MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLADORIA–GERAL DA UNIÃO

SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Unidade Auditada: Secretaria de Orçamento Federal – SOF/MP

Exercício: 2016

Processo: 00190.102983/2016-01

Relatório nº: 201601621

Município: Brasília - DF

UCI Executora: SFC/DG/CGPLAG - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão

Assunto: Resultados das avaliações de risco nas projeções de receitas e despesas primárias do Governo Federal realizadas ao longo de 2016.

RELATÓRIO DE AUDITORIA

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201601621, apresentamos os resultados dos exames realizados sob atos e consequentes fatos relacionados à gestão fiscal, no período de 01/01/2016 a 31/12/2016.

1. Introdução

A Lei Complementar nº 101/2000, no inciso I do art. 59 incumbe aos órgãos de controle interno a fiscalização do cumprimento dessa, nos seguintes termos:

“O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:

I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

(...)”

Já nos artigos 8º, 9º e 13, a LRF estabelece procedimentos mínimos para garantir o cumprimento das metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Resumidamente, o fluxo pode ser descrito da seguinte forma:

a) O Poder Executivo deve, até 30 dias após a publicação do orçamento, estabelecer a programação financeira, equacionando o fluxo de disponibilidades com o fluxo de despesas. Deve, ainda, detalhar as projeções anuais de receita em metas bimestrais de arrecadação, e as metas fiscais em metas quadrimestrais; b) Posteriormente, até 30 dias ao final de cada bimestre, ocorre a atualização das projeções de receitas e despesas e, caso haja o risco de não cumprimento das metas em função da alterações dessas, deve-se efetuar limitação de empenho no montante necessário. Cumpre ressaltar que essa limitação de empenho só deve incidir sobre as despesas discricionárias não prioritárias. Assim, a cada avaliação bimestral é produzido o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias ou Relatório de Avaliação Bimestral – e altera-se o decreto de programação financeira, atualizando as estimativas de receita com os valores realizados até o referido bimestre e, se necessário, os limites de empenho. Ante o exposto, em cumprimento à obrigação disposta no art. 59 da LRF supracitado, durante o exercício de 2016 foram realizadas análises bimestrais sobre os riscos envolvidos nas projeções constantes dos Relatórios de Receitas e Despesas Primárias do Governo Federal, com a finalidade de acompanhar a gestão fiscal realizada pela Secretaria de Orçamento Federal – SOF/MP na consecução das metas fiscais pré-estabelecidas. Portanto, o procedimento visa contribuir para uma gestão de risco mais eficiente, ao trazer à discussão a questão do apetite ao risco assumido no processo orçamentário de cada exercício.

Os resultados dos trabalhos de cada marco avaliativo foram apresentados àquela Secretaria ao longo do exercício por meio de Notas Técnicas, as quais são consolidadas nesse relatório.

2. Metodologia

Primeiramente, ressalta-se que o procedimento executado se restringiu ao risco orçamentário latu sensu – o risco de frustração de receitas ou de execução de despesas obrigatórias em montante superior ao estimado – não abordando o risco orçamentário propriamente dito, qual seja, o decorrente de erros nas estimativas dos parâmetros macroeconômicos divulgados pela Secretaria de Política Econômica do Ministério da fazenda - SPE/MF.

A descrição da metodologia utilizada encontra-se detalhada na Nota Técnica nº 1/2015/DEPOG/DE/SFC/CGU-PR, apresentada no anexo I desse relatório.

De forma resumida, o procedimento proposto possui três etapas:

� Avaliação das projeções oficiais frente às projeções do Controle Interno - CGU;

� Estimação do risco orçamentário; e

� Comparação do montante de risco apurado com a principal ferramenta de ajuste, a despesa discricionária disponível.

Para fins de análise, o risco da programação orçamentária foi subdividido em espécies: os riscos inerentes, os riscos de integridade e os riscos decorrentes de fatores legislativos e/ou extraordinários.

O primeiro se refere ao risco envolvido em qualquer atividade de definição de estimativas, ou seja, sempre existirá, e é aferido em função do desempenho histórico das projeções oficiais.

O segundo decorre da identificação e dimensionamento de eventuais erros ou falhas metodológicas que possam ocorrer no cálculo de tais projeções.

Por fim, os riscos decorrentes de estimativas relacionadas a fatores legislativos e/ou extraordinários se justificam pela sua natural incerteza, seja pela necessidade de ainda serem ratificados pelo Congresso Nacional ou por serem oriundas de operações de difícil orçamentação.

Dando sequência, foi apurado, para cada marco avaliativo bimestral da série, o desvio absoluto médio histórico1 das projeções próprias da CGU frente ao efetivamente realizado nos respectivos anos.

Na análise do ano de 2016, em cada marco avaliativo, para fins de validação da projeção oficial, esta foi comparada à projeção própria da CGU. Confrontou-se, então, o desvio observado entre essas duas projeções com o intervalo de confiança definido como dobro do desvio médio histórico da projeção2 da CGU.

Para os casos em que o desvio apurado estava dentro da margem de tolerância mencionada (dobro do desvio médio histórico da projeção própria da CGU), considerou-se a projeção oficial válida. Caso contrário, analisou-se seu comportamento sazonal e a possibilidade de existência de eventuais fatores legislativos que pudessem estar afetando o seu comportamento.

Para cada rubrica com projeção validada, o risco inerente foi calculado pela multiplicação da metade do desvio histórico da projeção da CGU pela diferença entre a projeção oficial e o efetivamente arrecadado/realizado até o bimestre3. Nesses casos, o risco de integridade foi considerado nulo.

Para as rubricas eventualmente não validadas utilizou-se método similar, adotando-se, entretanto, a projeção elaborada pela CGU em detrimento da projeção oficial. Ou seja, o risco inerente, nas projeções não validadas, foi calculado pela multiplicação da metade do desvio histórico da projeção da CGU pela diferença entre a projeção da CGU e o efetivamente arrecadado/realizado até o bimestre.

Além disso, para as projeções não validadas, calculou-se um risco de integridade, que é determinado pela diferença (superestimativa ou subestimativa) entre a projeção oficial e a da CGU, ou seja, aqueles montantes que a equipe de auditoria tenha apurado caso as projeções oficiais tenham tido desvio superior ao tolerado, como visto anteriormente.

1 O histórico atual retroage até o exercício de 2011.

2 A título de exemplo, se determinada receita tem uma projeção própria da CGU com desvio absoluto médio, para a 2ª Avaliação Bimestral de 1,5% - ou seja, espera-se, naquele momento, um erro de ± 1,5%, então o desvio tolerável entre as duas projeções será de ± 3%, de modo a considerar a hipótese de uma das projeções estar subestimando a receita e a outra superestimando-a, dentro do intervalo de 1,5%. 3 Uma vez que o risco final a ser estimado é o do conjunto de rubricas e o desvio apurado é o desvio absoluto, o risco será estimado sobre metade do desvio, considerando assim a hipótese de que, na média, metade das projeções deve estar acima e metade abaixo do efetivamente realizado, até o percentual de desvio.

No passo seguinte foi quantificado o risco decorrente de fatores legislativos e/ou extraordinários. Nessa categoria foram incluídos os valores referentes às projeções de receitas a arrecadar com concessões, dividendos e operação com ativos4, devido às incertezas e dificuldades de estimativa. Incluiu-se, ainda, o valor destacado pela Receita Federal do Brasil como Receita Extraordinária, constante da seção ‘E’ da “Memória de Cálculo das Receitas Administradas pela RFB/MF”, anexo em todos os relatórios bimestrais.

Por fim, ainda para cada marco avaliativo, foram apresentados o montante global do risco apurado e a margem contingenciável constante do respectivo Relatório Bimestral.

3. Escopo

Em cada marco avaliativo foram analisadas as rubricas listadas no quadro a seguir:

Rubricas analisadas - 2016

Receitas Previdenciárias

Despesas Previdenciárias

Contribuição para o Plano de Seguridade Social do servidor público

Cota-parte de Compensações Financeiras

Salário Educação

Receitas Próprias

Demais Receitas

Despesas de Pessoal

LOAS & RMV

Abono Salarial & Seguro Desemprego

Receitas Tributárias

Receitas decorrentes de concessões, dividendos e receitas extraordinárias previstas pela RFB* Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria. * Analisadas de forma qualitativa devido à baixa sazonalidade

4. Resultados

4.1 Análise das Projeções Oficiais

No exercício de 2016, a aplicação dos testes descritos evidenciou, com exceção do 3º marco avaliativo, a ocorrência de rubricas cujas projeções oficiais ultrapassaram a margem de tolerância definida para sua validação, conforme discriminado a seguir:

4 Eventualmente, além destas rubricas, outras poderão ter valores destacados como decorrentes de fatores legislativos ou extraordinários, seja por informação constante dos relatórios bimestrais, seja por apuração pela equipe de auditoria por meio de solicitações de auditoria aos órgãos responsáveis por projeção oficial que tenha ultrapassado os intervalos de confiança.

Projeções oficiais versus margem de tolerância - 2016

Rubrica 1ª Aval. Bim.

2ª Aval. Bim.

3ª Aval. Bim

4ª Aval. Bim.

5ª Aval. Bim.

Cota-Parte de Compensações Financeiras X X OK X OK

Despesas de Pessoal OK X OK OK OK

LOAS & RMV X OK OK OK OK

Abono & Seguro Desemprego OK OK OK OK X Fonte: CGU

As projeções das outras rubricas analisadas permaneceram dentro da margem de tolerância a cada marco avaliativo.

A seguir é realizada análise a respeito daquelas projeções que ultrapassaram a margem de tolerância em algum marco avaliativo do exercício.

Cota-Parte de Compensações Financeiras

De modo geral, as projeções oficiais de Cota-Parte de Compensações Financeiras foram sendo reduzidas ao longo do exercício de 2016, gradativamente convergindo para o montante efetivamente arrecadado no ano. Ressalva deve ser feita, entretanto, à projeção de R$ 34 bilhões constante da Avaliação Extemporânea realizada em fevereiro, que elevou aquela definida na LOA, mesmo com o cenário de recessão da economia brasileira.

Apesar das reduções nas projeções constantes das avaliações bimestrais, conforme observado no quadro anterior as projeções de receita de Cota-Parte de Compensações Financeiras ultrapassaram a margem de tolerância em 3 marcos avaliativos em 2016.

O gráfico a seguir demonstra o comportamento das projeções oficiais e das projeções da CGU nos 05 bimestres analisados, bem como o valor total realizado no ano:

Projeção Oficial vs Projeção CGU – Cota-Parte de Compensações Financeiras – 2016

Fonte: Elaborado pela CGU.

23283

26837

25039

24293

24142

22768

24513

22236

23572

23255 22389

20000

21000

22000

23000

24000

25000

26000

27000

28000

1º Bim. 2º Bim. 3º Bim. 4º Bim. 5º Bim. Realizado

Em

milh

ões

de R

$

Projeção Oficial Projeção CGU Realizado

A partir da análise do gráfico nota-se que o comportamento das projeções oficiais se manteve acima das projeções elaboradas pela CGU ao longo do ano, as quais, de modo geral, guardaram maior proximidade com o valor realizado. A exceção se deu no 5º bimestre, onde a projeção oficial do 5º Bimestre se mostrou mais próxima do valor efetivamente realizado, qual seja R$ 23.283 bilhões.

Conclui-se, assim, que apesar dos ajustes realizados pela SOF/MPDG nas projeções da rubrica, essa atuação ainda é passível de maior acurácia e tempestividade no intuito de buscar uma maior qualidade na gestão fiscal. Tal fato fica claro ao se observar, por exemplo, a diferença de R$ 2,8 bilhões verificada no segundo bimestre mesmo após o alerta de risco enviado pela CGU após a avaliação do 1º bimestre.

Acrescenta-se, ainda, que já no primeiro bimestre, e novamente no segundo, as Notas Técnicas elaboradas pela CGU apontaram que os percentuais de arrecadação previstos para o 3º, 5º e 6º bimestres se equiparavam ou superavam o percentual histórico de execução. Foi sinalizado, portanto, sobre a necessidade de cautela nas avaliações subsequentes a fim de mitigar o risco de necessidade de ajustes ao final do exercício, quando o espaço orçamentário já se encontrava reduzido.

Vale citar que as projeções de receita de compensações financeiras relacionadas a petróleo, gás e combustíveis são de responsabilidade, em grande parte, da Agência Nacional de Petróleo (ANP), que se baseia em parâmetros econômicos da SPE/MF, havendo, portanto, pouca governança da SOF sobre os números.

Despesas de Pessoal

No que se refere à rubrica de despesas com pessoal, durante o exercício de 2016 as projeções oficiais e da CGU, bem como o valor executado, tiveram o seguinte comportamento:

Projeção Oficial vs Projeção CGU – Despesas de pessoal – 2016

Fonte: Elaborado pela CGU.

257871

255342

258839259927 259969 259402

248138

252180253378 256696 256764

240000

243000

246000

249000

252000

255000

258000

261000

264000

1º Bim. 2º Bim. 3º Bim. 4º Bim. 5º Bim. Executado

Em

milh

ões

de R

$

Projeção Oficial Projeção CGU Executado

Conforme pode-se observar, a Projeção CGU mostrou uma oscilação considerável entre o primeiro e o segundo bimestre. Tal fato se deu em decorrência de alteração na metodologia, a qual passou a ponderar o valor executado nos últimos 12 meses pelos fatores “aumento médio salarial dos servidores públicos para o ano”, “crescimento vegetativo do número de beneficiários5 da folha de pagamento” e “crescimento vegetativo da folha de pagamento em decorrência de promoções e progressões de servidores da ativa”.

No que se refere à margem de tolerância definida para validação da rubrica, destaca-se que a superação ocorreu apenas no 2º bimestre, se comportando, portanto, dentro dos limites nos bimestres seguintes.

Vale citar que as projeções para a rubrica apresentaram nível satisfatório de acurácia se comparadas ao valor executado no ano. Mais ainda, tendo em vista se tratar de uma rubrica de despesa, considera-se que a elaboração de projeções que, ao final do exercício, se mostraram de forma geral acima do valor efetivamente executado pode revelar um caráter de prudência na projeção dessa rubrica, contribuindo assim para a mitigação de riscos na gestão fiscal.

LOAS & RMV

As projeções oficiais e da CGU, bem como o valor executado, relativos às despesas com benefícios continuados da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e Renda Mensal Vitalícia (RMV), apresentaram o seguinte comportamento durante o exercício de 2016:

Projeção Oficial vs Projeção CGU – LOAS & RMV – 2016

Fonte: Elaborado pela CGU.

No 1º bimestre observou-se que a projeção oficial para a rubrica apresentou considerável distância em relação à elaborada pela CGU, ultrapassando, assim, a margem de tolerância. Na ocasião optou-se por manter o alerta de risco para a estimativa tendo em vista a utilização 5 Ativos, aposentados e pensionistas.

48990

46327

49111 48854 48854 49072

50384 50163 49941 49704 49462

42000

43000

44000

45000

46000

47000

48000

49000

50000

51000

52000

1º Bim. 2º Bim. 3º Bim. 4º Bim. 5º Bim. Executado

Em

milh

ões

de R

$

Projeção Oficial Projeção CGU Executado

dos mesmos parâmetros de ajuste utilizados na projeção oficial à época e não haver informações adicionais que pudessem indicar a necessidade de revisão da projeção calculada pela equipe de auditoria.

Contudo, já na segunda avaliação bimestral a projeção oficial sofreu revisão substancial, cujo resultado apresentou maior proximidade em relação à projeção elaborada pela CGU e também com o realizado ao final do exercício, revelando tempestividade na atuação dos atores envolvidos. Ressalta-se que até o final do exercício as projeções oficiais apresentadas nos relatórios bimestrais pouco oscilaram em relação ao valor apresentado 2º marco avaliativo e se mantiveram consideravelmente próximas ao valor efetivamente executado no ano.

Nesse sentido, considera-se que para a rubrica de despesas com benefícios continuados de LOAS & RMV a atuação, ao longo do exercício de 2016, pautou-se pela tempestividade e apresentou um satisfatório grau de acurácia nas projeções. Não obstante, é importante que os atores responsáveis pela projeção atuem no sentido de aprimorar a estimativa que norteia o início do processo orçamentário – 1ª avaliação, momento ideal para efetuar eventuais distorções.

Abono Salarial & Seguro Desemprego

Quanto à rubrica de despesa com Abono Salarial e Seguro Desemprego, as projeções oficiais e da CGU e o valor executado são detalhados no gráfico apresentado a seguir:

Projeção Oficial vs Projeção CGU – Abono Salarial e Seguro Desemprego – 2016

Fonte: Elaborado pela CGU.

Conforme se observa, ao longo dos primeiros bimestres ambas as projeções apresentaram, de modo geral, comportamento similar. Entretanto, no 5º bimestre a Projeção Oficial foi reduzida, se distanciando da Projeção CGU e, consequentemente, ultrapassando a margem de tolerância estabelecida.

56014

59866 59866 59866 59866

56388

5968359043 59058

5963158829

48000

49500

51000

52500

54000

55500

57000

58500

60000

61500

1º Bim. 2º Bim. 3º Bim. 4º Bim. 5º Bim. Executado

Em

milh

ões

de R

$

Projeção Oficial Projeção CGU Executado

De acordo com as informações prestadas pela SOF/MP, tal redução ocorreu em função de mudanças na regra de concessão do abono e do seguro desemprego, por força da MP nº 665/2014, convertida na Lei nº 13.134/2015, e de diferentes decisões relativas à delimitação dos períodos de defeso, que afetaram a concessão do seguro na modalidade Pescador Artesanal.

Face às justificativas apresentadas optou-se, então, por desconsiderar o risco integridade observado. Tal decisão mostrou-se acertada conforme observado no gráfico, que demonstra um alinhamento entre a projeção oficial do 5º bimestre e o executado no ano.

Vale destacar, entretanto, que apesar da projeção oficial constante do Relatório de Avaliação do 5º bimestre ter se aproximado do valor executado ao final do exercício, observa-se que ao longo das 4 primeiras avaliações aquele valor se mostrou constante, mesmo com a conversão da MP em lei tendo ocorrido em 2015. Tal fato denota, assim, a possibilidade de uma atuação mais tempestiva dos atores envolvidos na elaboração e acompanhamento das projeções relativas à rubrica em questão.

4.2 Estimação do Risco Orçamentário e a Margem Contingenciável

De modo geral, esperava-se que ao longo do exercício os valores dos riscos apresentassem comportamento decrescente, tendo em vista a continuidade da execução do orçamento e, consequentemente, a diminuição das incertezas para o restante do período.

A confirmação de tal expectativa pode ser observada no gráfico a seguir, o qual consolida os riscos (inerente, integridade e extraordinário) calculados a cada marco avaliativo:

Consolidação dos riscos - 2016

Fonte: Elaborado pela CGU.

Cabe ressaltar que no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 2º bimestre o total das projeções oficiais de receitas expostas ao risco extraordinário foi reduzido significativamente. Em geral, esta redução decorreu de fatores como:

1º Bim. 2º Bim. 3º Bim. 4º Bim. 5º Bim.

Extraordinário 106374 11903 9509 4649 1184

Integridade 6629 -3856 887

Inerente 26494 16274 10011 4526 1618

-10000

5000

20000

35000

50000

65000

80000

95000

110000

125000

140000

Em

milh

ões

de R

$

Inerente Integridade Extraordinário

� a adoção de um cenário mais conservador no que se refere às concessões e permissões;

� revisão da expectativa de receitas de dividendos e de operações com ativos; � efetiva arrecadação de receitas extraordinárias da RFB; e � exclusão das projeções de receitas decorrentes de medidas legislativas.

Como consequência, o risco extraordinário calculado no 2º marco avaliativo apresentou uma redução expressiva, conforme observado no gráfico anterior.

Tendo em vista que a limitação de empenho é a principal ferramenta de absorção de risco orçamentário elencada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o risco total deve ser analisado em cotejo com a margem passível de contingenciamento a cada marco avaliativo. Essa margem, grosso modo, consiste no limite de empenho abatido das despesas obrigatórias com controle de fluxo, das emendas impositivas, do montante das despesas discricionárias necessário ao cumprimento das aplicações mínimas de recursos em saúde e educação determinadas pela Constituição, além das despesas já empenhadas.

Feitas essas considerações, o gráfico a seguir apresentado ilustra a dinâmica do risco face à margem de despesas discricionárias passíveis de contingenciamento.

Gráfico. Risco vs Margem Contingenciável (em bilhões R$)

Fonte: Elaborado pela CGU.

O gráfico mostra que na primeira avaliação os riscos das projeções totalizaram 139,4 bilhões, frente a uma margem contingenciável de 78,2 bilhões. Ou seja, caso parte substancial dos riscos se materializassem, não haveria margem contingenciável disponível para absorvê-los, colocando em risco o atingimento das metas fiscais.

Já a partir da segunda avaliação, após a adoção de diretrizes mais conservadoras, o risco total permaneceu abaixo da linha da margem contingenciável, assim perdurando no restante do exercício, revelando uma maior aderência à gestão fiscal responsável. Por fim, cumpre

139,4

24,319,5

10,12,8

78,2

63,5

45,1

32,4

18,6

0

20

40

60

80

100

120

140

160

1º Bimestre 2º Bimestre 3º Bimestre 4º Bimestre 5º Bimestre

Risco Total Despesas Passíveis de Contingenciamento

lembrar que ao final do exercício, a meta fiscal de resultado primário do governo federal, alterada pela Lei nº 13.291/2016, foi atingida.

Tendo em vista o exposto, conclui-se que, em que pesem os desvios passíveis de aprimoramento ocorridos, em geral relativos às projeções iniciais de receitas e despesas primárias nas estimações, a gestão de riscos do processo fiscal do exercício de 2016 foi gerida de forma prudente e alinhada aos princípios norteadores da Lei de Responsabilidade Fiscal.

ANEXO I

NOTA TÉCNICA N° 1/2015/DEPOG/DE/SFC/CGU-PR

Assunto: Detalhamento do procedimento proposto para fiscalização do cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO.

Senhor Diretor,

1. A presente Nota Técnica detalha o procedimento proposto para a fiscalização das

metas fiscais estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO de cada exercício, conforme

determinado pelo art. 59, inciso I da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – LRF.

2. De forma resumida, o procedimento proposto possui três etapas: uma

validação das projeções oficiais, de modo a mitigar os riscos de integridade do processo;

uma estimação do risco orçamentário em função da composição das receitas e despesas

primárias constantes da programação orçamentária, bem como do desempenho histórico

das projeções; e, finalmente, a comparação do montante de risco apurado com a principal

ferramenta de ajuste, a despesa discricionária.

3. Ressalte-se que, embora se espere que o procedimento mitigue o risco

orçamentário latu sensu – o risco de frustração de receitas ou de execução de despesas

obrigatórias em montante superior ao estimado – não há como eliminar o risco

orçamentário stricto sensu, ou seja, o risco orçamentário decorrente de erros nas

estimativas dos parâmetros macroeconômicos (índices de preços, crescimento do PIB,

cotação média do dólar ou do barril de petróleo, etc.). Contudo, o procedimento proposto

pode contribuir para uma gestão de risco mais eficiente, ao trazer à discussão a questão do

apetite de risco assumido no processo orçamentário de cada exercício. Cabe esclarecer que

atualmente alguns dos parâmetros macroeconômicos utilizados no processo de gestão

orçamentária do Governo Federal são os constantes da Grade de Parâmetros da Secretaria

de Políticas Econômicas (SPE/MF) e, para aqueles publicados pela Pesquisa Focus, são

utilizadas suas medianas. Dito isso, passa-se à análise.

4. Para a validação das projeções oficiais, propõe-se confrontá-las com a

projeção própria elaborada pela CGU, conforme o modelo proposto no Relatório de

Auditoria nº 201317455 – aplicação dos principais fatores de ajuste preço e quantidade

sobre o realizado acumulado em 12 meses. Para tanto, é apurado, para cada marco

avaliativo, o desvio absoluto médio histórico das projeções próprias frente ao efetivamente

realizado no ano, optando-se por definir como intervalo de confiança razoável para o desvio

entre as projeções, o dobro do desvio médio histórico da projeção própria. A título de

exemplo, se determinada receita tem uma projeção própria com desvio absoluto médio,

para a 2ª Avaliação Bimestral de 1,5% - ou seja, espera-se, naquele momento, um erro de ±

1,5%, então o desvio tolerável entre as duas projeções será de ± 3%, de modo a considerar

a hipótese de uma das projeções estar subestimando a receita e a outra superestimando-a,

dentro do intervalo de 1,5%.

5. Para os casos em que o desvio apurado esteja dentro da margem de

tolerância mencionada, considera-se a projeção válida. Por outro lado, caso o desvio seja

superior ao intervalo aceito, deverá ser realizada uma avaliação6 mais aprofundada da

projeção, por meio de análise do comportamento sazonal da mesma, da identificação da

existência de eventuais fatores legislativos que possam estar afetando o seu

comportamento, ou mesmo pelo envio de solicitações de auditoria ao órgão responsável

pela projeção. Com base nessa avaliação, o auditor deve posiciona-se acerca da projeção

oficial, validando-a ou não; neste último caso a rubrica terá um tratamento específico

conforme será detalhado quando da mensuração do risco.

6. Na presente sugestão, preconiza-se avaliar 11 rubricas: receita tributária (II,

IPI, IR, IOF, COFINS, PIS/PASEP, CSLL e CIDE, analisadas em conjunto), receita previdenciária,

cota-parte de compensações financeiras, salário-educação, contribuição para o plano de

seguridade do servidor público (CPSS), receitas próprias, demais receitas, despesas

6 O Relatório de Auditoria nº 201317455 traz algumas possibilidades de análise, de forma não exaustiva.

previdenciárias, despesas de pessoal, despesas com abono salarial e seguro desemprego, e

despesas com benefícios continuados da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). As

receitas decorrentes de concessões, dividendos e, em menor grau, as receitas

extraordinárias previstas pela Receita Federal do Brasil (RFB) serão analisadas de forma

mais qualitativa na etapa seguinte, de mensuração da exposição ao risco embutida na

programação orçamentária.

7. Foi realizado um backtesting utilizando a metodologia e o intervalo de

confiança preconizados nos exercícios de 2011 a 2015, inclusive. A Tabela 1, abaixo, mostra

de forma resumida a quantidade de alertas que seriam disparados com base no intervalo

de confiança proposto (2 vezes o desvio absoluto médio da projeção própria) em cada

avaliação bimestral dos exercícios analisados. O intervalo de confiança proposto não é

restrito o suficiente para detectar muitos problemas na 1ª avaliação (resultado ainda

piorado pela não aprovação do orçamento nos seus prazos normais nos exercícios de 2013

e 2015, inviabilizando a realização desta avaliação nestes anos), dado o elevado grau de

liberdade da projeção neste momento. Entretanto, a quantidade de alertas na 2ª e 3ª

avaliações deve auxiliar a melhoria da integridade da gestão fiscal do governo federal ao

induzir ajustes mais tempestivos na limitação de empenho, tendo permanecido, ao mesmo

tempo, manejável enquanto procedimento de controle a ser executado num curto intervalo

de tempo por uma equipe reduzida. Ressalta-se ainda a significativa redução na quantidade

de alertas no exercício de 2015, que pode indicar melhoria da qualidade das projeções

oficiais posteriormente à ação de controle realizada por esta CGU.

Tabela 1: Quantidade de alertas de desvio entre as projeções superior ao intervalo de confiança

Resumo: Quantidade

de Ocorrências

1ª Aval. Bim. 2ª Aval. Bim. 3ª Aval. Bim. 4ª Aval. Bim. 5ª Aval. Bim.

Total no Exercício

2011 3 3 4 1 3 14

2012 3 3 5 6 6 23

2013 5 6 6 5 22

2014 3 2 6 6 3 20

2015 2 1 2 * 5 Obs: Foram identificados apenas quatro “falsos positivos” no período analisado. Destes, três referem-se à mudanças na classificação de

receitas entre os grupos “Receitas Próprias” e “Demais Receitas” no exercício de 2013, e o último ao aparente “represamento” na

execução do seguro desemprego em 06/14 e posterior ajuste em 08/14, que afetaram a série histórica, cerne da metodologia de projeção

própria. O 5º bimestre de 2015 não pode ser apurado por atraso na divulgação das “Estatísticas Fiscais”.

8. Já a Tabela 2, a seguir, detalha o desempenho da metodologia por rubrica e

por tipo de desvio (superestimativa – representada pelo sinal “+” – e subestimativa,

indicada por “-“). Como se pode notar, a maioria das ocorrências indicou superestimativa

das receitas e subestimativa das despesas. Entretanto, a metodologia também detectou

algumas subestimativas de receita significativas na Receita Previdenciária em 2012 e na

Cota-Parte de Compensações Financeiras em 2011, nos montantes de R$ 4,5 e 2 bilhões,

respectivamente. Constatou-se, ainda, pela quantidade mínima de alertas, a necessidade

de melhorias no intervalo de confiança de ‘Receitas Próprias’ – prejudicado pelo baixo

desempenho da projeção própria em função de uma reclassificação de receitas ocorrida em

2013 – e ‘Receita Tributária’, cuja magnitude impõe a necessidade de intervalos de

confiança mais restritos. Aqui se propõe como primeira providência a extensão da série

histórica utilizada para cálculo do desvio médio; caso insuficiente, serão analisadas outras

metodologias de projeção.

Tabela 2: Detalhamento de alertas por rubrica e tipo de desvio

Rubrica Exercício 1ª Aval.

Bim. 2ª Aval.

Bim. 3ª Aval.

Bim. 4ª Aval.

Bim. 5ª Aval.

Bim. Superestimativa Subestimativa Total

Receitas Previdenciárias

2011 +

9 2 11

2012 - - +

2013 + + + +

2014 + + +

2015

Benefícios Previdenciários

2011

0 7 7

2012 - - - -

2013 - - -

2014

2015

CPSS

2011

10 0 10

2012 + + +

2013 + + + +

2014 + + +

2015

Cota-Parte de Compensações

Financeiras

2011 - - -

8 4 12

2012 - + +

2013 +

2014 + + + +

2015 +

Rubrica Exercício 1ª Aval.

Bim. 2ª Aval.

Bim. 3ª Aval.

Bim. 4ª Aval.

Bim. 5ª Aval.

Bim. Superestimativa Subestimativa Total

Salário Educação

2011 - - - +

6 3 9

2012 + + +

2013 +

2014 +

2015

Receitas Próprias

2011

0 2 2

2012

2013 - -

2014

2015

Demais Receitas

2011 -

10 1 11

2012 + +

2013 + + +

2014 + + +

2015 + +

Pessoal

2011

0 0 0

2012

2013

2014

2015

LOAS & RMV

2011

1 6 7

2012 - - - - +

2013

2014 - -

2015

Abono & Seguro

Desemprego

2011 - - - - +

2 13 15

2012

2013 - - - -

2014 - - - -

2015 - +

Receita Tributária

2011

1 0 1

2012

2013 +

2014

2015

9. A partir da validação das projeções oficiais, passa-se à mensuração da

exposição à risco da programação orçamentária, a qual se dará em duas etapas: a primeira

consiste na quantificação do risco; e a segunda na comparação entre este risco e o

montante de despesa discricionária disponível, isto é, a margem contingenciável.

10. Para fins de análise, o risco da programação orçamentária foi subdividido em

espécies: os inerentes, os de integridade e os decorrentes de fatores legislativos e/ou

extraordinários. O primeiro se refere ao risco envolvido em qualquer atividade de definição

de estimativas, ou seja, sempre existirá, e será aferido em função do desempenho histórico

das projeções oficiais. O segundo decorre da identificação e dimensionamento de eventuais

erros ou falhas metodológicas que possam ocorrer no cálculo de tais projeções. Por fim, os

de fatores legislativos e/ou extraordinários estão relacionados não só a iniciativas

dependentes de aprovação pelo Congresso Nacional, mas também aquelas oriundas de

operações de difícil orçamentação.

11. O risco inerente será definido em função do desvio médio apurado pela série

histórica da CGU em cada bimestre, tendo em vista se preconiza a validação das projeções

oficiais (como a referência de controle é a projeção da CGU, a avaliação de risco será

proporcional à qualidade da referência de validação). Além disso, uma vez que o risco final

a ser estimado é o do conjunto de rubricas e o desvio apurado é o desvio absoluto, o risco

será estimado sobre metade do desvio, considerando assim a hipótese de que, na média,

metade das projeções deve estar acima e metade abaixo do efetivamente realizado, até o

percentual de desvio.

12. Para cada rubrica validada, o risco inerente deve ser calculado pela

multiplicação da metade do desvio histórico CGU pela diferença entre a projeção oficial e o

efetivamente arrecadado/realizado até o bimestre. Nesses casos, o risco de integridade

será considerado nulo. Para as rubricas não validadas será utilizada a mesma fórmula,

adotando-se, entretanto, a projeção elaborada pela CGU em detrimento da oficial; e será

calculado um risco adicional, qual seja, o de integridade. Este último é determinado pela

diferença (superestimativa ou subestimativa) entre a projeção oficial e a da CGU, ou seja,

aqueles montantes que o auditor tenha apurado caso as projeções oficiais tenham tido

desvio superior ao tolerado, como visto acima.

13. Para exemplificar, analisemos o caso da receita previdenciária no exercício

de 2011. As projeções oficiais ficaram dentro dos intervalos de confiança – estabelecidos

como o dobro do desvio médio da projeção própria, ou seja, 3,4%, 2,2%, 1,5%, 1,1% e 0,3%

– em todas as avaliações bimestrais exceto a 5ª e última. O risco estimado será dado pelo

produto entre metade do desvio médio (0,84%, 0,55%, 0,38%, 0,29% e 0,08%, conforme

consta na planilha “Resumo”) e a diferença entre a projeção oficial e o efetivamente

arrecadado até o respectivo bimestre. No caso do primeiro bimestre, isso equivale a

(240.055 - 34.893)*0,84% = R$ 1.718 milhões. Na 5ª avaliação, entretanto, foi emitido alerta

de superestimativa, uma vez que o desvio entre as projeções superou o intervalo de

confiança. Neste caso, se por hipótese o auditor considerar como melhor estimativa

possível a projeção própria, o risco estimado será calculado sobre esta projeção – no caso,

(245.202 - 190.634)*0,08% = R$ 43 milhões, ao qual será somado o montante considerado

como superestimativa embutida na projeção oficial, de R$ 3.581 milhões (248.783 -

245.202).

14. Em seguida, serão quantificados os riscos decorrentes de fatores legislativos

e/ou extraordinários. Nessa categoria estão incluídos os valores referentes às projeções de

receitas a arrecadar com concessões, dividendos e operação com ativos, devido às

incertezas e dificuldades de estimativa. Também será sempre incluído o valor destacado

pela Receita Federal do Brasil como Receita Extraordinária, constante da seção ‘E’ da

“Memória de Cálculo das Receitas Administradas pela RFB/MF”, anexo em todos os

relatórios bimestrais. Além destas rubricas, todas as demais poderão ter valores destacados

como decorrentes de fatores legislativos ou extraordinários, seja por informação constante

dos relatórios bimestrais, seja por apuração pelo auditor por meio de solicitações de

auditoria aos órgãos responsáveis por projeção oficial que tenha ultrapassado os intervalos

de confiança. Os valores apurados como risco legislativo ou extraordinário devem ser

abatidos do montante considerado como risco de integridade, se houver.

15. Finalmente, a partir dos valores apurados será obtido o montante global de

risco, que será comparado com a margem contingenciável tendo em vista a limitação de

empenho ser a principal ferramenta de absorção de risco orçamentário elencada pela Lei

de Responsabilidade Fiscal. A margem consiste na dotação orçamentária disponível

(dotação autorizada – empenhada) referente a todas as despesas discricionárias7 sujeitas à

limitação de empenho, abatido8 do montante necessário ao cumprimento das aplicações

mínimas de recursos em saúde e educação determinadas pela Constituição. Uma vez que

os decretos de programação financeira são publicados após os relatórios bimestrais, ou

seja, cerca de um mês após o bimestre de referência, considerou-se, para fins de apuração,

a margem disponível ao final dos meses de março, maio, julho, setembro e novembro.

16. O gráfico a seguir mostra a exposição do governo aos diversos tipos de risco

ao longo do exercício de 2014, conforme a metodologia supracitada. Pode-se depreender a

alta vulnerabilidade aos riscos implícita na programação orçamentária, uma vez que no 2º

bimestre a margem já é inferior a 50% do montante total dos riscos. No 4º bimestre tal

exposição torna-se crítica, pois a margem contingenciável não é sequer suficiente para

cobrir o risco de integridade, que possui a mais alta probabilidade de materializar-se.

Previsivelmente, o governo viu-se forçado a enviar ao Congresso Nacional em novembro

daquele ano o PLN nº 36/2014 solicitando a ampliação dos abatimentos da meta em quase

R$ 71 bilhões de reais, transformando uma meta de superávit primário de R$ 116 bilhões

em uma autorização para incorrer em déficit primário de até R$ 46 bilhões. Importa ainda

ressaltar que a redução da exposição ao risco observada no 5º bimestre, explicitada no

gráfico, decorreu de ajustes nas projeções oficiais que somente foram efetuados quando o

governo alterou a meta fiscal original.

7 No período de 2011 a 2014 considerou-se as dotações orçamentárias com marcador RP 2 uma vez que a execução das despesas consignadas no PAC (RP 3) poderia ser abatida do resultado primário para fins de apuração da meta fiscal, conforme consta das LDOs de cada exercício. Em 2015, como não houve tal previsão, considerou-se as despesas com marcador RP 2, 3 e 6 (emendas parlamentares). 8 Nesta Nota Técnica não foram realizados esses abatimentos em função dos levantamentos necessários ainda não estarem concluídos; dessa forma, ressalta-se que a margem contingenciável mostrada pode estar superestimada, resultando num cenário mais conservador.

Gráfico 1 – Montante e composição do risco x margem contingenciável no exercício de 2014

17. Já o exercício de 2015 mostrou um perfil bem diferente, como pode ser visto

no gráfico 2 abaixo. Embora à primeira vista chame mais atenção a melhoria relativa da

proporção entre a margem contingenciável e o risco, essa evolução se deve,

primordialmente, a reduções da meta de superávit e à inclusão do orçamento consignado

ao Programa de Aceleração do Crescimento no cômputo (em função da LDO 2015 não

prever abatimento da meta de parte da execução do PAC). O principal ponto a destacar é a

redução do risco de integridade, que passa de parcela significativa do risco em 2014 para

uma participação vestigial em 2015. Esta mudança está relacionada a uma série de fatores,

dentre os quais a mudança dos gestores na SOF/MP, na Junta de Execução Orçamentária

(JEO) e também, possivelmente, à ação de controle por parte desta CGU que resultou no

Relatório de Auditoria nº 201317455.

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

1ª Aval. Bim.2ª Aval. Bim.3ª Aval. Bim.4ª Aval. Bim.5ª Aval. Bim.

Risco Extraord. 2014

Risco de Integridade 2014

Risco Inerente 2014

Margem Cont. 2014

Exercício de 2014

Gráfico 2 - Montante e composição do risco x margem contingenciável no exercício de 2015

18. O gráfico a seguir destaca essa evolução, comparando a relação entre o

montante e perfil de risco e a margem contingenciável quando da 4º avaliação bimestral dos

exercícios de 2014 e 2015:

Gráfico 3 - Montante e composição do risco x margem contingenciável no 4º bimestre dos exercícios de 2014 e 2015

19. Assim, submeto o procedimento proposto à apreciação de Vossa Senhoria,

destacando sua importância na institucionalização da gestão de risco e controle de qualidade

das projeções oficiais utilizadas na gestão fiscal do governo federal, salientando que esta

metodologia será oportunamente apresentada para a SOF/MP, no intuito de incorporar

críticas consideradas pertinentes.

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

2ª Aval. Bim. 3ª Aval. Bim. 4ª Aval. Bim. 5ª Aval. Bim.

Risco Extraord. 2015

Risco de Integridade 2015

Risco Inerente 2015

Margem Cont. 2015

Exercício de 2015

Atenciosamente,

MARCOS CANDIDO DE PAULA REZENDE

Coordenador-Geral de Auditoria da Área de Planejamento, Orçamento e Gestão