monitoramento e avaliaÇÃo de projetos sociais
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO RURAL
ESPECIALIZAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO RURAL E
AGROECOLOGIA
CONVÊNIO PGDR-UFRGS/ASCAR-EMATER
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE PROJETOS SOCIAIS
Autor: Ricardo Machado Barbosa
Orientador: Prof. Dr. Sérgio Schneider
Porto Alegre, 2001.
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO RURAL
ESPECIALIZAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO RURAL E
AGROECOLOGIA
CONVÊNIO PGDR-UFRGS/ASCAR-EMATER
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE PROJETOS SOCIAIS
Autor: Ricardo Machado Barbosa
Trabalho de conclusão submetido ao Programa de
Pós-Graduação em Desenvolvimento Rural, como
quesito parcial de obtenção do Grau de
Especialista em Desenvolvimento Rural e
Agroecologia.
Porto Alegre, 2001.
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AGRADECIMENTOS
Toda minha gratidão,
Ao meu tutor, pela amizade construída, pelo empenho e paciência na orientação
deste trabalho.
Aos professores, pelo companheirismo e esforço na transmissão de sábios
conhecimentos.
Ao pessoal do PGDR e colegas da EMATER/ASCAR, pela atenção e apoio que
sempre prestaram.
À EMATER/ASCAR, pela oportunidade que me proporcionou de fazer este
curso.
Aos colegas do curso, pelo companheirismo e amizade construídos.
Aos meus familiares, pelo carinho, compreensão, estímulo e ajuda que a todo
instante dedicaram
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SUMÁRIO
LISTA DE QUADROS..................................................................................................... vii
LISTA DE FIGURAS.........................................................................................................ix
RESUMO.............................................................................................................................xi
INTRODUÇÃO....................................................................................................................1
1 O PROJETO ....................................................................................................................5 1.1 Conceito de Projeto...................................................................................................................................................5 1.2 Origem de um Projeto..............................................................................................................................................6 1.3 Políticas Públicas, Projetos e Atores Sociais ......................................................................................................7 1.4 Fases de um Projeto................................................................................................................................................10 1.5 Efeitos e Impactos de um Projeto Social ...........................................................................................................13
2 O PROJETO PRORENDA...........................................................................................15 2.1 Contexto Geral do PRORENDA no Rio Grande do Sul ..............................................................................15 2.2 O Sistema de Monitoramento e Avaliação do PRORENDA .......................................................................26
3 O MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE PROJETOS SOCIAIS....................33 3.1 Os Indicadores de Monitoramento e Avaliação..............................................................................................34 3.2 O Monitoramento....................................................................................................................................................37 3.2.1 Aspectos Principais de um Sistema de Monitoramento ............................................................................37 3.2.2 O Monitoramento Participati vo.......................................................................................................................39 3.3 A Avaliação...............................................................................................................................................................41 3.3.1 Tipos de Avaliação...............................................................................................................................................42 3.4 Condições para o Sucesso de um Projeto Social .............................................................................................46
CONCLUSÃO....................................................................................................................49
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.............................................................................53
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vii
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - Evolução do número de municípios participantes do projeto ...............25
QUADRO 2 - Evolução do número de grupos comunitários participantes do projeto.............................................................................................................................................25
QUADRO 3 - Evolução do número de famílias participantes do projeto ....................26
QUADRO 4 - Indicadores e fases da situação dos grupos.............................................28
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ix
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 - Fluxo das linhas de planejamento da ação pública ....................................9
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xi
RESUMO
O processo de exclusão social que vem ocorrendo na sociedade brasileira t em
ocupado cada vez mais espaço nas discussões sociais. No meio rural, a exclusão social se
agravou com o processo de modernização que a agricultura experimentou nas últimas
décadas, deixando muitos agricultores sem as mínimas condições de se reproduzirem.
Desta forma, vários projetos que buscam o desenvolvimento social vem sendo
elaborados e implementados na tentativa de se alcançar uma melhora na qualidade de vida
das pessoas, ou mudar uma determinada situação.
Contudo, diversas variáveis são envolvidas quando se busca elaborar e executar
projetos no sentido de se alcançar o desenvolvimento rural.
Assim, através da revisão bibliográfica, se procurou inicialmente descrever os
principais conceitos e etapas que devem fazer parte da elaboração de um projeto de
desenvolvimento social.
Em uma segunda parte, o trabalho aborda o desenvolvimento do projeto
PRORENDA Agricultura Familiar e seu sistema de monitoramento e avaliação e, em uma
última parte, trata o monitoramento e a avaliação de projetos sociais, abordando alguns dos
seus principais aspectos.
A principal conclusão que se percebe é a de que o perfeito conhecimento da
realidade a ser mudada, somado à constante participação dos atores locais em todo o
projeto, isto é, desde sua elaboração até sua avaliação final, inclusive durante o
monitoramento e a avaliação final do projeto, poderá ser fator determinante para garantir-
lhe o sucesso.
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INTRODUÇÃO
O processo de modernização do meio rural que o País experimentou nas últimas
décadas veio acompanhado por um aprofundamento da concentração de renda, provocando
uma forte exclusão social e expulsando muitos agricultores do campo. Estes vêem nos
grandes centros urbanos uma alternativa para melhorar sua qualidade de vida e acabam se
direcionando para a cidade.
No entanto, esta atitude piora ainda mais sua situação, uma vez que na cidade não
encontram ocupação e, assim, o que ocorre é que esta população, originada do meio rural,
acaba colaborando para o aumento da pobreza dos grandes centros urbanos e perdendo
completamente sua auto-estima.
Além disso, este abandono da atividade agrícola por parte do agricultor familiar
traz uma grande perda para toda a sociedade, pois, mais do que os alimentos que se deixam
de produzir e o aumento da pobreza da população, se acaba perdendo a cultura, o
conhecimento, enfim, o modo de vida deste agricultor.
Este processo de exclusão no qual se encontra grande parte da população
brasileira começa a ter maior importância nas discussões sociais. Isto tem levado as
organizações a direcionar esforços no sentido de elaborarem e executarem projetos sociais
que busquem contemplar a inclusão social de forma sustentável; no entanto, na prática,
nem sempre estes projetos vêm alcançando seus objetivos. Muitas vezes eles fracassam por
falta de um acompanhamento que lhes forneça novas direções, permitindo o alcance mais
eficaz dos seus objetivos.
Deste modo, torna-se pertinente a elaboração de um estudo referente aos projetos
sociais, ressaltando o processo de execução do monitoramento e avaliação desses projetos,
2
no sentido de tornar mais claros estes conceitos e facilitar a utilização destes importantes
instrumentos de análise na busca do desenvolvimento sustentável da sociedade, uma vez
que muitos projetos sociais, por melhor elaborados que sejam, correm grande risco de
fracassarem em função de não possuírem um bom monitoramento e avaliação, pois estes
são momentos em que o projeto poderá ser redirecionado, o que muitas vezes determina o
seu fracasso ou sucesso.
Além disso, o monitoramento e avaliação de um projeto poderá nos trazer
parâmetros que auxiliem futuros projetos e permitam que estes sejam elaborados e
executados com menores possibilidades de erros e, portanto, aumentando as chances de
atingir os seus propósitos.
Desta forma, este trabalho objetiva expressar algumas considerações no sentido de
confirmar a importância da participação dos atores locais no desenvolvimento do projeto
como um todo e no monitoramento e avaliação do mesmo, demostrando ainda se a ação
social organizada através de projetos pode aumentar as suas chances de êxito.
Outrossim, se procura compor alguns pontos que facilitem o desenvolvimento de
um sistema de monitoramento e avaliação de projetos sociais que busquem o
desenvolvimento sustentável das famílias rurais.
Assim, este trabalho, desenvolvido com base na revisão bibliográfica sobre obras
de diversos autores que tratam do assunto, foi dividido em três capítulos: inicialmente, no
primeiro capítulo, são tratados alguns conceitos necessários para o bom entendimento do
assunto, como, por exemplo, o próprio conceito de projeto.
É abordada também no primeiro capítulo a origem dos projetos e se busca
identificar como os projetos sociais se inserem nas políticas públicas, ressaltando a
importância dos atores sociais e instituições que, de alguma forma, encontram-se
envolvidos no projeto.
No segundo capítulo, é descrito um caso empírico de projeto de desenvolvimento
social, o projeto PRORENDA.
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Este capítulo é dividido em duas partes. A primeira descreve como se
desenvolveu o PRORENDA Agricultura Familiar no Rio Grande do Sul, descrevendo as
diversas fases pelas quais o projeto passou.
A segunda parte do capítulo trata especificamente do sistema de monitoramento e
avaliação do projeto, mostrando como foi desenvolvido este processo.
O terceiro capítulo do trabalho trata do monitoramento e avaliação de projetos
sociais, onde é ressaltada a necessidade de se definirem indicadores para o
desenvolvimento desta tarefa.
Além disso, são colocados conceitos e alguns aspectos referentes ao
monitoramento e avaliação de projetos sociais, ressaltando a importância da participação
dos beneficiários em todo o processo.
Por fim, são relacionadas, algumas condições que o projeto deve satisfazer para
que possa realmente ser considerado como um projeto de sucesso.
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1 O PROJETO
1.1 Conceito de Projeto
Inicialmente, o conceito de projeto pode ser considerado algo amplo, aplicável a
qualquer tipo de planejamento, no entanto, quando comparados a planos e programas, os
projetos normalmente caracterizam-se por serem mais limitados no tempo, no espaço e nos
recursos. Além disso, os projetos tratam um tema específico, de forma mais direcionada e,
portanto, com menos amplitude que o planejamento.
Deste modo, o projeto de uma forma geral significa o trabalho de equacionar um
problema apontado pelo planejamento, tomando decisões relacionadas à implementação de
soluções e avaliação dos resultados obtidos.
Um projeto social é “uma ação social planejada, estruturada em objetivos,
resultados e atividades baseados em uma quantidade limitada de recursos (humanos,
materiais e financeiros) e de tempo” (Armani, 2000), isto é, um projeto social tem início
com uma idéia de se construir ou modificar algo no futuro para suprir necessidades ou
aproveitar oportunidades. Significa um conjunto de ações estruturadas, planejadas e
delimitadas no tempo e espaço e em função dos recursos existentes, com objetivos e
atividades definidos, porém em constante redirecionamento em função de adaptações às
mudanças ocorridas no espaço, no tempo e em outras variáveis que podem afetar o seu
desempenho.
Pode-se dizer que um projeto social é uma das formas com que as pessoas
enfrentam os problemas sociais de forma organizada, ágil e prática. Ele não significa
apenas o documento formal, mas, sim, representa um instrumento metodológico para fazer
6
da ação social uma intervenção organizada e com melhores possibilidades de atingir seus
objetivos.
Assim, pode-se dizer que os projetos compreendem um instrumento útil e
necessário para qualificar a ação social organizada no sentido de elevar a qualidade de
vida, fortalecer a cidadania, enfim, de forma a delinear ações que levem ao alcance do
desenvolvimento sustentável.
1.2 Origem de um Projeto
Os processos democráticos que têm avançado no País não têm sido acompanhados
por uma distribuição de renda mais justa, muito pelo contrário, de uma forma geral, o
processo de exclusão social se acentua de forma alarmante, levando as organizações a
criarem políticas de desenvolvimento que se traduzem na elaboração e implementação de
projetos sociais.
Assim, o que se vê é que os projetos sociais normalmente têm origem em
percepções ou pressões de necessidade de mudanças, surgidas de diversos órgãos,
instituições públicas ou privadas, ou até mesmo de pessoas individualmente, no sentido de
se atingir uma situação diferente da atual.
No entanto, os projetos que se originam de sugestões das pessoas diretamente
envolvidas, isto é, gestores, beneficiários, etc., têm demostrado maior capacidade de
sucesso, pois traduzem de modo mais próximo da realidade as necessidades dos
envolvidos, bem como permitem que se alcance um melhor nível de aproveitamento da
criatividade e conhecimento de cada ator envolvido.
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1.3 Políticas Públicas, Projetos e Atores Sociais
Os projetos sociais fazem parte de um sistema complexo de relações que
envolvem diversas variáveis. Entre essas variáveis, estão os atores sociais e as políticas
públicas que, em última análise, fazem com que surjam projetos de ação social originados
de diversos órgãos e entidades, mas principalmente dos órgãos governamentais, que
constituem no principal encarregado de zelar pela evolução social da comunidade.
Segundo a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, “as políticas
sociais desempenham um papel fundamental na construção de alternativas de
desenvolvimento para o campo” (CONTAG, 1999).
Estas políticas públicas, pensadas para a agricultura nas últimas décadas, foram
voltadas para o produtivismo, ou seja, a prioridade das ações planejadas estava centrada
principalmente no aumento da produção como condição a ser alcançada.
Contudo, as políticas públicas devem conter também a dimensão social, de resgate
da cidadania e participação da comunidade, além de ter preocupação com as questões
ambientais, econômicas, culturais e sociais
Em países como o Brasil, marcados por desigualdades e exclusão social, as
políticas públicas desempenham um importante papel, principalmente para as populações
menos favorecidas, no sentido de se planejarem e desenvolverem ações de promoção da
inclusão social implementadas através dos projetos, conforme será descrito adiante.
Assim, para melhor compreender o tema, se faz necessário situar os projetos
sociais no contexto das políticas públicas, bem como identificar os diversos atores sociais
que, de uma forma geral, estão envolvidos no projeto.
Conforme descrito no dicionário de sociologia elaborado por Alhan G. Johnson
(1997):
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“política é o processo pelo qual o poder coletivo é gerado, organizado, distribuído e usado nos sistemas sociais. Na maioria das sociedades, é organizada sobretudo em torno da instituição do Estado, (...) no entanto, pode ser aplicado virtualmente a todos os sistemas sociais nos quais o poder representa papel importante”. (Johnson, 1997).
Assim as políticas públicas podem ser consideradas como a geração e organização
do poder coletivo da sociedade através dos poderes públicos, no sentido de se alterar uma
situação.
Normalmente, na esfera gove rnamental, as políticas públicas, que são o meio pelo
qual a ação pública começa a ser construída, têm basicamente três linhas de planejamento,
podendo estar presentes em qualquer esfera de poder, federal, estadual ou municipal, são
elas: o plano, o programa e o projeto.
O plano é onde se têm os objetivos mais amplos e os maiores eixos estratégicos
para a ação social. Para cada setor da sociedade, existem vários planos e, dentro de cada
um desses planos, encontramos diversos programas.
Os programas traduzem os planos de governo, isto é, dentro de cada plano
existem vários programas para cada setor da sociedade, no entanto, nos programas, os
objetivos e as linhas de ação não possuem a mesma amplitude dos planos de governo.
Dentro de cada programa de governo, encontramos inúmeros projetos, que se
traduzem na ação social concreta com a população.
Os projetos possuem limites definidos, como de tempo e recursos e, além disso,
apresentam objetivos específicos.
A figura abaixo nos traz uma visão melhor da localização dos projetos dentro dos
planos de governo, evidenciando a estreita relação existente entre cada etapa do
planejamento.
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FIGURA 1 - Fluxo das linhas de planejamento da ação pública
No entanto, a ação social do Estado, ou de qualquer outra organização,
desempenhada através de projetos, tem contando com diversos atores que estão direta ou
indiretamente envolvidos com o projeto, desde sua elaboração até a avaliação final.
Segundo Armani, os atores envolvidos “são todos os indivíduos, grupos ou
instituições sociais que tem algum interesse em jogo em relação a um projeto determinado”
(Armani, 2000).
Assim, pode-se dizer que estes atores sociais podem ser constituídos desde
cidadãos individualmente, até entidades, como, por exemplo, órgãos de representação de
grupo, conselhos, lideranças de agricultores, população beneficiada, financiadores dos
projetos, órgãos do governo, grupos de pessoas, organização promotora do projeto,
parceiros, e até mesmo aqueles que poderão ser afetados negativamente pelo projeto.
Na maioria das vezes, a ação destes atores sociais é feita através das instituições.
Estas mostram-se diferentes umas das outras em função de tratarem de funções sociais
diferentes, mas de uma forma geral “as instituições políticas destinam-se a gerar,
organizar, e aplicar o poder coletivo, com vistas a atingir metas, proteger grupos, aplicar
leis, etc.” (Johnson, 1997).
PLANO
PROGRAMA 1
Projeto 1 A Projeto 1 B Projeto 2 A Projeto 2 B
PROGRAMA 2
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Deste modo percebe-se que as instituições consistem na forma como as pessoas se
agrupam, respeitando determinadas normas e regras, com o intuito de atingir um
determinado ponto, isto é, “uma instituição é o conjunto duradouro de idéias sobre como
atingir metas reconhecidamente importantes na sociedade” (Johnson, 1997), ou seja, é um
complexo integrado de idéias, padrões de comportamento, relações inter-humanas,
organizados em torno de um interesse social reconhecido.
Portanto, fica claro que as instituições desempenham importante papel na
sociedade, uma vez que, através delas, os indivíduos agem no sentido de conquistar seus
objetivos, tornando-se parte importante no desenvolvimento de um projeto social, ou seja,
através das instituições os agricultores adquirem mais espaço nas discussões sociais e,
portanto, acabam adquirindo maior influência junto aos poderes governamentais na
elaboração e desenvolvimento de projetos sociais.
Assim, pode-se dizer que as instituições acabam fortalecendo as decisões dos
atores que a compõem e permitem uma relação mais forte entre o Estado e a sociedade.
1.4 Fases de um Projeto
Um projeto tem início, meio e fim, desenvolve -se em um determinado espaço e
deve respeitar os limites de recursos que lhe são propostos, sejam eles financeiros,
técnicos, ambientais, etc.
Assim sendo, a maioria dos projetos deve passar por determinadas fases para que
não se ponha em risco o seu sucesso.
Apesar de não serem rígidas, pois não existe um consenso, isto é, uma idéia única
referente ao desenvolvimento de um projeto social, de uma forma geral, podem-se destacar
6 (seis) diferentes fases interligadas e que devem ser comuns para maioria dos projetos
sociais.
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A primeira fase de um projeto pode ser chamada de fase de identificação.
Nela, temos inicialmente a identificação da oportunidade ou necessidade de
intervenção, identificando o objeto de ação, o espaço e as possíveis limitações
institucionais, ou seja, a partir da verificação de um problema, inicia-se a busca pela sua
solução, promovendo a sensibilização dos atores sociais e a mobilização dos órgãos
parceiros.
Na fase da identificação, ocorre também o exame preliminar da viabilidade da
idéia, que servirá como um indicador para a continuidade ou não do projeto. A viabilidade
deverá ser analisada de acordo com todas as óticas possíveis, isto é, política, em termos de
apoio político suficiente, financeira, em termos de recursos suficientes, ambiental, em
termos de evitar a degradação do meio ambiente, técnica, em termos de capacidade
disponível, etc.
Além disso, é necessário que se considerem as relações existentes no sistema
como um todo, buscando contemplar as influências existentes entre as diversas partes que
o integram.
Esta mesma fase possui ainda o diagnóstico da situação, que poderá ser
desenvolvido através de reuniões de grupos, pesquisa documental, entrevista local, etc.;
contudo, o ideal é que o diagnóstico agregue um conjunto de atividades suficientes para
que o levantamento das informações seja o mais claro e preciso possível.
O diagnóstico irá delinear a formulação das ações, atores envolvidos, objetivos,
resultados e atividades do projeto. Ele deverá identificar e avaliar as ações similares que
possam já ter sido desenvolvidas e também identificar a posição da comunidade local a
respeito da problemática.
Assim, fica evidente a grande importância do diagnóstico para o desenvolvimento
de um projeto social, pois é nesse momento que é feito o reconhecimento da situação
inicial do espaço a ser alterado, ou seja, é realizado o levantamento detalhado das
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informações que caracterizam os beneficiários e a situação-problema, e que servirão de
base para as demais fases do projeto.
O Diagnóstico Rural Participativo é instrumento fundamental para o desempenho
do monitoramento participativo, ponto este que será abordado no capítulo 3 (três) deste
trabalho.
A outra fase de um projeto consiste na fase de elaboração, quando são definidos
com mais clareza pontos como os objetivos do projeto, tanto gerais quanto específicos,
resultados imediatos, atividades, são estudadas as alternativas para o projeto, as ações
necessárias para atingir os objetivos, etc.
O objetivo geral normalmente faz parte de um programa setorial mais amplo,
expressando o impacto mais geral; portanto, vai além dos efeitos diretos para os
beneficiários do projeto.
O objetivo do projeto consiste na sua contribuição para que se alcance o objetivo
geral. O objetivo específico está ligado aos efeitos do projeto com os beneficiários diretos
e é referência central para dimensionar seu sucesso ou fracasso.
Além disso, na elaboração, devem ser analisados os fatores que poderão colocar
em risco o sucesso do projeto, e também a forma ou a sistemática com que será feito o
monitoramento e avaliação, inclusive definindo indicadores a serem usados neste processo
e também seu sistema de coleta e registro.
Ainda na fase de elaboração deverá ser feita a montagem do plano operacional,
que consiste em definir especificamente as ações, os responsáveis, os prazos, os resultados
e os recursos necessários; além disso, devem-se determinar os custos do projeto segundo o
cronograma de ativi dades definidos no plano operacional e, por fim, nesta fase, faz-se a
redação formal do projeto.
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A terceira fase de um projeto é a da aprovação, isto é, tendo em mãos o
documento formal com todas as informações apontadas nas fases anteriores, parte-se para a
busca da aprovação do projeto junto aos órgãos ou instituições competentes.
Depois de aprovado o projeto, passa-se para a fase de implementação do mesmo,
quando ocorre a prática das ações e atividades estipuladas anteriormente, na busca de
atingir os objetivos e resultados traçados para o projeto, ou seja, parte-se para a ação
concreta junto ao público beneficiário.
A próxima fase pela qual passa um projeto social é a fase de avaliação. Esta fase
ocorre normalmente no encerramento do projeto, mas também pode ocorrer quando este
muda de natureza ou em determinados períodos de tempo. Este período de tempo varia
segundo a natureza e complexidade de cada projeto.
De acordo com o resultado da fase de avaliação, se parte para a última fase que
compõe o ciclo de um projeto, a de replanejamento.
Nesta fase, são revistos pontos do projeto que deverão sofrer algum tipo de
mudança para adequação a alterações ocorridas em uma ou mais variáveis, ou para corrigir
erros identificados, como, por exemplo, os objetivos e as ações do projeto.
Contudo, o que pode ser facilmente percebido na análise das fases que compõem
o desenvolvimento de um projeto é que elas são recorrentes, isto é, uma fase lança mão de
informações identificadas nas anteriores para que possa ser dada continuidade ao
desenvolvimento do projeto.
1.5 Efeitos e Impactos de um Projeto Social
Muitas vezes os efeitos e impactos de um projeto são abordados como se
estivéssemos tratando da mesma coisa, no entanto trata-se de conceitos diferentes. Desta
forma, cabe salientar o que é impacto de um projeto e o que é efeito de um projeto,
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ressaltando algumas diferenças que colaboram no esclarecimento da distinção entre estes
dois conceitos.
As diferenças mais marcantes entre os impactos e os efeitos de um projeto social
situam-se basicamente no tempo e no grau de abrangência.
Com relação ao tempo, o que diferencia um efeito de um impacto é o fato de que
os efeitos de um projeto aparecem em um curto espaço de tempo, enquanto os seus
impactos normalmente começam a aparecer após transcorrido um determinado período de
andamento do projeto, ou seja, para que sejam percebidos os impactos do projeto social, é
necessário um espaço de tempo maior que o tempo necessário para a percepção dos seus
efeitos.
No sentido do grau de abrangência, os efeitos estão mais relacionados com os
beneficiários diretos e com pontos específicos, enquanto os impactos consideram os
beneficiários diretos e indiretos e atingem a comunidade em geral, portanto, os impactos de
um projeto social possuem uma abrangência mais ampla que os seus efeitos.
Assim podem-se relacionar impactos a mudanças de longo prazo, que não podem
ser medidas isoladamente, enquanto os efeitos podem ser medidos mais objetivamente, isto
é, os impactos de um projeto são mais profundos. Podem ser entendidos como os
resultados dos seus efeitos.
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2 O PROJETO PRORENDA
O processo de modernização da agricultura ocorrido nas últimas décadas trouxe
profundos efeitos para a agricultura familiar gaúcha, pois muitos agricultores não têm
acesso à tecnologia, ficando à margem do processo de desenvolvimento.
Desta forma, vários projetos de desenvolvimento têm sido elaborados no sentido
de alcançar o desenvolvimento local e melhorar as condições de vida dos agricultores
familiares.
Neste capítulo, será apresentado o Programa de Viabilização de Espaços
Econômicos das Populações de Baixa Renda – PRORENDA, no entanto, em função da
amplitude do programa, a análise será mais centrada nos projetos ligados ao Estado do Rio
Grande do Sul, com o projeto PRORENDA Agricultura Familiar, buscando-se trazer
informações de como se deu a implementação, o desenvolvimento do projeto de uma
forma geral, onde ficará explícita a participação dos diversos atores. E, após, será
destacado o seu sistema de monitoramento e avaliação.
2.1 Contexto Geral do PRORENDA no Rio Grande do Sul
A partir da nova política nacional de desenvolvimento rural (PNDR) do Governo
no ano de 1985, após o período militar, surgiram propostas de modificações nas políticas
públicas. Para a agricultura, algumas das propostas foram no sentido de facilitar o acesso à
terra através da reforma agrária, no entanto, não era facilitado o acesso ao crédito e outros
instrumentos tradicionais de fomento à agricultura.
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Essas mudanças nas políticas que ocorriam no Brasil, chamaram a atenção do
Ministério Federal de Cooperação Econômica (BMZ) da Alemanha, que acabou por
suscitar diversos contatos e visitas entre o Governo brasileiro e alemão nos anos de 1985 e
1986.
Em fevereiro de 1986, foi acertada a colaboração técnica entre os governos em
áreas prioritárias, como: desenvolvimento rural, fortalecimento das administrações
municipais, proteção do meio ambiente e formação profissional, sendo criada uma
comissão bilateral para que fosse elaborada uma estratégia de cooperação para projetos
integrados, descentralizados e participativos.
Neste contexto, foi criado o PRORENDA, que seria implementado pelos dois
governos e foi sistematizado no documento Marco de Orientação do PRORENDA, onde
foi descrito que cada projeto deveria ter três fases de cinco anos: uma fase-piloto aberta,
quando seriam testados e definidos os procedimentos a serem adotados, uma fase de
expansão e uma fase de consolidação.
No ano seguinte, em 1987, começam a chegar a Brasília as solicitações dos
governos estaduais para implementação de projetos de cooperação técnica e, apesar da
prioridade para o Nordeste, foram escolhidos estados onde os recém-empossados governos
estaduais estivessem dispostos a implementar novas ações voltadas a população de baixa
renda; entre estes, estava o Rio Grande do Sul.
As solicitações feitas pelo Estado contemplavam três áreas-piloto:
1. “área de assentamentos (Santa Rita no município de Santiago e São Pedro no município de Guaíba), com prioridade na integração das famílias recém assentadas no espaço econômico;
2. área litoral norte, com estímulo à produção programada de hortigranjeiros nos municípios de Osório e Torres;
3. área de citricultura, com prioridade na agregação de valor aos citros nos municípios de Montenegro, São Sebastião do Caí, Bom Princípio e Salvador do Sul”. (Brose, 1999).
Em maio de 1988, ao final da visita da missão bilateral que recomendou a
implementação do projeto para o Estado, ocorreu, em Porto Alegre, uma oficina de
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planejamento estratégico com o objetivo de definir as linhas mestras do projeto. Nesta
ocasião, foram consideradas as três áreas como subprojetos próprios em função da
diversidade de cada uma das regiões.
Desta forma foi definido o objetivo geral do projeto: “Espaços Econômicos para
os pequenos produtores rurais viabilizados” (Brose, 1999), o que seria atingido através do
alcance dos objetivos dos três subprojetos, que eram, respectivamente:
– “Aumentada a capacidade dos assentados de manter e ampliar sua base de sustentação;
– As associações autogeridas de hortigranjeiros contribuem à viabilização do espaço econômico dos pequenos produtores no litoral norte;
– Propiciadas condições de crescimento da renda do pequeno e médio citricultor do Vale do Caí” (Brose, 1999).
Contudo, já em julho desse mesmo ano, o departamento regional da GTZ unificou
o planejamento das 3 (três) áreas-piloto em uma Matriz de Planejamento do Projeto (MPP)
onde se tem o seguinte: como objetivo superior, “As condições de vida das pequenas
propriedades rurais estão melhoradas”; como objetivo do projeto, “foram iniciados
processos para a melhoria sustentável da qualidade de vida dos pequenos agricultores no
RS, com base na mobilização de seu potencial de autogestão e mínima intervenção
estatal”; como resultados previstos, foram definidos os seguintes:
– “os grupos beneficiários estão organizados; – a cooperação entre o Governo Estadual, as Prefeituras e ONGs fortalece o
atendimento dos interesses articulados pelos grupos beneficiários; – acesso dos grupos a capital e assistência técnica adequada possibilita o
incremento da produção agrícola; – canais de comercialização foram estabilizados; – a infra-estrututra produtiva e social demandada pelos grupos foi alocada; – a integração entre as instituições envolvidas foi garantida”. (Brose,
1999).
No entanto, devido a burocracias e negociações entre os dois países participantes,
houve um intervalo desde meados de 1988 até início de 1990, quando foi assinado o Ajuste
Complementar formalizando a implementação do projeto e, portanto, iniciando a fase
piloto.
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Assim, em março de 1990, chega ao País a primeira equipe da Sociedade Alemã
de Cooperação Técnica (GTZ) vinda da Alemanha para auxiliar a Secretaria da Agricultura
e do Abastecimento do Rio Grande do Sul (SAA), formando uma equipe de
aproximadamente 30 (trinta) pessoas trabalhando no projeto, sendo 20 (vinte) técnicos da
SAA, desses 14 (quatorze) extensionistas, 3 (três) consultores da GTZ e mais 4 (quatro)
consultores contratados pela GTZ.
Os recursos necessários para o projeto viriam principalmente do Governo do
Estado e da GTZ.
O início das atividades de forma mais direta com a população aconteceu com
diversas visitas nas áreas-piloto, proporcionando o conhecimento da situação das famílias
rurais por parte da equipe e auxiliando sobre a direção do projeto, ou seja, nesse momento
era feito o diagnóstico da situação atual.
“Na concepção do projeto parte-se da premissa de que as famílias rurais é que são responsáveis pela melhoria da sua qualidade de vida, e espera-se que essas passem de uma situação atual indesejada, para uma situação futura desejada (...) a equipe do projeto tem como principal função apoiar este processo” (Brose, 1999).
Para a discussão com as famílias rurais, um dos elementos utilizados pela equipe
para provocar a reflexão foi a seqüência das quatro perguntas:
1. “Como foi no passado, como é hoje, e quais as chances e perspectivas para o futuro?
2. O que deve ser mudado, o que pode ser mudado e por quais atividades? 3. Quem poderia ajudar nas atividades para mudar? 4. O que poderia ser feito pelos próprios produtores para mudar a situação?”
(Brose, 1999).
Até medos de 1991, durante a primeira etapa do projeto, foram formados 18
(dezoito) grupos comunitários envolvendo 288 (duzentos e o itenta e oito) famílias, sendo 6
(seis) grupos no município de Harmonia, 6 (seis) no assentamento Santa Rita, em Santiago,
e seis grupos na área litoral norte.
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Os grupos e as equipes tiveram diversas discussões culminando em um plano de
ação para cada grupo, construído através da colaboração das famílias participantes.
Além disso, foi criado o sinal de confiança. Este consistia em um convênio
produzido com cada grupo onde cada família dos grupos recebeu um determinado valor a
fundo perdido para a criação de um fundo de caixa grupal. Este fundo seria utilizado para
financiar as primeiras ações conjuntas.
Foi também estimulada a mobilização de capital próprio das famílias a ser
administrado coletivamente.
Os grupos que já se encontravam em atividade foram estimulados a formarem um
Fórum de Discussão dos Coordenadores de Grupos, conhecido como Grupão. Este Fórum
posteriormente passou a ser de abrangência municipal, congregando coordenadores de
grupos de um mesmo município.
Os primeiros resultados práticos da equipe foram sistematizados na oficina de
planejamento estratégico participativo ocorrido em julho de 1991 em Xangrilá. Nesta
ocasião, foram apresentados os principais objetivos do projeto, que eram: otimização da
pequena propriedade, fortalecimento da capacidade de autogestão, organização e
articulação em formas associativas e apoio institucional dos governos estadual e municipal
e das comunidades.
Outrossim, foram apontadas orientações para as ações no projeto; entre elas,
estava que a base para as atividades estava principalmente nas decisões dos agricultores e
inseridas em um processo de mudanças, o que reforça a importância da participação dos
agricultores no projeto.
Ainda ocorreu nesta oficina a revisão dos objetivos e resultados esperados do
projeto que, conforme descrito por Brose (1999), ficaram colocados da seguinte forma:
Como objetivo superior: “melhoradas as condições de vida dos pequenos
produtores rurais do Rio Grande do Sul”.
20
Como objetivo do projeto: “introduzidos no estado do RS processos suscetíveis
de melhorar de maneira estável as condições de vida das famílias de pequenos produtores
rurais, na base da mobilização de seu potencial de auto-ajuda e de um mínimo de
intervenção estatal”.
Como resultados esperados:
1. “Grupos organizados e atuantes em comunidades selecionadas; 2. Desenvolvidos e avaliados métodos, procedimentos e instrumentos que
possibilitem: – a organização da população alvo; – a negociação dos grupos organizados com o Estado e ONGs; – acesso destes grupos ao capital, mercados, fontes de
informação, infra-estrutura física e de produção, serviços sociais, assistência técnica, pesquisa e extensão rural.
3. Criados fundos de créditos rotativos, que são operados com base nas decisões dos grupos organizados;
4. Encaminhada a integração das metodologias utilizadas nas instituições; 5. Criados conselhos com funções deliberativas e consultivas compostos de
representantes das organizações dos grupos, bem como das organizações governamentais e não-governamnetais;
6. Gerenciamento do projeto implantado e funcionando” (Brose, 1999).
Em 1992, foi efetuada uma sistematização dos procedimentos das atividades de
formação e acompanhamento dos grupos, chamada de Método dos 10 (dez) Passos.
Esse método consiste em uma seqüência de passos desenvolvidos seguindo dois
eixos. Em um dos eixos estavam as Equipes Municipais e, no outro, os Grupos de
Agricultores. O seu funcionamento é o seguinte: um dos atores realiza uma ação que é
recebida ou captada pelo outro ator que se encontra no outro eixo. Este, através de coleta
de informações, discussões, etc., analisa a ação e toma uma decisão que também é recebida
ou captada pelo primeiro ator, que, por sua vez, também analisa, decide e manda a
informação, e assim ocorre sucessivamente, aprimorando as informações e consolidando a
relação entre os atores passo a passo, através de um processo de ação e reação.
Os dez passos podem ser divididos em 3 (três) segmentos principais segundo as
decisões que devem ser tomadas em cada um deles: os passos 1 (um) a 5 (cinco) são
relacionados ao conhecimento do processo por parte dos agricultores e para firmar
confiança mútua. Sua decisão refere-se a querer continuar no processo de mudança.
21
O segundo segmento inicia no passo 6 (seis), quando as decisões são a respeito de
definir prioridades e objetivos.
O outro segmento, que parte do passo 8 (oito), refere-se às decisões sobre as ações
e atividades dos grupos, parcerias e cronograma de execução.
Através do método dos 10 (dez) passos, “a equipe dispunha de um instrumental
participativo padronizado de diálogo entre as famílias rurais e os técnicos” (Brose, 1999),
ou seja, a partir deste método, os agricultores deverão ter desenvolvido capacidade de troca
de idéias, trabalho em grupos com tomadas de decisões, entre outras habilidades.
A partir de 1991, após a oficina de planejamento, até abril de 1993, a equipe
estadual proporcionou programas de capacitação para aproximadamente 170 (cento e
setenta) técnicos e agricultores envolvidos no projeto em técnicas de trabalho participativo
em grupo e técnicas de moderação e visualização móvel; além disso, foram formados mais
11 (onze) grupos com a aplicação do método dos 10 (dez) passos.
“Os conceitos de descentralização, integração e participação foram definidos como elementos chaves do projeto, tendo sido também desenvolvidas atividades de caráter produtivo” (Brose, 1999).
Em abril de 1993, ocorre, no município de Veranópolis, a oficina de planejamento
participativo para sistematização da segunda fase do plano-piloto que foi encerrada neste
período, e para a elaboração do planejamento da terceira etapa a ser concluída em junho de
1994.
Durante os próximos 14 meses, começou a se firmar a idéia de regionalização das
atividades, uma vez que, a partir dos municípios-piloto, foi gerado interesse de
participação por parte de comunidades vizinhas, como, por exemplo, a ampliação do
trabalho desenvolvido em Santiago para ao município de Jaguari. Além disso, a UNIJUÍ
mostrou-se interessada em implantar a experiência do projeto no noroeste do Estado.
22
Por outro lado, nos anos de 1993 e 1994, ocorreu a diminuição dos consultores da
GTZ, chegando-se ao final de 1995 com apenas 1 (um) consultor externo na equipe. Foram
criados grupos orientadores, que eram compostos por lideranças das entidades que atuavam
no meio rural. Sua intenção era integrá-las e auxiliar, orientando o trabalho das equipes
municipais.
Foi criado também um Grupo Orientador Estadual, integrado pelo Secretário
Estadual da Agricultura, pelo Reitor da UNIJUÍ, por ONGs, lideranças dos agricultores,
entre outros atores, com a tarefa principal de orientar as ações do projeto, deliberar sobre
as propostas da equipe estadual e encaminhar articulações com outros atores sociais.
No entanto, por diversas razões, este grupo orientador foi desfeito e suas funções
transferidas aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural já existentes na maioria
dos municípios.
Em função de divergências internas a respeito do enfoque do projeto, foi acordada
uma fase intermediária de junho de 1994 ao final de 1995. Contudo, com a renovação da
equipe em início de 1996, foi alterado o enfoque do associativismo do projeto para um
enfoque de desenvolvimento dos espaços econômicos. Além disso, foi também introduzido
um componente de políticas públicas ao lado do componente de organização comunitária.
Encerradas as fases-piloto, em junho de 1994, e intermediária, em dezembro de
1995, ocorreu, em outubro de 1995, em Imbé, uma oficina de planejamento estratégico,
onde se fez a sistematização e avaliação das experiências e o planejamento da fase da
expansão do projeto.
Nesta oficina, foi utilizado o Método de Planejamento de Projeto Orientado por
Objetivos (Método ZOOP), originando uma Matriz de Planejamento do Projeto (MPP).
Esta matriz é composta por diversos itens, como: as estratégias previstas para o projeto,
objetivo superior e do projeto, atividades, resultados, pressupostos, etc. É através dela que
se define a estrutura do Marco Lógico formado por 4 (quatro) linhas e 6 (seis) colunas.
23
No método ZOOP, como pode ser percebido, os objetivos e resultados são
colocados como uma situação já alcançada com a finalidade de tornar mais claro o que é
objetivo e o que é atividade no projeto. Além disso, foram definidos um objetivo superior e
objetivos para o projeto. Estes últimos seriam a “ponte” para que se conseguisse alcançar o
objetivo superior, isto é, a contribuição de cada projeto para o alcance do objetivo superior.
Na ocasião ficou acertado que uma das prioridades seria permitir aos municípios
buscar o desenvolvimento baseado na agricultura familiar. Foi discutida, ainda, a
importância da participação das escolas no projeto.
Os principais resultados identificados pelos agricultores desta primeira fase foram
os seguintes:
1. “Agricultor perde a vergonha de ser colono e começa a assumir mais sua cidadania, atuando mais ativamente nas esferas políticas e no espaço econômico;
2. A metodologia participativa facilita a união das famílias, aumenta seu poder de barganha, e o sucesso de um grupo incentiva a criação de outros.
3. Trabalho em grupo permite às famílias melhor acesso à informação, novas técnicas, novas fontes de recursos e cria demanda por uma nova assistência técnica”. (Brose, 1999)
Até 1995, havia mais de 50 (cinqüenta) grupos formados, envolvendo
aproximadamente 900 (novecentos) famílias em 9 (nove) cidades.
Ainda nessa oficina de planejamento, foram rearranjados os objetivos do projeto,
ficando colocados da seguinte forma:
“Objetivo Superior: As condições de vida das propriedades familiares do Rio Grande do Sul estão melhoradas. Objetivo do Projeto: Foram consolidados e expandidos no Rio Grande do Sul processos de transformação para a melhoria sustentável das condições de vida das famílias de agricultores com base na mobilização do seu potencial de auto-ajuda e no apoio complementar de parte de organizações governamentais e não-governamentais. Resultados: – Agricultores familiares organizados utilizando seus potenciais, participam
pró-ativamente do desenvolvimento do RS. – As organizações locais e regionais, de forma integrada e complementar,
apóiam o processo de mudança e adaptam seus serviços. – As instâncias políticas e administrativas direcionam, de forma integrada,
suas ações para uma agricultura familiar sustentável” (Brose,1999).
24
Nessa fase, foi reforçada a equipe técnica da SAA com a contratação de 4 (quatro)
profissionais e mais 2 (dois) novos consultores da GTZ. Melhorou-se a gestão do projeto
com a implementação de instrumentos de monitoria e avaliação através de reuniões de
avaliação participativa trimestrais com todas as equipes municipais.
Em meados de 1996, passou-se a subdividir os resultados, e a hierarquia dos
objetivos é novamente rearranjada, ficando como segue:
“Objetivo Superior: As condições de vida nas unidades familiares de produção no Rio Grande do Sul estão melhoradas. Objetivo do Projeto: Foram expandidos e consolidados no Rio Grande do Sul processos de transformação para a melhoria sustentável das condições de vida dos agricultores/ras familiares, com base na mobilização do seu potencial de auto-ajuda e no apoio complementar das organizações governamentais e não-governamentais. Resultados: 1. Grupos de agricultores/ras estão organizados, percebem e defendem seus
interesses, responsabilizando-se pelo pleno exercício da cidadania. 2. Projetos descentralizados são implementados conjuntamente por grupos de
agricultores/ras, equipes municipais e conselhos municipais. 3. Foram criados fundos que são utilizados com base nas decisões dos grupos. 4. As organizações locais e regionais apóiam o processo de mudança e
adaptam seus serviços. 5. Os atores do projeto estão profissionalizados e capacitados nos seus papéis
específicos. 6. conselho PRORENDA foi criado e está atuando. 7. A equipe estadual assegura o funcionamento e monitoramento do projeto”.
(Brose, 1999)
A partir de 1996, a equipe percebeu que não bastava a organização das famílias
rurais, o fortalecimento de sua capacidade na tomada de decisões e de desempenho de
atividades conjuntas. Era preciso trabalhar também as restrições socioeconômicas, no
sentido de i mplementar políticas a favor da agricultura familiar, fazendo com que surgisse,
assim, a metodologia do Planejamento Municipal Participativo, com a intenção de facilitar
a integração e articulação das instituições com as lideranças comunitárias.
O potencial de ampliação do projeto fez com que o conceito de projeto
descentralizado, que era aplicado regionalmente, passasse a ser aplicado para cada
município participante. Estes teriam cada um, um projeto municipal de desenvolvimento
rural, contendo, entre outros elementos, grupos formais ou informais das famílias nas
25
comunidades, fórum de coordenadores de grupo, equipe municipal de desenvolvimento
rural e conselho municipal de desenvolvimento.
Além disso, a partir de 1997, a coordenação do projeto estimulou a criação de
conselhos regionais. Isto acabou por acontecer em 1998 através de convênios com 7 (sete)
COREDES ( Conselho Regional de Desenvolvimento) para a instalação de coordenações
regionais com a metodologia do PRORENDA. Isso culminou com a integração de mais
municípios ao projeto, elevando a quantidade de grupos e famílias integradas ao projeto,
conforme demostrado nos quadros abaixo:
QUADRO 1 - Evolução do número de municípios participantes do projeto
Ano Número de Municípios Variação Percentual
1991 8
1995 11 38%
1998 52 372%
Fonte: Brose (1999).
O que pode ser percebido através dos quadros apresentados é que ocorreu um
grande aumento da participação das comunidades no projeto.
O quadro 1 (um) demostra que houve um grande aumento da quantidade de
municípios que participam do projeto, principalmente a partir de 1995 com a fase de
expansão, chegando a 52 (cinqüenta e dois) municípios em 1998.
QUADRO 2 - Evolução do número de grupos comunitários participantes do projeto
Ano Número de Grupos Variação Percentual
1991 018
1995 051 183%
1998 261 412%
Fonte: Brose (1999).
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O quadro 2 (dois) demostra o aumento da quantidade de grupos comunitários
participantes do projeto. O dado traduz a evolução da capacidade de organização das
famílias que participam através da formação desses grupos.
QUADRO 3 - Evolução do número de famílias participantes do projeto
Ano Número de Famílias Variação Percentual
1991 288
1995 820 185%
1998 4711 475%
Fonte: Brose (1999)
O quadro 3 (três) expressa a aceitação e credibilidade conquistadas pelo projeto
junto às famílias rurais, o que aumentou sua participação significativamente.
2.2 O Sistema de Monitoramento e Avaliação do PRORENDA
O principal ponto a ser esboçado para o entendimento de como se deu o
monitoramento e avaliação do projeto PRORENDA no Estado são os indicadores usados
no processo, pois com base neles, foram coletadas e analisadas informações que
demostrassem o andamento e os resultados obtidos com o projeto.
Abaixo, então, são destacados os indicadores do projeto utilizados para a coleta de
dados para monitoria.
• Indicadores de recursos disponibilizados:
– alocação de recursos financeiros por entidade;
– gasto total por município;
– total de técnico/mês disponível na equipe estadual;
– total de técnico/mês disponível em cada município;
– total de técnico/mês disponível nas coordenações regionais;
– infra-estrutura disponível.
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• Indicadores de serviços e produtos:
– articulação na formulação e acompanhamento dos projetos municipais;
– articulação na formulação e acompanhamento das coordenações regionais;
– formação de fundos comunitários;
– aperfeiçoamento metodológico;
– articulação entre atores políticos;
– estímulo à disseminação de informações;
– cursos, oficinas e visitas técnicas.
• Indicadores de efeito:
– número de grupos que continuam ativos após três anos;
– número de grupos que atingem autonomia nas ações;
– manutenção dos fundos comunitários com aumento do capital;
– continuidade nas negociações entre grupos;
– novas posturas dos agricultores e dos técnicos;
– funcionamento dos conselhos como fóruns de discussão após três anos.
• Indicadores de impacto:
– maior visibilidade política dos interesses da agricultura familiar;
– diversificação das fontes de renda das famílias;
– maior profissionalismo na condução das prioridades;
– inserção dos produtos das unidades familiares no mercado;
– maior facilidade no acesso das famílias a financiamentos;
– formação de patrimônio conjunto nos grupos.
Por outro lado, para t ornar a avaliação do grau de autogestão dos grupos, por parte
da equipe municipal, mais objetiva, foram definidas 6 (seis) fases contendo indicadores,
acumulados a cada fase, para o enquadramento dos grupos, conforme quadro abaixo:
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QUADRO 4 - Indicadores e fases da situação dos grupos
Fases Situação dos Grupos de Agricultores Indicadores
Fase 00 Desativado
Grupo desativado.
Fase 01 Inicial
Grupo em formação com acompanhamento próximo da equipe municipal.
– Conhecimento sobre o projeto. – Participação ativa de todas as famílias.
Fase 02 Estruturação
Grupo unido, definindo seus objetivos, com lideranças em fortalecimento e acompanhamento próximo da equipe municipal.
– Conhecimento sobre o projeto. – Participação ativa de todas as famílias. – Manutenção de procedimentos
administrativos. – Fortalecimento da ajuda mútua.
Fase 03 Negociação
Grupo definiu primeiro plano de ação, iniciando articulações com demais atores, realizando os primeiros investimentos conjuntos, com acompanhamento técnico da equipe municipal.
– Conhecimento sobre o projeto. – Participação ativa de todas as famílias. – Manutenção de procedimentos
administrativos. – Fortalecimento da ajuda mútua. – Gerenciamento conjunto de recursos
financeiros. – Interação com outros atores, novas
responsabilidades.
Fase 04 Consolidação
Grupo assumindo novas responsabilidades, mobilizando novos recursos, lideranças mais confiantes e com iniciativas próprias, com acompanhamento da equipe municipal mais focalizado.
– Conhecimento sobre o projeto. – Participação ativa de todas as famílias. – Manutenção de procedimentos
administrativos. – Fortalecimento da ajuda mútua. – Gerenciamento conjunto de recursos
financeiros. – Interação com outros atores, novas
responsabilidades. – Planejamento, execução e avaliação
conjunta. – Formação de novas lideranças.
Fase 05 Autonomia
Grupo com atuação autônoma, com iniciativas próprias, lideranças atuantes, negociação rotineira com outros atores e com menor assessoria da equipe municipal.
– Conhecimento sobre o projeto. – Participação ativa de todas as famílias. – Manutenção de procedimentos
administrativos. – Fortalecimento da ajuda mútua. – Gerenciamento conjunto de recursos
financeiros. – Interação com outros atores, novas
responsabilidades. – Planejamento, execução e avaliação
conjunta. – Formação de novas lideranças. – Gerenciamento de patrimônio conjunto.
Fonte: Brose (1999).
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Diante destas fases, fica evidente que a fase ideal que os grupos deveriam alcançar
com o auxílio das equipes municipais seria a fase 05 (cinco); no entanto, o que se percebeu
é que a maioria dos grupos atingiram apenas a fase 03 (três).
Todavia, os indicadores ainda foram mais detalhados através de descritores.
Estes concitem nos diversos parâmetros utilizados para a definição de um
indicador.
No caso dos nove indicadores acima, os descritores foram os seguintes:
INDICADOR 1: Conhecimento sobre o projeto.
• Descritores:
– os agricultores conhecem os objetivos do projeto;
– os agricultores entendem a estrutura do projeto;
– os agricultores conhecem o método dos 10 passos;
– os agricultores conhecem a atuação do projeto no município;
– os agricultores conhecem o enfoque participativo de trabalho em grupo.
INDICADOR 2: Participação ativa de todas as famílias.
• Descritores:
– todas as famílias estão presentes nas reuniões do grupo;
– a maioria dos presentes participa ativamente das discussões e expressa
suas opiniões;
– a família como um todo está envolvida com os trabalhos do grupo;
– as decisões são tomadas de forma coletiva.
INDICADOR 3: Manutenção de procedimentos administrativos.
• Descritores:
– o grupo possui regras internas que são respeitadas;
– em toda reunião é elaborada uma ata que é guardada adequadamente;
– a contabilidade do caixa está atualizada, e é feita adequadamente;
– o grupo se reúne regularmente.
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INDICADOR 4: Fortalecimento da ajuda mútua.
• Descritores:
– as atividades do grupo são assumidas ativamente pela maioria dos
integrantes do grupo;
– o grupo tem regras de compensação por serviços prestados ao grupo, ou
para poder liberar pessoas para as atividades no projeto;
– as famílias praticam troca de serviços em atividades produtivas;
– as famílias conhecem e praticam formas de mutirão.
INDICADOR 5: Gerenciamento conjunto de recursos financeiros.
• Descritores:
– o grupo investe regularmente o valor do fundo comunitário;
– o valor do fundo comunitário vem aumentando;
– o grupo tem capacidade para gerenciar finanças em atividades conjuntas;
– o grupo está mobilizando e investindo produtivamente recursos cada vez
maiores.
INDICADOR 6: Interação com outros atores, novas responsabilidades.
• Descritores:
– o grupo procura divulgar seu trabalho;
– existe interação com outros grupos no município;
– membros do grupo participam ativamente em fóruns relevantes para a
agricultura familiar;
– o grupo interage ativamente com a Administração Pública;
– o grupo interage ativamente com entidades financeiras.
INDICADOR 7: Planejamento, execução e avaliação de atividades
conjuntamente. • Descritores:
– o grupo planeja e avalia regularmente suas atividades;
– o grupo executa a maioria das ações decididas coletivamente;
– o grupo efetua compras em conjunto;
– o grupo vem obtendo melhores preços pelos produtos;
– o grupo vem obtendo melhorias na infra-estrutura local.
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INDICADOR 8: Formação de novas lideranças.
• Descritor:
– a diretoria do grupo é renovada regularmente;
– a diretoria do grupo é representativa e respeitada;
– a diretoria do grupo é ativa e capaz de gerenciar as atividades do grupo;
– as lideranças do grupo são ativas em outros grupos e entidades.
INDICADOR 9: Gerenciamento conjunto do patrimônio.
• Descritores:
– os investimentos maiores são conjuntos, formando patrimônio grupal;
– o patrimônio grupal é administrado adequadamente;
– a contabilidade do patrimônio é atualizada e coerente.
Desta forma, poderão, de acordo com as observações e coletas de dados, ser
atribuídas diferentes notas para cada descritor, atingindo uma avaliação mais objetiva.
Contudo, apesar de todos os indicadores serem fundamentais para o processo,
nem todos possuem o mesmo grau de importância no projeto; por isso, definiu-se uma
ponderação para os diferentes indicadores, estipulando diferentes pesos. Assim, ficaram
com peso 1 (um)os indicadores 1 (um); 4 (quatro); 5 (cinco); 8 (oito) e 9 (nove), e com
peso 2 (dois), os indicadores 2 (dois); 3 (três); 6 (seis) e 7 (sete).
Através deste somatório de informações, foram constituídos formulários de
monitoria e avaliação onde os encarregados preenchiam os valores correspondentes para
cada descritor, chegando-se, assim, à pontuação do grupo.
Isso permitia a comparação entre os diferentes grupos, identificando em que
patamar de desenvolvimento encontram-se dentro do projeto.
Os mesmos indicadores e descritores foram utilizados pelos grupos para se auto-
avaliarem e para que os grupos avaliassem o projeto. A sistemática muda apenas porque,
neste caso, os formulários são um pouco diferenciados, pois as escalas numéricas são
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substituídas por sinais positivos e negativos. Contudo, o grupo tinha a possibilidade de,
caso fosse necessário, aumentar a quantidade de indicadores e descritores, pois poderia
acontecer de algum evento não estar sendo monitorado com os indicadores existentes.
Com relação à monitoria interna do projeto, a coleta de dados foi baseada em três
princípios:
1. Os grupos de agricultores/ras são responsáveis pelo registro das principais
informações sobre suas atividades;
2. Na equipe municipal é mantido um registro acerca de cada grupo;
3. Uma sistemática de relatórios elaborados por cada ator em intervalos fixos
descreve a dinâmica das mudanças que estão ocorrendo.
Portanto, para o monitoramento e avaliação do PRORENDA, os instrumentos de
registros e análise utilizados foram relatórios e fichas de acompanhamento e avaliação
baseados nos indicadores. Nelas são colocadas informações detalhadas a respeito das
atividades, ações, dados financeiros, resultados percebidos, além dos dados de
indentificação e localização dos grupos participantes, isso tudo, de acordo com a visão dos
grupos e das equipes.
As informações são coletadas através das reuniões realizadas pelos grupos e
também pelas equipes municipais. Estas, a partir das fichas de acompanhamento dos
grupos, mantêm também uma ficha de acompanhamento do projeto que é enviada
regularmente à equipe estadual. Ao final do semestre, a equipe estadual elabora o relatório
de monitoria do projeto, baseado nas informações das equipes municipais e das
coordenações.
33
3 O MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE PROJETOS SOCIAIS
De uma forma geral, o processo de monitoramento e avaliação de um projeto
consiste em procedimentos de análise e acompanhamento das ações e resultados ligados ao
projeto.
Este processo, em última análise serve para definir um possível redirecionamento
do projeto ou ainda para confirmar se foram atingidos os objetivos anteriormente
determinados.
“Um projeto necessita de procedimentos de coleta e sistematização de dados e informações que não apenas subsidie o gerenciamento (uso interno), como também permita a comunicação e negociação com outros atores ( uso externo)” (Brose, 1999).
Sendo assim, pode-se dizer que qualquer projeto, por melhor elaborado que possa
ser, necessita de um bom sistema de monitoramento e avaliação, pois nesse momento são
levantadas e analisadas informações importantes que podem definir o fracasso ou o sucesso
de um projeto.
No entanto, muitas vezes se confunde o que é o monitoramento e o que é a
avaliação, então, cabe ressaltar algumas das principais características que diferenciam o
monitoramento da avaliação.
Uma das diferenças entre o monitoramento e a avaliação é o fato de que, no
monitoramento, a quantidade de observações e coleta de dados é significativamente maior
que no caso de uma avaliação, isto é, enquanto a avaliação é executada esporadicamente, o
monitoramento é uma atividade executada com uma freqüência bem maior.
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Outra característica que evidencia a diferença entre o monitoramento e a avaliação
está relacionado aos resultados de cada uma destas atividades, pois o monitoramento
procura buscar informações, coletar dados, observar as ações e verificar se os atores sociais
estão desempenhando suas atividades conforme foi determinado no projeto.
No caso da avaliação, todos esses dados e informações servirão de base para que
se possa determinar a eficiência do projeto, pois sua principal preocupação é a
determinação da capacidade do projeto na geração das mudanças planejadas, enquanto o
monitoramento tem a preocupação do levantamento de dados e informações.
3.1 Os Indicadores de Monitoramento e Avaliação
Conforme descrito por Armani, “os indicadores são os padrões ou sinais que nos
indicam se alcançamos nossos propósitos” (Armani , 2000), isto é, são instrumentos
utilizados para medição do alcance de determinadas metas ou objetivos. De uma forma
geral, ele visualiza a qualidade, a quantidade, a direção e a forma das mudanças de um
parâmetro definido no planejamento do projeto.
Deste modo, os indicadores devem fazer parte de qualquer sistema de
monitoramento e avaliação, pois eles configuram importantes ferramentas utilizadas para
que esta tarefa seja desempenhada de forma satisfatória.
Inicialmente cabe destacar que, em função da diversidade de projetos e seus
objetivos, torna-se difícil a elaboração de uma única seqüência de indicadores que possam
ser usados em todos os projetos, já que um indicador poderá ser altamente eficiente para o
levantamento de uma informação em um tipo de projeto, ou em um determinado local, ou
talvez para um tipo específico de público e, no entanto, poderá mostrar-se incapaz de
mostrar a mesma informação de forma eficiente se mudarmos uma ou mais variáveis do
projeto.
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A seleção de indicadores é um dos passos mais difíceis na construção do projeto,
porque, nos casos de participação de diferentes atores, com realidades e racionalidades
diferentes, esta é uma das etapas em que surgem as diversas necessidades e expectativas
dos atores em relação ao projeto.
Contudo, os indicadores devem ser adequados às características das informações
de que se deseja ter conhecimento; assim, de forma geral, deverão caracterizar-se por
serem válidos, mensuráveis, verificáveis, oportunos, sensíveis, pontuais, etc. Além disso,
sua construção deverá ser feita desde o início do projeto, já no seu planejamento, quando
deverão ser explicitadas informações como o método que será utilizado para a coleta de
dados, a fonte dos dados, etc.
Outro ponto a ser destacado na escolha de indicadores para o monitoramento e
avaliação é que estes devem ser combinados, principalmente quando se fala de indicadores
qualitativos, porque, certos tipos de mudanças são difíceis de serem mensuradas, e deste
modo, a correlação de diversos indicadores poderá auxiliar no levantamento da informação
de forma mais eficaz, no sentido de que um indicador complemente a informação obtida
por outro. Desta forma convém a utilização de uma determinada quantidade de indicadores
que proporcionem a medição da variável da forma mais correta possível.
No entanto, deve -se ter o cuidado de que, durante a construção dos indicadores,
esta tarefa seja executada considerando o sistema como um todo, isto é, devem-se levar em
conta as relações existentes da variável analisada com as demais, pois um descuido deste
tipo poderia levar a se dar uma importância equivocada para o resultado de um
determinado indicador.
Assim sendo, fica evidente a necessidade de definirmos variáveis importantes
para o projeto com bastante clareza, uma vez que, através delas, poderá ser definido quais
são os indicadores mais apropriados para o monitoramento e avaliação do projeto.
Muitas vezes o indicador traduz conceitos abstratos em grandezas mensuráveis,
possibilitando que, durante a monitoria e avaliação, seja possível medir qualitativamente a
variável.
36
O objetivo de um indicador de monitoria e avaliação é que ele explique uma parte
da variação global da situação que está sendo mudada, no sentido de que a soma dos
indicadores explique a totalidade, ou quase, da mudança ocorrida.
Assim, de modo geral, para o sistema de monitoria e avaliação, pode-se dizer que
são necessários indicadores de impacto, indicadores de efeito, indicadores operacionais e
indicadores de desempenho, podendo ser quantitativos, que expressam grandezas
quantificáveis, ou qualitativos, que expressam grandezas que não podem ser traduzidas em
números. Esses são registrados através de descrições/interpretações.
Os indicadores de impacto devem determinar o grau de alcance dos fins últimos
do projeto, geralmente estão ligados ao objetivo superior do projeto e aos planejamentos
mais amplos, dentro dos quais os projetos estão inseridos.
Os indicadores de efeito expressam o grau de alcance dos efeitos do projeto;
assim sendo, estão mais relacionados aos objetivos específicos definidos para o projeto.
Os indicadores operacionais quantificam e explicitam os investimentos
disponíveis no projeto para a realização das atividades, sejam eles humanos, financeiros,
técnicos, ambientais, etc.
Por fim, os indicadores de desempenho demostram os produtos e serviços
alcançados no projeto.
Contudo, qualquer que seja o indicador, deve ser compatível com o objetivo geral,
com o objetivo específico e com as atividades do projeto.
37
3.2 O Monitoramento
O monitoramento de um projeto é a atividade regular e sistemática de observar
ações e coletar informações a respeito da execução de um projeto de modo a identificar
possíveis desvios das ações programadas e colaborar para o momento de avaliação e
posterior tomada de decisões.
“O monitoramento existe essencialmente para dar suporte à tomada de decisão e ao planejamento, fornecendo informações a respeito de tendências e mudanças, sobre o que está funcionando ou como as atividades podem ser melhor ajustadas” (Abbot, 1999)
Desta forma, o monitoramento de um projeto tem importante papel no seu
desenvolvimento, visto que, para que se tenha uma avaliação eficiente, é necessário que,
durante o monitoramento, sejam coletadas informações relevantes, como, por exemplo:
informações sobre as ações, sobre os impactos e efeitos no meio e nos participantes, sobre
o alcance das metas, sobre os recursos empregados, sobre os aspectos facilitadores e
limitadores, entre outros relacionadas ao projeto.
Por isso, pode-se dizer que o monitoramento não é um fim em si, mas sim um
meio para se atingir uma finalidade, ou seja, através das observações e informações
coletadas é feita a avaliação para que, de uma forma geral, se tenha conhecimento dos
efeitos e impactos do projeto.
3.2.1 Aspectos Principais de um Sistema de Monitoramento
Existem diversos sistemas de monitoramento, cada qual com características
próprias. No entanto, para que se atinja um bom desempenho do monitoramento do
projeto, é necessário que este seja planejado, definindo previamente os indicadores a serem
usados, quais os dados e informações que deverão ser coletados, além da fonte da
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informação, a fim de não se coletarem informações irrelevantes para o bom desempenho
do projeto e que não serão utilizadas. Isso se traduziria em um desperdício de recursos.
Assim, podem-se definir alguns elementos que são comuns em grande parte dos
sistemas de monitoramento, e deverão fazer parte destes sistemas para que sejam
executados da forma mais satisfatória possíve l. Entre esses elementos, pode-se destacar:
a) “objetivos claros (...) uma vez que o monitoramento requer a avaliação regular de uma característica específica para detectar mudanças, é necessário que esteja claro quais aspectos de mudança estão sendo avaliados;
Ou seja, metas e objetivos ineficientemente definidos para o projeto, poderão
ocasionar um monitoramento também ineficiente; no entanto, é necessário que se tenha um
equilíbrio no sentido de estipular metas possíveis de serem atingidas.
b) indicadores (ou padrões): são características que ajudam a conseguir respostas concisas em relação à questão que está sendo monitorada: (...);
c) método (muitas vezes uma combinação de vários deles) que permitem a medição /observação dos indicadores escolhidos. É preciso encontrar métodos que permitam medir ou avaliar, registrar, analisar e difundir aquilo que se descobriu;
d) uma determinada freqüência de medições. A freqüência deve ser grande o bastante para permitir a identificação de tendências significativas, mas deve também ser a menor possível para evitar uma carga de trabalho excessiva;
e) reflexão crítica permanente a respeito da metodologia de monitoramento, para assegurar a adequação de objetivos, indicadores, método e freqüência de medição/observação;
f) análise de dados de monitoramento para investigar as tendências existentes e decidir os próximos passos a serem tomados ( planejamento, avaliação, ajuste da implementação,etc.);
g) reatualização da informação obtida através do monitoramento para o planejamento, avaliação de projetos e/ou decisões concernentes a políticas (Abbot, 1999).
Assim, para tornar o monitoramento um instrumento útil para o desenvolvimento
de um projeto, devem ser observados alguns pressupostos a serem constituídos para o bom
desempenho desta atividade.
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3.2.2 O Monitoramento Participativo
A participação é o efetivo envolvimento dos diversos atores nas diferentes etapas
do projeto. No monitoramento, a participação dos atores locais pode possibilitar a
superação de alguns problemas que se verificam em metodologias de monitoramento não
participativos. Neste tipo de monitoramento desenvolvido de forma participativa, ocorre o
reconhecimento do papel central que tem a população local, através de seu conhecimento,
sua cultura, seus costumes, etc., o que aumenta a capacidade de registrar e analisar de
forma correta as condições locais.
Conforme descrito, “o monitoramento participativo retira a ênfase sobre os
programas definidos e dirigidos de fora e passa a enfatizar os processos localmente
relevantes de coleta, análise e uso da informação” (Abbot, 1999), ou seja, ele deixa de ser
realizado exclusivamente por agentes externos e passa a utilizar e valorizar o ator local,
aumentando sua eficiência devido ao uso de diferentes perspectivas.
Existem diversas formas de se fazer o monitoramento participativo, uma delas é a
partir do Diagnóstico Rural Participativo (DRP). O DRP pode ser considerado como uma
ferramenta para facilitar a análise das condições locais, tanto por parte dos agentes
externos quanto por parte da comunidade.
“O Diagnóstico Rápido Participativo, é uma técnica participativa de diagnóstico muito útil para projetos de âmbito local, pela qual os atores sociais relevantes são envolvidos no processo de forma a provocar uma reflexão sobre a sua situação, suas experiências e seus interesses, como condição para que possam tornar-se sujeitos da ação” (Armani, 2001).
O diagnóstico participativo é desenvolvido a partir de informações da comunidade
local, conforme descrito no primeiro capítulo deste trabalho. Consiste em uma análise
detalhada da situação local, desenvolvida pela própria comunidade em conjunto com os
agentes externos, a partir da visão da comunidade, procurando ressaltar os recursos
existentes localmente, os padrões de uso dos mesmos, as prioridades da região, assim como
os limites e problemas que barram o desenvolvimento rural sustentável.
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O levantamento da situação inicial pode ser desenvolvido de diversas maneiras,
como: através de entrevistas com pessoal local com boa experiência ou com informantes-
chave, através de mapeamento e caminhadas do território local, pesquisas históricas, fóruns
de debates, depoimentos orais, entre outros meios.
Este processo de diagnóstico, realizado no início do projeto, permite que se
construa um conjunto de dados iniciais de onde deve partir o monitoramento. Estes dados
devem ser regularmente colhidos e analisados, baseando-se em indicadores para que se
tenha o levantamento das mudanças ocorridas a partir e em função do projeto.
Contudo o levantamento dos dados deve ser feito a partir da percepção da
comunidade local, com a efetiva participação dos beneficiários desde o início do
planejamento do monitoramento até a coleta e análise dos dados. Isto é de fundamental
importância para que as informações expressem a realidade, uma vez que os próprios
beneficiários é que sabem e sentem realmente se houve mudanças no local e quais foram
essas mudanças.
Por outro lado, esta forma de monitoramento exige algum tipo de capacitação
tanto para os agentes externos, para entender o sistema local, quanto para a população
local, no sentido de entender os sistemas externos; além disso, todos os atores envolvidos
devem estar motivados com as atividades para que se consiga atingir um bom grau de
participação de todos.
Desta forma, a linguagem utilizada no processo de monitoramento deverá ser a
mais familiar e adequada possível para as famílias rurais. Isto colabora para a efetiva
participação de todos os atores e para garantir a continuidade do monitoramento durante o
desenvolvimento do projeto.
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3.3 A Avaliação
A avaliação é algo que se encontra presente na vida da grande maioria dos
cidadãos a um longo tempo; apesar disso, sempre causa inquietação e ansiedade nas
pessoas, pois a avaliação é percebida pelos indivíduos como uma ameaça, como um
momento em que são expostas as debilidades e incertezas que nos afetam, e não como o
que realmente é, ou seja, como uma oportunidade de redirecionar algo que em um primeiro
momento não atingiu o objetivo esperado e, por isso, deve-se buscar suprir essas
debilidades e incertezas.
“A avaliação final é um conjunto de atividades no qual se coletam dados,
analisam e interpretam dados e informações para fazer um julgamento objetivo de um
projeto concluído ou de uma fase do projeto” (Te nório, 1995), isto é, a avaliação é um
processo de verificação do desempenho do projeto na solução de um problema verificado.
Ela visa determinar se os objetivos do projeto foram ou estão sendo atingidos, avaliando o
papel do projeto na sua concretização e indicando mudanças dele decorrentes.
Através da avaliação do projeto são tomadas decisões no sentido de aprimorar as
ações do atual projeto, que esta sob avaliação, ou ainda, de futuros projetos a serem
implementados.
Assim, a avaliação deve estar presente em todas as fases do projeto para que a
cada fase atingida sejam detectados pontos fortes e fracos e para que se tenha a convicção
da necessidade, da importância e da possibilidade de dar continuidade ao projeto, devendo
ser capaz de avaliar não só a mudança ocorrida, mas também a permanência dessa
mudança ao longo do tempo e o seu grau de abrangência.
Ademais, a avaliação deverá ser desempenhada considerando o sistema como um
todo, ou seja, devemos avaliar o projeto considerando as diversas inter-relações existentes
na sociedade. Para isso, devemos inicialmente ignorar as fronteiras particulares de
interesse e considerar os efeitos e impactos do projeto tanto direta como indiretamente.
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Assim como o monitoramento, o sistema de avaliação deverá ser estruturado no
momento da elaboração do projeto, podendo ser desempenhado de forma distinta um do
outro. Esta diferenciação ocorre de acordo com diversas variáveis que definem que tipo de
avaliação melhor se aplica a cada caso. A seguir serão destacados alguns tipos de avaliação
de projetos sociais.
3.3.1 Tipos de Avaliação
Existem diversas variáveis que permitem que a avaliação possa ser classificada de
acordo com vários tipos. Entre elas pode-se destacar o tempo de realização, o objetivo da
avaliação, quem realiza e para quem se realiza a avaliação.
Assim podemos inicialmente dividir os diferentes tipos de avaliação em avaliação
ex-ante e avaliação ex-post.
A avaliação ex-ante é realizada ao se iniciar o projeto, com a finalidade de trazer
dados racionais para a decisão de implementar ou não o projeto. Além disso, a avaliação
ex-ante permite que, diante de dois ou mais projetos, com a necessidade de optar por
apenas um deles, tenhamos condições de decidir qual deles apresenta maior possibilidade
de alcançar os objetivos.
A avaliação ex-post, realizada em projetos em andamento e/ou concluídos, pode
definir a continuidade no desenvolvimento de um projeto assim como a mudança no seu
direcionamento.
Muitas pessoas consideram a avaliação feita após a conclusão do projeto
desnecessária e um custo evitável; afinal, o projeto já foi realizado e qualquer avaliação a
posteriori não teria importância alguma. Contudo, é possível aprender com os erros e
acertos do passado, e a análise posterior do projeto pode revelar onde estão os seus pontos
fracos e fortes, isto é, no caso de projetos concluídos a avaliação poderá colaborar para que
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a experiência do projeto concluído e que está sendo avaliado contribua para projetos
futuros.
Assim, a avaliação ex-post pode ser dividida em avaliação de processos e de
impactos.
Conforme descrito por Cohen (1994)
“a avaliação de processos determina a medida em que os componentes de um projeto contribuem ou são incompatíveis com os fins perseguidos. É realizada durante a implementação e, portanto, afeta a organização e as operações. Procura detectar as dificuldades que ocorrem na programação, administração, controle, etc., para serem corrigidas oportunamente, diminuindo os custos derivados da ineficiência. Não é um balanço final, e sim uma avaliação periódica. Diferencia-se da retroalimentação que é uma atividade permanente de revisão, realizada por aqueles que estão implementando o projeto. Sua função central é medir a eficiência de operação do projeto”. (Cohen, 1994)
Como se vê, a avaliação de processos procura analisar se os métodos utilizados no
projeto para desenvolver as ações e atividades são compatíveis com os objetivos propostos,
buscando identificar os seus pontos de estrangulamento do desenvolvimento para que se
façam as devidas correções.
A avaliação de impacto é realizada em projetos concluídos. Ela tem como objetivo
identificar até que ponto o projeto alcançou seus objetivos e determinar quais são seus
efeitos secundários ( previstos ou não). Os dois os tipos de avaliação diferenciam-se,
portanto, pelo momento em que são realizadas e em função dos seus objetivos, bem como
pelas decisões que devem ser tomadas de acordo com o resultado obtido.
Com relação a quem realiza a avaliação, podem-se distinguir quatro tipos de
avaliação de projetos:
A avaliação externa: este tipo de avaliação ocorre quando o avaliador não
participa da execução do projeto. A idéia que se tem é de que o avaliador externo é
experiente nesta função e por isso poderia fazer comparações dos resultados obtidos de
avaliações anteriores de outros projetos similares com os resultados obtidos. Ela permite a
44
obtenção de um ponto de vista de quem está analisando a situação de fora, sem participar
diretamente do projeto.
Contudo, o ponto fraco que é identificado neste tipo de avaliação é que o
avaliador externo possui pouco conhecimento na área substantiva e das especificidades do
projeto que está sendo avaliado; assim, neste caso, poderia se estar dando maior
importância ao método de avaliação do que às características do projeto.
A avaliação interna: a avaliação interna é realizada dentro da organização. Seu
ponto forte em relação à avaliação externa encontra-se no fato de que, no caso da avaliação
externa, existe uma possibilidade maior de os avaliados sentirem-se acuados e, assim
acabarem não fornecendo informações completas, não contribuindo para que o avaliador
externo tenha o conhecimento das especificidades do projeto, necessárias para a execução
de uma boa avaliação.
Na avaliação interna, os argumentos são de que existiria plena colaboração dos
que participaram do projeto. Os avaliados sentiriam a avaliação como um momento de
repensar o projeto e não como um momento de avaliação pessoal; além disso, a avaliação
seria realizada por agentes que participaram da gestão do projeto e, por isso, conheceriam
melhor as especificidades do mesmo.
Contudo, também podem ser encontrados alguns pontos fracos neste tipo de
avaliação. Um deles é o fato de que, considerando que a organização gestora é quem avalia
o projeto, isto poderá eliminar a objetividade, pois os agentes poderão ter idéias
preconcebidas do projeto, sendo que, o interesse pessoal do agente avaliador interno
poderá influenciar no resultado da avaliação. Neste tipo de avaliação torna-se mais difícil
que esta seja executada de forma independente e imparcial.
Afora isso, os diferentes interesses pessoais que poderão existir entre os agentes
internos que avaliam o projeto, poderão, muitas vezes, trazer conflitos internos, o que
dificultaria as trocas positivas de informação e idéias que se buscam no momento em que
se faz uma avaliação de projeto.
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A avaliação mista: ocorre, procurando unir os dois tipos de avaliação
mencionadas anteriormente, isto é, esta avaliação é feita de forma que os avaliadores
externos desenvolvam a avaliação com a participação e em contínuo contato com os
membros do projeto a ser avaliado.
Desta forma, pretende-se aproveitar as vantagens de cada um dos tipos anteriores
de avaliação e também superar as dificuldades que cada um contém.
A avaliação participativa: este tipo de avaliação caracteriza-se pela participação
dos beneficiários no processo de avaliação, minimizando a distância entre estes e os
avaliadores.
As variáveis, como a alfabetização da população-objetivo, a qualidade do meio
físico para a agricultura, o número de sítios por extensionista, etc., são importantes; no
entanto, em estudo realizado pela AID em 1975, ficou comprovado que a participação da
população-alvo desde a formulação, implementação, até a avaliação final, em um ponto
onde nem os beneficiários nem os avaliadores teriam poder de decisão final, é de
fundamental importância para o sucesso do projeto.
“No processo de um projeto social a estratégia participativa prevê a adesão da comunidade no planejamento, programação, execução, operação e avaliação do mesmo. Desta forma, a avaliação participativa é um componente de uma estratégia diferente de projetos, fazendo com que sua adequada implementação dependa em grande parte da população afetada por ele” (Cohen, 1993)
A avaliação participativa pode ser considerada como um processo educativo, onde
tanto aqueles que se beneficiam diretamente do projeto, quanto aqueles que o apóiam, ou
seja, os técnicos que participam do projeto através das organizações (privadas, públicas ou
não - governamentais) adquirem aprendizado mútuo. Isso porque o beneficiário que vive o
problema é capaz de identificar com melhor clareza as suas necessidades; além disso,
transfere o seu conhecimento popular para o técnico, mesmo que inconscientemente.
Por outro lado, o técnico é possuidor do saber profissional e também transmite
conhecimento para o ator local, auxiliando no desenvolvimento da comunidade.
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Contudo, a avaliação participativa dificilmente será uma grande harmonia, pois
considerando a participação de atores originários de realidades diversas e, portanto, com
racionalidades diferentes, haverá pontos de vista diferentes, o que pode gerar certas
discussões.
Assim, a participação no processo de avaliação deve se dar de forma efetiva,
através do diálogo entre os diferentes atores no sentido de se chegar a um consenso, porém
contemplando as diversas visões que são expressadas durante o processo de avaliação.
3.4 Condições para o Sucesso de um Projeto Social
Vários são os motivos que podem fazer com que não sejam implementados
projetos que busquem o desenvolvimento rural através dos agricultores familiares, a iniciar
pela cultura da nossa sociedade que, apesar de já se perceber alguma mudança em alguns
grupos, de forma geral, relaciona o rural ao atrasado, desconsiderando o espaço rural como
um espaço importante de atuação para o desenvolvimento de políticas públicas.
Além disso, a falta de organização dos pequenos agricultores faz com que se
tornem atores com pouco poder de influência nessas políticas, na busca por apoio de
desenvolvimento de projetos no meio rural e, ainda, muitas vezes, não permite que seja
impedido o fracasso de projetos em desenvolvimento.
Outro ponto que afeta o sucesso de projetos sociais é o clientelismo político
presente na sociedade, quando muitas vezes um bom projeto é direcionado para atender a
interesses individuais em detrimento de interesses coletivos, não alcançando os objetivos
de elevar a qualidade de vida da população.
Contudo, cada projeto, quando implementado, para ser considerado de sucesso,
necessita atingir efetivamente os objetivos que lhe são propostos especificamente, no
entanto, de uma forma mais ampla, qualquer projeto social deve satisfazer algumas
condições gerais.
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Uma delas é a realização das atividades planejadas no sentido de produzir os
resultados esperados de acordo com os prazos e recursos acordados na sua formulação e,
principalmente, com o grau de qualidade definido na elaboração do projeto, pois não é
suficiente apenas produzir os resultados, é necessário garantir a qualidade das ações para
que o projeto tenha sustentabilidade e contemple de forma efetiva os objetivos que lhes são
propostos.
O projeto deve, além do mais, trazer mudanças concretas na qualidade de vida da
comunidade, elevar a sua capacidade organizativa e exercer poder de influência sobre os
processos mais amplos dos setores sociais definidos como beneficiários.
Outra condição a ser alcançada por um projeto social que mostra o seu sucesso é a
capacidade do projeto de t ornar-se referência para futuros projetos a serem desenvolvidos,
inclusive de outras organizações ou políticas públicas.
O projeto social também deve ser capaz de ser apropriado plenamente por seus
beneficiários, para que, com isso, se tornem sujeitos de ação no desenvolvimento dele, de
forma ativa, e não apenas atores passivos.
Outro ponto que demostra a eficiência de um projeto é a geração de novos
conhecimentos e metodologias para a resolução das problemáticas sociais identificadas, e a
sua capacidade de atrair novos parceiros.
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CONCLUSÃO
O processo de desenvolvimento rural sustentável é difícil, porém necessário de ser
alcançado. Ele deve valorizar o ser humano, contemplando fatores como o crescimento
econômico, a justiça social e a preservação ambiental.
Para que isso aconteça, é de fundamental importância o apoio de toda a sociedade,
governos, lideranças e qualquer outra organização que de alguma forma tenha condições
de colaborar para que se aumentem as chances de alcançar este fim, elevando a qualidade
de vida da sociedade em geral.
Desta maneira, a organização da ação social em torno de projetos mostra-se como
um meio de extrema valia no sentido de se planejarem as ações da forma mais organizada e
eficiente possível, procurando considerar as inúmeras relações existentes entre as diversas
variáveis que podem afetar o desenvolvimento social no meio rural.
Contudo, conforme ficou demostrado, a construção de um projeto de
desenvolvimento social deve seguir certos passos, um recorrendo ao outro, para que se
alcance o perfeito desenvolvimento de todo o projeto, aumentando suas possibilidades de
sucesso.
Dentre as variáveis, temos que levar em conta as especificidades existentes nas
diferentes localidades, alvos dos projetos sociais. Assim, fica claro que uma das partes
mais importantes no desenvolvimento do projeto é a identificação da situação atual. Esta
situação possivelmente é diferente de uma localidade para outra e, através destas
informações, é que são definidos pontos importantes do projeto, como: os objetivos, ações,
atividades, indicadores para o sistema de monitoria e avaliação, enfim, passos
fundamentais para o alcance dos objetivos.
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Um dos meios de tornar o êxito do projeto mais provável é fazer com que todos os
atores participem de todas as etapas do projeto, inclusive os atores locais beneficiários
diretos da ação do projeto.
Esta participação deve se dar de forma efetiva, baseada no diálogo entre os atores,
desde sua elaboração, identificando prioridades, levantando informações, até o momento
do monitoramento e avaliação final, porque, são os atores locais, beneficiários diretos do
projeto, quem mais conhece a sua realidade. A proximidade das informações por eles
fornecidas com a realidade é algo que deve ser considerado em qualquer projeto de
desenvolvimento.
Uma das ferramentas que tem se demostrado eficaz para esse levantamento de
informações de forma participativa é o Diagnóstico Rural Participativo, conforme
demostrado no desenvolvimento deste trabalho.
Assim, fica clara a importância da participação dos atores locais para que se
alcance maior probabilidade de êxito no projeto. Todavia, conforme demostrado na análise
do projeto PRORENDA, para o sistema de monitoria e avaliação é também de fundamental
importância a construção de indicadores que permitam visualizar como está o andamento
do projeto, isto é, se as ações e atividades estão sendo desempenhadas a contento.
Além disso, os indicadores devem ser capazes de demostrar qual o patamar de
alcance dos objetivos e metas que foram definidos para o projeto.
Assim, novamente fica evidente a importância do perfeito levantamento da
realidade a ser mudada e com isso também a importância da participação efetiva de todos
os atores na construção destas informações, já que servirão de base para a construção de
indicadores que serão utilizados no processo de monitoramento e avaliação de projetos.
Estes funcionam de forma mais efetiva quando lidam com dados que são de importância e
utilidade tanto para os agricultores, quanto para os pesquisadores.
No que diz respeito à avaliação dos projetos sociais, o que se pode perceber é que
esta deve ser desempenhada baseando-se nos indicadores, na participação e nas
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informações transmitidas pelo sistema de monitoramento. Ela deve ocorrer durante todo o
andamento do projeto, iniciando antes mesmo da implementação do projeto, avaliando
seus efeitos e impactos no sentido de direcionar o projeto para o alcance de seus objetivos.
Outrossim, é importante que se faça uma avaliação após o encerramento do
projeto para corrigir possíveis erros que tenham ocorrido e, com isso, tornar mais eficientes
futuros projetos similares.
Portanto, pontos como a definição clara da situação atual, dos objetivos, das
ações, das atividades, dos indicadores, além da participação dos diversos atores, torna-se
base para o desenvolvimento de um projeto social com qualidade.
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53
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