hugo cervantes del rio - estado y políticas públicas · 120 hugo cervantes del rio se ha...

120 H U G O C E R V A N T E S D E L R I O

Se ha p r o c u r a d o lograr la correspondencia entre el desarrollo adminis trat ive y el po l i t i c o , asi c omo entre el economico y e l social, de manera que , a la madurez de l sistema republ i cano federal , correspon-da la madurez de las inst i tuc iones administrativas, y que esto prop i c i e c o m p a r t i r equi tat ivamente los beneficios economicos. C o m p r e n d e -mos que solo asi puede concebirse a la admin i s t rac i on como parte in tegrante y v i ta l de l sistema democrat i co y c o m o agente activo en la prov is ion de ins t rumentos para c u m p l i r los objetivos sociales.

L A R E F O R M A A D M I N I S T R A T I V A M E X I C A N A *

A L E J A N D R O C A R R I L L O C A S T R O

E n Mex i co , la teor ia de la r e f o r m a administrat iva se ha ven ido f o r m u -lando , sobre la marcha , a l o largo de doce anos. Esto n o significa que se h u b i e r a carecido de p lanteamientos teoricos iniciales sino que, c on base en u n a p r i m e r a vis ion sistematica m u y general de la a d m i nistrac ion publ i ca , los conceptos se h a n mod i f i cado y a f inado p o r efecto de la p r o p i a practica.

Los pr imeros textos mexicanos dedicados en los anos sesenta a la r e f o r m a administrat iva surg ieron p r i n c i p a l m e n t e de los planteamientos que las Naciones Unidas d i f u n d i a n sobre esta mater ia , e n especial de l d o c u m e n t o sobre "Sistemas y Normas de la A d m i n i s t r a c i on Publ ica" (1951) y de l M a n u a l de A d m i n i s t r a c i o n Publ ica (1961) ; pos ter iormente , se estudiaron con d e t e n i m i e n t o otras reformas administrativas, entre las que destacan las de Venezuela, U r u g u a y , Peru, Centroamer ica y Francia , asi c omo los modelos que preconizaban en A m e r i c a L a t i n a Raul M . Katz y W i l b u r g J imenez Castro, c on u n enfo-que g lobal y de sistemas.

L a Comis i on de A d m i n i s t r a c i o n Publ ica y, mas adelante, la D i -recc ion General de Estudios Adminis trat ivos de la Secretaria de la Presidencia, tuv ie ron p o r n o r m a asimilar ensenanzas, inclusive de las experiencias fallidas, y s iempre sostuvieron la necesidad de conc i l iar u n a vis ion metodo log i camente congruente con u n enfoque de estra-tegias viables. E n su eclecticismo, la teor ia mexicana de r e f o r m a adminis trat iva asimilo lecciones de l derecho adminis trat ivo , de la eco-n o m i a y de la ciencia po l i t i ca ; de los administrativistas clasicos, de los conductistas y de los sistemicos, asi c omo de los modelos de r e f o r m a de J u a n Ignac io J imenez N i e t o , Gera ld Caiden , I r a Sharkansky, Ye-hezkel D r o r , H a h n Been Lee y A m e Leemans, entre otros.

E l proceso de r e f o r m a administrat iva en Mex i co ha pasado p o r todas las estrategias senaladas p o r Yehezkel D r o r d u r a n t e este semina-

* Se publ ico originalmente c o m o " L a r e f o r m a administrativa e n M e x i c o " , La reforma administrativa en Mexico, P o r n i a , vol . m, Mexico , 1980.

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r i o , y es solo ahora , c o n el cambio de r e g i m e n , que se h a n realizado reformas macroadministrat ivas estructurales, mediante la Ley Orga-nica de la A d m i n i s t r a c i o n Publ ica Federal .

E n u n a p r i m e r a etapa, d u r a n t e la decada de los sesenta, solo se f o r m u l a b a n recomendaciones , p o r q u e se suponia que la r e f o r m a administrat iva iba a dar al g o b i e r n o elementos para p o d e r c u m p l i r los programas, que p o r c ierto a i i n n o exist ian; e n u n a segunda etapa se e n c o n t r o que u n a de las razones que demandaban la r e f o r m a de la admin i s t rac i on era precisamente el establecimiento de los mecanis-mos que permi t i esen la f o r m u l a t i o n de dichos programas.

Ademas, era n o t o r i o que las restructuraciones no p o d i a n p r o d u c i r f rutos impor tantes mientras n o se diera, en f o r m a generalizada, el cambio de la c u l t u r a administrat iva : a n ive l de toda la admin i s t rac i on pub l i ca actualmente se esta cambiando la cu l tura t rad ic iona l , feudal y paternalist^, p o r u n a c u l t u r a part ic ipat iva , de trabajo en equ ipo , c on la i n c o r p o r a t i o n de cuadros jovenes de func ionar ios que proceden de las universidades que se suman a la exper ienc ia pract ica de los func ionar ios con ant ig i i edad en el servicio. E n 1965 solo u n a escuela impart i 'a la carrera de admin i s t rac i on publ i ca , y el proceso de prepar a t i o n de nuevos func ionar ios era necesariamente l ento .

C u a n d o ya se h a b i a n in i c iado las reformas microadministrat ivas , se e n c o n t r o que las decisiones en cuanto a reformas meso y macro administrativas, p o r r e q u e r i r la atenc ion de los altos niveles — d e l pre -sidente de la Republ i ca y los secretarios de Estado— exigfan de estos u n a sensibi l idad m u y especial, que solo p o d r i a acelerarse mediante el apoyo de elementos academicos, administrat ivos y pol i t icos . Estos apoyos i n f l u y e n d i rec tamente en la a m p l i t u d y p r o f u n d i d a d con que se p u e d e n l levar a cabo las medidas de re f o rma . Por el lo , a l o largo de la h istor ia h a n variado la i n d o l e y la in tens idad de l respaldo p o l i t i c o de los presidentes al proceso de re forma; sin embargo , l o i m p o r t a n t e es que e l proceso e n si ha sido c o n d n u o .

Reconocemos, sin embargo, que las caracterfsticas del caso mexica-n o son dificiles de reproduc i r , al menos en dos aspectos: en cuanto al med io ambiente po l i t i co y a los actores de la re forma. E n m u y pocos ca-sos el p r i n c i p a l responsable de los programas de re forma administrat i va puede llegar a convertirse con el t i empo en el actor po l i t i co mas i m portante de u n pais, y es mas raro a i i n que decida cont inuar vivamente interesado en re formar la administrac ion . La conv i c t i on que muestra ahora el presidente Lopez Port i l l o en t o r n o a la necesidad de re formar

L A R E F O R M A A D M I N I S T R A T I V A M E X I C A N A 123

la administrac ion publ i ca es perfectamente congruente con su postura de 1967, cuando d i r ig ia los trabajos de la Comis ion de A d m i n i s t r a c i o n Publica y senalaba ya que "para solventar las necesidades de u n p l a n de desarrollo economico y social [ como el que entonces se f o rmulaba era necesario efectuar] u n a re f o rma administrativa cabal [que abarcara] todas las areas y niveles del gob ierno" . 1 E n consecuencia, ya como presidente, ha acordado "ordenar, integrar y art icular al sector publ i co , para convert ir lo en u n ins t rumento adecuado de la c o n d u c t i o n del desarrollo economico y social". 2

Este hecho inf luye en el proceso m i s m o y p e r m i t e apreciar algunas medidas que a p r i m e r a vista h u b i e r a parec ido que no serian realiza-bles, y es que han sido los prop ios actores internos y el m e d i o a m b i e n te i n t e r n o los que h a n p lanteado con mayor in tens idad la necesidad de la r e f o r m a administrat iva , y n o el j u e g o de los part idos pol i t i cos n i el m e d i o ambiente externo .

Cabe t a m b i e n anotar que la r e f o r m a administrat iva mexicana se ha p o d i d o sostener como p r o g r a m a de gob ierno , pese a los cambios periodicos de r e g i m e n , deb ido a que d u r a n t e c incuenta anos el par-t i d o mayor i tar i o e n M e x i c o ha m a n t e n i d o , c on su p la ta forma, la con-t i n u i d a d ins t i tuc iona l e n el poder , y a que los encargados hace doce anos de realizar e l p r i m e r diagnostico sobre cuestiones de r e f o r m a administrat iva se encuent ran ahora en puestos de n ive l m i n i s t e r i a l , y su p r i n c i p a l p r o m o t o r es ahora el presidente de la Republ ica . Este hecho caracteriza la v iab i l idad de l proceso de r e f o rma , en u n pais en que el presidente puede otorgar m o d e r n i z a t i o n paulat ina al aparato administrat ivo — a traves de sus acuerdos, decretos y reg lamentos—, y a la vez ejecutar los modelos y medidas de reformas, i n s t r u m e n t a n d o sus disposiciones de manera mas detallada.

La administrac ion publ i ca se considera u n subsistema de l sistema po l i t i co que, a su vez, es u n subsistema de l sistema social (grafica 1) . Puesto que este, a p a r t i r de 1917, con la p r i m e r a r e v o l u t i o n social de este siglo, se ordena conforme a la C o n s t i t u t i o n , e n el caso mexicano resulta fundamenta l el marco j u r f d i c o que envuelve al sistema administrativo para otorgar legalidad y l eg i t imidad a sus organos, funciones y actos (grafica 2 ) . El lo no significa caer en la d is funcion legalista, prop ia

1 C o m i s i o n de A d m i n i s t r a c i o n Publ ica , Secretaria de la Pres idencia , " I n f o r m e sobre las reformas que a l a administracion publ ica deben h a c e r s e " , s / f . (1967) .

2 Jose L o p e z Porti l lo , "Palabras finales e n la tercera r e u n i o n de gabinete sobre reforma administrativa" , 21 de d ic iembre de 1977.

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de los paises latinos, donde se ha c o n f u n d i d o en ocasiones la so lu t i on f o r m a l de l derecho con la i n s t r u m e n t a t i o n practica, sino que debe en-tenderse el p r o p i o marco j u r i d i c o como el sistema que posibi l i ta la a c t i o n de l Estado. Este sistema encuentra su fuente en la C o n s t i t u t i o n , que otorga facultades a los organos Legislativo, Ejecutivo y Judic ia l , y derechos a los individuos y grupos sociales (grafica 3 ) .

E l Legislativo emite las leyes, entre las cuales se encuentra la Ley Organica de la A d m i n i s t r a c i o n Publ ica Federal , que f u n d a m e n t a to-dos los actos j u r i d i c o a d m i n i s t r a t i v o s de l Ejecutivo y sus dependen-cias. E l Ejecutivo , a su vez, ejerce la facul tad reg lamentar ia — q u e le p e r m i t e delegar y clasificar a detalle tales actos, segiin las respectivas competenc ias— y t a m b i e n puede crear entidades paraestatales para que le a u x i l i e n en el c u m p l i m i e n t o de sus programas. Esto d i f iere , p o r e j emplo , de l m o d e l o frances, en e l que solo el Legislativo esta capacitado para establecer este t ipo de instituciones. C o n base en esas leyes y reglamentos , los particulares afectados p o r actos de la a d m i n i s t r a t i o n e n c u e n t r a n recursos que p r o t e j a n su l e g i t i m o interes y, en u l t i m a instancia, p u e d e n dir ig irse al organo j u d i c i a l para que les am-pare y u l t e r i o r m e n t e decida a q u i e n corresponde el derecho .

Se puede pensar en la r e f o r m a administrat iva como u n a secuencia de acciones, p e r o e n Mex i co hemos encontrado que estas ref le jan u n proceso, t a m b i e n secuencial, de t o m a de decisiones e n todas las fases (grafica 4 ) , tanto en la p r o g r a m a c i o n ( p r e p a r a t i o n de decisiones y e l a b o r a t i o n de u n diagnostico g lobal , a f i n de dar pr ior idades a las distintas alternativas) , c omo e n la i n s t r u m e n t a t i o n (fase que requie -re apoyo f inanc iero y recursos humanos para concretar los precep-tos legales, a traves de mecanismos operativos y de p a r t i c i p a t i o n ) ; en la fase de e jecucion — q u e c o m p r e n d e reformas m i c r o , meso y macroadministrat ivas , de las cuales las de l u l t i m o t i p o solo se h a n po-d i d o llevar al cabo al cambiar el r e g i m e n — y en la fase de eva luat ion . A propos i to de esta u l t i m a , Caiden ha p lanteado ya que u n o de los pr incipales problemas que se presentan en la p laneac ion de reformas es el proceso de eva luat i on , y que p o r l o general existe u n a g r a n fa l -ta de congruenc ia entre muchas de las medidas que se t o m a n . Para evitar esta negativa s i t u a t i o n , y asegurar e l a m b i t o de congruenc ia mas a m p l i o Fjosible, en M e x i c o las unidades centrales de l sistema de r e f o r m a administrat iva y de l sistema n a t i o n a l de eva luat i on se adscri-b i e r o n d i rec tamente a la Presidencia de la Republ ica , con funciones meramente ordenadoras, coordinadoras y de estudio.

L A R E F O R M A A D M I N I S T R A T I V A M E X I C A N A


Desde 1977, cada dependencia hace anualmente u n a autoevalua-c ion de sus programas sustantivos y de sus reformas administrativas ante el presidente, qu ien acostumbra invitar a los coordinadores gene-rales de l Sistema N a t i o n a l de Evaluat ion y de Estudios Administrativos a acompafiarlo , para que despues analicen y le p lanteen en terminos globales sus apreciaciones sobre los avances y los problemas genericos de la adminis trac ion publ ica durante el per iodo examinado.

Precisamente u n o de los principales obstaculos tradicionales a la buena marcha de una administrac ion m o d e r n a era la adscripcion de la f u n c i o n programadora y de la f u n c i o n presupuestal en dependencias diferentes, l o cual ocasionaba complicaciones y falta de c o o r d i n a t i o n .

Hasta enero de 1977 las impor tantes funciones de p rogramac ion , presupuesto y c o n t r o l de las actividades de la admin i s t rac i on publ i ca federal estaban divididas e n tres dependencias: las secretarias de la Presidencia, de Hac ienda y Cred i t o Publ ico y de l P a t r i m o n i o Nacio-n a l , a las que el presidente Lopez P o r t i l l o d e n o m i n a b a "e l t r i a n gu lo de la e f i c ienc ia" 3 p o r q u e , cuando se de formaba, hacia padecer la e f i -c iencia de toda la admin i s t rac i on .

Entre los p r imeros cambios de la actual re f o rma , las pr incipales funciones de r e g u l a t i o n y apoyo global , antes dispersas, f u e r o n asig-nadas a la nueva Secretaria de Programacion y Presupuesto. Asi se i n t e g r a r o n bajo u n solo m a n d o la programac ion , el presupuesto, la contab i l idad , la estadfstica, la eva luat ion y el c o n t r o l , que antes corres-p o n d f a n a las secretarias de H ac i enda y C r e d i t o Publ ico , de la Presidencia, de l P a t r i m o n i o N a t i o n a l y de I n d u s t r i a y Comerc io . Por otra parte , deb ido a la i m p o r t a n c i a creciente de l c red i to i n t e r n o y externo para e l financiamiento de l desarrol lo nac ional , se f or ta lec ieron , en la p r o p i a Ley Organ i ca y e n la de Deuda Publica, las tareas normativas de v igi lancia y c o n t r o l globales de l sector f inanc iero , asignadas a la Secretaria de Hac ienda y Cred i t o Publ ico .

Las secretarias de A g r i c u l t u r a y Recursos Hidrau l i c os y de l Pat r imo n i o y F o m e n t o I n d u s t r i a l const i tuyen t a m b i e n claros ejemplos de la adecuacion de medios administrat ivos a objetivos gubernamentales , p o r l o que se ref iere a dos de las pr ior idades fundamentales de l actual p l a n de gob ie rno : garantizar la a l i m e n t a t i o n de l pueb lo mexicano y

3 Vease J o s e L o p e z Porti l lo , " L a s reformas de l a adminis trac ion p u b l i c a " (confe-r e n c i a ) , agosto de 1969, "Aportac iones al C o n o c i m i e n t o de l a A d m i n i s t r a c i o n F e d e r a l " (autores m e x i c a n o s ) , Secretar ia de la Pres idencia , D C E A , Mexico , 1976.


e l uso r a t i o n a l de nuestros energeticos. Estas funciones se encontra -ban antes atr ibuidas, en ambos casos, a varias dependencias distintas, l o que f recuentemente d i f i cu l taba su eficiente c o o r d i n a t i o n .

O t r o caso mas que convendrfa subrayar, para mostrar u n e jemplo de los propositos de la nueva Ley Organica, es el que se refiere a la ejecu-c ion de obras para dotar de agua potable y alcantaril lado a los nucleos de poblacion, anter iormente a cargo de tres distintas secretarias: la de Recursos Hidraul icos , la de Salubridad y Asistencia y la de l Patr imonio Nacional , en tanto que su c o o r d i n a t i o n , a efecto de regular los asenta-mientos humanos, correspondia a una cuarta dependencia: la Secretaria de la Presidencia. C o n la Ley Organica, las funciones anter iormente mencionadas han quedado integradas, j u n t o con las de obras y servicios, en la nueva Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Publicas.

L a c r e a t i o n de la Secretaria de Comerc io y de l D e p a r t a m e n t o de Pesca ind i ca tambien el i n t e n t o de agrupar funciones que anter ior m e n t e se encontraban dispersas e n varias dependencias de l Ejecutivo, a f i n de contar con organos dotados de responsabilidades c laramen-te definidas en t o r n o a estas areas pr ior i tar ias para el desarrol lo de l pais. E n sintesis, la nueva Ley Organica de la A d m i n i s t r a c i o n Publ ica Federal — q u e p o r p r i m e r a vez recibe ese n o m b r e — p e r m i t i o s i m p l i -ficar las estructuras y precisar las responsabilidades que competen a las dependencias directas de l Ejecutivo, e l i m i n a n d o g r a n parte de las duplicaciones y superpos i t i on de funciones que conten ia la anter i o r Ley de Secretarias y Departamentos de Estado.

Pero n o solo los aspectos estructurales h a n sido objeto de refor mas, s ino t a m b i e n los aspectos funcionales , que se h a n modern i zado con apoyo e n la nueva Ley de l Presupuesto, C o n t a b i l i d a d y Gasto Pub l i co Federal — q u e prescribe la o rdenac i on de las acciones publicas c on fo rme a presupuestos programados y con base e n la c ontab i l idad de costos—: en la Ley General de D e u d a Publica, e n la Ley para la Fiscalizacion del Gasto Publ i co y e n diversos acuerdos presidenciales complementar ios .

C o n solo estas modif icaciones estariamos ya, c omo se ha d i cho , en presencia de l esfuerzo mas radical e i m p o r t a n t e de r e f o r m a adminis trativa que registra la histor ia de Mex i co . Sin embargo , el impres io -nante desarrol lo que a p a r t i r de 1925 h a t e n i d o el a m b i t o de la a d m i n i s t r a t i o n — q u e agrupa a los diversos organismos descentralizados, empresas de p a r t i c i p a t i o n estatal y f ideicomisos p i i b l i c o s — i n d i c o la conveniencia de i n c o r p o r a r e n la nueva Ley Organica las principales


reglas para su f u n c i o n a m i e n t o y c o o r d i n a t i o n , que antes se encon-t raban t a m b i e n dispersas en dist intos ordenamientos . Hasta antes de la presente Ley Organica , se hab ian p o d i d o crear muchas entidades paraestatales, n o solo mediante acuerdos directos de l Ejecutivo, sino p o r decis ion de otros func ionar ios . Esto hacia que real izaran sus ac-ciones desart iculadamente .

Supuestamente, todas ellas p o d i a n acordar con e l presidente de la Republ ica . Y esto, si b i e n h u b i e r a resultado facdble en 1930, cuando solo existian 16 entidades paraestatales — e n t r e las que destacaba el Banco de M e x i c o — se compl i ed cuando , en 1940, su m i m e r o aumen-to a 71 — p u e s t o que ya se h a b i a n creado, entre otras, Petroleos M e x i -canos, N a c i o n a l Financiera , Comis ion Federal de Elec tr i c idad y los bancos agricolas—. Yse hizo mas d i f i c i l en 1950, cuando se hab ian i n -c rementado a 151 . Para 1960 existian 262, que en 1970 l l egaron a ser casi 600. A l t e r m i n a r 1976 alcanzaron u n a ci fra super ior a las 900.

T a l s i t u a t i o n i m p e d i a a todas luces u n a c o o r d i n a t i o n personal de l titular de l Ejecutivo, pero exig ia ejercer u n a vigi lancia y u n c o n t r o l adecuados sobre sus actividades, m a x i m e que p o r esta via se estaba erogando ya mas de la m i tad de l gasto pub l i co .

Por ello, la nueva Ley Organica encarga a los distintos titulares de las dependencias centrales la responsabilidad, como coordinadores o "cabezas de sector", de programar , coord inar y evaluar la o p e r a t i o n de las entidades que, por acuerdo pres ident ia l , se agrupan en su respective sector de actividad, asi como p r o p o n e r al presidente de la Republica las reformas administrativas que se requiera efectuar en dichas entidades. E n c inco objetivos globales o megapol i t icos , se concreta el c o m p r o m i s o que e n mater ia de r e f o r m a administrat iva a d q u i r i o el presidente Lopez P o r t i l l o al i n i t i o de su m a n d a t e A p a r t i r de estos c inco objetivos globales se der ivan los objetivos especificos y las metas que se ha previsto i r alcanzando a lo largo de l sexenio:

1] Organizar el gob ie rno para organizar al pais. 2] A d o p t a r la p r o g r a m a c i o n c o m o i n s t r u m e n t o f u n d a m e n t a l de l go

b i e rno . 3] Sistematizaf la admin is t rac i on y el desarrol lo de l personal p u b l i c o

federal . 4] C o n t r i b u i r al f o r ta le c imiento de nuestra o r g a n i z a t i o n po l i t i ca y

de l federal ismo en Mex i co , y 5] M e j o r a r la admin i s t rac i on de just ic ia .


Estos c inco objetivos son igua lmente validos en cualesquiera areas y niveles de r e f o r m a (grafica 5 ) . Las areas basicas son tres:

1] La r e f o r m a de los sistemas sustantivos. 2] L a r e f o r m a de los sistemas adjetivos que apoyan a los diferentes

programas (por e jemplo : la r e f o r m a que p r o d u j o la Ley de Presupuesto, Contab i l i dad y Gasto Publ ico Federal y la Ley Federal de Deuda Publ ica ) .

3] L a r e f o r m a de los sistemas de a d m i n i s t r a t i o n y desarrol lo de los recursos humanos .

Y se trabaja en ellas e n tres niveles: el macro , el meso y el m i c r o -administrat ivo .

D u r a n t e el p r i m e r afio de gob ierno , los c inco objetivos basicos se h a n i d o c u m p l i e n d o med iante etapas convencionales de estrategia.

La primera etapa, iniciada en enero de 1977, estuvo basicamente or ien-tada a instrumentar las reformas derivadas de la Ley Organica, para lo-grar la mejor organizat ion de la administracion al nivel ins t i tut i ona l .

Grafica 5. Areas y niveles de reforma administrativa

areas

niveles

1 Reforma

a los sistemas sustantivos

2 Reforma

a los sistemas adjetivos o de apoyo global

3 Reforma al sistema de recursos humanos

^ Reforma macro

administrativa (global)

1.1 2.1 3.1

2 Reforma

meso administrativa

(sectorial)

1.2 2.2 3.2

3 Reforma micro

administrativa (institucional)

1.3 2.3 3.3


Para c u m p l i m e n t a r esta etapa h u b o necesidad de transfer ir 59 unidades administradvas entre 16 de las 17 dependencias centrales. E l l o s igni f ied la reubicac ion de 79 m i l plazas, la r e g u l a t i o n de 3169 trabajadores y e l m o v i m i e n t o de partidas de gasto p o r valor de 29 m i l mi l l ones de pesos, sin lesionar los derechos sindicales o individuates de los trabajadores afectados.

La segunda etapa, l lamada de "sectorizacion de las actividades de la administrac ion publ i ca" , se i n i t i o en j u l i o de 1977. E n ella se asignaron responsabilidades de c o o r d i n a t i o n a los titulares de las dependencias centrales, e n su cal idad de "cabezas de sector" y se establecieron instru-mentos para integrar sus sectores y faci l i tar su o p e r a t i o n articulada.

D u r a n t e esta segunda etapa, y a propuesta de los prop ios coord ina-dores de los sectores, se h a n for ta lec ido , depurado , t rans formado , f u -sionado, consol idado y, en algunos casos, l i q u i d a d o 30 entidades de la admin i s t rac i on pub l i ca paraestatal, y estan en proceso de revision otras 85 . 4 A s i se garantizan, t a m b i e n en e l a m b i t o sectorial , la ef ic ien-cia, la eficacia y la congruenc ia que se l ogro con la Ley Organica al n ive l de las dependencias centrales de l Ejecutivo.

La tercera etapa, que se i n i t i o a fines de 1977, se d e n o m i n a "de c r u -ces intersectoriales" y pre tende el " a m a r r e " o c o o r d i n a t i o n de los es-fuerzos de los dist intos sectores en r e l a t i o n con las actividades que se ub i can e n las zonas "de f r o n t e r a " entre ellos, verdaderas "areas grises", que son de todos y de nadie y en las que se d i luyen las responsabilidades y, e n consecuencia, las acciones.

Para " re f l ex ionar c o n j u n t a m e n t e sobre problemas que son c o m u -nes (a todos o a diversos sectores)" , 5 se h a n convocado reuniones de gabinete en p l eno y se h a n establecido los gabinetes economico y agropecuario , la Comis i on de Gasto-Financiamiento y las de Precios, Salarios y E m p l e o , asi c o m o otros grupos inter inst i tuc ionales de p r o gramac ion part ic ipat iva .

E n las prox imas etapas de l p r o g r a m a de r e f o r m a administrat iva se re forzaran las acciones tendientes a la desconcentracion geogra-fica de la admin i s t rac i on federal y la r a t i o n a l i z a t i o n de l uso de los recursos materiales, asi c o m o de otros sistemas de apoyo, pero m u y especialmente a la " r e f o rma de las ventani l las" o "de barand i l la " , que consiste e n s impl i f i car proced imientos y resolver los problemas de

4 H a s t a abri l de 1978. A l cerrarse esta e d i t i o n , ya se h a b i a n l iquidado 71 entidades. 5 Jose L o p e z Porti l lo , "Palabras finales de la tercera r e u n i o n de gabinete sobre

re forma administrat iva" , 21 de d i c i e m b r e de 1977.


trato d i rec to de los empleados de g o b i e r n o con e l p u b l i c o : la sistema-t izacion de la admin is t rac i on y el desarrol lo de l personal p u b l i c o .

E l p r o p i o presidente de la Republ ica h a senalado que solo para efectos convencionales se ha d i v i d i d o e n etapas este proceso p e r m a -nente y sistematico de r e f o rma , pero que en la rea l idad constituye u n c o n t i n u o que, a p a r t i r de la divis ion y d i f f e rent ia t i on i n i t i a l de las dependencias, pretende f ina lmente la g l oba l i za t i on de t odo l o que antes fue d i v i d i d o o d i ferenc iado con la idea de precisar atr ibuciones .

E l esfuerzo de re forma administrativa que reclama el m o m e n t o actual del pais no se puede l imi tar tampoco al nivel federal, n i al organo ejecutivo, sino que debe llegar a todos los campos de la actividad nacional.

La C o n s t i t u t i o n establece tres niveles de gob ierno autonomos : el federal , el estatal y el m u n i c i p a l , pero estos n o deben concebirse com o instancias aisladas y descoordinadas entre si , puesto que todas a t i enden — c o m o recuerda f recuentemente el presidente Lopez Port i l l o — las necesidades de u n a misma pob lac ion .

Los c iudadanos que i n t e g r a n u n m u n i c i p i o l o son t a m b i e n de u n estado y a la vez f o r m a n parte de la F e d e r a t i o n . L a d iv is ion de f u n ciones entre los tres niveles se conc ib io para fac i l i tar a los mexicanos el ejercicio de sus derechos y el c u m p l i m i e n t o de sus obligaciones, n o para entorpecerlos . Los habitantes de l pais t i enen derecho a de-m a n d a r que los titulares de los tres niveles de gob ie rno se c o o r d i n e n entre si para p r o p o r c i o n a r mejores servicios y c u m p l i r mas eficiente y honestamente sus respectivas funciones, p a r t i c u l a r m e n t e e n los casos en que existen facultades concurrentes .

Para dar congruenc ia a las acciones con las palabras, e n Quereta-r o , el 4 y 5 de febrero de 1978, se entablo el h istor ico d ia logo de los gobernadores de todos los estados de l pais c o n e l Ejecutivo federal , en presencia de los otros dos poderes, para analizar y evaluar los avan-ces de las acciones de r e f o r m a administrat iva y de los convenios u n i -cos de c o o r d i n a t i o n con los estados. L a Republ ica r e u n i d a rep lanted asi, a f u t u r o , sus mecanismos de c o o r d i n a t i o n para fortalecer el pacto federal y a sus integrantes.

O t r o aspecto i m p o r t a n t e a t omar en cons idera t i on p o r la r e f o r m a ha sido retroceder la tasa t r a d i t i o n a l de desplazamiento de los con-troles de l aparato Legislativo al aparato Ejecutivo.

C o n la revision de la Ley Organica de la C o n t a d u r i a Mayor de H a cienda de la Camara de Diputados , la r e f o r m a administrat iva incre -m e n t o la capacidad de fiscalizacion, a u d i t o r i a y c o n t r o l de l Poder


Legislativo sobre las dependencias de l Poder Ejecutivo. De esta ma-nera , se a l i enta a la r epresenta t i on po l i t i ca para que se preocupe p o r conocer los problemas de los grupos de pres ion y de la c iudadania , y asi se t o r n a n transparentes las actividades de l gob ierno ante la o p i n i o n p u b l i c a y ante el p r o p i o Poder Legislativo, de manera que se p u e d a n evaluar las actividades de la burocrac ia . C o n estas medidas, y con las de c o o r d i n a t i o n con los estados, el p r o g r a m a de r e f o r m a adminis trat iva de l gob ierno federal persigue descentralizar la t oma de decisiones y que la c iudadania rea lmente part i c ipe e n las instancias estatales y munic ipa les . C o n el lo sc fortalece la divis ion de poderes y se acerca la t o m a de decisiones al n ive l de la c iudadania .

Es usual , en toda r e f o r m a administrat iva , que se busque just i f i car la r a t i o n a l i z a t i o n de las acciones con el a r g u m e n t o de l a h o r r o y las economias. Puesto que en Mex i co subsistian programas y dependencias con apoyos j u r f d i c o s y pol i t i cos formales , pero sin recursos sufi-cientes, l o que se i n t e n t a en rea l idad es que los programas p r i o r i t a -rios cuenten con los recursos indispensables. Por esa razon, mas que a h o r r a r p o r ahorrar lo que se pretende es racional izar el aprovecha-m i e n t o de los recursos financieros y humanos .

Asi , en Mexico no se ha publ ic i tado la re forma administrativa como mot ivo de ahorro de recursos n i de r e d u c t i o n de costos. De a h i que el proceso de re forma n o haya tenido impacto sensible en los impuestos, sino mas b i en en la product iv idad del sector publ i co y en la d isminuc ion de oportunidades de c o r r u p t i o n administrativa, de m o d o tal que se ha-ce posible una me jor d i s t r i b u t i o n de los recursos con que se cuenta.

Por e j emplo , se estan red is tr ibuyendo los recursos provenientes de la recaudacion imposi t iva federal para fortalecer los m u n i c i p i o s den -t r o de los programas coordinados entre la F e d e r a t i o n y los estados.

Sin embargo , c o m o comentar i o final, considero conveniente enfa-tizar la d i ferenc ia entre los costos pol i t i cos y los economicos. Cuando se da la decis ion po l i t i ca para hacer reformas administrativas, se ca-nal izan los recursos economicos para llevarlas a cabo. Pero esto pre -supone u n j u i c i o previo y u n a sensibi l idad de estadista poco c o m u n , para reconocer que los costos pol i t icos de n o hacer las reformas pue-d e n exceder, en estos^iempos e n que la crisis de l Estado se presenta en casi todos los pafses de l m u n d o , al costo p o l i t i c o y economico de r e f o r m a r la admin i s t rac i on a f i n de hacer de ella el i n s t r u m e n t o que exige la pob lac i on para garantizar el l ogro de sus metas de desarrol lo e conomico y social.

PARADOJAS D E L A R E F O R M A A D M I N I S T R A T I V A E N M E X I C O *

M A U R I C I O I . D U S S A U G E L A G U N A

E l sexenio 2000-2006 ha sido u n o de los mas activos en mater ia de diserio e i m p l e m e n t a t i o n de reformas administrativas en la histor ia de nuestro pais. E l Programa Nac i ona l de Combate a la C o r r u p t i o n y F o m e n t o a la Transparencia y el Desarrol lo A d m i n i s t r a t i v o 2001-2006 ( P N C C F T D A ) y la A g e n d a d e B u e n G o b i e r n o ( A B G ) pus i e ron sobre la mesa u n a m p l i s i m o abanico de temas de re f o rma , que l o m i s m o buscaron cambiar las estructuras, los proced imientos y las tecnologias de las organizaciones publicas, que los c ompor tamientos y estandares eticos de los servidores publ icos federales. Ademas, a d i ferenc ia de programas de m o d e r n i z a t i o n administrat iva anteriores , p o d r i a decir-se que la agenda re formista de l sexenio anter i o r n o se quedo en el a m b i t o de los buenos deseos. Por el c on t rar i o , a lo largo de esos seis anos se i m p l e m e n t a r o n numerosas y m u y diversas acciones enfocadas a constru i r u n gob ie rno mas profes ional , mas honesto y transparente , que cueste menos, que mejore sus regulaciones internas , que este d i -gital izado y que sea de cal idad, segun las estrategias de la A B G .

E l cierre de l sexenio abr i ra las puertas a necesarios procesos de eva luat ion en t o r n o a los avances, logros, fallas y pendientes de la agenda de m o d e r n i z a t i o n gubernamenta l . A fin de cuentas, los ciclos de las polit icas publicas ( incluidas las relativas a la r e f o r m a adminis trativa) e s t i n estrechamente vinculados con los ciclos pol i t ico-electo-rales. Asi , los p r imeros meses de l sexenio de l presidente Felipe Calde-r o n seran u n espacio en el cual expertos academicos, empresarios de pol it icas, func ionar ios publ icos y la sociedad en general o freceran sus valoraciones sobre las polit icas publicas actuates, a fin de mejorarlas , sustituirlas o complementar las con otras ideas y pr ior idades .

E n este marco , las siguientes paginas i n t e n t a n hacer u n recuento de algunas "paradojas" que surg ieron d u r a n t e la i m p l e m e n t a t i o n de-

* Se publ ico or ig inalmente e n Revista Bum Gobierno, F u n d a c i o n M e x i c a n a de Estudios Politicos y Administrativos A C , n u m . 2, 2007, M e x i c o .

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136 M A U R I C I O I . D U S S A U G E L A G U N A

las reformas administrativas de l gob ie rno de l presidente Vicente Fox. N o se trata de realizar a q u i u n ejercicio de eva luat ion sistematico y metodo log i camente r iguroso , c omo el que habran de efectuar los academicos especialistas e n la mater ia ; n i tampoco de j u z g a r la p e r t i -nenc ia de las lineas de r e f o r m a que en su m o m e n t o se p ropus i e ron . Por e l c o n t r a r i o , se trata tan solo de ofrecer algunas ref lexiones per-sonales, que quiza p u e d a n servir de i n s u m o a los debates en t o r n o a las tareas de m o d e r n i z a t i o n de la admin is t rac ion pub l i ca mexicana que h a b r a n de emprenderse en e l p r o x i m o sexenio.

E l ensayo se encuentra d i v i d i d o en cuatro apartados. E n p r i m e r lugar, se presentan algunas notas sobre las reformas administrativas. E n segundo lugar, se descrlben algunas "paradojas" que h a n surgido e n experiencias internacionales recientes. E n tercer lugar, se analizan algunas paradojas que, desde m i p u n t o de vista, p u e d e n observar-se e n el universo de reformas administrativas impulsadas d u r a n t e el sexenio pasado. F ina lmente , se o frecen algunas ref lexiones sobre las impl icac iones que estas paradojas p u e d e n tener para el f u t u r o de la r e f o r m a adminis trat iva en Mex i co .

D E L A S R E F O R M A S A D M I N I S T R A T I V A S

D u r a n t e los u l t i m o s t r e i n t a anos se h a n disenado e i m p l e m e n t a d o innumerab les reformas administrativas en t odo el m u n d o . 1 A u n q u e in i c ia lmente los paises anglosajones estuvieron en el centro de la 11a-mada " r e v o l u t i o n g lobal de la gestion pub l i ca " ( D o n a l d K e t d , The global public management revolution), e n rea l idad buena parte de los paises desarrollados, asi c o m o u n a m p l i o n u m e r o de paises e n d e s a r r o l l o / t r a n s i t i o n , t a m b i e n echaron a andar cambios administrat ivos sustan-ciales. As i , j u n t o a las transformaciones impulsadas bajo la et iqueta de la nueva gestion pub l i ca , numerosos gobiernos nacionales (y locales) h a n ven ido i m p l e m e n t a n d o diversos programas de descentralizacion t e r r i t o r i a l , estrategias de combate a la c o r r u p t i o n , c r e a t i o n de nuevas inst i tuciones para la r e n d i t i o n de cuentas, leyes de acceso a la i n f o r m a t i o n , c o n s t r u c t i o n de servicios civiles y europeizac ion de pol it icas.

1 P a r a esta s e c t i o n se retoman^os analisis de T h e o T o o n e n , "Administrat ive reform. I n t r o d u c t i o n " y "Administrat ive Reform: Analyt ics " , B . G u y Peters y j o n P i e r r e (eds . ) , Handbook of public administration, L o n d r e s , Sage, 2003, p p . 465-466, 467-477.

P A R A D O J A S D E L A R E F O R M A A D M I N I S T R A T I V A E N M E X I C O 137

E n suma, hemos v iv ido e n la "era de las reformas administrativas" , c omo la l lama Sabino Cassesse.

A s imple vista, las reformas administrativas son, en e l sentido mas s imple y basico de l t e r m i n o , los procesos del iberados, programados , que u n g r u p o gobernante conduce para cambiar las estructuras, los proced imientos , los valores, los estandares, los objetivos de las a d m i -nistraciones publicas (Chr i s topher P o l l i t t y Geert Bouckaert , Public management reform: A comparative analysis). Pero en el f o n d o , las reformas administrativas son algo mas que planes o programas. Las reformas administrativas surgen de situaciones que nos parecen problematicas a algunos; pero esa prob lemat izac ion n o solo se construye a base de conceptos, t erminos y "mejores practicas" de admin i s t rac i on pub l i ca , sino t a m b i e n de valores, aspiraciones, pr ior idades . E n ese sentido , las reformas administrativas responden a ciertas ideologias, referentes intelectuales, ju i c i o s valorativos a p a r t i r de los cuales se p lantea la pos ib i l idad de alcanzar u n me jo r estado de cosas (crear u n gob ie rno innovador , p o r e j e m p l o ) .

A l m i s m o t i e m p o , las reformas administrativas son promesas s im-bolicas. A l p lantear u n a r e f o r m a gubernamenta l , de f o r m a i m p l i c i t a se esta p r o m e t i e n d o cambiar las rut inas establecidas, dejar atras los viejos habitos, m o d i f i c a r el statu quo, t odo e n busca de u n supues-to f u n c i o n a m i e n t o administrat ivo superior : m e j o r gob ie rno , mayor eficiencia, mas cal idad, menos c o r r u p t i o n . L a A B G , l a estrategia de i n n o v a t i o n y cal idad, y el P N C C F T D A 2001-2006 f u e r o n , en este sentido, la promesa hecha p o r el gob ie rno de l presidente Fox a la sociedad: u n a promesa de t rans formar las inst ituciones publicas para hacerlas f u n c i o n a r mejor, y u n c o m p l e m e n t o s imbol i co de l proceso de democ r a t i z a t i o n de nuestra v ida publ i ca .

Las reformas administrativas son t a m b i e n reformas pol it icas, pues al teran las reglas d e l j u e g o (reglamentos, leyes, normas , p r o c e d i m i e n tos) y con ello red is tr ibuyen e l p o d e r entre los actores burocraticos y legislatives que i n t e r v i e n e n e n la tarea de gobernar. L a c r e a t i o n de la Ley Federal de Transparencia , p o r e j emplo , acoto la d iscrec ional i -d a d de los func ionar ios publ icos al p e r m i t i r que la sociedad tuviera acceso p e r m a n e n t e a la i n f o r m a t i o n g u b e r n a m e n t a l . Por su parte , la i m p l e m e n t a t i o n d e l servicio pro fes ional de carrera y sus nuevos mecanismos de se lec t i on de mandos administrat ivos d i s m i n u y e r o n el p o d e r de ciertos actores (los jefes de los puestos vacantes, que antes p o d i a n n o m b r a r e n ellos a q u i e n qu is ieran) , al tiempo que i n t r o d u -


j e r o n e n la ecuacion de l ingreso al servicio pub l i c o a ciertas areas antes relegadas o inexistentes (las direcciones generales de recursos humanos de las dependencias, la U n i d a d de Recursos H u m a n o s y Profesionalizacion de la S F P ) .

Fina lmente , las reformas administrativas son una industr ia bastan-te activa y hasta rentable para algunos. Existen en el m u n d o muchos "gurus" , consultores internacionales , expertos academicos y ex f u n c ionarios gubernamentales que se dedican a debat ir y analizar, pero sobre todo a d i f u n d i r y vender ideas, estrategias, herramientas y, e n general , propuestas de m o d e r n i z a t i o n administrat iva . A ellos se suman los organismos internacionales como la O C D E y las agencias especializadas de los paises desarrollados, que en la busqueda p o r fortalecer la gobernab i l i dad de las nuevas democracias i m p u l s a n ( f i -nanc ian) la i m p l e m e n t a t i o n de aquellas reformas administrativas que consideran adecuadas para los paises e n desarrol lo . (Mex ico , p o r e j emplo , ha rec ib ido apoyo de agencias de Estados U n i d o s , Espana, Canada y Re ino U n i d o , entre otros.)

C o n t odo esto, l o que en p r i n c i p i o parecia ser u n m e r o ejercicio de i m a g i n a t i o n y rac iona l idad administrat iva , de r e f l e x i o n y autoc r i -tica g u b e r n a m e n t a l , se convierte en u n paseo p o r u n camino sinuoso, l l eno de i n c e r t i d u m b r e s , repleto de actores interesados en f r e n a r / ace lerar /a justar las propuestas de m o d e r n i z a t i o n . U n proceso en el que, a veces sin n o t a r l o , se i n t e n t a n conc i l iar diversos pr inc ip ios , que en ocasiones son ambiguos o hasta contradic tor ios ( i n n o v a t i o n vs. estabi l idad, p a r t i c i p a t i o n c iudadana vs. rapidez en la respuesta, tecnologizac ion vs. ahorros ) . Por todo l o anter ior , las reformas a d m i nistrativas son complejas, problematicas , contradictor ias , paradqjicas, c omo lo muestran algunas experiencias internacionales recientes.

D E L A S P A R A D O J A S E N L A S R E F O R M A S A D M I N I S T R A T I V A S I N T E R N A C I O N A L E S

E n u n texto m u y interesante, c oord inado p o r J o a c h i m Jens Hesse, Chr i s topher H o o d y B. Guy Peters (Paradoxes in public sector reform), u n g r u p o de especialistas internacionales se ded i caron a analizar los recientes procesos de r e f o r m a administrat iva desde u n a perspectiva innovadora : las paradojas que h a n surgido durante la i m p l e m e n t a tion de reformas administrativas, o c omo consecuencia de ellas. A


di ferenc ia de otros estudios recientes que h a n tratado de analizar las tendencias internacionales de m o d e r n i z a t i o n g u b e r n a m e n t a l ( O C D E ,

Modernising government: The way forward), o h a n i n t e n t a d o evaluar los alcances e impactos de las reformas administrativas ( H e l l m u t W o l l -m a n n [ e d . ] , Evaluation in public sector reform), el texto c oord inado p o r Hesse, H o o d y Peters se concentra e n describir las situaciones parado-j icas, es dec ir las "contradicc iones aparentes", el surg imiento de efec-tos i ronicos o n o intenc ionados que h a n en frentado diversos gobier-nos nacionales al tratar de r e f o r m a r sus esquemas administrat ivos .

U n a p r i m e r a paradoja que puede observarse al revisar las reformas administrativas de los u l t imos anos es que entre los paises mas refor-mistas pueden encontrarse varios que en real idad contaban ya con estructuras gubernamentales bastante eficaces. Por e jemplo , d i f i c i l -mente p o d r i a decirse que el Reino U n i d o y Canada ten ian estructuras gubernamentales ine fk ientes y, sin embargo, ambos paises h a n ido a la vanguardia de la practica y las doctrinas modernizadoras. A la i n -versa, otros paises que tradic ionalmente h a n tenido administraciones publicas poco efectivas (Ital ia suele citarse con frecuencia, pero igual p o d r i a n mencionarse diversos paises lat inoamericanos) , han permane-cido relativamente pasivos en lo que respecta a este t ipo de reformas.

Otras dos paradojas p u e d e n notarse a la luz de l e sp i r i tu eficientista y de o r i e n t a t i o n a resultados de los proyectos de r e f o r m a basados en la nueva gestion publ i ca . L a O C D E y e l Banco M u n d i a l sostuvieron p o r m u c h o t i e m p o que la c o n s t r u c t i o n de gobiernos mas eficientes deber ia ser u n a p r i o r i d a d de las reformas administrativas, e n t e n d i e n -do c o m u n m e n t e p o r e f k i e n c i a la pos ib i l idad de conseguir ahorros (en tiempo y d i n e r o ) en la o p e r a t i o n cot id iana de l gob ierno . Sin embargo , al revisar los procesos de r e f o r m a recientes es posible n o tar que el esfuerzo p o r cambiar las estructuras y proced imientos gubernamentales para hacerlos mas eficientes puede ser, en rea l idad , u n a tarea m u y costosa. P r i m e r o , p o r q u e las inst ituciones publicas y sus func ionar ios deben i n v e r t i r muchos recursos: horas de capacitacion, diseno y c o m p r a de nuevas tecnologias, desarrol lo de mecanismos de supervision y seguimiento mas complejos, etc. Segundo, p o r q u e a los costos cuantificables hay que sumarles los costos de o p o r t u n i d a d , es decir las actividades o funciones que de jaron de hacerse e n el t i e m p o ocupado en la r e f o r m a administrat iva .

Por o t ra parte , las reformas neogerenciales h a n subrayado la i m -por tanc ia de p l a n tear objetivos, m e d i r avances, constru i r indicadores ,


evaluar impactos y, en fin, o r i en tar la gestion de los bienes y servicios publ icos al l o g r o de resultados. Paradoj icamente , hoy e n d ia existen m u y pocas evaluaciones academicas u oficiales acerca de los alcances, impactos , logros, debil idades y efectos n o esperados de las reformas administrativas emprendidas a l rededor de l m u n d o , al tiempo que sol o e n anos recientes se h a n comenzado a constru i r metodologias de eva luat i on que p e r m i t a n conocer los cambios atr ibuibles a las reformas (George Boyne et al, Evaluating public management reforms: Principles and practice).

Por u l t i m o , quiza la paradoja que ha resultado mas evidente a l o largo de estos 30 anos de reformas administrativas es que, p o r u n lado, las reformas t i enen como objetivo u l t i m o mejorar el func i onamiento de las administrac iones publicas; pero , p o r el o t r o , las reformas generan nuevos prob lemas y l imitac iones en el f u n c i o n a m i e n t o co t id iano de l gob ierno . As i , pareceria que las reformas administrativas en rea l idad son in terminab les , continuas, y que las consecuencias y efectos de cada re f o rma , mas alia de sus aspectos positivos y beneficios concre-tos, d a n o r i g e n a u n nuevo y necesario proceso de m o d e r n i z a t i o n g u b e r n a m e n t a l .

D E L A R E F O R M A A D M I N I S T R A T I V A M E X I C A N A Y S U S P A R A D O J A S

C o m o e n los casos in ternac iona les , al m i r a r las re formas a d m i n i s t r a tivas e m p r e n d i d a s d u r a n t e e l sexenio pasado resulta pos ib le n o t a r algunas situaciones paradqjicas. Por supuesto, c o m o d i c e n Hesse, H o o d y Peters, la d e f i n i t i o n de que es o n o u n a paradoja depende en buena m e d i d a de l observador que la apunta c o m o ta l . E n ese senti do , las c inco paradojas que se describen a c o n t i n u a t i o n son u n a p r o -puesta personal , que ademas puede n o estar re f le jando los aspectos mas importantes de la po l i t i ca de m o d e r n i z a t i o n g u b e r n a m e n t a l de l sexenio que concluye.

Primera paradoja

U n a p r i m e r a paradoja de la^reforma administrat iva de l sexenio que concluye t iene que ver con el asunto s iguiente : al haber impulsado


u n a agenda re f o rmis ta t a n ambiciosa y t a n a m p l i a ( combate a la c o r r u p t i o n , profesionalizacion, cer t i f i cat ion de calidad, acceso a la i n f o r m a t i o n , d ig i ta l izac ion , desregulacion) , c on temas que son cierta-mente importantes para e l pais, pero que ademas son m u y complejos y dif ici les de imp lementar , es probable que desde u n p r i n c i p i o los mismos re formadores hayan puesto en riesgo el ex i to y la p e r d u r a b i -l i d a d de los cambios que deseaban obtener.

C o m o argumentaba H e r b e r t S imon hace ya a lgun tiempo (Administrative behavior), las inst ituciones burocraticas y sus func ionar ios viven en u n m u n d o de rac iona l idad l i m i t a d a : la i n f o r m a t i o n que p u e d e n recopilar , los t iempos que t i enen disponibles para t o m a r decisiones, su capacidad para procesar demandas y op in iones , y la a tenc ion que pueden prestar a cada tema son finitos. Frente a esta rea l idad ins t i t u t i o n a l , los temas de la r e f o r m a administrat iva h a n en frentado u n a doble competencia . Por u n lado, la agenda de m o d e r n i z a t i o n gubern a m e n t a l ha t en ido que c o m p e t i r con los temas de po l i t i ca publ i ca , las misiones inst itucionales , e incluso las pr ior idades polit icas de las dependencias y entidades federales. Re formar e l gob ie rno fue , obvia-mente , u n a p r i o r i d a d para la anter i o r O f i c i n a de la Presidencia para la I n n o v a t i o n G u b e r n a m e n t a l y la Secretaria de la F u n c i o n Publica. Sin embargo , seria impos ib le esperar que e l resto de las inst ituciones federales, ocupadas en combat i r la pobreza, evitar pandemias, const r u i r caminos, etc., le dedicaran la misma atenc ion al asunto. (Espe-c ia lmente e n el caso de instituciones pequenas, que ademas cuentan con estructuras de apoyo administrat ivo m u y l imitadas. )

Pero, p o r e l o t r o lado , la r e f o r m a administrat iva ha t en ido , ademas, que c o m p e t i r c ont ra si misma. Si las inst ituciones y sus func i o narios solo pueden dedicar t iempos, recursos y esfuerzos l imitados a la m o d e r n i z a t i o n g u b e r n a m e n t a l , la a tenc ion o rgan i za t i ona l dispo-n ib l e ha t e n i d o a su vez que dividirse entre el lenguaje c iudadano , el servicio profes ional , la transparencia, las cartas c o m p r o m i s o y los m u chos otros asuntos de la agenda reformista . Por supuesto, los diversos temas n o han ocupado p o r igual a todas las organizaciones publicas. Sin embargo , en muchas ocasiones quienes son responsables de guiar la i m p l e m e n t a t i o n de las reformas administrativas en sus instituciones h a n conservado t a m b i e n sus responsabilidades sustantivas. Ademas, cada u n o de estos temas t iene su p r o p i a logica, t e r m i n o l o g i a y "ope-rat iv izac ion" , y muchos son conceptual y normat ivamente complejos. E n estas condiciones, los procesos de capacitacion, c omprens ion y


as imi lac ion de las reformas se vuelven a i i n mas diffciles, creando con e l lo condic iones poco favorables para la " sed imentac i on / ins t i tuc i o -na l i zac ion" de las transformaciones propuestas.

F i n a l m e n t e , la a m p l i t u d y diversidad de temas tratados h a n repre -sentado t a m b i e n u n reto para aquellos func ionar ios que t i enen la res-ponsab i l idad de coord inar los esfuerzos de r e f o r m a en su i n s t i t u t i o n . A las ya intr insecamente diffciles tareas de m o n i t o r e o y revision de los avances reportados habr ia que agregar que resulta pract icamente i m -posible volverse experto de todos los temas para analizar con p r o f u n -d i d a d las acciones particulares emprendidas Qque tan adecuada ha sido su i m p l e m e n t a t i o n ? ; £que fallas se h a n presentado y que mejoras p o d r f a n hacerse?; <;por que n o se c u m p l e n los indicadores?; £estan b i en planteados?; <;son los'necesarios?).

Asf, al f ina l de l dfa, el a m p l i o abanico de temas de re forma gubernamenta l se topa con u n a competencia de prioridades, con atencion y tiempos l imitados , con organizaciones y servidores publicos que que-dan agotados p o r los mult ip les procesos de cambio en los que deben participar, y con pr inc ip ios y valores modemizadores que en lugar de insertarse en las rutinas institucionales ( como las l lamarfa M a u r i c i o M e r i n o ) de l gob ierno federal , en mas de u n caso simple y sencilla-mente se "burocrat izan" , es decir quedan relegados a los formatos de reporte y c u m p l i m i e n t o de acciones que son requeridos p o r las inst i tuciones coordinadoras.

Segunda paradoja

L a A g e n d a de Buen G o b i e r n o ( A B G ) , pieza centra l en el proceso de r e f o r m a administrat iva , se organizo en t o r n o a seis lineas estrategi-cas: g o b i e r n o honesto y transparente; gob ie rno d ig i ta l ; gob ie rno que cueste menos; gob ierno de cal idad; gob ierno con me jo ra regulator ia , y gob ie rno profes ional . E n este sentido , u n a segunda paradoja que puede apuntarse es que parecerfa que las lineas estrategicas a veces no han estado coordinadas de manera m u y estrategica. Por el contra-r i o , las acciones derivadas de las diversas lineas h a n enviado senates contradictor ias a las instituciones publicas e n mas de u n a ocasion. Pongo tan solo u n e j emplo .

U n o de los pr incipales problemas que ha tratado de resolver la A B G es e l exceso de regulaciones y normas que i m p i d e n u n func iona -


m i e n t o agi l e innovador de l gob ierno federal . L a sobrerregulac ion g u b e r n a m e n t a l es costosa en terminos presupuestales, en cuestiones de compet i t i v idad economica y hasta c o m o causa de actos de c o r r u p tion. Para reduc i r la innecesaria c o m p l e j i d a d de las normas federales y s impl i f i car el lenguaje ut i l i zado en los documentos oficiales, en el sexenio anter i o r se i m p u l s a r o n , entre otras acciones, la c r e a t i o n de Comites de M e j o r a Regulator ia I n t e r n a , e l p r o g r a m a de Lenguaje C iudadano y la desregulacion de diversos tramites publ icos .

A l m i s m o t i e m p o , la l inea estrategica de gob ie rno de cal idad ha impulsado , entre otras acciones, la c e r t i f i c a t i o n ISO 9000 de areas e inst ituciones federales. A u n q u e los sistemas ISO 9000 estan disenados para estandarizar procesos y constru ir esquemas de me jo ra cont inua , su i n t r o d u c t i o n en areas gubernamentales (sobre todo en aquellas que n o ofrecen servicios directos en ventani l la al p u b l i c o , y cuyos procesos y productos n o son fac i lmente estandarizables), en rea l idad genera sobrerregulac ion in te rna , es decir el efecto c on t rar i o al que la l inea estrategica de me jo ra regulator ia busca alcanzar.

Los sistemas ISO 9000 se basan en el desarrol lo y la r e d a c t i o n de proced imientos , manuales de cal idad y formatos med iante los cuales se busca asegurar la r u t i n i z a c i o n , p r e d i c t i b i l i d a d y, e n u l t i m a instan-cia, ca l idad de los productos /servic ios ofrecidos. A h o r a b i en , el f u n c i onamiento de las organizaciones de l sector pub l i c o (en M e x i c o y en otras partes de l m u n d o ) se basa e n u n c o n j u n t o a m p l i s i m o de nor mas, proced imientos , leyes, reglamentos y circulares, que e n u l t i m a instancia buscan asegurar u n desempeno predecible y r u t i n a r i o de las maquinas burocraticas. Asi , al i n t r o d u c i r sistemas de gestion ISO 9000 se corre el riesgo de generar efectos problemat icos paradojicos. E n p r i m e r lugar, p o r q u e al de p o r si a m p l i o n u m e r o de normas i n -ternas que gob ie rnan e l f u n c i o n a m i e n t o de las administraciones p u blicas, ahora se le agregan los requer imientos , normas y regulaciones ISO 9000. D i c h o en otros terminos , c on e l proceso de c e r t i f i c a t i o n se corre el riesgo de "burocrat izar la burocrac ia" a u n mas y, c on e l lo , el in tento por construir u n gobierno de calidad choca de frente con el deseo de alcanzar u n gob ie rno desregulado.

E n segundo lugar, los procesos de c e r t i f i c a t i o n t i e n e n impor tantes costos economicos y de o p o r t u n i d a d , en la m e d i d a en que las aud i t o -rfas y cer t i fkac iones i m p l i c a n u n a erogac ion presupuestal ad i c i ona l y, ademas, c onsumen t i e m p o y recursos que las inst i tuc iones publicas y sus func ionar ios de jan de dedicar al c u m p l i m i e n t o de sus tareas y


obl igaciones sustantivas. Esto s igni f ica que la estrategia de g o b i e r n o de ca l idad , e n su vert iente ISO 9000, e n e l f o n d o quiza n o es d e l t odo c o m p a t i b l e c o n la l inea estrategica d e gob ie rno que cueste menos. Pero, mas i m p o r t a n t e a i i n , a l i n t r o d u c i r los nuevos proced imientos , normas y estandares ISO 9000 inst i tuc ionales se corre el riesgo de que los servidores publ icos i n c u r r a n e n mas fallas y contradicc iones , pues ahora d e b e n respetar y a tender dos universos normat ivos (derecho a d m i n i s t r a d v o vs. I S O ) , que n o estan necesariamente a r m o -nizados. Y e n este p u n t o , la c o n s t r u c t i o n de u n g o b i e r n o de ca l idad p o d r i a estar afectando prec isamente la ca l idad de l f u n c i o n a m i e n t o g u b e r n a m e n t a l .

Tercera paradoja

U n a tercera parado ja de l proceso de r e f o r m a adminis trat iva mexica-na de los u l t i m o s anos, y quizas u n a de las mas notables, tiene que ver c o n la c o n s t r u c t i o n d e l servicio pro fes ional de carrera. De ent re los muchos temas que h a n cruzado los debates de los u l t i m o s 30 anos, la pro fes ional izac ion de los func ionar ios publ icos es p r o b a b l e m e n t e u n o de los pocos que de f o r m a p e r m a n e n t e rec ib io el apoyo u n a n i -m e de sectores po l i t i cos , academicos y profesionales. Sin embargo , al d i a de hoy parecerfa que el S P C es, parado j i camente , u n a de las estrategias de r e f o r m a adminis trat iva que cuentan con menos apoyo e n todos los frentes.

E n e l a m b i t o academico, la necesidad de i m p l e m e n t a r u n servicio c iv i l e n el g o b i e r n o federa l (y p o r supuesto sistemas equivalentes en los otros ordenes de g o b i e r n o ) fue subrayada, u n a y o t r a vez, p o r los especialistas. M a r i a d e l C a r m e n Pardo l o seiialo c o m o u n " i m p e r a -tivo de la m o d e r n i z a t i o n " ; M a u r i c i o M e r i n o resalto la necesidad de pasar de las "lealtades individuates a las responsabilidades publicas" , y Jose Luis Mendez a p u n t o que al parecer esperabamos infructuosamen-te la llegada de l "Godot" de la profesionalizacion (Jose Luis Mendez, [ e d . ] , Lecturas bdsicas de administracion y politicas publicas). Por ello, cuando la Ley de l Servicio Profesional fue aprobada en 2003, en los circulos academicos y entre los l lamados "lfderes de o p i n i o n " se escucharon numerosas expresiones de satisfaction, acompanadas de mul t ip l es ar-t iculos en los que se destaco la i m p o r t a n c i a historica d e l asunto.

E n el a m b i t o p o l i t i c o , el interes por profes ional izar la adminis t ra -


c i o n pub l i ca habia quedado claro desde hace algunos anos. Todas las plataformas de part idos y candidatos presidenciales e n 2000, p o r e jemplo , destacaron la necesidad de crear u n servicio c iv i l federal . Sin embargo , n o p o r e l lo dejo de ser sorprendente para muchos ( i n -c lu ido q u i e n esto escribe) que la propuesta de ley para crear e l S P C recibiera e l voto u n a n i m e de todas las fuerzas pol it icas, algo d i g n o de resaltar y que d i f i c i l m e n t e p o d r i a presumirse en e l caso de otras reformas legates de l sexenio anterior .

F ina lmente , d e n t r o de las mismas estructuras organizacionales de l gob ie rno federal , la c r e a t i o n de l nuevo sistema de pro fes ional i zacion fue calurosamente rec ib ida p o r los servidores publ icos . Para algunos func ionar ios , el S P C representaba la c o n c r e t i o n de u n a idea largamente anhelada, mientras que para otros significaba s imple y senci l lamente la pos ib i l idad de desarrol lar u n a carrera administrat iva con base e n su trabajo y meritos propios , y n o en sus vinculos pol i t icos o lealtades personates.

Hoy, a tres anos de su c r e a t i o n , d i f i c i l m e n t e p o d r i a decirse que e l S P C en f renta u n a s i t u a t i o n similar. L a confianza y el apoyo de academicos y l ideres de o p i n i o n h a n i d o m e r m a n d o como resultado de l desinteres que el equ ipo i m p l e m e n t a d o r ha mostrado tanto para ex-pl icar c o m o ha evolucionado la puesta en marcha de l sistema, c o m o para debat i r con los especialistas cuales p u e d e n ser las posibles alter-nativas que ayuden a pal iar las l imitac iones encontradas e n el proceso de i m p l e m e n t a t i o n . Por su parte, los part idos pol i t icos y sus legisla-dores h a n comenzado a cuestionar abiertamente el sistema, bajo el a r g u m e n t o de que el m i s m o esta t en iendo fallas impor tantes , i n c l u -yendo procesos de re c lu tamiento y se lect ion problematicos , que n o h a n l ogrado desterrar la desconfianza sobre su posible po l i t i zac ion . Por u l t i m o , entre los func ionar ios federales e l apoyo t a m b i e n se ha i d o d i luyendo . Para quienes c o o r d i n a n la i m p l e m e n t a t i o n de l S P C en cada i n s t i t u t i o n de l gob ie rno federal , e l proceso se ha central izado demasiado, ocasionando retrasos, confl ictos y complicaciones. Y para quienes q u i e r e n pasar de u n estatus de " l i b re d e s i g n a t i o n " a " f u n -c i onar io de carrera" , los mecanismos de c e r t i f i c a t i o n de capacidades h a n resultado confusos, largos y poco convincentes.

Q u i z a la p r u e b a mas c lara (y tr iste) de esta parado ja se e n c u e n t r a en u n a exper ienc ia rec iente . A finales de 2005 u n p a r t i d o p o l i t i c o presento u n a propuesta de r e f o r m a a la ley d e l S P C . L a propuesta era de f i c iente e n t e r m i n o s conceptuales y po l f t i camente m a l i n t e n -


c ionada, pues prac t i camente p r o p o n i a r o m p e r c o n e l sistema de pro fes i ona l i zac i on para regresar al esquema de patronazgo . S in e m bargo , la r e f o r m a estuvo a p u n t o de ser aprobada e n e l Congreso de la U n i o n , s in que se l evantaran e n defensa de l S P C mas que algunas voces aisladas.

Cuarta paradoja

A u n q u e se encuentra re lac ionada c o n el apartado anterior , u n a cuarta paradoja que merece ser apuntada es la siguiente: el actual m o d e l o de profes ional izac ion administrat iva esta basado en u n c o n j u n t o de habil idades gerenciales ( l iderazgo, trabajo en equipo , n e g o t i a t i o n , o r i e n t a t i o n a resultados, v is ion estrategica) que son, en el f o n d o , u n c o n j u n t o de habil idades interpersonales; s in embargo , este m o d e l o se impulsa p o r m e d i o de u n sistema de capacitacion v i r t u a l (©Campus M e x i c o ) , es decir, u n sistema de aprendizaje impersonal .

Resulta i n d u d a b l e que los cursos "v irtuales" p u e d e n ser m u y u t i les. De hecho , p o d r i a decirse que e n nuestra epoca la e d u c a t i o n via I n t e r n e t es indispensable . C u a n d o se desea c o m u n i c a r conoc i -mientos tecnicos, datos concretos y homogeneos , e inc luso cuando se desea t r a n s m i t i r i n f o r m a t i o n s imi lar a la que o b t e n d r i a n los estu-diantes al consultar u n l i b r o e n u n a b ib l io teca , la e d u c a t i o n v i r t u a l n o solo parece adecuada, u t i l , s ino que puede resultar m u c h o mas ef ic iente que otros mecanismos de capacitacion. Ademas, f rente a u n universo compuesto p o r decenas de miles de func ionar ios , el sistem a ©Campus Mex i co pareciera ser u n a de las pocas opciones viables (en t e rminos logisticos y economicos) para c o m u n i c a r los mismos conoc imientos a todos los integrantes d e l S P C .

A h o r a b i e n , dar ia la i m p r e s i o n de que existen al menos dos con-tradicciones e n la m a n e r a e n que se ha conduc ido e l t ema de las habil idades gerenciales. L a p r i m e r a t iene que ver con u n a rea l idad m u y sencilla: n o todos los servidores publ icos necesitan a d q u i r i r "habi l idades gerenciales". Por supuesto, quienes o cupan puestos de alto n ive l (que podr iamos l lamar "gerenciales") , o t i enen personal a su cargo, obviamente r e q u i e r e n af inar sus habil idades interpersonales y de gestion para asegurar la buena m a r c h a de sus oficinas. Pero no todos los servidores publ i cos d e l S P C o cupan u n puesto en n ive l geren-cial . Por e l c on t rar i o , la mayor ia de ellos o cupan puestos operativos


o e n la estructura m e d i a de las organizaciones, s in tener e n muchos casos personal a su cargo.

Pero la c o n t r a d i c t i o n mas i m p o r t a n t e se encuentra , me parece, e n situaciones como las siguientes: pensemos, p o r e j emplo , e n u n a servidora pub l i ca que ocupa u n puesto de n ive l gerencial y que efecti-vamente requiere desarrol lar habil idades de l iderazgo para c o n d u c i r adecuadamente las tareas y e l desempeno de su equ ipo de trabajo. E n las condic iones actuales, este servidor p u b l i c o debe r e c u r r i r a los cursos de ©Campus Mex i co , que solo p u e d e n ofrecerle i n f o r m a t i o n teorica sobre l iderazgo y algunos tips que, sin embargo , n o puede p o n e r a prueba e n ejercicios practicos o simulaciones con otros c om-paheros de l curso. O pensemos, t a m b i e n , en u n servidor p u b l i c o en u n puesto de nive l m e d i o , que debe aprender a trabajar en equ ipo o necesita desarrol lar habil idades de n e g o t i a t i o n , p e r o tiene que ha-cerlo e n su o f ic ina, solo, f rente a su computadora . Es a q u i donde la paradoja se hace mas evidente: los func ionar ios publ icos deben desarrol lar sus habil idades interpersonales en u n ambiente comple -tamente impersonal .

Quinta paradoja

U n a u l t i m a paradoja que quisiera apuntar es la siguiente: e l sexenio anter i o r ha sido e l que histor icamente ha impulsado e l mayor y mas i m p o r t a n t e n u m e r o de iniciativas para fortalecer la transparencia, el combate a la c o r r u p t i o n y la r e n d i t i o n de cuentas en el gob ierno federal . Sin embargo , tras seis anos de reformas, algunas de ellas f u n -damentales para la v ida democrat ica , resulta d i f i c i l saber e n terminos objetivos si en estas cuestiones hoy estamos me jo r que antes, al tiemp o que la o p i n i o n pub l i ca pareceria expresar mas b i e n u n a i m p r e s i o n en el sentido contrar i o .

E n los pr imeros dias de l sexenio anter i o r el presidente Fox creo la Comis i on Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la C o r r u p t i o n en la A d m i n i s t r a c i o n Publ ica Federal . Esta comis ion i n tersecretarial l ogro que el combate a la c o r r u p t i o n se conv ir t iera en u n tema permanente e n la agenda de pract icamente todas las ins t i tuciones federales, y no solo de u n a i n s t i t u t i o n cont ra lo ra como la S F P . Ademas, p o r m e d i o de sus acuerdos intersecretariales y sus herra -mientas operativas, la comis ion desplego acciones que, c o m o n u n c a


antes, p e r m i t i e r o n prevenir y atacar los m u y diversos tipos de c o r r u p tion que aque jan al gob ierno federal .

Los programas de r e n d i t i o n de cuentas, b l inda je e lectoral y con-t ra l o r fa social son otros buenos e jemplos de como se busco trans-f o r m a r d u r a n t e este sexenio los patrones administrat ivos . E n lo que respecta al p r i m e r caso, seria d i f i c i l pensar e n o t r o gob ierno que haya mostrado la m i s m a d i s p o s i t i o n para d o c u m e n t a r sus pol i t icas , organizar la i n f o r m a t i o n p r i o r i t a r i a de sus programas inst i tucionales y p r e p a r a r la entrega-recepcion para e l gob ie rno entrante . E n el se-g u n d o caso, p o r p r i m e r a vez e n la h is tor ia de l pais e l g o b i e r n o federa l desarro l lo u n a po l i t i ca i n t e g r a l de p r o t e c t i o n a los programas sociales y a los recursos publ icos federales, para evitar que f u e r a n u t i -lizados c o n fines electorales. Y e n el tercer caso, diversas dependen cias federales se acercaron a organizaciones sociales de t odo el pais para invitarlas a v ig i lar el desempeno de las inst ituciones publicas y obligarlas a r e n d i r cuentas, algo que d i f i c i l m e n t e h u b i e r a sucedido e n epocas anter iores .

F ina lmente esta el tema de la transparencia gubernamenta l . A u n -que la Ley Federal de Transparencia fue p r o d u c t o de la co laborac ion y las negociaciones productivas de diversos actores sociales, polit icos y gubernamentales , n o se puede negar que el Ejecutivo federal fue el p r i n c i p a l i m p u l s o r de la ley. Debe reconocerse, ademas, que la g ran mayor ia de las inst ituciones federales ( inc luyendo a las mas i m p o r tantes) h a n c u m p l i d o cabalmente con sus obligaciones de transparencia , tanto e n terminos de d i fus i on i n f o r m a t i v a e n I n t e r n e t c omo en la respuesta a las solicitudes de acceso a la i n f o r m a t i o n . U n dato revelador en este sentido es que solo cerca del 5% de las respuestas de l g o b i e r n o h a n sido presentadas para su revision al I F A I ( i n s t i t u t i o n que, p o r l o demas, ha realizado u n trabajo destacable).

A pesar de todas estas acciones y transformaciones, hoy e n d i a re sulta d i f i c i l saber si los niveles de c o r r u p t i o n d i s m i n u y e r o n a l o largo del sexenio anterior . E n p r i m e r lugar, p o r q u e m e d i r los niveles de cor r u p t i o n es, p o r dec i r l o menos, compl i cado , y las herramientas que actualmente existen para hacerlo ( c omo apuntar fa Javier Gonzalez) ta l vez n o sean las mas apropiadas. E n segundo lugar, y en parte d e r i -vado de l o anter ior , p o r q u e n o se h a n desarro l lado a u n (en Mexico , pero tampoco en otras partes de l m u n d o ) metodologfas de evaluation que nos p e r m i t a n saber c o n c lar idad si nuestras pol it icas ant ico -r r u p c i o n son efectivas o n o , o en que medidas y sectores sf l o estan


siendo. E n tercer lugar, p o r q u e la i n f o r m a t i o n d isponib le arro ja senates encontradas : e l I n d i c e de Percepciones sobre C o r r u p t i o n de Transparencia I n t e r n a t i o n a l ha m a n t e n i d o a Mexico en niveles simila-res durante los u l t imos anos; p o r su parte , la Encuesta de C o r r u p t i o n y B u e n G o b i e r n o de Transparencia Mex i cana a p u n t o que los niveles de c o r r u p t i o n en e l pais ba jaron de 2001 a 2003, p e r o en 2005 regre-saron al n ive l de 2001 , y la Encuesta de G o b e r n a b i l i d a d y Desarrol lo Empresar ia l ( T E C - C E E S P ) pareceria mostrar que los sobornos pagados p o r las empresas (para i n f l u i r en el diseno y la i m p l e m e n t a t i o n de las leyes) d i s m i n u y e r o n 5 0 % entre 2002 y 2005.

Mas alia de si los niveles de c o r r u p t i o n h a n d i s m i n u i d o realmente o n o , y de todas las acciones implementadas e n los u l t imos seis anos, l o c ierto es que entre los medios de comunicac ion , algunas organizaciones civiles y la o p i n i o n publ i ca en general dar ia la i m p r e s i o n de que el p r o b l e m a de la opacidad gubernamenta l y la c o r r u p t i o n estan hoy mas vivos que nunca , c omo lo demuestran datos recientes produc idos por M i g u e l Basaiiez (en Enfoque, suplemento d o m i n i c a l de Reforma, 22 de octubre de 2006) . Las imagenes y los escandalos de c o r r u p t i o n de algunos (ex) funcionarios estatales (algo que p o r c ierto n o es res-ponsabi l idad de l gob ierno federal ) ; los reportajes sobre casos en los que las instituciones federales h a n clasificado m a l o n o h a n entregado i n f o r m a t i o n gubernamenta l solicitada; la ausencia de "peces gordos" tras las rejas, todo el lo ha pesado mas en el imag inar i o colectivo, o por l o menos asi parece, que todas las politicas de transparencia, r e n d i tion de cuentas y combate a la c o r r u p t i o n implementadas .

Y es que, c omo d i r i a Ivan Krastev {Shifting obsessions), quiza l o que esta pasando en nuestro pais n o es que hoy tengamos niveles de c o r r u p t i o n mas elevados; quiza, s imple y senci l lamente, las c ond i -ciones actuates nos p e r m i t e n saber mas y m e j o r acerca de los casos de c o r r u p t i o n que existen. Por supuesto, no deja de ser paradoj ico que l o anter i o r se deba, al menos e n parte , a algunas de las reformas administrativas impulsadas durante los u l t imos anos.

R E F L E X I O N E S F I N A L E S

Las paginas anteriores h a n tratado de resaltar algunas contradicciones (quiza solo aparentes, quiza solucionables) que surgieron durante la


i m p l e m e n t a t i o n de la agenda de re f o rma administrativa de l sexenio 2000-2006. A u n q u e l a valoracion sistematica de estas y otras cuestiones habra de hacerse e n los prox imos meses, me parece que este breve re-paso p e r m i t e obtener algunas conclusiones relevantes sobre los temas y las estrategias que p o d r i a n plantearse e n el f u t u r o p r o x i m o .

E l g o b i e r n o de l presidente C a l d e r o n t endra f rente a si el reto de disenar su p r o p i a agenda de r e f o r m a administrat iva . E n la valorac ion que se realice de l o hecho e n el sexenio anter i o r seguramente se de-c i d i r a conservar algunos temas (transparencia, combate a la c o r r u p tion y profes ional izac ion, p o r e j e m p l o ) , dejar de lado otros, e insertar nuevas propuestas, c o m o p u e d e n ser e l diseno de mejores sistemas e inst ituciones para evaluar las polit icas y los programas federales; el establec imiento de mas canales intersecretariales de c o o r d i n a t i o n , que f o m e n t e n sinergias inter inst i tuc ionales y eleven la coherencia de las decisiones y pol i t icas gubernamentales , y e l desarrol lo de meca-nismos m o d e r n o s que po tenc ien las ventajas de las asociaciones p u -blico-privadas y las redes de d i s e n o / i m p l e m e n t a c i o n de pol it icas que caracterizan a la nueva f o r m a de gobernar en democracia (Luis F. Agui lar , Gobernanza y gestion publica). E n u l t i m a instancia, l o i m p o r t a n te sera que se aprenda de las fallas de l sexenio anter ior , se construya sobre sus avances y se p lantee u n a agenda de r e f o r m a que fortalezca las capacidades administrativas, gerenciales y de e l a b o r a t i o n de p o l i ticas de l Estado mexicano .

Por o t ra parte , el r e to de pensar las estrategias a seguir en la i m p l e m e n t a t i o n de la nueva agenda de r e f o r m a g u b e r n a m e n t a l se encuentra t a m b i e n presente. E n este se.ntido, las paradojas a q u i a p u n -tadas parecer ian arro jar algunas lecciones. L a p r i m e r a quiza sea que la agenda de r e f o r m a administrat iva de l sexenio 2006-2012 probable -m e n t e debera concentrarse en u n n u m e r o l i m i t a d o de temas. Esto le p e r m i t i r a aprovechar m e j o r los escasos recursos existentes y darle u n seguimiento mas cuidadoso a los cambios propuestos.

E n segundo lugar, l a nueva agenda d e b e r a ser mas estrategica que la a n t e r i o r e n p o r l o menos cinco sentidos: a] estableciendo desde el p r i n c i p i o que temas son p r i o r i t a r i o s ; b] p r o p o n i e n d o u n a secuencia log ica de i m p l e m e n t a t i o n , para evitar que todos los temas se i m p u l s e n al m i s m o t i e m p o y c o m p i t a n entre si ; c] c ontex tua -l i zando mas las propuestas de r e f o r m a , p a r a que se adecuen m e j o r a las par t i cu lar idades de cada u n a de las diversas inst i tuc iones federales; d] u t i l i z a n d o las nuevas tecnologias de la i n f o r m a t i o n c o m o


herramientas complementar ias que p u e d a n apoyar la eficacia y la pro fes iona l i zac ion administrat ivas , y n o c o m o soluciones magicas o sustitutos de otras acciones de r e f o r m a , y e] c u i d a n d o que las p r o puestas de r e f o r m a n o se c o n t r a p o n g a n , o hac i endo ajustes o p o r t u -nos c u a n d o asi suceda.

E n tercer lugar, sera indispensable que e l equipo que conduzca la nueva re f o rma administrat iva establezca desde e l p r i n c i p i o u n a relation m u c h o mas cercana con los actores clave de l e n t o r n o administra tive, es decir especialistas academicos, l ideres de o p i n i o n ylegisladores. A u n q u e dialogar con estos actores puede resultar comple jo y costoso en terminos de t i e m p o inver t ido , las opiniones , las recomendaciones e incluso las criticas de los mismos const i tu i ran u n a fuente ind ispensable de i n f o r m a t i o n para af inar e l diseno y la i m p l e m e n t a t i o n de las reformas deseadas. Ademas, construir espacios de dialogo con estos actores clave puede ser po l i t i camente u t i l , e n la m e d i d a e n que contar con su apoyo probablemente sera necesario en mas de u n a ocasion.

Valga u n apunte final. E n tiempos e n que la r e f o r m a de l Estado vuelve a ser u n tema centra l de las discusiones nacionales, es necesar i o subrayar que las reformas administrativas deberan ser u n compo -nente f u n d a m e n t a l de la misma. Mas alia de las elecciones y los p r o cesos pol i t icos , la c o rd ia l idad y el e sp i r i tu democraticos d e p e n d e n en buena m e d i d a de que las administraciones publicas p u e d a n proveer bienes y servicios publ icos de cal idad. D i c h o de o t ra manera , para que nuestra democracia func i one sera necesario pensar n o solo en reglas e inst ituciones electorales, sino t a m b i e n en administraciones publicas eficaces, honestas, profesionales, que sean capaces de trans-formarse , de aprender de sus errores y de responder a las necesidades cambiantes de la m o d e r n a sociedad mexicana. Por mas comple ja y paradoj ica que la tarea pueda resultar.

B I B L I O G R A F I A

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E L P R O Y E C T O D E D E S C E N T R A L I Z A C I O N D E L G O B I E R N O M E X I C A N O (1983-1984)*

U L I S E S B E L T R A N

S A N T I A G O P O R T I L L A

La excesiva cent ra l i za t i on de todos los aspectos de la v ida nac ional es u n o de los pr incipales problemas que enfrenta la sociedad m e x i -cana actual . Desde hace tiempo, la preocupac ion p o r los males que acarrea la c en t ra l i za t i on se ha expresado en u n a enfatica demanda p o r la descentralizacion. Los gobiernos de Luis Echeverr ia y Lopez P o r t i l l o t o m a r o n algunas medidas de descentralizacion, p e r o sin con-siderarlas elementos centrales de su po l i t i ca general . E n su campana p r e s i d e n t i a l de 1981-1982 el entonces candidato M i g u e l de la M a d r i d agrupo en siete tesis su p e r c e p t i o n de los pr inc ipales problemas de l pais y las lineas generates de a c t i o n que se p r o p o n i a seguir para i m -pulsar su s o l u t i o n . U n a de estas tesis se re fer ia a la descentralizacion de la v ida nac ional . E l proyecto expresado entonces p r o p o n i a tres lineas pr incipales de a c t i o n : fortalecer e l federal ismo, la v ida m u n i c i pa l y f o m e n t a r el desarrol lo reg ional : " L a descentralizacion de la v ida nac ional la buscaremos mediante el f o r ta le c imiento de l federal ismo y de l m u n i c i p i o , a m p l i a n d o sus facultades e n las tareas de l desarrol l o ; e l f o m e n t o de la p r o d u c t i o n y de l empleo fuera de las grandes concentraciones urbanas; apoyo al campo; f o r ta l e c imiento de las c i u -dades medias y l i m i t a t i o n de l c rec imiento de las grandes zonas de concentraciones urbanas; la desconcentracion po l i t i ca , admin i s t ra t i va, economica y c u l t u r a l " . 1

E n su mensaje de t o m a de posesion re i t e ro su c ompromiso de i m -pulsar la descentralizacion y preciso que iba a p r o m o v e r la transfe-rencia a los estados de la e d u c a t i o n basica y n o r m a l y los servicios de

* Publ icado originalmente e n B l a n c a Torres ( e d . ) , Descentralizacion y democracia en Mexico, Mexico , E l Colegio de Mexico , 1986, p p . 91-117.

1 M i t i n e n Q u e r e t a r o , Q r o . , 31 de mayo de 1982. Miguel de l a M a d r i d , Manual sin-tesis de pensamiento politico, Partido Revoluc ionar io Inst i tut ional , C o o r d i n a t i o n G e n e r a l de D o c u m e n t a t i o n y Analisis , Mexico , 1982, p. 96.

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hugo cervantes del rio - estado y políticas públicas · 120 hugo cervantes del rio se ha...

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