marco regulatório do terceiro setor no brasil
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Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao curso de Gestão de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo.TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES
BACHARELADO EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
MARCO REGULATÓRIO DO TERCEIRO SETOR NO BRASIL
THAÍS BRESSER KULIKOFF
Orientador: Professor Doutor Marcelo Arno Nerling
SÃO PAULO
2015
THAÍS BRESSER KULIKOFF
MARCO REGULATÓRIO DO TERCEIRO SETOR NO BRASIL
Monografia apresentada a Universidade de
São Paulo como requisito para obtenção do título
de Bacharel em Gestão de Políticas Públicas, sob
a orientação do Professor Doutor Marcelo Arno
Nerling.
SÃO PAULO
2015
THAÍS BRESSER KULIKOFF
MARCO REGULATÓRIO DO TERCEIRO SETOR NO BRASIL
Aprovada em __/__/____
BANCA EXAMINADORA
Marcelo Arno Nerling (orientador)
Doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC
Claudinéli Moreira Ramos
Especialista em Gestão do Terceiro Setor pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
- SENAC
MENÇÃO FINAL: _______
“Sabemos que o Governo não pode resolver todos os
problemas” (Barack Obama, 2008: 133)
“Sonho que, um dia, todo o vale será elevado, toda montanha e
toda a colina se tornarão planícies, todas as escarpas serão
alisadas. Esse dia revelara a glória do Senhor e toda a espécie
humana se unirá” (Martin Luter King, 1963: 76)
DEDICATÓRIA
Dedico esta monografia aos meus pais que com muito amor,
esforço, dedicação, comprometimento e apoio acreditam e
colaboram na realização de todos meus sonhos.
AGRADECIMENTOS
À minha avó, Graciete, que com muita simplicidade e sabedoria sempre transmite amor e
confiança.
Ao meu irmão, Ricardo, por sempre me orientar e demonstrar ser meu eterno porto seguro.
Aos meus padrinhos, Paulo e Doralice, pelo carinho.
Ao meu melhor amigo de infância, João Victor, por acreditar, apoiar e insistir nos meus
sonhos.
Às minhas amigas, Ana, Bia, Carol, Érica, Jéssica, Manoella e Maitê, por serem companhias
imprescindíveis em minha vida pessoal.
Aos meus amigos Lincoln, Leandro, Armando, Yuri e Arthur por sempre possuírem palavras
de apoio e abraços fraternais.
Ao meu companheiro, Danilo, pela enorme dedicação, compreensão e palavras de incentivo.
À minha médica, Carolina, por abrir novos caminhos e acreditar em minha capacidade
pessoal.
Ao meu orientador e mestre Marcelo Arno Nerling, com admiração por todo conhecimento
transmitido, e principalmente, por fazer de mim uma cidadã, e futura gestora de políticas
públicas, com vontade de Constituição.
RESUMO
Este trabalho de conclusão de curso descreve e inicia uma análise da legislação do
terceiro setor brasileiro. Aborda a legislação tributária específica no Estado e no Município de
São Paulo, equiparados com a Lei Federal que regula a matéria. Conceitos como “Terceiro
Setor”, “Organização da Sociedade Civil”, “Organizações Sociais de Interesse Público”,
“Organizações Sociais” e “Marco Regulatório do Terceiro Setor” serão apresentados. Com
este trabalho iniciamos uma análise do panorama geral à luz da legislação vigente para o
terceiro setor no Brasil. O panorama e o estado do cenário na legislação vigente. Importa
compreender e praticar inovação no terceiro setor brasileiro. Vejamos o que de previsível nos
oferta o 'Novo Marco Regulatório', aprovado no ano de 2014, com ensaio de análise e crítica.
PALAVRAS-CHAVE
Terceiro Setor, Organização da Sociedade Civil, Marco Regulatório.
ABSTRACT
This final course assignment describes and begins an analysis of the legislation of the
Brazilian third sector. Addresses the specific tax legislation in the State and in the
Municipality of São Paulo, equated with the Federal Law that regulates the matter. Concepts
such as "Third Sector", "Civil Society Organization", "Social Organizations of Public
Interest", "Social Organizations" and “The Regulatory Framework of the third sector" will be
presented. With this work, we began an analysis of the general situation according to the
current legislation for the third sector in Brazil. The overview and the scenario situation by
law. It is important to understand and practice innovation in the third sector in Brazil. Let us
take a look at what is predictable offered by the 'New Regulatory Framework', approved in
2014, with an analysis and a critical essay.
KEY-WORDS
Third Sector, Civil Society Organization, Regulatory Framework
LISTA DE ABREVIAÇÕES
ABONG – Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais
ADI – Ação Indireta de Inconstitucionalidade
BID – Banco Internacional de Desenvolvimento
CCM – Cadastro de Contribuinte Mobiliários
CEAS – Conselho Estadual de Assistência Social
CND – Certidão Negativa de Débitos
CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
COFINS – Contribuição para Financiamento da Seguridade Social
CSLL – Contribuição Social sobre Lucro Líquido
CTN – Código Tributário Nacional
DIESP – Divisão de Imunidades, Isenções e Regimes Especiais
FASFIL – Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
GIFE – Grupo de Institutos, Fundações e Empresas
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação
Serviços
IN – Instrução Normativa
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
IOF – Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
IRPJ – Imposto de Renda - Pessoa Jurídica
ISS – Imposto sobre serviços de qualquer natureza
ITBI – Imposto de Transmissão de Bens Imóveis Inter-Vivos
ITCM – Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação
ITCMD – Isenção sobre o Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE – Ministério de Administração Federal e Reforma do Estado
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
ME – Ministério da Educação
MRSOSC – Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil
MS – Ministério da Saúde
OAB – Ordem dos Advogados do Brasil
ONG – Organizações Não Governamentais
ONU – Organização das Nações Unidas
OS – Organização Social
OSC – Organização da Sociedade Civil
OSCIP – Organização Social de Interesse Público
PDT – Partido Democrático Trabalhista
PIS – Programa de Integração Social
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PT – Partido dos Trabalhadores
RFB – Receita Federal Brasileira
RSE – Responsabilidade Social Empresarial
SICONV – Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse
SUBIM – Departamento de Imunidades
TCU – Tribunal de Contas da União
UFPESP – Unidade Fiscal do Estado de São Paulo
UNICEF – Fundo das Nações Unidas para Infância
UPE – Utilidade Pública Estadual
UPF- Utilidade Pública Federal
UPM – Utilidade Pública Municipal
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................................12
CAPÍTULO 1 – TERCEIRO SETOR NO BRASIL.................................................................13
1.1 Importância do Terceiro Setor Brasileiro............................................................................13
1.2 Conceito e Definição...........................................................................................................21
1.3 ONG’S: Associações e Fundações......................................................................................31
1.4 Títulos e Qualificações........................................................................................................40
1.5 Parcerias..............................................................................................................................48
1.6 Imunidades e Isenções .......................................................................................................55
CAPÍTULO 2 – MARCO REGULATÓRIO............................................................................56
2.1 Na União/ Governo Federal................................................................................................56
2.2 No Estado de São Paulo......................................................................................................60
2.3 No município de São Paulo.................................................................................................64
CAPÍTULO 3: A IMPORTÂNCIA DO MARCO REGULATÓRIO NO BRASIL................66
3.1 Análise dos avanços da legislação para o terceiro setor.....................................................66
3.2 Análise da Lei 7168/14.......................................................................................................68
3.2.1 Elaboração do Projeto de Lei 7.168/14............................................................................68
3.2.2 Análise da Lei 13.019/14.................................................................................................69
3.3 Críticas a Legislação...........................................................................................................81
CONCLUSÃO..........................................................................................................................83
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS......................................................................................88
INTRODUÇÃO
“Marco Regulatório do Terceiro Setor no Brasil” trata da questão da legislação vigente
do terceiro setor brasileiro. Este tema tem sido bastante discutido no meio acadêmico como
reflexo da atuação do terceiro setor como complementar a atuação do Estado e do Mercado
brasileiro. O objetivo deste trabalho é estudar as diversas legislações que regulamentam o
terceiro setor no Brasil, perpassando, por uma breve análise da legislação tributária do Estado
e do Município de São Paulo. Justifica-se a escolha do Estado de São Paulo pelo fato desta
unidade da federação brasileira ser um epicentro econômico – considerando que o terceiro
setor depende financeiramente em grande parte de doações e subvenções.
Este estudo é relevante considerando que a partir do processo de democratização do
Estado Brasileiro o terceiro setor torna-se com o passar dos anos mais presente e inovador em
seu objetivo de suprir as necessidades e demandas da população que o Estado e o Mercado
não são capazes de atender por si só.
O “terceiro setor”, a “sociedade civil organizada” e o “marco regulatório do terceiro
setor” são alguns dos principais conceitos relacionados ao tema da pesquisa. O terceiro setor
foram estudados por diversos autores brasileiros, entre eles destaco: Ruth Cardoso, Rubem
César Fernandes, Elisabete Ferrarezi, Luiz Carlos Bresser Pereira e Eduardo Szazi.
A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica a qual serviu como embasamento
para compreensão e aprofundamento da discussão do tema.
Este trabalho está dividido em três capítulos. Terceiro Setor no Brasil; Marco
Regulatório; Importância do Marco Regulatório para o Terceiro Setor no Brasil.
1. TERCEIRO SETOR NO BRASIL
Este capítulo está dividido em três seções: Importância do terceiro setor; O que é terceiro
setor: Conceito e definição; Organizações não governamentais: Fundações e Associações.
Este capítulo possui o intuito de compreender o que é o terceiro setor, do que é formado o
terceiro setor bem como sua importância econômica, política e social para o Brasil.
1.1 Importância do Terceiro Setor
O terceiro setor se originou embrionariamente junto às religiões. Desde o início da
civilização têm-se retratos nítidos de caridade os quais sempre possuíram um papel
significativo na redução das desigualdades sociais. Segundo Hudson1 a caridade sempre
esteve relacionada a evolução das organizações religiosas. Os judeus pregavam que os
pobres tinham direitos e os ricos deveres, sendo assim a ideia de redistribuição de renda
através da caridade é bastante nítida. Outras religiões como o islamismo e as igrejas
cristãs criavam fundos para realizarem atividades direcionadas aos menos favorecidos.
A Inglaterra sempre foi precursora no terceiro setor por unir o associativismo2 ao
voluntariado frutos da cultura do mecenato.Com o passar dos anos a prática de doação
para caridade era comum, e o questionamento do papel do Estado e a da filantropia
tornou-se um debate constante.
A Inglaterra é um grande exemplo deste embate: Foi em 1601 que a Rainha Elizabeth
I promulgou uma lei referente ao uso das doações para a caridade e empoderando o
chanceler a fiscalizar o uso do recurso. Esta foi a primeira lei de regulamentação de
doações de um terceiro setor ainda bastante remoto.
Os EUA também é um ótimo exemplo para compreender o Terceiro Setor. O
desenvolvimento deste setor foi rápido devido a uma cultura pré-existente de
voluntariado e associativismo3. Alexis de Tocqueville4 em sua obra A democracia na
América já mencionava esta característica cultural do povo americano.
1 HUDSON, Mike. Administrando organizações do Terceiro Setor – O desafio de administrar sem receita. Trad.
James F. Sunderland Cook. São Paulo: Makron Books; 1999, p.02. 2 O associativismo pode ser entendido como a união voluntária de pessoas, em defesa de um objetivo de classe
ou em prol do bem público, as quais formam associações civis, sem fins lucrativos. 3 Estas associações reivindicam sua causa de defesa junto à sociedade bem como ao poder público. 4 Alexis de Toqueville nasceu em 1805. Sociólogo, historiador e escritor francês. Tornou-se conhecido por sua
obra A Democracia na América.
“Os americanos de todas as idades, de todas as condições, de todos os
espíritos, estão constantemente a se unir. Não só possuem associações
comerciais e industriais, nas quais todos tomam parte, como ainda existem
mil outras espécies: religiosas, morais, serias, fúteis, muito gerais, muito
particulares, imensas e muito pequenas; os americanos associam-se para dar
festas, fundar seminários, construir hotéis, edificar igrejas, distribuir livros,
enviar missionários aos antípodas; assim também criam hospitais, prisões e
escolas. Trata-se, enfim, de trazer à luz ou se desenvolver um sentimento pelo
apoio de um grande exemplo, eles se associam. Em toda parte onde, à frente
de uma empresa nova, vemos na França o governo e na Inglaterra um grande
senhor, tenhamos a certeza de perceber, nos Estados Unidos, uma
associação”.5
Sendo assim, é presente nos EUA uma cultura política voltada ao desenvolvimento do
associativismo que nada mais é que os primórdios do que atualmente entendemos por
Terceiro Setor.
Porém, desde o século XIX, EUA e Inglaterra já centralizavam todo o ciclo das
políticas públicas como função única e exclusiva do Estado. Surge então a afirmação do
conceito de Welfare State6, ou seja, a política desenvolvida para proporcionar de fato um
Estado de Bem Estar Social.
O Welfare State, em suma análise, é quando o Estado (Primeiro Setor) responsabiliza-
se em proporcionar a todos os cidadãos direitos básicos, descritos nas legislações vigentes
(Carta Magna, Constituição Federal, Código Civis, Estatutos, entre outros) por meio de
sua própria máquina estatal, ou seja, por meio de suas próprias secretarias e órgãos
competentes de cada setor tal como: saúde, educação, segurança, transporte, meio
ambiente, etc. Porém, a burocratização do sistema público teve como contrapartida a
ineficiência ao atendimento do cidadão.
Eis que surge o que denominamos de Crise do Welfare State – quando o Estado não é
capaz de suprir as necessidades básicas dos cidadãos previstas na Lei principalmente por
motivos de financiamento. O Estado que adota o regime de Welfare State deve ser
preparado para gerar renda (através de tributos) e realocar os dividendos nas principais
áreas de apoio ao cidadão. Esta crise de financiamento assolou todos os países que
adotaram o modelo político do Welfare State. Diversos autores da ciência política
concordam que os Estados sempre trabalham com a lógica de que os recursos são sempre 5 Alexis de Toqueville A democracia na América (São Paulo/Belo Horizonte: Edusp/Itatiaia,1977),pp.391-2. 6 Welfare State é a expressão em inglês que significa Estado do Bem Estar Social. Sua origem está relacionada
aos conflitos sociais gerados pelo sistema econômico do capitalismo. Após a Segunda Guerra Mundial vários
países adotaram ao regime político. Sob este regime político o Estado torna-se responsável em prover direitos
mínimos a todos os cidadãos, sendo eles: saúde, educação, habitação, renda e seguridade social. Disponível em
http://educacao.uol.com.br/disciplinas/sociologia/estado-do-bem-estar-social-historia-e-crise-do-welfare-
state.htm. Acesso em 15/01/2015.
escassos – e a alocação dos recursos devem ser realizadas mediante prioridades pré-
estabelecidas pelo governo.
A crise do Welfare State também está intimamente atrelada ao modelo de regulação
fordista-keynesiano7 em que o Estado assumia a responsabilidade de gerenciar o
Mercado. Quando os países que adotaram este regime gerencial perceberam que o
modelo de desenvolvimento econômico estava em colapso iniciou um período de
reformas estatais principalmente na América Latina em que os países eram pressionados
a adotar a democracia como regime político. Foi na década de 80 que os EUA e países do
continente europeu começaram o debate dos limites que deveriam ser impostos ao
Welfare State e para que houvesse um leque de possibilidades no intuito de proporcionar
um gerenciamento estatal com maior flexibilidade, dinamismo e eficiência. Diante desta
crise permeada pelo debate de um novo modelo de desenvolvimento social e econômico
que surge a oportunidade do desenvolvimento do atual Terceiro Setor.
No Brasil o Terceiro Setor emerge, com maior visibilidade, na década de 60 por meio do
associativismo. O ator principal do incipiente terceiro setor foram as pastorais ligadas à Igreja
Católica. As pastorais como Instituição, guiadas pelo valor de solidariedade ao próximo,
sempre foram uma força motriz de grande auxílio à população para execução de atividades
vinculadas a garantir direitos básicos aos cidadãos.
Nesta década o Brasil vivenciava a ditadura militar no qual o cenário político e social era
pautado pela opressão do Estado principalmente no que tange ao associativismo de pessoas
para cunho político. As únicas formas de associativismo permitidas eram as realizadas
principalmente pelas religiões considerando que grande parte das atividades dos associados
eram voltadas à caridade. Existiam poucas Organizações da Sociedade Civil (OSC)8 que não
eram atreladas à religião. Até então o governo só permitia associações de pessoas quando
interpretava que a união de pessoas e seu propósito para tal não possuíssem intenções
políticas contrárias ao regime vigente.
7 Modelo fordista-keynesiano foi a política social-econômica adotada pelos Estados Unidos a partir dos anos de
1930. Baseava-se na união do modelo econômico fordista de produção (produção em massa, padronizada, sob
larga escala) e a doutrina política keynesiana (Welfare State, ou seja, o Estado produzindo Bem Estar porém
focado em investir na criação de empresas, obras e cargos públicos). Disponível em: http://www2.dbd.puc-
rio.br/pergamum/tesesabertas/1112605_2013_cap_2.pdf . Acesso em 15/01/2015. 8 Organizações da Sociedade Civil (OSC) é conceituado como uma organização judicialmente caracterizada
como pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos. Estas organizações não podem distribuir seus
possíveis excedentes operacionais, bruto ou líquidos, dividendos, patrimônios, bonificações que são gerados
pelos exercícios de suas atividades entre os seus associados, conselheiros, diretores, funcionários ou doadores.
Desta forma já no início da década de 60 a população clamava por uma reestruturação
política – era o início de uma vontade coletiva de democratização do país. Embora a transição
do regime ditatorial para o regime democrático tenha sido incremental. A promulgação da
Constituição Federal Brasileira em 1988 serviu como uma válvula propulsora ao Terceiro
Setor ainda incipiente naquele momento sócio-político.
A Constituição Federal de 1988 seguiu os moldes de Welfare State e é considerada uma
das legislações mais cidadãs do mundo por prever, de forma bastante pormenorizada, amplos
direitos que o Estado é responsável em proporcionar ao povo brasileiro. Mas foi apenas na
década de 90, no governo de Fernando Henrique Cardoso, com a proposta do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (Plano Diretor), que o Terceiro Setor começa a ganhar
notoriedade normativa.
O cenário era de Crise do Estado: o país vivenciava uma crise econômica por déficits
deixados pelo governo ditatorial, por uma crise política com o recém impeachment de
Fernando Collor – que também não foi capaz de equilibrar a economia - e sob o propósito de
alterar a ineficiência do Estado pautada pela extrema burocratização da máquina pública,
(estruturas hierárquicas e centralizadoras ), na morosidade e em contrapartida pelo
clientelismo já encrustado na cultura do sistema político brasileiro surge a proposta do Plano
Diretor9, em 1995, elaborado pelo então ministro do MARE10 (Ministério de Administração
Federal e Reforma do Estado), Bresser Pereira.
A proposta do MARE era redefinir o papel do Estado adotando a Administração Pública
Gerencial. O Plano Diretor explicou o novo modelo:
“fundamentado nos princípios de confiança e de descentralização da decisão, exige
formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de
funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se a ideologia do formalismo e do rigor
técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo
desempenho, e à capacitação permanente, que já era características da boa
administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-
cliente, do controle por resultados, e da competição administrada”11.
Sendo assim, o Plano Diretor era o início de uma série de mudanças na forma de governar
o Estado. A redefinição do papel do Estado perpassava diretamente na relação do Estado com
9 Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi o documento elaborado pelo então Ministro da
Administração Federal e Reforma do Estado, em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso, para definir
objetivos e estabelecer diretrizes afim de executar uma reforma da administração pública no Brasil. 10 MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado fundado em 1994 substituindo a antiga Secretaria
da Administração Pública Federal da Presidência da República. 11 Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995:23-24
a sociedade. Dinamizar as estruturas governamentais, permitir a flexibilidade das tomadas de
decisões mediante a horizontalização das estruturas e enxergar o cidadão como um cliente do
Estado, ou seja, o Estado como um prestador de serviços públicos – que está suscetível a
avaliação de eficiência e desempenho pelos seus cidadãos – era um grande avanço para
permitir que a reforma do estado fosse bem-sucedida em suas três vertentes: administrativa,
fiscal e tributária e econômica e previdenciária.
Entre as estratégias que o Plano Diretor apresentava, para este trabalho, o Programa
Nacional de Publicização é o mais relevante. Através dele foi viabilizado a proposta de
transferir determinadas atividades sociais para associações. Todos os serviços não exclusivos,
ou seja, que não eram apenas de responsabilidade do Estado, poderiam ser assumidos por
organizações privadas e por organizações públicas não estatais. É neste momento que o
Estado assume um relacionamento de corresponsabilidade com estas organizações para a
prestação de grande parte dos serviços públicos.
Para que a parceria entre o Estado e organizações privadas ou públicas não estatais para
realizar serviços não-exclusivos pudessem ser celebradas em 15 de maio de 1998 foi criada a
Lei 9.637 em que qualificava estas entidades como organizações sociais (OS) e ao celebrar a
parceria – sempre voltada ao ensino, pesquisa cientifica, desenvolvimento tecnológico,
proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde – firmava-se o Contrato de Gestão
o qual permitia a execução do serviço pela organização social mediante controle e fiscalização
dos órgãos públicos que firmaram o acordo. Os Contratos de Gestão têm como característica
metas de desempenho e qualidade na prestação do serviço para que o recurso orçamentário
seja liberado para sua execução.
A proposta do MARE em realizar contratos de gestão foi criticada pela oposição como
terceirização dos serviços públicos - já que o Estado delega a uma entidade privada – veremos
no próximo capítulo que organizações não governamentais são pessoas jurídicas de direito
privado – um serviço que deve ser garantido pelo poder público. A época, mais precisamente
em 1998, o Partido dos Trabalhadores (PT) junto com o Partido Democrático Trabalhista
(PDT) entrou com uma ADI12, nº 1923, em que esclareciam que o artigo 1º da lei de OS que
autoriza a celebração de contratos de prestação de serviços com organizações sociais sem
12 Ação de Inconstitucionalidade é um instrumento legal que pode ser realizado para declarar que uma Lei ou
parte dela não seguem a norma constitucional. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/portal/glossario/verVerbete.asp?letra=A&id=124. Acesso em 17/04/2015.
licitação não era compatível ao artigo 24, inciso XXIV da lei de Licitações e Contratos da
Administração Pública (Lei 8.666/93).
Porém, considerando a crise do Estado já mencionada, bem como a divisão das
responsabilidades descritas na Constituição Federal, faz sentido, no intuito da
descentralização e flexibilização do gerenciamento do Estado a existência de um terceiro setor
que possa auxiliar o Estado a prover os direitos e serviços básicos aos cidadãos. O terceiro
setor era formado por diversas organizações da sociedade civil, mas ainda era bastante
incipiente e atrelado a filantropia13. A proposta do MARE não era fortalecer o terceiro setor,
mas a partir da criação da qualificação de Organizações Sociais para as OSCs o
fortalecimento do setor foi mera consequência.
O governo de Fernando Henrique Cardoso foi um marco para a legalização das OSC.
Com o passar dos anos o terceiro setor ganhou força por permitir a flexibilização que outrora
o MARE planejava.
Em 1999 foi criada uma outra qualificação para as OSC – as Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIP)14 promulgada pela Lei 9.970/99. A qualificação foi criada
por reconhecer que determinadas OSCs desempenhavam funções e atividades cujas
finalidades promoviam e agregavam valor a políticas públicas de inúmeras áreas. A parceria
entre os entes públicos e as OSCIP são firmados através do Termo de Parceria que tem como
característica principal foco nos resultados e o ente público é capaz de escolher qual
organização será sua parceira já que há como precedente ao termo um concurso de projetos.
No tópico 1.2 será abordado a diferença entre as qualificações, suas especificidades e
regulamentos.
Atualmente as três esferas governamentais: federal, estadual e municipal têm como usual
as parcerias com as OSC para realização de projetos e execução de serviços públicos – sejam
eles por meio Convênios, Contratos de Gestão ou Termos de Parceria. As parcerias de maior
destaque são principalmente nas áreas de educação, cultura e saúde.
13 Filantropia é auxiliar o próximo com bens materiais. Disponível em:
http://www.significados.com.br/filantropia/. Acesso em: 17/04/2015. 14 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) são organizações da sociedade civil que
promovem atividades de grande relevância em prol do bem público à sociedade.
Em 2012 o IBGE15 e o IPEA16 publicou um estudo sobre as organizações da sociedade
civil organizada no país em parceria com o GIFE17 e a ABONG18. A pesquisa analisou o
quinquênio de 2006 a 2010.
Focados em avaliar as Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos (Fasfil)
e sob a metodologia de análise quantitativa a pesquisa abordou os seguintes itens: localização,
tempo de existência, porte, atividade desenvolvida, número de empregados bem como suas
remunerações, gênero e nível de escolaridade dos profissionais assalariados.
As principais conclusões do estudo realizado apontam que em 2010 haviam 290,7 mil
Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos sendo que 28,5% voltadas à diversas
religiões, 18,6% voltadas às áreas de saúde, educação, pesquisa e assistência social, 15,5%
voltadas às associações patronais e profissionais, e apenas 14,5% voltadas ao
desenvolvimento e defesa de direitos. A distribuição dessas organizações no país segue
15 Instituto Brasileiro de Geografia e Pesquisa é uma entidade da administração pública federal, vinculada ao
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão responsável em prover dados e informações do País, que
atendem às necessidades dos mais diversos segmentos da sociedade civil, bem como dos órgãos das esferas
governamentais federal, estadual e municipal. Disponível em:
http://www.ibge.gov.br/home/disseminacao/eventos/missao/instituicao.shtm. Acesso em: 15/04/2015.
16 Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada é uma fundação pública federal vinculada à Secretaria de Assuntos
Estratégicos da Presidência da República. Suas pesquisas fornecem suporte técnico e institucional às ações
governamentais para a formulação e reformulação de políticas públicas vigentes. Disponível em:
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=1226&Itemid=68. Acesso em:
15/04/2015. 17 Grupo de Institutos, Fundações e Empresas é uma organização sem fins lucrativos que reúne os principais
investidores do país, sendo eles de origem empresarial, familiar, independente ou comunitária com intuito de
trocar experiências com seus associados. Disponível em: http://www.gife.org.br/ogife.asp. Acesso em:
15/04/2015. 18 Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais é uma organização sem fins lucrativos que
reúnem outras organizações sem fins lucrativos como associados para fortalecer a rede do terceiro setor.
Disponível em: http://www.abong.org.br/quem_somos.php?id=389. Acesso em: 17/04/2015.
abaixo:
O estudo também apontou que em relação aos funcionários 72,2% não possuíam
funcionários formalizados, ou seja, funcionavam sob apoio de voluntariado e prestação de
serviços autônomos. Os outros 27,8% restantes estavam formalizados. Há maior número de
mulheres do que homens neste mercado, porém a média salarial dos homens é superior em
média de R$ 418,83. Estes dados salientam como o perfil das FASFIL também é um reflexo
das características da sociedade brasileira.
A pesquisa também comparou o nível de crescimento das fundações privadas e
associações sem fins lucrativos que foi de 8,8% (entre 2006 a 2010) número este menor que
em relação ao período de 2002 a 2005 em que haviam crescido 22,6%. Estes dados revelam
os reflexos que a crise financeira de 2008 ocasionou ao setor. Sem recursos financeiros
muitos doadores deixaram de prover recursos as organizações sem fins lucrativos.
Apesar da análise que o IBGE e o IPEA nos trazem sobre o período pode-se dizer que no
Brasil já temos grandes organizações sem fins lucrativos que realizam projetos em diversos
estados brasileiros com projetos inovadores em prol do desenvolvimento social. O Instituto
Ayrton Senna19 é um grande exemplo: especializados em educação promovem projetos em
1.200 municípios do país.
19 Instituto Ayrton Senna foi fundado em 1994 e possui programas voltados a educação formal, educação
complementar e educação e tecnologia. Um dos projetos mais conceituados da organização é o projeto Acelera
É válido ressaltar que o terceiro setor não avançou apenas em parcerias com o Estado
(primeiro setor) mas também faz parcerias com o Mercado (segundo setor). Atualmente, as
grandes corporações e multinacionais possuem um departamento de responsabilidade social –
fruto de uma nova cultura de conscientização que serviços públicos não exclusivos podem ser
promovidos por entidades privadas com ou sem fins lucrativos. As empresas privadas têm
como opção manter um departamento dentro da empresa, que possui dotação orçamentária,
para promover projetos em parceria com Organizações não governamentais (ONG) de seu
interesse ou abrir uma Fundação – em que parte da lucratividade da empresa é direcionada
para uma causa social pré-definida pelo seu fundador.
Estas parcerias têm tido bastante visibilidade – já que as empresas utilizam os resultados
dos projetos financiados para publicizar em suas áreas de marketing e enfatizar sua
responsabilidade social para seus clientes. As empresas tratam os projetos sociais que
financiam com a lógica de mercado, ou seja, os projetos são pautados por objetivos, metas e
desempenho. São avaliados periodicamente e são obrigados a prestar contas. Para além disso,
muitas empresas utilizam-se de seus projetos sociais para incentivar o voluntariado entre seus
colaboradores.
Para as ONGs estabelecerem parcerias e receber recursos tanto do setor público quanto
do setor privado é essencial para sua sobrevivência considerando que em sua existência não
há finalidade lucrativa. Afim de conceituação o termo ONG não existe no vocabulário
jurídico, porém é muito comum realizarem a interpretação que terceiro setor é formado
apenas por ONGs. Antes de nos aprofundarmos no arcabouço legal do terceiro setor
brasileiro, veremos as diversas conceituações existentes para o termo.
1.2 O que é Terceiro Setor: Conceito e Definição
O “terceiro setor” é um conceito que está ganhando espaço no vocabulário brasileiro – não
à toa – mas por reflexo da notoriedade deste setor, o qual se impõe de forma muito
participativa nos atuais mecanismos de implementação de políticas públicas voltados aos
diversos temas que compõem os direitos humanos.
Brasil do programa de educação formal. Atualmente o projeto é adotado como política pública nas redes
estaduais de ensino dos estados de Pernambuco, Piauí, Sergipe, Goiás, Mato Grosso e Rio Grande do Sul.
A expressão “terceiro setor” é uma tradução da língua inglesa “third sector”. Porém há
outros termos que são bastante utilizados os quais, em linhas gerais, referem-se ao mesmo
significado. Nos Estados Unidos são utilizadas as expressões “nonprofit organizations”, ou
seja, organizações sem fins lucrativos ou “voluntary sector” – setor voluntário.
Já no Reino Unido a expressão mais utilizada é “charities” – expressão esta que remete à
doação relembrando historicamente a origem medieval e enfatizando a herança religiosa da
obrigatoriedade da Igreja em realizar ações comunitárias em auxílio aos menos favorecidos.
Na Europa Continental predominou o termo NGO “Non-Governamental Organization”,
ou seja, organizações não governamentais – esta nomenclatura foi originada no sistema de
representações das Nações Unidas e é bastante disseminada no mundo como um todo. No
Brasil é utilizada a tradução do termo da língua inglesa. Atualmente o termo “ONG”-
organização não governamental é mais disseminado e compreendido que o termo “terceiro
setor”.
Simone de Castro Tavares Coelho, na tentativa de conceitualizar a palavra “ONG”,
utiliza-se da explicação elaborada pelo autor Rubem César Fernandes, o qual explicita, de
forma simples, o conceito de ONG da seguinte maneira:
“o conceito de organização não governamental é constituído basicamente de duas
negações – “não governamental” e “que não tem fins lucrativos” – que enfatizam a
relação com os outros dois setores. Segundo o autor, a primeira negação – não
governamental – significa que elas não fazem parte do governo e portanto não se
confundem com o Estado. Embora visem a um bem ou serviço de caráter público ou
coletivo, não pretendem substitui-lo em suas funções. A segunda negação significa
que, embora arrecadem recursos, essas associações não são geridas a partir da lógica
de mercado, sendo que seus dirigentes, de um modo geral, prestam serviços
voluntários, sem pagamento salarial ou dividendos.”20
Portanto, entende-se que organizações não governamentais (ONG), como um grupo de
cidadãos, constituídos voluntariamente como pessoa jurídica de direito privado sem fins
lucrativos, com autonomia em relação ao Estado e com fins de caráter público.
Na década de 40 a ONU21 (Organização das Nações Unidas) utilizou o termo ONG para
caracterizar diferentes entidades as quais exerciam atividades de cunho humanitário ou de
20 COELHO, Simone de Castro Tavares. “Terceiro Setor: um estudo comparado entre Brasil e Estados Unidos”.
São Paulo: Editora SENAC, São Paulo, 2000. p. 61-62. 21 A Organização das Nações Unidas é uma instituição internacional fundada após a Segunda Guerra Mundial
com o intuito de manter a paz e segurança no mundo, fomentar relação de cordialidade entre as nações,
promover progresso social, direitos humanos e um melhor padrão de vida. É formada por X membros unidos a
partir da Carta da ONU, realizada em 1945, sendo esta, um tratado internacional que perpassa por todos os
interesse público. Mas adiante, no ano de 1950, a ONU inserida no contexto de pós segunda
Guerra Mundial, e permeada pelo sentimento de promoção da paz e segurança ao mundo
promoveu o Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (Ecosoc)22 e redefiniu o termo
como sendo qualquer organização internacional que não é criada por via de acordo
internacional, desta maneira torna-se uma organização não governamental internacional.
A própria ONU com o PNUD23 (Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas), o
UNICEF24 (Fundo das Nações Unidas para a Infância) e outras entidades internacionais tal
como o BID25 (Banco Interamericano de Desenvolvimento), entre outros, conseguiram firmar
o ressurgimento do terceiro setor, que outrora era apenas delegado as instituições religiosas
que realizam atividades de apoio a comunidade carente.
A conceituação de terceiro setor é bastante diversificada não apenas por contextos
históricos de cada país, os quais possuem suas particularidades culturais, mas também por
englobar uma série de organizações que possuem finalidades diferentes.
Há um grande consenso ao conceituar o “terceiro setor” como a composição de
organizações não estatais, de caráter privado sem finalidade lucrativa. No entanto há
divergências nas delimitações conceituais que cada autor emprega para o termo. Parte dos
autores adotam uma visão mais estatal e compreendem que o terceiro setor é um grande
direitos e deveres dos membros da comunidade internacional. Disponível em:
http://nacoesunidas.org/conheca/historia/. Acesso em: 16/04/2015. 22 O Ecosoc é o Conselho Econômico e Social das Nações Unidas fundado em 1945 possui 54 membros, eleitos
por Assembléia Geral, com duração de 3 anos, e destina-se ao estudo de questões relativas à saúde, organização
econômica, direitos da mulher, varas internacionais de infância, direito trabalhista internacional, direito cultural e
de independência dos povos de toda parte do mundo. Disponível em: http://reuters-
ecosoc.blogspot.com.br/2010/08/o-que-e-o-conselho-economico-e-social.html. Acesso em: 12/03/2015. 23 O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) é a rede global de desenvolvimento da
Organização das Nações Unidas, presente em mais de 170 países. Atualmente o PNUD une seus esforços para
ajudar os países a alcançar os Objetivos do Milênio firmado no ano 2000 com os países membros. Também
coordena esforços para cumprir os seguintes objetivos: redução da pobreza, HIV/Aids, Prevenção de crises e
recuperação, Governança democrática, Energia e meio ambiente/Desenvolvimento sustentável. Disponível em:
http://www.pnud.org.br/SobrePNUD.aspx. Acesso em: 15/04/2015. 24 O Fundo das Nações Unidas para a Infância - Unicef - foi criado no dia 11 de dezembro de 1946 durante a
primeira sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas. Os primeiros programas do Unicef voltaram-se a
assistência emergencial de milhões de crianças no período pós-guerra (Europa, Oriente Médio e China). Foi em
1953 que o UNICEF se tornou órgão permanente do sistema das Nações Unidas. Atualmente o UNICEF é
responsável por atender crianças por todo o mundo, especialmente nos países em desenvolvimento. No Brasil o
órgão está presente desde 1950 e atualmente exerce funções em quase toda totalidade do território nacional com ações voltadas a erradicação do trabalho infantil, ao acesso universal a educação e ações voltadas para melhoria
da qualidade de vida de crianças e adolescentes do semiárido brasileiro. Disponível em
http://www.unicef.org.br/. Acesso em 22/01/2015. 25 O Banco foi criado formalmente em 1959. O BID é a principal fonte de financiamento multilateral e de
conhecimentos para o desenvolvimento econômico, social e institucional sustentável na América Latina e no
Caribe. Atualmente apoiam iniciativas voltadas a redução da pobreza e da desigualdade. Disponível em:
http://www.iadb.org/pt/sobre-o-bid/sobre-o-banco-interamericano-de-desenvolvimento,5995.html. Acesso em
22/01/2015.
propulsor de implementação de políticas públicas na medida em que auxilia o poder público a
zelar pelo bem comum, porém sem deixar de responsabilizar o Estado de suas funções. Outros
estudiosos partem de uma visão neoliberal em que avaliam o terceiro setor apenas como
produto do enfraquecimento do Estado que assume uma função coadjuvante e permite ao
Mercado organizar a ordem social.
Na década de 80, o Brasil ainda estava sob o Regime Militar, e a relação entre o Estado e
a Igreja, muito por conta das inúmeras reivindicações dos diversos movimentos sociais
atuantes na época, foi alterada por reflexo de uma mudança natural e coletiva sob o que a
sociedade compreendia como ausência de equidade social e política. É a partir deste momento
de “revolta” sob o regime militar imposto e o início do processo de redemocratização que
surgem as primeiras OSC as quais não eram ligadas a Igreja ou ao Estado, que possuíam
finalidade pública, mas não lucrativa.
O terceiro setor no Brasil deixa de ser um ator coadjuvante e sinônimo de instituições de
caridade principalmente ligadas aos centros religiosos, e passa a ser, após o processo de
redemocratização, e com a aprovação da Constituição Federal Brasileira em 1988, um ator
principal no auxílio das desigualdades sociais.
O artigo 5 da Constituição Federal Brasileira, deixa ao explicitar os direitos de associação
cria o embrião da regulamentação do terceiro setor. Os incisos abaixo (XVII, XVIII, XIX, XX
e XXI) são responsáveis por regulamentar o direito do associativismo.
“XVII - é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter
paramilitar;
XVIII- a criação de associações, e na forma da lei, a de cooperativas independem de
autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;
XIX- as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas
atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o transito em
julgado;
XX- ninguém poderá ser compelido a associar-se ou permanecer associado;
XXI – as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, tem legitimidade
para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;”
No início dos anos 90 o Brasil passa a ser regulado por um Regime Democrático imbuído
numa crise econômica de altos índices inflacionários. A época, foram adotadas diversas
políticas econômicas neoliberais para o desenvolvimento do segundo setor e estabilização
inflacionária. Porém, o produto das políticas neoliberais implementadas resultou em uma
acentuação da pobreza no país – considerando que os recursos estavam escassos para destiná-
los a programas sociais.
É importante ressaltar que apesar da separação entre Estado e Mercado o Terceiro Setor
vem como um novo campo complementar a satisfazer as demandas sociais de maneira
estruturada. A ideia de terceiro setor provém de uma sociedade civil organizada utilizando
insumos físicos, financeiros e humanos em prol do bem coletivo. O terceiro setor é produto de
“doação de tempo, trabalho e talento para causas sociais” (Cardoso, 2000, p 8.).
Ao analisar o terceiro setor deve-se primeiramente compreender a existência de três
esferas sociais distintas, concomitantes e complementares.
Aos olhos da análise de Simone de Castro Tavares Coelho, há um modelo de três setores
de atividades na sociedade:
“ No setor governamental a ação seria legitimada e organizada por poderes
coercitivos; no do mercado as atividades envolvem troca de bens e serviços para a
obtenção de lucro, baseados no mecanismo de preços e ligados à demanda. Entretanto,
apesar de o Estado se distinguir principalmente pelo fato de se reservar o direito de
forçar a concordância, ele está enquadrado num arcabouço legal que o limita e regula
sua atuação, tornando-a previsível para todos os atores. A lei, por exemplo, obriga ao
atendimento universal das necessidades sociais. Esses autores também consideram que
as atividades dos partidos políticos pertencem à esfera governamental, pois são
voltadas para ganhar aceso a ela.
Comparativamente, o mercado atua sob o princípio da não-coerção-legal. Em
princípio, clientes não são compelidos a comprar nada. Suas atividades estão baseadas
no mecanismo do preço, que pressupõe que as partes possuem várias alternativas. A
obtenção de lucro é o principal objetivo.
O terceiro setor pode ser definido como aquele em que as atividades não seriam nem
coercitivas nem voltadas para o lucro. ”.
A primeira esfera denominada de primeiro setor é o Estado26: esfera de poder político-
institucional. O Estado possui três níveis de atuação: Federal, Estatual e Municipal.
O Estado é a representação do poder público que tem como função principal prover aos
cidadãos seus direitos universais.
Foi a partir dos anos 80, com o anseio pujante da sociedade brasileira em ter um Estado
Democrático com intuito de recuperar os Direitos Políticos e Civis – que o terceiro setor passa
a ter “vida” considerando seu auxílio ao Estado em expandir os Direitos Sociais.
A Constituição Federal de 1988 foi promulgada estabelecendo uma nova dinâmica para o
país. A nova Carta Magna estabelece um regime de ampla participação da sociedade no poder
público no momento em que reconhece que todas as tarefas de cunho público são deveres dos
26 Estado corresponde ao governo de um determinado território, sendo que este território pode ser autocrático ou
democrático. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/25616/o-que-e-o-estado. Acesso em 20/05/2015 às 10:12.
governos federais, estaduais e municipais. Este novo cenário organizacional imposto pela
nova Lei tem como diferencial a imposição do Estado como fomentador de políticas públicas
e não somente executor. O que se pode constatar é que a partir de 1988 o Estado não foi
diminuído e sim dinamizado em suas estruturas organizacionais com o apoio da sociedade
civil e suas organizações não governamentais e sem fins lucrativos. É no final da década de
80 que o terceiro setor nasce e toma parte da força motriz das políticas públicas
implementadas posteriormente.
Neste sentido pode-se observar que a Constituição Federal de 1988 não redime a função
do Estado de prover e garantir os direitos básicos previstos na Lei. No entanto, maximiza a
possibilidade de participação da sociedade civil como coautor e agente ativo da
implementação de políticas públicas em prol do bem-estar social bem como a promoção de
maior equidade nos serviços essenciais prestados à população.
O artigo 204 da Constituição Federal esclarece a abertura dada a sociedade civil para
tornar-se parte executora das políticas sociais.
“As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos
do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e
organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I- descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais
à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas
estadual e municipal, bem como as entidades beneficentes e de assistência social;
II- participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis”.
Torna-se perceptível a abertura que a Lei proporciona as organizações da sociedade civil
organizada em promover conjuntamente com o poder público a formulação e
acompanhamento das políticas públicas relativas à assistência social. A assistência social
compreende a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice; o
amparo a crianças e adolescentes que sofrem necessidades básicas; a promoção a entrada ao
mercado de trabalho; a inclusão de pessoas com deficiências na vida comunitária; e a garantia
de salário mínimo a portadores de deficiências bem como aos idosos que não possuem meios
de prover o necessário para seu sustento quando não há possibilidade de auxilio familiar.
A Constituição Federal também esclarece sob os meios que são angariados os recursos
financeiros para promover as ações voltadas à assistência social. O artigo 195 versa sobre o
financiamento da assistência social.
“A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta,
nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I- do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei,
incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a
qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo
empregatício;
b) a receita ou faturamento;
c) o lucro;
II- do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo
contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de
previdência social de que trata o art. 201;
III- sobre a receita de concursos prognósticos.
IV- do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei equiparar.”.
Com o esclarecimento acima percebe-se que grande parte dos recursos são possíveis por
conta da atuação do Mercado.
O Segundo Setor é o Mercado27 formado por organizações privadas com fins lucrativos os
quais são responsáveis pela produção e circulação de bens e serviços à sociedade. O segundo
setor é responsável por alavancar a economia do país para que haja recursos suficientes para
realização de políticas públicas em prol do bem comum.
O mercado é o mantenedor da lógica capitalista. No raciocínio marxista a desigualdade
social e a pobreza são insumos vitais para o bom funcionamento do sistema capitalista. Sendo
assim, a lógica do capital é perversa ao impor a divisão de classes e a exploração do trabalho.
Em países como o Brasil que possui um histórico de exploração, e por muitos anos foi
caracterizado como um país de terceiro mundo, ou seja, um país subdesenvolvido, o impacto
das desigualdades entre as classes sociais ainda se faz nítido e profundo. O Mercado constrói
um emaranhado de desigualdades o qual Estado não é capaz de suprir sozinho.
Considerando que o mercado possui em seu âmago uma lógica egoísta por si só é
necessário o estabelecimento de um terceiro setor que pode ser uma intersecção dos outros
dois setores acima citados. O terceiro setor utiliza-se da desigualdade social provocada pelo
Mercado bem como a incapacidade de atender as demandas impostas ao Estado para, dessa
forma, organizar a sociedade em grupos com causas direcionadas e solucionar problemas
específicos.
O terceiro setor, portanto caracteriza-se da sociedade civil que organizam-se em grupos,
movimentos sociais e instituições por um motivo determinado e específico contrapondo a
27 No presente trabalho o termo Mercado pode ser entendido como os agentes econômicos (empresas) que ao
ofertar produtos e serviços em troca de moeda criam o sistema econômico vigente do capitalismo: a economia de
mercado. Disponível em: http://www.suapesquisa.com/economia/economia_mercado.htm. Acesso em:
22/05/2015 às 16:00.
racionalidade dos outros dois setores: utiliza seus esforços para o bem público e coletivo –
sem ser governamental – com doações do mercado porém sem auferir lucros. Afim de
simplificar o terceiro setor pode ser caracterizado como a união de agentes privados que
prezam e direcionam suas ações para o bem público.
Rubem César Fernandes reitera e disserta sobre o significado da dupla negação das
organizações serem não governamentais e não visar o lucro:
“No Terceiro Setor, o poder e o lucro não constituem razões suficientes para a ação.
Dizer que são “não governamentais’ implica designar iniciativas e organizações que,
enquanto tais, não fazem parte do governo e não se confundem com o poder do
Estado. (...) A segunda negação (“sem fins lucrativos”) faz referência a uma série de
organizações e de ações cujo os investimentos são maiores que os eventuais retornos
financeiros. O que elas fazem é caro demais para os mercados disponíveis. (...)
Supondo que o Estado não dê conta de subsidiar toda esta atividade, ou não se
disponha a fazê-lo, resulta que elas só podem subsistir se contarem com doações feitas
por terceiros. Recoloca-se, assim, a distinção já aludida: enquanto os serviços
oferecidos pelo Estado são financiados por impostos compulsórios, os serviços
oferecidos pelo terceiro setor dependem, em grande medida, de doações voluntárias”28
Rubem César Fernandes também enfatiza a ausência de capacidade tanto do Estado
como do Mercado em responder às demandas populacionais.
“A participação dos cidadãos é essencial para consolidar a democracia e uma
sociedade civil dinâmica é o melhor instrumento de que dispomos para reverter o quadro de
pobreza, violência e exclusão social que ameaça os fundamentos da nossa vida em comum”29
A inoperância do Estado, devido as inúmeras burocracias inerentes ao setor público,
impedem diversos atendimentos a necessidades sociais básicas que precisam ser atenuadas
com urgência. O terceiro setor apresenta-se como uma solução inovadora a este problema
considerando que o Mercado não se interessa em atender diretamente as demandas sociais.
Para além disso, o autor Jeremy Rifkin esclarece o papel do terceiro setor como
fomentador de uma nova visão para o Século XXI no que tange a função social dos setores.
“O setor do mercado cria capitais e empregos de mercado, mas isso não é suficiente. O setor
do governo cria capitais e empregos de governo, mas isso também não é suficiente. Existe
ainda a sociedade civil, que cria capital social e empregos”30.
28 FERNANDES, Rubem César. Privado, porém público: o terceiro setor na América Latina. 3 ed. Rio de
Janeiro: Civicius, 2002, p. 23-24. 29 FERNANDES, Rubem César. Privado, porém público: o terceiro setor na América Latina. 2 ed. Rio de
Janeiro: Relume – Dumaré, 1994.p.12. 30 RIFKIN, Jeremy. Identidade e natureza do Terceiro Setor. In: IOSHPE, Evelyn Berg (org). 3º setor:
desenvolvimento social sustentado. 2 ed. São Paulo/Rio de Janeiro: Gife/Paz e Terra, 2000. p.20.
Neste sentido, o autor esclarece que o terceiro setor também é capaz de impulsionar a
dinâmica de Estado e de Mercado até mesmo potencializando-as como um elo tripartite.
Complementando a ideia de Rifkin pode-se dizer que apesar de o terceiro setor possuir
limites em sua autonomia por ser em essência não governamental e sem fins lucrativos ele
não está afastado da influência do Estado e do Mercado.
O terceiro setor estabelece um novo “contrato social”31, expressão delineada pelo filósofo
Jean Jacques Rosseau, no que tange uma nova forma de como alocar recursos e
responsabilidades para a gestão dos diversos problemas que são comuns e concomitantes na
sociedade. Esta ideia pode ser considerada como um novo “contrato social” o qual é
estabelecido no momento em que a sociedade e o governo passam a admitir que os governos
não são capazes de atender a todas as demandas sociais da sociedade bem como o mercado
também não pode solucionar todos os problemas – e por muitas vezes não se interessa em
resolvê-los. Dessa forma, o terceiro setor é eficiente em atender as demandas especificas de
forma direcionada a um único problema, a uma única causa através dos projetos
implementados pelas OSC’s.
O terceiro setor é altamente dependente do capital produzido pelo mercado. As
organizações da sociedade civil são dependentes do segundo setor para implementar ações
voltadas a defesa do interesse público. A valorização da filantropia sempre foi muito comum
por sempre ter sido preconizada por diversas religiões como um princípio a ser exercido.
Neste sentido, surge aos poucos, mas como efeito disseminador no mundo a valorização de
pessoas físicas e jurídicas que se empenham na defesa dos direitos inerentes a cidadania.
Como reflexo desta valorização grandes empresas no mundo inteiro passaram a exercer o
que, denomina-se de RSE, (Responsabilidade Social Empresarial) – são empresas de grande
porte que, no geral, escolhem uma causa a ser defendida (a escolha geralmente pode estar
atrelada a uma experiência pessoal do Presidente ou a um consenso entre os colaboradores da
empresa) e canalizam parte do lucro obtido para realizar projetos que fomentam melhorias na
área de atuação escolhida. A disseminação do raciocínio que o setor privado também é
responsável pelo desenvolvimento da sociedade contribuiu para um aumento considerável nos
últimos anos da criação de diversas fundações e institutos empresariais.
31 Contrato Social foi um termo conceituado pelo filósofo Jean Jacques Rosseau o qual afirmava que para zelar o
bem-estar e segurança da vida em sociedade era necessário estabelecer um contrato social em que prevaleceria a
vontade da maioria: soberania política da vontade coletiva.
“A responsabilidade social corporativa é o comprometimento permanente dos
empresários de adotar um comportamento ético e contribuir para o desenvolvimento
econômico, melhorando simultaneamente, a qualidade de vida de seus empregados e
de suas famílias, da comunidade local e da sociedade como um todo”32
A Teoria Geral da Administração aborda sobre a ética existente na administração de uma
empresa que tem por finalidade o lucro. Sob as lentes de Maximiano a responsabilidade social
também deve ser proporcionada pelas empresas.
“O princípio da responsabilidade social baseia-se na premissa de que as organizações são
instituições sociais, que existem com autorização da sociedade, utilizam os recursos da
sociedade e afetam a qualidade de vida da sociedade”33.
No Brasil foi no ano de 1998 com a criação do Instituto Ethos34 foi um marco no setor por
promover a união de empresas interessadas em criar sua responsabilidade social empresarial.
O objetivo do Instituto Ethos é promover a RSE auxiliando as empresas a incorporarem a
responsabilidade social como parte da estratégia de gestão da empresa e executarem
atividades voltadas à uma causa de interesse público de acordo com a causa que a empresa
escolheu apoiar valorizando a ética, transparência e cidadania.
É visível que a globalização impôs uma nova dinâmica ao mercado. Os produtos e
serviços comercializados já possuem um ponto de equilibro entre qualidade e preço. Sendo
assim, a lógica de administração de empresa tornou-se mais aprimorada menos em relação ao
produto e ao serviço e mais ao comprometimento com o consumidor/cliente.
A RSE pode ser executada de diversas formas como já citado anteriormente: Podem ser
apenas um departamento da empresa que faz as suas ações por meio do voluntariado
corporativo, por meio de abertura de uma Fundação (entendido como braço social da
empresa) ou através de doações que podem ser: diretas, por editais sociais ou cartas-convite,
afim de realizar a doação a Associações. Neste sentido, compreenda associações como
organizações não governamentais – ONGS.
32 DUARTE, Cristina de Oliveira Silva & TORRES, Juliana de Queiroz Ribeiro. Responsabilidade Social
Empresarial: Dimensões Histórica e Conceituais, disponível em < http://br.monografias.com/trabalhos3/responsabilidade-social-na-empresa/responsabilidade-social-na-
empresa5.shtml>. Acesso em 24/03/2015 às 17:14. 33 Maximiano, Antonio Cesar Amaru. Teoria Geral da Administração: da Revolução Urbana à Revolução Digital. 7ed. São Paulo: Atlas, 2010. P. 426. 34 Instituto Ethos é uma OSCIP que auxilia empresas a gerenciar seus negócios com responsabilidade social afim
de construir uma sociedade mais justa e sustentável. Maiores informações em: http://www3.ethos.org.br/
É nítida a relação de dependência do terceiro setor com o segundo setor, entretanto, com a
expansão dos setores há os elos de intersecção que criam “novos setores” – denominado de
setor 2,5.
O setor 2,5 são os negócios sociais que atualmente ganham bastante espaço no atual
cenário da economia global e da cultura de senso de responsabilidade social. O negócio social
é a junção da eficiência do Mercado em sua forma de administração – considerando
eficiência, eficácia e efetividade – aliado a uma bandeira que as organizações sociais
defendem. A ideia de negócios sociais foi propagada ao mundo quando o economista
Muhammad Yunus35 ganhou o Prêmio Nobel da Paz apresentando seu projeto de Banco de
Microcrédito. O grande objetivo dos negócios sociais é unir a eficiência do modelo de gestão
empresarial à uma causa social e enfatizar que impacto social positivo e lucratividade pode
ser uma relação proporcional.
Ainda há debates acerca de como pode ser gerenciado o setor 2,5 a partir do momento que
ele gera lucro. Pode-se dizer que há duas vertentes de como gerir a lucratividade gerada pelo
negócio social: a primeira vertente afirma que o trabalho deve ser voluntário e os lucros
devem ser reinvestidos no próprio negócio e a outra diz que os funcionários do negócio
devem ser remunerados e o lucro deve ser redistribuído entre os funcionários.
Independentemente das vertentes que são seguidas, os negócios sociais ganham
legitimidade neste novo “espaço” criado entre o terceiro e o segundo setor. É valido ressaltar
ainda que este é mais um reflexo da expansão do terceiro setor e por este motivo torna-se cada
vez mais difícil conceitua-lo sem perpassar por linhas tênues de diferenciações entre as
organizações pertencentes ao terceiro setor.
1.3 ONG’S: Associações e Fundações
De início é relevante ressaltar que as diversas expressões: “ONG”, “entidade”, “instituto”,
“instituição” não existem juridicamente. O terceiro setor é constituído de pessoas jurídicas de
direito privado sem fins lucrativos.
O Código Civil em seu artigo 44 esclarece a personalidade jurídica:
35 Muhammad Yunus nasceu em 1940 é economista e criador do Grameen Bank, especializado em microcrédito.
Maiores informações em: http://www.jornaldoempreendedor.com.br/colaborativo/a-vida-e-a-historia-de-
muhammad-yunus#.VOzmPfnF_Mg
“São pessoas jurídicas de direito privado
I- as associações;
II- as sociedades;
III- as fundações;
IV- as organizações religiosas;
V- os partidos políticos”.
Porém, para fins de esclarecimento, no presente trabalho abordaremos apenas as
associações e as fundações.
A Associação forma-se pela união de pessoas com um objetivo em comum e interessadas
em se organizar juridicamente desde que os fins não sejam econômicos.
No entanto, é importante ressaltar que há uma delimitação entre Associações com
finalidade pública e Associações que possuem finalidade privada. Estas são caracterizadas por
reunir esforços a um público alvo restrito e especifico – são as Associação de Classes - tais
como cooperativas, sindicatos, partidos políticos e igrejas. A Constituição Federal separa esta
personalidade jurídica, ou seja, todos são pessoas jurídicas de direito privado, porém apenas
Fundações e parte das associações são de caráter meritório.
As associações de caráter meritório direcionam suas ações para o público de fato, ou seja,
a prover ao cidadão o que o Estado não pode lhe garantir mesmo que seja um Direito
Fundamental – são as denominadas ONGs (associações e fundações). Apesar da diferenciação
entre Associações de Classe e Associações Meritórias ambas são legitimas e enquadradas
como pertencentes ao Terceiro Setor. O que lhes difere em termos legais e práticos é sua
relação com o poder público. Para o Estado é importante realizar a distinção destas
organizações afim de regulamentar as isenções e incentivos fiscais, auxílios, subvenções,
convênios e a outorga dos títulos de qualificação.
As Associações de Classes não será objeto de estudo do presente trabalho apenas as
Associações de Caráter Meritório, ou seja, as associações e fundações que atuam de acordo
com os princípios da esfera pública.
Toda e qualquer associação meritória é primeiramente criada por meio de uma reunião
formal afim de constituí-la. A reunião tem por intuito discutir e determinar todos os itens
obrigatórios que perpassam a elaboração do Estatuto Social36 bem como as eleições dos
dirigentes da Associação. Por meio da reunião formal de constituição da Associação é
elaborada a Ata de Constituição.
“A ata de Constituição é o instrumento jurídico que relata o que foi discutido na reunião
de constituição, inclusive aprovação do estatuto e eleição dos dirigentes da associação”37.
O Estatuto social é o documento que perpassa por todas as regras de funcionamento da
associação. Partindo de uma visão mais simplista o Estatuto social é considerado como a
certidão de nascimento da pessoa jurídica da associação. Sendo assim, a Ata de Constituição
juntamente com o Estatuto Social são imprescindíveis para formalização da existência e
aprovação da personalidade jurídica da associação. Os dois documentos devem ser registrados
no Cartório de Títulos e Documentos.
O Estatuto social tem como função ser o instrumento norteador da gestão da
associação. Neste documento deverá ser apresentado diversos itens. O artigo 54 do Código
Civil versa sobre os itens obrigatórios do documento.
“Sob pena de nulidade, o estatuto das associações conterá:
I- a denominação, os fins e a sede da associação;
II- os requisitos para admissão, demissão e exclusão dos associados
III- os direitos e deveres dos associados;
IV- as fontes de recursos para sua manutenção;
V- o modo de constituição e funcionamento dos órgãos deliberativos;
VI- as condições para alteração das disposições estatutárias e para dissolução;
VII- a forma da gestão administrativa e de aprovação das respectivas
contas;”
Sendo assim, o Estatuto de uma Associação geralmente é disposto da seguinte
maneira:
Da denominação, Sede e Fins
a) Razão social: nome de registro da Associação o qual constará em todos os documentos
legais;
b) Endereço da sede: é obrigatório que a organização tenha um espaço físico
36 Estatuto Social é o documento elaborado o qual define toda a regulamentação de funcionamento de uma
Associação. 37 COMISSÃO DE DIREITO DO TERCEIRO SETOR DA OAB. Cartilha do Terceiro Setor. São Paulo,
2011. Disponível em: < http://www.oabsp.org.br/comissoes2010/direito-terceiro-
setor/cartilhas/REVISaO%202011Cartilha_Revisao_2007_Final_Sem%20destaque%20de%20alteracoes.pdf>.
Acesso em 24/04/2015 às 15:18.
c) Finalidades: os interesses sociais em que a organização voltará suas atividades
d) Fontes de recursos: doações de pessoas físicas ou jurídicas, subvenções, parcerias
entre órgãos públicos e privados.
Dos Associados
a) Pré-requisitos: categorias de associados e sua admissão
b) Direitos e Deveres: quais as funções dos associados
c) Exclusão, Demissão e Extinção: quais os motivos para que um associado não faça
mais parte da organização
Da administração, da organização e dos conselhos
Órgãos Administrativos: Geralmente as associações são compostas por Assembléia Geral,
Conselho Diretor, Conselho Deliberativo e Conselho Fiscal. É critério da organização
definir se haverá mais órgãos administrativos.
Deverá constar um capítulo para cada órgão administrativo especificando como será realizado
sua constituição, quantos membros são eleitos para compor o órgão, quais suas funções, etc.
Patrimônio
Este capítulo versará sobre todas as doações e contribuições dos associados, bens e direitos de
rendas patrimoniais e exercidas pela Associação, bens móveis, imóveis, ações, títulos,
doações de pessoas físicas e jurídicas, subvenções e parcerias com órgãos públicos ou
privados.
Da prestação de contas
Referente ao sistema de prestação de contas a associação deverá no Estatuto estar de acordo
com os princípios fundamentais de contabilidade e Normas Brasileiras de Contabilidade. A
publicização dos dados para os associados e a comunidade bem como a aprovação da
prestação de contas pelo Conselho responsável por aprova-la, realização de auditorias internas
e externas caso houver.
Disposições Gerais
Capítulo de finalização do Estatuto em que esclarece itens gerais, como por exemplo: qual
será o exercício social da associação, qual será o período de seu ano fiscal, em quais casos a
Associação poderá ser extinta, como será realizada a distribuição de seus bens caso venha a
ser extinguida, as regras de possíveis alterações do Estatuto e demais tópicos que os autores
achar relevantes.
Como o Estatuto é o documento que marca o nascimento de uma associação para
haver validade deverá ser registrado no Cartório de Títulos e Documentos.
O processo para a constituição de uma associação é mais simplificado que a
constituição de uma fundação.
A fundação tem como prerrogativa de existência um patrimônio doado por seu
instituidor, que pode ser doado através de testamento ou escritura pública. A fundação deve
ser voltada a um objetivo especifico em prol do bem comum.
A constituição de uma fundação possui um processo mais burocrático por conta da
necessidade da existência de um patrimônio físico e/ou financeiro envolvido. O instituidor de
uma futura fundação deverá consultar o MP38 (Ministério Público) para aprovação dos
procedimentos legais, que são: Lavrar a escritura da organização, o Estatuto que deverá ser
elaborado pelos instituidores, aprovação do Estatuto pelo MP especificamente pela Curadoria
de Fundações e por último o registro no Cartório de Títulos e Documentos.
O Curador de Fundações é o agente da Promotoria da Justiça responsável por
fiscalizar todo o procedimento de abertura de uma Fundação. O artigo 62 do Código Civil,
bem como seu parágrafo único, prevê como se dá a criação e quais deverão ser os objetivos de
uma Fundação.
“Para criar uma fundação, o seu instituidor o fará, por escritura pública ou
testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se
destina, e declarando, se quiser, a maneira de administrá-la.
Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para fins
religiosos, morais, culturais ou de assistência. ”
Para a finalização da constituição de uma associação ou fundação – após o registro dos
documentos iniciais acima citados (Estatuto Social, Ata de Constituição, Lavratura da
38 Ministério Público não pertence a nenhum dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Atua no
âmbito federal e estadual e possui a função de zelar o ordenamento jurídico, a democracia brasileira bem como
os direitos sociais e individuais do povo fiscalizando o cumprimento das leis. Disponível em:
http://www.prr4.mpf.mp.br/site/index.php?option=com_content&view=article&id=6&Itemid=19. Acesso em:
29/04/2015 às 09:12.
escritura da instituição) as organizações que se enquadram na personalidade jurídica privada
sem fins lucrativos deverão ainda, como burocracia essencial do poder público, se registrar
nos seguintes órgãos:
i. Secretaria da Receita Federal para obter o CNPJ39 (Cadastro Nacional de Pessoa
Jurídica),
ii. Prefeitura Municipal em que a sede da organização se encontra para obter o CCM
(Cadastro de Contribuinte Municipal) – neste sentido este cadastro é relevante na
regularização do espaço físico a ser ocupado pela organização – através de vistoria
dos órgãos competentes do município, que são variáveis por conta da finalidade da
organização bem como da legislação municipal – é liberado o documento de Alvará
de Funcionamento.
iii. INSS40 (Instituto Nacional do Seguro Social)
iv. Caixa Econômica Federal para obter inscrição do FGTS41 (Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço).
Os quatro registros citados acima são essenciais para a inscrição de qualquer
personalidade jurídica privada sem fins lucrativos. A obrigatoriedade da inscrição no INSS e
na Caixa Econômica Federal é necessária por conta da contratação de pessoas na organização.
As associações e fundações, apesar de sua finalidade não lucrativa, são consideradas
empregadoras para a legislação trabalhista brasileira. Ainda há um equívoco que persiste na
sociedade que organizações sem fins lucrativos só podem exercer suas funções com trabalho
39 CNPJ é o Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica. O cadastro contém uma série de informações das
organizações de interesse das administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. A Secretaria da Receita Federal do Brasil é responsável pela administração do CNPJ. O CNPJ
formula um número para cada organização e através do site da Receita Federal do Brasil pode-se verificar se a
organização está ativa bem como pagando os impostos de acordo com a legislação tributária do país. Disponível
em: http://www.receita.fazenda.gov.br/TextConcat/Default.asp?Pos=1&Div=GuiaContribuinte/CNPJ/. Acesso
em 29/04/2015 às 9:15. 40 INSS é o Instituto Nacional do Seguro Social responsável pelos pagamentos das aposentadorias e demais
benefícios dos trabalhadores brasileiros com exceção dos servidores públicos. O caixa é realizado através dos
impostos relacionados aos direitos trabalhistas pagos pelo empregado bem como pelo empregador. Disponível
em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/aposentadoria-inss.shtml. Acesso em: 29/04/205 às 09:27. 41 FGTS é o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço. Este fundo foi criado para garantir ao trabalhador uma
renda após a demissão sem justa causa. O empregador paga um imposto correspondente a 8% (oito por cento) do
salário pago ao empregado e deve ser acrescido a atualização monetária e juros. Disponível em:
www.fgts.gov.br/trabalhador/. Acesso em 29/04/2015 às 10:12.
voluntário42. Portanto, quanto maior a qualidade da captação de recursos dessas organizações
maiores são as possibilidades de contratação de pessoas capacitadas para os cargos
disponíveis. A contratação pode ser feita por regime de CLT43, no qual a organização tem
vínculo jurídico com o empregado, ou contratar um autônomo o qual não possuirá vinculação
jurídica com a empresa o trabalho a ser realizado é feito por meio de um acordo entre ambas
as partes.
O quadro comparativo abaixo elaborado pelo IDIS (Instituto para o Desenvolvimento
do Investimento Social) em seu artigo intitulado “Diferenças entre Associação e Fundação”,
publicado em agosto de 2009, resume de forma bastante didática as diferenças entre as duas
personalidades jurídicas que formam o Terceiro Setor.
ASSOCIAÇÃO FUNDAÇÃO
Finalidades
Fins próprios, conforme
definido pelos associados
Fins alteráveis, na forma
prevista em seus estatutos, os
associados podem alterar ou
adaptar as finalidades segundo
seus interesses
Fins sem especificação
definida por Lei das
finalidades
Finalidades
Fins alheios, conforme desejo
do instituidor
Fins imutáveis, isto é, as
finalidades não podem ser
alteradas. É possível que
algumas regras do estatuto
sejam modificadas, desde que
não afetem as finalidades. As
alterações serão deliberadas
pela maioria absoluta dos
órgãos da administração e
aprovação do Ministério
Público
Fins especificados pelo Código
Civil
Patrimônio
Não há exigência de
patrimônio inicial ou de
recursos mínimos para
constituição
É um instrumento de gestão
constituído ao longo da vida da
associação
Patrimônio
É um componente essencial e
alocado pelo instituidor
O patrimônio inicial deve ser
suficiente para o cumprimento
dos objetivos sociais da
fundação
42 Trabalho Voluntário é regido pela Lei 9.608/98. Caracteriza-se por realizar atividades as quais não são
remuneradas, não há vínculo empregatício com a organização, mas é exigido um Termo de Adesão entre a
organização e o prestador do serviço voluntário afim de discriminar o objeto e todas as condições das atividades
que serão exercidas. Disponível em: http://www.guiatrabalhista.com.br/guia/trab_voluntario.htm. Acesso em
29/04/2015 às 10:26. 43 CLT é a Consolidação do Trabalho no qual regulamenta as relações trabalhistas no país. Abrange desde a
fiscalização, Justiça do trabalho ao registro do trabalhador e sua jornada de trabalho. Disponível em:
http://www.guiatrabalhista.com.br/tematicas/dt.htm. Acesso em 29/04/2015 às 10:47.
Alienação
Os bens das associações
podem ser alienados, conforme
seus estatutos e mediante
deliberação dos
administradores
Alienação de Bens
Via de regra, os imóveis das
fundações são inalienáveis
Administração
Associados podem ter
representatividade e poder de
deliberação;
Deliberações pautadas pelo
estatuto;
Órgãos dominantes;
Órgãos típicos:
Assembleia – deliberação
Diretoria – execução ou
também deliberação;
representação da organização;
se optar pela qualificação de
OSCIP pode remunerar a
diretoria;
Conselho Deliberativo –
representação e execução;
Conselho Consultivo – direito
a voz;
Conselho Fiscal – fiscalização
interna.
Administração
Prevalece vontade do
instituidor, inclusive quanto à
forma de administração;
Deliberações delimitadas pelo
instituidor e fiscalizadas pelo
Ministério Público;
Órgãos servientes
Órgãos típicos:
Conselho Curador – deliberação
e estabelecimento diretriz;
Conselho Administrativo ou
Diretoria – gestão e
representação da organização;
Conselho Fiscal – fiscalização
interna.
Fiscalização
A fiscalização das associações
é realizada pelos próprios
associados;
Beneficiários, financiadores e
demais steakeholders indicam
e expressam a boa gestão e
fiscalização das associações;
Está se tornando usual a
exigência de fiscalização
através de auditoria externa
especializada e independente
das associações;
Fiscalização similar a
estabelecimento empresarial,
através de Fiscais com a
verificação de alvarás, laudos,
recolhimentos de tributos
trabalhistas, previdenciários,
entre outros.
Fiscalização
Compete ao Ministério Público
velar pelas fundações;
Beneficiários e demais
steakholders indicam e
expressam a boa gestão e
fiscalização das fundações;
Fiscalização similar a
estabelecimento empresarial,
através de Fiscais com a
verificação de alvarás, laudos,
tributos trabalhistas,
previdenciários, fiscais, entre
outros.
Titulação dos membros
As associações podem
Titulação dos membros
As fundações não podem
conceder títulos aos seus
membros, por exemplo,
associados, eméritos,
beneméritos, honorários, etc.
conceder títulos aos seus
integrantes.
Pontos Fortes
Facilidade de constituição,
procedimentos mais simples,
menor burocracia;
Inexigência de patrimônio
prévio;
Maior flexibilidade para se
organizar, e eventualmente
alterar seus estatutos e missão,
programática;
Maior autonomia.
Pontos Fortes
Recurso é destinado a um fundo
permanente;
Segurança em relação à
perenidade dos fins definidos
pelo instituidor;
Presença de um Conselho
Curador que tem independência
para administrar os fundos com
respeito ao desejo do instituidor;
A vida da fundação é
independente do instituidor;
Credibilidade fortalecida pela
obrigatoriedade do controle
externo.
Pontos Fracos
Como não existe obrigação de
patrimônio mínimo, não há
como garantir a
sustentabilidade da
organização, mesmo em curto
prazo.
Pontos Fracos
O Ministério Público, por meio
do Curador de Fundações, deve
ser consultado para qualquer
decisão que envolva o
patrimônio ou mudança de
missão de uma fundação, como
é um procedimento excepcional
torna-se mais lento e
burocrático;
Os membros do Conselho
Curador devem ser aprovados
pelo Curador de Fundações.
O quadro comparativo permite comprovar que o nível burocrático para formar uma
Fundação é muito maior do que formar uma Associação como anteriormente mencionado.
Isto porque a constituição de uma Fundação não parte apenas da formação de um grupo de
pessoas com os mesmos propósitos de finalidade pública como a Associação. Ao envolver o
patrimônio de uma pessoa física ou jurídica toda sua finalidade já está orientada por seus
instituidores e não podem ser alteradas sem que haja intervenção do Ministério Público.
As fundações em comparação com as associações possuem não apenas maior burocracia
nas obrigatoriedades exigidas para concebê-las, mas também por terem maior participação do
Poder Público, através do Ministério Público e da Curadoria de Fundações. A nível de
fiscalização e controle as fundações gozam de uma aparência mais séria que as associações já
que o controle feito pelo MP para as associações não faz parte da rotina da associação –
apenas no período de prestação de contas em casos de doações e subvenções.
1.4 Títulos, Certificados e Qualificações
As Associações e Fundações através do Poder Público podem buscar registros, não
obrigatórios para sua existência. São eles: Títulos, Certificados e Qualificações. Cada esfera
(Federal, Estadual e Municipal) possui os seus Títulos, Certificados e Qualificações que
seguem descriminados abaixo:
I. Títulos
Utilidade Pública Federal (UPF)
O Ministério da Justiça é o órgão responsável por outorgar essa declaração. A declaração
é regulamentada pela Lei nº 91/35 e pelos Decretos nº50.517/61 e 3.415/00.
Para angariar o título de Utilidade Pública Federal basta ser legalmente uma associação
ou fundação, constituída no país, que promovam atividades de relevância social em prol
do bem comum. Segundo Ministério da Justiça as organizações que podem adquirir o
título são:
“As entidades sem fins lucrativos (associações e fundações), legalmente
constituídas no País, que comprovadamente apresentem relatórios
circunstanciados dos três anos antecedentes à formulação do pedido;
promovam a educação ou exerçam atividade de pesquisa científica, cultura,
artística ou filantrópica, de caráter geral ou indiscriminado,
predominantemente”44.
O título de Utilidade Pública Federal é apenas um reconhecimento da União de que os
serviços prestados pela associação ou fundação são de relevância ao país. A UPF não
proporciona a organização nenhum benefício ou vantagem.
O Ministério da Justiça elaborou em seu site uma série de documentos que são
exigidos para obter a titulação, são eles: Pedido de Titulação de UPF, Declaração de UPF,
Declaração de Membros, Modelo de Requerimento de UPF e Modelo de Relatório de UPF.
No Pedido de Titulação de UPF deve constar:
44 Ministério da Justiça. Utilidade Pública Federal. Disponível em:
<http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ3891F04CITEMID97D078A3869C49F086FC5AF79F411533PTBRNN.h
tm> Acesso em 27/01/2015 às 11:17.
- Apresentar o requerimento à Presidência da República
- Ter Estatuto registrado em cartório e cópia autenticada
- Atestado de funcionamento dos últimos três anos
- Consta clausula de não remuneração da diretoria, não distribuição de lucros, bônus e
vantagens aos dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto
- Relatório quantitativo e qualitativo dos últimos três anos que promove educação, atividades
de pesquisas científicas, culturais, artísticas ou filantrópicas
- Comprovação ou declaração de idoneidade dos dirigentes.
- Declaração de que se obriga a publicar, anualmente, a demonstração da receitas e despesas
realizadas no exercício anterior, caso seja contemplada com subvenção por parte da União.
Para que o título seja validado a organização deve apresentar anualmente até o dia 30
de abril, ao Ministério da Justiça, o relatório circunstanciado de atividades da organização,
considerando o ano anterior e acompanhado do demonstrativo da receita e despesas realizadas
no período em que consta o relatório.
A manutenção do título pode ser cassada conforme prevê o artigo 6º do Decreto nº
50.517/61, segue abaixo:
a) deixar de apresentar, durante três anos consecutivos, o
relatório a que se refere o artigo precedente;
b) se negar a prestar serviço compreendido em seus fins
estatutários;
c) retribuir de qualquer forma, os membros de sua diretoria, ou
conceder lucros, bonificações ou vantagens a dirigentes,
mantenedores ou associados.
Utilidade Pública Estadual
Conforme a lei de UPF cada unidade da federação é responsável por conceder o título
de Utilidade Pública Estadual (UPE). Cada estado possui sua lei e o decreto que o
regulamenta para que as associações e fundações tenham acesso e manutenção do título.
No Estado de São Paulo o órgão responsável por ceder a titulação é a Assembleia
Legislativa através de um deputado estadual. O título é regulamentado pela Lei 2.574/80 e
pela Emenda Constitucional nº 24 de 23 de janeiro de 2008.
O artigo 1º da Lei Estadual de São Paulo que regulamenta a obtenção de UPE
caracteriza quais as organizações se enquadram para angariar o título bem como suas
características.
“As sociedades civis as associações e as fundações constituídas do País com
o fim exclusivo de servir desinteressadamente à coletividade podem ser declaradas de
utilidade pública, desde que preencham os seguintes requisitos:
I- personalidade jurídica
II- efetivo e contínuo funcionamento nos 3 (três) anos imediatamente
anteriores, dentro de suas finalidades;
III- gratuidade dos cargos de sua diretoria e não distribuição, por
qualquer forma, direta ou indiretamente, de lucros, bonificações ou
vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados;
IV- registro nos órgão competentes do Estado conforme sua natureza e
desde que haja exigência de tal formalidade
V- exercício de atividades de ensino ou de pesquisas científicas, de
cultura, inclusive artísticas, filantrópicas ou assistenciais de caráter
beneficente, caritativo, não circunscritas ao âmbito de determinada
sociedade civil ou comercial, comprovadas mediante apresentação
de relatório circunstanciado, referente aos 3 (três) anos
imediatamente anteriores à formulação da proposição;
VI- idoneidade moral comprovada de seu diretores;
VII- publicação, pela imprensa, do demonstrativo da receita obtida e da
despesa realizada no período anterior”.45
A UPE pode ser revogada quando as finalidades da organização não estiverem sendo
cumpridas. A apuração dos descumprimentos da lei por parte da organização pode ser feita
por processo administrativo pela Secretaria responsável ou pelo Ministério Público. Após a
apuração dos fatos se a organização realmente cometeu infrações o título será revogado
mediante a apresentação de um projeto de lei solicitando a revogação pelo Chefe do Poder
Executivo46.
A organização que possuir a UPE não recebe nenhum benefício do Estado por possuir
a titulação.
Utilidade Pública Municipal
45 Lei que estabelece normas para declaração de utilidade pública do Estado de São Paulo. Disponível em:
<http://governo-sp.jusbrasil.com.br/legislacao/204388/lei-2574-80>. Acesso em 12/03/2015 às 14:15. 46 O chefe do Poder Executivo no âmbito estadual é o Governador do Estado. Seu mandato é de quatro anos e
deve cumprir com a Constituição do Estado que é aprovada pela Assembleia Legislativa do Estado. Disponível
em: <http://www.infoescola.com/direito/poder-executivo/>. Acesso em 28/01/2015 às 11:12.
Seguindo a hierarquia da legislação a Utilidade Pública Municipal segue os mesmos
moldes da UPE. Ressalta-se que as legislações não podem ser contraditórias mediante a
hierarquia da Constituição Federal, Constituição Estadual e a Lei Orgânica Municipal.
Os critérios para obtenção do título de UPM são os mesmos destacados para a
titulação de UPE, sendo que também devem solicitar a atualização do título a cada três anos.
Saliento que os títulos não possuem validade desde que atendam aos requisitos legais.
É nítido que a burocracia para a retirada e manutenção do título é exacerbada quando
comparada as consequências que ela traz a organização. Já que a titulação não lhe provê
nenhum benefício formal. As organizações buscam a titulação afim de comprovar aos seus
parceiros, mantenedores e prospects de captação de recursos que são idôneos e produzem
atividades relevante ao país.
O atual cenário brasileiro nos indica que grande parte das OSC, que se enquadram nas
exigências de atividades dos títulos, não possuem a documentação exigida para tal. Em
análise geral a maioria das associações no país são de pequeno porte e não possuem em seu
corpo diretivo e associados profissionais qualificados para realizar a execução, por exemplo,
de balanço de receitas e despesas, critério essencial para obtenção dos títulos.
II. Certificados
a) CEAS (Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social)
O órgão responsável pela emissão deste certificado é distinto conforme a finalidade da
organização. São os Ministérios do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), da
Educação (ME) e da Saúde (MS) os responsáveis pela concessão do CEAS. Este certificado é
regulamentado pela lei 12.101/09 e pelo Decreto 8.242/14.
O certificado só é concedido a organizações que estejam no enquadramento legal de
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que atuem nas áreas de assistência
social, educação e saúde. Estas organizações devem cumprir com a universalidade do
atendimento a que se propõem suas atividades.
“A certificação ou sua renovação será concedida à entidade que demonstre,
no exercício fiscal anterior ao do requerimento, o cumprimento do disposto
nos Capítulos I a IV deste Título, isolada ou cumulativamente, conforme sua
área de atuação, e que apresente os seguintes documentos:
I - comprovante de inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica -
CNPJ;
II - cópia da ata de eleição dos dirigentes e do instrumento comprobatório de
representação legal, quando for o caso;
III - cópia do ato constitutivo registrado, que demonstre o cumprimento dos
requisitos previstos no art. 3º da Lei nº 12.101, de 2009;
IV - relatório de atividades desempenhadas no exercício fiscal anterior ao
requerimento, destacando informações sobre o público atendido e os recursos
envolvidos;
V - balanço patrimonial;
VI - demonstração das mutações do patrimônio líquido;
VII - demonstração dos fluxos de caixa; e
VIII - demonstração do resultado do exercício e notas explicativas, com
receitas e despesas segregadas por área de atuação da entidade, se for o
caso”.47
É de responsabilidade de cada Ministério certificador regulamentar os procedimentos e
prazos para supervisionar as atividades da organização bem como por zelar a manutenção dos
requisitos para que a certificação seja validada. Podem ainda, solicitar a qualquer momento
auditorias e exigir a apresentação de documentos. A renovação da certificação acontece nos
mesmos moldes: cada ministério define os documentos obrigatórios e prazos estipulados.
Este certificado permite as organizações, por meio de sua finalidade, solicitar diretamente
ao órgão responsável a que se enquadra, ou seja, assistência social (MDS), saúde (MS) e
educação (ME). Apesar de facilitar a organização direcionar seu pedido ao órgão diretamente
vinculado a sua finalidade também há de se considerar a série de exceções que a legislação da
pasta impõe. Por exemplo, em casos de urgência, tal como na área da saúde e assistência
social, o prazo de cumprimento dos requisitos, especialmente para renovação do certificado,
pode ser reduzido mediante a necessidade do gestor em contratos ou convênios já firmados.
III. Qualificações
a) OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público)
O órgão responsável por esta qualificação é o Ministério da Justiça. Esta qualificação é
regulamentada pela Lei nº 9.790/99 bem como pelo Decreto nº 3.100/99.
47 Decreto que regulamenta a Lei no 12.101, de 27 de novembro de 2009, para dispor sobre o processo de
certificação das entidades beneficentes de assistência social e sobre procedimentos de isenção das contribuições
para a seguridade social. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-
2014/2014/Decreto/D8242.htm#art70>. Acesso em 28/04/2015 às 18:50.
Para outorgar a qualificação a organização solicitante deve se enquadrar em na
realização de atividades com finalidades especificas citadas abaixo conforme o artigo 3º da
Lei nº 9.790/99:
“- promoção da assistência social
- promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
- promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de
participação das organizações de que trata esta Lei;
- promoção gratuita da saúde observando-se a forma complementar de participação
das organizações de que trata esta Lei;
- promoção da segurança alimentar e nutricional;
- defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenvolvimento sustentável;
- promoção do voluntariado
- promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza
- experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas
alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
- promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria
jurídica gratuita de interesse suplementar;
- promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de
outros valores universais e;
- estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito
às atividades mencionadas neste artigo”.
Já no 2º artigo da mesma lei a qualificação é vedada as seguintes entidades:
“I - as sociedades comerciais;
II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria
profissional;
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos,
cultos, práticas e visões devocionais e confessionais;
IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou
serviços a um círculo restrito de associados ou sócios;
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e
assemelhados;
VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas
mantenedoras;
IX - as organizações sociais;
X - as cooperativas;
XI - as fundações públicas;
XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas
por órgão público ou por fundações públicas;
XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação
com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituição
Federal.”
Apenas fundações (não públicas) e associações de caráter meritório, objeto do presente
estudo, possuem o direito a esta qualificação. Sendo assim, devem cumprir com toda a
legalidade de sua constituição (Estatuto Social, Ata de Constituição, Lavratura da escritura da
instituição) e cumprir com as normas de prestações de contas (seguir as Normas Brasileiras de
Contabilidade, publicar em meio eficaz as demonstrações financeiras, relatório de atividades,
e as CNDs48, realizar auditorias e prestar contas de todos os bens e recursos recebidos ao
longo do ano fiscal).
A solicitação da qualificação é realizada a partir da formulação do requerimento
escrito ao Ministério da Justiça com cópias autenticadas dos seguintes documentos: estatuto
registrado em cartório, ata de eleição da atual diretoria, balanço patrimonial e demonstração
do resultado do exercício, declaração de isenção do imposto de renda (declarado a Secretaria
da Receita Federal) e inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas.
A manutenção da qualificação tem durabilidade de 5 anos, caso não tenha tido
revogação. A organização deve requerer novamente a qualificação após os 5 anos, do
contrário, terá a qualificação automaticamente excluída.
O diferencial no caso das OSCIPs é a possibilidade de remuneração dos dirigentes da
organização que atuem na área de gestão executiva e seus salários devem ser compatíveis ao
mercado e ao local de atuação. E também a exclusividade de firmar Termos de Parceria com o
poder público no intuito de formar um vínculo de cooperação e executar atividades de
interesse público condizentes com o artigo 3º da Lei 9.790/99 acima descrita.
b) OS (Organização Social)
Esta qualificação é dada pelo Estado ou Município da localidade da sede da organização.
A Lei nº 9.637/98 e o Decreto 5.396/05 regulamentam a qualificação dada. A organização
necessita ter atividades com finalidades específicas para poder ser escolhida, são eles:
- Atividades relacionadas ao ensino, à pesquisa cientifica;
- Desenvolvimento tecnológico;
- Proteção e preservação do Meio Ambiente;
- Cultura;
- Saúde.
A grande diferenciação para ser uma OS está nas obrigatoriedades que o Estatuto
Social da Associação ou Fundação deve apresentar. Dentre os requisitos: os representantes do
Poder Público e membros da comunidade que está inserida em seu colegiado de deliberação
48Certidão Negativas de Débitos é uma certidão emitida pela Receita Federal e no caso de empresas é emitida
afim de comprovar que a organização não possui débitos junto aos órgãos públicos e possui regularidade fiscal e
cadastral perante a Receita Federal. Disponível em: http://wwwcarvalhoramos.com.br/blog/o-que-e-certidao-
negativa/. Acesso em 03/02/2015 às 11:32.
superior, ou seja, entre seus membros da Diretoria. Ao final do ano fiscal a organização
deverá publicar no Diário Oficial da União49 seus relatórios financeiros, e caso existir, o
relatório de execução do contrato de gestão.
Para além disso, o Conselho de Administração da organização deve manter o seguinte
padrão de composição:
“a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento de membros natos representantes do Poder
Público, definidos pelo estatuto da entidade;
b) 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos representantes de entidades
da sociedade civil, definidos pelo estatuto;
c) até 10% (dez por cento), no caso de associação civil, de membros eleitos dentre os
membros ou os associados;
d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do
conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade
moral;
e) até 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida
pelo estatuto;”50
É perceptível na análise da regulamentação das Organizações Sociais que a burocracia
para angariar a qualificação é bastante rígida. Ao longo da Lei 9.637/98 há muitas exigências
em relação a composição da organização, principalmente a composição e obrigações do
Conselho de Administração da entidade.
A firmação de parceria de uma OS com o poder público faz-se através da celebração
de um Contrato de Gestão. Neste contrato são estabelecidas as obrigatoriedades de ambas as
partes.
A desqualificação da entidade como OS será realizada quando a organização não cumprir
as disposições contidas no seu Contrato de Gestão.
“A desqualificação será precedida de um processo administrativo,
assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da
organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos
decorrentes de sua ação ou omissão.
A desqualificação importará reversão de bens permitidos e dos valores
49 DOU é o Diário Oficial da União é o meio de comunicação no qual todo e qualquer assunto do âmbito federal
torna-se público. É separado em três seções para melhor organização dos atos normativos. Disponível em:
http://naiaramalta.jusbrasil.com.br/artigos/105039166/uma-breve-introducao-ao-diario-oficial-da-uniao-dou.
Acesso em 04/02/2015 às 11:52. 50 Artigo 3º da Lei 9.637/05 a qual dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais.
Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9637.htm>. Acesso em 28 abr. 2015 às 12:27.
entregues à utilização da organização social, sem prejuízo de outras sanções
cabíveis”.51
A Relação do Poder Público com as Associações e Fundações torna-se cada vez mais
evidente. Como já citado anteriormente a partir da redemocratização a sociedade civil
organizada ganhou grande espaço na arena de implementação de políticas públicas.
1.5 Parcerias
Neste sentido há diversas categorias de celebração de parceria com o Poder Público, são elas:
CONTRATO ADMINISTRATIVO
O contrato administrativo é uma celebração entre pessoas físicas ou jurídicas, públicas
ou privadas, que tem por objetivo atividades em prol da coletividade e consecução de fins
públicos, e seguem o regime jurídico de direito público.
A Lei 8.666/93 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em seu artigo
54 retrata os princípios que o contrato administrativo deve seguir, são eles: legalidade (o
contrato deve ser cumprido conforme o acordado previamente), impessoalidade (considerando
suas cláusulas contratuais), moralidade (o contrato deve comprometer-se a realizar as
atividades designadas afim de atender o interesse público) e publicidade (o contrato, suas
condições e termos devem ser publicizados em ato convocatório sendo exposto a todos que
possam interessar).
Esta formalização deste acordo se dá por “termo de contrato”, “carta de contrato”,
“nota de empenho de despesa”, “autorização de compra” ou “ordem de execução de serviço”.
Como a Administração pode firmar o Contrato Administrativo com pessoas físicas ou
jurídicas, de direito público ou privado, esta forma de contrato é bastante ampla e pouco
utilizada para o Terceiro Setor muito por conta da obrigatoriedade que a LRF impôs ao poder
público de haver licitação para qualquer compra ou prestação de serviços ao poder público.
Sendo assim, essa forma de parceria acaba sendo inadequada ao Terceiro Setor.
CONVÊNIO
51 Refere-se ao 1º e 2º parágrafo, artigo 16 da Lei 9.637/05. Disponível em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9637.htm>. Acesso em 28 abr. 2015 às 12:27.
Os convênios têm como característica principal possuir interesses convergentes, ou
seja, os dois lados interessados possuem o mesmo propósito de servir ao interesse público.
Apesar do poder público firmar convênios com as organizações de caráter meritório, a
partir de uma análise superficial da legislação, percebe-se que os convênios só podem ser
firmados entre membros da própria administração pública ou relacionados a ela direta ou
indiretamente.
A famosa Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei nº 8.666/93) regulamenta o artigo 37,
inciso XXI, da Constituição Federal. Em seu parágrafo único do artigo 1º esclarece:
“Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração
direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas
públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas
direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.”.
Sendo assim, entende-se que quando a palavra “Convênio” surge como meio de
parceria entre organizações, a celebração é apenas válida para entidades públicas ou que
sejam a elas vinculadas. O artigo 116 da LRF deixa bastante nítida esta relação
administrativa:
“Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios,
acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e
entidades da Administração.
§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades
da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano
de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no
mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão
das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de
que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão
devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair
sobre a entidade ou órgão descentralizador.”.
Como os convênios independem de ação licitatória, e é um meio de flexibilizar as
amarras da burocracia pública para contratação de obras, serviços, compras e alienações, por
natureza legal, todo convênio não poderá ser firmado com a iniciativa privada.
O Decreto nº 6.170/07 legisla sobre a matéria e define quando os convênios podem ser
celebrados:
“convênio é acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a
transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamento Fiscal e
da Seguridade Social da União e tenha como participe, de um lado, órgão ou entidade
da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou
entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta,
ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de
governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou
evento de interesse reciproco, em regime de mutua cooperação”.52
É nítido que o Decreto revela uma inconsistência legal ao permitir que Convênios
sejam uma forma de parceria entre o poder público e as organizações da sociedade civil, pois
a LRF redigida em 1993, ou seja, quatorze anos antes, deixa claro que Convênios devem
apenas ser celebrados entre organizações pertencentes ao poder público.
A particularidade do convenio é que não há vínculo contratual, ou seja, os participes
podem se retirar quando desejar, sem sofrer penalidades, obviamente se não houver clausula
de permanência obrigatória. Também não há a existência de preço ou remuneração
estabelecida.
“Os convênios administrativos, são, pois, acordos firmados pelos mais
diversos entes públicos, nada obstando, porém, que se realizem esses ajustes
entre entidades públicas e particulares, visando à realização de objetivos
comuns”.53
Como os convênios tem sempre uma das partes sendo a Administração, e os recursos
repassados são sempre públicos, a natureza do dinheiro continua sendo pública, desta maneira
a prestação de contas deve seguir a legislação prestando contas para o ente público bem como
ao Tribunal de Contas. Ao executar o convênio a organização é compreendida como
administradora de recursos públicos e é sujeita aos controles orçamentários e financeiros
previstos em lei.
Neste contexto é nítido que convênios são instrumento bastante utilizado para firmar
relação entre o poder público com o terceiro setor já que o convenio possui como prerrogativa
uma associação de caráter cooperativo. Considerando que o terceiro setor possui atividades
em prol da coletividade e de caráter social os convênios são bastante comuns no terceiro setor.
Os convênios são formalmente firmados entre as partes através de um Termo que
contenha numeração sequencial, qualificação dos partícipes, finalidade do convênio
descrevendo o objeto, a necessidade pública que se objetiva atender, e a sujeição do convênio
a LRF e ao Decreto 93.872/86. Para além disso, é necessário que a organização do terceiro
52 Decreto Lei nº 6.170/07. Inciso I, parágrafo 1, artigo 1º. 53 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36ª ed. Malheiros, 1996, p 354.
setor apresente um Plano de Trabalho ao órgão público responsável com as justificativas,
descrição detalhada do objeto, metas, etapas do processo de execução, cronograma da
execução bem como o orçamento apresentando tanto os desembolsos do poder público como
as contrapartidas da organização.
A Instrução Normativa nº 01/97 da Secretaria Nacional do Tesouro aborda em um
texto consolidado toda a legislação pertinente a celebração de convênios. Esta Instrução
Normativa disciplina a celebração de convênios de natureza financeira, para fins de execução
descentralizada de Programa de Trabalho da Administração Pública direta ou indireta.
É por meio deste texto que são determinados quais os entes administrativos que podem
estabelecer um convênio. O inciso I do primeiro artigo da IN explica:
“convênio - instrumento qualquer que discipline a transferência de recursos
públicos e tenha como partícipe órgão da administração pública federal
direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia
mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à
execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse
recíproco, em regime de mútua cooperação;”.
Em seu artigo 5º aonde são estabelecidos o que é vedado aos convênios, no Inciso II,
pode-se compreender que convênios podem ser celebrados com organizações sem fins
lucrativos:
“destinar recursos públicos como contribuições, auxílios ou subvenções às
instituições privadas com fins lucrativos”.
A Instrução Normativa 01/97 também lista todos os documentos necessários no qual
as organizações do terceiro setor apresentem para a formalização do convênio. A
documentação possui por objetivo singular comprovar sua regularidade e sua idoneidade
perante a administração pública, ou seja, a organização não poderá ter débitos para com o
governo. Esta Instrução Normativa também prevê cláusulas que são obrigatórias nos
convênios.
O SICONV54 é o Portal do Governo Federal em que são publicados todos os
convênios firmados pelo poder executivo da Administração Pública Federal. Através deste
portal eletrônico todos os interessados em realizar um convênio podem se cadastrar. O site
54 O SICONV é o Sistema de Gestão de Convênios. Através do Portal dos Convênios todo convenio celebrado é
disponibilizado no site e informa a liberação dos recursos, o acompanhamento da execução e prestação de contas
dos convênios. Disponível em: https://www.convenios.gov.br/siconv/Principal/Principal.do. Acesso em
25/05/2015 às 16:30.
também permite o acesso a listagem de todos os convênios que estão abertos para celebração
bem como os que já estão sendo executados.
TERMO DE PARCERIA
O termo de parceria é firmado entre o poder público e as OSCIPs e regulamentado
pela Lei 9.790/99. Esta nova forma de relação entre o primeiro e terceiro setor é caracterizada
por um vínculo de cooperação que destinam-se a atividades de interesse público, em que
podem ser doados recursos financeiros, físicos, humanos, e na maioria dos casos a prestação
de serviços por parte da OSCIP.
O termo de parceria é focado em resultados e foi elaborado justamente para adequar a
relação entre o terceiro setor e o poder público considerando que a lei que regulamenta os
termos de parceria é anterior a lei que possibilita os contratos de gestão.
O termo de parceria é visto como um modelo híbrido entre o contrato e o convênio
pois é uma alternativa menos burocrática a nível das documentações exigidas para firmar um
convênio mas possuem a mesma característica de realizar projetos e atividades de interesse
comum entre as partes.
Para que haja celebração do termo de parceria deve ser realizado previamente uma
consulta ao conselho de políticas públicas da área de atuação correspondente considerando o
nível de governo que se interessou pela parceria.
O termo de parceria deve conter o programa de trabalho da OSCIP especificado,
estabelecer todas as metas e resultados bem como os prazos estabelecidos no cronograma. É
imprescindível ao nível de controle que sejam expostos quais serão os métodos de avaliação
de desempenho bem como os indicadores que serão usados para mensurar os resultados da
implementação do programa de trabalho.
Deve conter no termo de parceria o controle financeiro que será efetuado. O
inciso IV do 10º artigo da Lei das OSCIPS demonstra as especificidades:
“... previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu
cumprimento, estipulando item por item as categorias contábeis usadas pela
organização e o detalhamento das remunerações e benefícios de pessoal a
serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a
seus diretores, empregados e consultores; ”
A nível de fiscalização a OSCIP deverá apresentar ao Poder Público, ao final de cada
exercício, um relatório de execução do plano de trabalho anteriormente acordado contendo
não apenas as comparações das metas atingidas e os resultados obtidos mas também a
apresentação da prestação de contas de todos os gastos, item a item, conforme especificado
em cada categoria contábil que conta no termo de parceria. A OSCIP ainda deve publicar na
imprensa oficial do ente federativo com o qual realizou o termo o extrato do termo de parceria
bem como o demonstrativo da execução física e financeira conforme o modelo imposto pela
própria lei.
Há uma comissão de avaliação formada por membros do poder público e da OSCIP
para avaliar o relatório de gestão do termo de parceria bem como a prestação de contas.
Posteriormente a comissão envia um relatório conclusivo da avaliação ao órgão competente.
Quaisquer irregularidades encontradas na fiscalização do termo de parceria deverão
ser anunciadas ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público para investigação. Ao ser
comprovado o mau uso dos recursos públicos encaminhados a OSCIP o poder público pode
solicitar o sequestro de bens e valores sob posse da entidade e o poder público será o
depositário e gestor dos bens e valores sequestrados afim de dar continuidade as atividades
programadas no termo de parceria.
CONTRATO DE GESTÃO
Os contratos de gestão são firmados entre o poder público e as organizações sociais.
Ambos são regidos pela Lei 9.637/98. Os Contratos de Gestão permitem que a OS receba
recursos orçamentários e administre serviços públicos bem como equipamentos e instalações
do Poder Público. Foi a partir do Programa de Publicização que foi permitido que atividades
de caráter social fossem desempenhados pelas OS.
É pré-requisito do Contrato de Gestão a entidade ser qualificada como Organização
Social. Os contatos de gestão são direcionados as atividades de caráter público que
contemplem as áreas de ensino, cultura, saúde, pesquisa cientifica, desenvolvimento cientifico
e proteção ao meio ambiente.
O Contrato de Gestão deve designar as atribuições, responsabilidades e obrigações de
ambas as partes (poder público e OS). O diferencial do Contrato de Gestão é o
estabelecimento de metas de desempenho e objetivos a serem alcançados. Os incisos I e II do
artigo 7 da Lei das Organizações Sociais demonstra o que deve conter no Contrato de Gestão:
“I - especificação do programa de trabalho proposto pela organização social,
a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de
execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação
de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e
produtividade;
II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e
vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e
empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções”.
Conforme o caput do mesmo artigo a OS deve cumprir com os princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade.
Com a celebração do contrato de gestão firmado o poder público pode destinar bens e
recursos orçamentários, afim de cumprir as metas e atividades designadas no contrato, porém
há uma permissão de uso, a qual dispensa a ação licitatória (também utilizada nos contratos de
prestação de serviços) e pode também ceder servidores públicos (cujo ônus fica sob encargo
da própria Administração).
Em todo Contrato de Gestão, por ser especificamente pautado por metas de
desempenho, sua fiscalização é efetuada sob pelo órgão ou entidade supervisora da área de
atuação correspondente à atividade fomentada. Sendo assim, ao entregar o relatório de
execução de cada exercício ao órgão ou entidade supervisora do contrato, se houver indícios
de irregularidades com o uso do recurso público destinado, o responsável pela supervisão
deverá contactar o TCU55. O artigo 10 retrata quais os órgãos responsáveis por retirar os bens
e valores sob posse da organização social.
“...quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o interesse público, havendo
indícios fundados de malversação de bens ou recursos de origem pública, os
responsáveis pela fiscalização representarão ao Ministério Público, à
Advocacia-Geral da União ou à Procuradoria da entidade para que requeira
ao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e
o seqüestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente público ou
terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao
patrimônio público”.
Quando comprovado que a organização social agiu de forma irresponsável na
execução do plano de trabalho o poder público tem o direito de sequestro sob os valores e
bens que ainda estavam sob posse da organização social e o poder público torna-se o
depositário dos bens e valores e será responsável em resguardar as atividades sociais que a
organização social efetuava.
55 TCU é o Tribunal de Contas da União é responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. Disponível em: às
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/conheca_tcu/historia. Acesso em 8/02/2015 às
12:07.
É nítido que o contrato de gestão, a nível de segurança da prestação do serviço
acordado, é bastante efetivo em termos de controle do poder público. A tendência dos órgãos
públicos é cada vez mais firmar contratos de gestão, ou seja, mediante um plano de trabalho
focado no estabelecimento de metas de desempenho o qual está sujeito a controle de gestão,
qualidade do serviço prestado e fiscalização do dinheiro público.
Os contratos de gestão permitem aos órgãos responsáveis pelo acordo demonstrar a
sociedade quais os seus propósitos, suas metas, seus prazos e, a posteriori, divulgar o impacto
das atividades realizadas para o público alvo.
1.6 Imunidades e Isenções
A legislação do terceiro setor impõem algumas particularidades na questão tributária.
As entidades possuem benefícios fiscais considerando que suas finalidades são públicas e
consequentemente complementares ao Poder Público. É cada vez mais comum a parceria do
terceiro setor com o setor público por meio das categorias já acima citadas. A legislação
tributária separa, para as organizações não governamentais sem fins lucrativos, em dois
regimes tributários excessivamente diferentes: Imunidade e Isenção. A isenção pode ser
tributária e previdenciária.
A) Imunidade tributária é caracterizada como a proibição constitucional de entes políticos
a tributar atos, fatos ou pessoas.
B) Isenção é caracterizada pela renúncia do Estado ou sua autorização o qual configura-se
pela desobrigação do pagamento de determinados tributos. As isenções possuem
legislações específicas as quais não constam diretamente na Constituição Federal.
O quadro comparativo56 elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo é
bastante esclarecedor nas diferenças entre os dois regimes tributários.
IMUNIDADE ISENÇÃO
Prevista na Constituição Federal Determinada por legislação
infraconstitucional.
Não pode ser revogada. A qualquer tempo poderá ser revogada.
Inexiste fato de obrigação tributária. A obrigação tributária ocorre, porém a
entidade é dispensada de sua quitação.
56 Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Repasses públicos ao Terceiro Setor. Manual Básico para Setor.2012. p.22.
Inexiste direito de cobrar tributos. Há o direito de cobrar tributos, no entanto
por disposição legal, não é exercido.
CAPÍTULO 2 - MARCO REGULATÓRIO
Neste capítulo vamos nos ater ao marco regulatório do Terceiro Setor entre os entes
federativos da União, principalmente no que tange à legislação das relações entre o Estado e o
Terceiro Setor bem como os benefícios que lhe são concedidos.
Como mencionado anteriormente o Terceiro Setor foi de fato regulamentado a partir da
Constituição Federal de 1988 o qual versa sobre a caracterização jurídica das organizações
não governamentais sem fins lucrativos bem como as garantias dos incentivos fiscais que
podem desfrutar considerando que suas atividades possuem finalidade pública e auxiliam a
zelar pela seguridade social.
“A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
poderes públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência, e à assistência social”.57
Dessa forma o Estado compreende que organizações da sociedade civil que
contribuem com a manutenção e até mesmo com a melhora da seguridade social devem ser
menos oneradas financeiramente, ou seja, já que prestam atividades em prol da sociedade
possuem o direito legal de receber da União imunidades tributárias bem como isenções fiscais
dos outros entes federativos. Nos tópicos abaixo vamos nos ater apenas nas isenções
tributárias mais relevantes que os entes da Federação instituem as associações de caráter
meritório e fundações.
2.1 Na União/ Governo Federal
O Governo Federal é responsável por estabelecer as imunidades ao terceiro setor. O
artigo 150 da Constituição Federal proíbe a instituição de imposto sobre:
“b) templos de qualquer culto;
c) patrimônio, renda ou serviços de partidos políticos, inclusive suas
Fundações das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de
educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos
da lei”.
57 Refere-se ao artigo 194 da Constituição Federal do Brasil.
As concessões das imunidades só serão realizadas mediante ao cumprimento das leis
que regem as organizações. Há uma série de regras para a obtenção das imunidades, não basta
apenas a organização ser formalmente uma Associação de caráter meritório ou uma Fundação,
existem imunidades que só são aprovadas mediante determinados enquadramentos legais.
São impostos federais:
IOF – Imposto sobre Operações Financeiras. Incide sobre empréstimos, financiamentos e
outras operações financeiras, e também sobre ações.
IRPJ – Imposto de Renda Pessoa Jurídica. Incide sobre o lucro das empresas.
COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social. Cobrado das empresas.
CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido.
FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço. Percentual do salário de cada trabalhador
com carteira assinada depositado pela empresa.
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social. Percentual do salário de cada empregado cobrado
da empresa e do trabalhador para assistência à saúde. O valor da contribuição varia segundo o
ramo de atuação.
PIS/Pasep – Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor
Público. Cobrado das empresas
Para que as organizações sem fins lucrativos obtenham de forma legal a imunidade
para cada imposto citado acima há uma norma específica que regulamenta a isenção para a
entidade. E este é considerado o principal empecilho das organizações pertencentes ao
terceiro setor de se tornarem transparentes pois apesar da Constituição Federal lhe prover a
imunidade cada imposto exige o cumprimento de normas especificas para comprovar a
isenção do imposto.
No caso do IOF, vigora o Decreto 6.306/2007, o qual isenta a incidência do imposto
para instituições sem fins lucrativos atendidos os requisitos da lei.
As organizações que são consideradas sem fins lucrativos, conforme dispõem a lei, só
usufruem da imunidade do IRPJ e do CSLL ao cumprir os requisitos:
a) não remunerar, por qualquer forma, seus dirigentes pelos serviços prestados;
b) aplicar integralmente seus recursos na manutenção e desenvolvimento dos seus
objetivos sociais;
c) manter escrituração completa de suas receitas e despesas em livros revestidos das
formalidades que assegurem a respectiva exatidão;
d) conservar em boa ordem, pelo prazo de cinco anos, contado da data da emissão, os
documentos que comprovem a origem de suas receitas e a efetivação de suas despesas,
bem assim a realização de quaisquer outros atos ou operações que venham a modificar
sua situação patrimonial;
e) apresentar, anualmente, a DIPJ, em conformidade com o disposto em ato da
Secretaria da Receita Federal;
f) recolher os tributos retidos sobre os rendimentos por elas pagos ou creditados e a
contribuição para a seguridade social relativa aos empregados, bem assim cumprir as
obrigações acessórias daí decorrentes;
g) assegurar a destinação de seu patrimônio a outra instituição que atenda às condições
para gozo da imunidade, no caso de incorporação, fusão, cisão ou de extinção da
pessoa jurídica, ou a órgão público.
h) outros requisitos, estabelecidos em lei específica, relacionados com o
funcionamento das entidades citadas.58
O COFINS não incide sobre as fundações e organizações sem fins lucrativos e de caráter
social. Porém para as entidades de educação, assistência social e de caráter filantrópico devem
possuir o CEAS. Já a regulamentação do PIS para o terceiro setor é que seja de 1% sobre a
folha de salários do mês dos empregados contratados.
A garantia da imunidade sobre INSS e contribuições sociais, tais como o FGTS, a
organização sem fins lucrativos deve, através da Secretaria da Receita Federal, retirar sua
certidão negativa de débitos relativos às contribuições previdenciárias e às de terceiros.
Para obter a imunidade da quota patronal do INSS é necessário que a organização
possua o Título de Utilidade Pública Federal ou Certificado de Entidade Beneficente de
Assistência Social. A imunidade sobre o Imposto de Renda, só é concedida para entidades
qualificadas como OSCIPs já que a Receita Federal condiciona o benefício quando a entidade
não faz a remuneração de seus dirigentes.
58 Receita Federal do Brasil. Pessoa Jurídica Imune ou Isenta. Disponível em
<http://www.receita.fazenda.gov.br/PessoaJuridica/DIPJ/2000/Orientacoes/PessoaJuridicaImuneIsenta.htm>.
Acesso em 01/03/2015 às 8:47.
A relação do Governo Federal com as entidades sem fins lucrativos para executar
serviços públicos torna-se cada vez mais presente na gestão pública. Os Ministérios tendem a
executar parcerias através de Convênios ou Termos de Parceria, considerando que os
Contratos de gestão restringem-se apenas as áreas de ao ensino, à pesquisa cientifica,
desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde.
O Governo Federal trabalha de forma segmentada através de seus 39 Ministérios59.
Cada Ministério representa um setor da administração pública e é responsável por executar
seus programas, projetos e ações para honrar com suas metas institucionais.
Atualmente o Governo Federal possui como tendência a celebração de convênios pela
particularidade de que os Ministérios possuem dotação orçamentária própria e transferem seus
recursos financeiros mediante a implementação de seus programas e projetos.
Vale salientar que os Ministérios transferem recursos aos outros entes da federação
(estados e municípios) para que seus respectivos programas sejam implementados de forma
homogenia no território nacional.
O SICONV é o sistema responsável por publicar os projetos e programas do Governo
Federal e gerenciar todos os convênios firmados pelo Governo Federal, ou seja, de cada
Ministério com estados, municípios e entidades sem fins lucrativos. O SICONV é
disponibilizado pela Internet em seu Portal de Convênios e permite a todo e qualquer
interessado o acesso a informação de todos os convênios e contratos de repasse efetuados pelo
Governo Federal.
O SICONV vem de encontro a Lei de Acesso a Informação60 que promove a
transparência dos gastos públicos e contém as informações de propostas do Governo Federal,
59 São eles: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação;
Ministério da Cultura; Ministério da Defesa; Ministério da Educação; Ministério da Fazenda; Ministério da
Integração Nacional; Ministério da Justiça; Ministério da Previdência Social; Ministério da Saúde; Ministério
das Cidades; Ministério das Comunicações; Ministério das Relações Exteriores; Ministério de Minas e Energia;
Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;
Ministério do Esporte; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério do Turismo; Ministério dos Transportes; Secretaria da Micro e
Pequena Empresa; Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; Gabinete de Segurança
Institucional; Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República; Secretaria de Direitos Humanos da
Presidência da República; Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; Secretaria de Políticas para
as Mulheres; Secretaria-Geral da Presidência da República; Controladoria-Geral da União; Advocacia-Geral da
União; Banco Central do Brasil e Casa Civil, Ministério da Pesca e Aquicultura; Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome; Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República; Secretaria de Portos da
Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais.
dos proponentes a firmar o convenio, dados de todos convênios já firmados, órgãos
concedentes da administração, programas, emendas, empenhos e ordens bancárias.
Há um avanço em termos de controladoria e transparência no uso do recurso público
no Brasil no que tange as legislações existentes. A criação do SICONV foi um passo
importante para auxiliar as entidades sem fins lucrativos angariar parcerias com o poder
público bem como controla-las na gestão do recurso público.
2.2 No Estado de São Paulo
São impostos estaduais:
ICMS - Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre
Prestação Serviços
ITCM – Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação
IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
O governo do Estado de São Paulo, bem como os outros entes da federação, é
responsável por legislar sobre as isenções dos impostos estaduais as organizações
pertencentes ao terceiro setor. Em sua Constituição Federal mantém o princípio de não
tributar as entidades sem fins lucrativos e de assistência social conforme especifica o
artigo 163 inciso VI.
“Presta contas qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou de
direito privado, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro,
bens e valores públicos ou pelos quais o Estado responda, ou que, em nome
deste, assuma obrigações de natureza pecuniária”61
Sendo assim, toda as parcerias realizadas pelo Governo do Estado de São Paulo com
OS ou OSCIPs tem por obrigatoriedade a prestação de contas segundo a legislação
pertinente a cada uma como já anteriormente mencionado.
Na Constituição do Estado de São Paulo o artigo 165 versa sobre os impostos que são
de sua responsabilidade. Dentre todos os impostos citados acima, o imposto de
60 Lei 12.527 de 18 de Novembro de 2011 que tem por finalidade a publicação de todos os órgãos públicos, ou
privados que recebam dinheiro público, a divulgar todas as informações pertinentes a destinação do recurso
público. 61 Constituição do Estado de São Paulo. Trecho do parágrafo único do artigo 32. Disponível em: <
http://www.legislacao.sp.gov.br/legislacao/dg280202.nsf/a2dc3f553380ee0f83256cfb00501463/46e2576658b1c
52903256d63004f305a?OpenDocument>. Acesso em: 24/02/2015 às 19:30.
transmissão “causa mortis” e doação de quaisquer bens ou direitos (TCMD) é bastante
relevante ao presente estudo. Existe para as ONGs a isenção sobre este imposto
denominado de ITCMD (isenção de imposto de transmissão “causa mortis” e doação). O
imposto deve ser pago a toda e qualquer doação efetuada as ONGs. O TCMD é de
responsabilidade dos governos estaduais. A Lei nº 10.705/2000 versa sobre o ITCMD
bem como as alterações propostas no ano seguinte com a Lei 10.992/2001.
O artigo 2º inciso II da Lei 10.705/2000 dispõe:
“O imposto incide sobre a transmissão de qualquer bem ou direito havido: por doação”
Isso quer dizer que toda e qualquer doação que as organizações sem fins lucrativos
receberem há a incidência do imposto com exceção dos casos em que a organização tenha o
documento formal de isenção. A Lei define de forma clara quais são as entidades que
possuem o direito de adquirir a isenção:
“ Ficam também isentas as transmissões "causa mortis" e sobre
doação de quaisquer bens ou direitos a entidades cujos objetivos sociais
sejam vinculados à promoção dos direitos humanos, da cultura ou à
preservação do meio ambiente, observado o seguinte:
1 - o reconhecimento dessa condição deverá ser feito, de forma cumulativa,
pela Secretaria da Fazenda e, conforme a natureza da entidade, pela
Secretaria da Justiça e da Defesa da Cidadania, pela Secretaria da Cultura ou
pela Secretaria do Meio Ambiente, de acordo com disciplina a ser
estabelecida pelo Poder Executivo;
2 - deverão ser observados os requisitos do artigo 14 do Código Tributário
Nacional e os demais previstos na legislação tributária”.62
A legislação sobre o cálculo da incidência do imposto é bastante complicada aos
leigos, pois todos os cálculos utilizam-se como base as Unidade Fiscal do Estado de São
Paulo (UFPESP). O valor monetário desta unidade de mensuração é recalculado todos os anos
e o Governo do Estado deve publicar o seu valor no Diário Oficial do Estado de São Paulo
(DOE-SP) o valor em reais para o ano fiscal seguinte. Para o ano de 2015 o valor da UFESP
será de 21,25.
No Estado de São Paulo, também são isentas do imposto toda e qualquer doação “cujo
valor não ultrapassar 2.500 UFPESPs, ou seja, convertendo no valor corrigido para o ano de
2015, são isentas as doações até R$ 53.125,00. Acima deste valor o cálculo realizado para
62 Trecho do artigo 6º, inciso II, 2º parágrafo da Lei 10.992/2001 a qual aborda o imposto sobre transmissão de
“causa mortis” e sobre doação de quaisquer bens. Disponível em:<
http://www.fazenda.sp.gov.br/itcmd/lei_10.992_01.asp>. Acesso em: 24/02/2015 às 21:45.
saber o valor devido é de 4% sob o total do valor doado. A burocracia para adquirir o ITCMD
requer os seguintes documentos para as associações e fundações:
“I – Cópia reprográfica:
1) Estatuto Social registrado no Cartório de Títulos e Documentos e última alteração;
2) Ata de Eleição da Diretoria: última alteração;
3) Comprovante de inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ ;
4) Cópia do Decreto publicado no Diário Oficial da União - D.O.U. que declarou a
instituição como de "UTILIDADE PÚBLICA;"
5) Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos, em plena vigência; ou o respectivo
protocolo, caso ainda não tenha sido expedido;
6) Comprovante de entrega da Declaração de Renda de Pessoa Jurídica à Secretaria
da Receita Federal;
7) Balanços e Demonstrativo de Resultado dos 3 últimos exercícios com a relação
discriminada de despesas, ou, se for o caso, de período inferior, na hipótese de a
constituição da entidade não atingir tal período; II – Original:
8) Declaração de que atende os requisitos do Artigo 14 do CTN.” 63
A legislação para a retirada do ITCMD é bastante burocrática e o órgão responsável
para solicitação e aprovação da isenção é a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Há
muita dificuldade entre as ONGs de pequeno porte em cumprir todos os requisitos legais para
a retirada da isenção. Porém, o mais preocupante no atual cenário é que muitas organizações
ainda desconhecem a existência do imposto.
Em relação ao ICMS é mais complicada a legislação. O Decreto Estadual 45.490/2000
em seu 7º artigo inciso VII alínea c prevê a isenção sobre as entidades sem fins lucrativos.
Em seu Anexo I nos artigos 31 e 32 o qual resumidamente apresentam que são isentas
do pagamento do ICMS as entidades assistenciais ou de educação em duas situações:
a) Na produção própria de mercadores promovida pela própria organização desde que a
renda liquida seja totalmente direcionada na manutenção de seus objetivos sociais e
que não haja sob hipótese alguma distribuição de lucros ou participações e que o
montante do valor das vendas, realizadas no ano anterior, não seja maior que teto
estabelecido para a isenção de microempresas.
b) Nos casos de importação de mercadoria doadas principalmente por organizações
internacionais ou por países estrangeiros desde que seja uma distribuição gratuita em
63 Retirado do Guia do Usuário sobre “ITCMD 0 Imunidade e Isenção” da Secretaria da Fazenda do Governo do
Estado de São Paulo. Disponível em:<http://www.fazenda.sp.gov.br/guia/itcmd/imunidade.shtm>. Acesso em
01/03/2015 às 08:16.
algum programa implementado por entidades educacionais ou de assistência social
considerando suas finalidades.
O IPVA também não incide sob instituições de educação e de assistência social. Apesar
do Decreto Estadual 59.593/2013 ser muito conciso em relação a isenção deste imposto sobre
as organizações sem fins lucrativos, o órgão responsável por ceder a imunidade a estas
entidades é a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Dentre os documentos que são
solicitados para requerer a imunidade sobre o IPVA a organização deve apresentar os
seguintes documentos:
“1) Cópia do CNPJ, atentando para sua validade;
2) Ato oficial de reconhecimento de utilidade pública no Estado e, na
hipótese de instituição de assistência social, registro no órgão competente da
Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social;
3) Estatuto ou Contrato Social;
4) Livros revestidos das formalidades capazes de assegurar a exatidão da
escrituração de suas receitas e despesas, tais como Termo de Abertura de
Diário, de Razão ou outros;
5) Balanço Patrimonial do último exercício;
6) Declaração de Imposto de Renda do último exercício;
7) Declaração sobre a não prestação de serviços unicamente a associados e
contribuintes;
8) Declaração sobre o uso efetivo do veículo nas finalidades essenciais da
entidade”.64
Apesar das inúmeras burocracias para que as organizações sem fins lucrativos tenham
de fato o reconhecimento da imunidade dos impostos estaduais, já previstos na Constituição
Federal, a Secretaria da Fazenda do Governo do Estado de São Paulo em seu site deixa
bastante explícito ao cidadão como solicitar as imunidades e isenções de seus impostos bem
como a documentação necessária e quais são as organizações que possuem esse direito.
A Constituição do Estado de São Paulo demonstra através do artigo 179 a relevância
das parcerias firmadas com o terceiro setor como auxiliar na implementação de políticas
públicas de responsabilidade do Governo do Estado.
“A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo” –
assim podemos entender a abertura do Governo do Estado de São Paulo como um fomentador
as parcerias com o terceiro setor”.
64 Retirado do Guia do Usuário sobre “IPVA – Imunidade e Isenção” da Secretaria da Fazenda do Governo do
Estado de São Paulo. Disponível em:< http://www.fazenda.sp.gov.br/guia/ipva/imunidade.shtm>. Acesso em: 14
/05/2015 às 09:15.
O governo do Estado de São Paulo também possibilita algumas vantagens as entidades
sem fins lucrativos, tais como:
a) Programa da Nota Fiscal Paulista: O programa tem o intuito de estimular a
cidadania fiscal no estado. É regulamentado pela lei nº 12.685/2007. São feitos
sorteios para entidades sem fins lucrativos que possuem atividades voltadas a área
da saúde e assistência social. Para que a entidade possa participar dos sorteios deve
ser cadastrada na secretaria estadual de sua área e solicitar o acesso ao sistema da
Nota Fiscal Paulista sendo enquadrada como “consumidora pessoa jurídica”.
b) Desconto nas contas da SABESP65. O desconto é realizado para as entidades que
prestam serviço de assistência social e estão cadastradas na SEADS (Secretaria
Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social).
Ao longo dos últimos anos, o Governo do Estado de São Paulo, têm trabalhado
conjuntamente com as entidades do terceiro setor, principalmente por meio de Contratos de
Gestão com as Organizações Sociais.
2.3 No município de São Paulo
São impostos municipais:
- IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana;
- ISS: Imposto sobre Serviços;
- ITBI: Imposto sobre Transmissão de Bens Inter Vivos;
É de responsabilidade dos municípios zelar pela arrecadação dos tributos acima
descritos. Os municípios são obrigados a seguir com a norma imposta pela Constituição
Federal, sendo assim, o artigo 150, inciso VI, alínea VI estabelece que os impostos não
incidirão sobre:
“patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas
fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de
65 SABESP é sigla que denomina a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo. A SABESP é
uma empresa de economia mista que responsabiliza-se pelo fornecimento de água bem como pela coleta e
tratamento de esgoto de 364 municípios do Estado de São Paulo. Disponível em:<
http://site.sabesp.com.br/site/fale-conosco/faq.aspx?secaoId=134&cid=10>. Acesso em 29/04/2015 às 13:24.
educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos
da lei;”.
Dessa forma compreende-se que as organizações pertencentes ao terceiro setor
possuem imunidade fiscal dos impostos e os municípios devem esclarecer a imunidade em
sua lei orgânica.
A Lei Orgânica do Município de São Paulo reitera a isenção de imposto para
organizações pertencentes ao terceiro setor em seu artigo 131 inciso IV:
“Sem prejuízos de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado ao
município:
instituir imposto sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios;
b) templos de qualquer culto;
c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas
fundações, das entidades sindicais, dos
trabalhadores, das instituições de educação e de assistência
social sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;”.
Conforme o artigo 156 da Constituição Federal é de responsabilidade do município
regular a concessão e revogação de isenções, incentivos e benefícios fiscais de seus tributos
específicos.
No caso do IPTU o Município de São Paulo isenta, por exemplo, o pagamento do
imposto66 para entidades sem fins lucrativos que tenha finalidade cultural conforme a lei
municipal nº 6.989/66, artigo 18, inciso II, alínea b:
“São isentos do imposto:
II – os imóveis construídos pertencentes ao patrimônio:
b) de entidades culturais, observando o disposto em lei federal
complementar quanto às instituições de educação ou assistência
social;”.
Conforme o artigo 150 da Constituição Federal há imunidade sobre os impostos
municipais para as organizações do terceiro setor. No entanto, por conta da burocracia
existente a organização deve comprovar a Prefeitura de São Paulo que faz jus a imunidade.
Para cada imposto municipal (IPTU, ISS e ITBI) existe um requerimento e formulário
específico a ser preenchido. Após a aprovação da documentação o Departamento de
Imunidades (Subim) emite uma declaração a organização para atestar sua imunidade do
66 A isenção do IPTU também é garantida para outros casos que não somente a organizações sem fins lucrativos
com finalidade cultural. Há isenção do imposto para aposentados, pensionistas e beneficiários de renda mensal
vitalícia; Sociedades amigo de bairros, agremiações desportivas, entre outros. Disponível em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/financas/servicos/iptu/index.php?p=2462>. Acesso em
29/04/2015 às 14:22.
imposto requerido. A renovação deverá ser anual realizada pela Divisão de Imunidades,
Isenções e Regimes Especiais (Diesp).
O site da Prefeitura de São Paulo é bastante esclarecedor e possui uma aba para cada
imposto contendo explicações como: informações gerais, calendário do imposto, consulta,
emissão de 2ª via, reclamações, consultas de débitos, atualização de dados cadastrais,
certidões, cálculo do imposto, descontos, imunidades, isenções, incentivos fiscais, legislação,
entre outros.
CAPÍTULO 3 – A IMPORTÂNCIA DO TERCEIRO SETOR
3.1 Análise dos avanços da legislação para o terceiro setor
A legislação para o terceiro setor no Brasil, como já visto anteriormente, iniciou-se em
1995 quando o governo de Fernando Henrique, através do MARE, implementou o Plano
Diretor.
Porém o tema do terceiro setor entra de fato na agenda governamental em 1997.
Segundo Elisabete Ferrarezi67 foi no ano de 1997 que a articulação política, através do
Conselho da Comunidade Solidária68, começou para pressionar o governo a regulamentar as
organizações jurídicas de direito privado sem fins lucrativos. Foram formados grupos de
trabalho que participavam de rodadas de interlocução os quais apresentavam problemas do
setor e da falta de uma legislação clara.
A criação das qualificações de Organização Social e Organização Social de Interesse
Público, bem como suas burocracias já especificadas no presente trabalho, trouxe à época um
grande passo as organizações não governamentais sem fins lucrativos principalmente no que
tange ao início de uma nova cultura governamental alicerçada na burocracia, ou seja, na
análise de documentos da organização para a concessão dos títulos e não na antiga cultura do
clientelismo, na qual os títulos de utilidade pública era concedidos por meio de favoritismo e
troca política.
67 Elisabete Ferrarezi é socióloga. Doutora em Sociologia pela UnB (2007), graduada em Ciências Sociais pela
PUC/SP (1985) e mestre em Administração Pública e Governo pela Fundação Getúlio Vargas - SP (1995).
Pertence à carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental do Governo Federal desde 1996.
Atualmente é Coordenadora do Centro e Documentação e Pesquisa da Comissão de Anistia do Ministério da
Justiça. Disponível em <http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4728869Y5>. Acesso em
22/05/2015 às 17:05. 68 Conselho da Comunidade Solidária é regulamentado pelo Decreto nº 2.999 de 25 de Março de 1999. Tem por
finalidade promover o diálogo político e parcerias entre governo e sociedade para o enfrentamento da pobreza e
da exclusão, por intermédio de iniciativas inovadoras de desenvolvimento social
Resumidamente, em 1998, quando foi sancionada a lei de qualificação para as
organizações sem fins lucrativos para se enquadrarem em Organizações Sociais, o PT
e o PDT entraram com uma Ação de Inconstitucionalidade nº 1923 na qual foi
finalmente indeferido e contemplado parcialmente neste ano de 2015.
É nítido que houve um embate partidário entre PT e PSDB no momento da criação de
um novo Marco Regulatório para o terceiro setor na década de 90. Este conflito é recorrente
no cenário político, pois é através de melhorias para determinados grupos de interesse que são
pactuados apoios a determinados partidos.
Como o PSDB possuía uma pauta muito menos articulada e baseada em avanços
sociais comparado ao PT, o Partido dos Trabalhadores sendo a oposição na época, se
contrapôs a nova lei, principalmente por ser restrita a determinadas áreas de atuação o que
excluía muitas organizações da sociedade civil a obter a titulação de OS e conseguir recursos
governamentais através de Contratos de Gestão.
No ano seguinte, a Comunidade Solidária continua seus esforços para articular com o
governo um marco regulatório mais abrangente, sendo assim foi sancionada, em 1999 a lei
que cria a qualificação de Organizações Sociais de Interesse Público. É importante ressaltar
que neste período houve participação de membros do PT na Comunidade Solidária: Augusto
de Franco69 é um exemplo. Sendo assim, a Lei das OSCIPS foi basicamente um projeto da
oposição.
A inovação da Lei das OSCIPs foi a ampliação das áreas de atuação das organizações
o que em prática amplia o acesso às organizações da sociedade civil à qualificação
institucional, desde que ela cumpra o envio dos documentos necessários para angariar a
titulação.
O avanço dado com o marco regulatório para o terceiro setor dos anos 90 foi muito
mais burocrático do que prático: os títulos passam a ser angariados fora da lógica de
clientelismo, os custos são menores para as organizações e o poder público pôde se beneficiar
com uma atuação mais rápida para despachar as titulações.
69 Augusto de Franco é escritor, palestrante e consultor. Publicou dezenas de livros nos temas de capital social,
democracia, desenvolvimento local e redes sociais. Um dos fundadores do MT (Movimento dos Trabalhadores)
e em 1982 faz parte da primeira direção nacional dos Partidos dos Trabalhadores. Participou do processo de
elaboração da Lei das OSCIPS desde 1996. Disponível em< http://net-hcw.ning.com/page/quem-augusto-de-
franco>. Acesso em 14/05/2015 às 09:13.
Sendo assim, o panorama de que apenas organizações da sociedade civil estruturadas
teriam acesso aos recursos governamentais, não foi alterado. A grande crítica é que o marco
regulatório realizado na década de 90 apesar de ampliar a intenção governamental de
estabelecer parcerias com entidades sem fins lucrativos para executar serviços públicos, seja
por Contrato de Gestão ou Termos de Parceria, ainda são excludentes pois a legislação não
fomenta recursos para a profissionalização do setor, ou seja, não propõem medidas que
englobem organizações sem fins lucrativos de pequeno porte para estabelecer parcerias com o
setor público.
Após quinze anos, em 2014, o Governo Federal retoma a pauta do Marco Regulatório
para o Terceiro Setor e coloca o tema na agenda governamental para discussão e a
implementação de uma nova lei que seja capaz de adequar a legislação ao novo contexto
político, social e econômico brasileiro pós a consolidação da Reforma do Estado.
3.2 Análise da Lei 13.019/14: O Novo Marco Regulatório das Organizações da
Sociedade Civil
3.2.1 Elaboração do Projeto de Lei 7.168/14
Após a expansão do terceiro setor no Brasil, pós o marco regulatório do terceiro setor,
implementado na década de 90, foi efetivada a ampliação de parcerias entre os entes
federativos e as OSCs. No entanto, com as alterações do cenário político, social e econômico
brasileiro foi necessária uma rediscussão da legislação para atender as necessidades das OSCs
bem como alguns empecilhos legais.
Aproveitando-se do momento político de eleição presidencial, um coletivo foi
formado, no ano de 2010, composto por movimentos sociais, ONGs, entidades religiosas e
fundações, afim de formar e definir uma pauta consolidada, com prioridades comuns a ser
apresentada aos candidatos da Presidência da República.
O “timing”70 político foi essencial para que a pauta realmente entrasse na agenda
governamental com a reeleição da Presidenta Dilma, candidata eleita pelo PT. Salientamos
que a ABONG foi bastante responsável pela formação deste grupo, o qual criaram a
Plataforma por um Novo Marco Regulatório para as Organizações da Sociedade Civil.
70 Timing expressão em inglês que designa a escolha do momento. Disponível em:
<http://pt.bab.la/dicionario/ingles-portugues/timing>. Acesso em 22/05/2015 às 17:15.
Em 2011 foi formado um grupo de trabalho constituído pela Presidência da República
para elaborar as propostas do novo marco regulatório. Os trabalhos foram efetuados ao longo
de todo primeiro semestre de 2011. Foi então lançado o Projeto de Lei 7.168/2014 proposto
pelo Senado Federal.
A Plataforma tinha como intenção a participação da sociedade civil, através de
consulta pública, para aperfeiçoar a proposta do projeto de lei. Foi bastante utilizado como
forma de consulta pública uma página criada no Facebook71 para disseminar as discussões,
incluir outras OSCs em apoio ao movimento, e principalmente como meio de disseminação
do andamento da proposta do projeto de lei até a sanção da lei que regulamenta o novo marco
regulatório para o setor.
Após a apreciação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal o projeto de lei
7.168/14 tornou-se a Lei 13.019/14 sancionando, então, o Novo Marco Regulatório das
Organizações da Sociedade Civil.
3.2.2 Análise da Lei 13.019/14
Em 31 de Julho de 2014 foi sancionado a Lei que altera a legislação para o terceiro
setor. O artigo 1º da Lei 13.019/14 é capaz de orientar as novas diretrizes ao setor:
“ Esta Lei institui normas gerais para as parcerias voluntárias, envolvendo ou
não transferências de recursos financeiros, estabelecidas pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios e respectivas autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público, e
suas subsidiárias, com organizações da sociedade civil, em regime de mútua
cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público; define
diretrizes para a política de fomento e de colaboração com as organizações de
sociedade civil; e institui o termo de colaboração e termo de fomento”.
O artigo V da Lei trata dos objetivos principais dos novos instrumentos de parceria e
do novo marco regulatório como um todo, em suma, pode-se dizer que a nova Lei é
fundamentada em uma gestão democrática que dá extrema relevância a participação social, a
transparência na aplicação dos recursos públicos através das parcerias efetuadas com as OSCS
e ao fortalecimento da sociedade civil. E deixa explícito em seus incisos a valorização dos
seguintes itens:
“I – o reconhecimento da participação social como direito do cidadão;
II – a solidariedade, a cooperação e o respeito à diversidade para a construção
de valores de cidadania e de inclusão social e produtiva;
71 Rede Social que permite conversar, compartilhar mensagens, links, vídeos e fotografias entre seus amigos. A
ferramenta foi criada em 2004 por Mark Zuckerberg, Dustin Moskovitz, Chris Hufghes e Eduardo Saverin.
III – a promoção do desenvolvimento local, regional e nacional, inclusivo e
sustentável;
IV – o direito à informação, à transparência e ao controle social das ações
públicas;
V – a integração e a transversalidade dos procedimentos, mecanismos e
instancias de participação social;
VI – a valorização da diversidade cultural e da educação para a cidadania
ativa;
VII- a promoção e a defesa dos direitos humanos;
VIII – a preservação, a conservação e a proteção dos recursos hídricos e do
meio ambiente;
IX – a valorização dos direitos dos povos indígenas e das comunidades
tradicionais;
X- a preservação e a valorização do patrimônio cultural brasileiro, em suas
dimensões material e imaterial;”.
Percebe-se, nitidamente, que foram englobados, no novo marco regulatório, muitas
bandeiras de atuação tornando imenso o leque de possibilidades de atuação das OSCS em
políticas públicas em parceria com o poder público.
Há diretrizes, estabelecidas na Lei, como itens fundamentais a serem seguidos para os
novos modelos de parcerias denominados Termo de Colaboração e Termo de Fomento. O
artigo 6º, em seus incisos, descreve as diretrizes que passam valer para o novo marco
regulatório das organizações da sociedade civil, são elas:
“I – a promoção, o fortalecimento institucional, a capacitação e o incentivo à
organização da sociedade civil para a cooperação com o poder público;
II – a priorização do controle de resultados;
III – o incentivo ao uso de recursos atualizados de tecnologias de informação
e comunicação;
IV – o fortalecimento das ações de cooperação institucional entre os entes
federados nas relações com as organizações da sociedade civil;
V – o estabelecimento de mecanismos que ampliem a gestão da informação,
transparência e publicidade;
VI – a ação integrada, complementar e descentralizada, de recursos, ações,
entre os entes da Federação, evitando sobreposição de iniciativas e
fragmentação de recursos;
VII – a sensibilização, a capacitação, o aprofundamento e o aperfeiçoamento
do trabalho de gestores públicos, na implementação de atividades e projetos
de interesse público e relevância social com organizações da sociedade civil;
VIII – a doação de práticas de gestão administrativa necessárias e suficientes
para coibir a obtenção individual ou coletiva, de benefícios ou vantagens
indevidas, em decorrência da participação no respectivo processo decisório
ou ocupação de posições estratégicas;
IV – a promoção de soluções derivadas de aplicação de conhecimentos, da
ciência e tecnologia e da inovação para atender necessidades e demandas de
maior qualidade de vida da população em situação de desigualdade social.”.
Em suma, as diretrizes esclarecem que a norma preza pela colaboração entre o setor
público e as OSCs, visa o uso de tecnologias da informação como meio de comunicação no
intuito de proporcionar máxima transparência na utilização dos recursos públicos transferidos
as OSCs e exalta a capacitação dos envolvidos nos projetos implementados, tanto para os
burocratas da administração pública quanto aos dirigentes das OSCs.
A nova legislação traz como alteração visível a criação de duas novas modalidades de
parceria entre a administração pública e o terceiro setor: Termo de Colaboração e Termo de
Fomento.
O novo regimento não se aplica as OS e OSCIPs, bem como suas modalidades de
parceria: Contrato de Gestão e Termo de Parceria, ou seja, em suma, a nova legislação no que
tange a uma nova normatização não altera o cenário anterior: apenas cria duas novas formas
de parceria, conforme especificado no artigo 3º inciso III e ao artigo 4º:
“Não se aplicam as exigências desta Lei:
III- aos contratos de gestão celebrados com organizações sociais, na forma
estabelecida pela Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998.”.
“Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, às relações da
administração pública com entidades qualificadas como organizações da
sociedade civil de interesse público, de que trata a Lei nº 9.790, de 23 de
março de 1999, regidas por termos de parceria”.
Porém, uma das principais alterações, além do estabelecimento de Termos de
Colaboração e Fomento, é a vedação de convênios entre o poder público e as OSCs. O artigo
84 esclarece:
“Salvo nos casos expressamente previstos, não se aplica às relações de
fomento e de colaboração regidas por esta Lei o disposto na Lei no 8.666, de
21 de junho de 1993, e na legislação referente a convênios, que ficarão
restritos a parcerias firmadas entre os entes federados.”.
O novo regimento especifica que convênios serão parcerias celebradas apenas entre
entidades públicas, o que bem na verdade sempre foi o correto, conforme já mencionado no
presente trabalho, ou seja, a partir desta legislação todo acordo firmado com o termo
“convênio” designará acordo entre entes da administração pública direta e indireta.
Dessa forma, o Marco Regulatório analisa as origens de acordos entre o Estado e o
Terceiro Setor, e assim, cria duas novas formas de parceria:
a) Termo de Colaboração: instrumento pelo qual se formalizará parcerias
estabelecidas pela administração pública com OSCs, para consecução de
finalidades de interesse público, propostas pela administração pública.
b) Termo de Fomento: instrumento pelo qual se formalizará parcerias estabelecidas
pela administração pública com OSCs, para consecução de finalidades de interesse
público, propostas pelas organizações da sociedade civil.
Na prática, a única diferença entre os dois novos instrumentos é quem propõem a
iniciativa da parceria.
A nova Lei explicita que para a consecução dos novos instrumentos de parcerias não é
necessário, a nenhuma OSC, obter títulos de qualificação. Os requisitos gerais para o
estabelecimento das parcerias são:
Existência legal da OSC de no mínimo 3 anos e com experiência previa na
realização do objeto proposto pela parceria além da capacidade técnica e
operacional;
Estatuto que comprove:
Que as atividades realizadas possuem relevância pública;
Que haja Conselho Fiscal;
Que não distribua entre sócios ou associados, conselheiros, diretores,
empregados ou doadores eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais,
brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu
patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique
integralmente na consecução de seu objetivo social de forma imediata ou por
meio de constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva;
Que em caso de dissolução destine seu patrimônio a entidade de mesma
finalidade e caráter;
Que mantenha observância das Normas Brasileiras de Contabilidade e
publicidade dos relatórios contábeis;
Ata de eleição da atual diretoria e relação nominal dos dirigentes da
organização;
Documentação que comprove existência jurídica (CNPJ);
Documento de propriedade de imóvel (em casos necessários a execução do
projeto);
Observa-se pelos critérios mencionados acima que não há muita diferença nas
exigências documentais entre as novas modalidades e os Contratos de Gestão e Termos de
Parceria. Todos os documentos necessários são especificados no artigo 34 da Lei.
A nova Lei também prevê a realização de um processo licitatório para essas novas
modalidades denominado de chamamento público. O chamamento público é o instrumento
legal para orientar as OSCS quanto aos requisitos do edital, seu procedimento, os critérios de
seleção, as hipóteses de inexigibilidade ou dispensa e as vedações de possíveis participações.
A administração pública deve deixar bastante claro os objetivos, metas, métodos, custos,
plano de trabalho e indicadores, quantitativos e qualitativos, para a avaliação de resultados.
O artigo 24 da Lei em seu 1º e 2º parágrafo especificam o que a administração pública
deve contemplar no chamamento público:
“ § 1º O edital de chamamento público especificará, no mínimo:
I – a programação orçamentária que autoriza e fundamenta a celebração de
parceria;
II – o tipo de parceria a ser celebrada;
III – o objeto da parceria;
IV – as datas, os prazos, as condições, o local e a forma de apresentação das
propostas;
V – as datas e os critérios objetivos da seleção e julgamento das propostas,
inclusive no que se refere à metodologia de pontuação e ao peso atribuído a
cada um dos critérios estabelecidos, se for o caso;
VI – o valor previsto para a realização do objeto;
VII – a exigência de que a organização da sociedade civil possua:
a) no mínimo, 3 (três) anos de existência, com cadastro ativo, comprovados
por meio de documentação emitida pela Secretaria da Receita Federal do
Brasil, com base no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ;
b) experiência prévia na realização, com efetividade, do objeto da parceria ou
de natureza semelhante;
c) capacidade técnica e operacional para o desenvolvimento das atividades
previstas e o cumprimento das metas estabelecidas.
§ 2º É vedado admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação,
cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu
caráter competitivo e estabeleçam preferencias ou distinções em razão da
naturalidade, da sede ou do domicílio dos concorrentes ou de qualquer outra
circunstância impertinente ou irrelevante para o especifico objeto da
parceria”.
Neste sentido, a Lei se assegura de que o chamamento público é uma forma bastante
eficaz para avaliar qual, de todas as organizações concorrentes, está mais apta a implementar
o projeto. O artigo 35 traz as etapas que a administração pública deve realizar para a
celebração e formalização do termo de colaboração e termo de fomento:
“I – realização de chamamento público, ressalvadas as hipóteses
previstas nesta Lei;
II- indicação expressa da existência de previa dotação orçamentária para
execução da parceria;
III – demonstração de que os objetivos e finalidades institucionais e a
capacidade técnica e operacional da organização da sociedade civil foram
avaliados e são compatíveis com o objeto;
IV – aprovação do plano de trabalho, a ser apresentado nos Termos da Lei;
V – emissão de parecer de órgão técnico da administração pública, que
deverá pronunciar-se, de forma expressa, a respeito:
a) do mérito da proposta, em conformidade com a modalidade de parceria
adotada;
b) da identidade e da reciprocidade de interesse das partes na realização, em
mútua cooperação, da parceria prevista nesta Lei;
c) da viabilidade de as execução, inclusive no que se refere aos valores
estimados, que deverão ser compatíveis com os preços praticados no
mercado;
d) da verificação do cronograma de desembolso previsto no plano de
trabalho, e se esse é adequado e permite a sua efetiva fiscalização;
e) da descrição de quais serão os meios disponíveis a serem utilizados para a
fiscalização da execução da parceira, assim como dos procedimentos que
deverão ser adotados para avaliação da execução física e financeira, no
cumprimento das metas e objetivos;
f) da descrição de elementos mínimos de convicção e de meios de prova que
serão aceitos pela administração pública na prestação de contas;
g) da designação do gestor da parceria
h) da designação da comissão de monitoramento e avaliação da parceira;
j) da aprovação do regulamento de compras e contratações apresentado pela
organização da sociedade civil, demonstrando a compatibilidade entre a
alternativa escolhida e a natureza e o valor do objeto da parceria, a natureza e
o valor dos serviços, e as compras passiveis de contratação, conforme
aprovado no plano de trabalho;
VI) emissão de parecer jurídico do órgão de assessoria ou consultoria jurídica
da administração publica acerca da possibilidade de celebração da parceria,
com observância das normas desta Lei e da legislação especifica.”.
Analisando o processo de como se dará a celebração e formalização dos Termos de
Colaboração e Termos de Fomento é perceptível que a burocracia está enraizada no processo
e na metodologia como um todo. Desde o chamamento público por parte da administração
pública, a análise das OSCS em sua idoneidade e capacidade técnica e operacional para
consecução dos objetivos e metas previstos no plano de trabalho até a aprovação da parceria,
será, de fato, um processo bastante demorado.
O plano de trabalho segue como instrumento primordial de análise da proposta da
OSC para a consecução dos objetivos do chamamento público. Será através deste documento
que a administração pública analisará as propostas de cada organização e selecionará a
organização com maior aptidão a celebrar a parceria proposta. O plano de trabalho deverá
conter conforme especificado no artigo 22 e seus incisos:
“I - diagnóstico da realidade que será objeto das atividades da parceria,
devendo ser demonstrado o nexo entre essa realidade e as atividades ou metas a serem
atingidas;
II - descrição pormenorizada de metas quantitativas e mensuráveis a serem atingidas e
de atividades a serem executadas, devendo estar claro, preciso e detalhado o que se
pretende realizar ou obter, bem como quais serão os meios utilizados para tanto;
III - prazo para a execução das atividades e o cumprimento das metas;
IV - definição dos indicadores, qualitativos e quantitativos, a serem utilizados para a
aferição do cumprimento das metas;
V - elementos que demonstrem a compatibilidade dos custos com os preços praticados
no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza, devendo existir elementos
indicativos da mensuração desses custos, tais como: cotações, tabelas de preços de
associações profissionais, publicações especializadas ou quaisquer outras fontes de
informação disponíveis ao público;
VI - plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pela administração
pública;
VII - estimativa de valores a serem recolhidos para pagamento de encargos
previdenciários e trabalhistas das pessoas envolvidas diretamente na consecução do
objeto, durante o período de vigência proposto;
VIII - valores a serem repassados, mediante cronograma de desembolso compatível
com os gastos das etapas vinculadas às metas do cronograma físico;
IX - modo e periodicidade das prestações de contas, compatíveis com o período de
realização das etapas vinculadas às metas e com o período de vigência da parceria,
não se admitindo periodicidade superior a 1 (um) ano ou que dificulte a verificação
física do cumprimento do objeto;
X - prazos de análise da prestação de contas pela administração pública responsável
pela parceria.
Parágrafo único. Cada ente federado estabelecerá, de acordo com a sua realidade, o
valor máximo que poderá ser repassado em parcela única para a execução da parceria,
o que deverá ser justificado pelo administrador público no plano de trabalho. ”.
O plano de trabalho demonstra todo o escopo da proposta a ser apresentada a
administração pública: desde o diagnostico ao qual pretende-se trabalhar demonstrando que as
atividades possuem consonância para alterar a realidade problemática, ao cronograma
detalhado das atividades, etapas, metas a seres alcançadas, bem como um orçamento
pormenorizado detalhando os custos e preços de funcionários, e seus encargos trabalhistas de
acordo com as leis trabalhistas, cotações de compras com preços praticados no mercado e a
especificação dos períodos de prestação de contas, tanto físico quanto financeiro, a ser
enviados para análise da administração pública de acordo com os indicadores propostos, e
aprovados após aprovação do Termo, no plano de trabalho.
Como inovação a Lei também cria novos órgãos e instrumentos para celebração de
parcerias do poder público com o terceiro setor:
Conselho de Política Pública: órgão a ser criado pelo poder público para atuar
de forma consultiva, na respectiva área de atuação, na formulação,
implementação, acompanhamento, monitoramento e avaliação de políticas
públicas.
Comissão de seleção: órgão colegiado da administração pública com objetivo
de processar e julgar chamamentos públicos. Deverá ser composto por agentes
públicos, designados em publicação oficial, como o Diário Oficial, sendo
composto de pelo menos, 2/3 (dois terços) de servidores, que sejam ocupantes
de cargos permanentes do quadro de pessoal da administração pública
realizadora do chamamento público;
Comissão de monitoramento e avaliação: órgão colegiado da administração
pública com objetivo de monitorar e avaliar as parcerias celebradas com as
OSCs. Deverá ser composto por agentes públicos, designados em publicação
oficial, sendo pelo menos, 2/3 (dois terços) de servidores ocupantes de cargos
permanentes do quadro de pessoal da administração pública realizadora do
chamamento público;
Conselho Nacional de Fomento e Colaboração: órgão que poderá ser criado, a
nível do executivo federal com intuito de divulgar boas práticas, propor e
apoiar políticas públicas e ações objetivando o fortalecimento das relações de
fomento e de colaboração. Deverá ser composto de forma igualitária por
representantes governamentais e representantes de OSCs.
Procedimento de Manifestação de Interesse Social: será um instrumento o qual
a sociedade, movimentos sociais e as próprias OSCs poderão apresentar
propostas a administração pública para avaliar a relevância de um chamamento
público afim de realizar a celebração de uma parceria. É diferente da
apresentação de um Termo de Fomento. Na proposta deverá constar o nome do
subscritor da proposta, a indicação do interesse público envolvido e o
diagnóstico da realidade a qual pretende-se alterar, se possível, demonstrando
benefícios, prazos e custos. A proposta pode ser entendida como um plano de
trabalho simplificado e menos detalhado. A administração pública deverá
tornar a proposta pública em seu site e observados a importância e a
possibilidade, de acordo com o orçamento público, será realizado um
chamamento público.
Verifica-se, com a criação de um Conselho Nacional de Fomento e Colaboração e
através do instrumento de Procedimento de Manifestação de Interesse Social, uma primazia
pela participação social. A nova legislação também é rigorosa nos quesitos de transparência e
mecanismos de controle dos recursos públicos que virão a ser utilizados pelas OSCS ao firmar
os termos de colaboração e fomento.
Sobre transparência e controle é de responsabilidade da administração pública publicar
em meios oficiais de divulgação (sites e Diário Oficial), no início de cada ano civil, os valores
aprovados na lei orçamentária anual vigente afim de viabilizar o planejamento bem como a
execução de programas e projetos estabelecidos no plano plurianual, os quais poderão ser
viabilizados por meio de termos de colaboração e/ou fomento. Será de responsabilidade da
administração pública manter, por cinco anos, em seu site, a relação das parcerias firmadas,
em ordem alfabética, a partir da apreciação da prestação de contas final da parceria.
A administração pública deverá fornecer manuais específicos as OSCs, com as quais
celebraram acordos, para facilitar o entendimento das regras, limites e prazos da parceria
estabelecida. Em caso de alteração do manual as organizações deverão ser previamente
avisadas e as modificações deverão ser publicadas em meios oficiais de comunicação.
Conforme reza o artigo 58, o poder público é responsável por realizar todos os
procedimentos cabíveis de fiscalização da parceria antes do termino de sua vigência,
incluindo visitas in loco, afim de monitorar e avaliar se o objeto da parceria está sendo
executado conforme previsto no regulamento.
A administração pública, a posteriori, realizará um relatório de monitoramento e
avaliação da parceria, contendo:
“I - descrição sumária das atividades e metas estabelecidas;
II - análise das atividades realizadas, do cumprimento das metas e do impacto
do benefício social obtido em razão da execução do objeto até o período, com
base nos indicadores estabelecidos e aprovados no plano de trabalho;
III - valores efetivamente transferidos pela administração pública e valores
comprovadamente utilizados;
IV - quando for o caso, os valores pagos nos termos do art. 54, os custos
indiretos, os remanejamentos efetuados, as sobras de recursos financeiros,
incluindo as aplicações financeiras, e eventuais valores devolvidos aos cofres
públicos;
V - análise dos documentos comprobatórios das despesas apresentados pela
organização da sociedade civil na prestação de contas;
VI - análise das auditorias realizadas pelos controles interno e externo, no
âmbito da fiscalização preventiva, bem como de suas conclusões e das
medidas que tomaram em decorrência dessas auditorias.”.
O poder público, ao receber a prestação de contas das OSCs, deverá analisar os
seguintes relatórios:
“I - relatório da visita técnica in loco realizada durante a execução da
parceria, nos termos do art. 58;
II - relatório técnico de monitoramento e avaliação, homologado pela
comissão de monitoramento e avaliação designada, sobre a conformidade do
cumprimento do objeto e os resultados alcançados durante a execução do
termo de colaboração ou de fomento.”.
Sem ferir a autoridade dos responsáveis por elaborar o relatório de monitoramento e
avaliação da parceria, a execução da parceria, conforme especifica o artigo 60, poderá ser
acompanhada pelos conselhos de políticas públicas das áreas correspondentes de atuação
existente, em cada nível governamental.
É de responsabilidade das OSCs divulgar, em seu site na internet, caso o tenha, e em
locais visíveis de suas sedes sociais bem como dos estabelecimentos os quais exerçam suas
atividades, todas as parcerias celebradas com o poder público, contendo as seguintes
informações como os incisos do artigo 11 da Lei:
“I - data de assinatura e identificação do instrumento de parceria e do órgão
da administração pública responsável;
II - nome da organização da sociedade civil e seu número de inscrição no
Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ da Secretaria da Receita
Federal do Brasil - RFB;
III - descrição do objeto da parceria;
IV - valor total da parceria e valores liberados;
V - situação da prestação de contas da parceria, que deverá informar a data
prevista para a sua apresentação, a data em que foi apresentada, o prazo para
a sua análise e o resultado conclusivo.”.
Também é responsável por zelar, em todas as contratações de bens e serviços
efetuadas pela OSCs, celebrados os termos de colaboração e/ou fomento, pelos princípios da
legalidade, moralidade, boa-fé, probidade, impessoalidade, economicidade, eficiência,
isonomia, publicidade, razoabilidade e do julgamento objetivo. Deverá observar a
permanência da qualidade e durabilidade, de acordo com o regulamento de compras e
contratações aprovado para a consecução do objeto da parceria.
As OSCs, ao elaborar suas prestações de contas, deverá inserir informações
pormenorizadas das realizações das atividades, do atendimento as metas e resultados
esperados, que possibilitem ao gestor da parceria a execução do objeto ou na finalização da
parceria concluir que o seu objeto foi executado conforme acordado. A organização deverá
entregar, como itens da prestação de contas, os seguintes relatórios, conforme especificados
no artigo 66:
“I - Relatório de Execução do Objeto, elaborado pela organização da
sociedade civil, assinado pelo seu representante legal, contendo as atividades
desenvolvidas para o cumprimento do objeto e o comparativo de metas
propostas com os resultados alcançados, a partir do cronograma acordado,
anexando-se documentos de comprovação da realização das ações, tais como
listas de presença, fotos e vídeos, se for o caso;
II - Relatório de Execução Financeira, assinado pelo seu representante legal e
o contador responsável, com a descrição das despesas e receitas efetivamente
realizadas.”.
O artigo 72 demonstra os níveis de avaliação, que o gestor responsável pelo termo de
colaboração e/ou fomento, os quais poderão ser qualificados através da análise da prestação
de contas:
As prestações de contas serão avaliadas:
“I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos
demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de
gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra
falta de natureza formal de que não resulte em dano ao erário;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, ou de infração a norma
legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou
patrimonial;
c) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos.
Parágrafo único. A autoridade competente para assinar o termo de fomento ou de
colaboração é a responsável pela decisão sobre a aprovação da prestação de contas,
tendo como base os pareceres técnico e financeiro, sendo permitida delegação a
autoridades diretamente subordinadas, vedada a subdelegação.”.
É de responsabilidade do gestor público avaliar os relatórios existentes e enquadrar a
prestação de contas como: regular, regular com ressalvas ou irregular. O gestor será
responsabilizado caso seja omisso ou superficial em sua análise. Nos casos em que a
execução da parceria for julgada como inadequada poderá ser aplicadas sanções de:
advertência, suspensão temporária de participação em chamamentos públicos e impedimento
de celebrar parcerias por até dois anos além de declaração de inidoneidade.
Como regras gerais pode-se salientar:
A possibilidade das OSCs efetuarem seu plano de trabalho em rede, ou seja, duas ou
mais entidades, sendo apenas uma delas de fato responsável pela parceria, podem atuar em
rede nos termos de colaboração e termos de fomento, desde que cumpram os requisitos de:
todas as organizações envolvidas na rede possuírem no mínimo cinco anos de constituição,
atuem em rede por pelo menos três anos e tenha comprovado sua capacidade técnica e
operacional para executar o objeto da parceria.
Nos critérios sob os repasses de recursos, as regras continuam respeitando a legislação
existente sob como gerenciar dinheiro público. As organizações após firmarem a parceria
terão uma conta bancária especifica de instituição financeira pública, que será indicado pelo
departamento público responsável pela parceria.
Os valores depositados poderão ser aplicados em cadernetas de poupança, fundos de
aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da
dívida pública. Todo e qualquer rendimento obtido por meio das possibilidades de aplicação
bancária deverão ser, obrigatoriamente, investidos no objeto da parceria. Todos os
pagamentos realizados a prestadores de serviços bem como fornecedores deverão ser
efetuados eletronicamente para que facilite a checagem das transferências de valores.
Os pagamentos efetuados em espécie serão realizados em regime de exceção. Não
poderá ser utilizado os recursos financeiros da parceria para pagamentos de taxas
administrativas ou peças publicitárias que não estejam especificados anteriormente no plano
de trabalho. Também, não será permitido o uso do recurso para pagamento de multas, juros e
correção monetária e obras de ampliação do espaço físico da entidade.
É permitido que os dirigentes sejam remunerados, desde que estejam especificados no
plano de trabalho, e que esteja especificado o salário, impostos, contribuições sociais, FGTS,
13º salário, verbas rescisórias, e o que demais couber.
Os custos indiretos, entendidos como: gastos com internet, aluguel, telefone, serviços
contábeis e assessoria jurídica, podem ser aceitos como custos do projeto desde que estejam
detalhados no plano de trabalho e comprovados, especificamente no orçamento proposto, e
que não se sobreponha aos 15% do total do valor da parceria, conforme especifica a nova
legislação.
As organizações pertencentes ao terceiro setor que tenham já firmado convênios,
anteriores a sanção do novo marco regulatório para as organizações da sociedade civil, não
deverão se adequar as novas normas até o final de sua parceria.
A nova legislação passa a vigorar a partir do dia 27 de julho de 2015, conforme a
Medida Provisória nº. 658/14 e Lei federal nº 13.102/15.
Sob um olhar atento ao MROSC pode-se aferir que, apesar da possibilidade de criação
de novos órgãos e colegiados para ampliar a participação social, bem como a formação de
comissões e conselhos para tornar a tomada de decisão do poder público mais eficaz e
transparente, a nova legislação não é tão inovadora conforme desejavam os membros do
movimento para o novo MROSC. Desejava-se que a legislação também permeasse os temas
de: acesso aos fundos públicos, criação de endowments72, uma legislação específica para
doações no país, a reforma do sistema tributário para o setor e maiores critérios de
transparência para qualquer parceria celebrada.
3.3 Críticas a Legislação
O novo MROSC, apesar de criar novas formas de parceria entre o terceiro setor e a
administração pública, mesmo que não exija da OSC uma titulação especifica para tal,
mantém a burocracia extremamente rígida, não apenas por conta de maiores critérios de
controle para análise física e financeira da parceria, mas por ser apenas mais uma Lei no
emaranhado da legislação existente.
O governo optou por colocar o tema do MROSC para atender um público que
atualmente tem sido importante na economia e na implementação de políticas públicas no
Brasil. Público este, que há muito, vem sendo ignorado na apresentação de suas pautas.
Observa-se que o governo optou por criar mais uma nova regulação, que não exclui ou
altera as legislações anteriores. Por mais uma vez é nítida a utilização de uma postura política
incremental, ou seja, não se reformula as leis existentes, suas resoluções e decretos para
realizar de fato um marco regulatório único, conciso e direto, complementa-se a legislação
com a promulgação de outra Lei que atenda uma parcela do setor que se sente excluída por
não possuir titulações que lhe permitam parceria com o setor público por meio de Termo de
Parceria ou Contrato de Gestão.
72 Endowments é o termo em inglês que significa fundo patrimonial, ou seja, em suma as estruturas que recebem
e administram recursos majoritariamente financeiros os quais são investidos a fim de preservar o valor do
capital, sem que este valor sofra com perdas inflacionárias. Os resgates podem ser efetuados com recorrência no
intuito de gerar sustentabilidade financeira a uma causa ou entidade. Os fundos patrimoniais são bastante
utilizados em universidades e em grandes fundações e associações sem fins lucrativos porém no Brasil a matéria
não possui ainda regulamentação. Disponível em < http://jus.com.br/artigos/20918/endowments-no-brasil-a-
importacao-de-uma-estrategia-de-sustentabilidade>. Acesso em 25/05/2015 às 17:00.
Apesar do MROSC ser enfático em regulamentar que Convênios só serão realizados
entre entes do poder público, no mais, suas alterações são bastantes superficiais
principalmente por não alterar as legislações vigentes.
É evidente, ao ler a Lei 13.019/14, que somente organizações extremamente
estruturadas poderão firmar parcerias com a administração pública. Obviamente, que toda e
qualquer parceria realizada no terceiro setor, seja com o poder público ou privado, exige que a
organização da sociedade civil seja estruturada para realizar suas atividades em conformidade
com o objeto da parceria, e que seja extremamente eficaz no uso dos recursos financeiros.
Porém, a Lei é falha por ser excludente com as organizações que são estruturalmente
pequenas. A Lei exige um aperfeiçoamento forçado, ou seja, apesar da organização não
necessitar de títulos para a realização de parcerias com o setor público, há muitas exigências
burocráticas, exigências estas que, infelizmente, ainda não faz parte da realidade do cenário
do terceiro setor brasileiro.
Apesar da potencialidade que o terceiro setor têm em avançar com as políticas sociais,
no atendimento rápido e pontual das carências da população, a nova legislação não foi capaz
de atender todas as necessidades do setor, e principalmente, não foi capaz de tornar da
regulação um instrumento de fomento a profissionalização do terceiro setor, pois no que prevê
a Lei, apenas as organizações que firmarem Termo de Colaboração ou Termo de Fomento terá
a oportunidade de receber capacitação governamental para os gestores e demais colaboradores
da organização envolvidos no projeto financiado pelo poder público.
Não houve alteração no regime tributário do terceiro setor. O regime tributário para o
terceiro setor é bastante polêmico, pois ainda há pessoas que agem de má fé, e utilizam-se das
isenções e imunidades do terceiro setor. Existe o registro da pessoa jurídica de direito privado
sem fins lucrativos, legalmente, sem de fato existir, na práxis, ou seja, funciona como
“empresa” sem ter a necessidade do pagamento de impostos. Por muitas vezes nem a sede é
existente de fato. Para as organizações que são idôneas este é o maior empasse do crescimento
do setor no Brasil. A população perde a confiabilidade nas organizações da sociedade civil e
enxergam as ONGs do país sempre como um micro paraíso fiscal.
A lei que deveria regulamentar as fraquezas e potencialidades do terceiro setor
brasileiro não fez jus ao esforço de diversas organizações e ativistas do setor. Além da falta de
reformulação do regime tributário também não houve regulamentação de parcerias do terceiro
setor com organizações privadas, as quais são bastante recorrentes no país. A sobrevivência
das ONGs idôneas, de pequeno porte no Brasil, só se dá por conta de parcerias com o setor
privado. Através de parcerias com o comércio local, doações de pessoas físicas e, para as
organizações que detém em seus recursos humanos profissionais qualificados, a saída de
sustentabilidade têm sido os editais sociais das grandes empresas. Em suma, a legislação não
foi capaz de ser inovadora como era o planejado pelos envolvidos que fizeram a proposta do
projeto de lei.
CONCLUSÃO
A notoriedade que o terceiro setor tem angariado no cenário sócio econômico
brasileiro é inegável: sua atuação tanto em parcerias públicas quanto em parcerias privadas,
demonstram que o brasileiro, cada vez mais, segue os padrões dos países desenvolvidos e
apostam no terceiro setor como um vetor de saída para a diminuição das desigualdades
sociais.
O terceiro setor por ter característica privada e finalidade pública, possui em sua
essência uma grande importância aos avanços sociais que podem vir a ser conquistados. As
organizações da sociedade civil possuem uma tendência a tornarem-se corporativas, pois
criam mercado de trabalho, e não há como ignorar que o setor é um grande ativo na economia,
já que apesar das isenções e imunidades, é um setor que já gerencia milhões de reais.
As parcerias estabelecidas entre OSCs e empresas privadas formam o que
denominamos de Responsabilidade Social Empresarial (RSE). Atualmente, a política de
responsabilidade social, não é mais considerado como um diferencial, ela é essencial para
demonstrar a credibilidade da empresa no mercado e demonstrar aos consumidores que possui
uma causa de apoio ao utilizar parte do lucro para apoiar uma causa de relevância social.
Algumas empresas optam apenas por ter um departamento outras apostam na estrutura de
uma Fundação.
As parcerias entre o terceiro setor e o poder público são ainda mais comuns por
representar a viabilização de políticas sociais de forma mais pontual e flexível e foram
estabelecidos, até a sanção do novo marco regulatório para as organizações da sociedade civil,
por meio de: contratos administrativos, convênios, termos de parceria e contratos de gestão.
Com o estabelecimento do MROSC o antigo cenário não se alterou de forma
considerável. As regras para as obtenções de títulos, certificados e qualificações não foram
reformuladas. Também não houve modificações no arcabouço tributário, ou seja, nas isenções
e imunidades.
A legislação continua sendo excludente à medida que pequenas e médias organizações
sem fins lucrativos não conseguem angariar parcerias com o poder público e continuam à
mercê de doações de pessoas físicas e de parcerias com o setor privado. O sistema de
titulações também é bastante exigente a nível burocrático e requer que a organização possua
em sua estrutura, recursos humanos qualificados para gerenciar toda documentação necessária
para a retirada de documentos comprobatórios de isenção, a manutenção dos títulos, e a
elaboração das prestações de contas anual.
O novo marco regulatório não foi capaz de enxugar a legislação existente que, no geral, é
extensa, complexa, e em partes, contraditórias. A realidade brasileira demonstra que não há
vontade política para a realização de um processo extenso e complexo da matéria, que realize
um consenso das necessidades especificas do setor como um todo.
É necessário que haja uma ampla discussão da matéria, afim de que a legislação seja um
reflexo da realidade e não uma imposição legal que queira construir uma realidade no cenário.
Existe a necessidade da criação de uma política pública que seja elaborada de forma “down to
up”, ou seja, o resultado das discussões dos membros da sociedade civil organizada sobre as
necessidades do terceiro setor, traria uma série de consensos e pontos para a elaboração de
uma Política Pública Nacional para o Terceiro Setor.
A ciência política enfatiza sete fases para a elaboração de uma política pública:
1. Agenda: a partir do momento que determinado tema, que tenha como característica ser
um problema, e ao adquirir um status de destaque, cabe aos órgãos responsáveis do
poder público trazer o tema à tona para discussão na agenda de prioridades
governamental.
2. Elaboração: é o momento de preparação da decisão política, ou seja, nesta fase há a
identificação do problema bem como suas delimitações e a determinação das possíveis
alternativas para sua solução.
3. Formulação: é o momento da tomada de decisão política, ou seja, delineada as opções
de resolução do problema, esta fase seleciona a alternativa de melhor resolução do
problema.
4. Implementação: é a fase de pré execução, ou seja, é constituído o planejamento e
organização de todo aparelho administrativo que deverá ser envolvido para a execução
das ações direcionadas a solucionar o problema.
5. Execução: é a fase da prática de todas as ações anteriormente delineadas para atingir
os objetivos da política em questão.
6. Acompanhamento: é o momento de supervisionar cada ação em processo de execução
afim de verificar a necessidade de correção das ações para o atingimento do objetivo
da política. Esta fase consiste em ser um processo bastante sistemático, pois pode
determinar mudanças ainda no processo de execução.
7. Avaliação: é a etapa em que todas as ações voltadas a resolução do problema são
analisadas considerando os efeitos produzidos pela política na sociedade e
principalmente em mensurar a eficiência, eficácia e efetividade da política. As
avaliações podem ser realizadas durante a execução ou na finalização da política.
A construção de políticas públicas em nível nacional, envolvem diversos atores: grupos de
interesse (atores que defendem a causa e geralmente estão estruturados como sociedade civil
organizada), políticos (eleitos) e agentes públicos (administrativos, ou seja, inseridos em
determinada instituição da máquina estatal).
“toda politica pública está integrada dentro do conjunto de políticas governamentais e
constitui uma contribuição setorial para a busca do bem estar coletivo”.73
As instituições possuem papel fundamental para a construção de uma política pública de
âmbito nacional. São todos os agentes públicos que participarão ativamente nas sete etapas da
construção da política. Além disso, a construção de uma política prevê não apenas a resolução
de um problema, mas também define em cronograma: metas, objetivos (quantitativos e
qualitativos), prazos e orçamento.
Sendo assim, para a evolução do terceiro setor brasileiro faz-se necessário uma
organização da sociedade civil que seja capaz de pressionar o governo a criar um órgão
responsável para o terceiro setor brasileiro. Esta instituição seria designada a delinear a
Política Pública Nacional para o Terceiro Setor.
Uma Política Pública Nacional para o Terceiro Setor versaria não apenas sobre as regras
de isenções e imunidades, da regulamentação tributária, do acesso aos fundos públicos, a
regulamentação dos endowments no país, de regras pormenorizadas para a realização de
doações: versaria, como toda política pública de âmbito nacional, diretrizes, metas de
arrecadação, objetivos a serem alcançados com respectivos prazos e planejamento
orçamentário e o acompanhamento (prévio e posterior) do atendimento das diretrizes.
73 SARAVIA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete. Políticas Públicas. ENAP, Brasília, 2006. p. 35.
Não se pode fechar os olhos para a importância do terceiro setor no Brasil. Ainda há
muitos desfalques no que tange aos benefícios sociais que estão descritos na Constituição
Federal como direitos fundamentais do cidadão, que na prática, são inexistentes para muitos
brasileiros.
O terceiro setor tem capacidade de alterar uma realidade não apenas social, mas também
potencialmente econômica. Uma Política Pública para o Terceiro Setor seria capaz de não
apenas traçar perspectivas para o setor, mas de tornar a legislação um instrumento de fomento
ao setor, ou seja, um documento que seja capaz de impor regras a parcerias das organizações
da sociedade civil tanto com o setor público como com o setor privado, traria uma
profissionalização para o setor, mecanismos que alavancassem as pequenas e médias
organizações a crescerem, e assim, naturalmente, o terceiro setor seria capaz de potencializar
a arrecadação econômica do país, e ao mesmo tempo, maximizar benefícios públicos a
população.
O governo, bem como a oposição, deveria investir na discussão de um Plano Nacional
para o Terceiro Setor, que ao possuir grande potencial social e econômico, atuaria em
períodos de crise governamental e financeira. Dessa forma, a construção de mecanismos de
controle mais eficientes para verificar a malversação tanto de recursos públicos como os de
origem privada, trariam consigo uma retomada na confiança, que outrora, os brasileiros
tinham nas organizações privadas não governamentais.
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