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Instituto de Engenharia de Sistemas e Computadores de Coimbra
Institute of Systems Engineering and Computers
INESC - Coimbra
Alexandre Cera
Patrícia Pereira da Silva
Nivalde José de Castro
O papel de um Esquema de Certificados Brancos Transacionáveis:
Contributos para o Cenário Português
No. 13 2012
ISSN: 1645-2631
Instituto de Engenharia de Sistemas e Computadores de Coimbra
INESC - Coimbra
Rua Antero de Quental, 199; 3000-033 Coimbra; Portugal
www.inescc.pt
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O papel de um Esquema de Certificados Brancos Transacionáveis:
Contributos para o Cenário Português
ALEXANDRE CERA (1,2)
, PATRÍCIA PEREIRA DA SILVA (1,2)
, NIVALDE JOSÉ DE CASTRO (3)
(1) Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra
Av. Dias da Silva, 165, 3004-512, Coimbra, Portugal
(2) Instituto de Engenharia de Sistemas e Computadores – Coimbra
Rua Antero de Quental, 199, 3000-033 Coimbra, Portugal
(3) Grupo de Estudos do Setor Elétrico do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro
Av. Pasteur, 250, 2º andar, Sala 226, Urca – Rio de Janeiro/RJ, Brasil
Resumo: Um esquema de Certificados Brancos Transacionáveis (Tradable White Certificates – TWC)
é amplamente aceite como sendo um instrumento de política energética que tem ganho a atenção dos
decisores públicos para acelerar alterações nos padrões atuais de consumo de energia do lado da
procura, tal como para responder às preocupações energéticas e às metas europeias definidas para 2020.
O objetivo deste estudo é estabelecer uma proposta conceptual da configuração de um esquema de TWC
a implementar em Portugal, no contexto da União Europeia. O estudo apresentado é baseado num
portefólio de quatro critérios pré-selecionados, nomeadamente a experiência em esquemas de TWC
europeus selecionados (Itália, França, Grã-Bretanha); a incidência energética de um esquema de TWC
em Portugal; a integração de um esquema de TWC na política energética nacional e o enquadramento
de um esquema de TWC na estrutura de eficiência energética portuguesa, em particular com o Plano
Nacional de Ação para a Eficiência Energética (PNAEE) e com o Programa de Promoção da Eficiência
no Consumo de Energia Elétrica (PPEC). Para além de ser um instrumento custo-eficaz, um esquema de
TWC tem a característica exclusiva, sob determinadas condições, de simultaneamente incentivar
melhorias de eficiência energética, e reduzir o rebound effect e o free riding. Crê-se que um esquema de
TWC acrescentará valor ao portefólio de instrumentos de política energética portuguesa.
Palavras-Chave: Certificados Brancos, Esquema de Certificados Brancos Transacionáveis, Eficiência
Energética, PNAEE, PPEC.
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Abstract: Tradable White Certificates (TWC) are widely accepted as constituting an energy policy
instrument that has gained the attention of policy makers in order to foster change in the current
patterns of demand side energy consumption given, namely, the environmental and energy concerns and
the European targets set for 2020. The objective of this article is to deliver a conceptual approach to
the design of a TWC scheme to be implemented in Portugal in the European Union context. The study
herein presented is based on a portfolio of four pre-selected criteria, having in mind the economic
viability of a TWC scheme, that is to say: the experience of European TWC schemes (e.g. Italy, France,
Great Britain); the energetic scope of a TWC scheme in Portugal; the integration of a TWC scheme in
the national energy policy; and the setup of a TWC scheme within the Portuguese experience in energy
efficiency, in particular the National Action Plan for Energy Efficiency (NAPEE) and the Program for
Promoting Efficiency in Electricity Consumption (PPEC). Besides being a cost-effective instrument, a
TWC scheme has the exclusive feature, under certain conditions, of simultaneously stimulating
improvements in energy efficiency while reducing the rebound and the free rider effects. This article
argues that a TWC scheme will add value to the Portuguese energy policy instruments portfolio.
Keywords: White Certificates; Tradable White Certificates Scheme; Energy Efficiency; NAPEE; PPEC.
1. Introdução
Um aspeto importante e impulsionador da eficiência energética reside na crescente
consciencialização de que é fundamental reduzir o consumo total de energia para acompanhar o
objectivo de combater as consequências nefastas das alterações climáticas. Por um lado, os
combustíveis fósseis representavam, em 2009, 86,7% da energia primária mundial (IEA, 2011). Noutra
aceção, as energias primárias não emitentes de carbono não se têm conseguido introduzir no mercado à
velocidade desejada dado o seu custo superior, facto que assume uma maior relevância no actual
contexto de crise económico-financeira que se assiste em Portugal e na União Europeia. Para além deste
aspeto, uma produção e um consumo mais eficientes têm ainda o potencial de reduzir localmente a
intensidade energética (IEA, 2010).
Face aos desafios energéticos, económicos e ambientais vigentes, um esquema de Certificados
Brancos Transacionáveis (designados na literatura internacional por Tradable White Certificates –
TWC) é um importante instrumento de mercado que, juntamente com um esquema de obrigações de
redução do consumo energético, pode ser considerado pelos decisores públicos portugueses, tendo em
conta a atual contextualização energética nacional e usufruindo de algumas experiências europeias já
existentes. De um modo breve, podemos definir certificados brancos como títulos emitidos por
organismos que confirmam as declarações dos agentes do mercado relativamente às economias de
energia resultantes de medidas de melhoria da eficiência energética. Por este motivo, também são
designados por títulos de eficiência energética (Oikonomou e Gaast, 2008).
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Com base na lógica, partilhada por Herring (2006), de que melhorias de eficiência energética
oferecem grandes potenciais para reduções economicamente viáveis tanto do consumo energético como
das emissões de gases com efeito de estufa, a Comissão Europeia, dadas as suas preocupações com as
alterações climáticas e com a segurança de aprovisionamento energético, lançou em 2007 o “Pacote
Energia-Clima”, em que manifestou, entre outros, o objetivo de aumentar a eficiência energética na
União Europeia em 20% até 2020 (Presidência do Conselho Europeu 2007). Este veio juntar-se à
Diretiva Serviços Energéticos (2006/32/CE), que criou um enquadramento para os certificados brancos
(Parlamento Europeu e Conselho 2006). Recentemente foi aprovada e publicada a Diretiva relativa à
Eficiência Energética (em junho e novembro de 2012, respetivamente), que revogou a primeira, em que
a hipótese de um esquema de TWC a nível europeu foi abandonada devido aos elevados custos
administrativos percecionados, deixando a implementação de âmbito nacional dos referidos esquemas
ao critério de cada Estado-Membro (Parlamento Europeu e Conselho, 2012).
A nível europeu, foram implementados esquemas de TWC, com configurações básicas distintas,
em Itália, França, Grã-Bretanha e Dinamarca, tendo sido efetuados estudos de implementação, entre
outros, na Holanda, Finlândia, Suécia e Polónia – no último país a criação de um esquema de TWC está
contemplada no seu Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética – PNAEE (Aaltonen, 2011;
Bertoldi e Rezessy, 2008; Fadeeva, 2003; Mundaca e Neij, 2009; Oikonomou, 2010; Oikonomou et al.,
2007).
Apoiado pelo argumento do seu custo-eficácia, os esquemas de TWC receberam a aceitação
política, na medida em que, dada a sua natureza baseada no mercado, são consistentes com a
liberalização dos mercados energéticos e evitam distorções no preço da energia (comparativamente com
os impostos energéticos), criam incentivos ao financiamento privado da eficiência energética (ao
contrário dos subsídios) e podem libertar recursos financeiros para a substituição e/ou construção de
nova capacidade de produção de energia. Como os esquemas de TWC apresentam flexibilidade na sua
estruturação, podem contribuir positivamente para diversos objetivos de políticas energéticas e
ambientais (Bertoldi e Rezessy, 2008; Capozza et al., 2006; Mundaca e Neij, 2009; Perrels, 2008;
Perrels et al., 2007).
Segundo Mundaca e Neij (2009), o principal argumento teórico para a criação de um esquema de
TWC é alcançar poupanças energéticas obrigatórias ao menor custo possível, assegurando uma elevada
flexibilidade (através da transação), contribuindo assim para a implementação das medidas de uma
forma mais custo-eficaz e para a superação do paradoxo da eficiência energética (ou energy efficiency
gap), como defendido por Oikonomou et al. (2007). Todavia, um esquema de TWC é um instrumento
complexo de conceber, implementar e operar, gerando precauções adicionais aos decisores públicos
(Labanca e Perrels 2008), para além dos custos elevados inerentes ao funcionamento deste mecanismo –
implementação, monitorização, medição e verificação (M&V), entre outros (Bertoldi e Rezessy 2008;
Mundaca 2007).
É objetivo central deste estudo é estabelecer uma proposta conceptual da configuração de um
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esquema de TWC a implementar em Portugal. Para sustentar a proposta, é conduzido um estudo
económico sobre algumas características de um esquema de TWC, o qual é apresentado na secção
seguinte. Na secção 3 é evidenciada a abordagem metodológica seguida. A análise dos esquemas de
TWC europeus, a análise das realidades económica e energética portuguesas, o exame das legislações
europeia e nacional atinentes à eficiência energética, e o escrutínio dos programas de eficiência
energética portugueses são efetuados na secção 4, resultando na proposta conceptual da estrutura do
esquema de TWC e no debate das características e de alguns aspetos de relevo para a sua
implementação e aplicação ao caso português – secção 5. Na secção 6 são tecidas as principais ilações e
algumas sugestões de investigação.
2. Análise económica de um esquema de TWC
Para efeitos deste estudo, eficiência energética significa usar menos inputs de energia mantendo
um nível equivalente ou superior de serviço ou de atividade económica. De um ponto de vista
económico, se o consumo energético diminui, ceteris paribus, a redução da procura conduz a uma
descida do preço de energia, ficando por esta via mais acessível e potenciando uma utilização superior
da mesma – na literatura internacional denomina-se por rebound effect, podendo mesmo superar o nível
inicial de consumo energético, usualmente designado por backfire (Greening et al., 2000; Hanley et al.,
2009; Madlener e Alcott, 2009).
O rebound effect, juntamente com outras falhas e barreiras de mercado, tende a ser minimizado
por instrumentos criados pelos decisores públicos. Todavia, tal como defendido por Bye e Bruvoll
(2008), a discriminação fiscal (impostos e subsídios) e a regulação diminuem a eficiência dos
instrumentos energéticos, surgindo a necessidade, com o propósito de mitigar as alterações climáticas e
de assegurar a segurança energética, de criar outros instrumentos. As medidas regulatórias e de
incentivo que têm como objetivo melhorias de eficiência energética não estão bem alinhadas com a
desregulação do lado da oferta nos mercados energéticos. Em teoria, é desejável que estas medidas
sejam apoiadas por mecanismos de mercado de forma a minimizar distorções de mercado e a refletirem
com maior precisão as preferências dos consumidores (Rutherford et al., 2007).
A racionalidade da implementação de um esquema de TWC prende-se com diversos aspetos,
conforme explicitado por Oikonomou et al. (2007) e Perrels (2008):
O progresso atual da eficiência energética é insuficiente de uma perspetiva socioeconómica. Se
tal for refutado não há necessidade de instrumentos adicionais.
Há um potencial assinalável e identificado de poupanças energéticas que pode ser realizado a um
custo razoável.
Como “ferramenta contabilística”, pois os certificados brancos servem como comprovativo de
poupanças energéticas que foram realizadas e acreditadas durante um determinado período de tempo.
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Esta valência dos certificados brancos possibilita que a entidade gestora do esquema saiba com
fiabilidade o grau de cumprimento dos agentes com obrigações.
Um esquema de TWC pode dirigir-se ao potencial de poupanças energéticas identificado de uma
forma mais custo-eficaz relativamente aos outros instrumentos.
Os esquemas de TWC, nos ainda poucos contextos em que têm sido aplicados, são comummente
utilizados em combinação com um esquema de obrigações de poupanças energéticas, em que os atores
de mercado, geralmente comercializadores ou distribuidores de energia, são obrigados a alcançar uma
determinada quantidade de poupanças na utilização final de energia entre os seus consumidores
(Labanca e Perrels, 2008). Esta combinação resulta do facto de num esquema totalmente voluntário ser
improvável que desenvolva um mercado substancial de certificados brancos (MEDREG, 2010). Quando
complementado com um esquema de obrigações de redução no consumo energético, um esquema de
TWC tem a grande vantagem económica de promover a eficiência energética e encorajar a eficiência no
consumo de energia, segundo Llamas (2009), como também de mitigar o rebound effect, de acordo com
Oikonomou et al. (2007), e o free riding, que reflete uma situação em que alguns agentes económicos
recebem recursos para realizarem ações que teriam levado a cabo na ausência dos mesmos (Loughran e
Kulick, 2004).
Este trabalho argumenta que um esquema de TWC, sendo um instrumento baseado no mercado,
apresenta características únicas para cumprir o triplo objetivo, nomeadamente o de alcançar poupanças
energéticas através projetos de eficiência energética de uma forma custo-eficaz, e de reduzir o rebound
effect e o free riding (alegadamente) inerentes à promoção da eficiência energética. Todas as
características acima enunciadas dependem essencialmente da administração do esquema de TWC, ou
seja, será necessária uma entidade coordenadora que estabeleça uma lista de medidas pré-aprovadas
para garantir que as poupanças energéticas sejam atingidas por meio de projetos de eficiência energética
e que as mesmas são adicionais relativamente ao cenário de business-as-usual, mitigando o efeito de
free rider e assegurando que a redução do consumo final global é realizada através de níveis superiores
de eficiência energética. Com a definição de um sistema de recuperação de custos (para os agentes com
obrigações) que reflita os custos das medidas de eficiência energética, e a magnitude das poupanças
energéticas e a inerente (e teórica) diminuição do preço da energia, será capaz de aumentar
artificialmente os preços energéticos, reduzindo, por esta via, o rebound effect e evitando a conservação
de energia, que é caracterizada pela prestação de um serviço energético de menor qualidade (Cera et al.,
2012a, 2012b). Nem impostos nem subsídios, com os quais um esquema de TWC tem algumas
semelhanças, têm a capacidade de fornecer per se este triplo objetivo.
3. Abordagem metodológica
Reconhecendo-se que não há um método ótimo para analisar e avaliar os esquemas de TWC, ou
qualquer outro instrumento de política energética, de acordo com Mundaca e Neij (2009), e dada a
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inexistência de metodologias quantitativas existentes na literatura vigente que sejam passíveis de serem
replicadas para o caso português – e.g. Oikonomou et al. (2007) –, opta-se por uma análise comparativa
de casos de estudo e análises descritivas com base num portefólio de quatro critérios pré-selecionados
como abordagem metodológica, i.e. é desenhada uma análise multicritério sem a utilização de um
método de escala ou de ponderação dos critérios, em oposição a Neves et al. (2008). Os critérios
selecionados são explicitados seguidamente:
Experiência em esquemas de TWC europeus, que intenta analisar os esquemas de TWC europeus
em detalhe (e.g. Itália, França e Grã-Bretanha) – escopo energético, agentes com obrigações, resultados
energéticos, entre outras características – permitindo reter as principais ilações para a aplicação deste
instrumento energético em Portugal.
Incidência energética de um esquema de TWC em Portugal, com o objetivo de estabelecer quais
são as fontes energéticas mais importantes da matriz de consumo energética portuguesa, como também
os setores económicos que se assumem como os maiores consumidores e com os potenciais
percecionados de eficiência energética mais elevados.
Integração de um esquema de TWC na política energética nacional, para identificar a propensão
dos decisores públicos no que diz respeito à implementação de um novo instrumento de mercado como
um esquema de TWC, através do estudo das legislações nacional e europeia concernentes à eficiência
energética e aos certificados brancos.
Enquadramento de um esquema de TWC com a experiência portuguesa em eficiência energética,
que inclui o estudo do Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética: Portugal Eficiência 2015
(PNAEE 2008-2015), sob a coordenação da Direção Geral de Energia e Geologia (DGEG) e da Agência
para a Energia (ADENE), e do Plano de Promoção da Eficiência no Consumo de Energia Elétrica
(PPEC), criado pela Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) em 2007 – funcionamentos,
tipologia das medidas implementadas e resultados globais –, e a análise sobre a criação de um esquema
de TWC para os agentes da Administração Pública portuguesa..
A abrangência da análise efetuada, e por inerência dos critérios pré-selecionados, é o resultado da
multidisciplinariedade necessária para uma discussão fundamentada sobre a implementação e aplicação
de um esquema de TWC em Portugal. Por este motivo, são utilizados diferentes métodos e fontes de
informação no tratamento de cada critério. Em suma, é estudado o contexto português que inclui as
seguintes etapas: caracterização da realidade energética do país (ver Amorim et al. (2013) para uma
descrição pormenorizada), revisão da legislação europeia e nacional para a promoção da eficiência
energética, e o exame do PNAEE e do PPEC. Analisado o cenário nacional e a experiência da
implementação e operacionalização dos esquemas de TWC nos países europeus selecionados, é
esboçado uma proposta conceptual de um esquema de TWC a ser adotado pelos decisores públicos
portugueses.
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4. Critérios pré-selecionados: principais resultados e discussão
Para uma análise mais sintética, os resultados de cada critério são discutidos separadamente.
4.1. Experiência em esquemas de TWC europeus
A análise dos esquemas de TWC italiano, francês e britânico tenta extrair quais as principais
inferências das experiências europeias para a formulação da proposta de um esquema de TWC a ser
implementado em Portugal.
Pela análise dos vários esquemas de TWC noutros países europeus, destaca-se a grande
diversidade entre eles, como se pode observar pelo Quadro 1, em que as características de cada esquema
refletem a necessidade de adequação às especificidades dos contextos nacionais e às preferências dos
decisores públicos – a título de exemplo, uma das características mais divergentes entre os esquemas em
questão é o papel assumido e a intervenção das empresas de serviços energéticos – ESEs (em inglês,
energy service companies – ESCOs). Noutra aceção, um fator similar entre os mesmos é o
estabelecimento, por parte dos governos nacionais, de obrigações legais de poupanças energéticas
mínimas.
Quadro 1: Quadro-resumo de algumas características dos esquemas de TWC na Itália, França e Grã-Bretanha.
Esquema TWC Italiano
Titoli di Efficienza
Energetica
Esquema TWC Francês
Certificats d’ economie d’
energie
UK CERT
Carbon Emissions
Reduction Target
Agentes com
obrigações
Distribuidores de
eletricidade e gás natural
Comercializadores de
eletricidade, gás natural,
aquecimento e alguns
combustíveis (mas não de
transporte)
Comercializadores de
eletricidade e de gás natural
Referência Número de consumidores
domésticos
Distribuição de eletricidade, gás
natural, aquecimento e de
alguns combustíveis
Número de consumidores
domésticos
Setores e
tecnologias
elegíveis
Todos os setores de
utilização final de energia
Medidas sem pré-
aprovação
Todos os setores de utilização
final de energia, exceto setores e
medidas abrangidas pelo CELE
Medidas pré-aprovadas mas
não totalmente decididas
Somente setor residencial
Lista pré-aprovada de
medidas
Atores
elegíveis para
transação
Todos os distribuidores de
eletricidade e gás natural,
ESEs, corretores, grandes
consumidores
Agentes com obrigações,
donos elegíveis, grandes
consumidores (> 1GWh)
Não são permitidas ESEs
Agentes obrigados,
programas governamentais
relacionados, corretores
Não são permitidas ESEs
mas é permitida a
subcontratação das mesmas
Financiamento
do esquema
Tarifas de eletricidade e de
gás natural
88,92 €/tep (desde 2009,
antes 100 €/tep)
Tarifas de eletricidade e de gás
natural
Contribuição esperada dos
consumidores até um aumento
de 0,3-0,5% das suas faturas
energéticas
Tarifas de eletricidade e de
gás natural
Sem sistema de
recuperação de custos
estabelecido
Fonte: Autores, adaptado de Bertoldi e Rezessy, 2008; DECC, 2012; Giraudet et al., 2012; Labanca, 2006;
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MEDREG, 2010; Mundaca, 2007; Mundaca e Neij, 2009; Oikonomou, 2010; Oikonomou et al., 2007; Pavan,
2008; Toro, 2008.
Em segundo lugar, o design e a cobertura de um esquema de TWC afetam grandemente as
características e aspetos fundamentais relativamente à sua implementação, operacionalização e
performance, como também a natureza e o montante dos custos (Giraudet et al., 2012). Mais
concretamente, o nível de exigibilidade das metas de poupanças energéticas, o período de cumprimento,
o tamanho do esquema e do mercado de certificados brancos (e.g. agentes com obrigações, agentes
elegíveis para transação, setores elegíveis), a magnitude da (potencial) alteração tecnológica, e a
eficácia e eficiência económicas das abordagens de M&V são fatores determinantes na extensão dos
resultados energéticos e financeiros, na fonte e grandeza dos custos administrativos e de transação, nas
dinâmicas de transação de certificados e no nível de cumprimento por parte dos agentes que respondem
perante obrigações legais de poupanças mínimas (Bertoldi e Rezessy, 2006, 2008; Mundaca, 2007;
Mundaca e Neij, 2009; Mundaca et al., 2008).
As condições do mercado de certificados brancos também influenciam o funcionamento e
resultados do esquema de TWC, como sejam a adoção de tecnologias energeticamente mais eficientes,
os preços das fontes energéticas, o funcionamento dos mercados energéticos (liberalizados), e a
amplitude da participação dos agentes sem obrigações na implementação de projetos de eficiência
energética e no consequente aumento de liquidez no mercado de certificados brancos (Capozza et al.,
2006; Capozza e Grattieri, 2007).
Existe um trade-off entre o custo-eficácia e os custos administrativos, sendo o primeiro
estimulado por um leque mais alargado de medidas e setores elegíveis, contudo potenciando um
aumento dos custos administrativos do esquema como dos custos de transação para os agentes
obrigados (e.g. esquema francês) (Mundaca e Neij, 2009). Um esquema de TWC deve atuar em
complementaridade com instrumentos de informação, de forma a reduzir incertezas e os custos de
transação intrínsecos ao seu funcionamento, e a aumentar o conhecimento e a predisposição dos
consumidores finais para a necessidade de estímulo da eficiência energética e de promoção à eficiência
no consumo final de energia.
Finalmente, no que concerne ao custo-eficácia dos esquemas TWC em estudo:
Para Mundaca et al. (2008), e Mundaca e Neij (2009), na sua análise do primeiro período do
Energy Efficiency Commitment (EEC1, 2002-2005), o esquema da Grã-Bretanha é custo-eficaz, sendo
que partilham da mesma opinião, embora com algumas reservas, para o esquema de TWC italiano.
Os esquemas de TWC italiano e francês demonstraram que, para além de serem eficazes na
promoção de poupanças energéticas, estas são alcançadas da forma mais custo-eficaz (MEDREG,
2010).
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Giraudet et al. (2012) afirmam, através de uma análise ex-post, que os esquemas em estudo são
custo-eficazes e autossustentáveis. Uma das suas principais conclusões é que os custos de negawatt-
hora são menores que os preços de energia para os três países em questão.
Noutra perspetiva, Chontanawat et al. (2006), e Fuinhas e Marques (2012), evidenciam, nos seus
estudos empíricos, uma relativa consistência entre Portugal e os outros países (Itália, França e Grã-
Bretanha), nomeadamente no que diz respeito à causalidade bidirecional de Granger entre o consumo
energético e a atividade económica (para os períodos 1960-2000 e 1971-1995, respetivamente). A
decisão de implementação dos esquemas de TWC europeus foi tomada, pelo menos neste aspeto, numa
base semelhante à que os decisores públicos portugueses se deparam. Assim, o desenho de um esquema
de TWC a ser implementado em Portugal pode ser um agregador das experiências e das características
mais proeminentes dos esquemas estrangeiros, sem esquecer a especificidade de implementação aos
contextos específicos e às políticas nacionais.
4.2. Incidência energética de um esquema de TWC em Portugal
O objetivo deste critério é percecionar de que forma as caraterizações socioeconómica e
energética nacionais potencialmente afetam e/ou poderão ser afetadas pela implementação de um
esquema de TWC.
4.2.1. Cenário Socioeconómico
A economia portuguesa encontra-se numa grave situação económica, com graves problemas de
liquidez no sistema bancário, e com dificuldades de financiamento seja ao nível macro como
microeconómico. Numa perspetiva social, o desemprego tem atingido sucessivos máximos históricos, o
que é agravado pela maior carga fiscal derivada da necessidade de consolidação das contas públicas
(BdP, 2012a, 2012b). No que toca aos setores energéticos, a subida do IVA para 23% no consumo de
eletricidade e de gás natural, o início do pagamento em 2013 dos encargos relativos aos investimentos
com as fontes de produção elétrica através de origem renovável (e.g. eólica), para além da liberalização
dos mercados de eletricidade e de gás natural que vão aumentar os preços vigentes pela regulação,
colocam dificuldades acrescidas aos agentes económicos como pressionam negativamente a economia
portuguesa.
Neste enquadramento, a implementação de um esquema de TWC pode não ser viável, pelo menos
até ao final do “plano de austeridade”, essencialmente por três fatores:
Dificuldade de financiamento de projetos de eficiência energética;
Perspetivam-se que os custos inerentes à criação de um esquema de TWC sejam muito elevados
dada a atual conjuntura económico-financeira;
A implementação de um esquema de TWC em Portugal traria, num curto prazo, uma componente
adicional de custos nas tarifas dos consumidores de energia.
Não obstante, a preparação e/ou estudo de avaliação do potencial ou mesmo de implementação de
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um esquema de TWC poderia ser desde já iniciada ou continuada para que este instrumento entre em
vigor num momento em que permita contribuir favoravelmente para os objetivos energéticos para 2020,
sendo que já não parece exequível a contribuição do esquema de TWC para o cumprimento das metas
nacionais de poupanças energéticas traçadas para 2016 pela Diretiva 2006/32/CE.
Um esquema de TWC, devido ao estímulo ao mercado de eficiência energética, pode ser um
instrumento com importância reforçada na medida que possibilita: contribuir para a redução do
desemprego com impacto no curto prazo, aumentando assim o poder de compra dos agentes
económicos; proporcionar a proliferação de equipamentos energeticamente mais eficientes, potenciando
a redução da fatura energética onerada pelos consumidores de todos os setores de atividade; e estimular
o mercado de bens e serviços energéticos, seja através de incentivos de mercado ou de regulação, o que
propiciará uma maior competição entre os agentes de mercado, induzindo uma diminuição do preço dos
produtos e serviços energéticos, e, por essa via, produzindo benefícios para os consumidores.
4.2.2. Cenário Energético
Portugal manifesta uma grande dependência energética face ao exterior de combustíveis fósseis,
todavia, segundo a Resolução do Conselho de Ministros n.º 80/2008, de 20 de maio, que aprovou o
PNAEE, existe um potencial considerável de poupanças energéticas, ideia reforçada pela inscrição de
objetivos de poupanças energéticas mais ambiciosos na revisão do plano de ação em 2011 (MEE, 2011;
Presidência do Conselho de Ministros, 2008). A dependência energética do exterior apresenta uma
trajetória decrescente explicada pelo aumento da produção por fontes de origem renovável e pela
tendência de decréscimo do consumo total de energia primária desde 2005 (cálculos dos autores a partir
dos indicadores energéticos de DGEG (2012a). Não obstante, em 2010 o território nacional apresentava
uma dependência energética do exterior (76,7%) quase exclusivamente de fontes fósseis (DGEG,
2012b).
No que concerne ao consumo de energia final por setor de atividade, destacam-se o setor dos
transportes na liderança (36,7%), seguido pela indústria – 29,6% (cuja eficiência na utilização de
energia diminuiu entre 2000 e 2010), sendo também de relevar os setores doméstico e de serviços, que
no decénio em questão evidenciaram uma evolução positiva da sua eficiência económica (e talvez
energética), essencialmente pela substituição de outras fontes energéticas por eletricidade (cálculos dos
autores, com informação estatística do balanço energético e dos indicadores energéticos de DGEG
(2012a). Neste contexto, o esquema de TWC deve dar prioridade, i.e. tomar como elegíveis, os setores
de atividade de maior consumo (e.g. transportes, indústria), como também os que apresentam um
número de consumidores mais elevado (e.g. setores doméstico e de serviços), uma vez que o tecido
empresarial português é essencialmente caracterizado por pequenas e médias empresas.
Considerando o consumo final de eletricidade e de gás natural em Portugal no ano de 2010, cerca
de 5.741 ktep (milhares de toneladas equivalentes de petróleo) (DGEG, 2012b), e os requisitos mínimos
legais de poupanças energéticas dos comercializadores de eletricidade e de gás natural estabelecidos
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pela diretiva relativa à eficiência energética (1,5%), projetam-se poupanças energéticas anuais de
aproximadamente 86.115 tep que poderiam ser alcançadas de um modo mais custo-eficaz em
comparação com a situação característica do cenário de business-as-usual, ou seja, na ausência do
esquema de TWC.
4.3. Integração de um esquema de TWC com a política energética nacional
A definição deste critério tem o intento de percecionar a predisposição e importância que os
decisores públicos, europeus e nacionais, atribuem à promoção da eficiência energética e de poupanças
energéticas, e de que forma um esquema de TWC pode ser considerado um instrumento adequado na
persecução dos objetivos de política energética.
4.3.1. Política energética europeia
Embora as instituições europeias tenham introduzido a ideia de um conjunto de políticas para
alcançar as metas de eficiência energética e mesmo continuando a renovar as políticas de gestão do lado
da procura por energia, o objetivo de melhoria de eficiência energética em 20% está longe de ser
alcançado até 2020, embora se tenha identificado um potencial de poupanças energéticas superior à
meta estabelecida (Parlamento Europeu e Conselho, 2006). Segundo Bukarica et al. (2011), na melhor
das hipóteses, a União Europeia alcançará apenas 50% dos objetivos a que se propôs, o que reitera a
ideia transmitida na diretiva relativa à eficiência energética (Parlamento Europeu e Conselho, 2012).
Segundo projeções da International Energy Agency (IEA), a União Europeia continuará, num cenário de
business-as-usual, a aumentar a sua dependência energética de países terceiros, que será de 64% em
2020 e de 67% em 2030 (IEA, 2008).
Perrels (2008) é perentório a afirmar que as distinções nas circunstâncias e contextos específicos
de cada país, tal como os níveis de preço espectáveis dos certificados brancos em cada país, tornam
muito difícil senão mesmo prejudicial, criar um esquema de TWC a nível europeu. Esta lógica foi
recentemente reiterada na diretiva de eficiência energética, a qual menciona que a criação de um
esquema de certificados brancos ao nível europeu implicaria custos administrativos exagerados e uma
repartição desigual das poupanças energéticos pelos Estados-Membros (Parlamento Europeu e
Conselho, 2012). O mesmo documento, cuja proposta legislativa inicial sofreu mais de 1.800 sugestões
de alteração por parte dos Estados-Membros (Huber, 2012; Van Renssen, 2011), sugere, entre outros, a
introdução de esquemas nacionais de obrigações legais de poupanças energéticas mínimas, conferindo
liberdade a cada Estado-Membro para implementar as medidas/instrumentos que se apresentem como
de valor acrescentado superior dado os diversos contextos específicos nacionais.
Embora um esquema de TWC a nível de europeu, mais concretamente no âmbito da União
Europeia, tenha sido atualmente deixado de parte, a ideia de que este instrumento de mercado deve ser
seriamente considerado pelos Estado-Membros para a promoção da eficiência energética a nível
nacional manteve-se ao longo dos anos, dado que permite alcançar poupanças energéticas de uma forma
13
economicamente viável. É, pois, certo ao afirmar que, do ponto de vista dos decisores públicos
europeus, um esquema de TWC é um dos instrumentos energéticos que contribuirá para atingir as metas
traçadas para uma Europa mais sustentável. Não obstante, os decisores públicos de vários países
tendem, segundo Labanca e Perrels (2008), a demonstrar prudência na implementação de esquemas de
TWC devido à sua complexidade de design e de operacionalização.
4.3.2. Política energética portuguesa
A grande proximidade entre as políticas energéticas europeia e nacional permitem traçar um forte
paralelismo entre ambas – para uma revisão das legislação europeia e portuguesa com enfoque na
promoção da eficiência energética ver Cera (2012). A Estratégia Nacional para a Energia portuguesa
com o horizonte temporal de 2020 (ENE 2020) assume a pretensão de manter Portugal na fronteira
tecnológica das energias alternativas, potenciando a produção e exportação de soluções com elevado
valor acrescentado. Definiu uma agenda para a competitividade, para o crescimento, e para a
independência energética e financeira nacional através da aposta nas energias renováveis e na promoção
integrada da eficiência energética, assegurando a segurança de aprovisionamento e a sustentabilidade
económica e ambiental do modelo energético nacional, contribuindo para a redução de emissões de
dióxido de carbono e gerando benefícios para a sociedade (Presidência do Conselho de Ministros,
2010).
Desde 2000 decorreram diversas alterações à política energética portuguesa que, em termos
gerais, têm mantido estáveis as suas linhas orientadoras e que refletem a evolução dos panoramas
(social, económico, energético, normativo, etc.) nacional e europeu. Não obstante, tal contraria, em
termos teóricos, o carácter de longo prazo que uma estratégia nacional deveria assumir. Uma das metas
da ENE 2020 é atingir uma dependência energética de 74%, contra os 76,7% registados em 2010
(DGEG, 2012c; Presidência do Conselho de Ministros, 2010), o que demonstra a pouca ambição da
política energética nacional no que diz respeito a este aspeto. O objetivo energético em questão
manteve-se inalterado com a atual revisão da política energética pelo governo português (DGEG,
2012d).
4.3.3. Liberalização dos mercados energéticos
Os mercados energéticos são fundamentais para o cumprimento dos objetivos das políticas
energéticas europeia e nacional, sendo conferida uma elevada importância no aumento da sua eficiência
económica e energética. Segundo Didden e D’haeseleer (2003), e Silva e Soares (2008), a liberalização
dos mercados de eletricidade e gás natural faz com que todos os países devam proceder a uma revisão
das suas estruturas de gestão do lado da procura, o que inclui modificar os seus portefólios de
instrumentos energéticos (e.g. criação de novos instrumentos energéticos).
Os investimentos em eficiência energética e na gestão de serviços energéticos podem constituir
estratégias de valor acrescentado para os comercializadores de energia, se os últimos tiverem interesse
em que os seus clientes reduzam o seu consumo (e por inerência a sua fatura energética) de forma a
14
construírem relações de negócio de longo prazo, aumentando a fidelização dos seus clientes, criando
uma diferenciação para com os concorrentes, estabelecendo sinergias com outras atividades e, deste
modo, ganhando vantagem competitiva (Bertoldi e Rezessy, 2006).
Uma vez que os mercados de eletricidade e de gás natural nacionais se encontram quase
totalmente liberalizados, este é um período sensível para que os decisores públicos portugueses
preparem uma estrutura de gestão do lado da procura mais adaptada à nova realidade dos mercados
energéticos. Crê que a implementação de um esquema de TWC, instrumento baseado no mercado,
poderá gerar um ciclo dinâmico “virtuoso” em Portugal, em termos energéticos como económicos,
acima de qualquer outro instrumento que intente gerir a procura por energia.
4.4. Enquadramento de um esquema de TWC com a experiência portuguesa em eficiência
energética
Um esquema de TWC deve ser complementado com outras ações de política com o intuito de
reduzir e ultrapassar os obstáculos ao desenvolvimento de um mercado de produtos e serviços de
eficiência energética, sendo que para isso é fundamental uma forte coordenação institucional para evitar
incentivos cruzados. Neste sentido, analisa-se a propensão das entidades gestoras do PNAEE e do PPEC
coordenarem o esquema de TWC, as interações e sinergias entre o último e as iniciativas de eficiência
energética referidas, e a razoabilidade de implementação de um esquema de TWC em Portugal
comparativamente com os resultados do PPEC como também de um esquema de TWC que inclua
somente a Administração Pública nacional.
4.4.1. Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética
O PNAEE surgiu pelo enquadramento legislativo da Diretiva 2006/32/CE e com o objetivo de
redução de 9% do consumo de energia primária até 2016 (com base no consumo energético de 2005).
Foi criado em 2008, tendo ficado sob a orientação da DGEG com o apoio da ADENE. Desde a sua
formulação inicial existem algumas inconsistências, pelo que é de enaltecer os cenários económicos
pouco razoáveis em que se basearam para estimarem as poupanças energéticas das suas medidas.
O PNAEE pressupõe a criação de um grupo alargado de interações com diversas entidades, dado
que o escopo do PNAEE é bastante abrangente, relevando-se quatro áreas específicas: Transportes,
Residencial e Serviços, Indústria e Estado. O seu foco energético é, por conseguinte, também muito
abrangente (e.g. eletricidade, gás natural, petróleo e derivados). O PNAEE apresentou-se a par dos
objetivos definidos para 2010, com uma taxa de implementação das medidas inicialmente previstas de
aproximadamente 77%. Porém, alguns programas aos quais se reconhecem elevados potenciais de
poupanças de energia e de eficiência energética ainda se encontram aquém do inicialmente previsto
(ADENE, 2010, 2011) – e.g. Sistema de Gestão dos Consumos Intensivos de Energia (SGCIE), que se
dirige para o setor industrial (o maior consumidor de eletricidade e o segundo quando considerada a
utilização final de energia). O exposto suporta a necessidade da introdução de outros instrumentos.
15
As abordagens de M&V incidem geralmente em indicadores simples (e.g. rácios). Regista-se a
possibilidade de existência de dupla contagem de poupanças energéticas, sendo necessário um maior
rigor no tratamento de informação estatística como na sua publicação. O PNAEE, sendo um agregador
de várias iniciativas e programas de gestão do lado da procura (e.g. PPEC), pode estar limitado no
acesso à informação, todavia a contabilização de algumas poupanças energéticas é duvidosa – para uma
análise detalhada ver Cera (2012). Tal coloca em causa uma das mais-valias que os certificados brancos
apresentam, que é a comprovação de poupanças energéticas, o que seria uma sinergia interessante entre
o PNAEE e o esquema de TWC.
A implementação de um esquema de TWC enquadrado (o que não significa estar incluído) no
PNAEE pode ser muito proveitoso porque contribuirá para, pelo menos, o cumprimento das metas de
redução do consumo de energia primária em 20% até 2020 (com base em 2005), e para que os
potenciais de poupanças energéticas sejam melhor explorados e com uma relação de custo-eficácia
superior. Crê-se que as sinergias criadas principalmente entre o esquema de TWC e o PNAEE podem
ser muito elevadas – se o esquema de TWC possuir um escopo energético similar ao do PNAEE, é então
possível assumir que o potencial de poupanças energéticas do primeiro é pelo menos igual aos objetivos
energéticos do plano de ação. Noutra aceção, esta sinergia implicaria a “entrada” de uma das entidades
gestoras do PNAEE no esquema de TWC, mais concretamente a ADENE devido ao seu carácter
operacional (e.g. SGCIE, Sistema Nacional de Certificação Energética e da Qualidade do Ar Interior
nos Edifícios – SCE), o que poderia ser muito vantajoso para desde logo criar valor e eliminar
ineficiências operacionais que possam existir tanto no PNAEE como no esquema de TWC.
4.4.2. Plano de Promoção da Eficiência no Consumo de Energia Elétrica
No que diz respeito a iniciativas programáticas na promoção da eficiência no consumo de energia
elétrica, destaca-se o PPEC, mecanismo voluntário gerido pela ERSE (atualmente na sua 4ª edição,
PPEC 2011-2012), que é considerado um caso de sucesso e de benchmark a nível internacional pela
Associação dos Reguladores do Mediterrâneo para a Eletricidade e Gás – MEDREG (2010). Assume
também um papel importante na inovação tecnológica, um dos objetivos para o biénio 2011-2012
(ERSE, 2010).
As medidas, separadas por tangíveis (e.g. substituição de equipamentos) e intangíveis (e.g.
campanhas de informação), são selecionadas por ordem decrescente de mérito, através de critérios
métricos e não métricos, sendo que o critério de maior impacto das medidas tangíveis é o Rácio
Benefício-Custo (RBC), que assegura que os benefícios em termos monetários sejam superiores que os
custos das respetivas medidas. O processo de avaliação ex-ante e aprovação das medidas, sob o controlo
da ERSE, é bastante rigoroso, relevando-se a elevada transparência com que o executa.
As estimativas do PPEC indicam que as poupanças anuais alcançadas pelo programa
representarão em 2013 cerca de 1,2% do consumo de eletricidade nacional em 2011 (Verdelho, 2012).
Para além disso, o PPEC clarifica que os investimentos em eficiência energética, nomeadamente no
16
setor elétrico, são custo-eficazes – a título de exemplo, todas as edições do programa tiveram
estimativas de RBCs positivos e a edição do PPEC 2007, a única até ao presente com uma avaliação ex-
post, regista um RBC real de 7,4 comparativamente com o respetivo RBC inicial de 3,8. Mais, os custos
financiados pelo PPEC por unidade de consumo evitado foram, em todas as suas edições, inferiores ao
diferencial de custo de produção de energia elétrica de origem renovável face à produção em centrais
convencionais, i.e. centrais de ciclo combinado a gás natural – CCCG (ERSE, 2007a, 2007b, 2009,
2010).
À semelhança do PPEC, uma vez que estimula a participação dos agentes de mercado (e.g.
comercializadores de eletricidade) e dos consumidores de energia (elétrica), um esquema de TWC pode
ser um instrumento autossustentável e, desta forma, permite reduzir o erário público. Dependendo da
sua magnitude, ambiciona reduzir a necessidade de impostos pois a lógica do contribuinte-pagador
transfere-se para uma ótica de consumidor-pagador, em linha com a atual liberalização dos mercados de
eletricidade (e de gás natural).
A ERSE, entidade reguladora dos mercados de eletricidade e de gás natural, deve participar
também na coordenação do esquema de TWC, o que irá contar inevitavelmente com o capital humano
afeto ao PPEC. Isto aumentaria a extensão das sinergias entre os mecanismos, reforçando o carácter de
complementaridade entre os mesmos. Contudo, tal só aconteceria, em termos monetários, se o sistema
de recuperação de custos do esquema de TWC for inferior a aproximadamente 123,90€ (ou 0,01065
€/kWh de acordo com a taxa de conversão de 1 tep=11,630 kWh de IEA (2011)), o qual é o custo
unitário médio de todas as edições do PPEC, calculado pela ponderação do custo unitário médio de cada
edição com o montante total investido em cada edição.
Existem duas ilações principais a partir da determinação do valor máximo que o sistema de
recuperação de custos do esquema de TWC português pode assumir. Em primeiro lugar, o facto de ser
superior ao valor inicial do sistema de recuperação de custos do esquema de TWC italiano (ver Quadro
1), considerado custo-eficaz, prova que os investimentos de eficiência energética no setor elétrico
nacional são custo-eficazes e que têm progressão para aumentar a sua relação de custo-eficácia, uma vez
que a revisão do esquema italiano efetuada em 2009 conduziu a uma descida do valor do seu sistema de
recuperação de custos. Em segundo lugar, se o sistema de recuperação de custos do esquema de TWC
português for superior ao custo unitário médio do PPEC nenhum agente terá incentivos financeiros para
investir no PPEC, ceteris paribus, visto que os investimentos com foco na energia elétrica no âmbito do
esquema de TWC terão um retorno superior – este aspeto é vital para a continuação do PPEC com a
configuração atual e deve ser seriamente considerado, não somente na implementação do esquema de
TWC como também na estruturação do seu financiamento.
4.4.3. Esquema de TWC na Administração Pública
A partir da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/2011, de 12 de janeiro, que lançou o
Programa de Eficiência Energética na Administração Pública – Eco.AP, foi criada uma estrutura
17
legislativa nacional favorável à criação de um esquema de certificados brancos, embora o diploma em
questão apenas abranja os agentes da Administração Pública (doravante AP), sem a menção de um
esquema de obrigação de redução do consumo energético (Presidência do Conselho de Ministros, 2011).
Discute-se seguidamente um esboço conceptual de um esquema de TWC em que o único “agente” com
obrigações legais de poupanças energéticos únicas é a AP, presente na Figura 1, onde são indicados os
possíveis procedimentos e interações entre os diversos agentes do esquema.
Figura 1: Esboço conceptual de um esquema de TWC para a Administração Pública, segundo as diretrizes da
Resolução do Conselho de Ministros que criou o programa Eco.AP.
Fonte: Autores.
Assume-se que o objetivo voluntário de reduzir o consumo de energia final em 30% na AP até
2020, segundo a política energética nacional, e a exigência de efetuar obras de restauro em pelo menos
3% da área útil total a partir de 1 de janeiro de 2014, contida na diretiva relativa à eficiência energética,
são encarados como compulsórios. Com este pressuposto cria-se a procura de certificados brancos
(DGEG, 2012d; Ministério das Finanças, 2011; Parlamento Europeu e Conselho, 2012).
De uma forma sintética e com base na Figura 1, após negociar com a entidade gestora do
esquema de TWC onde, como e quando as poupanças energéticas devem ser atingidas (1), a AP contrata
as ESEs para a prestação de serviços energéticos que, após a aprovação da elegibilidade da
medida/tecnologia pela entidade gestora do esquema de TWC e com o auditor externo (4; 5), procede à
implementação dos projetos de eficiência energética (2). Posteriormente à execução das medidas, as
ESEs vão junto da entidade gestora do esquema certificar as poupanças energéticas e são emitidos
certificados brancos (4), que irão vendê-los porque não têm obrigações (6) ao único “agente” com
obrigações: a AP, que precisa adquirir certificados brancos (3) para atestar a redução no seu consumo
final (1).
18
O grande problema de um esquema de TWC que incida somente sobre a AP é que o “agente”
sujeito às obrigações de poupanças de energia é o mesmo que sofre os encargos dos projetos de
eficiência energética, mesmo que indiretamente devido aos contratos de performance com as ESEs. Isto
porque os demais agentes económicos não estão abrangidos pelo esquema de obrigações e, por
inerência, não possuem qualquer incentivo financeiro para participar neste mercado. Tal implica que o
esquema de TWC esteja condenado a priori pela falta de liquidez, como também pelo facto de ser
sempre o Estado a suportar financeiramente o esquema.
A opção de implementar um esquema de TWC em que o único “agente” com obrigações legais de
poupanças energéticas mínimas é a AP é potencialmente prejudicial em termos financeiros – “falha” na
oferta de certificados brancos. Em primeiro lugar, a AP suporta por inteiro os custos de implementação
dos projetos de eficiência energética, mesmo que indiretamente (contratos de performance e aquisição
de certificados brancos), o que em termos práticos é semelhante à opção de financiamento “tradicional”
(e.g. banca, emissão de Obrigações do Tesouro). Em segundo lugar, ao se abandonar o pressuposto de
custos administrativos e de transação negligenciáveis, se os custos administrativos do esquema de TWC
somados aos inerentes custos de transação forem superiores aos custos de transação que a AP tem que
incorrer na ausência de um esquema, então tal esquema não apresenta lógica económica, i.e. o agente
com obrigações em causa é mais onerado na presença do esquema. Por último, se a opção de
implementação de um esquema de TWC para a AP é relativamente não custo-eficaz (comparativamente
com a situação de ausência do esquema), então os custos sociais serão superiores aos benefícios sociais,
o que afeta, indubitavelmente, todos os cidadãos, revelando-se um contrassenso no papel do Estado
enquanto promotor da eficiência energética e da eficiência no consumo final de energia.
Atualmente a criação de tal esquema encontra-se ainda em fase de estudo pelo Governo português
segundo informação, em janeiro de 2012, da DGEG, órgão da AP nacional que tem por missão
contribuir para a conceção, promoção e avaliação de políticas relativas à energia e aos recursos
geológicos, numa ótica do desenvolvimento sustentável e de garantia da segurança do abastecimento.
5. Proposta do esquema de TWC a ser implementado em Portugal
Porque a definição concreta de um esquema de TWC em Portugal depende essencialmente das
designações da política energética, é proposta uma estrutura conceptual para a sua implementação,
esboçado na Figura 2. Esta proposta tenta “conectar” o mercado de certificados brancos com os
consumidores finais da forma percecionada como economicamente mais eficiente, criando-se desta
forma uma estrutura conceptual do esquema de TWC. Assim, propõe-se que o esquema de TWC inclua:
as entidades gestoras do esquema e do mercado de certificados brancos (ERSE e ADENE), os agentes
com obrigações legais de poupanças energéticas mínimas (comercializadores de eletricidade e gás
natural), os agentes sem obrigações (ESEs, grandes consumidores finais de energia e outros
comercializadores de eletricidade e gás natural), os setores de utilização final de energia incluídos no
19
âmbito do esquema de TWC (indústria, transportes, residencial e serviços) e outros agentes que
participam essencialmente no mercado de certificados brancos (corretores e instituições financeiras).
Figura 2: Proposta conceptual de um esquema de TWC a ser implementado em Portugal.
Fonte: Autores.
O primeiro elemento a ser estabelecido num esquema de TWC concerne ao seu objetivo
energético. Assim, é proposto que, em conformidade com o PNAEE, o enfoque seja no consumo de
energia primária dada a dependência energética nacional, com a equivalência de 1 certificado branco =
1tep, o que é consistente com as metas da política energética portuguesa. É sugerido um único tipo de
certificados para não originar um problema de liquidez no mercado de certificados brancos, dado o
reduzido tamanho dos mercados energéticos nacionais, e para que os certificados brancos possam servir
como comprovativo das poupanças energéticas geradas no âmbito do PNAEE.
Com a criação de obrigações de poupanças energéticas (iguais ou superiores às inscritas na
diretiva relativa à eficiência energética), a procura por certificados brancos estará assegurada. Os
objetivos energéticos devem ser ambiciosos mas alcançáveis.
As entidades coordenadoras do esquema de TWC desempenham o papel principal na
administração de todos os aspetos referentes à operacionalização do esquema, na distribuição das
obrigações entre os agentes com obrigações, como também pela emissão dos certificados. Para o caso
português, tendo como base a caracterização do país, seria benéfico a aposta num esquema de TWC que
abrangesse eletricidade e gás natural, que seriam coordenados pela ERSE, e outras fontes primárias,
monitorizadas pela ADENE – i.e. seriam as duas instituições a gerir articuladamente o esquema de
20
TWC (a qual é uma característica inovadora em comparação com os esquemas de TWC europeus
examinados) já que nenhuma das entidades analisadas provou ser a fornecedora da solução ótima para
todas as hipóteses de incidência energética do esquema em questão (Cera, 2012). Não obstante, a ERSE
deveria assumir o controlo administrativo porque, sendo a entidade reguladora dos mercados dos
agentes com obrigações, iria reforçar a regulação e, por esta via, o cumprimento dos objetivos, a
verificação do sistema de recuperação de custos, etc.
À semelhança dos esquemas francês e britânico, propõe-se que sejam os comercializadores de
eletricidade e de gás natural a assumirem as obrigações de poupanças energéticas, o que é consistente
com o contexto de liberalização dos mercados energéticos que se verifica em Portugal. Os agentes com
obrigações terão que poupar uma determinada quantidade de energia num período de tempo,
preferencialmente 2 ou 3 anos, através de projetos de eficiência energética junto dos seus consumidores
finais, pelos quais receberão certificados brancos que poderão guardar ou transacionar no mercado. Os
agentes com obrigações devem ter uma percentagem mínima de poupanças energéticas nos seus
próprios clientes. A possibilidade de os agentes com obrigações cumprirem as suas metas de poupanças
energéticas com certificados brancos respeitantes a reduções no consumo energético de clientes de
outros agentes com obrigações levanta a problemática da assimilação dos benefícios por parte dos
clientes de cada entidade, i.e. segundo a ótica do utilizador-pagador. Tal terá impacto na dimensão do
rebound effect porque se um cliente beneficia dos investimentos de eficiência energética e não suporta
os custos tenderá a aumentar a sua utilidade com o aumento do seu consumo. Por outro lado, a
substituição de fontes energéticas deve ser permitida uma vez que o setor residencial e de serviços
viram, a partir de 2000, o seu rácio de consumo/despesa com energia diminuir, o que se crê que, para
além de uma maior eficiência na utilização final de energia (comportamental e/ou tecnológica), foi
devido à substituição de algumas fontes essencialmente por eletricidade e gás natural.
Sendo que a implementação de obrigações de poupanças energéticas pode ser uma barreira à
entrada no mercado, como declarado por Didden e D’haeseleer (2003), seria preferível a introdução de
um período de carência (e.g. 5 anos) para os novos agentes de mercado, i.e. novos comercializadores de
eletricidade e de gás natural. Este elemento é de extrema importância dadas as reduzidas dimensões dos
mercados de eletricidade e de gás natural e o reduzido número de agentes de mercado. A referência que
estabelece quais são os comercializadores que têm obrigações de poupanças energéticas mínimas no
esquema de TWC deve ser um agregador das experiências europeias: uma ponderação entre o número
de consumidores domésticos (50%) e o volume de vendas de eletricidade e/ou de gás natural (50%) no
ano t-2. Este método possibilita uma distribuição mais equitativa entre os diversos agentes de mercado e
não implica custos administrativos adicionais porque são dados já na posse da ERSE. O critério de
atualização dos objetivos energéticos de cada agente com obrigações deve ser progressivamente mais
apertado com o aumento do fator de referência acima explicitado.
Para uma maior diversificação dos custos marginais das medidas de eficiência energética, deveria
ser assumido um escopo abrangente de setores de utilização final de energia, à semelhança do que
21
acontece em Itália e França, i.e. abarcando todos os setores de utilização final de energia. O espectro
alargado de setores de utilização final de energia vai ao encontro da abrangência do PNAEE, como
permitirá facilitar o cumprimento dos objetivos nacionais de poupanças energéticas. Para conferir uma
maior liquidez na transação dos certificados brancos, e por conseguinte para aumentar o custo-eficácia
do esquema, aconselha-se a permissão de emissão e de transação dos títulos de eficiência energética por
parte das ESEs, dos grandes consumidores e dos comercializadores de energia sem obrigações, tendo
contudo sempre em consideração o trade-off entre o custo-eficácia e os custos administrativos. Crê-se
que, tal como sucede no PPEC, o aumento do número de agentes envolvidos seja benéfico para se
atingirem níveis de custo-eficácia superiores. Os corretores e/ou instituições financeiras só poderão
participar no mercado de certificados brancos – a sua participação aumenta a sua liquidez, facilita as
transações, potenciando uma descida dos custos de transação.
A definição dos agentes sem obrigações que podem participar, direta ou indiretamente, no
esquema de TWC, tal como a sua tipologia, é fundamental para o seu sucesso dada a caracterização
energética do país e do tecido consumidor, seja em consumo por setor ou no número de clientes.
Enquanto o setor industrial é o segundo maior consumidor de energia final, o maior de energia elétrica,
e o maior em termos de consumo unitário médio, representa apenas 1,5% do total de consumidores de
eletricidade (cálculos efetuados pelos autores com dados de DGEG (2012a)), pelo que, neste caso, dada
a especificidade de cada empresa/indústria, as ESEs oferecem-se potencialmente como a melhor solução
para implementarem medidas de eficiência energética porque podem oferecer soluções personalizadas
através de contratos de performance. Dado que o core business das ESEs consiste na redução da fatura
energética dos seus clientes e de estas serem frequentemente remuneradas pela redução de custos com a
energia que advieram das medidas de eficiência energética por elas implementadas (Vine, 2005),
poderão receber certificados brancos e transacioná-los no mercado. Terão assim um papel bastante
importante na promoção da eficiência energética e na liquidez do mercado de certificados brancos, tal
como acontece em Itália (Pavan, 2008). Não obstante, defende-se que a inclusão das ESEs dependerá de
um estudo ex-ante, tendo em consideração os custos administrativos e de transação que advirão da sua
inclusão e dos benefícios da sua inclusão (através de contratos com os consumidores de energia ou por
subcontratação). Noutra aceção, os consumidores domésticos de energia elétrica, que apresentam o
menor consumo unitário médio, representam 85% de mais 6,3 milhões de clientes, pelo que projetos de
eficiência energética agregados podem ser a melhor solução para “chegar” a estes consumidores, o que
de resto é defendido por Sarkar e Singh (2010), que afirmam que as utilities são as que apresentam as
melhores condições, essencialmente devido ao músculo financeiro necessário e à padronização das
medidas de gestão do lado da procura neste segmento de consumidores.
Outra tipologia de agentes que poderão participar no mercado de certificados brancos, e
consequentemente no esquema de TWC, são os comercializadores de eletricidade e gás natural sem
obrigações. A sua ação poderá aumentar a taxa de difusão tecnológica e a liquidez dos mercados e, em
último lugar, contribuir para a maximização da relação de custo-eficácia do esquema de TWC. Por seu
22
lado, os consumidores finais de energia deverão ter uma atitude “passiva” quando considerado o
esquema de TWC, i.e. serão alvo de medidas de eficiência energética mas não parece à partida
exequível, devido aos custos administrativos e de transação que tal acarretaria, participarem diretamente
no mercado salvo exceções de grandes consumidores. No entanto, a inclusão dos grandes consumidores
de energia consiste na possibilidade de, ao lhes ser garantido o acesso direto ao mercado de certificados
brancos, se evitarem custos de transação com um possível trade-off entre estes e a estrutura de custos
administrativas do esquema.
As entidades coordenadoras do esquema de TWC devem optar por medidas pré-aprovadas para a
promoção da difusão de tecnologias de eficiência energética maduras, e por inerência com custos
marginais inferiores, deixando o PPEC com um foco de inovação tecnológica. Não obstante, a lista das
medidas como o conceito de adicionalidade definido devem ser dinâmicos, de forma a mitigar o free
riding. No que concerne à avaliação dos projetos de eficiência energética, deverá seguir-se a
metodologia ex-ante do PPEC com uma taxa de desconto de 5% (similar ao PPEC e transversal a todas
as medidas).
Por último, o esquema de TWC deve financiar-se através de um sistema de recuperação de
custos, estabelecido pelo regulador, incluído nas tarifas de eletricidade e de gás natural. É um aspeto
bastante importante para que a coordenação do esquema tente reduzir a dimensão do rebound effect
inerente às melhorias de eficiência energética. Deverá também haver um limite à contribuição esperada
dos consumidores até um dado aumento das suas tarifas, como no esquema francês, uma vez que o
esquema de TWC seria uma componente adicional de encargos para além dos respeitantes ao PPEC.
Com um esquema de TWC, criar-se-ia um mercado de eficiência energética consistente e
estruturado, no qual todos os agentes envolvidos (e.g. consumidores, agentes com obrigações, ESEs)
seriam capazes de criar valor, para além da criação de empregos e de riqueza. Outra vantagem potencial
é que os serviços energéticos, principalmente por via das ESEs, podem ser exportados para mercados
externos, fazendo com que a magnitude das externalidades individuais e sociais seja superior à
expectável com a mera implementação, de âmbito nacional, do esquema de TWC (e.g. redução da
dependência energética do estrangeiro).
6. Conclusões
Para além de ser um instrumento custo-eficaz, um esquema de TWC usufrui da característica
exclusiva de simultaneamente, sob determinadas condições, incentivar melhorias de eficiência
energética, e reduzir o rebound effect e o free riding. Esta conclusão, no conhecimento dos autores, é
única na literatura da área.
Este estudo surge na sequência de uma lacuna detetada neste campo de investigação. A
metodologia multicritério aplicada engloba uma diversidade de temáticas no estudo ex-ante da
implementação de um esquema de TWC. A sua abordagem sistemática e abrangente permite a
23
replicação para outros países e/ou instrumentos energéticos. Seria interessante, seguindo esta linha de
investigação, incluir as preferências dos decisores públicos nacionais e quantificar os potenciais ganhos
energéticos e monetários com um esquema de TWC português já com uma maior definição das suas
características.
O atual cenário energético de Portugal é caracterizado por uma elevada dependência externa, com
um sistema energético fortemente dependente de fontes primárias de origem fóssil, o que,
conjuntamente com os compromissos delineados na Estratégia Europa 2020, obrigam à criação de um
espectro de medidas dinâmicas de promoção da eficiência energética e de poupanças energéticas, seja a
nível nacional como europeu, que forneçam uma resposta capaz para fazer face aos desafios que se
enfrentam.
Acredita-se que a implementação de um esquema de TWC em Portugal, com carácter
compulsório, iria estimular uma maior eficiência energética e, por sua vez, uma redução da dependência
energética externa. Não obstante, dada a atual conjuntura económica e financeira portuguesa, a
componente do financiamento dos projetos elegíveis ao esquema de TWC pode revelar-se como o maior
obstáculo à sua eficácia no curto prazo, dados os elevados custos de capital que poderão pôr em causa a
viabilidade económica dos investimentos de eficiência energética, inibindo principalmente a atividade
dos agentes sem obrigações, como as ESEs.
Um esquema de TWC é um mecanismo a ser judiciosamente considerado pelos decisores
públicos visto que, para além do potencial energético que poderá ser atingido por intermédio
essencialmente da iniciativa privada e de ser um instrumento economicamente eficiente, evita gastos
públicos na implementação de outras medidas na persecução dos objetivos nacionais e europeus. Mais,
é expectável que o desenvolvimento de um mercado de eficiência energética gerará um número
considerável de empregos, o qual assume uma ainda maior relevância dado o atual nível histórico da
taxa de desemprego portuguesa.
Este trabalho defende, portanto, que um esquema de TWC acrescentará valor ao portefólio de
instrumentos da política energética portuguesa. Com a recente entrada em vigor da diretiva relativa à
eficiência energética, criou-se uma excelente oportunidade para retomar a discussão acerca da
implementação de um esquema de TWC com obrigações legais de poupanças energéticas em Portugal,
visto ser certamente um processo de longo prazo como foi possível testemunhar em Itália. Em suma, um
esquema de TWC pode ser uma parte importante no cumprimento dos objetivos energéticos e
ambientais estabelecidos para 2020.
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