Índice · 2018-02-28 · – o governo decide criar concessões de transporte (em novas linhas a...

ÍNDICE

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I. ENQUADRAMENTO E OBJECTIVOS DO ESTUDO

II. O QUE O NOVO MODELO INSTITUCIONAL DISPÕE SOBRE A TEMÁTICA DA

PRIVATIZAÇÃO NO SECTOR FERROVIÁRIO

III. DISCUSSÃO DOS CENÁRIOS DE PRIVATIZAÇÃO “VERSUS” DEFINIÇÃO DO ÂMBITO

DA POSSÍVEL INTERVENÇÃO DA INICIATIVA PRIVADA NA GESTÃO E EXPLORAÇÃO

DO SECTOR FERROVIÁRIO

IV. ANÁLISE DE “BENCHMARKING”: A EVOLUÇÃO MUNDIAL E A REALIDADE

NOUTROS PAÍSES

V. PRINCIPAIS ASPECTOS A CONSIDERAR NA ABERTURA DO SECTOR FERROVIÁRIO

À INICIATIVA PRIVADA EM ANGOLA

VI. AS PRIORIDADES DE INTERVENÇÃO

VII. APROXIMAÇÃO A UM POSSÍVEL MODELO DE PRIVATIZAÇÃO NO SECTOR

FERROVIÁRIO


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• O Modelo Institucional para o Sector Ferroviário recentemente publicado, veio introduzir no ordenamento jurídico deste sector várias disposições que rompem formalmente com o paradigma do normativo antecedente.

• Estavam abertas apenas a soluções de gestão pública, encontrando-se, portanto, no passado, vedadas àiniciativa privada.

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• Avaliar face às disposições do Modelo Institucional, quais os limites impostos formalmente ao acesso da iniciativa privada, os quais compreendem basicamente três componentes essenciais:

– A actividade transportadora, ou seja, a prestação de serviços de transporte ferroviário de passageiros e de mercadorias;

– A gestão das infra-estruturas, o comando e controlo da circulação, e a segurança ferroviária;

– A manutenção ferroviária, que se desdobra em dois vectores distintos – a manutenção das infra-estruturas e a manutenção do material circulante;

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• A Manutenção Ferroviária é desde há longo tempo uma área privilegiada do “outsorcing”.

– Significativamente mais barato do que manter uma estrutura de produção própria

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• Estamos numa fase em que se passou também a defender que o Estado se devia retirar da área produtiva e remeter-se à sua condição de regulador e de garante do funcionamento das regras do mercado e da livre concorrência, deixando ao sector privado a exploração dos meios e serviços produtivos, na esteira do lema que por essa altura começou a ser difundido e ficou vulgarizado através do slogan de “menos Estado, melhor Estado”.

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II. O QUE O NOVO MODELO INSTITUCIONAL DISPÕE SOBRE A

TEMÁTICA DA PRIVATIZAÇÃO NO SECTOR FERROVIÁRIO

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II. O QUE O NOVO MODELO INSTITUCIONAL DISPÕE SOBRE A TEMÁTICA DA PRIVATIZAÇÃOO Decreto Presidencial n.º 195/2010, de 2 de Setembro pode resumir-se nos seguintes termos:• É assegurado o acesso de empresas privadas à actividade transportadora ferroviária;• É garantido o acesso dos privados à infra-estrutura ferroviária, mediante o pagamento das contrapartidas previstas na legislação;• Para esse efeito, foi criada na lei o mecanismo da Taxa de Utilização das Infra-estruturas (vulgo Taxa de Uso) que depois de estabelecida a fórmula de cálculo para a sua aplicação corrente corresponderá ao valor a pagar pela circulação nas infra-estruturas ferroviárias, independentemente de se tratar de empresas públicas ou privadas a efectuar o transporte;• Em princípio, a aplicação da Taxa de Uso pressupõe a prévia criação de empresas de gestão de infra-estruturas, que concretizem na prática a separação das actividades ferroviárias – transportes e infra-estruturas.

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II. O QUE O NOVO MODELO INSTITUCIONAL DISPÕE SOBRE A TEMÁTICA DA PRIVATIZAÇÃOO acesso de privados às actividades ferroviárias pode ser encarado à luz das disposições legais vigentes sobre distintos pontos de vista, que de forma sucinta pode compreender:

– Acesso à actividade transportadora (uma empresa privada candidata-se a realizar serviços de transporte por caminho-de-ferro: passageiros e/ou mercadorias);

– O Governo decide abrir o capital das empresas públicas àparticipação privada (a totalidade do capital ou apenas uma parte e, neste caso, se pretende privatizar a maioria ou apensa uma percentagem inferior a 50% do capital estatutário) – normalmente antes destas operações e para as tornar viáveis as EP’s deverão ser transformadas em sociedades anónimas de capitais públicos;

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II. O QUE O NOVO MODELO INSTITUCIONAL DISPÕE SOBRE A TEMÁTICA DA PRIVATIZAÇÃO

– O Governo decide criar Concessões de Transporte (em novas linhas a construir, em ramais da actual rede, em ramais a criar ligados às actuais linhas, ou em linhas novas a construir sem relação com as actuais);

– A criação das empresas de infra-estruturas (Gestor de Infra-estruturas) para gerir esta área de responsabilidade do sector ferroviário que poderáassumir estas modalidades:

• o Gestor de Infra-estruturas é uma empresa privada à qual a respectiva actividade éatribuída mediante concessionamento (caso pouco frequente);

• ou apenas se admite que os privados assumam uma posição no capital social, que poderá então ser maioritária ou minoritária.

• celebração de um contrato de gestão (ou de exploração) entre o Gestor da Infra-estrutura – uma entidade pública – e uma empresa privada à qual é atribuída, por contrato, a exploração da actividade durante determinado período de tempo.

• o Governo decide que o(s) Gestor(es) de Infra-estruturas será(ão) empresas de capitais exclusivamente públicos, podendo nesta situação ocorrer a modalidade prevista na terceira alternativa mencionada, o que, porém, não será muito exequível.

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II. O QUE O NOVO MODELO INSTITUCIONAL DISPÕE SOBRE A TEMÁTICA DA PRIVATIZAÇÃODe entre as áreas de avaliação específica a abordar assinalam-se as seguintes:

I.Condições e requisitos a observar para o acesso de empresas privadas à actividade de transporte ferroviário.

II.Condições e requisitos a cumprir para acesso de empresas credenciadas como empresas de transporte ferroviário à infra-estrutura ferroviária.

III. Diploma para fixação das condições para a entrada de empresas privadas no capital das empresas públicas existentes ou a criar, tanto na área dos transportes como na área da gestão das infra-estruturas.

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II. O QUE O NOVO MODELO INSTITUCIONAL DISPÕE SOBRE A TEMÁTICA DA PRIVATIZAÇÃOIV. Regulamento-tipo para as Concessões Ferroviárias no

domínio dos transportes e infra-estruturas; só no domínio dos transportes; ou só no domínio das infra-estruturas;

V. Estudo para a constituição de parcerias público-privadas: engenharia financeira (Projects Finance), contrapartidas financeiras, etc..

VI. Estudo do regime de “serviço público” nas distintas situações de participação do sector privado na exploração de serviços de transporte por caminho-de-ferro: regras a observar, imposições de serviço público, contrapartidas.

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II. O QUE O NOVO MODELO INSTITUCIONAL DISPÕE SOBRE A TEMÁTICA DA PRIVATIZAÇÃO

VII. Diploma para criação da figura do “Operador de Transporte Ferroviário”.

As alíneas anteriores constituem o quadro global de avaliação a que respeita o presente estudo e que será desenvolvido em função das opções que forem assumidas em cada fase do trabalho.

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III. DISCUSSÃO DOS CENÁRIOS DE PRIVATIZAÇÃO “VERSUS” DEFINIÇÃO

DO ÂMBITO DA POSSÍVEL INTERVENÇÃO DA INICIATIVA PRIVADA NA GESTÃO E EXPLORAÇÃO DO SECTOR

FERROVIÁRIO

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III. DISCUSSÃO DOS CENÁRIOS DE PRIVATIZAÇÃO “VERSUS”DEFINIÇÃO DO ÂMBITO DA POSSÍVEL INTERVENÇÃO DA INICIATIVA PRIVADA NA GESTÃO E EXPLORAÇÃO DO SECTOR FERROVIÁRIO

CONTEXTO GERAL DOS PROCESSOS DE PRIVATIZAÇÃO

Este núcleo compreende basicamente duas actividades:

• A gestão das infra-estruturas na qual está incluída a manutenção e, eventualmente, a construção de novas vias, e o comando e controlo do tráfego ferroviário, que tem subjacente a componente da segurança da circulação;

• A realização de transporte por caminho-de-ferro, compreendendo a oferta regular de serviços, segundo um horário pré-estabelecido ou, quando requerido, a solicitação da procura.

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III. DISCUSSÃO DOS CENÁRIOS DE PRIVATIZAÇÃO “VERSUS”DEFINIÇÃO DO ÂMBITO DA POSSÍVEL INTERVENÇÃO DA INICIATIVA PRIVADA NA GESTÃO E EXPLORAÇÃO DO SECTOR FERROVIÁRIO

AVALIAÇÃO DE ÁREAS DE ACTIVIDADE POTENCIALMENTE PRIVATIZÁVEIS

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IV. ANÁLISE DE “BENCHMARKING”: A EVOLUÇÃO MUNDIAL E A REALIDADE

NOUTROS PAÍSES

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IV. ANÁLISE DE “BENCHMARKING”: A EVOLUÇÃO A NÍVEL MUNDIAL E A REALIDADE NOUTROS PAÍSES

Os modelos institucionais e de negócio que acompanharam os projectos a nível mundial radicam-se nas duas seguintes modalidades distintas de organização sectorial:

a) A separação vertical em que se autonomizam (com diferentes gradualismos) o segmento das “infra-estruturas”, de natureza mais monopolística e com uma lógica própria de gestão de economia pública, e o segmento do “transporte”, de natureza claramente comercial e concorrencial.

Isto corresponde àquilo que o Modelo Institucional para o sector ferroviário em Angola assume como a “separação das actividades”

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Os modelos institucionais e de negócio que acompanharam os projectos a nível mundial radicam-se nas duas seguintes modalidades distintas de organização sectorial:

b) A integração vertical em que se mantém a estrutura verticalizada associada ao modelo de negócio clássico, onde se pratica a gestão conjunta e co-responsável das infra-estruturas e dos serviços de transportes.

Basicamente condiz com a situação institucional vigente antes da reforma do sector, embora nalguns casos se fosse mais além com a

criação de Unidades de Negócio com autonomia de gestão e financeira, mas quase nunca patrimonial

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OS MODELOS MAIS DIVULGADOS NA ABERTURA DO SECTOR ÀINICIATIVA PRIVADA

As vantagens reconhecidas destes modelos de participação privada estão geralmente associadas a:

•Maior agilidade e rigor na aplicação dos recursos de financiamento necessários e também maior disponibilidade imediata e de mobilização dos recursos;

•Maior eficácia no controlo técnico e financeiro da execução dos projectos e no cumprimento dos prazos;

•Maior garantia de preservação dos activos;

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As vantagens reconhecidas destes modelos de participação privada estão geralmente associadas a:

•Melhor qualidade de gestão;

•Maior nível de qualidade e fiabilidade dos serviços prestados;

•Maior capacidade de interlocução com o cliente;

•Maior descomprometimento face a fornecedores e outros agentes económicos ligados aos transportes.

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Os modelos instrumentais e jurídicos que são mais utilizados para operacionalizar e regular as PPP são essencialmente os seguintes:

•Contratos de Gestão sectoriais para activos fixos ou móveis (manutenção de infra-estruturas ou de frotas de material circulante);

•Contratos de Prestação de Serviços específicos (bilhética, informática, telecomunicações, segurança e vigilância, etc.);

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•Contratos de Leasing (fornecimento de locomotivas, carruagens, vagões, e outro equipamento ferroviário);

•Contratos de Concessão de Serviços de interesse geral (serviços de transporte de passageiros, mercadorias, envolvendo ou não investimentos na infra-estrutura, material circulante, etc.);

•Contratos de Empreitada de Obra Pública (em regime de concessão ou por adjudicação contrato a contrato) para renovação, reabilitação ou modernização, e/ou construção de vias-férreas.

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PAÍSINCIDÊNCIA DE PRIVATIZAÇÃO

DESEMPENHO DA INICIATIVA

ZÂMBIA

Processo iniciado em 2000Contrato assinado em 2003

Integração Vertical:- Exploração de Transporte de Mercadorias e de Passageiros;- Manutenção e reabilitação das infra-estruturas e outros activos;

O QUE CORREU MENOS BEMDivergências de interpretação quanto às obrigações contratuais de transportar e explorar (mercadorias) devido a conceitos mal definidos em sede de negociação do contrato de concessão tais como "obrigação de transportar", de "explorar" e de "serviço público".Renegociação do contrato em 2004.Em 2008 os resultados ainda não eram satisfatórios.Em 2010 foi anunciada proposta de novo modelo de privatização com a reversão da concessão para uma empresa para-estatal com gestão privada contratada.

ALGUMAS EXPERIÊNCIAS DE PPP NA SADC

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MOÇAMBIQUE

Corredor de Nacala


- Exploração de Transporte de Mercadorias e de Passageiros;- Manutenção e reabilitação dos activos associados (as infra-estruturas são mantidas pelo Estado)

O QUE CORREU BEMRedimensionamento dos recursos humanos, o qual ficou a cargo do Estado com o apoio do Banco Mundial

O QUE CORREU MENOS BEMSentimento de "projecto falhado" por o processo de reestruturação e de atribuição da concessão ter ficado a cargo da entidade operadora nacional (CFM) e da inexistência de contexto concorrencial com adjudicação directa a um único candidato.Falta de investimento e de manutenção das infra-estruturas com consequente declíneo do tráfego.Em 2008 o consórcio cede as posições accionistas na SDCN ao Grupo INSITEC, o qual adquiriu a maioria do capital, estando agora apostado em alavancar o potencial do Corredor.


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MOÇAMBIQUE

Corredor da Beira


- Exploração de Transporte de Mercadorias e de Passageiros;- Manutenção e reabilitação dos activos associados (as infra-estruturas são mantidas pelo Estado)

O QUE CORREU BEMa) Uma preparação cuidada e tecnicamente correcta do figurino da PPP sem a pressão da urgência;b) Uma fundamentação consistente da estrutura da concessão e do seu respectivo financiamento;c) A presença de um “projecto âncora” muito sensível a este modo de transporte de reduzida incerteza, constituído pelo grande potencial do complexo carbonífero de Moatize;d) Adequado envolvimento, compromisso e responsabilização das autoridades públicas na condução do processo;e) Flexibilidade e pragmatismo na fase de implementação sem colocar em causa as obrigações e os deveres contratuais que permitiram a ultrapassagem das dificuldades de percurso;f) Uma utilização eficiente dos recursos alocados à concessão;g) Um genuíno interesse estratégico do agrupamento RITES/IRCON, enquanto componente instrumental do Governo indiano para as suas políticas de expansão do seu comércio internacional.


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MOÇAMBIQUE

Corredor do Sul

Concessão da linha falhada por fraca atractividade para a iniciativa privada. Há sim uma cooperação com a Spoornet com vista a incrementar o tráfego na linha.


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TANZÂNIA


Integração Vertical por delegação:- Exploração de Transporte de Mercadorias e de Passageiros para a Concessionária;- Manutenção e reabilitação das infra-estruturas e outros activos para a RAHCO, a empresa pública gestora das infra-estruturas;

O QUE CORREU BEMA criação de uma Entidade Gestora, dedicada por delegação do Estado ao financiamento e preservação destes activos parece ser uma solução realista e ajustada aos objectivos desta PPP, dado que a dimensão da actividade económica da exploração desta rede e a natureza dos tráfegos não permitem a geração de excedentes suficientes para garantir os investimentos de renovação e de substituição das infra-estruturas.

O QUE CORREU MENOS BEMExcessivo tempo de preparação do processo (cinco anos).Em 2010, a intenção do Governo de se envolver num grande projecto de construção de um novo eixo ferroviário internacional em cooperação com os Governos do Rwanda e Burundi na relação Dar-es-Salam-Isaka-Kesa-Gitega-Musongati, vem colocar em causa os direitos exclusivos atribuídos àconcessionária TRL e provoca o anúncio do Governo da Tanzânia de pretender renegociar estes direitos com a RITES, sob pena de resgatar a concessão.


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KENYA


Integração Vertical:- Exploração de Transporte de Mercadorias e de Passageiros;- Manutenção e reabilitação das infra-estruturas e outros activos;

O QUE CORREU MENOS BEMPoucos meses após a entrada em vigor do contrato jáera visível a deterioração dos serviços com quebras no tráfego de mercadorias de 10%.Em 2008 começaram a verificar-se os incumprimentos no pagamento dos "fees" da concessão o que levou a uma renegociação do contrato e à inclusão de adendas. Em 2010 as negociações foram aceites e deu-se lugar a uma recomposição accionista da concessionária. Os objectivos foram igualmente revistos.


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ÁFRICA DO SUL

"Call of interest" iniciado em Junho de 2010

Ainda por definir

O QUE CORREU MENOS BEMO País ainda não dispõe de uma política nacional do transporte ferroviário suficientemente estruturada e claramente definida no domínio da entrada do sector privado no âmbito ferroviário.Avanços e recuos constantes para análises cuidadosas acerca das vantagens e desvantagens das várias hipóteses, sempre com a grande preocupação de "acertar" na solução mais correcta.


V. PRINCIPAIS ASPECTOS A CONSIDERAR NA ABERTURA DO

SECTOR FERROVIÁRIO À INICIATIVA PRIVADA EM ANGOLA

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V. PRINCIPAIS ASPECTOS A CONSIDERAR NA ABERTURA DO SECTOR FERROVIÁRIO À INICIATIVA PRIVADA EM ANGOLA

CONSIDERAÇÕES GERAIS E ASPECTOS METODOLÓGICOS

As experiências de projectos de privatização noutros países permitem afirmar que os aspectos essenciais a ponderar pelas autoridades governamentais podem resumir-se no essencial nos seguintes pontos:

a) O modelo de abertura à iniciativa privada do sector da indústria ferroviária mais adoptado no mundo é o da Concessão, que pode ser de três tipos:

Concessão Integrada > atribuída a um único concessionário (operação e serviço comercial, manutenção da via e material circulante, vendas/marketing, etc.);

Concessão Separada > atribuídas a concessionários diferentes (operação dos serviços, manutenção da via ou do material circulante, nomeadamente);

Concessão Dedicada > atribuída a um concessionário especializado (por exemplo, carga monoproduto, numa determinada relação ponto a ponto, ou seja entre uma origem e um destino específicos).

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b) No caso da Concessão Integrada, com todas as funções-chave concessionadas, em alguns casos, por razões de receio de perda do controlo estratégico dos bens públicos, pode ser adoptado o figurino de “joint-venture” entre o Governo e os privados, através de uma entidade empresarial de capitais mistos especialmente criada para o efeito;

c) O estabelecimento muito claro e rigoroso entre as componentes das concessões financiadas por recursos públicos e as que serão financiadas pelas receitas comerciais obtidas na exploração dos serviços concessionados;

d) A focagem nas soluções que melhor protejam os serviços de interesse público comercialmente inviáveis;

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e) A necessidade de garantir a preservação das infra-estruturas a longo prazo a partir de uma definição rigorosa e clara dos seus standards de qualidade a satisfazer e dos respectivos mecanismos de financiamento;

f) O cuidado a ter com as projecções de crescimento dos tráfegos, evitando abordagens excessivamente optimistas e irrealistas;

g) A consistência e credibilidade dos estudos dos “Base Case” dos “Business Plan” propostos para as Concessões, que permitam dispor de uma antevisão credível das expectativas de tráfego e de resultados;

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h) As reais capacidades e aptidões das entidades concessionárias para o modelo de privatização, bem como a necessidade de assegurar um perfeito alinhamento entre as expectativas públicas e privadas relativamente ao projecto;

i) A necessidade de definir uma política de racionalização dos recursos humanos e de gestão dos meios no contexto do mercado de trabalho nacional e do quadro legal;

j) A indispensabilidade de se apostar em esquemas normativos e programas permanentes de formação profissional e de valorização dos recursos humanos;

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k) A conveniência em dispor de Cadernos de Encargos das concessões onde se pormenorize com o detalhe indispensável as responsabilidades, os direitos, os deveres e as obrigações das partes contratantes, para além de uma clara definição do objecto das concessões, dos princípios e pressupostos, meios e formas de financiamento, esquemas de contrapartidas a pagar quer pelo concessionário quer pelo concedente, serviços e actividades incluídas, prestações de “serviço público” de carácter vinculativo e formas especiais de remuneração quando estas não são internalizadas na avaliação dos resultados, etc.;

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l) As áreas da manutenção, tanto das infra-estruturas e instalações fixas quanto no que diz respeito ao material circulante, assim como no capítulo das disposições a acordar acerca do estado de reposição dos activos na data de cessação ou do regresso da concessão;

m)O enquadramento regulatório de segurança ferroviária que facilite o apuramento das responsabilidades em casos de acidentes;

n) A exigência de subscrição de apólices de seguro que acautelem os interesses do Estado (concedente), quer em termos patrimoniais, quer no domínio da responsabilidade civil e acidentes de trabalho. Devem evitar-se regimes em que o Estado preste garantias subsidiárias ou actue como avalista.

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ALGUNS CONDICIONAMENTOS DE CONTEXTO A ATENDER NO CASO DE ANGOLA

No caso particular de Angola as opções e decisões que venham a ser tomadas nesta matéria deverão ser formuladas à luz de alguns aspectos particulares do País:

- O histórico e a cultura dos caminhos-de-ferro em Angola com a consolidação de três eixos ferroviários fisicamente separados e autónomos;

- A mudança do paradigma colonial, para uma visão do caminho-de-ferro como um factor de desenvolvimento económico, de coesão territorial e de agente de eliminação das assimetrias regionais;

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- A concomitante perspectiva de interligação das três linhas existentes numa lógica de rede de transportes e de “fecho de malha”, de modo a conferir maior capacidade de transporte, maior permeabilidade territorial da rede, maior abrangência de mercado e actuando de forma integrada com os demais modos de transporte – no conjunto de todos os modais permita falar-se de uma Rede Integrada de Infra-estruturas e de um Sistema de Transportes igualmente integrado;

- A necessidade de adaptar o sistema ferroviário angolano a novos modelos de desenvolvimento económico e à natureza dos mercados potenciais de transporte de âmbito nacional e internacional;

- A identificação das medidas de política de transporte a priorizar/privilegiar nos próximos 10-15 anos, tendo subjacente as orientações estratégicas para o modelo económico e para o modelo territorial;

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- O sentido da evolução da rede ferroviária nacional no contexto temporal relativamente à conceptualização do modelo de desenvolvimento das infra-estruturas e do(s) modelo(s) atinente(s) àoperação comercial e ao serviço público;

- As linhas gerais do modelo de sustentabilidade de longo prazo pretendido para o sector no quadro de gestão e exploração oferecido pelo novo Modelo Institucional no que respeita à separação orgânica e funcional das infra-estruturas e dos serviços de transporte;

- Os segmentos do mercado ferroviário aos quais se pretende conferir um regime de interesse geral ou de serviço público, como meio de satisfazer os direitos sociais básicos das populações;

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- A densidade dos tráfegos economicamente vocacionados para este modo de transporte na rede nacional e a necessidade de induzir soluções que sejam de molde a interessar a iniciativa privada a curto/médio prazo e a fomentar a atractividade do investidor num quadro de partilha de risco;

- A conveniência estratégica do lançamento de um programa de expansão da rede incrementando a sua conectividade por fecho de malhas bem como a ligação às redes dos países vizinhos (RDC, Zâmbia e Namíbia) reforçando, diversificando e densificando as acessibilidades ferroviárias em todo o território e criando condições para que os portos de Angola, estruturalmente ligados à ferrovia, possam ver alavancada a sua actividade;

- A necessidade de preparar as condições legais, económicas e técnicas para viabilizar a entrada do sector privado e de investimento de base empresarial.

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O INTERESSE DOS POTENCIAIS INVESTIDORES PRIVADOS

O maior ou menor interesse manifestado pelos investidores privados em projectos desta natureza e, portanto, o êxito ou fracasso do processo de “call for interest” de iniciativa dos Governos estarásempre associado à eficácia, clareza e credibilidade com que as autoridades públicas vierem a colocar no esclarecimento e tratamento do conjunto de questões essenciais neste tipo de projectos que se descrevem a seguir.

a) Demonstração convincente do empenhamento e do nível de compromisso político do Governo e da Administração Central;

b) Moldura jurídico-legal definida e em vigor para o projecto de privatização pretendido;

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c) Previsões macroeconómicas realistas e fundamentadas para o País;

d) Enquadramento regulamentar para o sector na dupla vertente técnica e económica;

e) Condições de retorno do capital a investir e conhecimento dos riscos (país, operacional, comercial, cambial, mercado, etc.);

f) Potencial de procura com dimensão crítica e estrutura conhecidas;

g) Exigências de um conjunto amplo e preciso de requisitos requeridos quanto à composição societária e estrutura financeira para a entidade concessionária, rácios de solvabilidade e liquidez, experiência anterior na operação ferroviária, e prestação de garantias de cumprimento do contrato;

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h) Perspectivas de evolução dos sistemas logísticos de âmbito regional e nacional e dos transportes em geral e garantias mínimas da administração pública na aposta continuada de uma política de desenvolvimento do modo de transporte ferroviário;

i) Políticas de recursos humanos e do mercado do trabalho transparentes, socialmente justas e não limitadoras da actividade empresarial;

j) Custos directos e de contexto a suportar pelo projecto conhecidos;

k) Mecanismos de revisão contratual expeditos a aplicar ao projectoquando o Modelo Económico, por razões não imputáveis às partes, exceder as previsões do “Base Case” em qualquer das variáveis críticas (previsões macroeconómicas, procura e bandas de tráfego, tarifas, inflação, custo dos factores, entre outras);

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l) Risco de arrastamento do processo de negociação e de decisão com degradação continuada dos activos a integrar no estabelecimento da concessão;

m)Obrigação da concessão de suportar custos do acesso e trânsito de troços da infra-estrutura modernizada mas ineficiente;

n) Obrigações de explorar, de transportar, e de níveis tarifários nos segmentos em regime de “serviço público” (níveis de desempenho, de remuneração, arrecadação das receitas, calendarização dos pagamentos), devidamente acauteladas nos contratos de concessão;

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o) Mecanismos de acompanhamento e controlo dos investimentos e de actualização do sistema tarifário;

p) Condições básicas de equidade concorrencial entre rodovia/ferrovia, com a produção de legislação sobre as condições de harmonização da concorrência;

q) Modo de garantir a renovação dos activos no longo prazo e formas da sua valorização;

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r) Condições de resgate e de reversão da concessão claras e sem graus de liberdade que deixem margem a interpretações especulativas, calculistas e subjectivas;

s) Avaliação do custo de oportunidade oferecido quando comparado com outras alternativas de aplicação de capital e de investimento e formas de tornar atractivas as concessões.

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ASPECTOS CARACTERIZADORES DO SECTOR FERROVIÁRIO NA ACTUALIDADE(i) Existência de um novo Modelo Institucional que dispõe sobre matérias

importantes que têm que ser vistas e interiorizadas para montagem de um Programa de Privatizações;

(ii) A recente intervenção nas infra-estruturas ferroviárias em resultado da qual foram reabilitadas e modernizadas as três linhas de caminho-de-ferro;

(iii) A publicação de nova regulamentação ferroviária que actualiza as normas de segurança, a sinalização, o comando e controlo da circulação e dispõe sobre outras matérias de âmbito ferroviário;

(iv) As empresas concessionárias, no sentido de gerirem em nome do Estado os recursos, são três, uma por cada linha – a Empresa do Caminho-de-Ferro de Luanda (CFL), a Empresa do Caminho-de-Ferro de Benguela (CFB), e a Empresa do Caminho-de-Ferro de Moçâmedes (CFM), todas elas possuindo o estatuto orgânico de Empresas Públicas;

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ASPECTOS CARACTERIZADORES DO SECTOR FERROVIÁRIO NA ACTUALIDADE

(v) As empresas existentes encontram-se numa situação que carece de reestruturação para criação das condições de viabilidade económica e equilíbrio financeiro, que lhes assegurem a indispensável sustentabilidade;

(vi) A existência de áreas ferroviárias de actividade, de grande impacto na qualidade dos serviços e na segurança, sem cobertura operacional por ausência de meios e de tecnologia, como é o caso da manutenção das infra-estruturas e da manutenção do material circulante;

(vii) A formação profissional em domínios específicos da produção ferroviária, como a segurança, a sinalização, o comando e controlo da circulação, a condução de comboios, a formação de composições, etc. –encontra-se totalmente desprotegida, igualmente por falta de capacidade das empresas;

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(viii) O mercado ferroviário encontra-se ainda pouco desenvolvido e a procura só poderá começar a emergir depois de estabilizado o quadro produtivo e as condições de oferta de transportes – passageiros e mercadorias – com carácter regular e com a disponibilização de capacidade compatível com as expectativas do mercado;

(ix) A programação da evolução da Rede Ferroviária Nacional assenta em três pressupostos fundamentais:

– a interligação entre as três linhas existentes para “fecho de malha”;

– a criação de novas linhas articuladas entre si e ligadas com as linhas actuais numa lógica de rede integrada

– e a ligação da rede nacional com as redes dos países limítrofes (integração externa).

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(x) Angola ratificou a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas e o Protocolo de Quioto que impõem regras muito rígidas em matéria de emissão de efluentes que obrigam a uma reformulação das opções sobre o transporte público, com o objectivo de impor soluções que sejam globalmente mais amigáveis do ponto de vista do ambiente (ecofrendly).

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Esta é a situação de partida para qualquer iniciativa no domínio da privatização ou do “outsourcing” nas actividades ferroviárias!

Agora é necessário definir as orientações de política em matéria de privatizações para o sector e até onde se quer ir (estratégia) e, em seguida, o que fazer para se alcançarem as metas definidas (táctica).

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ÁREAS DE PREOCUPAÇÃO E FACTORES DE INSUCESSO

• Ausência inicial de uma perspectiva estratégica e dos objectivos a alcançar com as privatizações, nomeadamente da parte das autoridades do sector;

• Pouca precisão e falta de adequação dos modelos de privatização quanto ao figurino mais apropriado a aplicar em cada caso concreto e em função de objectivos estratégicos previamente estabelecidos (contratos de gestão; PPP/concessão, adjudicação de empreitadas, designadamente);

• Indefinição do objecto dos contratos e pouca objectividade na elencagem de todas as responsabilidades contratuais, nomeadamente no caso das concessões;

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• Incumprimento das obrigações contratuais em áreas diversas, tanto na não execução dos programas de oferta de serviços e noutros domínios de natureza operacional, como no atempado pagamento dos compromissos financeiros – rendas e outras contrapartidas;

• Desleixo e/ou atraso, por dificuldades de tesouraria ou de financiamento, no capítulo da manutenção dos activos afectos às concessões – infra-estruturas e material circulante, com a consequente degradação da qualidade dos serviços e da segurança ferroviária;

• Falta de compromisso das autoridades governamentais na satisfação do clausulado contratual, em especial naquele que tinha expressão pecuniária;

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• Facilidade em pôr em causa os compromissos contratuais, principalmente por parte dos concessionários, que umas vezes de forma legítima outras vezes ilegitimamente, exerciam pressão sobre as autoridades para alteração dos contratos e modelos de parceria com o objectivo de melhorarem a sua participação no rendimento das concessões;

• Falta de avaliação séria, criteriosa e tecnicamente competente da viabilidade económica e financeira das concessões por ligeireza, descuido ou incompetência na avaliação do Modelo Económico em sede do estudo do “Caso Base”;

• A pouca objectividade na discussão dos parâmetros e variáveis base das concessões, por se querer resolver rapidamente um problema;

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• Indefinição do “serviço público” a prestar no âmbito dos contratos de concessão, não se decretando se o pagamento deste era efectuado dentro dos contratos ou se era pago a latere como contrapartida autónoma que o Estado devia satisfazer num quadro contratual próprio;

• Montagem deficiente das estruturas de financiamento, deixando-se em aberto ou mal definido, em alguns domínios, quais as responsabilidades do concedente e quais as que competiam ao concessionário;

• Não assunção por preconceito metodológico ou outros de que num PPP há que atribuir correctamente à partida o que é que compete financiar ao Estado e o que é que constitui obrigação do concessionário;

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• Falta de pormenorização dos mecanismos de revisão dos contratos de concessão – datas e fundamento, oportunidade, âmbito e profundidade das renegociações;

• Expressão diminuta das consequências de expressão monetárias e outras pelos incumprimentos ocorridos na vigência dos contratos, quer por parte do concedente, quer, sobretudo, por parte do concessionário;

• Tempo excessivo na litigância quando os desacordos seguiam o caminho da via judicial e resultados incongruentes e a consciência do diminuto efeito prático das sentenças dos tribunais;

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• Ocorrência, nalguns casos conhecidos, de grandes acidentes no decurso da gestão privada – o que colocou a opinião pública frontalmente contra as parcerias do Estado com os privados no domínio dos serviços ferroviários;

• Balanços pouco favoráveis no apuramento dos resultados de algumas parcerias, em casos em que, no final, as obrigações e as contrapartidas financeiras pagas pelo Estado sobrelevaram muito aquilo que teria sido a exigência orçamental numa situação de continuidade da gestão directa por parte de entidade ou empresa pública estatal.

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A CHAVE PARA O SUCESSO

Os três requisitos fundamentais para o sucesso das privatizações assentes no figurino das concessões e em esquemas de engenharia financeira do tipo “Project Finance”:

• Um Modelo Económico consistente cobrindo todo o período da concessão;

• Um quadro de financiamento que satisfaça adequadamente as necessidades de fundos, seja para investimento, seja para suporte da exploração quando se verificam situações de inviabilidade da exploração, mas onde o serviço público impõe a continuidade das operações;

• Uma adequada partilha de responsabilidades e do risco entre o sector público e o sector privado.

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VII. APROXIMAÇÃO A UM POSSÍVEL MODELO DE PRIVATIZAÇÃO NO SECTOR

FERROVIÁRIO

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VII. APROXIMAÇÃO A UM POSSÍVEL MODELO DE PRIVATIZAÇÃO NO SECTOR FERROVIÁRIO

CENÁRIO PARA REFLEXÃO

Afigura-se, em princípio, poderem ser aplicáveis as seguintes figuras de contratualização:

• Outsourcing

• Contratos de Prestação de Serviços

• Contratos de Gestão

• Parcerias Público-Privadas (PPP) – Concessões –Projects Finance

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ACÇÕES PRELIMINARES A PROMOVER(i) Desenhar e caracterizar os projectos de PPP a lançar em primeira

prioridade, delimitando o seu objecto e conteúdo contratual, quer no domínio da conservação e exploração dos bens públicos ferroviários já existentes, quer no que respeita a novos investimentos em activos de expansão da rede nacional, fundamentando ao mesmo tempo o seu interesse colectivo e os principais benefícios para o Estado, para o sector privado e os agentes económicos e para o público, em geral;

(ii)Avançar na formatação dos respectivos Programas de Concurso e Cadernos de encargos para as licitações, para os casos em que a modalidade de consulta seja aberta ao mercado;

(iii) Criar condições de atractividade da indústria e negócio ferroviário, com vista a facilitar o interesse dos investidores e empresários e a acelerar os processos negociais;

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ACÇÕES PRELIMINARES A PROMOVER(iv) Acelerar a reestruturação das actuais empresas operadoras já no

sentido do alinhamento dos seus Modelos Económicos com os formatos técnico-jurídicos das parcerias pretendidas, dando sinais claros ao mercado e aos investidores privados de um real, sério e consequente contexto de mudança na organização e gestão do sector ferroviário nacional e da perspectiva de envolver definitivamente a iniciativa privada no negócio do transporte por caminho-de-ferro em soluções contratuais de parceria mutuamente vantajosas;

(v) Estabelecer, para cada um dos projectos configurados, um cenário base, preliminar e sintético a partir do qual se elabore o correspondente “Base Case” que defina as condições do equilíbrio económico e financeiro de forma sustentável ao longo do período de concessão e o respectivo “Business Plan” para o modelo de PPP preconizado, estimando as responsabilidades e riscos financeiros para o Estado em matéria de investimento e participação no capital social das entidades empresariais a criar;

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ACÇÕES PRELIMINARES A PROMOVER

(vi) Formular uma matriz preliminar de alocação e de avaliação dos riscos do projecto, na óptica do interesse público;

(vii) Identificar os perfis dos potenciais investidores privados que possam ser mais interessantes, credíveis e confiáveis para o sucesso das PPP;

(viii) Organizar um processo de “call for interest” (processo negocial prévio, auscultação) junto do mercado, de forma institucional ou informal, tendo em vista a apresentação das linhas gerais da PPP pretendida e a recolha das reacções e das sugestões dos investidores interessados;

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(ix) Reformular o desenho inicial da PPP com base no processo de contactos do “call for interest” e dos resultados obtidos na interlocução com o sector privado;

(x)Preparar as versões finais dos estudos, da documentação e dos manuais de procedimentos dos projectos de PPP a lançar para aprovação do Governo, nos termos da Lei nº 2/11 (enquadramento legal das Parcerias Público-Privadas);

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(xi) Preparar o estudo e a publicação da regulamentação emergente que seja necessária para firmar os acordos com o sector privado, nomeadamente, em termos de tipificação dos modelos de concessão e dos contratos associados.

(xii) Reforçar, se for o caso, instrumentos de regulação jurídica em vigor, no sentido de os melhor adaptar aos contornos e substância dos projectos a lançar.

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MUITO OBRIGADO!

Índice · 2018-02-28 · – o governo decide criar concessões de transporte (em novas linhas a...

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