1

MODERNIZAÇÃO ECONÔMICA E PRODUÇÃO INFORMAL DA MORADIA

NO BRASIL: A negação do direito à cidade

Marcos Henrique de Aguiar

INTRODUÇÃO

O processo de modernização e de urbanização vivido pelo Brasil, de forma mais

acentuada a partir dos anos 40 gerou um cenário urbano marcado por formas diversas de

carências, exclusão e segregação, opinião compartilhada por muitos autores (ANDRADE

& AZEVEDO, 1982; BOLAFFI, 1982; MARICATO, 1982; MELO, 1991; RIBEIRO,

1997; CARDOSO, 2003; BONDUKI, 2004; ROLNIK et alli, 2015). Assim, ao longo de

várias décadas, a conjugação de vários fatores contribuiu para o agravamento das

condições de vida urbana, em particular da habitação, um bem de consumo cujo preço,

de forma geral, está muito além das condições salariais de grande parte da classe

trabalhadora.

O processo apontado acima se tornou mais visível e mais dramático com o

incremento populacional nos aglomerados urbanos representados pelas grandes

metrópoles. Desde a década de 50, acrescendo-se ao crescimento demográfico, um

contingente cada vez maior da população brasileira vai se instalar nas cidades de maior

porte, principalmente São Paulo e Rio de Janeiro, sinalizando para um processo de

metropolização. As grandes metrópoles brasileiras passaram, então, a retratar de forma

mais perceptível as contradições geradas pelo processo de urbanização (SANTOS, 1993).

O processo apontado acima, caracterizado por uma acelerada urbanização se

enquadra nas transformações mais estruturais pelas quais passa o Brasil a partir do seu

ingresso numa economia de base urbano-industrial, tornando cada vez mais visível no

espaço urbano as contradições de um modelo de desenvolvimento concentrador e

excludente, conforme já analisado por diversos autores.

Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal

Fluminense-UFF

2

Apenas para ilustrar a face contraditória, ou pelo menos aparentemente

contraditória, desse processo de modernização ocorrido no Brasil, é importante lembrar

que, enquanto se consolidava por volta da década de 60 nas principais cidades brasileiras

a moderna produção capitalista da moradia, através do sistema de incorporação

imobiliária, estabelecia-se de maneira crescente o seu oposto, qual seja, a produção

informal da moradia, empreendimento realizado pelos próprios trabalhadores, uma vez

que não se constituíam em demanda solvável para o ingresso no mercado imobiliário

formal.

Para Maricato (2002) a informalidade nas áreas urbanas do país chegou atingir mais

de 50% das construções nas grandes cidades brasileiras, uma situação que ocorreu às

margens das legislações de uso, parcelamento e ocupação do solo, leis de zoneamento e

de edificação. Segundo a autora, somente parte da cidade, a chamada cidade formal, se

tornou objetivo de regulação por parte do Estado, via adoção de uma série de mecanismos

de ordenamento e uso do solo urbano de forma a balizar o funcionamento do mercado

imobiliário.

O tempo passou e chegamos ao século XXI com um grande passivo habitacional e

urbano que se acumularam ao longo de várias décadas, configurando aquilo que se

convencionou chamar de crise urbana. Olhando em retrospectiva, podemos constatar que

o Estado brasileiro embora tenha formulado uma política habitacional1 não a fez de forma

articulada à política urbana, ou seja, tivemos produção habitacional – sem entrar no mérito

de seu alcance – sem a devida produção de cidade, que necessariamente deveria

contemplar a produção de equipamentos e serviços urbanos.

A permanente cisão entre a política habitacional e política urbana no Brasil é um

fator que justifica a própria noção de direito à cidade, esta referida à reivindicação ao

direito à centralidade e aos benefícios urbanos, bandeira histórica dos movimentos sociais

1 Apenas a título de exemplo, podemos apontar três importantes intervenções no campo da política

habitacional, representadas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões-IAPs (1937-1964); a

Fundação da Casa Popular-FCP (1946-1964) e o Banco Nacional da Habitação-BNH (1964-

1986).

3

que se organizaram em torno do ideário da reforma urbana no período imediatamente

anterior à elaboração da Constituição Federal de 1988.

Em termos jurídicos e institucionais conforme veremos, alcançamos importantes

avanços a favor de uma nova proposta de política urbana, e por extensão, de política

habitacional. No entanto, seria pertinente indagar em que medida tem ocorrido no Brasil

a devida e necessária articulação entre política urbana e política habitacional, caminho

possível de reversão do velho padrão urbano, segregador e excludente. Infelizmente,

poucos são, por exemplo, os Planos Diretores que incorporaram e regulamentaram os

instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade, capazes de permitir a efetivação dos

princípios da função social da cidade e da propriedade urbana, conforme previstos na Lei

10.257/2001.

O presente artigo se apóia na literatura específica referente à problemática

habitacional e urbana e nos dados e informações oficiais, em particular aqueles

disponibilizados pelo Ministério das Cidades.

MODERNIZAÇÃO ECONÔMICA E INFORMALIDADE URBANA

O processo de precarização das condições urbanas no Brasil, que atinge nos dias

atuais um imenso contingente da população mais pobre, se conecta com as características

em que se dá o ciclo de acumulação do capitalismo industrial no país. A mudança da base

produtiva do Brasil, que se enquadra num contexto de crise do café, sinalizou para a

emergência de um novo patamar produtivo, representado pela atividade industrial e por

novos arranjos de poder entre as elites brasileiras. Ainda que não se desconsidere a

existência das indústrias no Brasil2, é com a chegada de Getúlio Vargas ao poder na

década de 30, e com a conseqüente reestruturação do aparelho de Estado, que a indústria

2 O desenvolvimento de uma economia urbana principalmente em cidades como São Paulo e Rio

de Janeiro ocorreu em decorrência das necessidades da economia cafeeira, fazendo surgir

inúmeras atividades, entre as quais a pequena produção industrial, representada por

estabelecimentos especializados principalmente na produção de bens de consumo não-duráveis,

como, por exemplo, alimentos e bebidas.

4

se converte no setor dominante da economia brasileira, consolidando-se nas décadas

seguintes com o processo de internacionalização econômica, via atração do capital

estrangeiro estimulada pelo governo JK (1956-1961) e com a modernização promovida

pela ditadura militar (1964-1985) através do endividamento externo.

O que é importante ressaltar é como um país como o Brasil conseguiu combinar

um elevado crescimento econômico por um longo período, com a super exploração da

força de trabalho, e de que forma isto se refletiu nas condições de vida urbana da

população assalariada. Tal fato vincula-se com aquilo que Kowarick (1979) denomina de

espoliação urbana3, um conjunto de extorsões a que os trabalhadores estiveram

submetidos no contexto de uma economia urbano-industrial. Para esse autor, a espoliação

urbana está na raiz nas condições desfavoráveis de reprodução social dos trabalhadores

urbanos no Brasil.

O processo de exploração da força de trabalho no Brasil industrial foi tão acentuado

que a grande maioria trabalhadores não foi sequer integrada à esfera do consumo dos bens

necessários à sua reprodução social, em particular do bem moradia - de longe o mais

importante de todos os itens necessários à subsistência – situação bastante diferente

daquela que Harvey (1982) descreve para o caso das sociedades de capitalismo avançado,

onde se promoveu o amplo acesso à moradia, ainda que a ideologia da casa própria

estivesse presente como uma maneira de cooptação dos trabalhadores para a defesa da

propriedade privada.

No caso brasileiro, o que ocorre, é que ingressamos na modernização produtiva

sem, no entanto, realizar a integração da classe trabalhadora na esfera do consumo dos

bens necessários à sua própria reprodução social. Francisco de Oliveira (1988) nos

oferece uma clara dimensão desse aspecto quando faz referência ao papel que o Estado

desempenhou ao estabelecer as bases de garantia de patamares mínimos de bem-estar

3 A espoliação urbana corresponde à toda sorte de extorsões relacionadas à carência ou a

inexistência das condições necessárias de forma a garantir os níveis de subsistência, que acabam

por acentuar ainda mais a dimensão do processo de exploração que se realiza no âmbito das

relações de trabalho (KOWARICK, 1979).

5

social a partir das experiências do Welfare State (Estado do bem-estar social), que teve

lugar nos países do capitalismo central. Não tivemos no Brasil, pelo menos em níveis

adequados, aquilo que Oliveira chama de fundo público4 disponibilizado pelo Estado, que

se materializou em políticas sociais de forma a assegurar as condições de reprodução

social da classe trabalhadora, ainda que em última instância o Estado atuasse

fundamentalmente para estabelecer as condições de acumulação do capital num horizonte

de longo prazo.

No Brasil, ao contrário, transferiu-se - quase de forma exclusiva - para a classe

trabalhadora a responsabilidade de criar seus próprios meios de subsistência, em

particular aqueles relacionados à moradia, ainda que em condições de acentuada

precarização. Como já disse Bonduki (2004), o Estado brasileiro em alguns momentos

até acenou para uma política habitacional e urbana mais consistente, mas que por razões

que não discutiremos no presente trabalho não chegou a ser concretizada, resultando no

cenário atual das nossas cidades, caracterizadas pela produção informal de grandes

parcelas do espaço urbano.

Boa parte dessa materialidade urbana foi empreendida via processo de

autoconstrução, aquilo que Maricato (1982) chamou de “arquitetura possível”, uma marca

dos assentamentos urbanos produzidos pela própria classe trabalhadora. É justamente por

meio da autoconstrução, ainda que não de forma exclusiva, que a população urbana mais

pobre soluciona seu problema de moradia – e não através dos programas e políticas

habitacionais oficiais – destinando tempo seja nas horas de folga e mesmo nos finais de

semana, num processo que pode se arrastar por muitos anos (MARICATO, 1982, p. 73).

É importante ressaltar que a autoconstrução e a formação das extensas periferias

urbanas, via de regra, desprovidas de infra-estrutura, equipamentos e serviços urbanos,

mantém um vínculo de funcionalidade com o modelo de acumulação implantado no

Brasil, que se beneficiou de uma abundante mão-de-obra sub-remunerada - deslocada das

4 O fundo público criado pelo Estado nos países do capitalismo central se estendeu à provisão dos

bens de uso coletivo necessários à reprodução social dos trabalhadores, tais como habitação,

transportes, educação, sistema de saúde, entre outros (OLIVEIRA, 1988).

6

áreas rurais - conforme já demonstrado por Kowarick (1979). As extensas e distantes

periferias urbanas se consagraram provavelmente como o mais expressivo padrão de

moradia popular dos grandes centros urbanos, a que vieram se juntar as favelas. Estas

fórmulas de moradia popular, dentre outras, como por exemplo, os cortiços – estes mais

antigos no cenário urbano brasileiro – foram capazes de manter em patamares mínimos o

custo da mão-de-obra dos trabalhadores.

Reforçando o argumento anterior, Lago e Ribeiro (1996) ressaltam a falta de

respostas mais consistentes por parte do Estado, fazendo com que uma parcela

significativa da população urbana fosse obrigada a resolver por conta própria a questão

de como morar. Uma das soluções encontradas foi a produção informal/autoconstrução,

que se constituiu ao longo das décadas do século passado na forma predominante de

acesso à moradia (LAGO e RIBEIRO, 1996). A citação seguinte nos permite reforçar a

dimensão da questão do acesso à moradia no país já na década de 40:

Desde o final dos anos 40 forma-se no Brasil uma estrutura de

provisão de moradia nas grandes cidades, composta por três

segmentos: a produção popular, fundada no loteamento

periférico e na autoconstrução da moradia; a produção estatal,

direta ou indireta; e a produção empresarial sob o regime de

incorporação imobiliária. Esta estrutura foi responsável, ao

mesmo tempo, pela segregação das camadas populares nas

extensas e precárias periferias e pela ampla difusão da casa

própria. Entre 1940 e 1980, com efeito, os domicílios próprios

nas grandes cidades do país passam de 30% para 57% e as

moradias de aluguel caem de 64% para apenas 34%. LAGO E

RIBEIRO (1996, p.33)

Fora a questão do modelo econômico implantado no país e seus efeitos sobre a

reprodução social dos trabalhadores, conforme já apontado antes, é importante destacar o

papel exercido pelo Estado no reforço das desigualdades sócio-espaciais e da segregação

urbana como decorrência dos investimentos realizados no urbano, geralmente,

espacialmente seletivos. Isso é importante porque as intervenções do Estado na forma de

dotação de infra-estrutura, bens e serviços públicos exerce uma influência decisiva nos

processos de estruturação urbana.

7

O problema é que, na medida em que não ocorreu, ao longo do tempo, a adoção

por parte do poder público dos mecanismos de recuperação dos ganhos privados

decorrentes da aplicação de fundos públicos no espaço urbano na forma de bens e

serviços, se consolidou uma lógica perversa de apropriação das rendas fundiárias – por

parte de frações do capital imobiliário e de proprietários fundiários, por exemplo -

alimentando um permanente processo de reforço da segregação espacial e da

desigualdade de acesso aos bens e serviços urbanos, que conforme já dito acima,

encontram-se espacialmente concentrados em poucas áreas da cidade.

De acordo com um estudo realizado por Vetter e Massena (1982), referenciado na

teoria da causação circular, os investimentos públicos em bens de uso coletivo e infra-

estrutura, exercem influencia decisiva sobre os padrões de segregação espacial, e mais

ainda, sobre os investimentos futuros do próprio Estado. Isto que dizer que uma vez

realizados investimentos em certos pontos da cidade, a tendência é que sejam reiterados

de forma subseqüente. As implicações dessa seletividade dos investimentos públicos no

espaço urbano já são bastante conhecidas, dando inclusive a impressão de que

determinadas áreas da cidade se identificam com determinados grupos ou camadas

sociais, numa espécie de naturalização da ocupação dos lugares.

Os investimentos espacialmente seletivos realizados pelo Estado foi uma forma de

propiciar a valorização do capital imobiliário em meio urbano, beneficiando

especialmente a fração representada pelo sistema de incorporação, setor que assumiu a

liderança do processo de produção residencial no Brasil, voltada para o mercado de média

e alta renda (RIBEIRO, 1977). Assim, o funcionamento do mercado imobiliário

residencial se encarregou da tarefa de definir quem poderia ou não ocupar os lugares ou

pontos da cidade mais valorizados, conferindo uma ocupação privilegiada do espaço

urbano para aqueles que pudessem optar por estas localizações.

A reversão desse padrão de (re) produção do espaço das nossas cidades, cujo papel

do Estado foi central para sua viabilização, é o que está contido num conjunto de

proposições elaboradas pela própria sociedade civil na forma dos movimentos sociais

urbanos, ou seja, pelos setores subalternizados da sociedade que se organizaram em torno

8

da luta por uma agenda de direitos, consubstanciados no ideário da Reforma Urbana, no

qual está implícito o direito à cidade.

Conforme veremos no tópico seguinte, o processo de redemocratização da

sociedade brasileira culminou com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que

pela primeira vez incorporou nos termos da Lei um capítulo referente à política urbana,

que se desdobrou na aprovação do Estatuto da Cidade, abrindo o caminho para a

implementação de um padrão de desenvolvimento urbano mais democrático e menos

desigual.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A EMERGÊNCIA DA NOVA

LEGISLAÇÃO URBANA

Consideramos que o período inaugurado com a promulgação da Constituição

Federal de 1988 representa um divisor de águas em relação à “política urbana” do período

precedente. Na realidade, talvez não seja exagerado dizer que não tivemos no Brasil ao

longo de várias décadas uma política urbana no sentido estrito do termo, uma vez que

grande parte do tecido urbano se formou às margens da regulação urbanística, com sérias

implicações em termos do comprometimento da qualidade de vida, sobretudo, das

camadas mais empobrecidas da população.

A concepção de política urbana que emerge com a Constituição Federal e cujas

diretrizes gerais aparecem mais detalhadas no Estatuto da Cidade, estabelece que, na

implementação da política urbana deve-se considerar o pleno desenvolvimento das

funções sociais da cidade5 e da propriedade urbana.

Não é nosso propósito aqui realizar uma recuperação da trajetória da legislação e

da política urbanas no Brasil, mas apenas enfatizar a importância que assumem com a

5 Embora o Estatuto da Cidade não mencione de forma direta o que se entende por funções sociais

da cidade, pode-se deduzir que englobam um conjunto de aspectos concebidos como direitos,

como por exemplo, o direito à moradia, ao saneamento ambiental, transportes, serviços públicos,

entre outros (Art. 2º, Lei 10.257 de 10 de julho de 2001).

9

promulgação da nova Constituição e seus desdobramentos posteriores, conforme veremos

logo adiante.

Do ponto de vista institucional, conforme sustentam Maricato e Santos Júnior

(2006) a política urbana jamais foi considerada prioritária no país.

Os sucessivos governos nunca tiveram um projeto estratégico

para as cidades brasileiras envolvendo, de forma articulada, as

intervenções no campo da regulação do solo urbano, da

habitação, do saneamento ambiental, e da mobilidade e do

transporte público. (MARICATO e SANTOS JÚNIOR, 2006)

Reforçando o argumento anterior, se considerarmos as Constituições brasileiras

outorgadas a partir da década de 30 – de 1934, 1937, 1946 e 1967 - período a partir do

qual emergem as condições para o processo de industrialização do país, nenhuma delas

continha dispositivos constitucionais para balizar a política de desenvolvimento urbano e

as condições referentes à gestão urbana (FERNANDES, 2010).

No que diz respeito, por exemplo, à função social da propriedade urbana, princípio

central para a política urbana e habitacional, e conseqüentemente para a concretização do

direito à cidade, opera-se uma mudança fundamental em relação ao direito de

propriedade, que passa a se subordinar ao cumprimento de sua função social.

De acordo com um estudo jurídico sobre o papel da propriedade urbana no Brasil

(JELINEK, 2006) nem sempre a idéia da função social da propriedade esteve presente

nas constituições anteriores a 1988. Ainda que as Constituições de 1937 e de 1946 façam

referências a esse princípio, apenas a segunda é mais explícita em relação à sua função

social. Mas é na Constituição de 1988 (Capítulo II da Política Urbana) que se agrega de

forma inseparável o direito de propriedade urbana e sua função social, e apenas assim

deve ser exercido.

A revalorização do tema da política urbana na Constituição Federal de 1988 em

grande medida reflete o movimento reformista que tem lugar na transição do regime

político nos anos 80 no Brasil, no qual se inscreve um ideário progressista de reforma

urbana. Progressista porque, diferente das intervenções de caráter autoritário e

10

conservador – a exemplo da Reforma Passos – implica, no dizer de Souza (2011, p.112)

numa “reforma social estrutural” e em última análise capaz de permitir a concretização

do direito à cidade6. As idéias que envolvem a reforma urbana, que na verdade já vinham

sendo gestadas desde os anos 60, refletiram-se nas proposições construídas ao longo da

elaboração da Constituição Federal de 1988 pelo Movimento Nacional pela Reforma

Urbana (MNRU).

Inúmeros movimentos formados de favelados, inquilinos, mutuários, posseiros, e

movimentos pró-moradia7, uniram-se às instituições acadêmicas e técnicas vinculadas à

problemática urbana e habitacional. A questão comum que assegurou identidade a essa

diversidade de movimentos foi o fato de adotarem como bandeira de luta a defesa em

torno do tema da reforma urbana, uma formulação contrária às formas de apropriação

privada da cidade e dos ganhos seletivos decorrentes do crescimento urbano.

Tal mobilização política possibilitou a formatação de uma nova proposta de política

urbana e habitacional que se desdobrou no capítulo da política urbana, sendo o Estatuto

da Cidade (Lei 10.257 de 2001) tributário desse processo. Na verdade o Estatuto da

Cidade representa um marco fundamental no campo das intervenções urbanas, uma vez

que oferece aos municípios o suporte jurídico e urbanístico da política de

desenvolvimento urbano.

Por conta de seu conteúdo jurídico e urbanístico, expressos em novas diretrizes,

princípios e instrumentos de regulação do uso do solo urbano, o Estatuto da Cidade

estabeleceu novos horizontes propícios à promoção do direito à cidade.

6 Aqui a noção de direito à cidade extrapola sua dimensão jurídica - obviamente fundamental,

pois assegura esse direito em termos legais – para pensá-la em termos políticos e filosóficos, tal

como entendido por Henry Lefebvre, a partir de uma perspectiva que concebe a cidade enquanto

valor de uso e não enquanto valor de troca, estabelecido pelo capitalismo. 7 Somando-se ao movimento pela reforma urbana, são criadas na década de 90 entidades de luta

pró moradia, a exemplo da Central dos Movimentos Populares (CMP), o Movimento Nacional de

Luta por Moradia (MNLM) e a União Nacional por Moradia Popular (UNMP). Antes, porém, já

havia sido criada em 1982, a Confederação Nacional de Associações de Moradores (Conam),

entidade que agregava mutuários, associações de moradores em bairros periféricos e movimentos

de sem-teto (MARICATO, 2015).

11

[...] além da promoção do Plano Diretor, a Constituição Federal

e o Estatuto da Cidade fortaleceram a gestão democrática da

cidade e a função social da cidade e da propriedade, objetivando

a inclusão territorial e a diminuição das desigualdades,

expressas na maioria das cidades brasileiras por meio das

irregularidades fundiárias, da segregação sócio-espacial e da

degradação ambiental. (SANTOS JUNIOR e MONTANDON,

2011)

O Estatuto da Cidade estabeleceu como competência e atribuição dos municípios a

definição do papel social da propriedade e da função social da cidade, que devem ser

implementados pelo Plano Diretor. A base jurídica trazida pelo Estatuto da Cidade

representa um importante avanço em relação à gestão urbana, na medida em que

possibilita assegurar o previsto na Constituição Federal de 1988 (Artigo 182 do capítulo

da Política Urbana) em relação ao uso social da propriedade. Nesse caso o exercício do

direito de propriedade perde seu caráter absoluto, deixando de figurar na esfera do direito

privado para ser regulado no campo do direito público, inaugurando uma nova etapa e um

novo paradigma no que diz respeito ao tratamento da propriedade imobiliária no país

(ALFONSIN, 2003).

O Estatuto da Cidade conta com um conjunto de instrumentos que oferecem às

administrações municipais a possibilidade de intervenção com vistas à efetivação do

cumprimento da função social da propriedade urbana e da cidade. De forma mais

detalhada, o capítulo II da Lei 10.2578 que trata dos Instrumentos da Política Urbana,

destaca os Institutos Jurídicos e Políticos e os Institutos Tributários e Financeiros,

ferramentas capazes de induzir e normatizar as formas de uso e de ocupação do solo

urbano.

8 Dentre os instrumentos do Estatuto da Cidade voltados ao ordenamento do uso e ocupação do

solo urbano podem ser mencionados, a título de exemplo, os Institutos de ordem tributária ou

financeira: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana-IPTU; Contribuição de

Melhoria; Incentivos e Benefícios Fiscais e Financeiros e os Institutos Jurídicos e Políticos: Zonas

Especiais de Interesse Social-Zeis; Concessão de Direito Real de Uso; Concessão de Uso Espacial

para Fins de Moradia; Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios-PEUC; Direito de

Superfície; Direito de Preempção; Usucapião Especial Urbano; Operações Urbanas

Consorciadas; Regularização Fundiária, entre outros (Artigo 4º, Incisos IV e V).

12

O passo seguinte à aprovação do Estatuto foi representado pela criação do

Ministério das Cidades (Lei 10.683 de 2003) no primeiro governo Lula em 2003,

iniciativa que redefine a política nacional de desenvolvimento urbano, buscando inclusive

preencher o vazio institucional deixado desde a extinção do Banco Nacional da

Habitação-BNH em 1986. Sua atribuição central consiste em executar as diretrizes gerais

da Política Nacional de desenvolvimento Urbano e gerir os recursos do Orçamento Geral

da União e do FGTS, a partir de uma relação de cooperação e parceria que envolve a

União e os demais sub-níveis nacionais de poder, representados pelos estados, Distrito

Federal e municípios.

O Ministério das Cidades, cuja organização está referenciada nos princípios e nos

instrumentos do Estatuto da Cidade, representa a reformulação das bases institucionais

de forma a consolidar um novo formato no campo da política urbana, condizente com as

reivindicações históricas dos movimentos sociais, defensores do ideário da reforma

urbana.

É fundamental ressaltar que a concepção que norteou a criação do Ministério das

cidades se baseou na compreensão de que as intervenções no campo da política urbana

deveriam ser pautadas por uma abordagem de integração inter-setorial, o que significa

pensar a cidade enquanto totalidade9. Assim, coerente com a idéia de que a realidade

urbana é una, já que é vivenciada por todos enquanto unidade, o Ministério das Cidades

entende que:

No reconhecimento de que políticas setoriais são indispensáveis

e podem ser estruturantes do desenvolvimento urbano é

fundamental entender que elas tanto mais o serão, na direção

hoje pretendida, quanto mais estiverem integradas numa Política

Nacional de Desenvolvimento Urbano, e que ela também se

articule com outras políticas governamentais – horizontalmente,

no âmbito federal, e verticalmente, na direção de estados e

municípios. (Mcidades Cadernos nº4, 2004, p. 55)

9 Além de instâncias como o Conselho das Cidades, órgão deliberativo e consultivo, a estrutura

organizacional do Ministério das Cidades é composta pela Secretaria Nacional de Habitação,

Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos, Secretaria Nacional de Saneamento

Ambiental e Secretaria Nacional de Transportes e Mobilidade Urbana (Ministério das Cidades,

2015). Disponível em: www.cidades.gov.br

13

O que se observa, pelo exposto até aqui, é que um novo ambiente político-

institucional é inaugurado a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988,

estabelecendo-se um primeiro marco no campo dos direitos urbanos (funções sociais da

cidade), marco esse reiterado por mais dois outros, respectivamente representados pela

aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 e pela criação do Ministério das Cidades em

2003. No entanto, após quinze anos desde a aprovação do Estatuto da Cidade, ainda são

incipientes as experiências municipais de acionamento dos instrumentos de política

fundiária, favoráveis à promoção da habitação de interesse social no país (NAIME, 2010;

SANTOS e MONTANDON, 2011; OLIVEIRA, F. L. e BIASOTTO, R., 2011; ROLNIK

et al., 2013).

Em visitas realizadas pelo autor do presente artigo às secretarias de urbanismo dos

municípios de Niterói, São Gonçalo, Duque de Caxias, Belford Roxo e Nova Iguaçu foi

possível observar que, embora os Planos Diretores dos referidos municípios tenham

incorporado os instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade, tais instrumentos não se

encontravam ainda regulamentados, fato que impõe limites à implementação de uma

política urbana e habitacional mais comprometidas com os interesses coletivos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao longo desse trabalho procuramos associar a emergência - ou pelo menos o

aprofundamento10 - da questão habitacional e urbana no Brasil com o processo de

transformação de sua base produtiva, que definitivamente o converte num país de

economia urbano-industrial. Porém, ao mesmo tempo em que se alcança um novo

patamar produtivo, o crescimento econômico brasileiro foi capaz de gerar contradições

10 Vários autores dão conta do agravamento das condições urbanas e habitacionais já a partir do

final do século XIX, num contexto de adensamento populacional decorrente do desenvolvimento

da economia urbana em cidades como São Paulo e Rio de Janeiro, gerando uma primeira crise da

moradia no espaço urbano. As formas de moradia predominantes destinadas aos trabalhadores

nesse período, localizadas nas áreas mais centrais, eram as habitações coletivas e precárias, como

os cortiços, as estalagens e as casas de cômodo (RIBEIRO, 1997; BONDUKI, 2004; ABREU,

2008)

14

que projetaram seus efeitos até os dias atuais, considerando a estruturação do espaço

urbano.

Desde o aprofundamento do processo de urbanização sofrido pela sociedade

brasileira, decorrente da industrialização, percorremos um longo caminho sem que o

direito à cidade pudesse ser concretizado, aliás, parece ter ficado cada vez mais distante,

tendo em vista o cenário atual de nossas grandes metrópoles, em particular. Ingressamos

no processo de modernização produtiva ao mesmo tempo em que aprofundamos as

desigualdades sociais, que se tornaram mais visíveis no cenário urbano. Ao mesmo tempo

em que emerge a moderna produção capitalista da moradia por volta da década de 40,

cuja participação do Estado foi vital para a sua consolidação, vários espaços de moradia

popular, representados, por exemplo, pelos cortiços, pelos loteamentos irregulares e/ou

clandestinos e pelas favelas, se expandiram sem parar, constituindo, em maior ou menor

grau, o cenário comum de muitas cidades brasileiras.

Inúmeros fatores, que certamente atuaram de forma conjugada, contribuíram para

o estabelecimento das condições de vida urbana nas cidades brasileiras, caracterizadas

pela segregação espacial e pela exclusão aos bens e serviços urbanos, em suma, pela

negação da própria urbanidade aos segmentos sociais de menor renda. Dentre eles podem

ser mencionados, por exemplo, a inconsistência e a distorção das políticas de provisão

habitacional; o constante rebaixamento salarial dos trabalhadores urbanos, que está

associado ao modelo econômico adotado; os investimentos públicos espacialmente

seletivos e a não adoção dos mecanismos de regulação urbana, capazes de limitar as

formas de apropriação privada dos ganhos decorrentes da valorização fundiária.

Podemos ainda pensar que as inadequadas condições de vida urbana e de moradia

no Brasil estariam relacionadas com a persistência de uma cidadania restrita. Ainda nos

dias atuais, quando temos uma legislação urbana avançada, produto das lutas populares,

o lugar dos mais pobres continua a ser os espaços da cidade caracterizados pela

precariedade urbanística, onde é baixo valor da terra, como por exemplo, nos morros e

nas distantes periferias.

15

Ainda que o panorama aqui traçado não seja dos mais otimistas, tendo em vista o

caráter estrutural do problema da moradia e do padrão de urbanização, é possível que, por

força da legislação urbana atual, que emerge a partir da Constituição Federal de 1988 e

se consolida com o Estatuto da Cidade e com o Ministério das Cidades, abra-se um

caminho favorável ao direito à cidade, um direito coletivo já reconhecido em termos

jurídicos - ainda que não suficiente, mas já um grande passo - mas para que seja

efetivamente alcançado depende das formas de organização e de mobilização social.

Edésio Fernandes (2016) considera que a dimensão jurídica do conceito de direito

à cidade possui implicações no que diz respeito ao processo de inclusão sócio-espacial e

de reforma urbana no Brasil, ainda que não desconsidere os grandes obstáculos

representados pelos interesses políticos mais conservadores existentes no país. De fato,

estabelecer novas formas de arranjo espacial implica necessariamente na adoção dos

mecanismos de regulação urbana capazes de impor limites aos processos de acumulação

que tem na cidade seu palco privilegiado

Para concluir, podemos dizer que a luta pelo direito à cidade no Brasil e no mundo

contemporâneo, na realidade busca sua inspiração a partir de uma concepção formulada

originalmente por Henry Lefebvre ainda na década de 60 do século passado, que se baseia

numa visão alternativa de cidade e fora dos marcos mais gerais do sistema capitalista. No

entendimento de SOUZA (2010) tal conceito parece, nos dias atuais, ter de alguma forma

perdido seu sentido mais radical, conforme entendido por Lefebvre, sendo

freqüentemente identificado como mero acesso da população mais pobre aos benefícios

urbanos.

Para Lefebvre (2004) trata-se de pensar a cidade enquanto valor de uso, que

envolve as práticas cotidianas dos sujeitos, a vida urbana, em contraposição ao valor de

troca, referente aos processos de mercantilização dos espaços e dos bens urbanos, o que

implica, para a sua realização, na submissão do econômico a favor do “reino do uso” na

vida urbana (LEFEBVRE, 2004, p. 143). Em síntese, o direito à cidade em Lefebvre diz

respeito ao acesso à centralidade e à vida urbana em seu sentido mais amplo, uma forma

superior de direitos, uma vez que incorpora o direito dos atores aos benefícios urbanos, à

diversidade cultural e social e a ativa participação na gestão urbana.

16

BIBLIOGRAFIA

ABREU, Maurício de Almeida. Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro:

Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos, 2008.

ALFONSIN, Betânia Moraes de. O significado do Estatuto da Cidade para a

regularização fundiária no Brasil. In: RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz e CARDOSO,

Adauto Lúcio (Orgs.). Reforma urbana e gestão democrática: Promessas e desafios do

Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan/Fase, 2003.

AZEVEDO, Sérgio de; ANDRADE, Luiz Aureliano. Habitação e Poder: Da Fundação

da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitação. Rio de Janeiro: Zahar, 1982.

BOLAFFI, Gabriel. Habitação e urbanismo: O problema e o falso problema. In:

MARICATO, E. (Org.). A produção capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial.

São Paulo: Alfa-Omega, 1982, p. 37-70.

BONDUKI, Nabil. Origens da habitação social no Brasil: Arquitetura moderna, lei do

inqulinato e difusão da casa própria. São Paulo: Estação Liberdade, 2004;

BRASIL. Ministério das Cidades. A Política Nacional de Habitação. Cadernos Mcidades

nº4, 2004. Disponível em: www.cidades.gov.br. Acesso em: 10/06/2015.

BRASIL. Lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001. Presidência da República. Casa Civil

Subsecretaria para Assuntos Jurídicos.

CARDOSO, Adauto Lucio. Política habitacional no Brasil: Balanço e perspectivas. Rio

de Janeiro, Revista Proposta, nº95, p. 6-17, dez. 2003.

17

FERNANDES, Edésio. O Estatuto da Cidade e a ordem jurídico-urbanística. O Estatuto

da Cidade Comentado. Ministério das Cidades, 2010. Disponível em:

www.cidades.org.br . Acesso em 02/05/2015.

______. Constructing the “Right to the City” in Brazil. Disponível em:

http://www.sagepublications.com . Acesso em 15/05/2016.

HARVEY, David. O trabalho, o capital e o conflito de classes em torno do ambiente

construído nas sociedades capitalistas avançadas. Espaço & Debates. São Paulo, ano 2,

n. 6, jun-set, 1982.

JELINEK, Rochelle. O princípio da função social da propriedade e sua repercussão

sobre o sistema do código civil. Disponível em: http://www.mprs.mp.br. Acesso em 05/

10/2015.

KOWARICK, Lucio. A espoliação urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.

LAGO, Luciana Corrêa; RIBEIRO, Luiz C. Queiroz. A casa própria em tempo de crise:

Os novos padrões de provisão de moradia nas grandes cidades. In: RIBEIRO, Luiz C.

Queiroz; AZEVEDO, Sérgio (Orgs.). A crise da moradia nas grandes cidades: Da questão

da habitação à reforma urbana. Rio de Janeiro: UFRJ, 1996.

LEFEBVRE, Henry. O direito à cidade. São Paulo: Centauro, 2004.

MARICATO, Ermínia. Autoconstrução: A arquitetura possível. In: MARICATO, E.

(Org.). A produção capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. São Paulo: Alfa

Omega, 1982, p. 71-93.

______. Ermínia. Habitação e cidade. Espaço & Debate: São Paulo, 1997.

18

______. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias. Planejamento urbano no Brasil.

In: ARANTES, Otília; VAINER, Carlos.Bernardo; MARICATO, Hermínia. (Orgs.). A

cidade do pensamento único: Desmanchando consensos. Petrópolis: Vozes, 2002, p. 121-

192.

______; SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos. Construindo a Política Urbana:

participação democrática e o direito à cidade. Teoria e Debate, n. 66, abr./jun. 2006.

______. O estatuto da cidade periférica. In: CARVALHO, Celso Santos e ROSSBACH,

Ana Claudia. O Estatuto da Cidade comentado. São Paulo : Ministério das Cidades

/Aliança das Cidades, 2010. Disponível em: www.cidades.gov.br. Acesso em:

23/09/2015.

MELO, Marcus André. Estado e mercado: a construção social da agenda do Estado na

esfera da habitação 1930-1990. In: Anais do IV Encontro Nacional da ANPUR,

Salvador, 1991.

NAIME, Jéssica. A Política de habitação social no governo Lula: Dinâmicas e

perspectivas. In: Seminário Nacional Governança Urbana e Desenvolvimento

Metropolitano, 2010, Natal, UFRN.

OLIVEIRA, Francisco de. Os direitos do antivalor: A economia política da hegemonia

imperfeita. Petrópolis: Vozes, 1998.

OLIVEIRA, F. Leal; BIASOTTO, Rosane. O acesso à terra urbanizada nos planos

diretores brasileiros. In: SANTOS JUNIOR, O. A.; MONTANDON, D. T. (Orgs.). Os

Planos Diretores municipais pós-Estatuto da Cidade: Balanço crítico e perspectivas. Rio

de Janeiro: Letra Capital, 2011.

RIBEIRO, Luiz C. Queiroz. Dos cortiços aos condomínios fechados: As formas da

moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1997.

19

ROLNIK, R.; CYMBALISTA, R.; NAKANO, K. Solo urbano e habitação de interesse

social: A questão fundiária na política habitacional e urbana do país. Disponível em:

HTTP://raquelrolnik.wordpress.com Acesso em: 17/05/2015.

SANTOS, Junior Orlando; MONTANDON, D. T. Síntese, desafios e recomendações. In:

SANTOS JUNIOR, O. A.; MONTANDON, D. T. (Orgs.). Os Planos Diretores

municipais pós-Estatuto da Cidade: Balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra

Capital, 2011.

SANTOS, Milton. A urbanização brasileira. São Paulo: Hucitec, 1993.

SOUZA, Marcelo Lopes de. “Which right to which city? In defense of political-strategic

clarity”. Interface, v.2, pp.315-33, may 2010.

______. ABC do desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2011.

TRINDADE, Thiago Aparecido. Direitos e cidadania: reflexões sobre o direito à

cidade. Disponível em: http://www.scielo.org.com.br Acesso em 12/04/2016.

VETTER, David M.; MASSENA, Rosa Maria R. Quem se apropria dos benefícios

líquidos dos investimentos do Estado em infra-estruturra? Uma teoria da causação

circular. In: L. A. Machado da Silva (Org.). Solo Urbano: Tópicos sobre o uso da terra.

Rio de Janeiro: Zahar, 1982.