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1 – Instituto de Estudos Socioambientais / Universidade Federal de Goiás - UFG

Participação popular no planejamento urbano: O caso do Plano Diretor Participativo de

Goiânia elaborado em 2007

Mariana Fernandes Pavezzi

IESA/UFG1 – [email protected]

João Batista de Deus

IESA/UFG1 - [email protected]

INTRODUÇÃO

O presente artigo relata parte das analises de uma pesquisa de mestrado em

Geografia do Instituto de Estudos Sociambientais. Essa pesquisa ainda se encontra em

andamento e está em fase de qualificação. Tal pesquisa iniciou com questionamentos sobre

a participação popular no planejamento urbano: O que é um planejamento

democrático/participativo? Ocorre efetivamente um planejamento urbano democrático no

município de Goiânia? Como aconteceu a participação popular na elaboração do plano

diretor de 2007?

Viver em uma país de regime democrático, muitas vezes remete a satisfação de estar

inserido em uma lógica de participação coletiva, sensação de que decidimos a situação atual

e futura de nossas comunidades. Contudo elegemos representantes, em nossa democracia

representativa, que decidem pela coletividade.

O fim do regime militar marca a inserção da participação popular no Brasil,

regulamentada em lei com a Constituição de 1988. A participação popular no planejamento

urbano tem suas bases no capítulo sobre Reforma Urbana presente na Constituição, contudo

ganha visibilidade com a regulamentação da Lei 10.257, o Estatuto das Cidades. A partir


dessa lei, a gestão democrática do território ganha representação em todas as esferas do

governo e tem a participação coletiva obrigatória nos planos diretores participativos,

definido como instrumento do planejamento urbano municipal.

A participação regulamentada em lei garante o direito da população de inserção

democrática na cidade. Contudo a sua obrigatoriedade para a aprovação dos planos

diretores, com uma demanda de participação, não garante qualidade na forma de

participação. Como argumenta Filho (2009, p. 20)

“A participação popular tratada de forma reducionista tem sido

usada muitas vezes como instrumento de legitimação de políticas e

processos não-democráticos, acabando por neutralizar a participação

social ao invés de promovê-la, o que ocorre tanto pela própria

indeterminação e incompreensão normativa do sentido de democracia e

de participação popular, quanto pelas dificuldades políticas

administrativas de aplicação de modelos de planejamento democrático

participativo”

Para Souza (2006), O planejamento participativo não é uma abordagem específica

do planejamento, mas a incorporação da participação social como principio fundamental do

planejamento.

Goiânia e seu plano diretor foram escolhidos para a analise nessa pesquisa devido as

contradições presentes em sua execução. O plano diretor foi elaborado e aprovado em

2007, sete anos após sua aprovação, parte das políticas propostas não foram cumpridas e

não houve atualizações de revisão no plano nesse período. Em 2013, foi aprovada a Lei

Complementar nº 246 de 29 da abril de 2013, que alterou a primeira Lei Complementar nº

171 de 29 de maio de 2007. Essa pesquisa tem como analise as audiências públicas

promovidas para a alteração do plano, ou seja, as audiências que discutiram e aprovaram a

Lei Complementar nº 246, de 29 de abril de 2013.


Essa pesquisa, tem como objetivo central, contribuir para a analise da implementação

da democracia participativa no planejamento urbano de Goiânia. Os objetivos específicos

constituíram de analisar as formas de participação democrática instituídas após a

elaboração do atual Plano Diretor Participativo de Goiânia, para a aprovação da Lei

Complementar nº 246, de 29 de abril de 2013; Verificar junto as entidades do poder público

e aos conselhos com representantes da sociedade civil, a demanda de participação

populacional nas propostas das políticas urbanas implementadas na cidade; Discutir

abordagens metodológicas para contribuir com a inserção da população nos instrumentos

de participação popular propostos pelas políticas urbanas em Goiânia.

Para atender aos objetivos dessa pesquisa, ela terá como base metodológica, a pesquisa

de natureza qualitativa. O desenvolvimento da pesquisa esta apoiada nos seguintes

procedimentos: levantamento bibliográfico dos assuntos relacionados a pesquisa; pesquisa

documental sobre o volume na participação popular para a elaboração do plano diretor, com

a analise das audiências públicas para a aprovação da Lei Complementar nº 246 de 2013.

Além da analise dos dados e da redação final.

Nesse sentido, essa proposta de pesquisa se faz importante pela representação social

que ela busca compreender no planejamento urbano de Goiânia ao analisar os atores

envolvidos nas políticas urbanas, tanto o Estado quanto a população. Ao compreender a

forma e intensidade de atuação coletiva nas políticas urbanas implementadas poderemos

reconhecer as falhas e possibilidades da participação popular nos instrumentos de

planejamento urbano. A pesquisa proposta nesse projeto busca contribuir para a discussão

sobre a efetivação de práticas de planejamento urbano democráticas, participativas e

inclusivas.

A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PLANEJAMENTO URBANO


As políticas de planejamento urbano executadas historicamente no Brasil estão

fortemente ligadas a ideologias políticas e a estrutura administrativa do poder publico. Esse

planejamento urbano revelou traços característicos do poder político: ideologia autoritária,

tecnicismo, elitização das intervenções, centralismo e a falta de participação popular

(FILHO, 2009).

Até a década de 80 as políticas urbanas brasileiras eram centralizadas, poucas

cidades detinham de um modelo de planejamento. O planejamento urbano brasileiro foi

marcado pela supremacia do conhecimento técnico e científico. Os planos forma marcados

pela racionalidade técnica, sem o compromisso social dos resultados.

No Brasil, as transformações relacionadas ao planejamento urbano e as políticas

públicas coincidem com a transição democrática do país após o período do regime militar.

Como destaca Costa (2008, p.151)

“Como resposta e em contraposição às práticas de planejamento

centralizadas do período anterior, assiste-se a um movimento de

descentralização das políticas de planejamento e gestão territorial e

setorial, com a valorização da escala local, de forma associada e articulada

à valorização do estatuto da participação.”

A Constituição Federal de 1988 é o marco legal da redemocratização do país e do

avanço para as transformações no planejamento e gestão das cidades. Inicia-se a partir

desse contexto a nova forma de compreender as questões urbanas dentro do contexto

sociopolítico e econômico, com foco da questão social. Foi introduzido na Constituição

Federal o Capítulo da Política Urbana, que define o Plano Diretor como instrumento

obrigatório para determinados municípios, além de estabelecer a função social da cidade e

da propriedade urbana, como forma de garantir o acesso a terra urbanizada, segurança e

bem estar, com direito à moradia, à infra-estrutura e ao saneamento básico de forma

participativa, justa e igualitária (Brasil, 1988).


Como conseqüência de sua ação, doze anos mais tarde o capítulo da reforma urbana

inserido na Constituição Federal de 1988 acabou por ser regularizado pelo Estatuto da

Cidade, Lei 10.257. Detalhando e desenvolvendo os artigos 182 e 183 da Constituição. Seu

objetivo é garantir o direito à cidade como um dos direitos fundamentais da pessoa humana,

para que todos tenham acesso às oportunidades que a vida urbana oferece (BRASIL, 2001).

Segundo Abib(2009), o Estatuto da Cidade é um marco legal que representa um

movimento político-técnico que busca uma alternativa ao modelo de urbanização

segregador tradicional brasileiro. Mesmo com as diversas críticas que rodeiam o Estatuto

da Cidade, ele torna juridicamente consistente o planejamento e gestão urbana brasileiras.

Filho(2009), levanta a possibilidade de que o Estatuto das Cidades seja responsável por

estimular práticas de planejamento e gestão urbanas homogêneas, sem levar em

consideração as diversidades socioespaciais, políticas e culturais do país.

Em suas diretrizes gerais, o Estatuto da Cidade (2001) estabelece no artigo 2º,

inciso II que a gestão democrática por meio da participação da população e de associações

representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e

acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; No artigo

40, § 4º, o Estatuto da Cidade define e garante, que a participação na elaboração e

implementação do Plano Diretor deve ser feita através de audiências públicas, debates,

publicidade dos documentos e informações produzidos, e acesso destes.

Assim, no Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento

básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. O Estatuto também estabelece,

em seu artigo 43, critérios que priorizam a participação da sociedade no processo de

elaboração do Plano Diretor nos municípios, determinando, inclusive a obrigatoriedade da

realização de debates, audiências públicas, conferências e outros: órgãos colegiados de

política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; debates, audiências e consultas

públicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e


municipal; iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de

desenvolvimento urbano (Brasil, 2001).

A participação popular se da dessas formas garantidas em lei. Os órgãos colegiados

podem ser conselhos com representantes da sociedade civil e do poder público, que

realizam o acompanhamento e fiscalização das políticas públicas desenvolvidas nos

municípios. Os debates inserem a participação popular no desenvolvimento do Plano

Diretor. Segundo Pinheiro (2005) deve-se considerar três níveis de envolvimento: o núcleo

gestor, os multiplicadores e a população como um todo.

Villaça (2005), levanta os avanços democráticos em relação ao Plano Diretor

“em termos relativos, os debates públicos em torno do Plano Diretor

representam um avanço democrático muito pequeno. Em primeiro lugar

porque, como anteriormente havia pouquíssima participação, diante de

zero, qualquer avanço é infinito. Em segundo, porque em termos de

pressões políticas sobre os governantes, a da minoria foi enorme e o da

maioria foi limitadíssima (2005, p.53).”

Souza (2006) argumenta que a importância de participar de uma decisão, o cidadão

se sente mais responsável pelo resultado e conseqüentemente ao se sentir mais responsável

a população irá cuidar e fiscalizar mais. O autor ainda argumenta que ao abrir mão do

direto de participação o cidadão se coloca em posição de tutela e aceita ser infantilizado.

O fator cultural da população é presença forte nos argumentos referentes a fraca

participação da população nesse sentido, recorro a Lefbvre, que ao discutir sobre o urbano e

a cidade levanta essa consideração sobre a participação da população

“Poderá a vida urbana recuperar e intensificar as capacidades de

integração e de participação da cidade, quase inteiramente desaparecidas,

e que não podem ser estimuladas nem pela via autoritária, nem por


prescrição administrativa, nem por intervenção de especialistas? Desta

forma se formula o problema teoricamente fundamental (LEFEBVRE

1991, p. 101).”

A discussão sobre a participação popular no planejamento urbano tem que estar

aliada as perspectivas de históricas e geográficas da formação do Estado brasileiro

juntamente com a discussão sobre o modelo democrático vigente.

GOIÂNIA: UMA CIDADE PLANEJADA

Na perspectiva das políticas urbanas, a marca de Goiânia é o planejamento

estratégico, com perspectiva na concepção de imagem-marketing gestada nos Estados

Unidos a partir dos anos 60 (OLIVEIRA & CHAVEIRO, 2010). Onde a cidade e a

imagem de renovação e planejamento da cidade são consumidas. Os objetivos o marketing

das cidades é abordado por Sanchez (2003) pois consiste na manipulação de padrões

comportamentais desses públicos seletos, de modo a interferir nas decisões locacionais das

empresas, nas decisões de consumo ou nas decisões relativas a viagens.

Goiânia, em seu histórico de planejamento, desde sua origem serve a interesses do

capital. A cidade surge em 1933 como resultado de uma ação planejada do Estado de

Goiás. Ao atender os interesses políticos de famílias oligárquicas do estado. Trazer os

rumos da modernidade para o interior do país e para o Estado de Goiás com uma cidade

planejada, Goiânia.

A fundação da cidade, construída para ser a nova sede administrativa do Estado de

Goiás, sinaliza novos tempos de crescimento econômico e populacional, apoiados na

evolução agropecuária e no processo de industrialização, no intuito de torná-lo um Estado

rico. Goiânia planejada inicialmente para 50 mil habitantes, em pouco mais de setenta anos

já possui mais de 1 milhão de habitantes (JUNIOR, et al 2006).


Nessa analise, a participação popular é um importante alvo na abordagem das

políticas urbanas implementadas em Goiânia, pois sem essa mobilização, a cidade

continuará a atender aos interesses privados do capital. Sendo que as políticas urbanas

direcionadas a democracia da cidade para a população serão negligenciadas sem essa

mobilização social.

AS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS PARA A LEI COMPLEMENTAR Nº 246 DE 2013

A Lei Complementar 171 de 26 de maio de 2007, corresponde ao Plano Diretor de

Goiânia. No ano de 2013, essa lei foi modificada, com a Lei Complementar nº 246 de abril

de 2013, que foi responsável por uma série de mudanças no Plano Diretor de Goiânia. Ao

analisar as audiências públicas realizadas para a modificação do plano diretor, construímos

a seguinte tabela, que retrata os dias e os locais aonde essas audiências foram realizadas.

Tabela 01: Datas e locais das audiências públicas para a discussão da Lei nº 246 de 2013.

Audiências Públicas – Lei Complementar nº 246, de 29 de abril de 2013

Locais Datas

Paço Municipal 11/04/2012 (quarta-feira)

23/11/2012 (sexta-feira)

Câmara Municipal de Goiânia 05/04/2013 (sexta-feira)

Ministério Públicos de Goiás 11/04/2013 (quinta-feira)

Ordem dos Advogados do Brasil – Seção

Goiânia

22/04/2013 (segunda-feira)

Universidade Federal de Goiás 23/04/2013 (terça-feira)

Fonte: Secretaria Municipal de Planejamento e Urbanismo – SEPLAM.

A tabela 01 apresenta a variedade de locais onde essa lei foi discutida, bem como as

diferentes esferas que participaram dessa discussão, como as governamentais, a OAB

Goiânia e a Universidade Federal de Goiás, o que garantiu a ampliação do debate, em

diferentes áreas de interesse. Contudo, a tabela também a apresenta o limitação das


discussões em apenas seis audiências, além de ressaltar que todas as audiências realizadas

em 2013, ocorreram no mesmo mês. Vale destacar, que todas as audiência foram realizadas

em dias da semana e em horários comerciais.

O mapa a seguir, expõe os locais dessas audiências na cidade de Goiânia. Onde

podemos constatar que a localização dessa audiências ocorreram de forma concentrada na

cidade. Em que diversos bairros não foram contemplados por essa discussão, mesmo sendo

áreas de interesse devido a alteração na lei. O único ponto mais descentralizado dessas

audiências, foi a universidade.


CONSIDERAÇÕES FINAIS

O processo de participação popular no planejamento urbano, tem como sua maior

atuação as audiências públicas para a aprovação do Plano Diretor Participativo, onde sem

as mesmas, essa aprovação não ocorre. O caráter obrigatório dessas audiências, muitas

vezes exclui o caráter inclusivo que as mesmas devem ter. É onde aparecem as maiores

contradições da participação popular, uma vez que, para a aprovação da Lei Complementar

nº 246 de abril de 2013, foram realizados apenas seis audiências e localizadas e

concentradas na porção centro-leste da cidade.

Em um primeiro momento, é necessário considerar repensar a forma de distribuição

dessas audiências. Criar um modelo de atuação com base tanto as áreas de interferência do

próprio plano diretor, bem como nas áreas com maior volume populacional. Analisar e

pensar na espacialização dessas audiência na cidade é fundamental. Além disso, considerar

realizar parte dessas audiências aos fins de semana, para colaborar com uma maior inserção

do público.

Essa pesquisa, ainda encontra-se em andamento e propõe uma maior analise dos

dados. A Secretaria de Planejamento e Gestão do município de Goiânia ainda não liberou

os dados referentes as assembléias públicas de discussão da Lei Complementar nº 171 de

2007, que são o ponto central da análise. Contudo, as assembléias da Lei 246 de 2013 já

ilustram o processo de participação popular no município. Esse é apenas um início de

discussão que tem a contribuir na analise da participação popular no planejamento urbano

de Goiânia.

REFERÊNCIAS

ABIB, Stavros Wrobel. Participação popular no planejamento urbano. Tese (doutorado)

- Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Tecnológico, Programa de Pós-

Graduação em Engenharia Civil, Florianópolis, 2009.


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gerais da política urbana. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações,

2001.

_______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil:

promulgada em

5 de outubro de 1988. Organização do texto: Juarez de Oliveira. 4. ed. São Paulo: Saraiva,

1990.

168 p. (Série Legislação Brasileira).

COSTA, Marco Aurélio. Democracia Urbana: para uma crítica do planejamento

territorial no Brasil. Tese(doutorado) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto

de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, 2008.

FILHO, J. T. O. A participação popular no planejamento urbano: A experiência do

plano diretor de Porto Alegre. Tese (doutorado) – Universidade Federal do Rio Grande

do Sul, Pós- Graduação em Planejamento Urbano e Regional, Porto Alegre, 2009.

OLIVEIRA, F. J. G. Estado e planejamento urbano: Tendências conservadoras entre o

planejamento estratégico e a reforma urbana. EGAL, 2009.

OLIVEIRA, A. F.; CHAVEIRO, E. F. Planejamento urbano e imagética das cidades:

signos mercadológicos e segregação socioterritorial em Goiânia. ACTA Gepgráfica,

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PINHEIRO, O. M. Plano Diretor Participativo: Guia para a elaboração pelos

Municípios e cidadãos. Brasília: Ministério das Cidades: Confea, 2005.

SANCHEZ, F. A cidade mercadoria: produção do espaço e lógica cultural nos processos de

renovação urbana. In: ______. A reinvenção das cidades para um mercado mundial.

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SOUZA, M.L. Mudar a Cidade: uma introdução crítica ao planejamento e a gestão urbanos.

4º ed. – Rio de Janeiro; Bertrand Brasil, 2006.

VILLAÇA, Flávio. As ilusões do Plano Diretor. São Paulo, edição do autor, 2005. Livro

em arquivo pdf disponível em www.usp.br/fau/galeria/paginas/index.html .

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