instituiÇÕes pÚblicas, controle social e ministÉrio pÚblico

7/26/2019 INSTITUIES PBLICAS, CONTROLE SOCIAL E MINISTRIO PBLICO

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Professor Me. Danilo Stocco de Souza

Professor Me. Rubem Almeida Mariano

INSTITUIES PBLICAS,CONTROLE SOCIAL E

MINISTRIO PBLICO

PS-GRADUAO NCLEO ESPECFICO

ADMINISTRAO PBLICA

MARING-PR

2012


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Reitor:Wilson de Matos SilvaVice-Reitor:Wilson de Matos Silva FilhoPr-Reitor de Administrao: Wilson de Matos Silva FilhoPresidente da Mantenedora: Cludio Ferdinandi

NEAD - Ncleo de Educao a Distncia

Diretoria do NEAD: Willian Victor Kendrick de Matos SilvaCoordenao Pedaggica: Gislene Miotto Catolino RaymundoCoordenao de Marketing: Bruno JorgeCoordenao Comercial: Helder MachadoCoordenao de Tecnologia: Fabrcio Ricardo LazilhaCoordenao de Curso: Silvio Silvestre BarczszAssessoria Pedaggica: Marcelo Cristian Vieira e Luclia Leite de MoraesSupervisora do Ncleo de Produo de Materiais: Nalva Aparecida da Rosa Moura

Capa e Editorao: Daniel Fuverki Hey, Fernando Henrique Mendes, Jaime de Marchi Junior, Jos Jhonny Coelho e Thayla Daiany Guimares CripaldiSuperviso de Materiais: Ndila de Almeida ToledoReviso Textual e Normas: Amanda Polli,Cristiane de Oliveira Alves, Janana Bicudo Kikuchi, Jaquelina Kutsunugi, Keren Pardini e Maria FernandaCanova Vasconcelos

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central - CESUMAR

CENTRO UNIVERSITRIO DE MARING. Ncleo de Educao a distncia:C397 Instituies pblicas, controle social e Ministrio Pblico/

Danilo Stocco de Souza, Rubem Almeida Mariano. Maring -PR, 2012.

96 p.

Ps-Graduao Ncleo Especfco Administrao Pblica-

EaD.

1. Gesto pblica. 2. Administrao societal. 3. Controle so

cial. 4 .EaD. I. Ttulo.

CDD - 22 ed.351CIP - NBR 12899 - AACR/2

As imagens utilizadas neste livro foram obtidas a partir dos sites PHOTOS.COM e SHUTTERSTOCK.COM.

Av. Guedner, 1610 - Jd. Aclimao - (44) 3027-6360- CEP 87050-390 - Maring - Paran - www.cesumar.brNEAD - Ncleo de Educao a Distncia - bl. 4 sl. 1 e 2 - (44) 3027-6363 - [email protected] - www.ead.cesumar.br


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5INSTITUIES PBLICAS, CONTROLE SOCIAL E MINISTRIO PBLICO | Educao a Distncia

APRESENTAO DO REITOR

Viver e trabalhar em uma sociedade global um grande desafio para todos os cidados. A busca por

tecnologia, informao, conhecimento de qualidade, novas habilidades para liderana e soluo de

problemas com eficincia tornou-se uma questo de sobrevivncia no mundo do trabalho.

Cada um de ns tem uma grande responsabilidade: as escolhas que fizermos por ns e pelos nossos far

grande diferena no futuro.

Com essa viso, o Cesumar Centro Universitrio de Maring assume o compromisso de democratizar

o conhecimento por meio de alta tecnologia e contribuir para o futuro dos brasileiros.

No cumprimento de sua misso promover a educao de qualidade nas diferentes reas do conhecimento,

formando profissionais cidados que contribuam para o desenvolvimento de uma sociedade justa e

solidria , o Cesumar busca a integrao do ensino-pesquisa-extenso com as demandas institucionais

e sociais; a realizao de uma prtica acadmica que contribua para o desenvolvimento da conscincia

social e poltica e, por fim, a democratizao do conhecimento acadmico com a articulao e a integraocom a sociedade.

Diante disso, o Cesumar almeja ser reconhecido como uma instituio universitria de referncia regional

e nacional pela qualidade e compromisso do corpo docente; aquisio de competncias institucionais para

o desenvolvimento de linhas de pesquisa; consolidao da extenso universitria; qualidade da oferta dos

ensinos presencial e a distncia; bem-estar e satisfao da comunidade interna; qualidade da gesto

acadmica e administrativa; compromisso social de incluso; processos de cooperao e parceria com

o mundo do trabalho, como tambm pelo compromisso e relacionamento permanente com os egressos,

incentivando a educao continuada.

Professor Wilson de Matos Silva

Reitor


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Caro(a) aluno(a), ensinar no transferir conhecimento, mas criar as possibilidades para a sua produo

ou a sua construo (FREIRE, 1996, p. 25). Tenho a certeza de que no Ncleo de Educao a Distncia

do Cesumar, voc ter sua disposio todas as condies para se fazer um competente profissional e,

assim, colaborar efetivamente para o desenvolvimento da realidade social em que est inserido.

Todas as atividades de estudo presentes neste material foram desenvolvidas para atender o seu processo

de formao e contemplam as diretrizes curriculares dos cursos de graduao, determinadas pelo

Ministrio da Educao (MEC). Desta forma, buscando atender essas necessidades, dispomos de uma

equipe de profissionais multidisciplinares para que, independente da distncia geogrfica que voc esteja,

possamos interagir e, assim, fazer-se presentes no seu processo de ensino-aprendizagem-conhecimento.

Neste sentido, por meio de um modelo pedaggico interativo, possibilitamos que, efetivamente, voc

construa e amplie a sua rede de conhecimentos. Essa interatividade ser vivenciada especialmente no

ambiente virtual de aprendizagem AVA no qual disponibilizamos, alm do material produzido emlinguagem dialgica, aulas sobre os contedos abordados, atividades de estudo, enfim, um mundo de

linguagens diferenciadas e ricas de possibilidades efetivas para a sua aprendizagem. Assim sendo, todas

as atividades de ensino, disponibilizadas para o seu processo de formao, tm por intuito possibilitar o

desenvolvimento de novas competncias necessrias para que voc se aproprie do conhecimento de

forma colaborativa.

Portanto, recomendo que durante a realizao de seu curso, voc procure interagir com os textos, fazer

anotaes, responder s atividades de autoestudo, participar ativamente dos fruns, ver as indicaes

de leitura e realizar novas pesquisas sobre os assuntos tratados, pois tais atividades lhe possibilitaro

organizar o seu processo educativo e, assim, superar os desafios na construo de conhecimentos.

Para finalizar essa mensagem de boas-vindas, lhe estendo o convite para que caminhe conosco na

Comunidade do Conhecimento e vivencie a oportunidade de constituir-se sujeito do seu processo de

aprendizagem e membro de uma comunidade mais universal e igualitria.

Um grande abrao e timos momentos de construo de aprendizagem!

Professora Gislene Miotto Catolino Raymundo

Coordenadora Pedaggica do NEAD- CESUMAR


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APRESENTAO

Livro: INSTITUIES PBLICAS, CONTROLE SOCIAL E MINISTRIO PBLICO



Caro(a) Acadmico(a), e com muito prazer que apresento a voc o livro da disciplina de Instituies

Pblicas, Controle Social e Ministrio Pblico, do curso de ps-graduao em Administrao Pblica. Sou

o professor Danilo Stocco de Souza, possuo graduao em Servio Social pela Faculdade Estadual de

Cincias Econmicas de Apucarana, especializao em Polticas Pblica e Gesto Social e em Gesto

de Pessoas e sou mestre em Cincias Sociais. Atualmente, atuo como professor do Centro Universitrio

de Maring - CESUMAR e sou Assistente Social da Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais de

Astorga.Na unidade I, abordaremos a evoluo do Estado moderno e suas implicaes na gesto pblica,verificando como ocorre essa nova gesto. Contextualizaremos o processo de transformao, oriundos

da globalizao, da crise do estado e da gesto pblica. Desenvolveremos uma viso crtica sobre a ao

profissional dentro da esfera pblica, analisando a reestruturao do estado e modelos de administrao

pblica (administrao patrimonialista, burocrtica e gerencial). E por fim identificaremos as possibilidades

de aes inseridas no processo de trabalho do gestor

Na unidade II, abordaremos a temtica relacionada administrao societal, administrao gerencial e

administrao pblica societal, visualizando seus espaos de atuao, suas caractersticas gerais e seus

mecanismos de gerenciamentos, desenvolvendo reflexes sobre o contedo abordado, sensibilizando-o

para o aprofundamento de estudos e prticas na rea, discutindo os modelos gerencial e societal e suas

novas competncias gerenciais. Na unidade III, abordaremos a temtica relao do poder pblico e da

sociedade organizada, dispondo aos educandos conhecimentos referentes questo da participao da

sociedade organizada nas esferas pblicas de gesto e as diversas multidimenses da ao profissional,

a fim de contribuir na aquisio de competncias necessrias ao processo decisrio buscando solucionar

com pertinncia e eficcia uma srie de situaes sobre o objeto de estudo, atribuindo novas atitudes e

aes no desenvolvimento acadmico e para a atuao profissional. Verificaremos, portanto, as relaes

do poder pblico e da sociedade organizada, analisando os regimes democrticos e suas participaes,alm da democracia representativa abordaremos os conselhos das polticas pblicas, oramento

participativo, controle social sobre a gesto pblica e as possibilidades para o exerccio do controle social

no Brasil.


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SUMRIO

UNIDADE I

GESTO PBLICA

A NOVA GESTO PBLICA 14

CONTEXTO DE TRANSFORMAO: GLOBALIZAO, CRISE DO ESTADO E DA GESTO PBLICA.

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REESTRUTURAO DO ESTADO E MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA (ADMINISTRAO

PATRIMONIALISTA, BUROCRTICA E GERENCIAL) 25

UNIDADE II

ADMINISTRAO SOCIETAL E ADMINISTRAO GERENCIAL

ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL 36

DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOS GERENCIAL E SOCIETAL 38

AS NOVAS COMPETNCIAS GERENCIAIS 40

UNIDADE III

RELAO DO PODER PBLICO E A SOCIEDADE ORGANIZADA

REGIMES DEMOCRTICOS E PARTICIPAO 66

A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA 69

A QUESTO DA PARTICIPAO 71

CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS 75

ORAMENTO PARTICIPATIVO 76

CONTROLE SOCIAL 76

CONTROLES SOBRE A GESTO PBLICA 81

POSSIBILIDADES PARA O EXERCCIO DO CONTROLE SOCIAL NO BRASIL 83


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CONCLUSO 90

REFERNCIAS 91


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UNIDADE I

GESTO PBLICAProfessor Me. Danilo Stocco de Souza


Objetivos de Aprendizagem

Conhecer a evoluo sobre o Estado moderno e as implicaes da gesto pblica.

Desenvolver viso crtica sobre a ao prossional dentro da esfera pblica. Identicar possibilidades de aes inseridas no processo de trabalho do gestor.

Plano de Estudo

A seguir, apresentam-se os tpicos que voc estudar nesta unidade:

A nova gesto pblica

Contexto de transformao: globalizao, crise do Estado e da gesto pblica

Reestruturao do Estado e modelos de administrao pblica (administrao patrimonialista,burocrtica e gerencial)


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INTRODUO

Um setor pblico que trabalhe com eficincia, agilidade, eficazmente e qualificado o que almejamos.

O problema reside nos obstculos que encontramos para atingir esse objetivo, ante uma realidade geral

notoriamente distante do iderio sustentado. Como alcan-lo? Como aclarar os caminhos? Devemos,preliminarmente, definir nosso problema ou, ao menos, algumas de suas mais importantes facetas.

Necessitamos focar no apenas o que , realmente, a nova gesto pblica, as instituies pblicas e os

controles sociais presentes na sociedade hoje, na qual almejamos, mas tambm qual o substrato bsico

do qual ela no pode abrir mo e quais as principais dificuldades que temos pela frente.

Estruturamos nossa reflexo sobre os novos rumos da gesto pblica brasileira, suas potencialidades

e dificuldades. Trata-se de uma abordagem que se insere numa linha crtica, propondo interrogantes

concretas em torno ao discurso objeto de crescente adeso no meio acadmico e poltico, qual seja, o

discurso que defende novos paradigmas de qualidade no setor pblico, culminando na chamada NovaGesto Pblica, com todas suas implicaes tericas e paradigmticas.

Com este embasamento, tambm nos referiremos sobre redemocratizao do Brasil, marcada pela

promulgao da Constituio Federal de 1988, criando normas, permitindo e incentivando a participao

da sociedade civil nos assuntos que dizem respeito formulao e ao controle da execuo das

polticas pblicas e da gesto. Com a combinao desses, a sociedade civil organizada e os cidados

individualmente, passaram a dispor de mecanismos importantes para acompanhar e exercer a fiscalizao

das aes dos governos.

Na abordagem dos contedos presentes encontram-se recortes de trabalhos de: Ana Paula Paes de Paula,

Fernando Otvio de Freitas Peregrino, Pedro Gabril Kenne da Silva, Djair Picchiai entre outros tericos

na rea, na qual foram organizados segundo uma linha lgica e metodolgica para o desenvolvimento do

tema. Para alm de outras possibilidades, nossa reflexo, neste espao, uma proposta de diagnstico

geral dos rumos da nova gesto pblica no Brasil, inserindo-se numa linha de pensamento crtico.


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A NOVA GESTO PBLICA

Conceito de Estado Moderno

Antes de entrar no tema da unidade, conveniente recuperar alguns conceitos sobre o Estado. Com

efeito, o Estado Moderno constitudo de vrios organismos e estruturas, tais como os poderes legislativo,

judicirio e executivo e o aparato legal e normativo. Ele est inserido em um determinado territrio,

chamado tambm de sociedade. Com o seu poder busca monopolizar as regras que devem ser seguidas

por todos (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1993).

Segundo Ham e Hill (1993, p. 39),

O Estado profundamente influente na vida dos cidados e das sociedades em geral, do nascimento morte, o destino dos indivduos regulado e controlado por agncias governamentais em umgrau nunca visto [...] o que distintivo sobre o Estado moderno so o carter e a extenso de suainterveno.

Para Ham e Hill (1993), discutir o papel do Estado tambm discutir o sistema burocrtico que rege

seu funcionamento. Assim, para estes autores, diferentes vises do papel do Estado correspondem a

diferentes papis da burocracia. Max Weber considerava a expanso da administrao burocrtica como

um produto natural da evoluo da sociedade moderna. No seu entender, a burocratizao causa e

efeito de um sistema poltico e econmico cada vez mais complexo. Bendix (1969) recupera algumas

ideias de Weber afirmando que este pensador admitia que a burocracia deixara de ser uma aliada paraser uma inimiga do capitalismo. Na Era Moderna, quando predominava o Estado absolutista a burocracia

Fonte:PHOTOS.C

OM


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foi essencial para o funcionamento da empresa mercantil. Atualmente, a burocracia vista como uma

fonte de subsistncia para uma pequena burguesia no aparelho do Estado, podendo chegar a inibir o lucro

privado (GERTH; MILLS, 1948).

Weber considerava ainda que a burocracia permitia que o Estado tivesse poder para se autogerenciar,

sem que houvesse qualquer interferncia externa, colocando-se assim margem dos controles dos

segmentos dominantes da sociedade capitalista (HAM; HILL, 1993). Tal conceito muito oportuno para

que possamos comear a refletir sobre a lgica do controle que domina a administrao pblica burocrtica

versus a lgica de resultado enfatizada pelo modelo de administrao gerencial (REZENDE, 2004).

A burocracia moderna prima pelo atendimento a requisitos racionais e legais e, com isso, formalidade

e separao entre a dimenso do que pblico e do que privado. Alm disso, a burocracia est

submetida a um conjunto de leis estveis que do s suas aes um elevado grau de previsibilidade. O

sistema que se ope racionalidade legal o da racionalidade substantiva por meio do qual a burocraciabusca alcanar seus fins. Para atingir essa meta, necessrio que haja maior flexibilidade e liberdade de

ao, margem das formalidades exigidas pela racionalidade legal (SCHWARTZMAN, 2006).

Essa viso burocrtica do Estado contraria o pensamento econmico liberal preconizado por Adam Smith,

que atribua ao Estado o papel de vigia noturno ou de um mero guardio da propriedade privada e de um

interventor na economia (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1993). Segundo essa mesma lgica, as funes

econmicas do Estado seriam garantir a ordem interna, o cumprimento dos contratos e fornecer servios

de utilidade pblica, deixando ao mercado o papel de criar e distribuir as riquezas (DE PAULA, 2005).

Foi neste contexto em que predominava o Estado liberal, no incio do sculo XX, que ocorreu a expanso

do capitalismo industrial-monopolista marcando territorialmente o aumento do poderio econmico de

algumas naes sobre outras. A grande crise de 1929 marcou um momento de inflexo no liberalismo.

Alm de no ter sido prevista, ela foi considerada por muitos analistas como o colapso do modelo liberal.

A partir de ento, foram sendo criadas novas teorias econmicas, como a do economista britnico John

Maynard Keynes. Sua poltica econmica alternativa, chamada de Estado do Bem-Estar Social, estava

posicionada na direo oposta ao Estado liberal. Para ele, deveriam ser ampliados os gastos pblicos

na promoo do desenvolvimento econmico, na gerao de empregos e no acesso da populao aosservios sociais (REZENDE, 2004).

Com o fim da Segunda Guerra Mundial e o incio da Guerra Fria, o ideal do Estado do Bem-Estar Social

passou a ser uma ferramenta que os pases capitalistas utilizaram para diluir os conflitos sociais e

apresentar uma alternativa ao modelo sovitico vigente e concorrente.

Apesar disso, as ideias de Keynes no foram aceitas por todos. Diversas outras escolas e teorias

emergiriam questionando o modelo do Estado do Bem-Estar Social, entre elas a de Chicago, a Austraca,

a de Mont Pelerin Society, a teoria da Escolha Pblica, a Escola de Virgnia e a Agency Theory (DEPAULA, 2005). Na dcada de 1970, o modelo keynesiano passou a ser mais questionado diante da baixa

capacidade dos Estados nacionais em atender s demandas sociais com eficincia, eficcia e efetividade.


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As falhas do Estado tornaram-se ainda mais evidentes durante o processo inflacionrio, e chegaram a

ameaar o equilbrio fiscal de alguns governos (REZENDE, 2004).

Com a crise do modelo sovitico de dominao e o fim da Guerra Fria, simbolizado pela derrubada do

muro de Berlim, o modelo do Estado intervencionista passou a ser mais sistematicamente criticado. Aos

poucos, foi sendo formulada a alternativa de um modelo calcado na ideia de um Estado mnimo, apoiado

na lgica do mercado e com menos interveno estatal na economia. A crise do modelo sovitico dos

anos 80 ajudou a construir a hegemonia dessa concepo no mundo inteiro. Alm disso, ela recebeu

apoio da alta burocracia dos organismos multilaterais (FMI, Banco Mundial) por meio do Consenso de

Washington (1989). Assim comeou a ser construda uma nova reforma gerencial do Estado capaz de

fortalecer sua eficincia na implementao de polticas pblicas e de afastar sua presena das atividades

econmicas: base do novo padro da economia capitalista globalizada (DINIZ, 2002).

Fundamentos tericos

O conceito da Nova Administrao Pblica (New Public Management - NPM) foi construdo nesse

contexto social e ideolgico, sendo o produto de iniciativas de reformas administrativas desenvolvidas

no Reino Unido, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia (DE PAULA, 2005). A literatura acadmica

contempornea revelou que a construo desse conceito tambm est associada s presses externas

por servios pblicos melhores com custos mais baixos (GUIMARES, 2003). O fato que tal fenmeno

se espalhou largamente no mundo, inspirando reformas em outros pases e continentes, como foi o caso

da Amrica Latina. Neste caso, muitas prticas e ideias foram prescritas e impulsionadas pelo chamado

Consenso de Washington (1989), um conjunto de dez medidas recomendadas pelo Fundo Monetrio

Internacional (FMI), o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para

pases em desenvolvimento, entre elas a reduo do tamanho do Estado. Mais tarde, em 1994, o Banco

Mundial preconiza a adoo de mecanismos de gesto do setor privado pela administrao pblica e o

envolvimento da comunidade na prestao de servios pblicos (DE PAULA, 2005).

Muitos autores consideram que o modelo britnico foi um precursor da NPM. Sua origem remonta ao

final da dcada de 70. Suas propostas visavam reduzir a mquina pblica, o nmero de funcionrios e o

custeio. Alm disso, o modelo britnico inclua iniciativas de avaliao de desempenho dos servidores.Isso no significa que o Estado britnico tenha reduzido seus gastos, na verdade eles permaneceram em

torno de 40 a 45% (FERLIE et al.1999). Ou seja, a reforma britnica no parece ter atingido os objetivos

propostos, ao menos no que tange reduo dos gastos pblicos.

Um dos programas britnicos mais destacados poca foi o das agncias Next steps. Esse programa

propunha a descentralizao de atividades do Estado mediante a criao de organismos denominados de

Agncias Executivas do Estado que se assemelham s OS, pois se organizavam em torno de objetivos e

mantinham contratos de gesto com os respectivos ministrios. A Nova Administrao Pblica no Reino

Unido assumiu as seguintes caractersticas: 1) descentralizou o Estado, separando as atividades deplanejamento das de execuo; 2) privatizou empresas estatais; 3) terceirizou os servios pblicos; 4)

regulamentou as atividades terceirizadas; 5) e utilizou ferramentas gerenciais oriundas do setor privado


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(DE PAULA, 2005).

Na Austrlia, foi criado modelo semelhante. Neste caso, ele foi denominado Service Reform Act.Suas

motivaes tambm se assemelham s identificadas no Reino Unido. Esse modelo voltava-se para

combater algumas das deficincias reconhecidas do servio pblico (De PAULA, 2005).

Na Nova Zelndia tambm foram realizadas reformas tanto econmicas quanto administrativas.

Neste caso, foi promovida a descentralizao do Estado e a transferncia de atividades econmicas

para a iniciativa privada, e foram estabelecidos contratos de trabalho no setor pblico, tendo como

base parmetros da empresa privada. Porm, a reforma da Nova Zelndia privilegiou a introduo da

accountability. Por seu intermdio, a responsabilidade das decises passou a ser dos administradores.

A reforma na Nova Zelndia foi promulgada por meio do State Sector Act(1988) e do Public Finance Act

(1989). Tais instrumentos legais concediam aos rgos pblicos a responsabilidade pelo planejamento,

pela previso de recursos utilizados e pelos indicadores de aferio de metas e perfomance. Alm disso,estabeleciam os critrios para medir a qualidade dos servios prestados (DE PAULA, 2008).

Nos Estados Unidos da Amrica, a NPM foi institucionalizada por meio do National Performance Review

(1993), que foi promulgado em consonncia com o Government Performance and Results Act (1993),

quando ento foram criadas as Perfomance-Based Organizations (PBOs), muito semelhantes ao que

mais tarde veio a se chamar de OS no Brasil (REZENDE, 2004).

Como se verifica, as iniciativas para resolver o problema do funcionamento do Estado no se limitaram a

um pas. Pelo contrrio. Pereira-Matias (2008, p. 65) analisa esse fenmeno da seguinte forma:Existe uma tendncia de que os problemas que muitos pases possuem so comuns aos demais,para os quais se podero encontrar solues semelhantes. Assim, despesa pblica elevada naeconomia, baixo nvel de eficincia, eficcia e efetividade na administrao pblica, crescente nvelde insatisfao dos cidados com a qualidade dos servios prestados pela administrao pblica,so problemas inerentes a quase todos os pases.

Apesar de existirem muitas semelhanas entre os diferentes processos de implantao do modelo NPM,

cabe enfatizar as singularidades regionais, recuperando o que disse Simon Schwartzman (2006, p. 2):

As sociedades no europeias [Amrica Latina, China e ndia] se modernizaram por caminhos distintos

do experimentado pelas sociedades europeias, por causa de suas origens prprias. A pergunta quese coloca se estes tipos de caminhos alternativos para a modernidade permitem produzir formasde organizao poltica e social bem-sucedidas, de forma comparvel ao que podemos presumirtenha ocorrido na tradio europeia.

Uma das crticas mais severas NPM veio de H. Moore, professor da Havard School of Government. Em

seu livro, Moore (1999) afirma que a NPM limitada, pois focada apenas na eficincia. Ela despreza

valores importantes da atividade pblica, tais como a diferena entre a dimenso constitucional e os

mecanismos de mercado: o papel do governo em resolver conflitos e definir metas nacionais; o governo e

seu monoplio de uso da fora e o governo como investidor no futuro do pas.

Moore (1999) considera a NPM um modelo simplista, pois no leva em conta que os valores sociais

nem sempre coincidem com a satisfao do consumidor e que o cidado no apenas consumidor,


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ele representa papis sociais e polticos na sociedade. Assim, alguns autores insistem em identificar e

valorizar os fatores especficos - culturais e econmicos que interferiram no processo de organizao da

Nova Administrao Pblica, apesar de reconhecerem muitas semelhanas entre os diferentes modelos

e experincias (DE PAULA, 2005).

FERLIE et al. (1999) realizaram um esforo de sistematizao das experincias que se acumulavam em

espaos territoriais e culturais diferentes e produziram distintos modelos de NPM, sistematizados em

quatro tipos, a saber:

NPM/Modelo 1, denominado tambm de Impulso para a eficincia. Provocou muitas contestaes,pois tentou realizar uma cpia do setor privado no setor pblico espelhando conceitos toscosde eficincia, adotando o sistema comando controle, a prevalncia do controle financeiro e omonitoramento do desempenho. O governo de Margareth Thatcher representou bem esse modelo;NPM/Modelo 2, denominado de Downsing e descentralizao. Seguiu a premissa inversa domodelo anterior, pois privilegiou a descentralizao, a busca de flexibilidade, a prioridade parapequenas unidades a grandes estruturas, desenvolveu o incremento da terceirizao e, finalmente,

a separao entre um pequeno ncleo estratgico e uma grande periferia operacional; NPM/Modelo3, chamado de Em busca da excelncia. Conhecida corrente dos anos 80, era uma combinaoda racionalidade do Modelo/NPM 1 e correntes de pensamento que valorizam mais as relaeshumanas. Rejeita a abordagem racional do primeiro modelo e d nfase a valores, cultura, ritos esmbolos presentes no modo das pessoas que integram uma organizao; NPM/Modelo 4, chamadode Orientao para o Servio Pblico. Representa a fuso das ideias de gesto dos setores pblicoe privado, privilegiando a administrao pblica inovadora, e tem nos autores Osborne e Gaebler dofamoso ttulo Reinventando o governo, editado em 1992, um expressivo exemplo de suas ideias,tais como qualidade total, a busca da excelncia dos servios pblicos e a substituio do focono cliente pelo foco no usurio. Este modelo tambm negava o papel dos mercados na definiodos servios pblicos e dava prioridade participao e responsabilidade como preocupaeslegtimas do setor pblico (FERLIE et al., 1999, p. 26).

Em resumo, os modelos e as experincias da NPM expressam diferenas significativas. Estas diferenas

permitem que sejam constitudas distintas formas de organizao pblica, incluindo at modelos

organizacionais hbridos, em que traos do modelo burocrtico e do modelo gerencial convivem em um

mesmo espao organizacional (FERLIE 1999).

A gesto pblica brasileira: histria e singularidades

Para melhor compreender as reformas recentes da administrao pblica brasileira necessrio fazer

o resgate de seu processo histrico de construo. Nela, como veremos, esto presentes traos desua evoluo que nos remetem a origens remotas. At 1930, por exemplo, o Estado brasileiro apenas

esboou alguns esforos de implantar sua burocracia como Max Weber a compreendia, ou seja, uma

organizao estruturada com funes definidas, formalizao de seus atos, regulamentos e decises,

com autoridade e hierarquia, com deveres e direitos estabelecidos para os funcionrios, os quais tinham

salrios pr-definidos e escalonados, relativa estabilidade e penses (HILL; HAM, 1993). At ento,

o Estado brasileiro era um verdadeiro mercado de troca de votos por cargos pblicos, ou seja, uma

combinao de clientelismo e patrimonialismo (RESENDE, 2004).

A literatura acadmica instituiu tradicionalmente que, a partir de 1930, o Brasil comeou a deixar de seragrrio para ser um pas industrial. Apesar de muitos indcios industrializantes serem verificados antes

desta data, inegvel que o Estado incrementou o processo de modernizao de suas estruturas, tendo


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em vista capacit-lo a exercer um papel de motor do desenvolvimento. Parte deste desenvolvimento dizia

respeito ao processo de substituio de importaes e a implantao dos primeiros grandes complexos

industriais, por meio da concesso de crdito pblico, incentivos fiscais e eliminao das barreiras

alfandegrias (COSTA, 2008).

A reforma empreendida pelo Governo Vargas visava dotar o Estado de instrumentos que facilitassem sua

performance gerencial, comeando pela gesto dos recursos humanos e oramentrios. A expanso

do Estado obrigou tambm a implantao de sistemas de controle visando dar conta da herana do

patrimonialismo e do clientelismo predominantes desde o perodo anterior.

Durante o Estado Novo (1937-1945) foi criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP

(1938): um marco na reforma empreendida por Vargas. Esse rgo foi responsvel pela formulao

e implantao da reforma administrativa. O DASP acumularia as funes de planejar e gerenciar os

recursos humanos e as compras governamentais (REZENDE, 2004).

Aparentemente, a era Vargas construiu um modelo weberiano de centralizao e profissionalizao da

burocracia. Porm, alguns autores assinalam que durante este perodo (1930/1954) foram dados alguns

passos importantes no sentido da descentralizao da execuo dos servios pblicos. Um dos exemplos

neste sentido foi a criao de 56 agncias estatais at o ano de 1945, ou seja, englobando empresas

pblicas, sociedades de economia mista e fundaes (COSTA, 2008).

Entre 1952 e 1962, alguns servios pblicos tornaram-se ainda mais descentralizados por meio de

instrumentos de delegao de competncias, de fixao de esferas de responsabilidade e de prestaode contas das autoridades. Este perodo foi marcado pela diviso entre a administrao direta - sujeita

a regras rgidas e controles - e a administrao indireta ou descentralizada - constituda de empresas,

institutos e grupos especiais ad hoc. Os rgos da administrao indireta passaram a gozar de maior

autonomia gerencial. Um dos exemplos neste sentido foi a capacidade que passaram a ter de recrutar

quadros sem concurso, remunerando-os de acordo com o mercado. Outro, pode ser verificado na

execuo do Plano de Metas de JK realizado por grupos executivos (COSTA, 2008).

Em 1967, foi promulgado o Decreto-Lei 200. Ele tido como um marco na histria recente da administrao

pblica brasileira. Por seu intermdio foi editada a denominada Lei Orgnica da Administrao Pblica

Federal. Ela consistia de cinco princpios fundamentais que passaram a demarcar o Estado brasileiro, a

saber: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle.

Este instrumento jurdico definia o enquadramento das autarquias, empresa pblica, sociedade de

economia mista e fundao pblica. Enquanto as fundaes, autarquias, empresas pblicas e sociedades

de economia mista tinham como objetivo dar maior agilidade e flexibilidade s aes do governo e melhor

atender s demandas da sociedade e do Estado, a administrao direta permanecia submetida aos marcos

do modelo burocrtico, formal e legal. Assim, o Decreto-Lei 200/67 criava um modelo hbrido (burocrticoe gerencial), com capacidade proposta de intervir na vida social e econmica do pas (COSTA, 2008).


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Com o fim do regime militar e a institucionalizao da democracia, as iniciativas no campo da

administrao pblica continuaram mesclando iniciativas burocrticas com medidas de cunho gerencial.

E justamente esse movimento de combinao do modelo burocrtico com o modelo gerencial no interior

da administrao pblica.

Assim, o incremento dos mecanismos de controle e a reduo do formalismo e do incentivo

descentralizao, que foram acompanhados pelo fortalecimento da administrao direta, com o incremento

da profissionalizao da burocracia mediante a criao da Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP em 1986.

Assim, a Histria da administrao pblica brasileira pode ser caracterizada por movimentos de centralizao

e descentralizao, pelo convvio de modelos burocrticos incompletos e modelos gerenciais, portanto

hbridos, fruto, tudo indica, de reformas que padeceram da falta de planejamento e de meios eficazes que

dessem conta de sua implementao (COSTA, 2008).

A Constituio de 1988 diminuiu a distncia entre a administrao direta e indireta e, ao mesmo tempo,

reduziu a flexibilidade dos rgos da administrao indireta, at ento considerada o setor mais dinmico

da administrao pblica no Brasil. Um dos exemplos nesse sentido foi a institucionalizao de um nico

regime de trabalho para todos os servidores, o chamado Regime Jurdico nico (Lei 8112/.90). Este

instrumento visa valorizar o mrito e a transparncia, mas parece no ter se mostrado eficaz do ponto de

vista gerencial em todos os campos da administrao em que foi aplicado (ABRUCIO, 2007).

Embora a Constituio de 1988 tenha produzido algumas medidas modernizadoras do ponto de vistapoltico, como o fortalecimento do Ministrio Pblico, as dificuldades para sua implementao esbarraram

no forte aparato burocrtico (ABRUCIO, 2007). Assim, a Constituio de 1988 parece limitar ainda mais o

cumprimento da funo executiva dos rgos da administrao indireta, pois fortalece a lgica do controle

em detrimento da lgica dos resultados.

O Governo Collor (1990/1992) empreendeu uma reforma que visava retirar o Estado da cena econmica

e a racionalizar sua ao. Para tanto, realizou cortes abruptos de pessoal e construiu uma campanha

difamatria e desagregadora do servio pblico (ABRUCIO, 2007).

Observando essa trajetria, v-se que a histria da administrao pblica brasileira foi marcada por

diferentes e sucessivas reformas. Porm, duas delas deixaram marcas profundas: uma foi instituda

durante o Estado Novo, como j visto, com a criao do DASP (1938), e a outra promulgada durante o

regime militar: chamada de a Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, ou seja, o Decreto-Lei

200/67. Dessa forma, alm de percorrer uma trajetria marcada por modelos hbridos em sua natureza,

a institucionalizao das reformas administrativas mais profundas no Brasil ocorreu exatamente em dois

momentos de organizao autoritria do poder poltico nacional (DINIZ, 2001). Portanto, essas reformas,

ao no emergirem em ambientes democrticos que exigem planejamento, negociao e debate entrediversos segmentos da elite poltica e social, no contriburam para o desenvolvimento da capacidade

do Estado em empreend-las sob a democracia, dada a escassez de experincias que ajudassem na


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implementao de novos modelos (ABRUCIO, 2007).

A Reforma proposta no PDRAE (1995)

Em 1995, foi promulgado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE, 1995), dividido

em nove captulos ao longo de 49 pginas. Do ponto de vista administrativo, sua implantao encontrouum Estado profundamente centralizado, burocrtico e formalista, contendo restries constitucionais

descentralizao e aos mecanismos gerenciais. Como mencionamos acima, a tradio brasileira

foi realizar reformas administrativas em contextos autoritrios. Do ponto de vista poltico, o pas tinha,

portanto, pouca experincia em conduzir reformas em um regime democrtico (ARBUCIO, 2007).

A reforma preconizada no PDRAE (1995) tinha como objetivos: (1) redefinir os objetivos da administrao

pblica que passaria a estar voltada para o cidado-cliente; (2) aperfeioar as funes e instrumentos de

coordenao, formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas; (3) flexibilizar as normas e

simplificar os procedimentos; (4) instituir um novo desenho das estruturas descentralizadas; (5) aprofundar

a profissionalizao dos funcionrios. Muitas destas ideias j haviam sido formuladas anteriormente,

mas no tinham sido implementadas. Do ponto de vista econmico, este Plano tinha como estratgias o

abandono de polticas protecionistas e a liberao da economia para importao de bens de consumo e

capitais. O princpio bsico era o Estado reduzir seu papel de executor de polticas pblicas e de prestador

de servios, reservando-se a exercer o papel de regulador ou promotor destes servios e polticas.

Em sintonia com os princpios da Nova Administrao Pblica, o PDRAE (1995) defendia o ajuste fiscal; a

reforma econmica orientada para o mercado que aumentasse a capacidade de competio internacionaldo Pas; a reforma da previdncia; a criao de novos instrumentos de poltica social e a reforma do aparelho

do Estado. Com isso, esperava-se que o Estado aumentasse sua governana e tivesse a capacidade

de implementar de forma eficiente polticas pblicas (COSTA, 2008). Naquela situao, a questo no era

de governabilidade, ou seja, sustentao poltica para governar, mas sim de governana, dito de outro

modo, de capacidade de implementao de polticas pblicas, devido aos problemas de ineficincia da

administrao pblica (MARE, 1998).

O PDRAE (1995) seguiu as recomendaes do FMI, Banco Mundial e Banco Interamericano, que por

meio do Consenso de Washington prescreviam para os pases endividados: realizar o ajuste estrutural do

dficit pblico; reduzir a presena do Estado; acabar com as restries ao capital externo; abrir o Pas s

instituies financeiras internacionais; desregulamentar a economia; reestruturar o sistema previdencirio;

aumentar o investimento em infraestrutura bsica e fiscalizar o gasto pblico (DE PAULA, 2005).

Uma das caractersticas bsicas do PDRAE (1995) est associada forma em que classifica propriedade

pblica: estatal e no estatal. No primeiro caso, esto os bens sob controle direto do Estado. No segundo,

esto os bens que, embora no sejam do Estado, servem ao interesse pblico. Esses bens podem ser

representados por entidades sem fins lucrativos dedicadas a prestar servios sociedade, tais comofundaes e sociedades de interesse pblico e beneficente. Essa distino fundamental para que

possamos entender o surgimento e a natureza das OS. De Paula (2008, p. 126), especificou assim essa


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diviso:

(1) atividades exclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a f iscalizao, o fomento e a formulaode polticas pblicas. Estas atividades pertencem ao domnio do ncleo estratgico do Estado,composto pela Presidncia da Repblica e os ministrios (Poder Executivo), sendo realizadas pelassecretarias formuladoras de polticas pblicas, as agncias executivas e as agncias reguladoras;

(2) as atividades no exclusivas do Estado: servios de carter competitivo e atividades auxiliaresou de apoio. No mbito das atividades de carter competitivo esto os servios sociais (sade,educao e assistncia social) e cientfico que seriam prestados tanto pela iniciativa privada, quantopelas organizaes sociais que integrariam o setor pblico no estatal. J as atividades auxiliaresou de apoio, necessrias ao funcionamento do aparelho do Estado, como limpeza, vigilncia,transporte, servios tcnicos, manuteno entre outras, seriam submetidas licitao e contratadascom terceiros.

Uma segunda caracterstica merece destaque. Trata-se da ideia de implantar uma administrao baseada

em resultados, trazida do ambiente empresarial, conforme prescrevia a NPM, mas que aqui foi introduzida

pelo ex-ministro Bresser Pereira (ABRUCIO, 2007).

Para viabilizar essa viso, o PDRAE (1995) props que fossem realizados trs Projetos Bsicos: o

primeiro visava oferecer basicamente o suporte tcnico implantao dos dois outros; o segundo criava

as Agncias Autnomas, sejam elas Agncias Executivas ou Agncias Reguladoras e, finalmente,

o terceiro visava a implantar as Organizaes Sociais (OS) que deveriam estar voltadas para a

descentralizao das atividades e servios pblicos no exclusivos do Estado.

Em 1998 foi promulgada a Lei 9637/98, que define o funcionamento da OS. Em seu artigo 1, consta que

as Organizaes Sociais so: pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades

sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao domeio ambiente, cultura e sade.

Para as autarquias e fundaes responsveis por atividades exclusivas do Estado, o PDRAE (1995)

props as denominadas Agncias Executivas. Tal modelo foi institudo na Lei 9649/98, que no seu Artigo

51 autoriza o Poder Executivo, mediante o ato do Presidente da Repblica, a qualificar como Agncia

Executiva a autarquia ou fundao que tenha um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento

institucional em andamento e ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio Supervisor.

Mas o suporte jurdico mais importante para sustentar as reformas pretendidas pelo PDRAE (1995) foia promulgao da Emenda Constitucional N 19, de 4 de junho de 1998, denominada, em si, por Lima

(2000) como a Reforma Administrativa que revisou o pargrafo 8, do Artigo 37 da CF (1988) da seguinte

maneira:

a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administraodireta e indireta poder ser ampliada mediante contrato (grifos nossos) a ser firmado entre seusadministradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho parao rgo ou entidade, lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles ecritrios de avaliao e desempenho, direitos e obrigaes e responsabilidades dos dirigentes; III aremunerao de pessoas.

Assim, abria-se a possibilidade de, por meio de um contrato, eximir organizaes como as OS das regras

rgidas do controle burocrtico. Esses contratos, denominados de Contratos de Gesto, passaram a


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ser o principal instrumento para viabilizar a nova parceria entre o Estado e as organizaes privadas que

seguiram o modelo das OS.

A dimenso hbrida, que utiliza parmetros burocrticos e modernizantes tambm pode ser observada na

Emenda Constitucional 19/98. Nela existem referncias ao critrio gerencial da eficincia colocado ao

lado dos princpios tradicionais do modelo burocrtico, como a legalidade, impessoalidade, moralidade e

publicidade (CF, 1988). Com efeito, podemos considerar que a partir da Emenda 19 ficou institucionalizada

na prpria constituio a convivncia de princpios da administrao pblica burocrtica com um dos

princpios bsicos da administrao gerencial, como havia sido identificada nas experincias de reformas

administrativas durante o sculo XX.

CONTEXTO DE TRANSFORMAO: GLOBALIZAO, CRISE DO ESTADO E DAGESTO PBLICA.

Ao longo do sculo XVIII, pde-se notar a estruturao do Estado liberal, caracterizado pela adoo

de uma postura de mero guardio da ordem e segurana nacional, reduzindo sua atuao ao pequeno

ncleo estratgico, correspondente, sobretudo, defesa nacional, arrecadao e diplomacia. Era o

Estado mnimo, alheio rea social e ao domnio econmico, os quais ficavam ao sabor das prprias

foras sociais.

O modelo de Estado modesto comea a decair aps a Primeira Guerra Mundial e a Revoluo Russa,

ruindo definitivamente na dcada de 30 do sculo passado. Isso porque o mercado livre e a inexistnciade uma poltica social levaram as economias capitalistas insuficincia de demanda agregada, ensejando

uma crise generalizada que abriu espao para a emergncia do Estado Socialburocrtico, de cunho

intervencionista.

A nova viso do Estado reconhecia seu papel complementar nos mbitos econmico e social. Isso

significava, para o Estado intervencionista, a assuno da prestao de servios sociais fundamentais,

alm do disciplinamento da ordem econmica, seja para limit-la e permitir sua compatibilizao com

o interesse coletivo, seja para estimul-la por meio da concesso de apoio financeiro, creditcio e de

infraestrutura, ou ainda, mediante sua atuao direta na prestao de atividades econmicas.

Surgiram, nessa nova realidade, o Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), nos pases desenvolvidos,

em especial na Europa; o Estado Desenvolvimentista e protecionista nos pases em desenvolvimento do

chamado Terceiro Mundo; e os Estados Comunistas do bloco sovitico.

Aos poucos, a prpria estrutura do Estado intervencionista, voltada para conform-lo ao papel de um

verdadeiro demiurgo social, na expresso de Bresser Pereira, tornou-o incapaz de desenvolver a contento

todas as atividades que tinha assumido, induzindo a um processo descentralizante, tanto no que se referia

prestao de servios pblicos, quanto no tocante realizao, por interposta pessoa, de atividadeseconmicas.


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Todo esse processo se efetivava graas aos mtodos administrativos da desconcentrao e da

descentralizao. No primeiro, concedia-se autonomia de gesto a unidades formadas nos limites de

uma determinada pessoa jurdica, distribuindo-se atividades segundo uma subordinao hierrquica.

O segundo, implicava a tcnica de transferncia de atribuies a outro ente administrativo integrante

da burocracia estatal, dotado de personalidade prpria e de capacidade de se autogovernar, e sujeito,apenas, tutela e vigilncia da entidade criadora.

Nasceram, nesse ltimo caso, as entidades da administrao indireta (autarquias e empresas pblicas),

da mesma forma que se verificou uma crescente tendncia associao do Estado com o capital

privado, por meio das sociedades de economia mista e de institutos como as concesses, permisses e

autorizaes de servios pblicos.

Contrariamente ao esperado, essa onda descentralizante no conseguiu superar os problemas do Estado

intervencionista. Pelo contrrio, o Estado hipertrofiado e super desenvolvido, ensejou uma queda aindamaior em seu grau de eficincia na prestao de servios sociais e regulao econmica.

Nas palavras de Roberto Ribeiro Bazilli:

Esse gigantismo, em aparente contradio, leva o Estado intervencionista a se esgotar; sobrecarregao Estado com tarefas dispensveis e que so melhores desempenhadas pela iniciativa privada;dificulta a adequada realizao das atividades essenciais do Estado; a eficincia diminui bem comoacarreta a insuficincia de recursos [...].

Paralelamente, ao agigantamento do Estado, e contribuindo para o colapso do mesmo, verificou-se,

a partir da segunda metade do sculo XX, uma profunda alterao no sistema econmico mundial,mudana essa capitaneada, sobretudo, pela acelerao do desenvolvimento tecnolgico e pela reduo

dos custos de transportes e comunicaes, fatos que conduziram a uma nova dinmica do capitalismo

internacional, correspondente globalizao, com a consequente integrao das economias e dos

mercados, rompimento de barreiras e acirramento da competio.

A globalizao imps uma dupla presso sobre os Estados: por um lado cresceu o desafio estatal em

proteger os seus cidados, dado que a lgica do mercado, privilegiado pela economia neoliberal,

favorvel aos mais fortes e capazes e induz ao aumento da concentrao de renda; de outro, exigiudo Estado maior eficincia na realizao das tarefas pblicas, de modo a aliviar as presses sobre as

empresas nacionais e facilitar sua concorrncia frente ao mercado internacional.

Fonte:PHOTOS.C

OM


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Nesse novo contexto de economia globalizada, intensa competio e reorganizao da produo em

escala mundial, a crise do Estado acabou por se configurar em trs diferentes vertentes: crise fiscal,

caracterizada pela crescente perda de crdito por parte do Estado e pela poupana negativa, tornando-o

incapaz de realizar as polticas pblicas; crise do modo estatizante de interveno do Estado, o que

significa o esgotamento do Welfare Statee dos pases comunistas; e crise do modelo burocrtico degesto pblica, marcado pelos altos custos e baixa qualidade dos servios pbicos.

Assim, o Estado Intervencionista, que no incio do sculo passado foi apontado como fator de

desenvolvimento, transformou-se em obstculo ao crescimento econmico e social, e toda a crise estrutural

descrita acabou por demandar imediatas alteraes no seu modelo. Tal fato conduziu, na dcada de 80,

a um movimento geral de reformas do Estado.

REESTRUTURAO DO ESTADO E MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA(ADMINISTRAO PATRIMONIALISTA, BUROCRTICA E GERENCIAL)

Reestruturao do Estado

A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razo. No apenas

ela se constituiu em uma resposta crise generalizada do Estado, mas tambm est sendo caracterizada

como uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa pblica, enquanto patrimnio

que, sendo pblico, de todos e para todos.

A defesa da coisa pblica vem sendo realizada nas democracias modernas em dois nveis distintos: o

nvel poltico e o administrativo. No nvel poltico, temos as instituies fundamentais da democracia, por

meio das quais se defendem no apenas os direitos individuais e sociais dos cidados, mas tambm

os direitos pblicos participao igualitria na coisa pblica. As eleies livres e a liberdade de

pensamento e de imprensa so formas de defender o cidado e a coisa pblica. A explicitao dos

direitos pblicos ao patrimnio que de todos um passo que est hoje sendo dado em todo o mundo. A

denncia da privatizao do Estado pela esquerda corresponde denncia da direita de que o Estado

e a sociedade esto sendo vtimas da prtica generalizada do rent seeking, da busca de rendas ou

vantagens extramercados para grupos determinados por meio do controle do Estado. Ainda no planodemocrtico, a prtica cada vez mais frequente da participao e controle direto da administrao pblica

pelos cidados, principalmente no nvel local, uma nova forma de defender a coisa pblica.

No plano administrativo, a administrao pblica burocrtica surgiu no sculo passado conjuntamente

com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pblica contra o patrimonialismo.

Na medida, porm, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia

em dimenso, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefcios

do controle. Por isso, neste sculo, as prticas burocrticas vm sendo substitudas por um novo tipo deadministrao: a administrao gerencial.


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A reforma do aparelho do Estado no pode ser concebida fora da perspectiva de redefinio do papel

do Estado e, portanto, pressupe o reconhecimento prvio das modificaes observadas em suas

atribuies ao longo do tempo. Dessa forma, partindo-se de uma perspectiva histrica, verificamos

que a administrao pblica - cujos princpios e caractersticas no devem ser confundidos com os da

administrao das empresas privadas - evoluiu por meio de trs modelos bsicos: a administrao pblicapatrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Essas trs formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto,

qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

Administrao Pblica Patrimonialista

A importncia de se estudar o patrimonialismo reside na necessidade de se compreender sua origem e

seus efeitos malficos na Administrao Pblica do passado para que possamos entender como, a seu

tempo, pde comprometer a finalidade bsica do Estado de defender a coisa pblica e possamos agir

sobre novas deficincias que se apresentem nos dias de hoje.

Herana da poca feudal, no patrimonialismo a administrao pblica atende aos interesses da classe

dominante, representando mero instrumento de usurpao de poder. O poder que emana do povo passa

a ser utilizado pelo governante para seu interesse. Nas palavras de Wilson Granjeiro A res publica no

diferenciada da res principis, ou seja, a coisa pblica no diferenciada da coisa do governante.

Um dos efeitos do patrimonialismo que a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de

Administrao. Outros efeitos decorrem do fato de o patrimonialismo comprometer a finalidade bsica

do Estado de defender a coisa pblica, pois as atividades pblicas deixam de estar comprometidas coma melhor relao custo benefcio para a sociedade. Desta maneira, desloca-se o foco de ateno da

sociedade para as questes que privilegiam a vontade de poucos.

O Patrimonialismo a apropriao privada dos bens pblicos. E quando se fala em bens pblicos,

no se trata apenas de bens materiais, mas do prprio exerccio do poder. Na viso patrimonialista, o

governante um senhor como no tempo da colnia que tudo pode e o Estado como se fosse sua

propriedade particular. Consequentemente, os cidados no tm direitos de fato. Recebem benesses aqui

e ali, em lugar de exigir os servios e benefcios que so devidos sociedade pelo poder pblico. Troca-

se cidadania por relaes de favor pessoal. A morrem os direitos, a justia, a tica, o bem comum, os

valores morais. E a vicejam a subservincia, o engodo, o banditismo poltico, a impunidade, o mau uso

do dinheiro pblico e a misria social.

A Administrao Patrimonialista propiciava uma confuso entre os cargos pblicos e o prprio grau de

parentesco e afinidades entre os nobres e outros participantes do governo, sendo, na verdade, uma

continuidade do modelo de administrao utilizado pelas monarquias at o aparecimento da burocracia.

Assim como os autores mencionados defendem, no podemos achar que superamos esta triste fase

da administrao pblica, pois no h dvida de que ainda somos vtimas do patrimonialismo, praga

resistente em todo o pas, cuja expresso mais tpica o rouba, mas faz, que ficou famoso com Adhemar


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de Barros em So Paulo, depois foi reciclado por Paulo Maluf, mas tem representantes em todos os

estados brasileiros.

Administrao Pblica Burocrtica

A evoluo da sociedade, da democracia e do prprio Estado acarretaram a insatisfao popular coma forma patrimonialista de administrao. Administrar o bem de todos res publica para o interesse de

poucos deixa de ser aceitvel. A consequncia o surgimento de um modelo de administrao pblica

que pudesse eliminar estas disfunes administrativas.

Neste contexto, a Administrao Pblica burocrtica surge, na poca do Estado Liberal, em conjunto com

o capitalismo e a democracia, pois era preciso fazer algo contra a confuso entre os bens pblicos e os

privados e contra o nepotismo e a corrupo que eram componentes que estavam sempre presentes na

Administrao Patrimonialista.

Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento:

a prossionalizao;

a ideia de carreira;

a hierarquia funcional;

a impessoalidade;

formalismo, em sntese, o poder racional-legal, baseado na razo e na lei.

Esta Administrao Pblica Burocrtica, que veio designar um mtodo de organizao racional e eficiente,

surgiu na perspectiva de substituir a fora do poder exercido por regimes autoritrios. O grande empenho

para a implantao da Administrao Pblica Burocrtica se deve tentativa de controlar o contedo da

ao governamental, para evitar que os polticos agissem contra os interesses coletivos da comunidade.

A tentativa de controlar tudo na administrao pblica e de ditar o modo como as coisas deviam ser feitas,

regulando os procedimentos e controlando os insumos, fez com que se passasse a ignorar resultados.

A administrao pblica burocrtica se concentra no processo legalmente definido, em definir procedimentos

para todas as atividades, por exemplo, para contratar pessoal, para comprar bens e servios.

Na burocrtica, o controle vem em primeiro plano, no se preocupando com a ineficincia promovida, mas

sim com a maneira de se evitar a corrupo e o nepotismo. Os controles administrativos visando evitar a

corrupo e o nepotismo so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores

pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por isso so sempre necessrios controles rgidos

dos processos como, por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.

Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na prpria razo de ser do

funcionrio. Em consequncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica,

que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade

no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a autorreferncia, a incapacidade de voltar-se para o


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servio aos cidados vistos como clientes. Este defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca

do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos.

O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade.

A Administrao Gerencial

A Administrao Pblica Gerencial constitui, de certa forma, um rompimento com o sistema burocrtico

tradicional, sem, no entanto, neg-lo in totum, uma vez que esse novo modelo tem muitos de seus

princpios fundamentais derivados do anterior, tais como a admisso segundo rgidos critrios de mrito,

avaliao de desempenho, sistema de carreiras, profissionalismo e impessoalidade. As semelhanas,

porm, no vo muito alm disso.

Com efeito, enquanto a administrao tradicional, burocrtica, mais voltada para si mesma, identificando,

com frequncia, o interesse pblico com os interesses do prprio Estado e direcionando os recursos

pblicos para o atendimento das necessidades da prpria burocracia e do aparato estatal, a administrao

gerencial relaciona sua atuao ao interesse da coletividade, sob a tica do cidado-cliente, ou cidado-

usurio.

Nesse sentido, na administrao gerencial o foco deixa de ser a prpria administrao pblica para tornar-

se a satisfao do cidado. Cabe ao Estado assegurar, no interesse desse cidado-usurio, a maior

eficincia e qualidade dos servios pblicos, e no apenas verificar o cumprimento da legislao em vigor.

Destarte, se no sistema anterior a avaliao dos servidores integrantes da burocracia estatal privilegiava

critrios como assiduidade, disciplina e tempo de servio, em detrimento do efetivo atendimento das

necessidades sociais, no novo sistema esse tipo de conduta inaceitvel.

Paralela a essa nova viso de interesse pblico, est a derrocada do sistema de controles formais e

legais, tpicos da administrao burocrtica, e a ascenso dos controles de produtividade, economicidade

e eficincia, vale dizer, do controle aposterioride resultados.

Em busca da maior eficincia administrativa e melhor gesto da coisa pblica, so tomadas diversas

medidas, sobretudo quanto forma de organizar-se o aparato estatal e quanto poltica de pessoal.

Entre essas providncias, podem ser citadas: a transferncia de funes do poder central para entes

intermedirios e locais, o fortalecimento de tcnicas de coordenao de servios e atividades entre as

diferentes esferas polticas (como consrcios intergovernamentais, acordos-programas e convnios), o

aumento da autonomia de entidades da administrao indireta, a capacitao dos dirigentes e a criao

de carreiras especficas para os altos gestores, alm da valorizao do servidor, visando a criar condies

objetivas para o desenvolvimento dos responsveis em pr em prtica a reforma planejada.

Assim, reduz-se o formalismo, flexibiliza-se o modo de administrar e de implementar as polticas pblicas,

desburocratiza-se e descentraliza-se a administrao (lanando-se mo, por exemplo, de instituies

como as agncias executivas e celebrao de contratos de gesto).


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Em conformidade com todas essas mudanas, algumas das atividades estatais (de cunho no monopolista

e carter competitivo, a exemplo dos servios de sade, educao, pesquisa, limpeza urbana entre

outros), passam a ser compartilhadas com a sociedade civil, para garantir a melhor prestao dos servios

pblicos.

O modelo gerencial consagra ainda, nesse ltimo ponto, relativo maior participao dos agentes privados

e/ou da sociedade civil na prestao dos servios pblicos, o princpio da competio administrativa,

citado por Marcos Alonso Nunes.

Segundo esse princpio, a forma mais duradoura de se atingir eficincia no servio pblico instituir um

mecanismo para estimular a prestao dos mesmos. Essa competio envolveria entidades estatais,

entidades privadas e pblicas no estatais, e levaria em conta no o sistema de preos, como ocorre no

mercado privado, mas a reduo de custos operacionais, aumento de qualidade, atingimento de metas e

outros indicadores do desempenho institucional.

Tecidas essas consideraes, possvel relacionar aquelas que, segundo Bresser Pereira (2004, p.21)

so as principais caractersticas do modelo de administrao gerencial:

a) orientao do Estado para o cidado usurio ou cidado-cliente;

b) nfase no controle dos resultados, por meio de contratos de gesto (ao invs de controle deprocedimentos);

c) fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras oucorpos de Estado, e valorizao de seu trabalho tcnico e poltico de participar, juntamente com ospolticos e a sociedade, da formulao das polticas pblicas;

d) separao entre as secretarias formuladoras de polticas pblicas, de carter centralizado, e asunidades des-centralizadas, executoras dessas polticas;

e) distino entre dois tipos de unidades descentralizadas: as agncias executivas, que realizamatividades exclusivas do Estado, por definio monopolistas, e os servios sociais e cientficos decarter competitivo, em que o poder do Estado no est envolvido;

f) transferncia para o setor pblico no estatal dos servios sociais e cientficos competitivos;

g) adoo cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) decontrole social direto, (2) do contrato de gesto em que os indicadores de desempenho sejamclaramente definidos e os resultados medidos, e (3) da formao de quase mercados em que ocorrea competio administrativa;

h) terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamenteno mercado.

CONSIDERAES FINAIS

Contudo, foi realizada nesta unidade uma reviso bibliogrfica para conhecer as reformas administrativas

ocorridas em outros pases e seus modelos gerenciais que inspiraram a reforma brasileira como, por

exemplo, as reformas da Inglaterra, da Nova Zelndia e dos EUA. Alm disso, realizou-se uma reflexo

sobre a histria da administrao pblica brasileira, sobretudo a partir de 1930, e verificou que esta

oscilou entre reformas descentralizadoras e centralizadoras, entre o modelo burocrtico e o modelo

gerencial, concluindo com a Constituio Federal de 1988. Essa Constituio padronizou normas para


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todos os entes pblicos da administrao, tornando-a progressivamente mais rgida e burocrtica. O

trabalho tambm realizou uma reviso bibliogrfica para conhecer as especificidades das unidades de

cincia e tecnologia no Brasil. Unidades essas inseridas em um contexto mundial no qual a tecnologia se

torna cada vez determinante na produo de bens e servios e na relao entre pases e regies.

Acesse os links:

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Controle Social

Entenda como voc pode scalizar as aes da administrao pblica. A Constituio Federal de 1988 estabe-

lece dispositivos para que a populao acompanhe a administrao pblica scalizando, monitorando e con-

trolando suas aes. Esse controle social, embora ainda desconhecido por muitas pessoas, considerado umcomplemento indispensvel ao controle institucional.

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ATIVIDADE DE AUTOESTUDO

ESTUDO DE TEXTO: leia o texto a seguir e responda o que for solicitado

Gesto Pblica comentada

Wilson Jos Prado

Muitas pessoas querem ingressar na vida pblica, porm poucos so aqueles que esto preparados. Em vriospases, sobretudo do mundo europeu, o gestor pblico, antes de ingressar na atividade, passa por uma escolapreparatria de pelo menos dois anos. Esta a diferena porque no Brasil as coisas ainda so emperradas, hmuita corrupo, desleixo, despreparo, falta de agilidade na implantao das polticas pblicas.

Irlanda, Sua, Finlndia, Alemanha so exemplos de qualidade e ecincia na administrao pblica. Os ges-

tores perse-guem metas assim como na administrao privada. Porm, vamos retornar ao Brasil, que onde


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estamos e se faz importante trabalhar para melhorar a qualidade nas nossas instituies pblicas a partir daconscientizao do prprio cidado, vislumbrando cobrar seus direitos, cobrar benefcios, e principalmente boasprticas das pessoas que militam na administrao pblica.

O balizamento da melhoria da administrao pblica no Brasil tem como parmetro a CF de 1988. A nova CartaMagna trouxe importantes mudanas, exigindo mais dos gestores, criando mecanismos de controle social e os

chamados controles internos e externos, que vamos abordar mais a frente.Presentes no artigo 37 da CF esto os princpios bsicos da Administrao Pblica. A cartilha primeira paraquem est ou quer ingressar na rea. Assim, so eles: o princpio da legalidade, o princpio da impessoalidade,o princpio da moralidade, o princpio da publicidade e o princpio da ecincia. Quando estudamos em direito

administrativo, usamos a palavra LIMPE para lembrar os cinco princpios.

Passemos, ento, a abordar cada princpio. O Princpio da Legalidade refere-se como um dos sustentculos daconcepo do Estado de Direito e do prprio regime jurdico-administrativo, o princpio da legalidade vem deni-

do no art. 5. da Constituio Federal quando nele se faz declarar que: ningum ser obrigado a fazer ou deixarde fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Ou seja: o administrador pblico s pode atuar naquilo que a leipermite. Diferente da rea privada em que tudo pode ser feito, desde que no se infrinja a lei.

Princpio da Impessoalidade: pode ser denido como aquele que determina que os atos realizados pela Admi-nistrao Pblica, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou rgo em nome do qual serealiza, e ainda destinados genericamente coletividade, sem privilgios ou restries. Com efeito, de um lado,o princpio da impessoalidade busca assegurar que, diante dos administrados, as realizaes administrativo--governamentais no sejam propriamente do funcionrio ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade p-blica que a efetiva. Como exemplos de violao a este Princpio podemos mencionar a realizao de publicidadeou propaganda da pessoa do administrador com verbas pblicas ou ainda a edio de atos normativos com oobjetivo de conseguir benefcios pessoais.

O Princpio da Moralidade, segundo informam os estudiosos, seria de Slon a armao de que um homem

desmoralizado no poder governar.

Caber ao agente pblico distinguir o honesto do desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o ilegal, o justoe o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno. Ao administrador pblico no bastarcumprir os estritos termos da lei. Tem-se por necessrio que seus atos estejam, na verdade, adequados mora-lidade administrativa, ou seja, a padres ticos de conduta que orientem e balizem sua realizao. Entende-sepor princpio da moralidade, a nosso ver, aquele que determina que os atos da Administrao Pblica devamestar inteiramente conformados aos padres ticos dominantes na sociedade.

O Princpio da Publicidade indica que o Administrador Pblico deve agir com a maior transparncia possvel, am de que os administrados, a coletividade tenha, a toda hora, conhecimento do que os administradores esto

fazendo. Dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos, obrigatria a divulgao dos atos da Adminis-trao Pblica, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos rgos estatais competentes e portoda a sociedade. Caber lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se dar a publicidade aos atosda Administrao Pblica.

O Princpio da Ecincia no um conceito jurdico, mas econmico. No qualica normas, qualica atividades.

Numa ideia muito geral, ecincia signica fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que

a satisfao das necessidades pblicas importam em relao ao grau de utilidade alcanado. Assim, o princpioda ecincia, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios

escassos de que se dispe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecuo do maior benefcio como menor custo possvel.

A ecincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e ren-

dimento funcional.

Disponvel:. Acesso em: 10 dez. 2010.


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1) Argumente, relacionando o contedo desenvolvido e o texto Administrao Pblica Gerencial: aestransparentes voltadas aos cidados dentro da perspectiva de uma nova gesto pblica possibili-dades e avanos.

Na administrao pblica aonde se espera o resultado poltico, obra sem alma obra no feita. promessa nocumprida. nada mesmo que tudo.

Jean Carlos Sestrem

CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Geral e Pblica. Rio de Janeiro: Elisevier, 2006.

KEINERT, Tnia Margarete Mezzomo. Administrao Pblica no Brasil: crises e mudanas de paradigmas. 2.

ed. SoPaulo: Annablume: Fapesp, 2007.


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UNIDADE II

ADMINISTRAO SOCIETAL E ADMINISTRAO GERENCIALProfessor Me. Danilo Stocco de Souza


Objetivos de Aprendizagem

Visualizar os espaos de atuao na administrao pblica societal e os mecanismos de gerencia-mento.

Conhecer caractersticas gerais e desenvolver reexes sobre a temtica.

Sensibilizar para o aprofundamento de estudos e prticas na rea.

Plano de Estudo

A seguir, apresentam-se os tpicos que voc estudar nesta unidade:

Administrao pblica societal

Discusso e anlise dos modelos gerencial e societal

As novas competncias gerenciais


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INTRODUO

De acordo com Paula (2005), nas ltimas dcadas, os brasileiros estiveram engajados no processo de

redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz

de torn-lo mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros, mais voltado para o interesse pblico emais eficiente na coordenao da economia e dos servios pblicos. Ao analisar esse contexto histrico,

identificamos dois projetos polticos em desenvolvimento e disputa que so a linha da administrao

societal e a linha de administrao gerencial.A administrao pblica societal busca um novo modelo de

desenvolvimento baseado, por exemplo, em uma viso deliberativa e participativa da democracia. Emerge,

ento, a importncia do formato e da dinmica institucionais que possibilitem a transformao das relaes

entre Estado e sociedade. J a administrao gerencial trata-se de um modelo de administrao em que

se privilegia a descentralizao, a autonomia do Estado quanto forma de aplicar a lei ao caso concreto

e a desburocratizao de toda a estrutura administrativa. Iniciada com a reforma operada em 1967 pelo

Decreto-Lei 200, que constitui um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser

considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Na presente unidade

visualizaremos os espaos de atuao na administrao pblica societal e gerencial, identificando seus

mecanismos de gerenciamento, suas caractersticas e reflexes, com o objetivo de aprofundar seus

conhecimentos na teoria e na prtica administrativa.


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ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL

A origem da vertente da qual deriva a administrao pblica societal est ligada tradio mobilizatria

brasileira, que alcanou o seu auge na dcada de 1960, quando a sociedade se organizou pelas reformas

no pas. Aps o golpe de 1964, essas mobilizaes retornaram na dcada de 1970, perodo no qual aIgreja Catlica catalisou a discusso de problemas coletivos nas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs),

inspirada pelos ideais da teologia da libertao e da educao popular. Promovendo os clubes de mes,

os grupos de estudos do Evangelho e os encontros de jovens, as CEBs se consolidaram como um espao

alternativo para a mobilizao poltica ao estimular a participao popular no debate das dificuldades

cotidianas, contribuindo para a formao de lideranas populares.

Esse ambiente estimulou a articulao de alguns grupos em torno de questes que afetavam

substancialmente a qualidade de vida individual e coletiva, originando reivindicaes populares junto

ao poder pblico. Emergiram ento demandas por bens de uso coletivo, como transporte, habitao,abastecimento de gua, saneamento bsico, sade e creche. Segundo Gohn (1995), alguns grupos

tambm protagonizaram mobilizaes pelos direitos de cidadania como, por exemplo, os movimentos

que protestavam contra o custo de vida, o desemprego, a represso poltica e a opresso da mulher.

Paralelamente, constituam-se os primeiros Centros Populares, espaos criados por militantes polticos

para facilitar sua atuao nas CEBs e nas bases comunitrias em atividades como as de assessores,

educadores e organizadores da mobilizao popular. A partir da dcada de 1980, esses Centros Populares

tambm passaram a ser denominados organizaes no governamentais (ONGs).

De acordo com Doimo (1995), consolidava-se o campo movimentalista, no qual transitavam os movimentos

populares e sociais, o movimento sindical, as pastorais sociais, os partidos polticos de esquerda e centro-

esquerda, e as ONGs. Ferreira (1991) aponta que na esteira desses movimentos, no incio da dcada de

1980, surgiram as primeiras experincias que tentaram romper com a forma centralizada e autoritria de

exerccio do poder pblico.

O tema da insero da participao popular na gesto pblica o cerne dessa mobilizao (Grupo de

Estudos sobre a Construo Democrtica, 1999), e atingiu seu pice em meados da dcada de 1980,

momento da elaborao da Constituinte, quando diferentes foras polticas ofereciam suas propostas paraformular um novo referencial das relaes entre Estado e sociedade, cada qual fundamentada na sua

viso de como deveria ser a construo da democracia no Brasil.

Apesar de sua heterogeneidade, o campo movimentalista se centrava na reivindicao da cidadania e no

fortalecimento do papel da sociedade civil na conduo da vida poltica do pas, pois questionava o Estado

como protagonista da gesto pblica, bem como a ideia de pblico como sinnimo de estatal (MEZZOMO

KEINERT, 2000). Uma concepo comeou a se tornar predominante no mbito desse campo, a saber: a

implementao de um projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores sociais na definio

da agenda poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as aes estataise desmonopolizando a formulao e a implementao das aes pblicas. Nesse contexto, multiplicaram-


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se pelo pas governos com propostas inovadoras de gesto pblica, que abrigavam diferentes experincias

de participao social.

Essas experincias foram construdas principalmente nos governos das Frentes Populares, que comeavam

a ganhar maior importncia no cenrio poltico. Ampliava-se, assim, a insero do campo movimentalista,

que passou a atuar nos governos municipais e estaduais por meio dos conselhos de gesto tripartite,

comisses de planejamento e outras formas especficas de representao (JACOBI, 2000).

De acordo com a seo anterior, durante a dcada de 1990 foi implementada a reforma gerencial do

Estado brasileiro. No entanto, no havia no cenrio poltico uma viso unvoca de reforma, pois tambm

estava em curso um novo paradigma reformista: o estado-novssimo-movimento-social, que rearticula

o Estado e a sociedade, combinando a democracia representativa e a participativa (SOUZA SANTOS,

1999). Essa viso alternativa tenta ir alm dos problemas administrativos e gerenciais, pois considera a

reforma um projeto poltico e de desenvolvimento nacional. Essa orientao passou a ser defendida porintelectuais de esquerda e por algumas lideranas do Partido dos Trabalhadores (PT), que se opunham

ao projeto gerencial de reforma do Estado. No pensamento de alguns desses intelectuais (e.g. GENRO,

1997, 1999, 2000; NOGUEIRA, 1998), isso se manifesta na defesa da esfera pblica no estatal, que est

intimamente relacionada com a criao de espaos pblicos de negociao e espaos deliberativos.

Segundo Genro (1997), a esfera pblica no estatal no depende necessariamente do suporte da

representao poltica tradicional, sendo constituda por milhares de organizaes, locais, regionais,

nacionais e internacionais que mediam a ao poltica direta dos cidados. Esse conceito de esfera

pblica no estatal envolve a elaborao de novos formatos institucionais que possibilitem a cogesto e a

participao dos cidados nas decises pblicas. Nesse processo, as polticas e aes governamentais

conferem identidade aos envolvidos, alteram o cotidiano da cidade e interferem na compreenso poltica

de sua cidadania.

Nesse ponto, se destaca a ao dos governos locais por meio de experincias alternativas de gesto

pblica, tais como as examinadas pelo programa Gesto Pblica e Cidadania (SPINK, 2000), promovido

pela FGV-EAESP desde 1996, que possui como objetivo identificar, divulgar e premiar iniciativas

inovadoras de gesto pblica, estimulando o debate e a reflexo das experincias com a articulaoentre o governo e a sociedade civil. De um modo geral, os projetos premiados introduzem mudanas

qualitativas ou quantitativas em relao s prticas anteriores, obtm impacto na qualidade de vida dos

beneficirios, so reprodutveis em outras regies e administraes, ampliam e consolidam a articulao

entre a sociedade civil e o Estado, e enfatizam o desenvolvimento autossustentvel.

importante adicionar a construo de canais de participao, como os Fruns Temticos, voltados

discusso de questes variadas relacionadas com o interesse pblico, os Conselhos Gestores de Polticas

Pblicas e o Oramento Participativo.

De acordo com a nossa anlise, ao longo dos anos 1990 essas experincias alternativas se manifestaram

de forma fragmentada, demandando uma amarrao a um projeto poltico mais abrangente para o Estado


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e a sociedade, que contemplasse os seguintes elementos: a) um novo modelo de desenvolvimento para o

Brasil que enfrentasse a crise do nacional desenvolvimentismo; b) uma proposta de reorganizao para o

aparelho de Estado; c) uma viso de gesto pblica alternativa ao gerencialismo. Emergia assim a noo

de administrao pblica societal, mas no havia uma representao poltica presente no poder central

para implement-la.

Aps sucessivas derrotas, o PT e o candidato Luiz Incio Lula da Silva tiveram xito nas eleies

presidenciais de 2002, levando ao poder uma coalizo que agrega setores populares, partidos de

esquerda e centro-esquerda, bem como setores do empresariado nacional. Isso reacendeu a esperana

de implementar um projeto que se diferenciasse pela sua tentativa de promover e difundir as virtudes

polticas do campo movimentalista, reformulando as relaes entre o Estado e a sociedade no que se

refere aos direitos de cidadania (WAINWRIGHT, 1998).

No entanto, este ainda um projeto em construo, pois a aliana poltica que o sustenta se encontra emprocesso de consolidao, e a expectativa de que esta nova abordagem de gesto pblica se tornasse a

marca do governo federal no se concretizou. At o momento, se observa uma continuidade em relao s

prticas gerencialistas. Na realidade, a vertente societal no monoplio de um partido ou fora poltica,

nem apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em relao aos objetivos e caractersticas de

seu projeto poltico. No arriscaremos, portanto, list-los como fizemos para a vertente gerencial, mas

nas prximas sees faremos uma tentativa de abordagem comparativa entre os dois modelos aqui

apresentados, discutindo seus limites e seus pontos positivos.

DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOS GERENCIAL E SOCIETAL

Examinando esses modelos, identificamos trs dimenses fundamentais para a construo de uma

gesto pblica democrtica: 1) a dimenso econmico-financeira, que se relaciona com os problemas do

mbito das finanas pblicas e investimentos estatais, envolvendo questes de natureza fiscal, tributria

e monetria; 2) a dimenso institucional-administrativa, que abrange os problemas de organizao e

articulao dos rgos que compem o aparato estatal, como as dificuldades de planejamento,

direo e controle das aes estatais, e a questo da profissionalizao dos servidores pblicos para

o desempenho de suas funes; 3) a dimenso sociopoltica, que compreende problemas situados no

mago das relaes entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direitos dos cidados e sua participao

na gesto. O exame da literatura demonstrou que na vertente gerencial, a nfase recai principalmente

nas dimenses econmico-financeira e institucional-administrativa. Na vertente societal, a nfase na

dimenso sociopoltica.

A vertente gerencial, que est imbricada com o projeto poltico do ajuste estrutural e do gerencialismo,

baseia-se nas recomendaes dessas correntes para reorganizar o aparelho do Estado e reestruturar a sua

gesto, focalizando as questes administrativas. A vertente societal, por sua vez, enfatiza principalmentea participao social e procura estruturar um projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento

brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.


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O fato de cada uma das vertentes ocuparem um dos extremos do debate reflete a clssica dicotomia

entre a poltica e a administrao que circunda a gesto pblica. Alm disso, a anlise realizada revelou

que a vertente societal no tem propostas completamente acabadas para as dimenses econmico-

financeira e institucional-administrativa, e que a vertente gerenci

instituiÇÕes pÚblicas, controle social e ministÉrio pÚblico

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