ministério da justiça conselho administrativo de defesa ... · envolve produção de material...
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Ministrio da Justia
Conselho Administrativo de Defesa Econmica
Atos de Concentrao no Mercado de Prestao de Servios de Ensino Superior
Departamento de Estudos Econmicos - Cade
SEPN 515 Conjunto D, Lote 4, Ed. Carlos Taurisano
Cep: 70770-504 Braslia/DF
www.cade.gov.br
http://www.cade.gov.br/
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Edio:
Luiz Alberto Esteves
Pesquisa:
Gerson Carvalho Bnia
Redao:
Gerson Carvalho Bnia
Reviso:
Glauco Avelino Sampaio Oliveira
Marcela Mattiuzzo
Simone Maciel Cuiabano
Planejamento Grfico:
Assessoria de Comunicao Social
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Sumrio
1 INTRODUO ................................................................................................................... 5
2. A EDUCAO SUPERIOR NO BRASIL ................................................................................... 6
2.1 Regulao do Ensino Superior ............................................................................................... 9
2.1.1 Normas para a oferta de cursos superiores ......................................................................... 15
2.2 Ministrio da Educao (MEC) .............................................................................................. 16
2.2.1 Programas de financiamento do ensino superior ................................................................. 17
2.3 Instituies de Ensino Superior Privadas................................................................................ 19
2.4 Consumidores ..................................................................................................................... 24
3. A EVOLUO DAS ANLISES DO CADE EM ATOS DE CONCENTRAO NO MERCADO DE
ENSINO SUPERIOR ................................................................................................................. 27
3.1 Critrios de avaliao dos atos de concentrao ..................................................................... 28
3.1.1 Definio de mercado relevante ......................................................................................... 29
3.1.2 Possibilidade de exerccio unilateral de poder de mercado .................................................. 43
3.1.3 Condies de entrada......................................................................................................... 44
3.1.4 Rivalidade ......................................................................................................................... 50
3.1.5 Concorrncia Potencial ....................................................................................................... 55
3.1.6 Anlise de eficincias ......................................................................................................... 55
3.2 Atos de Concentrao Aprovados com Restries ................................................................... 58
4 CONCLUSO ................................................................................................................... 60
ANEXO I ................................................................................................................................ 63
Atos de concentrao nos mercados de ensino superior analisados pelo Cade (2001-2015) ................ 63
ANEXO II ............................................................................................................................... 65
Seleo de normas regulatrias referentes ao ensino superior ............................................................ 65
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1 INTRODUO
O terceiro nmero da srie Cadernos do Cade apresenta a evoluo das anlises de atos de
concentrao no mercado de prestao de servios de ensino superior envolvendo instituies de
ensino privadas1
. Este setor econmico foi objeto de significativas mudanas institucionais a partir
dos anos 1990 no Brasil, que repercutiram na dcada seguinte com a ecloso de um intenso
movimento de fuses e aquisies de instituies de ensino superior2
.
A relevncia do tema reside no fato de que a intensidade das mudanas nos mercados de
educao superior em um perodo relativamente curto 80% dos atos de concentrao ocorreram
entre os anos de 2008 e 2013 - exigiu deste Conselho respostas rpidas em termos de atualizao
de conhecimentos e mtodos analticos. Alm disso, o bom funcionamento do mercado de ensino
superior se reflete na melhoria das condies de vida de grande parte dos brasileiros (o nmero de
estudantes matriculados em cursos de graduao cresceu 157% neste sculo, passando e 3,03
milhes em 2001 para 7,8 milhes, em 2014) e, tambm, no aumento de produtividade dos mais
diversos setores da economia brasileira.
A estabilidade econmica e as mudanas regulatrias permitiram a explorao lucrativa da
atividade de prestao de servios de ensino superior nos anos 1990. Na dcada seguinte, o perodo
de crescimento econmico do pas, que atraiu investimentos estrangeiros, elevou os padres de
consumo de significativa parcela da populao (especialmente a chamada classe C), e os
investimentos pblicos em programas de fomento educao de nvel superior foram os fatores
indutivos da dinamizao dos mercados de educao superior no pas.
No Cade, os atos de concentrao entre instituies de ensino superior privadas
inicialmente tramitaram mediante procedimento sumrio, por no apresentarem indcios de que
poderiam gerar efeitos negativos ao ambiente concorrencial. medida em que se avolumaram os
casos, as anlises tornaram-se mais complexas, demandando maior aprofundamento em temas
1 Aqui referimo-nos de forma genrica atividade de prestao de servios de ensino superior, porm, nas anlises
empreendidas pelo Cade ocorre uma segmentao das atividades diferenciando-se, por exemplo, ensino presencial de
ensino a distncia, graduao de ps-graduao (ver seo 3.1.1).
2 Embora o Caderno trate apenas das anlises dos mercados de ensino superior, os atos de concentrao no setor de
educao nesse perodo tambm envolveram outros segmentos, como escolas de nvel mdio e fundamental, cursos de
idiomas, escolas preparatrias para concursos e, tambm, o mercado de sistemas de solues educacionais (SSE), que
envolve produo de material didtico, livros, apostilas e, tambm sistemas de gerenciamento de empresas na rea de
educao, sendo este um segmento extremamente relevante para algumas empresas do setor.
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como definio de mercado relevante, barreiras entrada e rivalidade. O alto nvel de concentrao
em verificado em determinados mercados e o poder de mercado de algumas empresas levaram
aplicao de remdios estruturais e comportamentais como condio para aprovao de algumas
operaes.
Este Caderno descreve as caractersticas estruturais e institucionais dos mercados de
prestao de ensino superior e de que forma tais fatores influenciam a sua dinmica, destacando
como se d a aplicao da poltica de defesa da concorrncia nesse setor, considerando-se a
necessidade de compreender o seu funcionamento e preservar o ambiente de livre concorrncia. Para
tanto, alm desta introduo, o Caderno apresenta, na seo 2, uma descrio da atividade de
prestao de servios de ensino superior, seus agentes, caractersticas e regulao pertinente. A
seo 3 dedica-se anlise das decises do Cade referentes aos atos de concentrao, destacando
os aspectos que demandaram maiores esforos analticos do Conselho. A quarta seo apresenta as
concluses do Caderno, destacando questes consolidadas na jurisprudncia do Cade quanto s
anlises de atos de concentrao envolvendo instituies de ensino privado.
2. A EDUCAO SUPERIOR NO BRASIL
Embora o ensino superior privado no Brasil conte com uma histria de mais de um sculo,
para o objetivo deste Caderno, que o de compreender a atuao das instituies de ensino superior
(IES) no sentido mercadolgico, faz-se aqui um breve resumo da evoluo desse setor a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1988, que lana as bases do atual sistema de ensino
brasileiro.
Passado o perodo de estagnao da economia brasileira nos anos 1980 que se reproduziu
no mercado de prestao de servios de ensino superior privado (cujo aumento no nmero de
matrculas em toda a dcada foi de apenas 8,6%), a demanda por ensino superior voltou a crescer
no pas impulsionada por mudanas na economia como a abertura dos mercados e a estabilidade
da moeda.
Na segunda metade dos anos 1990, as IES comearam um movimento de mudanas
institucionais visando aproveitar oportunidades geradas pela nova regulao do setor, cuja base a
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Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/1996), e pelo reaquecimento da
demanda por cursos superiores. Podem-se destacar quatro movimentos iniciais de expanso3
:
i. Transformao das IES privadas em universidades - a Constituio Federal, em seu art.
207, garante s universidades autonomia didtico-cientfica, administrativa e de
gesto financeira e patrimonial, o que permitiu ao setor privado eximir-se de parte do
controle estatal, principalmente no que concerne criao e extino de cursos e
ajustamento da quantidade de vagas oferecidas. O nmero de universidades privadas
no Brasil saltou de vinte para sessenta e quatro, no perodo de 1985 a 1996.
Posteriormente, com a edio do Decreto n 2.306/1997, esse movimento direcionou-
se para a figura dos centros universitrios, que gozam de semelhante autonomia, mas
que exigem menor investimento em pesquisa, extenso e quantitativo de titulao do
corpo docente do que as universidades4
.
ii. Desconcentrao regional - as IES privadas de maior porte comearam a expandir suas
reas de atuao para outras regies do pas houve, nos anos 1990, um maior
crescimento no nmero de matrculas nas regies Norte e Centro-Oeste que em outras
regies do pas, tradicionalmente com maior oferta de ensino superior;
iii. Interiorizao das instituies verificou-se, no mesmo perodo, uma expanso do
nmero de matrculas maior nas regies interioranas em relao s capitais,
especialmente nas regies Sul e Sudeste;
iv. Aumento da oferta de cursos destaca-se, nesse contexto, a chamada fragmentao
de carreiras. Visando aumentar a atratividade para os alunos e expandir a demanda,
as IES privadas, aquelas que gozavam de autonomia, transformaram em cursos
superiores independentes o que antes eram apenas habilitaes especficas ou
disciplinas de carreiras tradicionais.
Um marco importante na evoluo do ensino superior privado, nessa poca, foi a
possibilidade de que as instituies mantenedoras das IES pudessem assumir uma natureza
3 SAMPAIO, Helena. O setor privado de ensino superior no Brasil: continuidade e transformaes. Revista Ensino Superior
Unicamp. ed. 4. Out. 2011. p. 28-43.
4 QUEIROZ, Fernanda Cristina Barbosa Pereira et al. Transformaes no ensino superior brasileiro: anlise das Instituies
Privadas de Ensino Superior no compasso com as polticas de Estado. Ensaio: aval.pol.pbl.Educ., Rio de Janeiro, v.
21, n. 79, p. 349-370, Jun. 2013.
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comercial (Decreto 2.306/1997, art. 1), o que abria a possibilidade para essas instituies de
aumentar a escala de ganhos com a atividade educacional.
Tal perspectiva gerou a necessidade das instituies de ensino privadas de aprimorar e
profissionalizar sua gesto, recorrendo contratao de consultores externos profissionais com
experincia no setor, com bom trnsito junto a rgos pblicos e privados e sem vnculo com os
proprietrios das instituies de ensino. Inicialmente, trabalharam no sentido de adequar as IES
privadas ao novo marco regulatrio, notadamente na rea acadmica: criao de novos cursos,
programas de ps-graduao, projetos de extenso, composio do quadro docente, etc.
Posteriormente, outros profissionais foram agregados, nesse caso, para atender as reas de finanas,
marketing e tecnologia da informao.
Entretanto, na primeira metade dos anos 2000, o ensino superior privado, que respondia
por quase 70% das matrculas e 85% dos estabelecimentos de ensino, passou a enfrentar taxas
declinantes de crescimento e um aumento do percentual de capacidade ociosa, ou seja, vagas
ofertadas e no preenchidas.
As instituies continuaram apostando nas estratgias de expanso para outras regies e
interiorizao. Ao mesmo tempo, novos produtos foram criados visando aquecer a demanda:
surgiram cursos superiores para ofcios que antes no demandavam formao superior
a exemplo de gastronomia, sommelier, profissionais da moda, etc. cursos, esses,
com forte apelo comercial e associados ao consumo de luxo;
houve uma expanso da oferta de cursos de ps-graduao;
verificou-se um aumento extraordinrio da oferta de cursos a distncia.
Finalmente, a mais recente tendncia no mercado de ensino superior privado foi a
capitalizao dos grupos empresariais do setor via abertura de capital na bolsa de valores e aporte
de capital de fundos de investimentos privados nacionais e estrangeiros. A capitalizao desses
grupos foi decisiva para o seu crescimento, que se deu especialmente via fuses e aquisies de
outras instituies de ensino privadas.
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2.1 Regulao do Ensino Superior
A evoluo do ensino superior privado no Brasil, inclusive a adoo de um modelo
empresarial de gesto e atuao no mercado, est fortemente calcada na regulao do setor.
Por conta disso, a anlise de atos de concentrao nesse setor econmico demanda um
estudo detalhado das normas que disciplinam o seu funcionamento, as quais sero apresentadas
em seus aspectos mais relevantes nesta seo5
- no Anexo II deste Caderno apresenta-se uma seleo
de normas regulatrias do ensino superior em vigncia, que impactam tanto a atividade academia
quanto a gesto econmica das instituies de ensino superior.
A Constituio Federal de 1988 mantm a competncia privativa da Unio para legislar
sobre diretrizes e bases da educao (art. 22, XXIV) enquanto divide a competncia de proporcionar
os meios de acesso cultura, educao, tecnologia, pesquisa e inovao entre Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios (art. 23, V). A Constituio determina, ainda, que o ensino livre
iniciativa privada, desde que atendidas as normas gerais de educao e observadas a necessidade
de autorizao e avaliao da qualidade pelo poder pblico (art. 209, I e II).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB - (Lei n 9.394/1996)
instrumentalizou as reformas do ensino superior que se observaram na dcada seguinte, permitindo
que a natureza empresarial da educao superior ganhasse corpo. O artigo 19 da referida lei
classifica as instituies de ensino superior em (i) pblicas, aquelas criadas ou incorporadas,
mantidas e administradas pelo Poder Pblico e (ii) as privadas, assim entendidas as mantidas e
administradas por pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado.
No artigo 20 da LDB est definido que as instituies privadas de ensino se enquadram nas
seguintes categorias:
i. Particulares em sentido estrito - as que so institudas e mantidas por uma ou mais
pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado, que exploram comercialmente a
atividade educacional, e que no se enquadram nas caractersticas mencionadas
abaixo;
5 O contedo desta seo baseia-se, principalmente, no contedo dos votos dos Conselheiros Elvino de Carvalho
Mendona (ato de concentrao n 08012.001613/2012-89), Alessandro Octaviani Luis (ato de concentrao n
08012.003886/2011-87) e Ana de Oliveira Frazo (ato de concentrao n 08700.005447/2013-12).
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ii. Comunitrias - as que so institudas por grupos de pessoas fsicas ou por uma ou
mais pessoas jurdicas, inclusive cooperativas educacionais, sem fins lucrativos, que
incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade;
iii. Confessionais - as que so institudas por grupos de pessoas fsicas ou por uma ou
mais pessoas jurdicas que atendem a orientao confessional e ideologia especficas
e ao disposto na categoria anterior;
iv. Filantrpicas segmento composto por pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, e que reconhecida como entidade beneficente de assistncia social com
finalidade de prestao de servios na rea da educao.
Portanto o sistema federal de ensino superior compreende as instituies e os rgos
federais de ensino superior e as instituies de ensino criadas e mantidas pela iniciativa privada,
sejam elas empresas ou instituies integrantes do chamado terceiro setor (as comunitrias, as
confessionais e as filantrpicas).
Em 1997, atravs do Decreto n 2.3066
foi regulamentada a principal inovao em relao
s IES, ou seja, a possibilidade de que essas instituies possam ter finalidade lucrativa:
Art. 1 - As pessoas jurdicas de direito privado, mantenedoras de
instituies de ensino superior, previstas no inciso II do art. 19 da Lei n
9.394, de 20 de dezembro de 1996, podero assumir qualquer das formas
admitidas em direito, de natureza civil ou comercial e, quando constitudas
como fundaes, sero regidas pelo disposto no art. 24 do Cdigo Civil
Brasileiro.
()
Art. 4 As entidades mantenedoras de instituies de ensino superior, com
finalidade lucrativa, ainda que de natureza civil, devero:
6 Revogado pelo Decreto n 3.860, de 9.7.2001, o qual tambm foi revogado pelo Decreto n 5.773, de 2006.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9394.htm#art19iihttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9394.htm#art19iihttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm#art24http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm#art24
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I - elaborar e publicar, em cada exerccio social, demonstraes financeiras
certificadas por auditores independentes, com o parecer do conselho fiscal,
ou rgo equivalente;
II - submeter-se, a qualquer tempo, a auditoria pelo Poder Pblico.
O mesmo decreto, em seu artigo 7, determinou que as instituies privadas particulares
em sentido estrito ficam submetidas a obrigaes atribudas s sociedades comerciais relativas a
legislao mercantil quanto aos encargos fiscais, parafiscais e tributrios.
Deve-se destacar uma regra fundamental para a consecuo da poltica de defesa da
concorrncia no setor de ensino superior, que diz respeito transferncia de instituio de ensino
superior. A princpio regulamentada pelo Decreto 2.306/1997, atualmente disciplinada pelo
Decreto 5.773/2006, nos seguintes termos:
Art. 25. A alterao da mantena de qualquer instituio de educao
superior deve ser submetida ao Ministrio da Educao (MEC).
1o
O novo mantenedor deve apresentar os documentos referidos no art.
15, inciso I, deste Decreto7
.
2o
O pedido tramitar na forma de aditamento ao ato de credenciamento
ou recredenciamento da instituio, sujeitando-se a deliberao especfica
das autoridades competentes.
3o
vedada a transferncia de cursos ou programas entre
mantenedoras.
4o
No se admitir a transferncia de mantena em favor de postulante
que, diretamente ou por qualquer entidade mantida, tenha recebido
penalidades, em matria de educao superior, perante o sistema federal
de ensino, nos ltimos cinco anos.
7 So os mesmos documentos apresentados quando do pedido de credenciamento de uma instituio de ensino superior
junto ao MEC. No caso da mantenedora: documentos que comprovam a sua regularidade fiscal e contbil; no caso da
IES mantida: comprovante de recolhimento da taxa de avaliao in loco, plano de desenvolvimento institucional,
regimento ou estatuto; e identificao dos integrantes do corpo dirigente, destacando a experincia acadmica e
administrativa de cada um.
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Outra importante inovao trazida pelo Decreto 2.306/1997 foi a criao da figura do
centro universitrio como forma de organizao acadmica com autonomia para criar, organizar e
extinguir, em sua sede, cursos e programas de educao superior (art. 8 c/c art. 12).
Quanto regulao da atividade acadmica, a LDB, em seu artigo 44 estabelece que a
educao superior abrange os seguintes cursos e programas:
(i) cursos sequenciais por campo de saber - de diferentes nveis de abrangncia, abertos
a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos pelas instituies de ensino,
desde que tenham concludo o ensino mdio ou equivalente;
(ii) graduao - abertos a candidatos que tenham concludo o ensino mdio ou
equivalente e tenham sido classificados em processo seletivo;
(iii) ps-graduao - compreendendo programas de mestrado e doutorado, cursos de
especializao, aperfeioamento e outros, abertos a candidatos diplomados em cursos
de graduao e que atendam s exigncias das instituies de ensino; e
(iv) extenso - abertos a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos em cada
caso pelas instituies de ensino.
A figura 01 ilustra os caminhos possveis para o estudante egresso do ensino mdio trilhar
no ensino superior.
Figura 01 Estrutura do Ensino Superior no Brasil
Elaborao: Secretaria de Acompanhamento Econmico - Seae/MF
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O nvel de graduao contempla os cursos de licenciatura, bacharelado e cursos superiores
de tecnologia (CST). Os cursos de licenciatura e bacharelado, modalidades mais tradicionais de
graduao, compartilham a maior parte das suas disciplinas. A diferena reside no fato da
licenciatura ter, ao longo das suas etapas, disciplinas especficas voltadas para a formao de
professores, como didtica, psicologia da educao, sociologia, histria e filosofia da educao, bem
como a realizao de estgios de docncia em escolas. No bacharelado, o aluno tem uma maior
concentrao de disciplinas tericas e uma formao maior em pesquisa.
Os cursos superiores de tecnologia8
, conjuntamente com os ensinos bsico e tcnico,
integram o sistema de educao profissional. O Parecer CNE/CP n 29/2002 detalha os seguintes
critrios e referenciais para caracterizao dos cursos de formao de tecnlogos, diferenciando-os
dos cursos de bacharelado, o que trouxe implicaes para questes concorrenciais, como a definio
de mercado relevante:
a. natureza: os cursos superiores de tecnologias tem nfase na formao e atuao
profissional em reas onde predomina o conhecimento de tecnologia, enquanto no
bacharelado h nfase em reas essencialmente cientficas;
b. densidade: a formao do tecnlogo , obviamente, mais densa em tecnologia. No
significa que no deva ter conhecimento cientfico. O seu foco deve ser o da tecnologia,
diretamente ligada produo e gesto de bens e servios. A formao do bacharel,
por seu turno, mais centrada na cincia, embora sem excluso da tecnologia;
c. demanda: fundamental que tanto a oferta de formao do tecnlogo como do
bacharel correspondam s reais necessidades do mercado e da sociedade, produzindo
profissionais com perfis distintos. Supor que h uma certa demanda comum tanto do
tecnlogo como do bacharel pode acarretar confuses para os alunos e mercado de
trabalho;
d. tempo de formao: h um relativo consenso de que o tecnlogo corresponde a uma
demanda mais imediata a ser atendida, de forma gil e constantemente atualizada;
8 Diversos diplomas legais tratam dos cursos superiores de tecnologia: Lei Federal n 8.948/94, Decreto Federal n
2.406/97, Resoluo CNE/CP n 3/2002, dentre outros.
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e. perfil: o perfil profissional demandado e devidamente identificado constitui a matria
primordial do projeto pedaggico de um curso, indispensvel para a caracterizao do
itinerrio de profissionalizao, da habilitao, das qualificaes iniciais ou
intermedirias do currculo e da durao e carga horria necessrias para a sua
formao.
Embora gerem profissionais de perfis diferentes, a autorizao, funcionamento e
reconhecimento de instituio e cursos de nvel tecnolgico seguem as mesmas normas referentes
aos cursos de nvel superior em geral.
Os cursos de ps-graduao, alm de observarem normas gerais estabelecidas na LDB,
atendem regramentos especficos, especialmente a Resoluo CNE/CES n 1/2001. A ps-graduao
compreende os programas de mestrado e doutorado, cursos de especializao, aperfeioamento e
outros que, de acordo com a LDB (art. 44, III), so abertos aos candidatos que possuam diploma em
nvel superior de ensino. Os mestrados e doutorados so enquadrados na prtica educacional como
ps-graduao stricto sensu e os demais como lato sensu.
Os cursos lato sensu, nica modalidade de ps-graduao que foi objeto de anlise de
efeitos concorrenciais nos atos de concentrao apresentados ao Cade, no so submetidos a um
sistema de autorizao, credenciamento ou reconhecimento. Contudo devem obedecer aos seguintes
requisitos:
i. a durao mnima de 360 horas, no computado o tempo de estudo individual ou em
grupo sem assistncia docente e destinado elaborao de monografia ou trabalho
de concluso de curso (Resoluo CNE/CES n 1/2001);
ii. o nmero de docentes sem ttulo de Mestre no poder ultrapassar um tero do corpo
docente, ressalvados casos especiais (Resoluo CNE/CES n 3/1999);
iii. o corpo docente deve ser constitudo, necessariamente, por 50% de professores
portadores do ttulo de mestre ou de doutor obtido em programa de ps-graduao
stricto sensu reconhecido (Resoluo CNE/CES n 1/2001);
iv. exigncia da incluso de provas presenciais e defesa presencial de monografia ou
trabalho de concluso de curso (Resoluo CNE/CES n 1/2001);
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v. os cursos de ps-graduao lato sensu a distncia somente podero ser oferecidos por
instituies credenciadas pela Unio, conforme o disposto no 1 do art. 80 da Lei n
9.394/1996.
2.1.1 Normas para a oferta de cursos superiores
Primeiramente, para a oferta de cursos de graduao e ps-graduao presenciais, a IES
precisa ser credenciada junto ao MEC como faculdade, centro universitrio ou universidade.
As faculdades precisam de uma autorizao especifica do MEC para cada curso que
pretendem ofertar, ou mesmo para a ampliao do nmero de vagas em cursos j estabelecidos; os
centros universitrios e as universidades, por gozarem de maior autonomia, prescindem de tal
autorizao. No caso da ps-graduao lato sensu, entretanto, essa autorizao ser sempre
dispensvel9
, tanto na modalidade presencial quanto na de ensino a distncia.
J na modalidade de ensino a distncia, exige-se credenciamento especfico para que a IES
j credenciada no ensino presencial possa tambm ofertar cursos de graduao e ps-graduao no
EAD. No caso da graduao EAD, devero constar no ato de credenciamento especfico a sede da
IES, os polos de apoio presencial para atividades complementares e o pedido de autorizao de pelo
menos um curso10
. A instituio poder requerer a ampliao do nmero de polos por meio de
aditamento ao credenciamento inicial, somente aps o reconhecimento do seu primeiro curso a
distncia.
Da mesma forma que no ensino presencial, as faculdades necessitam de autorizao do MEC
para cada curso a ser ofertado no EAD (mesmo que o curso j seja oferecido na modalidade
presencial), sendo as universidades e centros universitrios dispensados de tal obrigao e, como na
modalidade presencial, no h necessidade de tal autorizao para os cursos de ps-graduao lato
sensu.
A oferta de cursos de graduao EAD limitada rea definida no ato de credenciamento
da instituio de ensino superior, logo, a IES no poder ofertar cursos de graduao EAD em local
9 Decreto n 5.773/2006, art. 26.
10 Decreto n 5.622/2005, art. 12, 1.
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em que no possui polo de apoio para atividades presenciais. Tal fato decorre da exigncia de
comparecimento do estudante sede da instituio ou aos polos de apoio para a realizao de
avaliaes, estgios obrigatrios, defesa de trabalhos de concluso de curso e atividades
relacionadas a laboratrios.
Ao contrrio da graduao EAD, nos cursos de ps-graduao lato sensu EAD as atividades
presenciais obrigatrias podero ser realizadas em locais distintos da sede da instituio de ensino
superior ou dos polos credenciados, portanto, a oferta de cursos de ps-graduao lato sensu a
distncia no possui limitao geogrfica dentro do pas.
2.2 Ministrio da Educao (MEC)
O MEC tem como rea de competncia a poltica nacional de educao. Em relao ao
ensino superior, a ao do MEC estrutura-se em trs funes: avaliao, regulao e superviso das
instituies e dos cursos de ensino superior.
A funo de avaliao se baseia no Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior
(Sinaes). O Sinaes analisa as instituies, os cursos e o desempenho dos estudantes. O processo de
avaliao leva em considerao aspectos como ensino, pesquisa, extenso, responsabilidade social,
gesto da instituio e corpo docente. As informaes obtidas subsidiam o MEC nas atividades de
regulao, por meio das quais o Ministrio credencia e recredencia as universidades, centros
universitrios e faculdades e autoriza, reconhece e renova o reconhecimento de cursos.
Os indicadores tambm podem motivar aes de superviso pelo MEC. O desempenho
insatisfatrio de um curso ou instituio nas avaliaes, por exemplo, pode levar o Ministrio a
determinar desde medidas de enfoque corretivo dos problemas at abertura de processo
administrativo para aplicao de penalidades.
A avaliao positiva critrio ainda para a participao dos estabelecimentos de ensino
nos principais programas do MEC destinados ampliao do acesso educao superior. Para
participar do Programa Universidade Para Todos (ProUni) e do Fundo de Financiamento ao Estudante
de Ensino Superior (Fies), por exemplo, as instituies e os cursos precisam apresentar indicadores
satisfatrios nas avaliaes.
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2.2.1 Programas de financiamento do ensino superior
Alm da atividade regulatria, o Ministrio da Educao responsvel por programas de
financiamento do ensino superior, voltados para promover o acesso para parte da populao com
menor nvel de renda, bem como apoiar a reestruturao das instituies de ensino superior.
Tais programas foram fundamentais na expanso da base de alunos do ensino superior na
ltima dcada e, por consequncia, na expanso das prprias empresas que atuam na atividade de
educao superior. Os principais programas so:
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento das Instituies de Ensino
Superior - Proies - tem como objetivo assegurar condies para a continuidade das
atividades de entidades mantenedoras de instituies de ensino superior integrantes
do sistema de ensino federal, por meio da aprovao de plano de recuperao
tributria e da concesso de moratria de dvidas tributrias federais.
As mantenedoras que tiverem o requerimento de moratria e parcelamento deferidos
podero proceder ao pagamento de at 90% (noventa por cento) do valor das
prestaes mensais mediante a utilizao de certificados emitidos pelo Tesouro
Nacional, na forma de ttulos da dvida pblica em contrapartida s bolsas Proies
integrais concedidas em cursos de graduao presenciais com avaliao positiva nos
processos conduzidos pelo Ministrio da Educao.
Programa Universidade para Todos ProUni - programa que oferece bolsas de estudo
integrais e parciais (50%) em instituies privadas de educao superior a estudantes
brasileiros sem diploma de nvel superior que estejam matriculados em cursos de
graduao ou sequenciais de formao especfica. O programa destina-se a estudantes
egressos do ensino mdio da rede pblica; estudantes egressos da rede particular, na
condio de bolsistas integrais da prpria escola; estudantes portadores de deficincia;
professores da rede pblica de ensino, no efetivo exerccio do magistrio da educao
bsica, integrantes de quadro de pessoal permanente de instituio pblica.
Para concorrer s bolsas integrais, o candidato deve comprovar renda familiar bruta
mensal, por pessoa, de at um salrio mnimo e meio. Para as bolsas parciais (50%),
18
a renda familiar bruta mensal deve ser de at trs salrios mnimos por pessoa esta
condio no se aplica a professores.
A adeso ao ProUni propicia s IES privadas a iseno do pagamento de quatro
tributos: Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ), Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido (CSLL), Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social
(Cofins) e Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS). A iseno vale a
partir da assinatura do Termo de Adeso e durante seu perodo de vigncia (dez anos).
Em 2015, o ProUni ofertou 329.117 bolsas de estudo, sendo 62% integrais e 38% de
bolsas parciais, corresponde a 50% da mensalidade do curso superior.
Fundo de Financiamento Estudantil Fies - um programa destinado a financiar
prioritariamente estudantes de cursos de graduao.
Para candidatar-se ao Fies os estudantes devem estar regularmente matriculados em
instituies de ensino no gratuitas cadastradas no programa, em cursos com
avaliao positiva no SINAES.
Em 2010, foi retirada a exigncia de um fiador para quem pleitear recursos do Fies,
sendo esse papel atribudo ao Fundo de Garantia de Operaes de Crdito Educativo
(FGEDUC), composto por recursos do Tesouro Nacional e parte dos ttulos que so
transferidos pelo Fies s instituies participantes.
Alm de beneficiar os estudantes, pela eliminao da necessidade de apresentao de
fiador no momento da contratao do financiamento, o FGEDUC muito importante
para as mantenedoras de instituies de ensino superior, uma vez que o fundo garante
at 90% do risco de inadimplncia das operaes de crdito educativo.
Em agosto de 2014, o Fies atingiu a marca de 1,9 milho de novos estudantes
beneficiados, envolvendo recursos da ordem de R$ 13 bilhes11
.
Certificao de Entidades Beneficentes de Assistncia Social na rea de Educao
CEBAS Educao - um certificado concedido pelo Governo Federal, por intermdio
do Ministrios da Educao, s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos,
que prestem servios nas reas de educao. Desde que atendidos os requisitos legais,
11
Relatrio de gesto do Fies. Disponvel em: http://portal.mec.gov.br/. Acesso em 10/02/2016.
19
as instituies sero tituladas como entidades beneficentes de assistncia social. O
CEBAS Educao propicia a garantia de oferta de bolsas integrais ou parciais aos
estudantes de educao bsica ou educao superior, constituindo-se em uma poltica
pblica de acesso.
As entidades detentoras do CEBAS, devem preencher os requisitos exigidos pela
legislao tributria e ofertar bolsas em atendimento legislao vigente e podem
desfrutar de iseno do pagamento das contribuies sociais, incidentes sobre a
remunerao paga ou creditada aos seus empregados. Tambm podem receber
transferncias de recursos governamentais a ttulo de subvenes sociais, nos termos
da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) vigente. O certificado CEBAS um dos
documentos exigidos pela Receita Federal do Brasil (RFB) para que as entidades
privadas, sem fins lucrativos, gozem da iseno da cota patronal das contribuies
sociais.
2.3 Instituies de Ensino Superior Privadas
Em termos de organizao acadmica, as instituies de ensino superior atualmente so
classificadas, conforme o artigo 12 do Decreto 5.773/2006 em: faculdades, centros universitrios e
universidades, sendo que as duas ltimas gozam de autonomia acadmica e administrativa, como
ser visto mais adiante. O credenciamento como centro universitrio ou universidade requer que a
IES j atue como faculdade e preencha critrios previamente estabelecidos pelo Ministrio da
Educao.
Universidades - A Constituio Federal de 1988 estabelece que as universidades devem
obedecer ao princpio da indissociabilidade do ensino, pesquisa e extenso; tal exigncia no se
aplica s outras formas institucionais de Ensino Superior. De acordo com a LDB as universidades
devem possuir:
i. produo intelectual institucionalizada, mediante o estudo sistemtico dos temas e
problemas relevantes, tanto do ponto de vista cientfico e cultural, quanto das
necessidades de nvel regional e nacional;
20
ii. um tero do corpo docente, pelo menos, com titulao acadmica de mestrado e
doutorado;
iii. um tero do corpo docente em regime de tempo integral.
As universidades tm autonomia didtica e cientifica, bem como autonomia administrativa
e de gerenciamento de recursos financeiros e do patrimnio institucional, alm de estarem
dispensadas de solicitar autorizao ao poder pblico para abrir novos cursos superiores12
.
Centros Universitrios - O artigo 1 do Decreto n 5.786, de 24/5/2006, diz que os centros
universitrios so instituies de ensino superior pluricurriculares, que se caracterizam pela
excelncia do ensino oferecido, pela qualificao do seu corpo docente e pelas condies de trabalho
acadmico oferecidas comunidade escolar (art. 1).
Os centros universitrios devem atender aos seguintes requisitos:
i. um quinto do corpo docente em regime de tempo integral; e
ii. um tero do corpo docente, pelo menos, com titulao acadmica de mestrado ou
doutorado.
A exemplo das universidades, os centros universitrios podem criar, organizar e extinguir,
em sua sede, cursos e programas de educao superior, assim como remanejar ou ampliar vagas
nos cursos existentes e registrar diplomas dos cursos por eles oferecidos, observado o Decreto n
5.773/2006.
Faculdades - As faculdades integradas e as faculdades so instituies multicurriculares
organizadas para atuar de uma maneira comum e sob um regime unificado. As faculdades no
gozam de autonomia e devem solicitar autorizao ao Ministrio de Educao para a abertura de
novos cursos.
Em 2014, as instituies de ensino superior privadas representavam 87,42% do total de
2.368 IES no Brasil. Do conjunto de 2.070 IES privadas, predominavam, quanto organizao
acadmica, as faculdades (1.850), seguidas por 136 centros universitrios e 84 universidades
(Grfico 01).
12
STALLIVIERI, Luciane. O Sistema de Ensino Superior do Brasil: Caractersticas, Tendncias e Perspectivas. Frum das
Assessorias das Universidades Brasileiras para Assuntos Internacionais. Universidade de Caxias do Sul. 2006.
21
Grfico 01
IES por categoria administrativa e organizao acadmica (privadas) Brasil 2014
Fonte: Sinopse da Educao Superior 2014 (Inep)
Nos anos 2000, verificou-se uma forte tendncia de crescimento das IES privadas com fins
lucrativos em detrimentos daquelas sem fins lucrativos. O ndice de crescimento do nmero de
matrculas nas IES privadas com fins lucrativos representa mais de sete vezes o ndice de crescimento
observados nas IES do terceiro setor nesse perodo (Tabela 01).
Efetivamente, as IES com fins lucrativos respondiam por apenas 18,5% do total de
matrculas do ensino privado no ano 2000, contra 81,5% das IES sem fins lucrativos; em 2012, essa
relao equilibrou-se com percentuais de 49,6% para as IES com fins lucrativos e 50,4% das demais
IES privadas13
, o que indica, alm do crescimento orgnicos das IES com fins lucrativos, uma provvel
migrao das IES do terceiro setor para o modelo empresarial, seja de forma autnoma, seja
mediante aporte de capitais de terceiros (fundos de investimentos ou outros grupos econmicos que
j atuam no setor de educao superior).
13
CORRA, Eneida Cardoso de Britto. Modelo regulatrio hbrido da educao superior privada: possibilidades, limites e
desafios / Eneida Cardoso de Britto Corra. 2015. 140 f. Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira de Administrao
Pblica e de Empresa, Centro de Formao Acadmica e Pesquisa.
22
Tabela 01 - Matrculas em Instituies de Ensino Privado - Brasil
Ano IES com fins lucrativos IES sem fins lucativos Total IES Privadas
2000 324.578 1.433.058 1.757.636
2001 396.896 1.639.501 2.036.397
2002 506.360 1.873.483 2.379.843
2003 630.080 2.084.269 2.714.349
2004 725.637 2.226.688 2.952.325
2005 831.447 2.394.382 3.225.829
2006 936.486 2.499.041 3.435.527
2007 1.244.347 2.365.042 3.609.389
2008 1.396.862 2.382.583 3.779.445
2009 1.464.724 2.280.916 3.745.640
2010 1.599.228 2.388.196 3.987.424
2011 1.734.700 2.416.671 4.151.371
2012 2.558.445 2.601.821 5.160.266
Evoluo (2000-2014) 688,2% 81,6% 193,6%
Representao setorial em 2000 18,5% 81,5% 100,0%
Representao setorial em 2012 49,6% 50,4% 100,0%
Fonte: Corra, Eneida C. de B. (2015) Reproduzida com adaptaes.
Instituies mantenedoras e mantidas - Ainda quanto estrutura administrativa,
fundamental distinguir a instituio de ensino de sua entidade mantenedora. A mantenedora
responsvel por constituir patrimnio e rendimentos capazes de proporcionar instalaes fsicas e
recursos humanos suficientes para garantir a continuidade e o desenvolvimento das atividades da
instituio de ensino mantida, a quem cabe promover o ensino, a pesquisa e a extenso em nvel
superior.
Por atuar no campo econmico, de natureza jurdica eminentemente obrigacional e
patrimonial, impe-se mantenedora ser dotada de personalidade jurdica prpria. tambm dela
que advm a responsabilidade, compreendida como o dever de reparar a leso de direito, seja na
rbita civil, na administrativa ou na penal. J a mantida que no tem responsabilidade jurdica, o
estabelecimento responsvel pela prestao da educao formal14
.
Assim, quando se trata de uma operao de compra e venda de instituies de ensino
superior, em realidade, trata-se da negociao da mantena de uma instituio de ensino
(universidade, centro de ensino superior ou faculdade) entre entidades mantenedoras, ou da
14
MINISTRIO DA JUSTIA. Secretaria de Direito Econmico. Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor.
Instituies privadas de ensino superior. Braslia, 2007.
23
aquisio de controle societrio de uma entidade mantenedora por terceiros (fundo de investimento,
grupo econmico, etc.).
Fundos de investimento em participao - Para o entendimento mais profundo de como se
constituem e agem as IES privadas no Brasil necessrio ainda que se considere outras instituies
que comearam a participar do mercado na ltima dcada e foram fundamentais para a configurao
atual do mercado de ensino superior privado: os fundos de investimento em participao (ou private
equity). Esses fundos tm por objetivo aquisio de aes, debntures, bnus de subscrio e outros
ttulos e valores mobilirios de companhias abertas ou fechadas.15
A participao dos fundos de investimento no se resume ao aporte de capital, eles tm
influncia direta em decises estratgicas das empresas investidas. Assim, apesar de os
investimentos nas empresas muitas vezes terem carter minoritrio, os fundos tm como prtica
assegurar o controle de gesto para garantir as melhorias no negcio acima mencionadas. usual a
elaborao de Acordos de Acionistas, os quais estabelecem clusulas que visam garantir o direito ao
fundo de indicar profissionais para posies de diretoria e conselho administrativo, o que garante
que o controle executivo da empresa investida esteja tambm nas mos do fundo de private equity16
.
Os fundos de investimento tm ou tiveram participao nos principais grupos empresarias
do mercado de ensino superior, que lideraram o processo de fuses e aquisies de empresas
analisados e julgados pelo Cade: o fundo Ptria (brasileiro) atuou no processo de expanso da
Anhanguera; a Laureate tem participao do fundo norte-americano KKR; a Estcio tem
investimentos do fundo GP, de origem brasileira; o fundo Advent (de origem norte-americana) foi
um dos controladores do grupo Kroton durante o seu perodo de expanso e, em 2015, voltou a
investir no mercado de ensino superior adquirindo IES no Rio Grande do Sul17
; o fundo Actis, de
15
Tais fundos tm sua atuao regulada pela Instruo CVM No 391/2003, da Comisso de Valores Mobilirios. No
modelo de private equity, investidores institucionais ou limited partners possuem recursos e buscam investimentos que
possam trazer retornos maximizados em relao aos riscos que esto dispostos a incorrer. General partners ou GPs so
os fundos de investimento que funcionam como intermediadores entre empreendimentos que necessitam de recursos
financeiros para iniciarem suas operaes, conduzir planos de crescimento ou novos projetos que demandam importe
de capital; e investidores institucionais (limited partners ou LPs) que buscam oportunidades de altos retornos e esto
dispostos a incorrer com os riscos presentes nesse veculo de investimento.
16 PITOL, Paula. A Ascenso da Classe C e os Investimentos de Private Equity no Brasil: Evidncias da Relao em
Negcios no Setor da Educao Superior. So Paulo, 2012. Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas
de So Paulo.
17 Ato de Concentrao n 08700.002643/2015-05 (Requerentes: Veritas Educacional B Participaes S.A., Sociedade
Educacional Santa Rita Ltda. e outras), aprovado em 14/04/2015.
24
origem britnica, detm participao societria na Cruzeiro do Sul; e, a Anima Educao conta com
investimentos do fundo brasileiro BR Educacional.
A participao dos fundos de investimentos no capital social de empresas de educao traz
implicaes para a anlise concorrencial empreendida pelo Cade, no s pelo aumento das
concentraes de mercado decorrentes dos processo de compra de concorrentes, como tambm pela
necessidade de se atentar para a possibilidade de tais fundos terem participao em outras empresas
concorrentes ou, ainda, participantes de outros estgios da cadeia produtiva capazes de gerar um
processo de integrao vertical com as instituies de ensino superior.
2.4 Consumidores
Neste sculo, o nmero de estudantes de cursos de graduao aumentou 157,8%,
passando de 3,03 milhes de alunos matriculados em IES pblicas e privadas em 2001, para 7,82
milhes, em 2014, incluindo os cursos do ensino presencial e do ensino a distncia (EAD). Nesse
perodo tambm se observa a ampliao da participao das IES privadas, que detinham 69% das
matrculas em 2001 e chegam a 75% no ano de 2014 (Grfico 02).
Grfico 02
Nmero de matrculas nos cursos de graduao - Brasil
Fonte: Sinopses da Educao Superior (2001-2014) Inep
Outro fenmeno observado neste incio de sculo foi a forte atratividade da modalidade de
ensino a distncia para o pblico interessado em ingressar em cursos de graduao. Em 2001,
apenas 5.359 alunos estavam matriculados em cursos de graduao a distncia, o que representava
0
1000000
2000000
3000000
4000000
5000000
6000000
7000000
8000000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
31% 31% 30% 29% 27% 26%25% 27% 26% 26%
26% 27% 26% 25%
69%69%
70%71%
73% 74%75%
73%74% 74%
74%73%
74%
75%
Ensino Pblico Ensino Privado
25
uma parcela de 0,18% do total de alunos dos cursos de graduao do pas. Em 2014, a graduao
EAD j respondia por 17% do total estudantes matriculados em cursos de graduao, totalizando
1,34 milho de alunos contra um total de 6,48 milhes de alunos da modalidade presencial (Grfico
03).
Grfico 03
Matriculas de cursos superiores nas modalidades presencial e EAD - Brasil
Fonte: Sinopses da Educao Superior (2001-2014) Inep
O Censo do Ensino Superior 2013, promovido pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), destaca algumas caractersticas do estudante de
graduao brasileiro. Na modalidade de ensino presencial, predominam estudantes do sexo feminino
e a preferncia por cursos de bacharelado noturnos em instituies de ensino privadas.
Na modalidade EAD, as mulheres tambm so maioria, assim como as matrculas em
instituies de ensino privado. Ao contrrio do ensino presencial, no EAD a maioria dos estudantes
est matriculada em cursos de licenciatura; porm, os dados do censo j apontam uma tendncia de
crescimento dos cursos de tecnologia, sendo essa a opo predominante dos estudantes que
ingressaram nos cursos superiores a distncia em 2013.
A Tabela 02 mostra que, em 2013, os alunos ingressantes na graduao presencial tinham
24,6 anos em mdia, e, no curso a distncia, 31,3 anos; a idade mais frequente dos ingressos na
0
1000000
2000000
3000000
4000000
5000000
6000000
7000000
8000000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
100%%
99%% 99%99%
97% 96%93% 87%
86%85%
85% 84%84%
83%
0%
1%
1%
1%
3%4%
7%
13%14%
15%
15%
16%
16%
17%
Ensino Presencial Ensino a distncia
26
modalidade a distncia era 28 anos, enquanto na presencial era de 18 anos. J os concluintes na
graduao presencial possuam, em mdia, 28,1 anos, e, na graduao a distncia, 35,7 anos.
Os dados mostram, ainda, a presena de estudantes com idade mais avanada nos cursos
de graduao a distncia (32,9 anos) do que nos cursos presenciais (25,8 anos), bem como uma
maior amplitude da distribuio das idades atendidas naquela modalidade, o que demonstrado
pelo maior desvio-padro das estatsticas relativas ao ensino a distncia18
.
Tabela 02
Idade dos alunos de graduao - Brasil 2013
Matrculas, Ingressos e Concluintes /
Modalidade de Ensino Moda Mdia Desvio-padro
Nmero de
observaes
Matrculas
Presencial 21 25,8 7,5 6.152.405
EAD 31 32,9 9,1 1.153.572
Ingressos
Presencial 18 24,6 7,5 2.227.545
EAD 28 31,3 8,9 515.405
Concluintes
Presencial 23 28,1 7,4 829.938
EAD 32 35,7 9,1 161.072
Tabela extrada do Resumo Tcnico do Censo da Educao Superior 2013, com adaptaes.
18
As estatsticas referentes s idades dos estudantes de cursos de graduao se mantm estveis, comparando-se os
resultados do Censo da Educao Superior de 2013 com os resultados referentes ao ano de 2010.
27
3. A EVOLUO DAS ANLISES DO CADE EM ATOS DE CONCENTRAO NO MERCADO DE
ENSINO SUPERIOR
At o final de 2015, o Cade analisou sessenta e dois atos de concentrao que tinham como
objeto negcios relativos aos mercados de prestao de ensino superior particularmente, fuses e
aquisies entre instituies de ensino superior privadas e operaes de entrada de fundos de
investimento no capital social de empresas do setor.
A primeira operao do tipo - j em decorrncia da mudana da regulao do setor no
Brasil - foi julgada e aprovada pelo Cade em 2001, tratou da entrada do Grupo Apollo, de origem
norte-americana, no capital da Pitgoras (atual Kroton). Entretanto essa parceria foi desfeita em
2006, quando os acionistas da Kroton propuseram a recompra da participao acionria da Apollo19
.
O movimento de fuses e aquisies no setor s se tornou significativo em termos de
notificaes ao Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) a partir do segundo semestre
de 2007, com duas operaes, passando a se intensificar em 2008 nesses dois anos, das doze
operaes notificadas ao Cade, onze foram protagonizadas pelo Grupo Estcio20
.
Posteriormente, outros grupos comearam a expandir suas operaes adquirindo IES que
atuavam em regies onde esses ainda no ofertavam cursos, movimento que atingiu seu auge no
perodo de 2011 a 2013 (Grfico 04). Os grupos que mais se destacaram, pela quantidade de
operaes, foram: Kroton, Anhanguera, Estcio, Laureate, Anima e Cruzeiro do Sul.
A evoluo anual dos atos formalizados junto ao SBDC (notificao do caso s autoridades
antitruste) e do nmero de casos julgados, expostas no Grfico 04, indicam que at o ano 2010 esses
nmeros eram bastante prximos, totalizando vinte e cinco operaes formalizadas e vinte e quatro
julgadas, o que evidencia que em sua maioria eram casos simples, sujeitos a rito sumrio,
demandando pouco tempo de anlise e julgamento dos mesmos.
19
O Grupo Apollo voltou a investir no segmento de educao no Brasil no ano de 2014, com a aquisio de 75% da
Faculdade Educacional da Lapa (Fael), que opera na cidade da Lapa/PR e atua na modalidade presencial com um campus
e no EAD com 112 polos presenciais.
20 A outra foi uma aquisio do grupo brasileiro Splice.
28
Grfico 04
Atos de concentrao notificados e julgados pelo Cade Ensino Superior
Elaborao: Departamento de Estudos Econmicos
Com o crescimento do nmero de casos e aumento dos nveis de concentrao, as anlises
tornaram-se mais complexas. Temas como definies de mercados relevantes, rivalidade e a
presena de mercados de ensino a distncia, cuja dinmica um pouco diferente dos mercados de
ensino presencial, demandaram maiores pesquisas e tempos de anlise por parte do SBDC (ver
anlise detalhada na prxima sesso), o que gerou uma diferena maior entre atos de concentrao
notificados e atos de concentrao julgados no ano de 2011.
3.1 Critrios de avaliao dos atos de concentrao
Nos primeiros anos, a simplicidade dos casos e a evidncia de que dos atos de concentrao
no resultariam efeitos concorrenciais negativos levaram aprovao dos casos sem maior
aprofundamento das anlises, exceto quanto a eventuais necessidades de adequao de clusulas
de no-concorrncia.
Contudo, o aumento no volume de atos de concentrao nesses mercados despertou a
preocupao dos Conselheiros em desenvolver uma metodologia de anlise mais sofisticada do que
os critrios at ento utilizados, mesmo que sua aplicao no caso concreto acabasse evidenciando
a ausncia de efeitos anticompetitivos. Esse movimento mais evidente na discusso sobre a
1
2
10
4
8
17
8
3
4
5
1
2
9
4
8 8
10
11
3
6
0
2
4
6
8
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14
16
18
2001 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Formalizao Julgamento
29
abrangncia dos mercados relevantes, tanto na dimenso do produto, quanto na dimenso
geogrfica.
A reviso que ora se apresenta est dividida de acordo com as etapas da anlise clssica
de atos de concentrao21
. Mesmo considerando que a aplicao dessa sequncia de etapas de
anlise guia sempre teve um carter sugestivo e no obrigatrio nas anlises empreendidas pelo
Cade, a sua utilizao no presente estudo visa facilitar a sistematizao dos temas que sero
abordados nos prximos tpicos.
3.1.1 Definio de mercado relevante
Definies de mercado relevante na dimenso do produto
Nas primeiras anlises de atos de concentrao relativas a ensino superior, o Cade adotou
um conceito simplificado prestao de servios de ensino superior privado - que foi suficiente para
avaliar operaes em um mercado que recm comeara a ser objeto de fuses e aquisies de
empresas, embora a necessidade de aprimorar essas definies j fosse visvel em alguns votos de
Conselheiros22
.
A primeira manifestao mais consistente no sentido de explicitar as diferenas marcantes
entre os programas de ensino superior e a necessidade de segment-los em mercados diferentes
apareceu em voto apresentado pelo Conselheiro Csar Costa Alves de Mattos, em maro de 200923
.
O Conselheiro manifestou sua divergncia quanto definio abrangente utilizada pelo Cade at
21
Essa anlise segue as etapas descritas no guia publicado pela Portaria Conjunta Seae/MF/SDE N 50, de 1 de agosto
de 2001. No perodo em que se d a publicao deste Caderno, encontra-se em consulta pblica a proposta para um
novo Guia de Anlise de Atos de Concentrao Horizontal, do Cade.
22 Voto do Conselheiro Paulo Furquim de Azevedo no AC n 08012.010741/2008-37: No mrito, a operao afeta
essencialmente o mercado de prestao de servios de ensino superior. Em seu parecer, a SEAE/MF adotou a definio
do mercado relevante em sua dimenso geogrfica como sendo estadual, embora consigne que uma definio mais
precisa das dimenses produto e geogrfica merecesse um estudo mais aprofundado.
Voto do Conselheiro Fernando de Magalhes Furlan no AC n 08012.010748/2008-59: defino como relevante o
mercado de prestao de servios de ensino superior privado no Estado de Sergipe. Trata-se de definio precria,
considerando no haver nos autos informaes suficientes a definir relaes de concorrncia no mercado relevante
geogrfico.
23 Ato de Concentrao n 08012.011435/2008-18 (Requerentes: IREP Sociedade de Ensino Superior, Mdio e
Fundamental Ltda.; Maria Montessori Educao e Cultura, Ltda.; Cultura e Educao de Cotia Ltda.; Unissori Unidade
de Ensino Superior de Ibina S/C Ltda.), aprovado sem restries em 04/03/2009.
30
ento, enumerando razes que justificariam a separao entre graduao e ps-graduao em
mercados diferentes, da mesma forma em relao aos cursos de ps-graduao stricto sensu e lato
sensu.
O Conselheiro identificou as sobreposies horizontais entre cursos de graduao ofertados
pelas requerentes e estimou suas participaes de mercado, concluindo pela ausncia de efeitos
negativos. Nos atos de concentrao seguintes, contudo, prevaleceu a definio anterior de
prestao de servios de ensino superior privado sem a desagregao proposta, dado que as
operaes no exigiam anlises mais aprofundadas.
Com o aumento do volume de operaes e maior complexidade das anlises essa definio
foi segmentada, fazendo-se a devida distino entre ensino pblico e ensino privado, ensino
presencial e ensino a distncia, graduao e ps-graduao, cursos de bacharelado/licenciatura e
cursos superiores de tecnologia, ps-graduao stricto sensu e ps-graduao lato sensu.
Instituies de ensino superior pblicas x instituies de ensino superior privadas
Em todas as anlises de atos de concentrao nos mercados de ensino superior, o Cade
considerou apenas o setor de ensino privado, sem fazer qualquer meno a possveis efeitos da
presena de IES pblicas nos mercados relevantes analisados, seja na definio de mercado relevante
ou na rivalidade.
A Secretaria de Acompanhamento Econmico identificou caractersticas que diferenciam as
instituies pblicas das instituies privadas, considerando a tica da oferta:24
as IES pblicas so mais direcionadas para o mbito acadmico, enquanto as privadas
visam atender demandas do mercado de trabalho;
nas IES pblicas o corpo docente atua em regime integral, enquanto nas IES privadas
a maioria trabalha em regime horista;
24
Parecer n 06143/2012/RJ COGCE/Seae/MF, referente ao AC n 08012.009947/2011-10 (Requerentes: Kroton
Educacional S.A. e Unio Sorrisense de Educao Ltda.). As consideraes da Secretaria foram acatadas pelo Conselheiro-
Relator Alessandro Octaviani Luis em seu voto.
A Seae/MF baseou sua anlise em: SCCA, Rodrigo X. e LEAL, Rodrigo M. (2002). Anlise do setor de ensino privado no
Brasil. BNDES Setorial 30. p. 103-156. As comparaes apresentadas no artigo tm com base em dados do Censo da
Educao Superior de 2009 e do ndice Geral de Cursos do trinio 2007-2009.
31
havia uma significativa diferena favorvel s IES pblicas nos resultados do ndice
Geral de Cursos do MEC, utilizado para mensurar a qualidade das instituies;
devido a restries legais e administrativas, as IES pblicas tm menor flexibilidade
para se ajustar s demandas dos alunos e do mercado de trabalho;
as IES privadas tm maior capilaridade do que as pblicas, fruto de uma poltica de
nacionalizao e expanso da marca para as maiores cidades de cada Estado ou
regio;
h uma maior concorrncia para a entrada de alunos nas IES pblicas do que nas
privadas, derivada de fatores como a gratuidade e melhor classificao segundo os
ndices de qualidade do MEC;
nas IES pblicas, os cursos de graduao so, em sua maioria, em turno diurno ou
integral, enquanto nas instituies privadas a maioria das matrculas so no perodo
noturno;
Considerando o lado da demanda, a Secretaria de Acompanhamento Econmico destacou
que a maioria do pblico consumidor dos servios das IES privadas seria formada por jovens das
classes C e D que trabalham durante o dia e estudam noite e para quem o valor da mensalidade
um fator importante na sua deciso de consumo jovens das classes alta e mdia-alta com
disponibilidade para estudar em turno diurno ou integral seriam, em sua maioria, atendidos pelas
IES pblicas e por IES privadas de elite (por exemplo: PUC, ESPM, FGV)25
.
Cursos de graduao x cursos de ps-graduao
Alm dessa da separao entre IES pblicas e IES privadas, a Seae/MF defendeu no parecer
anteriormente citado uma segmentao do mercado de ensino superior, com base nos diferentes
nveis e modalidades educacionais previstos na legislao.
25
Esta anlise foi corroborada no documento Informaes Anuais, data-base 31/12/2008, apresentado pela
Anhanguera Educacional Comisso de Valores Mobilirios.
32
Com base nas caractersticas dos programas de ensino superior sumarizadas no Quadro 01,
a Secretaria sugeriu a segmentao dos mercados relevantes de ensino superior em trs grupos:
graduao, incluindo os cursos sequenciais; ps-graduao stricto sensu e ps-graduao lato sensu.
Quadro 01 Caractersticas dos principais programas de ensino superior
Tipo de
programa
Nvel de
formao
requerida
Foco Processo
Seletivo Durao Titulao
Credenciam
ento da IES
junto ao
MEC
Autorizao
do curso
pelo MEC
Reconhecimento do
curso junto ao MEC
Sequencial de
formao
especfica
Ensino
mdio Profissionalizante No
Mn.
1600 h
Mx. 2
anos
Diploma (sem
validade de
graduao)
Sim No No
Graduao Ensino
mdio Acadmico Sim
2 a 6
anos Diploma Sim Sim Sim
Especializao
(Ps-graduao
lato sensu)
Superior Profissionalizante No Mn.
360 h Certificado Sim No No
Mestrado (Ps-
graduao stricto
sensu
Graduao Acadmico Sim Mn.
2400 h Diploma Sim Sim
Sim (pelo menos
nota 3 da Capes)
Mestrado
Profissionalizante
(Ps-graduo
stricto sensu)
Graduao Acadmico
profissionalizante Sim
1 a 2
anos Diploma Sim Sim
Sim (pelo menos
nota 3 da Capes)
Doutorado Graduao Acadmico
pesquisa --
Mn.2
anos Diploma Sim Sim
Sim (pelo menos
nota 3 da Capes)
Autor: SEAE/MF
A Secretaria justificou a incluso dos cursos sequenciais no mesmo mercado dos cursos de
graduao pelo fato de que, sob a tica da demanda, as IES privadas tm um vis profissionalizante
em seus cursos de graduao, ou seja, buscam atender demanda do mercado por mo de obra
qualificada. Pelo lado da oferta, destacou que somente as IES que j ofertam programas de
graduao podem ofertar cursos sequenciais. Alm disso, a participao em cursos sequenciais
menor em relao ao universo dos matriculados em cursos de graduao (menos de 1% do total).
A separao dos programas de ps-graduao stricto sensu e lato sensu em mercados
diferentes se justifica, segundo a Seae/MF, pelo fato de que os primeiros devem preencher maiores
exigncias legais e regulatrias, tais como as regras de avaliao da Capes: comprovao de que a
IES mantm grupo de pesquisa com produo intelectual relevante na rea de concentrao do curso
pretendido; quadro docente permanente, qualificado e suficiente para garantir a regularidade e
qualidade das atividades de ensino, pesquisa e orientao. J os lato sensu (programas de
33
especializao) independem de autorizao e reconhecimento do MEC e no so avaliados pelos
sistemas Capes e CNPq26
.
Pela tica da demanda, h perfis distintos entre os estudantes que procuram os cursos de
ps-graduao stricto sensu e os que buscam os cursos de ps-graduao lato sensu, sendo estes
mais voltados para o aprofundamento de conhecimentos tcnicos em uma rea de conhecimento
relacionada sua atuao profissional, enquanto aqueles teriam um perfil mais acadmico e a
aspirao de desenvolver conhecimentos voltados para as reas de ensino e pesquisa.
A segmentao de mercados relevantes de ensino superior proposta pela Seae/MF tem sido
adotada pelos Conselheiros do Cade desde ento, o que no impediu o refinamento desses mercados
medida em que os atos de concentrao exigiam anlises mais complexas.
Cursos de bacharelado/licenciatura x cursos superiores de tecnologia
Os cursos de graduao ainda foram objeto de mais uma segmentao, separando-se os
cursos de bacharelado/licenciatura dos cursos superiores de tecnologia em mercados relevantes
diferentes, devido a peculiaridades que os diferenciam tanto sob a tica da demanda quando da
oferta, conforme o quadro 02.
Alm das caractersticas destacadas no quadro 02, vale ressaltar que o Conselho Nacional
de Educao tambm j esclareceu, em parecer mencionado na seo 2.2, as diferenas entre cursos
superiores de tecnologia e cursos de bacharelado e licenciatura em aspectos como natureza,
densidade, demanda, tempo de formao e perfil do profissional formado.
26
A Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) uma fundao do Ministrio da Educao
que atua na expanso e consolidao da ps-graduao stricto sensu (mestrado e doutorado). Dentre outros programas,
responsvel pela avaliao da ps-graduao stricto sensu e pelo aceso e divulgao da produo cientfica.
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), agncia do Ministrio da Cincia, Tecnologia
e Inovao (MCTI), tem como principais atribuies fomentar a pesquisa cientfica e tecnolgica e incentivar a formao
de pesquisadores brasileiros.
34
Quadro 02 Caractersticas das diferentes modalidades de cursos de graduao
Cursos de tecnlogo Cursos de Bacharelado/Licenciatura
Foco
Profissionalizante (aplicao prtica
da teoria e princpios)
Acadmico (desenvolvimento da prpria teoria e dos
princpios)
Atuao do
graduado
Atua estritamente na rea de
formao
O graduado que opta por ramos mais especficos pode
atuar de diversas formas, seja na vida acadmica por
meio da difuso do ensino, grupos de pesquisa
interdisciplinar na rea pblica ou privada ou no
exerccio, propriamente dito, das atividades inerentes
profisso.
Tempo mdio de
formao
At dois anos. Cinco anos.
Perfil do aluno
Aspira pronta absoro no mercado
de trabalho (curto prazo).
Aspira melhores condies de trabalho (mdio/longo
prazo).
Quadro extrado (com adaptaes) do voto do Conselheiro Alessandro Octaviani Luis, referente ao AC n 08012.003886/2011-87.
Ensino presencial x ensino a distncia (EAD)
O Conselheiro Alessandro Octaviani Luis em seu voto de relatoria referente ao Ato de
Concentrao n 08012.003886/2011-87 fez uma extensa reviso da regulao do ensino superior
no Brasil. Destacou as caractersticas que distinguem o ensino presencial do ensino a distncia e, em
conjunto com caractersticas mercadolgicas (como preos e pblico consumidor), justificam a sua
separao em mercados relevantes diferentes, caractersticas estas que so apresentadas no quadro
03.
Essa diferenciao entre mercados de ensino superior presencial e ensino superior a
distncia foi incorporada jurisprudncia do Cade e, posteriormente, reforada com anlises que
evidenciaram uma dinmica prpria dos mercados EAD com efeitos que se observam em mercados
locais e no mercado nacional.
35
Quadro 03 Caractersticas das modalidades de ensino presencial e a distncia
Ensino Presencial Ensino a distncia
Alcance
geogrfico de
expanso
Apenas Universidades podem
expandir seu campo de atuao para
outros municpios.
Qualquer IES que oferte cursos superiores na
modalidade EAD pode requisitar a ampliao da
abrangncia de atuao, por meio do aumento do
nmero de polos presenciais; tal expanso de
abrangncia nacional
Custo de
expanso
Mais custoso. Menos custoso.
Preo da
mensalidade
Maior.
Menor. Segundo informaes fornecidas no mbito do
AC n 08700.004112/2012-04, os cursos de EAD
possuem mensalidades de 30% a 50% inferiores aos da
modalidade presencial.
Perfil do aluno:
critrio de renda
Tende a ser de maior renda em
relao aos alunos de cursos EAD.
Segundo informaes fornecidas no AC n
08700.004112/2012-04, cerca de 43% dos alunos da
rede a distncia apresentavam renda familiar inferior a
trs salrios mnimos, contra 23% de alunos do ensino
presencial.
Idade dos alunos Mdia de idade de 26 anos. Mdia de idade de 34 anos.
Propenso de
deslocamento do
aluno
Considerando o deslocamento
dirio do aluno, h incentivo para
que se privilegie cursos localizados
na proximidade do trabalho e/ou
residncia. Dependendo da
qualidade e da reputao da
instituio, a propenso ao
deslocamento pode aumentar.
O estudante do EAD deve comparecer IES para o
cumprimento de apenas 10% de sua carga horria total,
logo estar disposto a se deslocar por uma distncia
maior do que aquele aluno que deve efetuar esse
deslocamento diariamente (caso do aluno do ensino
presencial).
Quadro extrado (com adaptaes) do voto do Conselheiro Alessandro Octaviani Luis, referente ao AC n 08012.003886/2011-87.
A ltima desagregao dos mercados relevantes na dimenso produto: cursos e eixos temticos
Mesmo com a segmentao desses grupos de programas de ensino superior, o Cade viu a
necessidade de refinar ainda mais a definio de mercado relevante na dimenso do produto dado
que no se pode admitir que todos os cursos de nvel superior, das diferentes reas de conhecimento,
36
sejam considerados alternativas viveis para os estudantes, ou seja, no se pode consider-los como
produtos substitutos.
Em dezembro de 2011, o Conselheiro Elvino de Carvalho Mendona props nova definio
de mercado relevante, por considerar que as definies at ento adotadas eram insuficientes para
garantir o verdadeiro ambiente concorrencial no segmento de ensino superior privado, tendo em
vista que a grande diversidade de cursos de graduao, cada qual com as suas idiossincrasias, traz
elementos distintos para a escolha do consumidor, quer seja em termos de curso quer seja em termos
de deslocamento.27
O Conselheiro constatou que, pelo lado da demanda, a taxa de rotatividade dos alunos
entre cursos de uma mesma instituio era insignificante (no caso analisado no ultrapassava 2%),
o que poderia ser explicado por diferentes motivos como os custos financeiros e de tempo para se
iniciar um novo curso, o que se agrava caso haja pouco aproveitamento dos crditos obtidos no
primeiro curso. Assim, a substituibilidade no que se refere escolha do curso por parte do aluno
mostra-se limitada.
Pelo lado da oferta, a substituibilidade est associada com a capacidade das IES de criarem
novos cursos, que, por sua vez, est sujeita a restries de infraestrutura/tecnolgicas e restries
legais. As restries de infraestrutura limitam a substituibilidade pelo lado da oferta na medida em
que somente cursos em que os recursos de infraestrutura so compatveis (por exemplo,
Administrao, Cincias Econmicas e Cincias Contbeis) essa substituio poderia ocorrer.
O Conselheiro Elvino Mendona descreveu os processos de credenciamento e de
recredenciamento de instituies de ensino superior, bem como os de autorizao, reconhecimento
e renovao de reconhecimento de cursos superiores, concluindo que as normas legais impem
regras rgidas, com prazos e critrios bem definidos que, somados, podem chegar a um ou dois anos
de tramitao, evidenciando o seu efeito limitador sobre a substituibilidade de cursos superiores
pelo lado da oferta.
Assim, o Conselheiro definiu o mercado relevante na dimenso do produto como sendo o
curso universitrio ofertado pela IES.
27
Voto-vista referente ao Ato de Concentrao n 08012.000046/2011-62 (Requerentes: Anhanguera Educacional Ltda.;
Sociedade Educacional Plnio Leite S/S Ltda.), aprovado sem restries em 07/12/2011.
37
Em maro de 2013, o Conselheiro Alessandro Octaviani Luis, no j citado voto relativo ao
Ato de Concentrao n 08012.003886/2011-87, props um critrio diferente para os cursos
superiores tecnologia. Adotando critrios da anlise do Conselheiro Elvino Mendona para cursos de
graduao, acima mencionados, o Conselheiro ponderou que os cursos superiores de tecnologia
exigem carga horria muito inferior aos cursos de bacharelado e licenciatura, portanto os custos
financeiros e de tempo para que um estudante opte pela troca e inicie um novo curso de tecnlogo
tendo que fazer novas matrias, caso tenha a percepo de que o novo curso possa lhe dar melhores
perspectivas na vida profissional, sejam significativamente reduzidos em relao aos cursos de
bacharelado e licenciatura.
Considerando essa maior possibilidade de substituio entre cursos de tecnologia, o
Conselheiro adotou como mercado relevante na dimenso do produto para esse programa de
graduao os eixos temticos ou eixos tecnolgicos definidos pelo Conselho Nacional de Educao28
,
que apontou como uma das justificativas para essa estruturao dos cursos superiores de tecnologia
a possibilidade de o estudante transitar entre cursos semelhantes com mais facilidade.
Nos cursos de ps-graduao lato sensu j havia ocorrido deciso semelhante. Em
dezembro de 2012, o Conselheiro Marcos Paulo Verssimo adotou parecer da Superintendncia-
Geral29
que trabalhou com dois cenrios de mercado relevante: (i) cursos de ps-graduao lato
sensu em geral (agregados); e (ii) cursos segmentados por rea conforme definio do MEC/INEP na
formatao do Censo da Educao Superior30
.
Posteriormente, a Conselheira Ana de Oliveira Frazo corroborou esse entendimento, em
razo das condies de substituibilidade tanto pelo lado da demanda, como pelo lado da oferta
entre os diversos cursos de ps-graduao, dentre as quais: (i) baixo custo de troca entre os cursos
28
Parecer CNE/CES n 277/2006, definiu os seguintes eixos tecnolgicos: (i) Ambiente, Sade e Segurana; (ii) Controle
e Processos Industriais; (iii) Gesto e Negcios; (iv) Hospitalidade e Lazer; (v) Informao e Comunicao; (vi)
Infraestrutura; (vii) Produo Alimentcia; (viii) Produo Cultural e Design; (ix) Produo Industrial; (x) Recursos Naturais.
29 Parecer Tcnico n 172, de 04/09/2012, referente ao Ato de Concentrao n 08700.004112/2012-04 (Requerentes:
Kroton Educacional S.A.; tala Participaes Ltda.) julgado e aprovado sem restries em 12/02/2012.
30 No Censo da Educao Superior utilizada a Classificao Internacional Eurostat/Unesco/OCDE, que define as seguintes
reas gerais de formao: (i) Educao; (ii) Humanidades e Artes; (ii) Cincias Sociais, Negcios e Direito; (iv) Cincias,
Matemtica e Computao; (v) Engenharia, Produo e Construo; (vi) Agricultura e Veterinria; (viii) Servios. A
Superintendncia-Geral optou por criar um subgrupo especfico para as carreiras jurdicas, separando Direito dos demais
cursos do grupo 2, porque, em geral, os cursos de ps-graduao nessa rea exigem a graduao em Direito, assim o
Cade, para definio de mercado relevante em ps-graduao lato sensu, considera nove reas de conhecimento.
38
de ps-graduao lato sensu dada a sua curta durao; (ii) insignificantes restries de ordem
regulatria; (iii) possibilidade de compartilhamento de infraestrutura entre os diversos cursos31
.
Definies de mercado relevante na dimenso geogrfica
Da mesma forma que as definies de produto, as definies geogrficas de mercado
relevante de ensino superior foram aprimoradas pelo Cade medida que se avolumavam as
operaes de fuso e aquisio no setor e aumentava a sua complexidade.
Em 2007, o Conselheiro Paulo Furquim de Azevedo definiu o mercado relevante geogrfico
para graduao como sendo estadual, divergindo do entendimento da Secretaria de
Acompanhamento Econmico que se manifestara pela dimenso regional, por considerar que
haveria uma certa mobilidade dos alunos entre os diferentes estados de uma regio, argumento que
o Conselheiro considerou pouco plausvel.32
33
Mesmo que essa definio tenha perdurado por algumas dezenas de anlises, at porque
se mostrava suficiente para casos mais simples, havia no Conselho a ideia de que a questo merecia
estudos mais aprofundados.
Em outubro de 2011, o Conselheiro Carlos Emmanuel Joppert Ragazzo definiu o mercado
relevante na sua dimenso geogrfica como municipal34
. O Conselheiro baseou sua deciso em
informaes das requerentes dando conta de que mais de 80% dos alunos da Faculdade
Metropolitana Londrinense e da Faculdade Educacional de Ponta Grossa residiam nos mesmos
31
Voto referente ao Ato de Concentrao n 08700.005447/2013-12 (Requerentes: Kroton Educacional S.A.; Anhanguera
Educacional Participaes S.A.), aprovado com restries em 14/05/2014.
32 Voto referente ao Ato de Concentrao n 08012.011611/2007-31 (Requerentes: Estcio Participaes S.A.; IREP -
Instituto Radial de Ensino e Pesquisa Sociedade de Ensino Superior, Mdio e Fundamental Ltda.), aprovado com
restries em 07/11/2007.
33 Em 2001, no voto que analisou o Ato de Concentrao n 08012.004402/2001-45 (Requerentes: Apollo do Brasil
Participaes Ltda.; Pitgoras Administrao e Participaes Ltda.), o Conselheiro Thompson Andrade referiu-se ao
mercado relevante de forma genrica, sem aprofundar a anlise: Tendo em vista que a dimenso geogrfica dos
mercados relevantes associados aos setores de ensino superior e de elaborao e comercializao de materiais didticos
limitada ao territrio nacional (ou mesmo a mercados regionais) deve-se concluir que a operao no gerou impactos
de concentrao horizontal nem de integrao vertical.
34 Voto referente ao Ato de Concentrao n 08012.008463/2011-53 (Requerentes: Kroton Educacional S.A.; Unio de
Ensino Vila Velha Ltda.), aprovado com restries em 05/10/2011.
39
municpios onde estavam localizadas as referidas IES, ou seja, Londrina e Ponta Grossa, no estado
do Paran35
.
No ms de dezembro de 2011, o Conselheiro Elvino de Carvalho Mendona apresentou
uma verso aprimorada da definio de mercado relevante geogrfico baseada em raios de
influncia utilizando fundamentos de anlise estatstica espacial - a qual deveria ser aplicada a
cada curso (pois tambm props a alterao da dimenso do produto antes considerada como ensino
superior em geral), podendo haver abrangncias geogrficas distintas para mercados de diferentes
cursos.
Em maio de 2014, no julgamento da fuso entre os grupos Anhanguera e Kroton, a
Conselheira Ana de Oliveira Frazo adotou sugesto da Superintendncia-Geral no sentido de
considerar o mercado relevante geogrfico para os cursos de graduao presencial como municipal.
A medida tinha por objetivo simplificar uma anlise que, se fosse feita nos moldes anteriores,
demandaria a estimao de mais de mil raios de influncia somente para os cursos de graduao.
Adicionalmente, a Superintendncia-Geral justificou que em todos os atos de concentrao
anteriores onde foram calculados os raios de influncia, estes no ultrapassaram 25 quilmetros, o
que no caso concreto da fuso Kroton/Anhanguera coincidia com o tamanho da maioria dos
municpios onde se observaram sobreposies; e, ainda, foi tomada a precauo de incluir outros
municpios prximos que pudessem gerar alguma sobreposio em decorrncia de conurbao
existente entre eles.
A partir de ento, no houve mais atos de concentrao nos mercados de ensino superior
julgados pelo Tribunal; todos as operaes relativas a esses mercados que chegaram ao Cade foram
analisadas e aprovadas pela Superintendncia-Geral - dado que na fase de instruo no se
vislumbrou possibilidade de efeitos concorrenciais negativos a qual optou pela simplificao da
definio de mercado relevante para cursos de graduao como municipal36
.
35
Metodologia semelhante havia sido utilizada pelo Conselheiro Elvino de Carvalho Mendona na anlise do Ato de
Concentrao n 08012.004592/2011-72 (Requerentes: Central Abril Participaes Ltda.; Nice Partcipaes S.A.), que
tratou de operao envolvendo escolas de ensino tcnico, onde foram definidos raios de influncia de cada escola com
base no local de residncia dos alunos. Nesse caso, os mercados relevantes envolveram mais de um municpio, por
exemplo: Jundia/SP e municpios limtrofes, Piracicaba/SP e municpios limtrofes.
36 Atos de concentrao de nmeros: 08700.010605/2014-37, 08700.003385/2014-95, 08700.000070/2015-77,
08700.002643/2015-05, 08700.005067/2015-40, 08700.007413/2015-24, 08700.010943/2015-50.
40
Quanto aos cursos de ps-graduao presencial lato sensu, o Cade em diversos atos de
concentrao deixou de definir formalmente a abrangncia geogrfica dos mercados relevantes,
tendo em vista a inexistncia de dados estatsticos oficiais sobre o nmero de alunos matriculados
nesses cursos. Porm, considerando que havia pequena quantidade de estudantes matriculados nos
cursos de ps-graduao que estavam sendo objeto da operao avaliada e a menor exigncia
regulatria para abertura de novos cursos de ps-graduao lato sensu, concluiu-se pela
improbabilidade de efeitos concorrenciais negativos37
.
A primeira definio formal se deu em setembro de 2012, quando o Conselheiro Marcos
Paulo Verssimo, embora destacando que a metodologia de raios de influncia vinha sendo utilizada
para a definio nos casos de ensino presencial, preferiu acompanhar a Superintendncia-Geral,
delimitando o mercado relevante como municipal, tendo em vista a simplicidade do caso e falta de
dados para as estimativas de raio38
. Tal definio tem sido mantida desde ento, tanto em atos de
concentrao julgados pelo Tribunal, quanto nos atos de concentrao aprovados pela
Superintendncia-Geral39
.
Em setembro de 2012, pela primeira vez foram definidos os mercados relevantes
geogrficos para ensino superior a distncia. O Conselheiro Marcos Paulo Verssimo considerou que,
embora houvesse a exigncia de uma quantidade de atividades presenciais, estas no chegavam a
ter uma carga horria significativa, considerando o total do curso. Acrescentou, ainda, que o custo
de implantao de um polo presencial, considerando o investimento em infraestrutura e o
atendimento a normas regulatrias, no constitua um grande obstculo para as IES ampliarem suas
redes de atendimento para as reas visadas. Assim, definiu o mercado relevante geogrfico para o
ensino superior a distncia (graduao e ps-graduao lato sensu) como nacional40
.
37
Por exemplo, nos atos de concentrao de nmeros: 08012.001288/2012-54, 08012.000125/2012-54,
08700.001298/2013-12.
38 Voto referente ao ato de concentrao n 08700.004060/2012-68 (Requerentes: Sociedade Educacional Atual da
Amaznia Ltda.; UB Unisaoluis Educacional S.A.), aprovado sem restries em 26/09/2012.
39 A mesma anlise se repetiu nos atos de concentrao de nmeros: 08012.005791/2012-89, 08700.007640/2013-98,
08700.005447/2013-12, 08700.009198/2013-14, 08700.003385/2014-95.
40 Voto referente ao ato de concentrao n 08012.001288/2012-54 (Requerentes: Cruzeiro do Sul Educacional S.A.;
Sociedade Educacional Cidade de So Paulo Ltda.), aprovado sem restries em 26/09/2012. Outros atos de concentrao
tiveram a mesma definio: 08700.004112/2012-04, 08012.002224/2013-01, 08700.007640/2013-98.
41
Tal definio foi alterada no j mencionado voto da Conselheira Ana de Oliveira Frazo que
avaliou a fuso entre Kroton e Anhanguera, somente no que se refere aos cursos em nvel de
graduao. A Conselheira entendeu que tanto a dimenso local quanto a nacional trazem aspectos
relevantes para a