Ficha Catalogrfica

M943 Mudanas climticas e resilincia de cidades / organizadores Ftima Furtado, Luiz Priori Jr, Edina Alcntara. Recife : Pickimagem, 2015. 253p. : il.

Inclui referncias.

1. MUDANAS CLIMTICAS. 2. MUDANAS CLIMTICAS BRASIL. 3. CIDADES BRASIL ASPECTOS AMBIENTAIS. 4. CIDADES E POVOS BRASIL CONDIES AMBIENTAIS. 5. URBANIZAO PLANEJAMENTO. 6. RESILINCIA. 6. CIDADES E POVOS BRASIL QUALIDADE DE VIDA. I. Furtado, Ftima. II. Priori Jr, Luiz. III. Alcntara, Edina.

CDU 551.583 CDD 551.6

PeR BPE 15-144

ISBN: 978-85-69110-00-2

5Ficha Catalogrfica

M943 Mudanas climticas e resilincia de cidades / organizadores Ftima Furtado, Luiz Priori Jr, Edina Alcntara. Recife : Pickimagem, 2015. 253p. : il.

Inclui referncias.

1. MUDANAS CLIMTICAS. 2. MUDANAS CLIMTICAS BRASIL. 3. CIDADES BRASIL ASPECTOS AMBIENTAIS. 4. CIDADES E POVOS BRASIL CONDIES AMBIENTAIS. 5. URBANIZAO PLANEJAMENTO. 6. RESILINCIA. 6. CIDADES E POVOS BRASIL QUALIDADE DE VIDA. I. Furtado, Ftima. II. Priori Jr, Luiz. III. Alcntara, Edina.

CDU 551.583 CDD 551.6

PeR BPE 15-144

ISBN: 978-85-69110-00-2

ORGANIZADORES

FTIMA FURTADO LUIZ PRIORI JR EDINA ALC NTARA

1 EDIO

M U D A N A S C L I M T I C A S E R E S I L I N C I A D E C I D A D E S

PICK IMAGENS RECIFE - 2015

FICHA TCNICA

ORGANIZADORES

FTIMA FURTADOLUIZ PRIORI JR

EDINA ALCNTARAREVISO DE TEXTO

ARACELI PIMENTEL GODINHOPROJETO GRFICO

PICKIMAGEM.COMPATROCNIO

FACEPE / CAPES

7APRESENTAO Este livro evidencia a importncia do tema das mudanas climticas globais para as cidades e seus habitantes. Enfoca, sobretudo, a necessidade de se elevar o nvel de resilincia urbana, tanto nos seus aspectos socioculturais como em termos de ambiente fsico, natural ou construdo. Seu principal objetivo oferecer aos leitores uma publicao com reflexes sobre as interfaces entre mudanas no clima, desastres gerados por eventos extremos e polticas pblicas de gesto de cidades. Discutindo os impactos das alteraes climticas no cotidiano das pessoas, aponta para a necessidade de se implementarem medidas para reduzir o risco de desastres e se adaptar s novas condies ambientais, lanando mo, para tanto, dos recursos existentes nos nossos sistemas urbanos.

O livro foi produzido pelo Laboratrio de Estudos Periurbanos (LEPUR) do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano (MDU) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), como parte da pesquisa intitulada Resilincia Urbana de Cidades Costeiras: um recurso para enfrentar as mudanas climticas, financiada pelo Programa Nacional de Ps-Doutorado (PNPD) da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) e apoiada pela Fundao de Amparo Cincia e Tecnologia do Estado de Pernambuco (FACEPE). Os trabalhos foram coordenados pela professora doutora Maria de Ftima Ribeiro de Gusmo Furtado (PhD) e desenvolvidos pelos doutores Edina Alcntara e Luiz Priori Jr.

A publicao rene textos de especialistas nacionais e internacionais e de gestores urbanos e regionais que participaram do Seminrio Internacional sobre Mudanas Climticas e Cidades, que ocorreu em novembro de 2013, em Recife, Pernambuco, dando continuidade ao compromisso do LEPUR de desenvolver estudos e pesquisas na rea de mudana do clima e sobre as polticas pblicas relacionadas, em sintonia com os trabalhos j desenvolvidos em temas como planejamento fsico-territorial em reas periurbanas; florestas urbanas e ilhas de calor; resilincia de cidades e gerenciamento de riscos de desastres naturais em cidades.

Evidentemente, no se pretendeu nestas pginas esgotar o assunto, mas apresentar, com rigor analtico, captulos que discutem alguns aspectos da questo da resilincia de cidades e sua relao com o planejamento urbano, desde aspectos terico- conceituais, passando pelas mudanas nos climas urbanos e seus impactos, at polticas pblicas e de gesto urbana relativas avaliao de aspectos institucionais e infraestruturais de uma cidade e s medidas adaptativas e de reduo das vulnerabilidades, elevao da resilincia das comunidades urbanas e enfrentamento de desastres.

Os estudos sobre resilincia urbana so relativamente novos, mas formam uma das mais relevantes e inovadoras linhas de pesquisa em todo o mundo. Promover a resilincia das cidades passa a ser um dos eixos centrais da gesto urbana, demandando pesquisas e reflexes tericas que embasem aes concretas de planejamento urbano e regional. Para isso, imperativo que se inove, particularmente em termos de metodologias e ferramentas de monitoramento e avaliao da resilincia das cidades, lanando mo das tecnologias de informao e comunicao e da cooperao em rede. Tudo isso para sustentar a combinao de polticas pblicas e aes privadas a fim de garantir a qualidade do ambiente urbano e regional.

A produo cientfica e as aes do poder pblico devero estar focadas na compreenso desses fenmenos e na proposio de medidas que ajudem as gestes urbanas e regionais a fazer face aos novos desafios que se colocam, pois, em que pesem as controvrsias relativas ao aquecimento do planeta, os mais recentes estudos mostram que temperaturas extremas, secas, tempestades, inundaes e seus consequentes desastres vm marcando o incio deste sculo. Evidentemente,

dado seu papel de concentradores de populao e capital, as cidades so as localidades onde ocorrem os maiores danos. Da a insero da questo climtica no campo disciplinar dos estudos urbanos, em geral, e de planejamento e gesto urbanos e periurbanos, em particular.

Apesar do nvel de incerteza das previses climticas para pases isolados, os estudos apontam que os eventos climticos que se avizinham para a realidade brasileira tendem a ser aqueles que tm ocorrido historicamente no Pas, mas de forma muito mais acirrada, com seus perodos de ocorrncia alterados e intensificados. Isso significa a tendncia a um nmero maior de desastres e com maior nmero de vtimas, inclusive fatais, e maiores perdas econmicas.

Esses fenmenos, que ocorrero com certeza, independentemente das aes desenvolvidas para reduzir as contribuies urbanas e rurais para o aquecimento global, exigem que a sociedade e o poder pblico, em seus vrios nveis de gesto, estejam preparados para enfrent-los e super-los, evitando e minimizando os desastres deles decorrentes. Isso significa reduzir as vulnerabilidades a esses fenmenos e aumentar a resilincia urbana.

Os pases esto desenvolvendo polticas pblicas e estratgias de ao para fazer face a essa nova realidade. No Brasil, o governo federal e a maioria dos governos estaduais criaram instituies, leis e outros instrumentos como a Secretaria Nacional de Defesa Civil, a Poltica Nacional de Defesa Civil e o Plano Nacional de Defesa Civil e Resposta a Desastres , objetivando tirar o Pas da situao de detentor de nmero de fatalidades extremamente alto quando da ocorrncia de desastres. Mas a experincia brasileira tem

9demonstrado que os governos municipais so os mais demandados nesses eventos e os menos estruturados para responder a contento. Os seus Planos Diretores e demais instrumentos de operacionalizao da poltica urbana no contemplam a questo dos desastres naturais e seus desdobramentos catastrficos. No apenas so vulnerveis a esses eventos, por sua precariedade infraestrutural e no controle do uso e ocupao do solo, como no tm a capacidade de restaurar as condies de normalidade na vida urbana dentro de perodos de tempo aceitveis. Tambm as situaes de ps-desastre vm mostrando a necessidade de desenvolver estudos para a elevao da resilincia de nossas cidades.

essa realidade que se apresenta s cidades brasileiras para as prximas dcadas do sculo XXI e que motiva a discusso sobre os principais aspectos da resilincia urbana, ou seja, formas de enfrentar os fenmenos climticos extremos, com um mnimo de perdas humanas e econmicas; e formas de superar esses desastres, voltando a funcionar e reestabelecendo os padres de qualidade ambiental e qualidade de vida de suas populaes, no perodo de tempo mais curto possvel.

A resilincia pode ser (simplificadamente) descrita como a habilidade de sair do estado de choque e reconstruir-se, aps sofrer algum trauma causado por um evento extremo, atravs da capacidade de adaptao e restaurao de estruturas e funes vitais bsicas. Expor essa capacidade como motivao ao enfrentamento das mudanas climticas, em curso no planeta, o principal objetivo desta coletnea de artigos cientficos.

As previses para o crescimento e a urbanizao da populao mundial so assustadoras, uma vez

que, para o ano de 2050, est previsto que 70% da populao mundial sero urbanos e o planeta viver na era das megacidades. importante ressaltar que esse incremento se dar principalmente nas regies menos desenvolvidas do planeta, onde a resilincia mais fraca e os efeitos das mudanas no clima se daro de forma mais avassaladora.

Dessa forma, o estudo das habilidades ou competncias que podem resultar num fortalecimento da resilincia urbana importantssimo, uma vez que, diante das adversidades, quanto maior for a aptido para o retorno efetivo normalidade, menores sero as perdas materiais e sociais. Porm, eis as grandes questes: o que torna uma cidade resiliente? Quais as mudanas climticas que nos esperam? E como adaptar-se ao desconhecido?

Este trabalho visa colocar em evidncia questes e reflexes sobre uma temtica ainda em construo, trazendo informaes e conhecimento sobre as vulnerabilidades urbanas, institucionais e sociais que interferem na resilincia das cidades e nos possveis cenrios previstos para as mudanas climticas no planeta e no Brasil.

FTIMA FURTADO LUIZ PRIORI JR EDINA ALC NTARA

AGRADECIMENTOSEste livro faz parte do projeto intitulado Resilincia Urbana de Cidades Costeiras: um recurso para enfrentar as mudanas climticas, que contou com o apoio da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES); do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq); da Fundao de Amparo Cincia e Tecnologia do Estado de Pernambuco (FACEPE); da Pr-Reitoria para Assuntos de Pesquisa e Ps-Graduao (PROPESQ), do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano (MDU) e do Departamento de Arquitetura e Urbanismo (DAU) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). A todos nossos agradecimentos.

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SUMRIO

Cidades resilientes: consideraes conceituais 19FTIMA FURTADO

The Urban Climate Resilience Framework: a Tool to Guide Research and Planning 33STEPHEN TYLER

Resilincia urbana: Concepes e desafios em face de mudanas climticas globais 45FRANCISCO MENDONA

O Clima e suas Alteraes em Pernambuco 61FRANCINETE FRANCIS LACERDA & PAULO NOBRE

& GERALDO MAJELLA BEZERRA LOPES

Vulnerabilidade, Adaptao e Capacidade Adaptativa 75EDNEIDA CAVALCANTI

Mudanas Climticas e Gesto Costeira 89FBIO JOS DE ARAJO PEDROSA

Mudanas Climticas e Resilincia da Infraestrutura Urbana 107LUIZ PRIORI JR

Mudanas no Clima e Patrimnio Cultural Construdo 135FTIMA FURTADO & ALESSANDRA BONAZZA

Recursos Hdricos e Mudanas Climticas em Cidades Costeiras Brasileiras 145SUZANA M. GICO LIMA MONTENEGRO

Mudanas Climticas e Resilincia de Cidades: Aspectos Institucionais 159CYNTHIA SUASSUNA

Resilincia Social no Contexto das Mudanas Climticas 177EDINA ALCNTARA

Desastres climticos e vulnerabilidade social: a produo de espaos de risco no litoral norte do estado de Alagoas, Brasil 195NEISON CABRAL FERREIRA FREIRE & CLAUDIA ELEONOR NATENZON

Uma Anlise Causal das Enchentes e Enxurradas na Zona da Mata de Pernambuco Luz dos Princpios da Preveno e da Precauo 211ANTNIO DUARTE DE LIMA JNIOR

Cidades e Desastres Naturais - da Vulnerabilidade Resilincia 237CARLOS MACHADO DE FREITAS & ELISA FRANCIOLI XIMENES

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BREVE CURRCULO DOS COAUTORESALESSANDRA BONAZZA

Pesquisadora do Istituto di Scienze dellAtmosfera e del Clima (ISAC) do Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR). Geloga graduada pela Universidade de Ferrara, tem PhD em Cincias da Terra. Suas pesquisas envolvem poluio e impactos das mudanas climticas no patrimnio cultural e compatibilidade ambiental e durabilidade da restaurao de obras. Trabalha em projetos financiados pela Comisso Europeia, incluindo os Projetos SYDDARTA e Noah Ark (Impacto das Mudanas Climticas Globais no Ambiente Construdo e na Paisagem Cultural) que em 2009 obteve o Grand Prize do Europa Nostra. professora de Impactos ambientais nos materiais, deteriorao e envelhecimento, na Universidade de Bologna.

ANTNIO DUARTE DE LIMA JNIOR

Advogado, Analista de Finanas e Controle da Controladoria Geral da Unio. Especialista em Licitaes e Contratos Administrativos (ESMAPE, 2010) e Doutor em Sade Pblica pela Faculdade de Sade Pblica da USP (1999), rea de Epidemiologia. Participou das aes de controle da CGU por ocasio das enchentes de 2010 em Alagoas e Pernambuco. Coordenou os trabalhos de fiscalizao da Operao Reconstruo em Pernambuco. Coordenou a equipe que realizou a primeira ao de controle ps-desastre na Regio Serrana do Rio de Janeiro, em 2011.

CARLOS MACHADO

Historiador, mestrado em Engenharia de Produo, doutorado em Sade Pblica e ps-doutorado pelo Programa de Cincias Ambientais da Universidade de So Paulo. Pesquisador titular da Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz, com atividades de pesquisa e ensino sobre vulnerabilidade, desastres e sade.

CLUDIA E. NATENZON

Gegrafa da UBA (diploma con honras), doutora em Geografia pela Universidade de Sevilla, Espanha, especializada em risco ambiental, vulnerabilidade social e desastres. Nos ltimos anos, ela aplicou esse conhecimento em relao aos problemas sociais emergentes do clima. Ela es Professora por concursopblico na Faculdade de Filosofia e Letras da Universidade de Buenos Aires, onde dirige o PIRNA - Programa de Pesquisa em Recursos Naturais e Meio Ambiente; e pesquisadora associada na FLACSO Argentina, onde dirige o Diploma Superior em Conflitos Ambientais e Planejamento Participativo. Entre outras posies acadmicas, membro do Comit de Direo da Rede de Pesquisa em Mudanas do Clima Urbano, da Columbia University, EUA; do Comit Cientfico do PIUBACC Programa Interdisciplinar da UBA em Clima e Mudanas Globais, e do Comit Cientfico Consultivo (SAC) do IAI- Instituto Americano de Pesquisa em Mudanas Globais.

CYNTHIA SUASSUNA

Advogada, com mestrado em Gesto e Polticas Ambientais, pela UFPE. Doutoranda em Desenvolvimento Urbano da UFPE. Professora da Universidade Catlica de Pernambuco. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direito ambiental. Desenvolve pesquisa em gesto ambiental municipal e indicadores de resilincia urbana, frente a desastres decorrentes de eventos hidrolgicos extremos.

EDINA ALCNTARA

Engenheira Civil, Mestre em Gesto e Polticas Ambientais e doutora em Desenvolvimento Urbano pela UFPE. Atuou no setor pblico municipal e no terceiro setor, em projetos habitacionais, de desenvolvimento urbano e gesto ambiental e em atividades de ensino, treinamento e capacitao. pesquisadora de ps-doutorado da CAPES em resilincia de cidades e resilincia comunitria a desastres, no LEPUR/MDU/UFPE pelo PNPD/CAPES.

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EDNEIDA CAVALCANTI

Gegrafa. Mestre em Geografia (UFPE). Doutoranda em Engenharia Civil - rea Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos (UFPE). Pesquisadora da Fundao Joaquim Nabuco (Fundaj) e vice-presidente da Associao guas do Nordeste (ANE).

ELISA XIMENES

Biloga, Mestrado em Sade Publica e Meio Ambiente pela Fiocruz. Doutorando em Geografia no Programa de Ordenamento Territorial e Ambiental da Universidade Federal Fluminense. Pesquisadora Colaboradora do Centro de Estudos e Pesquisas de Emergncia e Desastres em Sade Fiocruz.

FBIO JOS DE ARAJO PEDROSA

Gelogo, Mestre em Geocincias pela USP e Doutor em Geologia Ambiental pela UFPE. professor adjunto da Universidade de Pernambuco (UPE) e da Universidade Catlica de Pernambuco (UNICAP). Participou de diversos estudos e pesquisas na zona costeira, com nfase para a evoluo histrica dos processos erosivos costeiros e na elaborao de zoneamentos ecolgicos no litoral pernambucano, alm de ter colaborado na organizao de conferncias de Meio Ambiente e discusso de polticas ambientais estaduais. Coordena o Ncleo de Gesto Ambiental e docente do Mestrado em Gesto do Desenvolvimento Local Sustentvel da UPE.

FTIMA FURTADO

Arquiteta Urbanista, Mestre em Desenvolvimento Urbano, PhD em Planejamento Urbano, professora associada do Departamento de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Urbano (MDU) da UFPE. coordenadora do Laboratrio de Estudos Urbanos e Periurbanos (LEPUR) da Universidade Federal de Pernambuco e da pesquisa intitulada Resilincia de cidades costeiras: um recurso para o enfrentamento das mudanas climticas, do Programa Nacional de Ps-doutorado - PNPD/CAPES, da qual este seminrio faz parte.

FRANCINETE FRANCIS LACERDA

pesquisadora do Instituto Agronmico de Pernambuco (IPA). Graduada e Mestre em Meteorologia pela UFPE, atualmente concluindo o doutorado em Engenharia Ambiental e Recursos Hdricos na UFPE com experincia na rea de Geocincias, com nfase em Meteorologia, atuando especialmente nos seguintes temas: Agroclimatologia do Nordeste, tempo e clima, mudana e modelagem de clima. francis.lacerda@ipa.br

FRANCISCO DE ASSIS MENDONA

Professor Titular UFPR nos programas de ps-graduao em Geografia (PPGEO) e Meio Ambiente e Desenvolvimento (PPGMADE). Doutorado (USP) e Ps-doutorado (SORBONNE/Paris) em Geografia. Professor Visitante da Univ. Sorbonne (Paris I), London School of Hygine and Tropical Medecine (Londres) e Universit de Haute Bretagne (Frana). Membro da Comisso de Climatologia da UGI (Unio Internacional de Climatologia), da AIC (Association Internationale de Climatologie) e da ABClima (Associao Brasileira de Climatologia Geogrfica). Tem especialidade nos seguintes temas: Ambiente Urbano, Clima e sade, e Epistemologia da Geografia. bolsista-produtividade 1A do CNPQ.

GERALDO MAJELLA BEZERRA LOPES

Graduao em Agronomia pela Universidade Federal Rural de Pernambuco e Ph.D em Agricultural Systems pela University of Reading - UK. Pesquisador do Instituto Agronmico de Pernambuco IPA e atualmente gerente do Departamento de Pesquisa do IPA. Membro da Academia Pernambucana de Cincia Agronmica.

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LUIZ PRIORI JR

Engenheiro civil pela UFPE, especializao em gesto de organizaes com enfoque para as organizaes do terceiro setor pela Universidade Mackenzie SP, mestrado em Engenharia Civil pela Universidade Catlica de Pernambuco e doutorado em Engenharia Civil pela UFPE. Pesquisador de ps-doutorado da CAPES, no LEPUR/MDU/UFPE, sobre Resilincia de Cidades e Mudanas Climticas, pelo PNPD/CAPES.

NEISON FREIRE

Arquiteto e urbanista, com especializao em Geoprocessamento, mestrado em Cincias Geodsicas e Tecnologias da Geoinformao, Doutorado em Geografia (UFPE), e Ps-Doutorado em Cincias Humanas e Sociais pela Universidade de Buenos Aires. pesquisador adjunto da FUNDAJ, com experincia em Geocincias e Sensoriamento Remoto, com atuao nos temas: inovao em geotecnologias, vulnerabilidade socioambiental, gesto de risco a catstrofes naturais, cartografia social e polticas pblicas. Pesquisador Convidado do (PIRNA) da Universidad de Buenos Aires. Pesquisador Visitante do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), Professor Permanente do Programa de Ps-Graduao em Gesto Pblica para o Desenvolvimento do Nordeste (UFPE) e Professor do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Humano, da Facultad Latino Americana de Ciencias Sociales (FLACSO Argentina). .

PAULO NOBRE

Meteorologista (USP), Mestre em Meteorologia (INPE), PhD em Climatologia (University of Maryland at College Park, EUA), Ps-Doutorado em modelagem acoplada oceano-atmosfera (LDEO-Columbia University, EUA), Pesquisador Titular do Centro de Previso de Tempo e Estudos Climticos CPTEC/INPE, Professor Titular dos Programas de Ps Graduao do INPE/CPTEC e INPE/CCST, Coordenador Geral da Rede Brasileira de Pesquisa sobre Mudanas Climticas Globais Rede CLIMA.

STEPHEN TYLER

PhD em planejamento urbano e regional, associado snior do ISET (Boulder, EUA) e presidente da Adaptive Resource Management Ltd., Victoria, no Canad. Lidera pesquisas e prticas inovadoras na rea de planejamento e gesto adaptativa s mudanas climticas em parceria com organizaes internacionais, governos locais e clientes do setor privado no Sudeste da sia e no Canad. Professor adjunto da Universidade de Victoria, no Canad.

SUZANA MONTENEGRO

Professora do Departamento de Engenharia Civil da UFPE. Engenheira Civil, Mestrado em Hidrulica e Saneamento pela Escola de Engenharoa de So Carlos (USP), PhD em Engenharia de Recursos Hdricos pela University of Newcastle Upon Tyne, ps- doutorado no CEH (Centre for Ecology and Hydrology), Wallingford. Membro do Programa de Ps-Graduao em Engenharia Civil da UFPE, do Programa de Ps-Graduao em Engenharia Agrcola e Ambiental da UFRPE, Associao Brasileira de guas Subterrneas e da Associao Brasileira de Recursos Hdricos.

CIDADES RESILIENTES: CONSIDERAES CONCEITUAIS

Ftima Furtado

1 - INTRODUO

As cidades so o lcus da vulnerabilidade aos efeitos das mudanas climticas. Variaes na temperatura e no nvel dos oceanos, na temperatura do ar, nos padres de chuvas, ventos e neve, a deteriorao da qualidade do ar, dentre outros, so fenmenos cujas consequncias vm se manifestando de modo particular nas cidades. A questo do risco a desastres nesses assentamentos humanos, portanto, se coloca em novo patamar e com novo significado, constituindo mais um grande desafio para o planejamento e para a gesto da cidade do sculo XXI.

Em todo o mundo, a vulnerabilidade das cidades s mudanas climticas ainda pouco conhecida e tambm subestimada; por consequncia, no considerada adequadamente no planejamento urbano. A gravidade desse fato claramente demonstrada pelo volume de perdas econmicas advindas dos desastres e, particularmente, pelo sofrimento e perdas humanas que acarretam.

A alta vulnerabilidade das cidades a desastres causados por mudanas climticas se deve, principalmente, s seguintes razes: (i) nessas concentraes humanas e de capital, as altas temperaturas so mais agudas, dado o ambiente construdo; (ii) a maioria das cidades est em regies costeiras, principalmente as grandes cidades, expostas, portanto, a inundaes, tempestades tropicais e chuvas torrenciais; (iii) os assentamentos informais que constituem boa parte da maioria das grandes cidades concentram populaes numerosas e carecem de servios sanitrios bsicos, infraestrutura de sade e habitaes adequadas. Como resultado, as pessoas esto mais expostas a inundaes, enxurradas

20 Cidades resilientes: consideraes conceituais

e desabamentos. Tambm a as condies so propcias a doenas de contaminao hdrica e por vetores, como clera e malria, que tendem a ser mais prevalentes nos cenrios de mudanas climticas projetados; (iv) os pobres so mais vulnerveis a elevaes nos preos dos alimentos, decorrentes de crises ou quedas na produo agrcola, que so provveis em um cenrio de mudanas climticas.

No Brasil, as pesquisas tm demonstrado que houve um aumento considervel, nas ltimas dcadas, no s na frequncia dos desastres naturais, mas tambm na sua intensidade, o que resultou em srios danos e prejuzos socioeconmicos. E est cada vez mais evidente que as prximas dcadas traro grandes desafios para as cidades brasileiras, em termos de enfrentamento de desastres, isolados ou em cadeia particularmente aqueles relativos a inundaes bruscas ou enxurradas, decorrentes de chuvas torrenciais, e com elevado potencial de destruio. Este ser o tipo de desastre mais frequente e danoso para as cidades, principalmente nas regies sul e sudeste do Pas (DOSWELL et al., 1996; MARCELINO, 2004).

Em um cenrio de crescentes riscos de desastres e de um nmero cada vez maior de pessoas vulnerveis, cresce em todo o mundo a conscincia de que se deve elevar o nvel de resilincia das populaes, particularmente nas cidades. Mas muito pouco se sabe sobre as formas de fortalecer essa caracterstica em sistemas urbanos. De fato, o prprio termo ainda passvel de diferentes interpretaes, uma vez que o conceito de resilincia tem relaes com o de vulnerabilidade, com o de risco e com o de capacidade adaptativa.

Esses conceitos esto fortemente ligados, mas suas relaes ainda no esto bem definidas, talvez porque diferentes tradies intelectuais vm usando os termos de diferentes formas, s vezes incompatveis (GALLOPIN, 2006). Assim, um passo fundamental para se iniciar a discusso sobre a resilincia de cidades tentar compreender as relaes entre tais conceitos, tendo em vista que os sistemas urbanos so formados por subsistemas de natureza fsica e sociocultural.

2 - RISCO, PERIGO E DESASTRE

Ulrich Beck denominou a sociedade atual, ou ps-moderna para muitos, de sociedade de risco, dada a multiplicidade de riscos, vulnerabilidades, exposies, incertezas, inseguranas e medos que a caracterizam (BECK, 1992). De fato, o risco e sua gesto tornaram-se tema de estudo do ponto de vista dos mais diversos campos disciplinares, por envolverem variveis de distintas naturezas. Frequentemente seu entendimento confundido com o de perigo, desastre, vulnerabilidade e outros.

O risco e a incerteza so dois conceitos importantes na literatura desde 1921, quando Frank Knight afirmou:

Se voc no sabe ao certo o que acontecer, mas conhece as probabilidades, isto risco, e se voc no conhece nem mesmo as probabilidades, isto incerteza. (KNIGHT, 1921).

Os estudos sobre riscos tiveram origem na geografia fsica, enfocando os perigos naturais (natural hazards) e os desastres que causam

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(GREGORY, 1992). Portanto, risco, perigo e desastre so conceitos muito prximos, muitas vezes usados como sinnimos pelo senso comum mas so noes distintas.

Risco um construto eminentemente social, ou seja, a percepo humana da probabilidade de ocorrncia de um evento potencialmente perigoso ou danoso (ALMEIDA, 2011), da a maioria dos autores e organismos internacionais usarem, atualmente, o termo risco de desastre. O perigo, ou ameaa, o prprio evento potencialmente danoso. J desastre refere-se a alteraes severas no funcionamento normal de uma comunidade ou sociedade, originadas da combinao de eventos fsicos e condies de vulnerabilidade social (IPCC, 2012). Ou seja, so desorganizaes dos sistemas socioeconmicos, de maior ou menor monta e durao, diante da ocorrncia de um evento fsico e de determinadas condies sociais. Quarantelli (1998) define desastre como um evento, concentrado no tempo e no espao, que envolve a destruio dos servios essenciais de uma comunidade e perdas materiais, ambientais e disperso humana superiores capacidade da comunidade de suport-los sem ajuda externa. As catstrofes, por sua vez, seriam desastres amplos, que podem ser avaliados pelas perdas humanas, financeiras e ecolgicas (PASCOALINO apud ALMEIDA, 2011).

Resulta desse entendimento que o risco funo tanto do perigo quanto da vulnerabilidade, portanto s h risco se houver pessoas ou bens em condies vulnerveis a um determinado perigo. Fica claro tambm que a vulnerabilidade dos sistemas fsicos e sociais envolvidos em uma determinada situao fundamental para a avaliao do risco de desastres.

3 - VULNERABILIDADE

Assim como nos casos anteriores, tambm o conceito de vulnerabilidade complexo e multidimensional, portanto seu entendimento varia, seja no senso comum, seja na literatura tcnica e cientfica. Durante muitos anos, o termo foi usado equivocadamente como sinnimo de risco, mas nas trs ltimas dcadas foi crescentemente associado tanto a elementos fsico-estruturais como a aspectos humanos ou sociais. De fato, tornou-se claro que a vulnerabilidade est associada ao sistema receptor do perigo, como fica claro na conceituao usada na Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil brasileira, que entende vulnerabilidade como

[...] condio intrnseca ao corpo ou sistema receptor que, em interao com a magnitude do evento ou acidente, caracteriza os efeitos adversos, medidos em termos de intensidade dos danos provveis. (BRASIL, 2012). Portanto, trata-se de uma interao, de uma relao, entre a magnitude da ameaa e a intensidade do dano potencial. Assim, a vulnerabilidade elemento determinante dos danos, ou efeitos perversos, da ocorrncia de um desastre.

Na mesma linha, e de uma maneira bastante ampla, a International Strategy for Disaster Reduction (ISDR, 2004) define o termo vulnerabilidade como:

[...] condies determinadas por fatores ou processos fsicos, sociais, econmicos e ambientais, que aumentam a susceptibilidade de uma comunidade para impactos dos riscos..

22 Cidades resilientes: consideraes conceituais

Mais uma vez associam-se os impactos dos riscos, que podem ser mais ou menos desastrosos, s condies que definem a vulnerabilidade das populaes. Fica tambm mais clara a natureza abrangente da vulnerabilidade, que envolve a interao entre vrios sistemas que resulta em um determinado atributo de um sistema mais amplo: o social. Isto significa que o conceito de vulnerabilidade, assim como o de desastre, tem uma conotao claramente conjuntural, contextual, o que fundamental para as polticas pblicas.

Por consequncia, como apontado por Marandola (2009), o conceito de vulnerabilidade traz sempre as seguintes perguntas: vulnerabilidade a qu? De quem? Onde? Isso significa que vulnerabilidade aponta para um contexto multidimensional, inclusive espacial, uma vez que, como ressaltado anteriormente, os riscos provenientes das mudanas climticas no esto distribudos igualmente no planeta. O certo que podem ocorrer situaes em que os riscos sejam iguais, mas os efeitos sobre os lugares e as pessoas sero diferentes; e o elemento que far a diferena a vulnerabilidade de cada sistema social.

Para entendermos a vulnerabilidade de um sistema social, necessria uma viso sistmica, ou seja, necessrio conhecer suas componentes, a vulnerabilidade de seus subsistemas: (i) vulnerabilidade socioeconmica; (ii) de sua infraestrutura fsica; e (iii) do meio ambiente. Esse olhar implica no reduzir o conceito de vulnerabilidade a desastres ao de vulnerabilidade socioeconmica, apenas. Dizer que os mais pobres so os mais vulnerveis a desastres simplificador, mesmo levando em considerao as diferenas historicamente construdas no processo de produo do espao e, portanto, de exposio ao risco (MARANDOLA, 2009).

evidente que a pobreza uma caracterstica conjuntural que potencializa a vulnerabilidade, mas os dois conceitos so distintos, como enfatiza Cardona (2003).

A abordagem sistmica da vulnerabilidade implica que a sua avaliao deve ser feita a partir de metodologias que integrem seus vrios subsistemas, para que se possa ter uma viso da sua totalidade, com seus componentes fsicos, econmicos e ambientais, que aumentam a sua suscetibilidade aos impactos de um fenmeno perigoso (ISDR, 2004). Esse fato central quando se fala em metodologias de avaliao de vulnerabilidades associadas a riscos de desastres.

O conceito de vulnerabilidade tambm tem forte relao com o de resilincia, que pode ser entendido como a capacidade de se adaptar, de se recuperar. Para alguns autores, a resilincia seria uma componente da vulnerabilidade; para outros, os dois conceitos so distintos, embora guardem grande reciprocidade, medida que aumentar a resilincia de uma populao pode significar diminuir a sua vulnerabilidade. A diferena entre vulnerabilidade e resilincia estaria na sua natureza: enquanto a vulnerabilidade seria uma qualidade, a resilincia seria uma capacidade de natureza tangvel, quantificvel, mensurvel. Este aspecto de fundamental importncia em termos de planejamento, uma vez que a resilincia, exatamente por sua natureza tangvel, poderia ser construda, ou fortalecida, por meio de aes e de polticas pblicas.

A possibilidade real de fortalecer a resilincia dos lugares e populaes levou o debate sobre mudanas climticas a privilegi-la, em relao vulnerabilidade, embora seja comum usar os dois conceitos conjuntamente, como na

23

expresso reduo de vulnerabilidades e aumento da resilincia. Esse uso leva, muitas vezes, ao equivocado entendimento de que os termos sejam antnimos, ou conceitos mutuamente excludentes. Na verdade, existe grande complementaridade entre eles, pois reduzir as causas das vulnerabilidades de uma populao, e suas interaes com os elementos de resilincia, pr-requisito para o fortalecimento da capacidade de resilincia de um sistema social (GALLOPIN, 2006). Uma abordagem sistmica implica entender os dois conceitos como dinmicos e com forte interao e complementaridade.

4 - RESILINCIA

Antes de tecer consideraes sobre cidades resilientes, importante entender melhor a prpria questo da resilincia e como ela pode ser aplicada no contexto dos sistemas urbanos. Isso porque o conceito de resilincia nasceu no mbito de outros campos disciplinares, como as cincias fsicas e matemticas. Naquele contexto, refere-se capacidade de materiais e sistemas de voltar ao equilbrio aps uma perturbao temporria. Em 1973, Crawford Holling introduziu o conceito no mbito dos estudos ecolgicos e do meio ambiente, comparando e contrastando os conceitos de estabilidade e resilincia (HOLLING, 1973). Infelizmente no h uma definio estabelecida e aceita nos diversos campos disciplinares em que usado foi-se disseminando para a engenharia, para a ecologia e dessa para as cincias sociais (PLODINEC, 2009). So vrias as conceituaes dadas ao termo nas cincias sociais, mas a maioria se refere capacidade de adaptao em contextos de mudanas, de estresse ou adversidade.

Walker et al. (2004), de forma um pouco mais elaborada, associa o termo com a habilidade de um sistema de absorver uma perturbao e de se reorganizar em um contexto de mudana, sendo capaz de manter suas funes essenciais, estruturas, identidade e mecanismos de retroalimentao (WALKER et al. 2004)1.

Nessa direo, diversos autores vm estudando o fenmeno em relao a indivduos e comunidades, aplicando o termo resilincia para descrever algo muito prximo a capacidade de adaptao. No caso de estudos sobre pessoas resilientes, destacam-se autores como Werner e Smith (1982), Rutter (1993), Bonanno (2004), Melillo (2005) e Butler et al. (2007). Dentre os estudiosos que usam o conceito em relao a comunidades, temos Brown e Kulig (1997), Sonn e Fischer (1998) e Norris et al. (2008). J Adger (2000) e Godschalk (2003) trabalham com a resilincia de sociedades mais amplas este desenvolvendo estudos sobre a resilincia de cidades. Cada um desses autores conceitua o termo no mbito dos seus objetos de estudo, da a atual multiplicidade de entendimentos. Norris et al. citam 21 conceituaes de distintos autores ao longo do tempo, apresentando um quadro interessante do uso do conceito em diferentes campos disciplinares e aplicado a diferentes objetos. Mas terminam por conceituar resilincia como

um processo que une um conjunto de capacidades adaptativas a uma trajetria positiva de funcionamento e adaptao depois de uma perturbao (NORRIS et al., 2008, p. 130).

1 - The capacity of a system to absorb disturbance and reorganize while undergoing change so as to still retain essentially the same functions, structure, identity, and feedbacks.

24 Cidades resilientes: consideraes conceituais

Desses estudos sobre indivduos e comunidades, destaca-se a ideia central de que a resilincia seria funo de caractersticas relacionais, ou seja, funo dos tipos e formas de relao entre indivduos e entre indivduos e instituies, tendo, portanto, um carter dinmico, medida que est associado a interaes. Por outro lado, um estudo longitudinal desenvolvido por George Vsillant e Timothy David, em 2000 (apud GROTBERG, 2001) demonstrou que no h conexo entre o nvel socioeconmico, a classe social e a inteligncia de um indivduo e sua resilincia. Pode-se deduzir desses estudos que, para elevar o nvel de resilincia de uma pessoa, grupo ou sociedade, no suficiente diminuir sua vulnerabilidade, embora essa seja condio necessria mas envolve trabalhar com um nmero mais amplo de caractersticas do sistema e de processos de interao entre sistemas.

Baseando-se nessas ideias e noes, vrios autores de diferentes instituies vm desenvolvendo trabalhos que visam sistematizar as caractersticas essenciais de sistemas fsico-sociais, como o urbano, que lhes conferem resilincia. Aplicando-se as ideias de Groteberg, citadas anteriormente, pode-se inferir que a resilincia de cidades est bastante ligada aos tipos e formas de relaes entre pessoas; entre pessoas e instituies; e entre pessoas e os sistemas fsicos, naturais e construdos que compem o seu meio ambiente.

Na dcada de 1980, o termo passou a ser usado em relao a desastres e, ao longo das duas ltimas dcadas, o conceito vem sendo frequentemente usado no campo dos estudos sobre mudanas climticas, referindo-se ao grau de perturbao que um sistema pode tolerar antes de se adaptar e reorganizar em torno de um novo conjunto de estruturas e processos. Nesse campo disciplinar, o conceito encontra-se estreitamente associado ao

de capacidade adaptativa, tornando ainda mais evidente a possibilidade da resilincia de um sistema ser objeto de planejamento, uma vez que ele trata da interao entre sistemas sociais e seu ambiente. Para isso, so importantes os estudos sobre resilincia comunitria e resilincia urbana, uma vez que comunidades so compostas de ambientes construdos, naturais e socioeconmicos, que se influenciam reciprocamente e de forma complexa.

5 - RESILINCIA URBANA

No bojo da literatura, h dois grandes grupos de definies para resilincia relevantes para sua aplicao em cidades. Segundo Plodinec (2009), o primeiro grupo refere-se quelas definies ontolgicas, de autores que entendem a resilincia como uma capacidade, um conjunto de habilidades, ou seja, como um atributo dos sujeitos e comunidades. Esse o caso do j citado estudo de Brown e Kulig que aborda a resilincia comunitria como uma habilidade para se recuperar ou ajustar a situaes adversas ou a estresses contnuos, de logo termo (BROWN; KULIG, 1997). Tambm o caso de Ganor e Ben-Lavy (2003, p. 129), que conceituam resilincia comunitria como

[...] a habilidade de encontrar foras e recursos interiores desconhecidos para lidar efetivamente com as presses externas.

o caso, ainda, de Adger (2000), que define resilincia comunitria como a capacidade de comunidades de tolerar choques externos em sua infraestrutura social. J o segundo grupo daqueles autores que trazem uma abordagem mais fenomenolgica da resilincia comunitria, quando a entendem como um processo. Destacam-se a Sonn e Ficher (1998) e Norris et al. (2008).

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Mas, em todos os casos, a resilincia comunitria est associada capacidade de uma comunidade de manter a coeso social na presena da adversidade, retomando a sua normalidade dentro de um determinado perodo de tempo. Observe-se que, para esses autores, tanto no caso de indivduos como no de comunidades, a resilincia funo de um conjunto de caractersticas, atitudes e aes que determinam processos positivos na experincia da adversidade, que leva superao da presso externa e volta sua normalidade dentro de um determinado espao de tempo.

No caso das comunidades resilientes, deve-se observar que o processo positivo deflagrado pela experincia traumtica deve-se referir ao grupo como um todo. O grupo voltaria sua normalidade, tendo aprendido com a experincia. Infere-se, portanto, que um conjunto de pessoas resilientes no garante uma comunidade resiliente. Essa s possvel se a comunidade, como grupo social, se reveste dessas caractersticas na presena do fenmeno adverso.

No caso de comunidades urbanas, Alberti et al. (2003) definiram resilincia como o grau em que as cidades so capazes de tolerar alterao e de se reorganizar em torno de um novo conjunto de estruturas e processos. Afirmam que a resilincia urbana pode ser medida pela maneira como uma cidade pode, simultaneamente, equilibrar ecossistema e funes humanas. Sendo difcil prever os desastres, torna-se necessrio garantir que as cidades sejam capazes de suportar efetivamente as contingncias climticas que esto por vir.

Citando vrios estudos, Godschalk sugere que, em cidades resilientes, a capacidade de pessoas e propriedades de resistir a desastres maior do que em lugares menos flexveis e adaptveis a

estresses incomuns, portanto, menos edificaes entrariam em colapso, menos moradores e negcios estariam colocados em risco e menos mortes e danos ocorreriam (BOLIN; STANFORD, 1998; COMFORT, 1999 apud GODSCHALK, 2003). O autor sintetiza suas ideias afirmando que uma cidade resiliente uma rede sustentvel de sistemas fsicos e comunidades humanas, deixando claro o equvoco dos programas tradicionais de mitigao de desastres em focar na elevao da resistncia dos sistemas fsicos das cidades, em detrimento do fortalecimento da resilincia de comunidades e instituies.

Embora a resilincia de um sistema esteja associada a uma trajetria positiva, ou seja, de volta normalidade aps a exposio a estresse, importante lembrar que resilincia no exclui um determinado grau de disfuno, mas se manifesta no processo de voltar a funcionar normalmente depois dessa disfuno. Por conseguinte, est diretamente associada capacidade de uma comunidade de mitigar os desastres realizando atividades que minimizem o distrbio e seus efeitos. Mas deve-se, sempre, ressaltar que a resilincia de uma comunidade determinada pelo grau em que essa comunidade tem: (i) os recursos necessrios; e (ii) capacidade de se organizar, tanto antes como durante e depois dos momentos de urgncia (EIRD, 2009).

Operacionalmente, a resilincia urbana pode ser observada atravs da capacidade de gerir eventos ou desastres, atravs de um sistema sustentvel de comunidades humanas e de trabalho, fsico ou em rede.

Tambm indicador de resilincia a capacidade de desenvolver processos de ajuda comunitria, atravs de estruturas (escolas, grupos sociais, famlias) e

26 Cidades resilientes: consideraes conceituais

atividades, para moderar os impactos sofridos; alm da habilidade de mobilizar recursos materiais, fsicos, sociopolticos, socioculturais e psicolgicos para promover a segurana dos moradores e amortecer as adversidades (PLODINEC, 2009).

A partir de 2010, a literatura continua enfatizando a necessidade de reduzir as condies de vulnerabilidade das comunidades, mas as instituies internacionais que focalizam as aes relativas a desastres e mudanas no clima vm crescentemente enfatizando a necessidade de elevar a resilincia das comunidades, dado o presente contexto global de incertezas climticas. Nesse esforo, essas instituies utilizam conceitos de resilincia que trazem algumas ideias centrais:

i) a capacidade de acomodar mudana com habilidade e sem falhas catastrf icas crtica, portanto as capacidades adaptativas das comunidades merecem ateno especial; ii) a resilincia de uma comunidade est associada capacidade de enfrentar positiva e efetivamente as situaes adversas; iii) adaptabilidade pode ocorrer em resposta a uma adversidade ou em antecipao a ela, portanto envolve tambm a capacidade de se antecipar ao risco; iv) a resilincia um atributo inerente e dinmico da comunidade, que pode ser construdo, fortalecido e avaliado.

6 - CAPACIDADES E MEDIDAS ADAPTATIVAS

Como decorrncia da nfase colocada na capacidade de adaptao das cidades no mbito da discusso sobre risco de desastres e mudanas climticas, uma vasta literatura tcnica vem sendo produzida. Nesse contexto, trs tipos de estudos so relevantes: o primeiro grupo engloba os estudos relativos conceituao do termo; o segundo enfoca a definio de estratgias e aes no sentido de se elevar essas capacidades em cidades; e o terceiro se constitui dos trabalhos relativos avaliao dessa capacidade em diferentes contextos fsicos e socioculturais.

Capacidade adaptativa um conjunto de caractersticas centrais para a resilincia de uma comunidade. No se trata, portanto, de um conceito independente do de vulnerabilidade nem do de resilincia comunitria. Norris apresenta um modelo de resilincia comunitria, fortemente baseado em Dohrenwends (1978), que esclarece uma viso da forma como esses conceitos esto relacionados. Para a autora, na presena de um desastre, h resistncia quando os recursos de uma comunidade so suficientemente robustos, redundantes ou rapidamente acessveis para neutralizar os efeitos imediatos do evento e impedir distrbios no funcionamento normal do grupo. evidente que, no caso de eventos no previsveis e severos (como os desastres), a resistncia tende a ser rara ou meramente hipottica. J a resilincia ocorre quando os recursos da comunidade so robustos, redundantes e rapidamente acessveis de forma a neutralizarem ou diminurem os efeitos do evento, permitindo o retorno da comunidade ao seu funcionamento normal, de forma adaptada (NORRIS et al., 2008).

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Observe-se que a existncia de recursos robustos, redundantes e rapidamente acessveis (o contrrio da vulnerabilidade) fundamental para a resilincia, que s ocorre quando h adaptao. Essas conexes so relevantes para que no se incorra no erro de pensar que a nova nfase dada s capacidades adaptativas de uma comunidade, na elevao da sua resilincia, signifique que, sendo essas capacidades intrnsecas ao grupo, as aes externas possam ser secundarizadas no seu fortalecimento. O modelo apresentado deixa clarssimo que a capacidade adaptativa funo da presena e da qualidade (robustez, redundncia e rpida disponibilidade) de recursos tambm objetivos da comunidade. A inexistncia ou inadequao desses recursos (vulnerabilidade) acarreta o enfraquecimento da capacidade adaptativa da comunidade.

Esse modelo tambm chama a ateno para trs qualidades dos recursos objetivos de uma comunidade: sua robustez, sua redundncia e sua rpida disponibilidade. A robustez de um recurso est diretamente relacionada qualidade da sua estrutura, ou qualidade construtiva. A redundncia diz respeito possibilidade ou necessidade de substituio de um recurso no evento de um distrbio ou degradao de seu funcionamento. Essa caracterstica est condicionada tanto diversidade de recursos disponveis para o mesmo fim, como o caso de um servio ou de uma infraestrutura urbana, quanto ao nvel de dependncia que a comunidade tem daquele servio ou estrutura para funcionar. Nesse sentido, comunidades que dependem mais de recursos especficos seriam menos resilientes; e menos resilientes ainda se esse recurso de difcil substituio no caso de um desastre. Finalmente, a rpida disponibilizao do recurso refere-se ao perodo de tempo gasto para acess-lo ou mobiliz-lo.

Esses trs atributos dinmicos dos recursos sero discutidos mais adiante, especificamente em relao ao patrimnio histrico de uma comunidade.

Por outro lado, a literatura aponta para trs caractersticas intrnsecas vida comunitria que parecem ter particular importncia para a resilincia de cidades: sentimento de comunidade; sentimento de pertencimento a um lugar; e participao dos cidados nas decises do grupo. Sentimento de comunidade inclui o compartilhamento de valores e preocupaes e est muito inter-relacionado com o sentimento de pertencimento a um lugar, apenas lhe agregando a dimenso espacial. J a participao dos cidados refere-se existncia de lideranas comunitrias, autnticas e com credibilidade, e de estruturas de organizao do grupo (GANOR; BEN-LAVY, 2003).

Na construo de medidas adaptativas que efetivamente elevem a resilincia das cidades, alguns aspectos no podem ser negligenciados. O primeiro refere-se justamente necessria sensibilidade que elas devem ter ao contexto cultural em que so implementadas. De uma forma geral, os elementos discutidos at aqui podem ser aplicados a diferentes culturas, mas deve-se ter em mente que a maneira segundo a qual as capacidades adaptativas de uma comunidade se manifestam e as decorrentes medidas adaptativas desenvolvidas por cada uma so um construto social e, portanto, esto fortemente ligadas ao seu patrimnio cultural, material e imaterial.

7 - CONCLUSES

No atual cenrio de incertezas quanto s mudanas climticas, cresce o nmero de trabalhos sobre os potenciais impactos sobre as cidades. Mudanas

28 Cidades resilientes: consideraes conceituais

nas temperaturas e umidade relativa do ar podem provocar grandes alteraes nas bases fsicas da economia dos pases, acarretando mudanas importantes nos padres de produo e consumo e levando a fortes movimentos migratrios, internos e externos. Podem tambm acarretar mutaes e migraes de vetores e outros agentes patognicos, com graves consequncias para os padres de sade humana coletiva. Esses so s alguns exemplos de consequncias possveis das mudanas no clima global que trazem desdobramentos gigantescos para as cidades. Acrescentem-se a esses os chamados desastres climticos, to evidenciados atualmente na mdia, como furaces, tempestades, terremotos, secas, inundaes, etc., que podem ocorrer de forma isolada ou em cadeia.

Diante de cenrios como estes, busca-se fortalecer no planejamento e na gesto das cidades uma cultura de preveno e gerenciamento de riscos, cujas ideias centrais so construdas em torno de noes como vulnerabilidades urbanas, nveis de resilincia e capacidades adaptativas. So termos que se originaram em outros campos disciplinares e que paulatinamente passam a compor o vocabulrio das legislaes e instrumentos de planejamento urbano. Mas ainda h grandes desafios conceituais a serem vencidos, o que explicaria certa confuso no seu uso, com implicaes para a efetividade das aes implementadas e para a avaliao dos seus resultados.

As reflexes expostas neste artigo, de carter conceitual, tm objetivos prticos, buscando esclarecer relaes entre noes como risco, ameaas, desastres, vulnerabilidade, resilincia e capacidade de adaptao, por exemplo. Notadamente para as cidades brasileiras, a discusso das relaes entre risco, vulnerabilidade

e resilincia central, uma vez que a sua principal caractersticas o grande nmero de pessoas vivendo em reas de risco e com profundas vulnerabilidades sociais, econmicas e de infraestruturas urbanas. Mostrar que elevar a resilincia das cidades passa necessariamente pela reverso desse padro urbanstico foi um dos objetivos do artigo, mas tambm que a elevao da resilincia mais do que isso, pois implica prover a cidade de instrumentos de avaliao dos riscos de desastres, de disseminao dessas informaes para a populao e fornecer recursos para o enfrentamento desses eventos.

Mas os desafios para a construo de cidades mais resilientes no se esgotam a, incluindo ainda esforos para o desenvolvimento simultneo de medidas de adaptao em relao aos impactos das mudanas climticas que se fazem sentir de forma menos aguda do que os desastres, mas com a mesma importncia para a qualidade de vida e proteo do patrimnio dos seus habitantes, principalmente aquelas que envolvem a reduo da contribuio das cidades para o agravamento dos eventos climticos desastrosos. Por outro lado, estando a maioria das nossas grandes cidades em reas costeiras, mudanas na temperatura e no nvel das guas ocenicas trazem impactos significativos para as nossas redes urbanas e seus modos de vida.

As discusses sobre a resilincia comunitria e suas relaes com a governana colocam o elemento humano como fator preponderante para a resilincia das cidades, destacando a centralidade das questes culturais e de relao com as instituies, inclusive as governamentais. Todos esses desafios, apenas exemplificados aqui, juntam-se aos j monumentais desafios colocados para a gesto das cidades brasileiras, gerando um quadro da necessidade de se juntarem os esforos da

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pesquisa cientfica com aqueles de uma nova prxis social e poltica para a construo de uma adequada capacidade gerencial na administrao das nossas cidades.

8 - REFERNCIAS

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THE URBAN CLIMATE RESILIENCE FRAMEWORK: A TOOL TO GUIDE RESEARCH AND PLANNINGStephen Tyler

1 - INTRODUCTION WHY URBAN CLIMATE RESILIENCE?

Urbanization is the defining feature of social and economic organization for the 21st century in Latin America, and around the world. Cities are growing rapidly in low and medium income countries, and a high proportion of urban populations are poor or otherwise vulnerable. But another dominant global trend this century is climate change. These two factors combine inexorably to create new risks in cities to climate-related disruptions (Satterthwaite et al., 2007; Wilbanks et al., 2007; Balk et al., 2009; UN-HABITAT, 2011).

One way to look at this emerging problem is to consider it as a challenge of resilience. The IPCC defines resilience as

the ability of a social or ecological system to absorb disturbances while retaining the same basic structure and ways of functioning, the capacity of self-organization, and the capacity to adapt to stress and change. (IPCC, 2007).

This definition is broadly consistent with definitions from ecological sciences (Carpenter et al., 2001; Resilience Alliance, 2007) and from disaster risk reduction (UNISDR, 2012).

A resilience approach is useful for considering the challenge of climate change and urbanization because it better represents the need to respond to a dynamic, uncertain and variable threat. Planning to adapt to climate change is often presented as the need to project future climate conditions and then

34 The Urban Climate Resilience Framework: a Tool to Guide Research and Planning

plan to prevent negative impacts. However, as climate conditions become increasingly variable, dynamic, and uncertain, local planners may have difficulty using either historical climate data or future projections to identify likely impacts of climate (Milly et al., 2008; Opitz-Stapleton, 2011). These predict and prevent approaches have also been criticized for their limited ability to deal with surprise (Wardekker et al., 2009). By focusing on adaptation interventions that respond to specific climate impacts, this approach may neglect indirect effects, systemic weaknesses or institutional constraints (Ericksen et al., 2007; Schipper, 2007; Nelson et al., 2007; Verner, 2010; da Silva et al., 2012). Finally, this adaptation planning approach tends to under-emphasise the role of learning and governance as essential elements of ongoing adaptive management (Armitage et al. 2007).

So while the term resilience is now widely used as a positive goal for urban planning and management in the face of climate change, definitions of the term can be contradictory and there have been few good descriptions of how this concept can be made operationally useful (Klein et al., 2003; Miller et al., 2010; Leichenko, 2011). This chapter will introduce a practical framework for urban climate resilience and explain how it can be used to guide research and practice to reduce risks of climate change in cities.

2 - URBAN RESILIENCE ELEMENTS COMPONENTS OF THE FRAMEWORK

The origin of the term resilience has its roots in multiple disciplines, and applications of the term depend on the source and perspective of users. The use of the term often implies strength and

resistance, but in its more recent applications in ecology, socio-ecological systems, disaster management and urban sustainability, resilience is understood to require flexibility, learning and change (Berkes et al., 2003; Adger et al., 2005; Twigg, 2007; Prasad et al., 2008; Fields, 2009; Miller et al., 2010; Antrobus, 2011). In application to complex adaptive systems, like cities or ecosystems, resilience is generally understood to be an emergent property of a system, that is, resilience is a characteristic that emerges from the interaction of other system components, not one that can be identified independently or added incrementally.

An extensive literature review in the fields of ecology, engineering, planning, and socio-ecological systems points to key features of resilience that are relevant to climate change in urban areas (Tyler and Moench, 2012). This synthesis yields four generalizable elements that are essential to urban climate resilience: infrastructure systems, ecosystems, agents and institutions. By abstracting the key normative characteristics of each of these elements from a diverse literature we can develop a simple conceptual framework that can be operationalized for local planning.

3 - INFRASTRUCTURE AND ECOSYSTEMS

Cities require high levels of infrastructure to deliver essential services. They are also linked across multiple scales to other systems, such as food production that relies on ecosystems to deliver provisioning services. The underlying support systems that enable networks of provisioning and exchange for urban populations are therefore an essential element of urban resilience. They include physical infrastructure and ecosystems,

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either within the city, immediately adjacent or remote ecosystems that provide key services such as food production, runoff management or flood control. While local managers may have limited administrative influence outside city boundaries, their systems can be strongly affected by factors at multiple scales and at long distances. The availability of electricity to operate high-level urban functions depends on the performance of distant reservoirs, generators and grids. Major crop failures anywhere in the world can affect local supplies and prices for widely traded food commodities.

Certain critical systems are essential to urban function (Little, 2002). Their failure jeopardises human well-being in affected areas, and disrupts higher order economic activity which serves as the foundation for the modern economy. Such systems include water and food supply, and the ecosystems that support these, as well as energy, transport, shelter and communications. In assessing the potential for these systems to fail under climate-induced stress, it is crucial to recognise the interdependencies of complex linked systems because failures of one system often lead to cascading failures in linked systems (Kirshen et al., 2008). For example, flooding of key urban transportation infrastructure may lead to congestion or failure of other transportation links, as well as loss of access to hospitals or other emergency services, which in turn lead to other economic losses.

From the study of complex engineering and ecological systems, characteristics that are widely cited as contributing to their resilience include the following (Meadows, 1999; Folke et al., 2002; Gunderson and Holling, 2002; Alberti et al., 2003;

Bruneau et al., 2003; Andersson, 2006; Liu et al., 2007; Resilience Alliance, 2007; Ernstson et al., 2010; Leichenko, 2011):

Flexibility and diversity: the ability to perform essential tasks under a wide range of conditions, and to convert assets or modify structures to introduce new ways of doing so. A resilient system has key assets and functions physically distributed so that they are not all affected by a given event at any one time or place (spatial diversity) and has multiple ways of meeting a given need (functional diversity).

Redundancy, modularity: spare capacity or buffer stocks for contingency situations, to accommodate increasing or extreme surge pressures or demand; multiple pathways and a variety of options for service delivery; or interacting components composed of similar parts that can replace each other if one, or even many, fail.

Safe failure: ability to absorb sudden shocks or the cumulative effects of stress in ways that avoid catastrophic failure. Safe failure also refers to the interdependence of various systems which support each other; failures in one structure or linkage being unlikely to result in cascading impacts across other systems (Little, 2002).

These characteristics apply to both physical infrastructure systems and ecosystems. They are not technical prescriptions, but rather guidelines for thinking about complex urban systems in new ways. Every context and system will be different, and it is impossible to provide specific prescriptions for all conditions. But when these conditions are not met, extreme climate events can be very damaging.

36 The Urban Climate Resilience Framework: a Tool to Guide Research and Planning

In the City of Toronto, a single 2-hour thunderstorm in August 2005 caused over $700 million of damage to private and public property. Over 100 mm of rain fell in less than an hour in some locations (Meteorological Service of Canada, 2005). This led to flash floods, failure of storm drains, road and utility washouts, and sewer backups in buildings. Drainage, sewer and culvert systems all failed in some locations, along with private flood protection measures. While the storm was at the time an unprecedented event (estimated at less than 1% probability), since then there have been 2 more storms creating comparable damage in the city and surrounding areas. Hurricane Sandy caused over $40 billion of damage in New York City and surrounding areas in October 2012, when heavy rains combined with high tides and storm surge to flood Lower Manhattan and many coastal districts.

Healthy ecosystems can play an important role in supporting and protecting urban areas, if they remain diverse and redundant. For example, ecologically diverse watersheds with multiple wetlands and protected floodplains can accommodate extreme rainfall better because of permeable surfaces, stable slopes, flood retention areas that accommodate and slow runoff, and broad floodplain areas without risky infrastructure construction. The more that these ecosystems are degraded or replaced with urban development, the greater the likelihood of system failure.

Safe failure is a key aspect of resilient system design and management. We cannot build all systems to accommodate the most extreme events that they may face, because it is too expensive. But in a changing climate, we also need to recognize that the probabilities of future extreme events are uncertain, and so long-lived, critical

infrastructure needs to be designed in a way that it can fail without catastrophic results. For example, protective dikes should be designed with floodgates or diversion canals that allow release of floodwaters outside the city where they will do less damage. Electrical substations at risk of flooding should be elevated, rather than buried underground. These types of measures increase the resilience of key urban systems to uncertain future climate conditions.

4 - PEOPLE AND ORGANIZATIONS

Physical infrastructure and ecosystems are the what of urban climate resilience. These are the substantive focal areas for assessment and intervention. But people and social organizations are the who. The integration of social agents and organizations along with biophysical elements is seen as an essential feature of socio-ecological systems (Folke et al., 2002; Gunderson and Holling, 2002; Folke, 2006). It is also argued that adaptive capacity of social organizations and individuals is a concept closely related to resilience (Folke et al., 2002; Gallopin, 2006; Berkes, 2007).

The behaviour of people and organizations differs from system behaviour in that outcomes arise not only from interaction between elements but from purposive decisions or social agency. As agents, they are capable of deliberation, independent analysis, voluntary interaction and strategic choice in the face of new information. Agents behave in ways that reflect their location and structure within society (i.e., as government entities, businesses, community advocates, households and individuals), their preferences, and the opportunities and constraints they perceive. Methods and tools

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for analyzing agent behaviour and capacity are different from those required for analyzing systems.

When we think of the relevant social entities for assessing resilience, we include individuals (e.g., farmers, consumers); households (as units for consumption, social reproduction, education); and private and public sector organizations (government departments or bureaus, private firms, civil society organizations). Agent behaviour can be changed, but depending on the circumstances this may just as difficult as modifying complex technical infrastructure systems.

People and organizations depend for their welfare on access to resilient infrastructure and ecosystems. In the face of stress and climate shocks, their resilience depends also on their capacities to anticipate risk and take timely and creative action. But these capacities are not evenly spread amongst the population, because of differences in the assets available to individuals and organizations, including knowledge, wealth, physical assets such as housing or location, and social or political assets such as family support or political influence (Pelling, 2003; Moser, 2006; Sattherthwaite et al., 2009; Moser and Sattherthwaite, 2010).

The role of local governments and of community organizations is crucial here, as these are the primary sources of organization and delivery of planning, prevention and response services (e.g. land use, building controls, emergency services) that are essential to ensuring urban resilience and climate adaptation (Sattherthwaite et al., 2009). This includes the ability to organize, plan and coordinate for disaster preparedness and emergency response (UNISDR, 2012).

The capacity of individuals and organizations to learn is a crucial aspect of resilience approaches across a range of disciplines (Gunderson and Holling, 2002; Folke, 2006; Berkes, 2007; Diduck, 2010). Learning includes not only the mobilization and sharing of knowledge but also such factors as basic literacy and access to education. These kinds of factors have been identified empirically as contributing to community resilience to disasters (Twigg, 2007).

The capacities that are crucial to resilience of people and organizations can be summarized as:

Responsiveness: capacity to organize and re-organize in a timely fashion; ability to identify problems, anticipate, plan and prepare for a disruptive event or organizational failure, and to respond quickly in its aftermath.

Resourcefulness: capacity to mobilize various assets and resources in order to take action. It also includes the ability to access financial and other assets, including those of other agents and systems through collaboration.

Capacity to learn: ability to internalize past experiences, avoid repeated failures and innovate to improve performance; as well as to learn new skills.

High capacity agents have the ability to anticipate and act in order to adjust to external changes and stresses. Organisations have the authority and mandate to take action, as well as the financing to do so. Agents ability to act is facilitated by adequate resources and by access to supporting systems, including the ability to access resources

38 The Urban Climate Resilience Framework: a Tool to Guide Research and Planning

provided by other agents. Agents may develop these capacities through experience, gradually acquiring a repertoire of responses to stresses and shocks. The awareness of hazards, the ability to learn new responses and the ability to acquire information needed to assess hazards and outcomes are, therefore, all important elements in strengthening the capacity of agents.

5 - INSTITUTIONS

The concept of institutions in social sciences refers to the social rules or conventions that structure human behaviour and exchange in social and economic interactions (Hodgson, 2006). Institutions may be formal or informal, overt or implicit, and are created to reduce uncertainty, to maintain continuity of social patterns and social order, and to stabilise forms of human interaction in more predictable ways (North, 1990; Ostrom, 1990; Campbell, 1998). Institutions condition the way that agents and systems interact to respond to climate stress, so this is the third element of the resilience framework.

Institutions of property rights and tenure, of social inclusion or marginalisation and of collective action influence the vulnerability of particular social groups (Adger et al., 2005). Other examples of institutions may include democratic political rights and the ability to organize or to be heard by political decision-makers. Similarly, the standards to which systems are designed and managed, as with building and engineering codes, have an influence on whether those systems will reliably meet the needs of users. And the pricing of urban services is an institution that influences access to infrastructure systems and the resilience they offer, particularly for the urban poor (McGranahan, 2002).

Institutions may enable and support, or constrain and inhibit, the capacities of vulnerable urban groups (Moser and Sattherthwaite, 2010). Urban planning decisions such as slum clearance and resettlement may increase or decrease climate vulnerability depending on the institutions related to rights, compensation, participatory planning and decision making associated with the resettlement process (Sattherthwaite et al., 2009). With inadequate consultation or participation, minimal rights and only token compensation, resettlement could increase impoverishment and vulnerability. However, under different institutional conditions, the outcomes could be opposite.

Individuals and groups who are systematically marginalised through institutions that prevent access to the services provided by urban infrastructure systems will be more vulnerable to climate impacts than others who have such access (Pelling, 2003; Moser and Sattherthwaite, 2010).

Governance (i.e. the process of decision-making) is an important factor affecting resilience. Decision-making processes that build resilience for vulnerable groups should be participatory and inclusive, allowing those individuals and groups most affected by climate hazards to play an active role in determining how best to avoid them (Lebel et al., 2006; Sattherthwaite et al., 2009). Many authors argue that adaptation and resilience require local governments to be accountable to marginalized populations, which is different from current practices that often actively discriminate against them (Moser and Sattherthwaite, 2010). And because proactive attempts to build climate resilience require coordinated actions across different local government departments, new mechanisms for collaboration between these departments, and with civil society organizations, are typically needed.

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Public information is an important component of a positive institutional environment. Communities who have access to timely hazard information are better able to respond to climate threats, even in vulnerable sites, especially when this is matched with credible and supportive advice on appropriate response such as evacuation routes and transport support (Moser and Sattherthwaite, 2010).

Institutional structures that encourage learning and change are important tools to build agent capacity. Public and private support for applied research, for publication and presentation of new evidence, and for facilitating critical assessment of new knowledge and its implications all speed the introduction of effective innovation. In the absence of these types of institutions, professional norms and legislated codes or standards may act as barriers to innovative practices. Institutions capable of supporting evolutionary change, and of adapting to new information, lend themselves to building resilience (Berkes, 2007).

From studies of economic behaviour, collective action, social marginalisation and decision making, the key aspects of institutions linking agents and systems that should be considered in assessing whether they enhance or constrain resilience appear to be those outlined below1:

Rights and entitlements linked to system access: Rights associated with the use of key resources or access to urban systems should be clear and equitable. Institutions that constrain rights and entitlements for some groups create marginalization and reduce resilience for those groups.

1 These include many of the same institutional features as a list developed for a recent empirical review of adaptation governance in the water sector (Huntjens et. al., 2012).

Decision-making processes: Decision-making processes, particularly in relation to urban development and urban systems management, should follow widely accepted principles of good governance: transparency, accountability and responsiveness (United Nations Development Programme, 1997). This includes recognition of those groups most affected and ensuring they have legitimate inputs to decision-making (Huntjens et al., 2012).

Information flows: Households, enterprises, community organizations and other decision-making agents should have ready access to credible and meaningful information to enable judgments about risk and vulnerability, and to assess adaptation options. The generation, exchange and application of new knowledge should be systematically encouraged.

This conceptual framework, including infrastructure, ecosystems, agent capacity and institutions, defines the key constituent elements of urban resilience. Following this framework, vulnerability to climate change occurs when fragile, inflexible systems and / or marginalised or low capacity agents are exposed to increased climate hazards, and their ability to respond or shift strategies is limited by constraining institutions.

Within this conceptual framework, building urban climate resilience means:

Strengthening systems to reduce their fragility in the face of climate impacts and to reduce the risk of cascading failures;

Building the capacities of social agents to anticipate and develop adaptive responses, to access and maintain supportive urban systems; and,

40 The Urban Climate Resilience Framework: a Tool to Guide Research and Planning

Addressing the institutional factors that constrain e!ective responses to system fragility or undermine the ability of agents to take action.

While both infrastructure and ecosystems are treated as systems in the categories above, each of these elements requires different kinds of analytical methods to understand their resilience characteristics. By identifying and treating these elements separately it may be easier for local government or civil society organizations, with limited sectoral or thematic interests, to engage with the framework and to identify relevant issues. With a variety of potential entry points and analytical approaches, local experts and practitioners should be able to easily identify starting points that relate to their own domain and expertise.

However, one of the effects that can be missed by separating the resilience framework elements for analysis is self-organization. An important example of this phenomenon is economic markets, where under a wide range of conditions the interaction of agents, institutions and infrastructure systems results in highly organized and efficient distribution of goods and services (Krugman, 1996). Self-organization and feedback enable a wide range of autonomous responses to climate change and other stresses, but these responses emerge from interactions across all three elements of the framework.

6 - CONCLUSIONS

This conceptual framework, with three key elements and general components of each, provides a way to think differently about climate adaptation in cities. Instead of focusing on future climate projections and defining uncertainties and climate risks, local planners can address the enabling and service provision role of core infrastructure and ecosystems, together with the capacities of agents and the structure of institutions linking systems and agents, to identify the key factors that affect resilience in their city. By assembling and describing these conceptual features of climate resilience in cities, this chapter provides a framework that can guide practitioners.

While the conceptual framework is abstract enough to be generalisable in a wide range of different contexts, it can be made operational by interpreting the details of local resilience factors represented by local actors engaged in the planning process. Systems design and performance will be familiar to engineers and managers (with the frequent exception of ecosystems, whose services in cities are often undervalued and unrecognised). Links between systems will usually be apparent to designers, operators or users. Agent capacities can be diagnosed and interpreted using socio-economic data and through engagement of the relevant organizations and social groups, or representative community based organizations; and examples of institutions related to differential access, decision-making and use of information can usually be identified by community organizations or other knowledgeable local actors.

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As in any planning approach, issues of cultural reference point and of power relations come into play. But these are not issues specific to climate resilience, and other treatments of these questions in urban planning suffice to point out that they are important considerations in resilience planning as well. Power relations inevitably constrain decision making processes and options. However, there are many starting points and feasible actions that can increase resilience, and where institutional manifestations of unequal power are key contributors to vulnerability the framework will help intervenors make these explicit. The framework can also help to identify patterns of vulnerability that cut across social and power divides, enabling the identification of starting points that are likely to have broad support.

This framework for urban climate resilience provides a simple organising rubric that is well rooted in the theory and practice of multiple fields related to climate adaptation and disaster risk reduction, but has only recently been synthesised in this way. Details and applications are described in Tyler and Moench (2012). Climate change resilience is a new and unfamiliar concept to local practitioners and planners, but the framework translates this broad objective into readily identifiable issues that pertain to familiar sectors and recognisable vulnerabilities.

More empirical evidence from practice would help to verify the value of the framework and the mechanisms by which it can be effectively applied. In addition, the elements and their normative characteristics should continue to be validated against evolving evidence of adaptation in related fields.

7 - BIBLIOGRAPHY

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