mínimo,

25% das receitas resultantes de impostos e de transferências constitucionais com a

manutenção e o desenvolvimento do Ensino e 15% com saúde.

Observou-se que Habitação passa a integrar a agenda municipal. Essa

prioridade exige articulação do Poder local com os governos estadual e federal.

A novidade, na pesquisa, é a Administração/Gestão Pública aparecer

como quarta prioridade. Sabe-se que é essencial, para a implementação das ações,

mas, na pesquisa realizada em 2009, pelo Cepam, assumia a 12aposição, quando

apenas 1,1% dos prefeitos elegeram essa área como prioritária2.

2Para mais detalhes, ver os resultados em:

<http://www.cepam.sp.gov.br/arquivos/Perfil/perfil_completo_web_.pdf>.

11

2.4 Coerência entre Compromissos de Campanha, Dificuldades e Prioridades

Observa-se coerência entre os compromissos de campanha, as

dificuldades encontradas no início de mandato e as prioridades eleitas (Tabela 2).

Em relação à Gestão Pública, nota-se sincronia entre as dificuldades e prioridades

da gestão, apresentadas anteriormente.

Tabela 2 – Comparação entre compromissos, dificuldades e prioridades (%)

Comparação entre Compromissos, Dificuldades e Prioridades

Compromissos (%) Dificuldades (%) Quatro primeiras prioridades(%)

Saúde – 91,59

Educação – 53,04

Habitação – 40,29

Trabalho, Indústria,

Comércio e Serviços

–33,04

Saúde –75,07

Administração/Gestão

Pública – 50,68



Saúde – 94,29



Administração/Gestão

Pública– 38,04

Respondentes: 344 Respondentes: 366 Respondentes: 368


Os resultados da pesquisa indicam as intenções dos eleitos em dois

momentos distintos, porém próximos: a campanha eleitoral e o contato com a

realidade da gestão, após seis meses do mandato. É importante observar que

ocorrências durante o mandato podem manter os cenários existentes ou mudá-los,

causando impactos aos municípios. Esses podem levar os gestores a construir

novas viabilidades para superar restrições ou provocar mudanças de prioridades.

Por outro lado, pode acontecer de surgirem oportunidades que fortaleçam o

desenvolvimento das prioridades definidas.

Nesse contexto, é importante o acompanhamento das gestões para

verificar as transformações que ocorrerão no decorrer do exercício do mandato.

12

III RESULTADOS NA GESTÃO PÚBLICA

A Administração/Gestão Pública é uma importante ferramenta de que os

gestores públicos municipais dispõem para cumprir seus objetivos e suas atribuições

legais, de acordo com o interesse público, com eficiência, alcance e eficácia.

Utiliza-se, para tanto, os recursos disponíveis, de maneira a potencializá-

los, por meio do aproveitamento adequado dos instrumentos e das ferramentas do

processo de gestão e de sua capacidade de articulação com os demais entes

federados e parceiros (CRUZ et al., 2011).

Uma boa gestão pública pode auxiliar na implementação das políticas

públicas diante do cenário de escassez de recursos e ampliação de demandas. Este

estudo tentará identificar aspectos apontados pelos políticos que, além de dar

ênfase às obras e à inauguração de projetos, estão priorizando a

Administração/Gestão Pública no mandato 2013-2016.

3.1 Administração/Gestão Pública como prioridade: características dos chefes do Executivo e dos municípios

Dentre os respondentes da pesquisa, 140 prefeitos (38,04%) indicaram a

Administração/Gestão Pública como uma das prioridades de governo (Mapa 2). É

importante ressaltar que a pesquisa foi aplicada seis meses após o gestor ter

assumido o comando do município e, portanto, já estar vivenciando as dificuldades

de gerenciamento.

13

Mapa 2 – Municípios que elegeram a Administração/Gestão Pública como prioridade


Dentre as características dos gestores que destacaram a

Administração/Gestão Pública como prioridade, encontram-se 28,57% prefeitos

reeleitos que assumem a Administração dando continuidade ao seu mandato.

A maioria é do sexo masculino, seguindo a tendência dos respondentes

da pesquisa (Gráfico 4).

14

Gráfico 4 – Sexo dos executivos que elegeram a Administração/Gestão Pública como prioridade (%)

10,00%

90,00%

Feminino Masculino


As Regiões Administrativas que proporcionalmente mais priorizaram esse

campo foram Barretos (66,67% dos respondentes), Registro (66,67%), Presidente

Prudente (53,33%) e Sorocaba (48,21%).

Dos 18 partidos que participaram da pesquisa, 15 (71,43%) destacaram

essa temática. O PSDB (27,14%), PMDB (13,57%) e PT (10,71%) foram os que

mais a indicaram.

Em relação ao porte, a maioria (80,71%) tem até 50 mil habitantes

(Gráfico 5). Esse perfil permite levantar a hipótese de que a capacidade institucional

dessas localidades necessita ser aprimorada e poderia contar com o apoio do

Estado e da União para sua melhoria.

15

Gráfico 5 – Municípios que priorizaram a Administração/Gestão Pública, por porte populacional(%)


A Administração/Gestão Pública, é a primeira prioridade para 49

municípios (Gráfico 6). Destes, 35 (71,43%) têm até 20 mil habitantes e seis

(12,24%) são comandados por prefeitas.

Gráfico 6 –Municípios que priorizaram a Administração/Gestão Pública, por ordem de prioridade (quantidade)


2,86%

5,71%

10,71%

17,14%

63,57%

mais de 300.000

100.001 a 300.000

50.001 a 100.00

20.001 a 50.000

0 a 20.000

1ª Prioridade 2ª Prioridade 3ª Prioridade 4ª Prioridade

49

24

37

30

Títu

lo d

o E

ixo

16

3.2 Focos de atuação

Dentre os focos de atuação destacados pelos chefes do Executivo que

indicaram a Administração/Gestão Pública como prioridade (Gráfico 7) sobressaem

a captação de recursos com governos estadual, federal ou outras instituições

(57,86%); o planejamento e a ampliação das receitas municipais (52,86%); e a

necessidade de capacitar servidores (50%).

Gráfico 7 – Focos de atuação dos municípios que elegeram a Administração/Gestão Pública como prioridade (%)

2,14%

5,71%

12,14%

12,86%

12,86%

16,43%

19,29%

28,57%

33,57%

35,00%

39,29%

50,00%

52,86%

57,86%

Implantação de cadastro multifinalitário

Terceirização de serviços

Integração dos sistemas

Realização de concursos públicos

Outros

Informatização dos serviços

Cadastro georreferenciado

Reforma administrativa

Atualização da planta de valores

Atualização do cadastro imobiliário e mobiliário

Plano de cargos e salários

Capacitação de servidores

Planejamento e ampliação das receitas municipais

Captação de recursos com governos estadual, federal …


A gestão financeira é uma importante área, para a gestão municipal, pois

provê as condições materiais necessárias para as políticas finalísticas de

determinada Administração (CRUZ et al., 2011). Identificou-se, na pesquisa, que

ações de gestão financeira têm a maior incidência; a busca de fontes de recursos

internas e externas, como ferramenta para melhoria da gestão, está entre as ações

mais destacadas pelos prefeitos e prefeitas. Essas opções podem decorrer do

cenário de escassez de recursos em que muitos municípios se encontram

atualmente.

Nesse contexto, também foram destacadas as ações de planejamento

financeiro com reflexos em outras áreas municipais, como a atualização dos

cadastros imobiliário e mobiliário, a atualização da planta genérica de valores e a

implantação do cadastro multifinalitário.

17

Ações destinadas à gestão de pessoas também foram elencadas,

apontando, inicialmente, para a percepção de que os servidores são importantes

para que a Administração consiga implementar os serviços aos cidadãos. Para

proporcionar a melhoria da qualidade de vida do cidadão, é primordial a preparação

técnica e política de servidores e gestores públicos.

Os chefes do Executivo elegeram o fortalecimento do pessoal por meio de

capacitação, Plano de Cargos e Salários e realização de concursos 3 . Estudos

futuros e o acompanhamento dessas Administrações serão realizados para

identificar se essas ações são estruturantes ou apenas conjunturais e se a gestão de

pessoas entrará, definitivamente, na agenda das novas Administrações, pois hoje

não tem um papel estratégico.

Há, ainda, outros aspectos vinculados à gestão de tecnologia da

informação (TI) priorizados pelos prefeitos, como a informatização dos serviços,

integração de sistemas, entre outros. Sabe-se que, nas prefeituras, há sistemas

desconectados entre si e as informações não são apropriadas pelos gestores.

A TI pode agregar capacidade de gestão à Administração municipal, bem

como proporcionar a divulgação de informações e serviços ao cidadão, pela Internet,

garantindo a transparência da ação pública. Entretanto, não aparece, na pesquisa,

como foco de atuação dos prefeitos, o aperfeiçoamento dos sites como ferramenta

de gestão.

Os dados apontam para a percepção inicial dos prefeitos de que a

estrutura administrativa 4 , as gestões de pessoas, de TI e financeira, são

instrumentos. Entretanto, não apareceu na pesquisa uma visão estratégica da

gestão mais voltada para os resultados. A maioria dos focos de atuação

identificados está relacionada com a organização interna da prefeitura; não foram

citadas ações vinculadas de contato entre a Administração e os cidadãos.

3 Muitos municípios estão sendo acionados pelo Ministério Público para realizarem alterações em seus planos de cargos e salário e realizarem concursos, em função da quantidade de cargos de confiança ou das disfunções administrativas. É necessário identificar se a existência de um plano de carreira municipal, fundamental para uma boa gestão, está sendo priorizada por pressões externas ou por uma opção de ter servidores qualificados e com perspectivas de crescimento, para melhorar a gestão.

4 A estrutura governamental é um meio (fundamental) para que os resultados aconteçam e deve estar em linha com o direcionamento estratégico dado (MARINI, 2008).

18

A seguir, são apresentados como estão os conselhos municipais –

parceiros institucionais locais na gestão das políticas públicas.

3.3 Conselhos Municipais

Mecanismos que promovam o controle social e a participação da

sociedade civil foram identificados na pesquisa, pois avalia-se que podem promover

a melhoria da gestão.A democracia participativa é um dos princípios da governança

e, para que as políticas públicas locais sejam efetivas,é preciso levar em conta a

participação social, por meio dos conselhos gestores de políticas públicas e de

outros canais de participação democrática.

Primeiramente, são apresentados os dados de conselhos, instâncias de

participação dos cidadãos e de articulação com a sociedade civil, e também espaços

de articulação com diferentes entes governamentais.

A pesquisa investigou se existem conselhos municipais nas localidades e

quais pretendem instituir. Os conselhos mais frequentes (Gráfico 8) apontados pelos

municípios foram os de Assistência Social (95,70%), Saúde (93,80%) e Educação

(89,10%), já previstos nas políticas descentralizadas e são pré-requisitos para o

recebimento de recursos.

A maioria de conselhos identificados (Tutelar, dos Direitos da Criança e

do Adolescente, Alimentação Escolar, entre outros) também estão previstos em

regulamentação federal. Entretanto, a pesquisa aponta outros, além dos obrigatórios

e/ou vinculados a fundos específicos (Direitos Humanos, Antidrogas, etc.).

Ressalta-se que o questionário não fez nenhuma referência à participação

efetiva dos conselhos na gestão, seja com caráter deliberativo ou consultivo, uma

vez que o prefeito, no início da gestão, pode ainda não ter mantido contato com o

funcionamento dos conselhos.

19

Gráfico 8 – Conselhos e comissões existentes (%)

0,82%

1,09%

1,10%

1,10%

2,20%

5,70%

6,50%

7,90%

9,51%

10,30%

12,20%

13,30%

14,10%

20,10%

25,30%

27,70%

32,30%

38,90%

39,40%

39,90%

42,70%

45,40%

64,10%

70,70%

70,90%

78,00%

79,60%

84,80%

86,10%

89,10%

93,80%

95,70%

Antidrogas

Desenvolvimento Rural

Diversidade sexual

Indígena

Não dispõe de todas as informações

Direitos humanos

Política urbana

Acessibilidade

Outros

Negro

Patrimônio cultural

Mulher

Juventude

Cidade

Pessoa com deficiência

Esporte e/ou Lazer

Segurança alimentar

Segurança pública

Turismo

Habitação

Cultura

Emprego

Idoso

Agricultura

Meio ambiente

Controle do Fundeb

Alimentação escolar

Direito da criança e do adolescente

Tutelar

Educação

Saúde

Assistência social


O Gráfico 9 mostra a intenção de criar novos conselhos. Em 199 (54%)

municípios, há interesse em instituir esse instrumento de participação. O Conselho

da Juventude (31,66%) aparece como primeiro, seguido pelos Conselhos da Mulher

(18,09%), Pessoa com Deficiência (15,08%) e Esporte e Lazer (12,56%). Essa

informação induz a novas investigações, pois crescem as opções de conselhos em

áreas que na gestão anterior existiam com pouca frequência, como é o caso de

juventude. É necessário identificar se os movimentos de junho de 2013 e o Estatuto

da Juventude influenciaram essa opção.

20

Gráfico 9 – Conselhos que a gestão 2013-2016 pretende instituir (%)

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

1,01%

1,01%

2,01%

2,01%

2,01%

2,01%

2,51%

3,02%

3,02%

3,52%

4,52%

4,52%

5,03%

6,03%

6,53%

6,53%

7,04%

7,54%

8,54%

9,55%

10,55%

12,06%

12,06%

12,56%

15,08%

18,09%

31,66%

Alimentação Escolar

Assistência social

Controle do Fundeb

Indígena

Saúde

Tutelar

Educação

Defesa Cívil

Direito da Criança e do adolescente

Diversidade Sexual

Segurança Alimentar

Igualdade racial

Agricultura

Cidade

Anti-Drogas

Política Urbana

Meio Ambiente

Patrimônio Cultural

Negro

Segurança Pública

Emprego

Transporte/Mobilidade Urbana

Direitos Humanos

Acessibilidade

Idoso

outros

Habitação

Cultura

Turismo

Esporte e/ou lazer

Pessoa com deficiência

Mulher

Juventude


21

A Constituição de 1988 estabelece como princípio, além da participação –

consubstanciada por meio dos conselhos –, a transparência e a prestação de

contas. Entretanto, apenas na última década é que se inicia a regulamentação do

processo de transparência na gestão fiscal e na disponibilização de informações aos

cidadãos. A partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – LC 101/2009 –, da Lei

de Transparência – LC 131/2009– e da Lei de Acesso à Informação (LAI) – Lei

12.527/11 –, os gestores são responsabilizados pelo não cumprimento dessas

atividades. Assim, a pesquisa tentou identificar como os municípios estavam se

organizando para a implementação da LAI, dos Serviços de Informação ao Cidadão

(SICs) e das Ouvidorias.

3.4 Os municípios e a LAI

Na LAI, são explicitados: diretrizes, publicidade, divulgação de

informações de interesse público, independentemente de solicitações; utilização de

meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; fomento à cultura

de transparência na Administração Pública; e prática do controle social da

Administração Pública.

A partir dessa legislação, os municípios iniciam a adequação para fornecer

informações aos cidadãos de forma a assegurar esse direito fundamental. Observa-se

que 80,43% de todos os municípios participantes do estudo afirmam estar se

organizando para atender à LAI e 13,32% pretendem se organizar (Gráfico 10).

Chama a atenção que 11 localidades ainda não estão se organizando e

12 não dispunham de informações; destes, 18 têm menos de 20 mil habitantes.

22

Gráfico 10 – Municípios e a organização da LAI (%)

2,99%

3,26%

13,32%

80,43%

Não

Não dispõe de informações

Pretende organizar

Sim

Fonte: Pesquisa Prefeitos (2013-2016)

Daqueles que estão organizados, ou pretendem se organizar, para

atender às exigências foi questionado se os municípios editaram ato normativo para

regulamentar a lei; e essa questão foi respondida por 297 localidades (80,71%).

Apenas 43,77% afirmaram dispor de um instrumento (Gráfico 11), apontando para a

necessidade de ações municipais para de fato implementar a LAI.

Os municípios de 20 mil a 50 mil e com mais de 300 mil habitantes são os

que, proporcionalmente, mais regulamentaram a LAI, com respectivamente 50,00%

e 66,67%.

23

Gráfico 11 – Edição de ato normativo que regulamenta e implementa a LAI (%)

15,82%

40,40%

43,77%

Não

Em processo de elaboração

Sim


Identificou-se, nas localidades que estão se organizando para o

cumprimento da LAI, que 30,61% não definiram um responsável pela informação,

mostrando que a sua implementação ainda está em processo.

Apenas 14,29% envolverá a comunidade no processo de discussão e

implementação da lei (Gráfico 12), o que mostra que o processo de acesso à

informação pode democratizar-se.

24

Gráfico 12 – Organização da LAI (%)


Os municípios com população entre 20.001 e 50 mil habitantes são os

que, proporcionalmente, mais afirmam que envolverão a comunidade no processo

de discussão para implementar a LAI.

3.5 Serviço de Informação ao Cidadão

Para viabilizar o acesso às informações públicas nos órgãos e nas

entidades do Poder Público, deve ser criado o SIC, conforme previsto na LAI. Este

deve atender de forma presencial, ou a distância, por meio da Internet (CEPAM,

2013).

A pesquisa indagou sobre a sua existência e foi respondida por 357

municípios (97% do universo). Apurou-se que 52,66% não dispõem do SIC (Gráfico

13). Apenas 22,69% afirmam possuir o serviço e 19,05% estão estruturando-o.

Há concentração de SIC sem municípios com população acima de 300

mil, conforme era esperado. Os pequenos municípios são os que mais necessitam

de apoio para organizar essa área.

14,29%

28,57%

30,61%

26,53%

Envolver a comunidade no processo de discussão

Formar um comitê de adaptação da legislação federal à realidade do

município

Definir um responsável pelas informações

Outros

25

Gráfico 13 – Existência de SIC (%)

5,60%

19,05%

22,69%

52,66%

Não dispõe de informação

Em processo de elaboração

Sim

Não


3.6 Ouvidoria

Outro mecanismo de controle social analisado na pesquisa foi a

Ouvidoria. O órgão é responsável por proporcionara comunicação da sociedade civil

com a Administração Pública (CEPAM, 2013). Recebe reclamações, sugestões,

críticas, elogios, dúvidas, a respeito do funcionamento dos órgãos da Administração

municipal, analisa-os e procura encaminhá-los para os devidos setores para a

solução ou prevenção das falhas.

Apenas 26,10% dos municípios afirmam possuir Ouvidoria, o que mostra

ser pouco utilizado esse instrumento de controle e avaliação das políticas públicas

(Gráfico 14). Proporcionalmente, as ouvidorias são mais encontradas em municípios

de 100 mil a 300 mil habitantes (88,00% dos municípios respondentes dessa faixa

populacional).

26

Gráfico 14 – Existência de ouvidoria (%)


Há, ainda, 7,42% dos municípios que possuem Ouvidoria em área

específica, concentrada na saúde. Já era esperada a identificação de Ouvidorias

nessa área, pois estão previstos mecanismos de escuta permanente das opiniões e

demandas da população na Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa

no SUS (ParticipaSus). O Sistema Nacional de Ouvidorias do SUS prevê a

pactuação com municípios e estados.

3.7 Processo de Comunicação com os cidadãos

A pesquisa debruçou-se também sobre o processo de comunicação entre

a prefeitura e os munícipes (Gráfico 15) e 359 municípios responderam a essa

questão (97,55%). Em média, os municípios utilizarão cinco meios de comunicação,

mostrando estratégias distintas de diálogo com os cidadãos. Os principais canais

identificados foram audiências públicas ou assembleias de bairro (72,98%).

64,84%

26,10%

7,42% 1,65%

Não

Sim

Sim, em área específica

Não dispõe de informação

27

Gráfico 15 – Formas de comunicação da gestão com os munícipes

4,18%

8,36%

17,27%

22,01%

25,63%

30,92%

34,82%

50,97%

54,32%

57,10%

61,56%

71,03%

72,98%

Outras formas

Café da manhã com organizações da …

Boletim eletrônico

Rádio comunitária

Periódico (diário, semanal, etc.)

Orçamento participativo, plenária regional ou …

Programa de rádio local

Jornal do município

Facebook, Twitter e outras Redes sociais

Visita aos bairros

Atendimento semanal no gabinete do prefeito

Sites

Por meio de audiências públicas ou …


As audiências públicas são obrigatoriamente realizadas, pela LRF,na

aprovação do Plano Plurianual (PPA) e do Orçamento e, a cada três meses, na

saúde.

Já as assembleias de bairro, apesar de voluntárias, também têm sido

prática comum no estado há muitos anos. Os Executivos municipais ainda

pretendem manter a comunicação com os munícipes por meio de atendimento

semanal no gabinete do prefeito (61,56%) e visita aos bairros (57,10%), formas já

exercidas.

Entretanto, a utilização de sites (71,03%), como Facebook, Twitter e outras

redes sociais (54,32%),e boletins eletrônicos (17,27%) são outros meios

identificados como alternativa de diálogo. As ferramentas eletrônicas cresceram,

significativamente, em relação a 20105.

5Para mais detalhes, ver os resultados em: Cruz et al., disponível em:

<http://issuu.com/cepam/docs/gestao_municipal_no_brasil>

28

IV CONSIDERAÇÕES FINAIS

Esta pesquisa é parte de um projeto do Cepam que pretende observar a

gestão municipal de 2013 a 2016 em diversos momentos. A abordagem atual

buscou configurar o perfil dos executivos, os compromissos de campanha na

definição de prioridades de governo, em áreas consideradas importantes para

garantir a qualidade de vida aos cidadãos.

Identificou os conselhos municipais como alternativas de parceiros

institucionais locais; as formas de transparência para disponibilizar informações e

proporcionar a comunicação com os cidadãos, criando conexões e fornecendo

dados que alimentam a relação com a sociedade civil.

É um mapeamento da situação inicial desses 368 municípios que permitiu

perceber coerência entre as promessas indicadas nos programas de governo e as

prioridades governamentais, a consciência das dificuldades, o desafio que

representam questões administrativas e estruturais, que se perpetuam por muitas

gestões.

Todas as áreas passíveis de atuação municipal (Cultura, Agricultura,

Saúde, Educação, Segurança, Turismo, etc.) foram apontadas como prioridade de

gestão, pelos 368 prefeitos analisados, com maior ou menor incidência.

Entretanto, as quatro áreas evidenciadas foram Saúde, Educação,

Habitação e Administração/Gestão Pública. As opções apontam para desafios a

serem enfrentados que envolvem a qualidade de vida dos munícipes. Deve haver

disposição das novas Administrações para repensar os modelos de gestão e buscar

por resultados.

Observa-se que surgem novas questões, com a pesquisa Prefeitos

Eleitos (2013-2016), entre elas, a Administração/Gestão Pública, indicada como a

quarta prioridade das novas Administrações. É importante que o Cepam realize um

estudo mais aprofundado e faça o acompanhamento desses prefeitos e prefeitas,

durante o mandato, para identificar até que ponto essa temática está entrando na

agenda de forma estratégica ou se está vinculada a ações administrativas e

burocráticas.

29

Deve-se averiguar se a Administração/Gestão Pública está sendo

pensada como instrumento para garantir o cumprimento de seu papel institucional

ou para o desenvolvimento de nova capacidade para uma gestão em “rede”,

envolvendo o Estado e demais segmentos da sociedade civil organizada, com

projetos estratégicos, que seja transparente e democrática e voltada para o alcance

dos objetivos de desenvolvimento (MARINI, 2008). Essas são questões que se

abrem, com o estudo.

Observou-se, ainda, que aqueles que priorizaram a Administração/Gestão

Pública têm, como preferência, ações vinculadas prioritariamente à gestão financeira,

mas também a outros aspectos importantes, como pessoal e gestão de TI.

Sabe-se da importância dos instrumentos utilizados para promover a

participação externa, a divulgação das ações do estado e o controle social,

entendidos como fundamentais na melhoria da capacidade de gestão.

Compreende-se que os conselhos gestores de políticas públicas (Saúde,

Educação, etc.), criados por lei, têm o papel de viabilizar a participação da

comunidade nas políticas públicas. É instrumento para garantir transparência às

ações do Estado e assegurar o processo permanente de mobilização popular. São

suas atribuições estabelecer diretrizes, acompanhar e fiscalizar a execução das

políticas públicas (CRUZ et al.). Por isso, foram analisados na perspectiva de sua

existência.

Os prefeitos que assumiram a nova gestão já dispõem de instrumentos

que possibilitam as manifestações da sociedade e permitem o monitoramento e a

fiscalização das Administrações municipais. A maioria dos conselhos identificados

são gestores de políticas descentralizadas (Saúde, Educação e Assistência Social),

mas novos aparecem ou há indicações de que serão incluídos (Juventude,

Antidrogas, Direitos Humanos, Diversidade Sexual, Cultura, etc.). É importante

verificar, no decorrer da gestão, como serão utilizados na gestão das políticas.

A LRF, a Transparência e a LAI alteram formalmente o exercício da

transparência, possibilitando o conhecimento e acompanhamento, pela sociedade,

de informações de interesse público. Entretanto, a implementação da LAI, dos SICs

e das Ouvidorias ainda está em fase inicial. Os prefeitos e prefeitas apontam que

esses processos precisam ser aperfeiçoados para permitir a articulação efetiva com

os cidadãos.

30

A pesquisa buscou identificar, também, os meios que serão utilizados

para facilitar a comunicação e interação entre a Administração e a população. Os

instrumentos utilizados de comunicação com os cidadãos são abrangentes.

Entretanto, quando os chefes do Executivo citam as audiências públicas como o

principal meio, com as assembleias de bairro, observa-se que é importante

aprofundar essa análise. Sabe-se que as audiências são, muitas vezes, formais e

estão vinculados ao cumprimento da legislação. Essa opção pode ser potencializada

como um instrumento de prestação de contas e de comunicação, mas hoje ainda

não se concretizam nessa perspectiva.

A pesquisa identificou outras formas de comunicação com os munícipes

que usam a Internet como ferramenta (sites; Facebook, Twitter e outras redes

sociais; boletins eletrônicos), que podem ser um caminho para ampliar a

transparência e permitir o controle social. Podem expandir as conexões e relações

com a sociedade civil.

O estudo realizado pelo Cepam aponta que há necessidades diversas

identificadas pelos municípios. A União, o estado e o Cepam podem contribuir com

ações estratégicas para fortalecê-los e ampliar a qualidade dos serviços prestados à

população.

A implementação de políticas públicas setoriais e as questões levantadas

exigem apoio das três esferas de governo para transformar os compromissos de

suas campanhas em ações que beneficiem a população.

REFERÊNCIAS

CRUZ, M. do Carmo M. T. et al. Gestão pública municipal no estado de São Paulo: Elementos para um olhar analítico. In: VELOSO, João Francisco Alves Veloso et al. (Orgs.). Gestão municipal no Brasil: um retrato das prefeituras. Brasília: Ipea, 2011. p. 87-141. Disponível em: <http://issuu.com/cepam/docs/gestao_municipal_no_brasil>. Acesso em: 13 fev. 2014.

FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA-CEPAM. Sistema municipal de acesso à informação – guia para sua organização. São Paulo, 2013. Disponível em: <http://issuu.com/cepam/docs/smai_guia>. Acesso em: 20 dez. 2013.

http://issuu.com/cepam/docs/smai_guia



31

MARINI, Caio. Um decálogo da boa gestão pública: os desafios de um Estado para resultados. XIII CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008. Disponível em: <http://consad.org.br/publicacoes/um-decalogo-da-boa-gestao-publica-os-desafios-de-um-estado-para-resultados-caio-marini/>. Acesso em: 20 fev.2014.

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AUTORIA

Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz – Administradora pública e técnica do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam); aluna do doutorado em Administração Pública e Governo da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (EAESP-FGV).

Endereço eletrônico: [email protected] | [email protected]

Sílvia Maura T. Seixas – Socióloga e técnica do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam).

Endereço eletrônico: [email protected]

Fábio Samir Salomão – Gerente do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam).

Endereço eletrônico: [email protected] José Magalhães – Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal.

Endereço eletrônico: [email protected]

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