GRUPO I - CLASSE VII - PlenárioTC 005.847/2003-8 c/2 volumesNatureza: RepresentaçãoÓrgão e Entidades: Ministério do Meio Ambiente, Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis - IBAMA e Agência Nacional de Águas - ANAInteressada: 4ª Secex

Sumário: Representação de iniciativa da 4ª Secex, em face do desastre ambiental de responsabilidade da empresa Florestal Cataguazes Ltda., ocorrido em 28/03/2003, propondo a realização de fiscalização no Ministério do Meio Ambiente, na Agência Nacional de Águas - ANA e no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, com o objetivo de verificar o desenvolvimento de planos e/ou ações de controle e fiscalização sobre atividades com significativo potencial poluidor, bem como as estratégias e planos de contingência para os casos de acidentes de graves proporções. Conhecimento. Inspeção. Identificação de irregularidades e de práticas a corrigir com presteza. Audiências. Diligências. Determinação. Recomendações. Remessa de cópia do Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, a diversas autoridades, para conhecimento e providências que considerarem oportunas.

RELATÓRIO

Trata-se de representação de autoria do ACE Marcelo de Miranda Ribeiro Quintiere, lotado na 4ª Secex, em face do desastre ambiental de responsabilidade da empresa Florestal Cataguazes Ltda. (sediada em Cataguazes/MG), ocorrido em 28/03/2003, em que a ruptura de barragem contendo resíduos industriais provocou o lançamento de milhões de litros de produtos tóxicos no Rio Cataguases, este afluente do Rio Pomba, que, por sua vez, contribui para a formação do Rio Paraíba do Sul, o mais importante do Estado do Rio de Janeiro. A própria imprensa, à época, destacava tanto a magnitude do desastre quanto seus evidentes reflexos econômicos e sociais, aí incluída a suspensão do abastecimento de água aos moradores das cidades de Miracema, Santo Antônio de Paula, São João da Barra, São Fidélis, Aperibé, Portela, Cambuci e Campos, atingindo quase seiscentas mil pessoas.

Embora registrando, com base em notícias da imprensa, as ações governamentais já então empreendidas, consigna a representação (às fls. 3, vp) a observação de “que a questão ambiental no Brasil só recebe atenção do governo quando ocorre um acidente de graves proporções. Nestas ocasiões há intenso debate, acusações, medidas de impacto e aplicação de multas”.

Prossegue, em vista disso, desenvolvendo a seguinte argumentação:“São medidas emergenciais e que tendem a perder sua eficácia com o passar do tempo uma vez que não há uma

política voltada para disciplinar o uso das águas e demais recursos naturais, os conflitos de uso são objeto de longas batalhas judiciais e não há um controle sobre as atividades desenvolvidas pelas indústrias no país.

Não há um cadastro confiável que defina, para cada empresa, as atividades autorizadas, as matérias-primas utilizadas, o trajeto preferencial desses insumos, produtos e resíduos, o controle diário dos processos industriais, a fiscalização sobre os resíduos gerados ou mesmo um plano de contingência para o caso de ocorrer uma tragédia ambiental.

Quando os acidentes ocorrem temos sempre a desagradável sensação de que não há defesa, de que não houve um controle prévio e eficaz para impedir sua ocorrência ou minimizar seus efeitos. Tudo passa a ser encarado como obra do destino e, resignados, passamos a reconstruir o que foi destruído.”

Em vista desse quadro e identificando a necessidade “de ampla auditoria nessas entidades (Ministério do Meio Ambiente, a Agência Nacional de Águas - ANA e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA) com o objetivo de fiscalizar o desenvolvimento de planos e/ou ações de controle e fiscalização

sobre atividades com significativo potencial poluidor, bem como as estratégias e planos de contingência para os casos de acidentes de graves proporções”, apresenta encaminhamento (às fls. 4, vp):

“... sugerindo, inicialmente, a autorização para realização de uma inspeção conjunta com a SECOB, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, bem como da Agência Nacional de Águas, com o objetivo específico de fiscalizar as ações prévias daquelas entidades no que concerne ao cadastramento, fiscalização e elaboração de plano de contingência para a Indústria de Papel e Celulose de Cataguazes.”

Por intermédio de Despacho de 04/04/2003 (fl. 1, vp), autorizei a autuação da presente representação e a realização de inspeção, conforme proposta da 4ª Secex e bem como para saber de que forma vêm atuando esses órgãos para prevenir que catástrofes como a aqui tratada ocorram.

Como resultado da inspeção, foi produzido o relatório acostado às fls. 13/70, vp, de que passo a transcrever:“Em cumprimento ao DESPACHO do Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator Humberto Guimarães Souto (fls.

01), foi realizada inspeção no Ministério do Meio Ambiente, no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e na Agência Nacional de Águas (ANA), no período de 23.04 a 23.05.2003, com o objetivo de analisar o acidente ocorrido com a empresa Indústria de Papel e Celulose de Cataguazes Ltda., bem como a atuação daquelas entidades na prevenção de novos acidentes ambientais.

2. A estrutura do presente Relatório de Inspeção contém quatro capítulos.O primeiro capítulo busca analisar o acidente ocorrido em Cataguazes (MG), o histórico do empreendimento

com a sucessão de empresas controladoras, a formação do passivo ambiental, as condições das barragens erguidas para deposição dos resíduos, as possíveis causas do acidente, os reflexos econômicos, sociais e ambientais decorrentes e a atuação dos diversos órgãos governamentais na adoção de medidas saneadoras emergenciais.

3. Neste capítulo são abordadas, também, a responsabilidade da empresa Cataguazes Florestal, detentora do passivo ambiental, da FEAM, órgão estadual de meio ambiente do Estado de Minas Gerais e o do IBAMA, na qualidade de órgão federal de meio ambiente.

4. O segundo capítulo apresenta uma avaliação das entidades federais referenciadas anteriormente no que concerne ao processo de licenciamento de empresas com potencial poluidor, à fiscalização realizada nos empreendimentos, ao cadastramento de atividades potencialmente poluidoras, à interface com os órgãos estaduais e municipais, bem como às ações destinadas à prevenção de novos acidentes ambientais.

5. O capítulo seguinte aborda as conclusões da equipe de inspeção, com destaque para a responsabilização pelo acidente e, também, no que concerne à necessidade de aprimoramento do Sistema Nacional de Meio Ambiente.

6. O último capítulo contém as propostas de encaminhamento.7. Há que se destacar, inicialmente, que o acidente de Cataguazes tem um caráter pontual, em que pese seus

reflexos significativos, e a sua ocorrência expõe a fragilidade do Sistema Nacional de Meio Ambiente, em especial a interação entre as entidades federais, estaduais e municipais que não têm instrumentos capazes de mapear com fidedignidade as áreas de maior potencial de risco.

8. Na realidade, o acidente de Cataguazes é mais um alerta acerca do risco considerável ao qual estamos expostos. Caso os resíduos liberados pela barragem em Cataguazes contivessem metais pesados ou substâncias tóxicas e/ou cancerígenas, a situação seria muito mais grave, podendo ocasionar a morte de muitas pessoas.

...CAPÍTULO I24. Este capítulo tem como objetivo analisar o acidente ocorrido em Cataguazes (MG), o histórico do

empreendimento com a sucessão de empresas controladoras, a formação do passivo ambiental, as condições das barragens erguidas para deposição dos resíduos, as possíveis causas do acidente, os reflexos econômicos, sociais e ambientais decorrentes e a atuação dos diversos órgãos governamentais na adoção de medidas saneadoras emergenciais.

A Sucessão de Empresas

25. O acidente ambiental em análise nestes autos guarda relação estreita com duas empresas: a Florestal Cataguazes Ltda. e a Indústria Cataguazes de Papel Ltda. que, por sua vez, são fruto de uma longa cronologia iniciada em 1954, envolvendo sucessões no controle acionário, falência e administração ineficaz de um passivo ambiental (obrigações que exigirão a entrega de ativos ou prestação de serviços em um momento futuro, em decorrência das transações passadas ou presentes e que envolveram a empresa e o meio ambiente).

26. Em 04 de março de 1954, a Companhia Mineira de Papel iniciou suas atividades, fundada por um empresário de Cataguases e, na década de 80, foi adquirida pelo Grupo Matarazzo, passando a denominar-se Indústria de Papéis Matarazzo.

27. A fábrica destinava-se à produção de celulose e papéis, tendo como subproduto uma lixívia negra composta basicamente por lignina (componente indesejável da madeira utilizada para a fabricação de papel) e soda cáustica. O resíduo da produção de celulose era inicialmente lançado no córrego Meia Pataca sem nenhum tratamento prévio, gerando reclamações por parte da população local.

28. O órgão estadual do meio ambiente (FEAM), ao averiguar a situação, determinou que a empresa cessasse o descarte do resíduo no córrego. A solução então proposta pela empresa foi a construção de quatro barragens de terra para armazenamento temporário da lixívia (por volta de dois anos), e sua posterior utilização econômica como combustível em caldeira que seria adquirida para esse fim. (grifei)

29. No entanto, devido à situação econômica do grupo industrial, foram construídas somente duas barragens no período compreendido entre 1988 e 1990, ambas em grotas naturalmente confinadas pela topografia local, exceto nos pontos do terreno em que foram implantados os taludes (superfície inclinada de uma barragem, escavação ou aterro; escarpa) de aterros compactados de terra homogênea, que pode ser descrita como um silte (material sedimentar com pequenas partículas de minerais diversos) argiloso com presença de areia fina, formando barragens com características distintas, conforme descrito abaixo.

30. Com a falência do grupo Matarazzo em 1990, a empresa fechou suas portas e ficou paralisada até que, com o fim do processo falimentar, passou às mãos de seus funcionários como pagamento das dívidas trabalhistas. O passivo ambiental, constituído pelas barragens de resíduos, continuou sem nenhuma medida destinada a sua neutralização química ou desativação.

31. Após a compra da firma por empresários paulistas, em novembro de 1994, a empresa foi dividida em duas. Uma parte iniciou a fabricação de papel por reciclagem e passou a se denominar Indústria Cataguazes de Papel Ltda., usando um processo químico diferente daquele inicial, que eliminou a produção de lixívia negra como resíduo. A outra parte ficou responsável pelo processo de reflorestamento da área de plantio da matéria prima (eucaliptos) da antiga fábrica com o nome de Florestal Cataguazes. As barragens construídas ficam a 12 quilômetros da empresa Industrial Cataguazes de Papel Ltda., no terreno da empresa Florestal Cataguazes Ltda.

As Barragens, sua Construção e Características Técnicas:32. A primeira barragem construída (Barragem A ou Barragem 1 - B1, foto nº 03, fls. 173, vol.01), ainda

intacta, substituiu uma pequena barragem anteriormente executada no mesmo terreno, que ainda pode ser vista no meio do reservatório um (R!), conforme fotos nº 02 (fls. 172, vol.01) e nº 04 (fls. 173, vol. 01).

33. Atualmente a Bl está sendo utilizada acima de sua capacidade normal e fora dos padrões de segurança, com o seu reservatório próximo do ponto de extravasamento (foto nº 05, fls. 173, vol.01), faltando, por ocasião da nossa inspeção ao local em 07/05/2003, apenas cerca 50 centímetros para o transbordamento sobre o talude.

34. Isto significa que o atual volume represado está, portanto, um metro acima do nível de segurança permitido pelo projeto, que deve situar-se 1,50 metros abaixo da crista da barragem. Esse volume excessivo de resíduos caracteriza um maior comprometimento da estrutura da barragem e um alto risco de novo acidente, tendo sido atingido pela elevação indevida da cota do vertedouro (Estrutura lateral à barragem utilizada para permitir o extravasamento de níveis de líquido dos reservatórios, constituindo importante dispositivo de segurança) na ombreira direita (foto nº 06, fls. 173, vol. 01).

35. Diante do exposto somos pela determinação ao IBAMA no sentido de, considerando o caráter supletivo de sua atuação, amparado pelos ditames da Lei nº 6.938/81 e alterações, que adote providências, no sentido de fiscalizar

as medidas adotadas pelos responsáveis para reduzir a pressão sobre a barragem ainda intacta da empresa Florestal Cataguazes Ltda., verificando a adequação técnica das medidas adotadas, haja vista o considerável risco de rompimento daquela estrutura. Além disso, deve-se determinar ao IBAMA que fiscalize as ações definitivas da empresa com o intuito de realizar tratamento e posterior utilização econômica do resíduo.

36. Como observação ao item anterior, as medidas emergenciais com objetivo de evitar o vazamento da outra barragem e as ações relativas ao posterior tratamento do resíduo armazenado foram acordadas pela empresa responsável (IBERPAR - Empreendimentos e Participações Ltda.) e o Ministério Público Federal por meio da assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta (fls. 166/170, vol.01).

37. O reservatório dessa barragem atualmente retém um volume de lixívia da ordem de 353 mil metros cúbicos (m3), com superfície inundada de 6,4 hectares - (ha) e profundidade máxima de 10,7 metros, que, em caso de vazamento seria capaz de ocasionar sérios danos aos rios a jusante, repetindo-se os transtornos e impactos econômicos e ambientais provocados pelo recente rompimento da outra barragem.

38. A segunda barragem (Barragem B ou Barragem dois - B2, fotos nº 07 e 08, fls. 175, vol.01) , rompida na madrugada do sábado, dia 29.03.03, formava um reservatório (R2) com superfície aproximada de 18 ha e 580 mil m 3

de resíduo líquido.39. O reservatório estava 5,7 metros abaixo da crista de B2, portanto com uma larga margem de segurança em

relação à situação registrada em Bl, se considerarmos as barragens dentro dos mesmos parâmetros e especificações construtivos.

40. Após o acidente, o reservatório teve seu volume reduzido para os atuais 15 mil m3, evidenciando o vazamento de aproximadamente 565 mil m3.

41. Ressalte-se que o nível de R1 está sendo elevado atualmente, em média, um centímetro por dia, o que, conforme informação do engenheiro Moisés Moura Brito Júnior, que trabalhou na construção das barragens e reside em Cataguases, pode estar ocorrendo em razão de possível comprometimento dos filtros e drenos existentes sob B2, e, também, pela ocorrência de precipitações pluviométricas.

42. Após o acidente, foi constatada a necessidade de aliviar a pressão sobre a barragem remanescente, tendo sido construído um dique de emergência na barragem rompida para possibilitar a transferência do excesso de lixívia.

43. Registre-se aqui que a urgência da execução do dique emergencial pode implicar na sua inadequação e instabilidade para o represamento visado.

44. Nas duas barragens, as ombreiras estão localizadas em terrenos de solo residual de rochas gnáissicas (Rocha metamórfica feldspática laminada), próprios da região da Zona da Mata mineira, enquanto nas fundações o solo é de aluvião, com nível de água aflorante.

45. Os dois reservatórios possuem drenos de encosta ao longo dos seus perímetros, com a finalidade de drenar as águas pluviais oriundas das encostas circundantes, descarregando-as a jusante das barragens, minimizando os processos erosivos das encostas e dos taludes, além de evitar o armazenamento de maior volume de líquido.

46. As encostas estão bem preservadas, salvo em regiões de erosão e desmoronamento no entorno de R2, provavelmente causadas pelo rápido rebaixamento e escoamento dos resíduos durante o rompimento da barragem, e no trecho próximo à ombreira direita de R1, por excesso de volume do reservatório e devido a deficiências na manutenção.

47. Por ocasião da inspeção em B1, constatou-se, também, que o seu canal de drenagem periférico direito está em precárias condições, sendo necessária a sua premente recuperação.

48. Os vertedouros laterais (fotos nº 15 e 16, fls. 179, vol.01) foram executados conforme especificações de engenharia e sobre solos remanescentes que não apresentam locais de percolação (operação de passar um líquido através de um meio para filtrá-lo ou para extrair substâncias desse meio - definição do Dicionário Aurélio) de lixívia.

49. Durante o acidente, o vertedouro direito de B2 foi destruído e desmoronou com o terreno da ombreira direita. As barragens também possuem piezômetros (poços ou tubulações de monitoramento no maciço das barragens, para controle de infiltração de contaminantes e do nível freático) para controle de infiltração e seus taludes são

protegidos por rip-rap (camada de vegetação, brita, alvenaria ou mesmo laje destinada à proteção de taludes), utilizados para suas reconformações e controles dos processos erosivos.

50. Existe um sistema de dutos que interliga os reservatórios 1 e 2, com bomba de sucção, utilizado após o acidente para transferir parte dos resíduos do R1, que não rompeu, mas que se encontra em nível crítico, conforme já exposto, para o R2 que teve significativa redução após o acidente.

51. A transferência, entretanto, não deve ser realizada porque R2 não tem condições de receber o volume adicional enquanto não houver recuperação do talude rompido.

52. A ensecadeira construída no local do rompimento (fotos nº 09 e 10, fls. 176, vol.01) é baixa, estreita e possivelmente não teve sua compactação realizada com rigor técnico, face à premência de sua execução. Há, portanto, risco de um novo acidente.

53. Os taludes das duas barragens aparentemente, e ainda conforme relato do Engenheiro Moisés Moura Brito Júnior, foram bem compactados e controlados por ocasião de suas construções no final da década de 1980, mas as suas atuais condições, bem como das calhas de drenagem de águas pluviais, evidenciam que serviços essenciais de manutenção e monitoramento não têm sido adequadamente executados.

54. Não é do nosso conhecimento que a Florestal Cataguazes disponha de engenheiro responsável pela manutenção e integridade das barragens, evidenciando-se assim o descuido e abandono a que foram relegadas as barragens e o passivo ambiental dos reservatórios desde o início da década de 1990.

55. Em julho de 1999, um afloramento do “licor negro” foi observado no talude de jusante de uma das barragens em uma inspeção realizada pelos responsáveis pela fazenda Bom Destino de propriedade da Florestal Cataguazes, sendo contatada a empresa “Vecttor Projetos”, que havia projetado as duas barragens, para inspecioná-las.

56. O relatório dessa empresa (fls. 46/52, vol.01) descreve que o armazenamento por cerca de 10 anos (completando à época), causou-lhe estranheza uma vez que não havia recebido informações quanto à mudança dos investimentos dos gerenciadores da barragem e seus projetistas tinham como parâmetro o armazenamento provisório por um período de apenas dois anos.

57. Para tal período, foram projetadas barragens de terra sem impermeabilizações especiais, que foram consideradas tecnicamente viáveis para a função desejada. No entanto, caso houvesse a possibilidade de armazenamento por um período maior de tempo, não existiriam garantias para um nível de segurança mínimo.

58. O relatório de visita declara que nenhum tipo de manutenção estaria sendo realizado na barragem. Os acessos e o sistema de drenagem superficial que evitaria o escoamento das águas pluviais para o interior do reservatório se encontrariam em situação precária, com urgente necessidade de manutenção.

59. A recomendação final do relatório, datado de 02.09.1999, foi:“- remover o ‘licor negro’, para deposição em local seguro ou tratamento adequado;- neutralização química in situ do ‘licor negro’.”60. Além dessas recomendações, outras foram descritas e classificadas como ações imediatas, de curto prazo, de

médio prazo e de longo prazo:61. As ações imediatas foram as seguintes:“- execução de campanha de investigações químicas e geotécnicas nas barragens e do líquido estocado;- elaboração de Projeto Emergencial para estancar os afloramentos de jusante da barragem;- execução da obra emergencial a ser concebida e projetada;”62. No tocante às ações de curto prazo:“- execução de manutenção no sistema de drenagem de águas pluviais;- remoção do alteamento da cota do vertedor efetuada na barragem que não apresenta problemas de vazamento;- inspeção cuidadosa a jusante dos dois reservatórios, inclusive de eventuais sistemas de drenagem de fundo de

vale, prévios ao enchimento do reservatório;- reativação do sistema de instrumentação das barragens, e eventual instalação de alguns instrumentos

adicionais.”

63. As ações de médio prazo:“- execução de extensa campanha de investigações geotécnicas, para avaliar o comportamento do maciço de

aterro compactado sob ação do ‘licor negro’ a mais de 10 anos;- execução de campanha de investigações das águas superficiais e do subsolo para detecção de eventuais fluxos

de ‘licor negro’;- elaboração de projeto de recuperação para as obras como um todo.”64. As ações de longo prazo foram:“- manutenção do sistema de drenagem;- acompanhamento periódico da instrumentação;- monitoração das águas do subsolo para detecção de eventuais vazamentos;- avaliações periódicas da segurança das obras.”65. O que se depreende do relatório é que a empresa Florestal Cataguazes Ltda. teria conhecimento da situação

das barragens desde setembro de 1999, não executou nenhuma das ações recomendadas e tampouco comunicou aos órgãos ambientais a real situação das barragens ou sobre o tratamento dos resíduos ali depositados.

66. Conforme observado in loco e através de relatórios técnicos pesquisados, conclui-se preliminarmente que as barragens e seus respectivos reservatórios foram originariamente construídos em obediência às normas técnicas de engenharia e dispunham de estabilidade estrutural suficiente para armazenagem temporária durante um período reduzido de tempo (dois anos), e não por um período de 14 anos, como vêm sendo utilizadas.

67. Esse prazo ainda foi negativamente impactado pela ausência de monitoramento e manutenções de níveis técnicos adequados.

Descrição do Acidente67. Após a intensa precipitação pluviométrica registrada na semana anterior ao desastre, a diretoria da

Indústria Cataguazes de Papel Ltda. solicitou a interferência do engenheiro Moisés Moura Brito Júnior no sentido de estancar vazamento de lixívia que se verificava a jusante da barragem 2, próximo à ombreira direita.

68. Segundo o engenheiro, após dois dias de trabalhos de reforço do talude através de adição de terra e de compactação, na tarde da sexta-feira, dia 28.03.2003, o vazamento persistia e ele comunicou à empresa que a situação era grave. Na madrugada seguinte, a B2 rompeu exatamente no local que estava sendo reforçado.

69. As exatas causas do acidente não podem ser taxativamente determinadas, uma vez que grande parte do terreno desmoronou com o acidente, impossibilitando qualquer conclusão incontestável. A causa mais aventada pelas autoridades, e também a mais provável, consiste na erosão do maciço compactado da barragem, através do talude de montante, próximo à ombreira direita, bem como do terreno natural naquela região, provocada por percolação de líquido e seu conseqüente “piping” (processo erosivo interno, ocasionado por percolação de líquidos, que remove material do aterro).

70. O acidente ocorreu por volta das 05:30 h da manhã do sábado, 29.03.2002, com a ruptura do talude, desde a sua crista até a fundação (foto nº 10, fls. 176, vol.01), provocando o rápido escoamento de grande parte do líquido represado. Com o acidente, estima-se que vazaram 520 mil m3, uma vez que o R2 continha cerca de 580 mil m3 e hoje ainda restam no local aproximadamente 60 mil m3.

71. A onda de lixívia atingiu imediatamente o pequeno ribeirão da Laje e poucos metros adiante encontrou o córrego Cágado, no ponto conhecido como “boqueirão” (fotos nº 18, fls. 180, vlo.01 e fotos nº 19 e 20, fls. 181, vol.01), provocando grande devastação da vegetação circundante.

72. No caminho até o Rio Pomba, a 10 Km do “boqueirão”, a onda de “pluma negra” atingiu 17 propriedades ribeirinhas, invadindo residências, danificando plantações e pastagens e rompendo açudes, num total estimado de 106 hectares (fotos nº 21 e 22, vls. 182, vol.01) .

73. Após atingir o Rio Pomba (fotos nº 23 e 24, fls. 183, vol.01), rio federal integrante da bacia do Rio Paraíba do Sul, a enxurrada perdeu força, devido à maior calha do rio, mas continuou causando grande mortandade de toda a fauna fluvial por asfixia e inviabilizando a captação de águas pelos municípios dependentes do rio, até atingir o rio Paraíba do Sul, 85 km a jusante.

74. No rio Pomba, a mancha negra atingiu 20 quilômetros de extensão, enquanto era diluída pelo encontro com outros rios tributários diminuindo os efeitos do Ph alcalino, embora os parâmetros de Demanda Bioquímica de Oxigênio - DBO (A DBO de uma amostra de água é a quantidade de oxigênio necessária para oxidar a matéria orgânica por decomposição microbiana aeróbia para uma forma inorgânica estável) permanecessem totalmente adversos à vida da fauna fluvial, devido à grande quantidade de matéria orgânica presente.

75. A lixívia atingiu o rio Paraíba do Sul e manteve seu percurso até o mar por 130 km, com os mesmos efeitos danosos a toda a fauna do rio e às populações que utilizam o rio para seu abastecimento de água.

76. A mancha foi quimicamente analisada por órgãos e laboratórios contratados, tendo-se concluído pela ausência de materiais tóxicos e de metais pesados, sendo basicamente composta por material orgânico e soda cáustica, sendo que esta última substância já se encontrava diluída pela ação das chuvas ao longo dos anos no reservatório.

77. As análises apontam que a mortandade da ictiofauna nos rios não foi provocada por tóxicos, metais ou pela alcalinidade, mas sim pela elevada concentração de material orgânico, que reduziu a concentração do oxigênio dissolvido, que tem índices normais na mesma época do ano em torno de 5,0 mg/litro, para apenas 0,3 mg/litro.

78. Cabe ressaltar a falta de comunicação das informações por parte das autoridades a toda a população atingida. A população da cidade de Campos dos Goytacazes, por exemplo, ainda no dia 01.04.03, três dias após o desastre em Cataguases, não conhecia a real dimensão dos efeitos que lhe seriam impostos, uma vez que a concessionária Águas do Paraíba garantia naquela data, através dos jornais, que o abastecimento da cidade não seria suspenso, o que na realidade se verificou durante sete dias.

79. Isso evidencia a necessidade de providências no sentido de operacionalizar efetivamente um grupo de comunicação social oficial atrelado a planos de contingência de acidentes, de modo a possibilitar a correta orientação das populações atingidas. Essa é uma das recomendações da equipe ao IBAMA.

80. A Agência Nacional de Águas (ANA), em articulação com o Operador Nacional do Sistema, que opera as usinas hidrelétricas de todo o País, teve uma tempestiva atuação e aumentou a vazão de dois reservatórios do rio Pomba e um do rio Paraíba do Sul, para que a mancha de lixívia chegasse mais diluída e mais rapidamente ao mar.

81. A mancha de poluição percorreu cerca de 220 quilômetros, de Cataguases até o oceano Atlântico, entre os dias 29.03 e 06.04.2003 e atingiu 14 municípios, sendo quatro no estado de Minas Gerais e dez no do Rio de Janeiro. A população afetada no seu abastecimento d’água totalizou cerca de 570 mil pessoas, no estado do Rio de Janeiro.

Os Resíduos e os Impactos do Acidente82. Quanto às características químicas do “licor negro”, reproduzimos a seguir relatório do Engenheiro

Químico João Bosco Costa Dias (IBAMA/DILIQ/CGQUA) - volume anexo nº 02:“A lixívia negra ou licor negro é um subproduto resultante da operação da digestão da celulose pelo processo

ao sulfato. Sua composição é de 95 a 98% das substâncias que entraram no digestor.Na etapa de digestão da madeira, utiliza-se uma solução, denominada lixívia branca, contendo hidróxido de

sódio, sulfeto de sódio e carbonato de sódio, onde a matéria prima, constituída de cavacos de madeira, é imersa. A ação desses produtos, em conjunto com a elevação da temperatura e pressão, induz a catálise das reações de quebra de cadeias moleculares mais longas presentes nas fibras vegetais.

Como subprodutos da digestão tem-se a geração da lixívia negra, além da liberação de certas substâncias tais como, por exemplo, resinas, ceras, álcoois, terebentina, etc; cuja composição varia em função da espécie de madeira utilizada.

Podemos considerar a lixívia negra como um sistema bifásico, sendo uma fase líquida e outra sólida. A fase líquida , com 80% do volume, é constituída por compostos orgânicos, lignina (responsável pela cor negra), sais oriundos da lixívia branca e as substâncias presentes na própria madeira variando com a espécie utilizada. A parte sólida é constituída por resíduos de madeira digerida.

Assim sendo, a maior porção da lixívia negra se constitui de matéria orgânica oriunda da digestão da madeira, o que facilita a ação das bactérias decompositoras que esgotam o oxigênio dissolvido presente no efluente.

Este processo de esgotamento do oxigênio denomina-se Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO). Quando ocorre a eliminação desse material em rios e demais corpos d’água, há uma redução do nível de oxigênio presente e a eliminação, por asfixia, da vida aquática.

A presença de grandes quantidades de hidróxido de sódio na lixívia causa aumentos drásticos do pH (em química, escala numérica que fornece medida quantitativa da acidez ou alcalinidade), alcalinizando o meio e contribuindo, também, para a eliminação de várias formas de vida. Some-se a isto os efeitos estritamente estéticos como a cor negra, a turbidez elevada e a presença de grandes quantidades de espuma na superfície da água, causada pela agitação e turbilhonamento da água na presença de sais (notadamente carbonato de sódio) em meio alcalino.”

83. Campos dos Goytacazes, a maior cidade atingida, teve o abastecimento d’água de 70% da sua população impactado durante aproximadamente dez dias, o que ocasionou a frenética e descontrolada abertura de poços d’água particulares. Entre outros efeitos nefastos à sua economia, tais como decretação de estado de emergência, contratação de caminhões-pipa para abastecimentos emergenciais e aquisição de cestas básicas para a população dependente do rio, ocorreu a total paralisação das atividades da agricultura, pecuária e pesca, bem como de suas indústrias.

84. O município não tem a quantificação financeira final dos impactos, o que ainda está sendo calculado. Apenas a título de exemplo, o município encaminhou uma prévia com a estimativa dos gastos incorridos em função do acidente, que totaliza R$ 3.045.390,56 (três milhões, quarenta e cinco mil, trezentos e noventa reais e cinqüenta e seis centavos), decorrente das seguintes ações:

- Cestas básicas para atendimento à população dependente diretamente das águas do Rio Paraíba do sul e atividades ligadas ao consumo de água: R$ 1.806.200,00;

- Estrutura para distribuição das cestas (veículos e pessoal): R$ 50.000,00;- Perfuração de poços artesianos públicos: R$ 535.000,00;- Aluguéis de caminhões-pipa: R$ 384.190,56;- Custos com análise da água dos poços abertos diretamente pela população, distribuição de filtros e cloro: R$

20.000,00;- Plano de mídia para prestação freqüente de orientações e informações à população vitimada: R$ 250.000,00;85. Há que se ponderar a existência de outros impactos com reflexos econômicos no que concerne às indústrias

paralisadas, redução da quantidade de pescado na região, etc.86. Atualmente, a situação das áreas agrícolas atingidas tende à normalidade, embora estudos tenham detectado

alterações no solo da região inundada. Quanto aos rios, as águas já se apresentam compatíveis com a classe II, conforme Resolução Conama Nº 20, não havendo elevadas concentrações de resíduos, embora os mesmos ainda possam ser encontrados em poças que não foram tratadas ao longo do ribeirão Cágado.

87. A Fiscalização a Cargo da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM/MG)88. Um aspecto que deve ser analisado é relativo à atuação da Fundação de Meio Ambiente do Estado de Minas

Gerais (FEAM-MG) quanto aos processos de fiscalização. É interessante destacar que as empresas que se sucederam ao longo dos anos foram fiscalizadas pela FEAM em diversas oportunidades, com a emissão de autos de infração e aplicação posterior de multas.

89. Não tivemos acesso aos documentos do processo referente ao licenciamento ambiental da empresa e eventuais fiscalizações realizadas pela FEAM/MG, apesar da solicitação efetuada junto ao IBAMA em Brasília (fls. 11, vol. principal).

90. O histórico apresentado a seguir foi fornecido pela Assessoria de Imprensa da FEAM. A equipe não verificou a veracidade das informações descritas. Este histórico destaca as fiscalizações efetuadas pela FEAM na empresa e os respectivos autos de infração emitidos.

Histórico da Ação da FEAM na Indústria de Papéis Matarazzo S.A - Cataguases/MG (fls. 89/108 - volume anexo I).

91. Out/77 - Relatório de vista às instalações da Empresa - sugere que a Fundação Centro Tecnológico (CETEC) elabore diagnóstico do problema de poluição do córrego próximo à fábrica e que o Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM) exija o cumprimento da lei.

92. Jun/78 - Relatório Técnico do CETEC - Avaliação técnica do risco de poluição no ribeirão Meia Pataca causada pela Cia. Mineira de Papéis - elaborado por solicitação da Comissão de Política Ambiental - COPAM, sugere que a empresa proceda ao tratamento dos efluentes líquidos.

93. Maio/79 - Ofício do Secretário Executivo do COPAM à Empresa, solicitando o envio, dentro de 60 dias, do projeto de Tratamento de Efluentes Líquidos.

94. Ago/79 - Ofício do Secretário Executivo do COPAM à Empresa, reiterando a necessidade do envio do projeto de Tratamento de Efluentes Líquidos.

95. Set/79 a Mar/81 - Vários ofícios entre COPAM e empresa e vistorias do CETEC.96. Dez/82 - Termo de Compromisso firmado pela Indústria Matarazzo de Papéis S/A junto ao COPAM -

segundo o qual a empresa teria um prazo até 31-3-1983 para apresentar projeto executivo do sistema de tratamento de efluentes líquidos e respectivo cronograma de implantação.

97. Mar/83 - A Empresa envia o Projeto ao COPAM.98. Jun/83 - A Empresa foi autuada, por descumprir o Termo de Compromisso, uma vez que o projeto enviado

não continha as informações técnicas necessárias à sua análise. A multa foi aplicada pelo COPAM.99. Jun/83 a Out/83 - ofícios da empresa ao COPAM justificando o não cumprimento do Termo de

Compromisso.100. Período de 1977 até 1984 - várias denúncias de moradores, da Prefeitura de Cataguases, Câmara

Municipal de Cataguases e instituições diversas, relatando a mortandade de peixes.101. Nov/84 - A empresa apresenta uma proposta de implantação de um sistema alternativo provisório onde

haveria a concentração da lixívia de 12% para 40% e seu posterior transporte para lagoas de sedimentação e evaporação em local a ser definido, fora da fábrica, além do desvio do efluente da fábrica de papel para a fábrica de celulose.

102. Mar/85 - o Projeto foi recomendado, mas para sua aprovação definitiva foi solicitada à empresa a apresentação de documentos complementares.

103. Jun/85 - A empresa apresentou ao COPAM o projeto para implantação de um sistema de concentração de lixívia - caldeira de recuperação.

104. Jan/86 - Liberação pelo COPAM para implantação do projeto provisório, com prazo de 18 meses, ou seja, até 07.87, tal sistema deveria estar funcionando.

105. Nov/86 - Vistoria constata atraso na implantação do projeto.106. Jul/87 - Vistoria na empresa constata que o sistema provisório não foi implantado e o sistema definitivo

sequer iniciado, sendo a empresa autuada (AI 54/87).107. Ago/87 - A empresa decide, por razões econômicas, não implantar o sistema provisório.108. Set/87 - Suspensão das atividades da empresa por 15 dias pelo Secretário de Estado de Ciência Tecnologia

e Meio Ambiente, objetivando a implementação de medidas concretas. A concessão de uma Liminar pelo Poder Judiciário reabre a empresa 75 horas após o seu fechamento.

109. Set/87 - Construção da primeira barragem de rejeitos.110. Out/88 - Rompimento da barragem de uma das lagoas com o escoamento de lixívia negra para o córrego

Cágado.111. Out/89 - A empresa apresenta documento com dimensionamento hidráulico das barragens de contenção de

resíduos.112. Nov/89 - Termo de Compromisso firmado entre a empresa e o COPAM, abrangendo os sistemas de controle

ambiental e a recuperação da lixívia depositada nas barragens por meio da instalação da Caldeira de Recuperação.113. Nov/89 - Correspondência da empresa ao COPAM, apresentando dados das barragens construídas na

Fazenda Bom Retiro.

114. Jan/90 - A empresa apresenta ao COPAM projeto de controle ambiental.115. Fev/90 - Parecer técnico da FEAM aprova os projetos das barragens de contenção. É estabelecido prazo

de 24 meses para implantação do sistema de tratamento definitivo dos efluentes líquidos, o que, em outras palavras, implicaria na previsão de que o sistema de contenção deveria operar durante o mesmo período, acumulando os resíduos para posterior tratamento com fins econômicos.

116. Ago/90 - COPAM envia oficio à empresa liberando a implantação do Projeto Básico de Controle Ambiental (efluentes líquidos e atmosféricos e resíduos sólidos).

117. Set/91 - Vistoria às instalações da empresa constata lançamento de efluentes no ambiente sem tratamento e não identifica, decorridos 12 meses da aprovação do projeto, nenhum procedimento para implantação dos sistemas de controle. Além disso, 14 meses após a liberação do projeto da caldeira de recuperação, para tratamento dos efluentes líquidos, inclusive daqueles armazenados nas barragens, não foi verificada nenhuma indicação de início de implantação. Em vista disso a empresa foi autuada (AI 269/91)

118. Jan/93 - Vistoria à empresa realizada pela FEAM, em atendimento à denúncia, tendo sido constatado lançamento de efluente líquidos industriais e sanitários em curso de água, motivando a sua autuação - AI (Auto de Infração) 004/93.

119. Mar/93 - Vistoria à empresa realizada pela FEAM, tendo sido constatado o descumprimento total do termo de Compromisso, ocasionando a autuação da empresa.

120. Apresenta-se, a seguir, histórico da ação da FEAM em relação à Indústria Cataguazes de Papel.Histórico da ação da FEAM na Indústria Cataguazes de Papel Ltda. (fls. 106 volume 01)121. A FEAM divulgou, pela Assessoria de Imprensa do Governo do Estado de Minas Gerais, a cronologia

oficial e um resumo das medidas adotadas por órgãos e empresas públicas estaduais. A seguir, descreve-se sucintamente esse histórico com destaque para as ocorrências envolvendo as barragens de resíduos.

122. Em novembro de 2001, o convênio celebrado entre o Instituto Estadual de Florestas (IEF) do sistema estadual de meio ambiente e a Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) é rompido, impedindo uma ação conjunta de fiscalização. A partir desse instante, a Polícia de Meio Ambiente que é uma divisão da PMMG se reporta diretamente ao IBAMA/MG.

123. Em novembro de 2002, houve denúncia de poluição ambiental tendo como denunciadas a Indústria Cataguazes de Papel e a Florestal Cataguazes. O objeto da denúncia são as duas barragens de rejeitos, localizadas na fazenda Bom Destino. A denúncia é encaminhada à Gerência Executiva do IBAMA/MG.

124. Em fevereiro de 2003, o IBAMA/MG solicita à PMMG a realização de inspeção das barragens em função de denúncia recebida (11.2002). A PMMG emite Boletim de Ocorrência nº 086/03 e elabora relatório com solicitação para o IBAMA/MG no sentido de que envie apoio técnico para avaliação da situação existente. Em março de 2003, uma das barragens rompe, ocasionando o acidente ambiental.

125. Do exposto, verificamos, com base no histórico fornecido pela FEAM, que houve a visita por parte da Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) em 05.02.2003 em função de denúncia recebida em novembro de 2002. Ocorre a lavratura de BO nº 086/03 (fls. 40/44 do vol.01) comunicando a não existência de vazamento visível e a elaboração de relatório pedindo providências ao IBAMA. (Obs. A equipe não teve acesso a este relatório).

As Denúncias Apresentadas e a Atuação dos Órgãos Ambientais126. No histórico apresentado pela Assessoria de Imprensa do Governo do Estado de Minas Gerais, há registros

de outras denúncias de poluição no rio Meia Pataca ocorridas durante o ano de 2002 e provocados por descargas de efluentes da Indústria Cataguazes de Papel Ltda.

127. Essas denúncias, entretanto, apesar de demonstrarem as condições precárias de funcionamento da empresa e o insuficiente grau de repressão por parte dos órgãos ambientais, não estão diretamente relacionados ao acidente do dia 29.03.2003, ocorrendo em pontos distintos e sem qualquer conexão.

128. A poluição atual decorre do processo de lavagem dos papéis atualmente utilizados na produção da empresa, baseado em reciclagem, enquanto que os resíduos depositados até 1992 nos reservatórios, distantes 12 quilômetros da fábrica, são decorrentes do processo de produção de celulose anteriormente utilizado pela empresa.

129. Por ocasião do acidente, a imprensa noticiou que as autoridades ambientais de Minas Gerais sabiam do potencial poluidor da Indústria Cataguazes de Papel há muitos meses e que a empresa funcionava sem licença ambiental.

130. Tudo isto é verídico, mas deve-se fazer uma clara distinção entre o que é devido ao atual funcionamento da empresa e o que é decorrente dos dois reservatórios existentes a 12 quilômetros de distância.

131. A indústria de papel ainda polui o riacho Meia Pataca, mas não com lixívia e sua licença ambiental não foi, de fato, concedida, havendo registros de indeferimentos por parte da FEAM, mas sem a adoção de providências mais concretas no sentido de impedir o prosseguimento da irregularidade, tais como paralisação das atividades.

132. O registro de denúncia mais recente, relacionada às barragens de resíduos do processo de lixiviação da madeira, é datado de novembro de 2002, conforme relatórios da Polícia Militar - PMMG (fls. 67, vol.01) e da Assessoria de Imprensa do Governo de Minas Gerais (fls. 89/90, vol.01).

133. Essa denúncia de poluição ambiental foi feita ao IBAMA/MG e não ao órgão de meio ambiente do Estado de Minas Gerais (FEAM).

134. O IBAMA/MG, por sua vez, encaminhou a denúncia à Polícia Militar de Minas Gerais, entidade conveniada, que realizou inspeção e emitiu boletim de ocorrência nº 086/03, de 05 de fevereiro de 2003, (fls. 40/44, vol.01), além de elaborar relatório, encaminhando ambos ao superintendente do IBAMA de Minas Gerais. A PMMG, conforme informações da mesma (fls. 60/61, vol.01), solicita providências pelo IBAMA no relatório, em relação ao envio de equipe técnica para avaliação de potencial risco de poluição e segurança das barragens, o que, de acordo com as evidências, não foi atendida.

135. A seguir, transcrevemos o histórico da ocorrência:“Senhor Superintendente do IBAMA/MG. Em atendimento à denúncia/IBAMA constante do processo nº

02015.023693-02, comparecemos na Fazenda Bom Destino/Zona Rural de Cataguases, de propriedade das firmas industriais Cataguases de Papel e Florestal Cataguases, onde constatamos haver no local, 02 (dois) reservatórios de grande monta, tipo açude, contendo grande quantidade de um líquido de cor negra (tipo óleo queimado), a céu aberto.

...”136. Percebe-se uma falha no sistema de fiscalização do órgão federal. Assim, a denúncia é feita ao

IBAMA/MG, que a encaminha à PMMG, a qual destaca um soldado para vistoriar as barragens. Não possuindo capacitação técnica para avaliar a real situação dos reservatórios, o soldado constata somente que não há vazamento visível e que a empresa não possui as licenças ambientais devidas. A PMMG envia o B.O. e relatório técnico à Gerência Regional do IBAMA pedindo a adoção de providências necessárias e visita técnica para avaliação da situação das barragens.

137. Não há registros nos autos de qualquer providência tomada por parte do IBAMA/MG. Pode ter havido a percepção de que não havia nenhum risco imediato com uma urgente necessidade da presença do IBAMA e assim, a ocorrência teve um encaminhamento dentro do cronograma normal de atividades.

138. Também está evidente a ocorrência de uma falha no sistema de gestão ambiental do estado. A FEAM nem sequer tinha conhecimento dessas denúncias, pois o convênio celebrado entre a Polícia Militar de Minas Gerais e o Governo do Estado de Minas Gerais havia perdido a vigência e não foi renovado, impedindo a comunicação.

139. Mas o ponto crucial nesse assunto é o fato de o órgão ambiental estadual ter permitido uma solução provisória com o armazenamento de resíduo industrial em barragens por um período de dois anos, e não ter cumprido seu dever institucional de determinação e acompanhamento de medidas corretivas definitivas, exigindo o correto tratamento da lixívia, com a permanência dos rejeitos nas barragens por um período de mais de 10 anos conforme relatado no item 56.

140. A Responsabilização pelo Acidente141. A responsabilização pelo acidente é um assunto bastante complexo pois, neste acidente específico, há o

envolvimento de entidades do Governo Federal, do Governo Estadual e uma empresa privada.

142. A questão está centrada na clara definição de nossa competência legal para atuar em casos como o de Cataguazes, sendo necessário considerar a exata jurisdição deste E. Tribunal, de forma a evitar sobreposições indevidas sob o prisma legal e a duplicidade de trabalhos.

143. O acidente de Cataguazes apresenta um claro prejuízo aos bens da União, aqui entendidos os rios federais Pomba e Paraíba do Sul (uma vez que suas águas banham mais de um estado conforme definição do art. 20, III, da Constituição Federal de 1988) e suas respectivas fauna e flora, acrescido pelos gastos financeiros destinados aos atendimentos emergenciais e outras ações mitigadoras.

144. É fato notório que o rompimento da barragem gerou consideráveis prejuízos aos governos dos Estados de Minas Gerais, do Rio de Janeiro, bem como ao próprio Governo Federal, consubstanciados no pagamento de ações emergenciais dentre as quais destacam-se:

- aquisição de cestas básicas;- compra e contratação de caminhões pipa ;- indenização àqueles profissionais e empresas que ficaram impedidos de garantir seu sustento, tais como

pescadores, pousadas, extração de areia dos rios afetados, etc;- deslocamento de funcionários e sua permanência no local do acidente;- recuperação da barragem danificada;- coleta dos resíduos depositados em terrenos de terceiros na forma de pequenas lagoas;- paralisação de diversas empresas, reduzindo a produção e a arrecadação de impostos;- abertura de poços artesianos para captação de água para atender a população.145. Estes são apenas alguns dos gastos assumidos pelos governos no tratamento da questão, devendo-se, ainda,

considerar a possibilidade de existência de outros prejuízos ainda não quantificados tal como a redução permanente da disponibilidade de pescado.

146. A responsabilização pelo acidente está associada, segundo nosso entendimento, à ação negligente de uma empresa particular e, também, de órgãos ambientais, aqui consideradas as esferas estadual e federal.

147. De fato, a empresa Florestal Cataguazes Ltda. tem culpa pelo acidente porque foi negligente na administração do passivo ambiental sob sua responsabilidade, em especial no que concerne ao seguinte:

- falhas na manutenção da infra estrutura das barragens;- ausência de engenheiro responsável pela operação, manutenção e desativação das barragens;- ausência de um plano de contingência para os casos de acidentes;- inexistência de tratamento dos resíduos acumulados durante mais de uma década, quer através de sua

neutralização, quer pela destinação econômica.148. O ressarcimento pelos danos ambientais é inquestionável e, como veremos a seguir, está amparado pela

legislação.149. Entretanto, considerando que nenhum outro órgão público dispõe sequer de uma estimativa acerca do

valor total dos prejuízos, somos, preliminarmente, pela realização de diligência aos Ministérios do Meio Ambiente, da Integração Nacional, e da Assistência Social, cuja ação se fez necessária após o acidente, para que informem o total de recursos financeiros da União utilizados nas diversas ações objetivando o atendimento à população afetada e contenção dos impactos.

150. A quantificação do total dos gastos incorridos pelo Governo Federal possibilitaria o encaminhamento destes autos ao Ministério Público da União com vistas ao ressarcimento daqueles valores.

151. Quanto aos órgãos ambientais a equipe entende que há, também, uma considerável parcela de responsabilidade pela ocorrência do acidente em razão de sua ação negligente.

152. No âmbito da Fundação Estadual de Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais (FEAM), a responsabilidade pelo acidente decorre da ausência de fiscalização efetiva de passivo ambiental, particularmente após o término do prazo de dois anos concedido no Termo de Compromisso, celebrado com a empresa em fevereiro de 1989, para destinação final dos resíduos acumulados nas barragens conforme item 112.

153. No que concerne ao IBAMA, a situação verificada pela equipe atesta, também, a existência de parcela de responsabilidade pelo acidente em função da negligência com relação à apuração das denúncias acerca da existência de vazamentos nas barragens.

154. A análise mais acurada da legislação ambiental permite verificar que houve dano a um bem da União, definido pela Constituição Federal em seu art. 20, decorrente da inobservância do disposto na Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente.

155. A Lei nº 6.938/81 que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente tem como princípio, conforme disposto em seu inciso I, art. 2º :

“ ... ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;”. (grifo nosso).

156. A Constituição em seu art. 20, instituiu que são bens da União:“art.20. São bens da União(...)III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um

Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;(...)”

157. A Constituição Federal determinou, ainda, como sendo um direito de todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado, representando um direito fundamental da pessoa humana, determinando a competência da União em termos legislativos (art. 24, VI, VII, VIII e §§ 1º a 4º da CF/88.).

158. Destarte, é obrigação do Poder Público, elaborar ações de gestão do meio ambiente. Do princípio constitucional da eficiência, resulta o compromisso dos órgãos e agentes públicos no sentido de prevenir danos e agressões ambientais.

159. A prevenção é parte essencial dessas ações, pois, muitas vezes, os danos ambientais, depois de ocorridos, não podem ser remediados ou, para se retornar à situação anterior, são necessários dispêndios elevados.

160. Desse modo, a co-responsabilidade do órgão é evidente, no sentido de que é imbuído de funções executivas no dever de evitar direta ou indiretamente a degradação ambiental.

161. A co-responsabilidade dos órgãos públicos deve ser considerada no caso em tela, uma vez que sua omissão é clara ao negligenciar o dever constitucional de proteção ao meio ambiente, conforme explicação de Armando H. Dias Cabral:

“A propriedade privada não se tornou algo intocável; desde que seu uso se desencontre de sua função social, vale dizer, do interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, à tranqüilidade pública, ao respeito às demais propriedades, à estética urbana e aos direitos individuais ou coletivos, seja ou não por matéria ou energia poluente, o Poder público tem o dever de limitá-la administrativamente.

Não o fazendo, a Administração se torna civilmente responsável por eventuais danos sofridos por terceiros em virtude de sua ação (permitindo o exercício da atividade poluente, em desacordo com a legislação em vigor) ou de sua omissão (negligenciando o policiamento dessas atividades poluentes).” (grifo nosso)

162. Está evidente, portanto, a co-responsabilidade dos órgãos públicos na omissão verificada tanto da parte do IBAMA quanto da FEAM. No caso do IBAMA, o fato de a gerência executiva de Minas Gerais estar a par da existência das duas barragens desde novembro de 2002 e, ainda, em 05.02.2003, após vistoria da PMMG, receber boletim de ocorrência e relatório técnico.

163. A sua inoperância em comunicar a sede da autarquia, solicitando apoio técnico para verificação da real situação das barragens, quando houve denúncia de vazamento nas barragens é notório. No caso da FEAM, a co-responsabilidade se caracteriza por não exercer a fiscalização devida e o monitoramento em um caso de armazenamento provisório que se tornou permanente, com conhecimento por parte do órgão ambiental estadual desde a construção das barragens, e ao não exigir o correto tratamento dos resíduos depositados, nem tampouco a manutenção desses reservatórios.

164. Para reforçar tal tese, o Sr. Ilmar Bastos Santos, Presidente da Fundação Estadual de Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais, em audiência pública realizada na Câmara dos Deputados no dia 09.04.2003, informa que o Sistema de Gestão Ambiental se encontrava em total desarticulação quando não houve a comunicação por parte do Batalhão Florestal da Polícia Militar de Minas Gerais ao órgão ambiental estadual.

165. O convênio que havia entre o Governo Estadual de Minas Gerais e o Batalhão Florestal foi descontinuado em 2001 e, desse modo, ocorria a comunicação somente ao órgão federal. Não foi possível um contato com a FEAM no mesmo dia do acidente porque não existia na Fundação, um sistema de atendimento a emergências, nem tampouco um plantão nos finais de semana.

166. De acordo com informações do presidente da FEAM-MG, o efetivo de fiscais (sessenta e um), não é suficiente para a fiscalização dos empreendimentos localizados no estado.

167. Sendo assim, enumera-se a seguir, os fundamentos para a responsabilização da FEAM e do IBAMA:a) Considerando o meio ambiente como patrimônio público, podemos fazer uma ilação com a Lei nº 8.429/92,

que em seu art. 10 definiu os atos de improbidade administrativa como aqueles que causam lesão ao Erário, assim considerando “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, dilapidação dos bens ou haveres”. Segundo Pazzaglini, esse artigo da Lei busca reprimir “qualquer conduta, ainda que omissiva, dolosa ou culposa, que acarrete lesão ao erário, entendendo-se como tal a conduta ilegal que cause prejuízo aos cofres públicos”.

b) Outro fundamento para a responsabilização do IBAMA encontra amparo no art. 11 da Lei nº 6.938/81 (fls. 02/08 do volume anexo I), que afirma:

"Art. 11. Compete à SEMA (com a publicação da Lei nº 7.804, de 18.07.89, a Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, foi substituída pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em seus direitos e deveres) propor ao CONAMA normas e padrões para implantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento previsto no artigo anterior, além das que forem oriundas do próprio CONAMA.

§ 1º A fiscalização e o controle da aplicação de critérios, normas e padrões de qualidade ambiental serão exercidos pela SEMA, em caráter supletivo da atuação do órgão estadual e municipal competentes.

§ 2º Inclui-se na competência da fiscalização e controle a análise de projetos de entidades, públicas ou privadas, objetivando a preservação ou a recuperação de recursos ambientais, afetados por processos de exploração predatórios ou poluidores."

Esse fundamento legal enseja a responsabilização por negligência no exercício de atribuição legal.c) Por outro lado, o art. 71 da Constituição Federal ressalta que:"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas

da União, ao qual compete:(...)omissisII - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da

administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;”

168. Assim, considerando o evidente dano ao meio ambiente, no caso em tela o Rio Paraíba do Sul, um bem da União, a equipe entende que o Tribunal tem competência para apurar a responsabilidade dos órgãos públicos federais envolvidos.

169. Desta forma, a equipe propõe a Audiência dos servidores do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), abaixo relacionados, objetivando colher suas razões de justificativas quanto à negligência com que foi tratado o passivo ambiental existente em Cataguazes, em especial a partir de nov.2002, quando, de acordo com a cronologia já apresentada, houve a denúncia inicial ao IBAMA da existência de vazamentos na barragem, contribuindo para a ocorrência de dano a bem da União, definido no Inciso III, do Art. 20 da Constituição Federal e o conseqüente descumprimento do disposto no § 1º, do art. 11, da Lei nº 6.938/81 para os casos dos Gerentes Executivos do IBAMA/MG. Nome CPF Cargo PeríodoJáder Pinto de Campos Figueiredo473.244.497-00 Gerente Executivo do

IBAMA/MG14/12/2000 a 31/12/2002

Antônio Fernando Durco Pereira 208.462.666-87 Gerente Executivo do IBAMA/MG - interino

31/12/2002 a 04/4/2003

170. Em relação aos diretores da Diretoria de Proteção Ambiental (DIPRO) abaixo relacionados, a audiência será feita em razão da PORTARIA Nº 230, DE 14 DE MAIO DE 2002 (Regimento Interno do IBAMA) na qual se define os órgãos específicos singulares, suas subdivisões e funções. No art. 76, VI, da portaria retrocitada, a Coordenação de Fiscalização e Operações é subordinada à Diretoria de Proteção Ambiental, com a descrição de sua competência, verbis:

Art. 76. À Coordenação de Fiscalização e Operações compete:(...)VI - promover o atendimento ao público interno e externo nos assuntos relacionados ao recebimento de

denúncias, tomando as providências cabíveis, bem como prestando os esclarecimentos necessários(...);”

171. Dessa forma, é responsabilidade da DIPRO, o recebimento de denúncias e a tomada das providências cabíveis. Então serão ouvidos para colher as razões de justificativa por não ter havido a tomada de ações referentes ao recebimento da denúncia de vazamento de resíduo da barragem.

Nome CPF Cargo PeríodoLuciano Menezes Evaristo 150.743.231-34 Diretor da

DIPRO12/09/2002 a 27/01/2003

Flávio Montiel da Rocha 296.473.391-00 Diretor da DIPRO

Desde 28/01/2003

172. Com relação à Fundação Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais (FEAM/MG), a equipe considera que não cabem a este E. Tribunal quaisquer ações diretas no sentido de buscar a responsabilização pelos valores associados às medidas adotadas pelo Governo Federal ou a eventual aplicação de multa, uma vez que não possuímos jurisdição sobre aquela entidade estadual.

173. Entretanto, a responsabilidade da FEAM é clara em razão da negligência com a qual tratou a questão ao longo de todos esses anos. Assim, somos pela proposta no sentido de encaminhar cópia destes autos e da Decisão que vier a ser adotada por este E. Tribunal ao Ministério Público da União, que terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente, conforme disposto no art. 14, § 1º da Lei 6.938/81, bem como ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG) para que este adote as medidas cabíveis.

174. Quanto à empresa Florestal Cataguazes, responsável pelo acidente, a equipe considera ser necessário diligenciar aos Ministérios do Meio Ambiente, da Integração Nacional e da Ação Social no sentido de quantificar as despesas derivadas do acidente para posterior encaminhamento dos autos ao Ministério Público da União com vistas a apurar sua responsabilidade e promover o eventual ressarcimento daqueles valores.

CAPÍTULO II175. O capítulo II deste relatório trata de uma análise do sistema de meio ambiente desenvolvido em âmbito

federal, focalizando o estudo para a prevenção de acidentes ambientais. Em decorrência das ações desenvolvidas junto aos setores técnicos do IBAMA e da ANA, envolvendo a realização de diversas entrevistas amparadas em posterior análise documental, procurou-se observar a atuação daquelas duas entidades especificamente quanto ao acidente em Cataguazes, assim como, em uma análise mais ampla, verificar o instrumental disponível para prevenir a ocorrência de outros acidentes ambientais de grande impacto.

176. Com o intuito de facilitar a análise e compreensão acerca das ações inerentes aos órgãos de meio ambiente, procurou-se dividir essas ações em três grandes segmentos: o Licenciamento Ambiental, a Fiscalização e o Cadastro Técnico Federal de Atividades.

A) O LICENCIAMENTO AMBIENTAL177. A Política Nacional de Meio Ambiente, em função dos dispositivos legais contidos nos incisos VI e VII do

artigo 23 da Constituição Federal, é implementada pelas três esferas administrativas de Governo, sendo que nenhuma

tem prevalência sobre as demais. De acordo com Paulo Afonso Leme Machado, em Direito Ambiental Brasileiro, a Administração Pública Federal ambiental não está num plano hierárquico superior ao da Administração Pública ambiental estadual, nem esta se situa num plano hierárquico superior ao da Administração Pública ambiental municipal.

178. A execução dessa Política se dá pela implementação dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, entre os quais figura o licenciamento ambiental de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (Lei nº 6.938/81, artigo 9º, inciso IV).

179. O licenciamento ambiental é realizado no nível federal pelo IBAMA; no nível estadual pelos órgãos estaduais de meio ambiente (Oemas); e pelos órgãos municipais de meio ambiente, na esfera municipal.

180. No processo de licenciamento ambiental os impactos ambientais negativos decorrentes da implantação do empreendimento devem ser previstos, assim como as medidas necessárias para sua correção, mitigação e compensação, na perspectiva de garantir a sua sustentabilidade ambiental. Cabe ressaltar que os empreendimentos ou atividades são licenciados em um único nível de competência (Resolução CONAMA nº 237/97, art. 7º) e, portanto, no caso de licenciamento realizado em âmbito federal, não haverá licenciamento ambiental em nenhum outro órgão estadual ou municipal.

181. A licença ambiental a ser obtida no licenciamento, conforme definida pela Resolução CONAMA nº 237/97, é o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades que utilizam recursos ambientais.

182. O processo abrange a emissão de três licenças (licença prévia, licença de instalação e licença de operação), bem como o acompanhamento e o monitoramento das condicionantes exaradas nas respectivas licenças.

183. Licença Prévia - requerida na fase preliminar de planejamento do empreendimento ou atividade. Na sua concessão, avalia-se a localização e a concepção do empreendimento, atestando a sua viabilidade ambiental, além de estabelecer os requisitos básicos a serem atendidos nas próximas fases.

184. Licença de Instalação - concedida para que se realizem as obras de instalação do empreendimento e/ou construção da obra. Para sua concessão, analisam-se as medidas compensatórias a serem realizadas e os planos que visam controlar os impactos ambientais.

185. Licença de Operação - concedida para que, após construída determinada obra ou projeto, possa começar sua operação. Inclui a análise de medidas compensatórias de caráter permanente e deve ser renovada, em média, de 4 em 4 anos, dependendo da atividade ou do tipo da obra.

186. Os órgãos ambientais competentes para o licenciamento e que fazem parte do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, segundo art. 6º da Lei nº 6.938/81, são:

I - órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;

II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;

III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente; (obs.: essa Secretaria foi extinta em 1989 e suas atribuições passaram à esfera do IBAMA).

IV - órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;

V - Órgãos Seccionais : os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental;

VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.

187. A esses órgãos do SISNAMA cabe não apenas licenciar, mas monitorar e fiscalizar o perfeito cumprimento dos condicionantes emitidos nas licenças. O não cumprimento das medidas necessárias à preservação da qualidade ambiental sujeita os empreendimentos e as atividades à paralisação, perda da licença, bem como às demais penalidades previstas na Lei nº 9605/98, conhecida como a “Lei de Crimes Ambientais”.

A1) COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS AMBIENTAIS LICENCIADORES188. A Lei nº 7.804/90, que alterou a Lei nº 6.938/81, estabeleceu que caberia ao IBAMA o licenciamento de

atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.189. Nesse sentido, a Resolução CONAMA nº 237/97, que regulamentou o art. 10 da referida lei, definiu como

impacto de âmbito nacional ou regional todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente, no todo ou em parte, o território de dois ou mais estados.

190. Assim, as competências do IBAMA para o licenciamento ambiental, conforme a Resolução 237/97 são:Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão

executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:

I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.

II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo,

em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN;

V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.191. Em que pese essa legislação, não há, de fato, a obrigatoriedade intransferível do IBAMA no que concerne

ao licenciamento dos citados empreendimentos, uma vez que, segundo o § 2º, do artigo 4º, da Resolução CONAMA 237/97, o órgão pode delegar aos estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.

192. Casos assim já ocorreram no Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transporte (DNIT), no que tange ao licenciamento de estradas federais que atravessam vários estados. O IBAMA pode delegar o licenciamento do trecho inserido em cada estado ao respectivo Órgão Ambiental Estadual - Oema.

193. O próprio IBAMA uniformiza os critérios a serem seguidos pelas Oemas nos licenciamentos dos trechos a seu encargo, além de preservar o poder de retomar para si o licenciamento quando verificar que algum estado deixou de cumprir os termos da respectiva delegação.

194. Com respeito às competências do órgão ambiental estadual - Oema, conforme a mesma Resolução, tem-se que:

Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:

I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;

II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;IV - delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio.195. Com relação aos órgãos ambientais municipais, a Resolução 237/97 prevê em seu artigo 6º que:

"Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio."

196. Conforme o manual de procedimentos de licenciamento ambiental confeccionado pelo IBAMA, cabem aos municípios as atividades de licenciamento e controle ambiental, tais como poluição do ar por veículos, controle industrial, drenagem urbana, contaminação de águas subterrâneas e coleta e tratamento de águas, resíduos sólidos e esgoto sanitário, bem como o regular uso e ocupação do solo.

197. Um ponto que merece destaque é aquele referente à supletividade do IBAMA, isto é existe a possibilidade de que o órgão federal avoque o licenciamento inicialmente de competência dos outros órgãos licenciadores.

198. A Lei nº 6.938/81, em seu artigo 10, estabeleceu a atuação supletiva do IBAMA. Segundo o Manual de Licenciamento do IBAMA essa atuação supletiva deverá ocorrer nos seguintes casos:

- por mandato judicial;- por decisão do CONAMA;- por solicitação do órgão ambiental competente;- por descumprimento, pelo órgão ambiental competente, dos prazos estipulados nos artigos 14 e 15 da

resolução CONAMA n.o 237/97;- por diploma legal específico.A2) IDENTIFICAÇÃO DE ALGUMAS FALHAS NO PROCESSO DE LICENCIAMENTO199. Conforme destacado nos parágrafos anteriores, o sistema de licenciamento é complexo e envolve as três

esferas de governo, tornando necessária a uniformização mínima das exigências às atividades e aos empreendimentos poluidores que apresentem risco de geração de acidentes.

200. A equipe constatou que uma das falhas do atual processo de licenciamento está vinculada ao fato de que, para aqueles empreendimentos com maior risco de acidentes e possibilidade de geração de danos ambientais, sociais e econômicos, não há o auxílio de estudos específicos que identifiquem pormenorizadamente os riscos de acidentes e as probabilidades que eles ocorram.

201. Diz-se que existe risco em um empreendimento ou atividade quando há o perigo potencial de que acidentes indesejáveis se realizem, podendo acarretar conseqüências sócio-econômicas e ambientais relevantes.

202. Neste trabalho, usou-se o termo risco para expressar a probabilidade de que algum evento perigoso e indesejável venha a se materializar.

203. Para trabalhar com a noção de risco, temos a interferência de duas variáveis: a probabilidade de ocorrência e a conseqüência, ou o dano. Assim:

Risco = Probabilidade x Conseqüência.204. A avaliação do risco de uma determinada instalação depende de algumas características, tais como a

qualidade das instalações (a idade e vida útil dos equipamentos, a manutenção realizada); características físico-químicas dos produtos; sensibilidade sócio-ambiental das áreas circunvizinhas; características climáticas e meteorológicas da região.

205. Estudos e técnicas de análise de risco foram desenvolvidas para facilitar a avaliação dessas informações.206. Essas técnicas vêm sendo aperfeiçoadas principalmente após a ocorrência de acidentes de amplas

proporções e repercussão mundial, tais como aqueles de Bhopal (Índia), Seveso, (Itália), Chernobil (Rússia), ou com o petroleiro Exxon Valdez, no Alasca (EUA).

207. A Lei 6.938/81, instituiu como instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, entre outros, o licenciamento e a avaliação de impactos ambientais.

208. Nessa linha, a Resolução CONAMA 01/86, em seu art. 5º, criou a obrigação para que os estudos de impacto ambiental identificassem os vários efeitos das atividades e empreendimentos no meio ambiente.

209. A Resolução CONAMA 237/97 define no inciso III do art. 1º que estudos ambientais são, in verbis:"III - Estudos Ambientais - são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à

localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentando como subsídio

para análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco”.(grifamos)"

210. Há, no rol dos estudos ambientais, um estudo específico destinado a identificação de risco de acidentes, denominado Análise Preliminar de Riscos.

211. Além disso, o § 2º da mesma Resolução ressalta que caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade da Análise Preliminar de Riscos quanto às características, ao porte e aos riscos ambientais.

212. Assim, considera-se obrigatório que os estudos ambientais exigidos pelo órgão licenciador sejam capazes de identificar corretamente os impactos ambientais de empreendimentos e atividades que venham a requerer as licenças ambientais, inclusive aqueles impactos decorrentes de acidentes.

213. Contudo, apesar da necessidade de que os estudos ambientais identifiquem corretamente os impactos diretos e indiretos, foi constatado em processo de auditoria desenvolvida pela Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União deste Tribunal (TC. 001.362/2000-4 - Meio Ambiente e Segurança Operacional do Setor Petrolífero), que alguns empreendimentos, com risco de graves acidentes, na área de mineração, de celulose, do setor petroquímico entre outros, não apresentaram Estudos de Análise de Risco quando da solicitação para obtenção das licenças ambientais.

214. A explicação para isso reside no fato de que existem algumas distorções no que concerne a exigência dos estudos de análise de risco, isto é, alguns empreendimentos do mesmo setor apresentam essas análises de risco e outros, sem motivos aparentes, não apresentam (essa constatação foi observada em algumas Unidades de Produção da Petrobrás). Além disso, alguns estados da federação solicitam esses estudos com mais freqüência, tendo produzido até um manual de análise de risco (CETESB/São Paulo).

215. Desta forma, algumas empresas começam a instalação e a operação de suas atividades sem o devido conhecimento dos possíveis impactos ambientais que poderão ser gerados por acidentes nas instalações ou no manuseio de substâncias perigosas.

216. Não há uma uniformidade de entendimento quanto à obrigatoriedade de elaboração dos Estudos de Análise de Risco no âmbito governamental, o que impede a elaboração de um dispositivo legal que obrigue os empreendimentos com maior risco de acidentes a desenvolver esses estudos, bem como o respectivo Plano de Emergência para os casos de acidentes.

217. A falta de capacitação do analista ou da equipe do órgão ambiental responsável pela formulação dos estudos e condicionantes que deverão ser apresentados pelo empreendedor, com vistas a obter as licenças ambientais, não permite identificar a priori os riscos da operação.

218. O desconhecimento dos detalhes de produção, do maquinário utilizado, das instalações e da qualidade dos materiais pode levar o órgão ambiental a não exigir os estudos de análise de risco, o que fragiliza todo o sistema desde a origem do empreendimento.

219. Assim, dada a sistemática atual, é possível que setores como o petrolífero, o químico, o elétrico, o de mineração, o eletro-nuclear, o de armazenamento - barragens de rejeitos (barragem construída para reter rejeitos ou materiais estéreis de mineração e de outros processos industriais), ou quaisquer outros possam ter um impacto severo, fruto de um acidente e não foram devidamente identificados no processo de licenciamento.

220. A conseqüência é que um empreendimento como a Florestal Cataguazes, caso tivesse sido corretamente licenciado e fossem exigidos os estudos de análise de risco, teria os seus impactos ambientais minorados, bem como as incertezas quanto ao risco para a população e o tempo de reação das autoridades. Isto é, os estudos teriam identificado as possíveis falhas da barragem com risco de acidentes e suas conseqüências.

221. Um exemplo dos benefícios que poderiam advir da adoção obrigatória dos Estudos de Análise de Risco seria o conhecimento prévio do percurso do material vazado que se iniciou no córrego Cágado e posteriormente atingiu o Rio Pomba, percorrendo 85 km até chegar ao Rio Paraíba do Sul.

222. O Município de Campos dos Goytacazes só tomou ciência de que o vazamento iria, de fato, alcançar o Paraíba do Sul três dias após o acidente, prejudicando a efetividade das medidas emergenciais adotadas. Caso o

referido estudo fosse obrigatório, teríamos conhecimento prévio do caminho a ser percorrido pelos possíveis vazamentos, uma listagem com as medidas de segurança prioritárias como, por exemplo, a imediata captação de água para evitar os impactos da sua posterior paralisação, a orientação correta e tempestiva à população, visando conter o pânico, e outras.

223. O que se viu no acidente foi justamente o contrário: não se sabia a composição química dos resíduos, os seus efeitos nocivos, o caminho que seria percorrido pela mancha de lixívia negra, as medidas de emergência que deveriam ser adotadas, etc.

224. Um exemplo do despreparo foi a oferta da Petrobrás no sentido de disponibilizar seu aparato para contenção de vazamentos de Petróleo quando, na realidade, a lixívia, diferentemente do petróleo, não fica na superfície dos rios e sim diluída nas suas águas.

225. Os danos ambientais, tais como a mortandade de peixes e outros organismos aquáticos, os danos econômicos, com a paralisação de fábricas e, por último, os danos sociais com a interrupção do abastecimento de água por vários dias, foram apenas alguns dos efeitos que poderiam ter seus impactos minimizados caso o devido licenciamento incorporasse a obrigatoriedade da apresentação dos estudos ambientais necessários, entre eles, o Estudo de Análise de Risco.

226. Dessa forma, a equipe considera primordial que a Diretoria de Licenciamento e Qualidade Ambiental do IBAMA identifique os setores econômicos como maior probabilidade de acidentes graves e passe a exigir, obrigatória e complementarmente, o Estudo de Análise de Risco e Planos de Emergência, pois, conforme expressa o art. 66 do Regimento Interno daquele Instituto, cabe àquela Diretoria coordenar, supervisionar, regulamentar e orientar a execução das ações federais referentes ao licenciamento ambiental, avaliação de impactos e riscos, controle e gestão da qualidade ambiental.

227. Além disso, considera-se relevante a criação de um Grupo de Trabalho, no âmbito da Câmara Técnica de Controle Ambiental do CONAMA, com o objetivo de identificar os setores econômicos com maior probabilidade de acidentes e maior intensidade de seus impactos ambientais, e desenvolver, a partir desses dados, um Projeto de Resolução objetivando exigir, quando do processo de licenciamento e de sua renovação, a realização de Estudos de Análise de Risco dos empreendimentos.

228. Outra falha identificada pela equipe referente ao processo de licenciamento diz respeito à deficiência do monitoramento/acompanhamento das medidas mitigadoras, isto é, das condicionantes exaradas nas licenças ambientais.

229. Após a concessão das licenças ambientais, os empreendedores recebem no verso dessas licenças uma lista de medidas que precisam ser implementadas para garantir a sustentabilidade ambiental da atividade.

230. A efetividade do processo de licenciamento ambiental obriga o órgão ambiental competente a monitorar periodicamente se as condicionantes que foram emitidas no verso de todas as licenças estão sendo atendidas correta e tempestivamente.

231. Contudo, observa-se que o monitoramento no âmbito dos órgãos licenciadores não está sendo realizado a contento. Entrevistas com os coordenadores do licenciamento ambiental do IBAMA/sede mostraram que as vistorias in loco, etapa de acompanhamento e de monitoramento das condicionantes, só ocorrem durante a concessão, revisão, renovação das licenças.

232. Assim, essa deficiência no monitoramento é preocupante, pois as licenças têm duração de anos, sendo grande o período em que se deixa de avaliar o cumprimento das medidas mitigadoras, podendo acarretar a geração de passivos ambientais, algumas vezes irreparáveis.

233. O empreendedor envia periodicamente seus relatórios ao IBAMA, indicando as ações de prevenção e mitigação de danos ambientais que estão sendo desenvolvidas, entretanto, a falta de uma vistoria no local pode vir a favorecer o descumprimento de algumas medidas importantes.

234. Isso evidencia que o monitoramento dos empreendimentos a cargo do IBAMA é deficiente sendo, segundo as entrevistas com os coordenadores do Instituto, o ponto mais frágil no processo de licenciamento.

235. Um levantamento realizado no Sistema Fiscobras do próprio TCU nas obras rodoviárias e hídricas com o objetivo de avaliar o atendimento às normas ambientais demonstrou que o não atendimento às medidas mitigadoras/condicionantes tem sido uma prática comum nesses empreendimentos.

236. Isso evidencia a pouca efetividade do monitoramento dos órgãos ambientais. No caso específico do acidente em Cataguazes, a equipe observou uma clara deficiência no monitoramento das medidas/condicionantes impostas pelo órgão ambiental competente.

237. Conforme relatado nos parágrafos anteriores, a FEAM, órgão ambiental de Minas Gerais, determinou que a Empresa de Papéis Matarazzo construísse alguns barramentos onde seriam despejados os rejeitos que estavam sendo lançados até então no córrego Meia Pataca. Contudo, a falha no monitoramento permitiu, dentre outras coisas, que os resíduos acumulados na barragem lá permanecessem por mais de uma década, sendo que a proposta apresentada ao órgão ambiental era para um período curto, compatível com o uso que se pretendia dar ao material que seria queimado em caldeiras.

238. As causas que levam a maioria dos órgãos ambientais, entre eles o IBAMA (Por exemplo, uma licença de operação concedida por dois anos deve receber a vistoria de técnicos do órgão ambiental algumas vezes antes de expirar a validade dessa licença e isso não vem ocorrendo sistematicamente no IBAMA), a realizar um monitoramento deficiente são conhecidas e vão desde o reduzido contingente de funcionários para operar adequadamente todas as atribuições dessas entidades até a falta de integração entre os seus diversos setores, além da falta de recursos financeiros para uma melhor estruturação desses setores.

239. No caso específico do IBAMA, a equipe constatou que não existe uma integração adequada entre as áreas de Licenciamento Ambiental, de Fiscalização e do Cadastro Técnico Federal de Atividades. Uma gestão integrada dessas áreas pode permitir um planejamento e otimização das vistorias, proporcionando a adoção de uma postura pró-ativa ao invés de apenas reativa, como acontece atualmente.

240. O sistema, caso funcionasse de forma realmente integrada, deveria utilizar as informações das três áreas, possibilitando a identificação e monitoramento dos empreendimentos mais impactantes e com maior risco de, futuramente, gerar passivos ambientais, como o ocorrido em Cataguases.

241. Uma das principais conseqüências da deficiência no monitoramento se expressa pela baixa expectativa que é gerada nos empreendedores quanto a possibilidade de receberem alguma sanção ou multa decorrentes do descumprimento às medidas mitigadoras.

242. Em Cataguases, o acúmulo de resíduos foi sendo realizado sem o monitoramento necessário do órgão ambiental estadual, ao longo de 12 anos. Casos como esse, segundo fiscais do IBAMA, são comuns e estão se transformando em verdadeiras bombas-relógios.

243. Dessa forma, a equipe considera necessário recomendar ao IBAMA que adote ações no sentido de garantir maior sinergia entre os setores responsáveis pelo Licenciamento Ambiental, Fiscalização e Cadastro Técnico Federal de Atividades, com vistas a permitir a otimização das ações quanto à utilização de recursos e quanto à efetividade das ações.

244. Além disso, recomenda-se que o IBAMA busque, com auxílio da Coordenação de Articulação Institucional do Instituto, uma maior integração com os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA no monitoramento dos licenciamentos, por meio de convênios, acordos, termos de cooperação ou similares.

245. A terceira deficiência, em respeito ao licenciamento ambiental, observada pela equipe de auditoria, refere-se ao fato de que as exigências para o licenciamento, no que tange à segurança da operação, da manutenção e da desativação de barragens de resíduos, não possui uma normatização ou padronização adequada nos níveis municipal, estadual e federal.

246. Alguns estados já possuem algumas normas nesse sentido, mas, em geral, não existe uma norma federal padronizando as exigências mínimas de segurança que esses barramentos e seus reservatórios devem seguir.

247. O processo de licenciamento de barragens de rejeitos em nível federal, estadual ou municipal deve conter, segundo o manual de segurança e inspeção de barragens da SRH/MI, o nome de um responsável pela segurança da

barragem em todas as suas fases, isto é, construção, operação e eventual abandono, que responderá pelas conseqüências de eventuais acidentes.

248. Além disso, o manual ainda explicita que todas as barragens devem ser:- inspecionadas periodicamente com o objetivo de detectar eventuais deteriorações, bem como adotar ações

para sua recuperação;- submetidas periodicamente a uma reavaliação de suas condições de segurança;- avaliadas de forma a possuírem um plano de emergência, objetivando a segurança das pessoas residentes a

jusante, bem como dos ecossistemas.249. Entrevistas realizadas na Diretoria de Licenciamento do IBAMA, associadas às evidências do

licenciamento da barragem que rompeu em Cataguases, mostram que não existe entre os órgãos ambientais licenciadores uma uniformidade ou uma padronização mínima das normas de segurança das barragens a serem licenciadas.

250. No acidente em Cataguases, observou-se que não havia um responsável pela segurança da barragem e pela realização de inspeções periódicas, além da inexistência de um plano de ação de emergência (Documento que contém os procedimentos para atuação em situações de emergência, bem como os meios de comunicação e os mapas de inundação que mostrem os níveis d’água de montante e jusante e o tempo de chegada das ondas de cheia, que poderiam resultar da ruptura da barragem ou de suas estruturas associadas), indicando quais deveriam ser as ações para minimizar os impactos ambientais, sociais e econômicos. Os requisitos mínimos de segurança foram negligenciados em diversos aspectos: ausência de inspeções periódicas, acúmulo de lixívia durante um período superior ao da vida útil determinada para a barragem, falta de análises químicas dos resíduos estocados, necessitando-se realizar ensaios de emergência para se evidenciar que tipo de fluido estava contido naquela barragem.

251. Essa conjunção de fatores negativos contribuiu significativamente para a dilatação do tempo de resposta dos órgãos ambientais, prejudicando a população local, o meio ambiente e as atividades econômicas.

252. A principal causa da inexistência dessa uniformização e padronização mínima das exigências de segurança para operação, manutenção e desativação das barragens está vinculada à desarticulação entre os órgãos do SISNAMA. A deficiência de uma gestão compartilhada entre eles impede a identificação das principais demandas e a conseqüente elaboração de normativos específicos para determinadas áreas.

253. As exigências do licenciamento de barragens no Brasil, em geral, são falhas, uma vez que não há uma padronização e uniformização das medidas de segurança. No caso específico do acidente de Cataguases, observa-se que muitas das falhas de segurança identificadas pela equipe poderiam ter sido evitadas se o órgão ambiental competente, a FEAM, tivesse adotado medidas objetivando a cobrança de normas de segurança.

254. Consequentemente, a falta de padronização de algumas exigências de segurança nas barragens de resíduos pode estar contribuindo para a geração de diversos outros passivos ambientais no país, acarretando desde a acumulação de resíduos em áreas ambientalmente sensíveis até a poluição do lençol freático.

255. As conseqüências diretas das falhas na segurança da barragem foram os prejuízos econômicos (paralisações de indústrias e perda de safras agrícolas), prejuízos sociais (interrupção do abastecimento e perda da renda dos pescadores) e prejuízos ambientais (mortandade de parte da vida aquática dos rios e das áreas estuarias envolvidas).

256. Os reservatórios de Cataguazes não contêm resíduos altamente tóxicos como metais pesados ou produtos cancerígenos, razão pela qual o acidente ocorrido não gerou uma catástrofe com a morte de muitas pessoas. Pode-se dizer que houve sorte desta vez, mas os pontos frágeis do Sistema Nacional de Meio Ambiente precisam ser identificados e corrigidos com urgência.

257. Dessa forma, a equipe entende ser fundamental recomendar ao IBAMA que encaminhe ao CONAMA proposta no sentido de tornar obrigatória, quando do processo de Licenciamento Ambiental de barragens, a apresentação, por parte do empreendedor, dos seguintes elementos:

- mecanismos de segurança da operação, manutenção e desativação das barragens de resíduos;

- designação de responsável técnico pela segurança e manutenção das barragens e de seus reservatórios;- elaboração de planos de emergência para os casos de acidentes;- realização de análises químicas periódicas da composição dos resíduos pelas empresas detentoras de

barragens de resíduos com a divulgação dos resultados obtidos junto aos órgãos municipais e estaduais, bem como a comunicação destes ao Cadastro Técnico Federal de Atividades;

258. Além disso, a equipe considera primordial recomendar que a Diretoria de Licenciamento e Qualidade Ambiental do IBAMA passe a considerar como obrigatório, nos processos de licenciamento sob sua responsabilidade, independente das recomendações acima, a adoção de exigências de segurança tais como:

- mecanismos específicos que garantam a segurança da operação, manutenção e sua posterior desativação;- a designação de responsável técnico pela segurança e manutenção das barragens e seus reservatórios;- a elaboração de planos de emergência em caso de acidentes;- a realização de análises químicas anuais da composição do resíduo, promovendo a ampla divulgação dos

resultados junto aos órgãos municipais e estaduais, bem como a comunicação destes ao Cadastro Técnico Federal de Atividades.

B) A FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL.259. O artigo 2º, da Lei nº 6.938 / 81, (...) define os princípios da Política Nacional de Meio Ambiente, dentre os

quais podemos destacar aquele previsto no inciso III, in verbis:"Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da

qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:

I - (...);II - (...);III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;"(grifo nosso)O § 1º, do art. 11, daquele dispositivo legal atribuiu à Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), extinta e

posteriormente substituída em seus deveres e direitos pelo Ibama, o caráter supletivo na fiscalização exercida pelos órgãos ambientais estaduais e municipais.

260. Essa responsabilidade do Ibama pode ser confirmada com a leitura do art. 17-B da Lei que instituiu a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental - TCFA "(...) cujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama para controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais." (redação dada pela Lei nº 10.165, de 27.12.2000...).

261. Já a denominada Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98), em seu artigo 70, afirma:"Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de

uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.§ 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo

os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA , designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha" (grifo nosso).

262. Os textos legais supracitados confirmam a responsabilidade do Ibama no processo de fiscalização ambiental, tanto sob a ótica da Política Nacional de Recursos Hídricos como, também, pelas atribuições que lhe são conferidas pela Lei de Crimes Ambientais.

263. No âmbito do Instituto, o responsável pela coordenação, avaliação e supervisão das ações de fiscalização empreendidas pelas Divisões de Controle e Fiscalização e Unidades Descentralizadas, segundo o "Regulamento Interno da Fiscalização do Ibama", Portaria - Ibama nº 53, é o Departamento de Fiscalização - DEFIS, da Diretoria de Controle e Fiscalização - DIRCOF.

264. Atualmente, o Ibama conta com 1561 servidores atuando na área de fiscalização ambiental, distribuídos por todo o Brasil. Desses fiscais, 587 estão na Região Amazônica, 368 na Região Nordeste, 194 na Região Centro Oeste, 256 na Região Sudeste e 156 na Região Sul (volume anexo I, fls. 27/31).

265. Além da pequena quantidade de fiscais em cada uma das regiões do país, analisando-se por Estado, pode-se perceber a desproporcional distribuição desses servidores no território nacional. No Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, atuam 96 servidores, enquanto nos Estados do Acre, Amapá e Amazonas, atuam, respectivamente, 38, 37 e 82 servidores.

266. Segundo o Ibama, essa alocação desproporcional de fiscais é decorrente do fato de ter sido o Instituto criado com a fusão de quatro órgãos federais (Sudhevea, IBDF, Sudepe e SEMA), tendo sido mantida a lotação original dos servidores, não prevalecendo o interesse da administração em relação a sua distribuição.

267. Em virtude dessas deficiências, o Ibama afirma não poder exercer as ações de fiscalização de forma mais abrangente e sistematizada, contemplando uma ação mais preventiva no sentido de impedir a ocorrência de eventos danosos ao meio ambiente.

268. Tendo em vista as dificuldades enfrentadas pelo IBAMA na realização das ações concernentes ao licenciamento ambiental e à própria fiscalização, a equipe propõe que seja recomendado ao IBAMA que aloque, na área de fiscalização, um percentual de seus novos funcionários, analistas ambientais, admitidos em recente concurso público, promovendo a sua necessária capacitação técnica de forma a obter resultados mais efetivos no acompanhamento de empreendimentos e demais questões ambientais de caráter regional.

269. Quanto aos tipos de fiscalização, o "Regulamento Interno da Fiscalização do Ibama", dispõe, no seu artigo 7º, in verbis:

"Art. 7º - As ações fiscalizatórias terão as seguintes classificações:I - Programa: desencadeadas em execução a plano de fiscalização, previamente estabelecido;II - De ordem: por determinação/solicitação superior;III - Judicial: desencadeadas por força de sentença, mandado judicial ou requerimento do Ministério Público;IV - Denúncia: em atendimento a denúncia formal e informal;V - Supletiva: quando em razão da inércia do órgão Ambiental do Estado ou Município;VI - Emergência: para coibição de infrações de alto impacto ambiental;VII - De Ofício: por iniciativa própria."270. Apesar da previsão legal da fiscalização classificada como "programa", na maioria das vezes prevalece,

por parte do Ibama, a utilização do instrumento das denúncias para o direcionamento de suas ações, com vistas a identificar áreas críticas onde possam estar ocorrendo eventos causadores de danos ao meio ambiente.

271. Essa prática tornou as ações de fiscalizações do Instituto voltadas ao atendimento de situações emergenciais, sem o implemento de um "plano" de fiscalização capaz de monitorar todo o território nacional. Foi o que ocorreu em relação à empresa Cataguazes, objeto de fiscalização no último ano após denúncia de poluição do córrego local, sem que essa ação, entretanto, fosse capaz de antever e prevenir o acidente com a barragem de resíduos.

272. Assim, entendemos que seria benéfico recomendar ao IBAMA, a criação de uma sistemática de operação capaz de desenvolver critérios técnicos para hierarquizar os empreendimentos e/ou setores econômicos que seriam objeto de controle prioritário a cada ano.

273. É preciso ressaltar que, além da necessidade de fiscalização de atividades potencialmente poluidoras, também existem diversos passivos ambientais espalhados por todo o País, normalmente decorrentes de atividades empresariais já encerradas, que não são fiscalizados de forma apropriada, quer pela falta de uma sistemática de fiscalização desses passivos, quer pelo desconhecimento preciso de sua localização.

274. A existência desses passivos constitui uma das maiores ameaças ao meio ambiente, pela sua diversidade e potencial ofensivo. Eles podem se apresentar de diferentes maneiras, desde reservatórios de rejeitos químicos represados por barragens até grandes áreas de solo exposto em decorrência de desmatamento, todos capazes de provocar consideráveis danos ambientais.

275. Outros passivos ambientais pertencentes a empresas que manipulam produtos e acumulam rejeitos de alta periculosidade podem causar danos bem mais significativos, como, por exemplo, a poluição de um recurso hídrico com material tóxico capaz de provocar a morte de cidadãos. Esses passivos, em muitos casos, não são do conhecimento das autoridades públicas.

276. Ressaltamos que a atual falta de informações sobre esses passivos ambientais impossibilita a tomada de ações concretas visando à responsabilização daqueles que causaram o dano ou ameaça ao meio ambiente, bem como a adoção de medidas emergenciais com o objetivo de neutralizar os possíveis impactos.

277. Conclui-se, assim, que a atividade de fiscalização carece de um planejamento sistematizado voltado à execução de um monitoramento constante e, também, de um quantitativo de servidores habilitados e treinados para tanto. Somente com um sistema de fiscalização e monitoramento, será possível identificar e inibir a ocorrência de danos ao meio ambiente, bem como conhecer os passivos ambientais existentes e os seus responsáveis.

278. Com o objetivo de minimizar a carência de servidores atuantes na área de fiscalização, o Ibama firmou convênio com algumas instituições públicas, dentre as quais destacam-se as polícias militares de diversos Estados, que auxiliam no exercício das ações de fiscalização.

279. Deve-se ressaltar que, no caso das fiscalizações realizadas junto à empresa Cataguazes, foi utilizado o auxílio de Policiais pertencentes à Polícia Militar de Minas Gerais, também conveniada ao Ibama.

280. O Tribunal de Contas da União recomendou ao Ibama a celebração desse tipo de convênio, bem como ressaltou a necessidade de se manter o treinamento dos conveniados e acompanhamento de suas atividades ( Decisão nº 574/1999 - Plenário, itens 8.1.3, 8.1.5 e 8.1.7, abaixo transcritos):

"8.1.5 - avalie as necessidades de treinamento para a fiscalização e estude a forma de reforçar o treinamento dos convenentes, especialmente naqueles Estados onde for identificada maior deficiência;

(...)8.1.7 - acompanhe e avalie periodicamente a atuação dos convenentes, por meio de relatórios padronizados que

incluam as informações necessárias ao cálculo dos indicadores de desempenho considerados pertinentes;"281. Assim, observamos que a prática da celebração de convênios é recomendada pelo Tribunal de Contas,

entretanto, esses convênios devem ser fiscalizados e avaliados periodicamente, inclusive com a adoção de critérios de desempenho e com a capacitação dos servidores das entidades conveniadas, para o exercício de atividades próprias da fiscalização ambiental.

282. Os órgãos ambientais estaduais e municipais também exercem a fiscalização nas áreas sob sua jurisdição, em conformidade com o já citado §1º, do art. 11, da Lei nº 6.938/81.

283. Entretanto, não foi detectado um intercâmbio entre esses órgãos e o Ibama, visando a troca de informações sobre as fiscalizações por eles realizadas. Na realidade, constatou-se que o Instituto não detém dados precisos sobre as ações de fiscalização desenvolvidas por esses órgãos estaduais e municipais.

284. Essa ausência de comunicação pode ocasionar duplicidade de esforços e o aumento na dificuldade do exercício da fiscalização supletiva de responsabilidade federal, já que o Ibama não tem conhecimento pleno dos resultados das ações desenvolvidas por seus parceiros nesse processo.

285. Nesse sentido, o artigo 2º, da Lei nº 10.650, de 16 de abril de 2003 (fls. 16/18, vol.01), recentemente aprovada pelo Congresso Nacional, obriga os órgãos e entidades integrantes do Sisnama a "(...) permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda (...)".

286. Portanto, com a divulgação das informações relativas às fiscalizações realizadas, tanto pelo Ibama como pelos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente, haverá um incremento dessa comunicação, facilitando a fiscalização supletiva a cargo do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente.

287. Quanto à fiscalização de recursos hídricos, devemos destacar a importância da participação da Agência Nacional de Águas (ANA) nesse processo, conforme o dispõe o art. 4º, inciso V, da Lei nº 9.984/2000, in verbis:

"Art. 4o A atuação da ANA obedecerá aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos e será desenvolvida em articulação com órgãos e entidades públicas e privadas integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, cabendo-lhe:

I - (...);II - (...);III - (VETADO)IV - (...);V - fiscalizar os usos de recursos hídricos nos corpos de água de domínio da União;"288. Essa atribuição tem sido desempenhada de forma ainda incipiente pela ANA, por meio do desenvolvimento

de "ações de fiscalização", pela apuração de denúncias, bem como por intermédio de campanhas desenvolvidas em algumas bacias hidrográficas.

289. Através dos convênios firmados com o Ibama e com as Entidades Estaduais de Fiscalização Ambiental, a ANA capacitou 140 técnicos para o desempenho de tarefas relativas às atividades de fiscalização. O Relatório de Gestão da ANA referente ao ano de 2002 aponta a realização de algumas ações fiscalizatórias, dentre as quais destacam-se as campanhas de caráter preventivo realizadas nas bacias dos rios São Francisco, São Bartolomeu/Ribeirão Saia Velha, Rio Piranhas-Açu e do Rio Paraíba do Sul.

290. Nessas campanhas, foi realizado o cadastramento de usuários, visando a outorga de uso e a medição da qualidade e quantidade de água por eles utilizada, bem como o levantamento dos principais problemas relativos à utilização de recursos hídricos naquelas regiões.

291. Entretanto, pode-se observar que as ações de fiscalização da Agência Nacional de Águas ainda são bastante localizadas e não abrangem, de forma sistematizada, a maior parte dos recursos hídricos distribuídos pelo país, principalmente em relação àqueles localizados na Região Norte. Não há, ainda, uma fiscalização periódica em todos os rios da União e o processo de outorga, apesar do seu crescimento, ainda é percentualmente baixo.

292. Esse quadro é decorrente, mais uma vez, da falta de fiscais e, no caso específico da ANA, do atual estágio de desenvolvimento da Agência, uma instituição relativamente nova, dificultando a criação de uma sistemática de planejamento das ações de fiscalização de recursos hídricos.

293. Merece destaque, porém, o fato de a ANA, apesar de suas limitações, atuar não somente na apuração de denúncias mas também desenvolvendo campanhas de caráter preventivo e educativo em regiões consideradas de maior risco, por meio da seleção de bacias hidrográficas prioritárias.

294. No Rio Paraíba do Sul, está sendo implantado um sistema de alerta de qualidade das águas, um modelo a ser utilizado em outras bacias hidrográficas onde exista grande e importante uso de recursos hídricos.

295. Outra ação interessante é a assinatura de Protocolos de Compromisso entre a ANA e usuários de recursos hídricos que estejam sujeitos a algum tipo de punição. Por meio desses protocolos, o usuário se compromete a regularizar sua situação, sendo fiscalizado por outros usuários e pela Agência, livrando-se da punição imediata, caso cumpra a sua parte no acordo.

296. No caso da Agência Nacional de Águas, reconhecemos avanços no processo de fiscalização de recursos hídricos, ficando, entretanto, evidenciada a concentração das ações em algumas áreas consideradas prioritárias, com a carência de ações de fiscalização nas regiões mais remotas do país.

C) O CADASTRO TÉCNICO FEDERAL DE ATIVIDADES (CTFA):297. A análise do processo de desenvolvimento econômico brasileiro e de seus sucessivos ciclos econômicos de

maior destaque, tais como o Pau Brasil, a cana-de-açúcar, a mineração e o café, permite identificar uma característica predatória e não sustentável na busca pela maximização do lucro rápido e sem compromissos com o ambiente.

298. O acidente ocorrido em Cataguazes é, a exemplo daqueles anteriormente vividos com as tragédias de Vila Socó e os vazamentos de petróleo derivados da ação da Petrobrás na Baía de Guanabara e em Araucária, mais um indício de que o modelo de desenvolvimento pelo qual optamos está longe de garantir uma sustentabilidade ambiental e a proteção da sociedade.

299. O ritmo de desenvolvimento econômico brasileiro ao longo das últimas décadas, associado à clara fragilidade dos órgãos ambientais, incapazes de realizar o controle e monitoramento sistemáticos de todos os empreendimentos responsáveis pela geração de resíduos potencialmente perigosos, levam-nos a questionar acerca da possível existência de centenas de outros reservatórios de resíduos que representariam enorme risco para a sociedade.

300. A represa de resíduos rompida em Cataguazes deixou, além dos prejuízos sócio-econômicos e ambientais apontados anteriormente, a certeza da falta de controle e fiscalização. Quantas situações de risco semelhante podemos identificar atualmente ?

301. Passado o impacto inicial do acidente, há que se verificar as causas que possibilitaram ou facilitaram a sua ocorrência. Será que os órgãos ambientais têm reais condições de identificar os empreendimentos de risco de forma a possibilitar um contínuo processo de monitoramento de suas atividades ?

302. Os órgãos que integram nossa Política Nacional de Meio Ambiente têm condições de mapear, em nível municipal, os empreendimentos de risco, destacando a matéria-prima utilizada, os seus processos produtivos, o volume e composição química dos resíduos gerados e sua deposição, além de estabelecer os necessários planos de contingência para o caso de acidentes em cada uma dessas estruturas industriais ?

303. A busca de respostas a essas questões deve ser iniciada com uma análise acerca da estruturação da Política Nacional de Meio Ambiente, promovida pela lei n. 6.938/81.

304. A lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981 estabeleceu a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, sendo seu objetivo primordial “a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.”

305. O referido dispositivo legal instituiu, também, outros pilares da Política Nacional de Meio Ambiente, com o desenvolvimento das seguintes estruturas:

- Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como pelas fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental (art. 6º da lei nº. 6.938/81). O SISNAMA está estruturado de forma a congregar entidades das três esferas administrativas, conferindo maior capilaridade ao Poder Público para atuar na questão ambiental.

- Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a função de assessorar o Presidente da República na formulação de diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente (Art. 7 e 8 da Lei nº. 6.938/81). O CONAMA é um órgão colegiado sendo os seus membros representantes de entidades governamentais e privadas, além das entidades de classe, tendo como competência, dentre outras, o estabelecimento de normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais.

- Instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, objetivando conferir maior transparência e eficácia às ações governamentais na defesa do meio ambiente (art. 9º da Lei nº. 6.938/81).

306. Dentre os instrumentos da PNMA, podemos destacar os seguintes:- estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;- zoneamento ambiental;- a avaliação de impactos ambientais;- licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;- os incentivos à produção e instalação de equipamentos e à criação ou absorção de tecnologia, voltados para a

melhoria da qualidade ambiental;- a criação de reservas e estações ecológicas, áreas de proteção ambiental e áreas de relevante interesse

ecológico, pelo Poder Público Federal, Estadual e Municipal;- sistema de informações sobre o meio ambiente (SINIMA);- Cadastro Técnico Federal de Atividades.307. A estrutura definida pela Lei nº. 6.938/81, ora em comento, permite verificar a existência de todo um

sistema envolvendo a iniciativa privada e o governo em suas diferentes esferas administrativas, além da necessária

formulação de normas e padrões que possibilitem o desenvolvimento técnico industrial em sintonia com o imperativo de garantir a exploração racional de nossos recursos ambientais.

308. Os instrumentos acima listados teriam o condão de amparar a efetiva aplicação da Política Nacional de Meio Ambiente, racionalizando o espaço e recursos disponíveis com a conseqüente minimização dos conflitos de uso.

309. Considerando a orientação contida no DESPACHO do Senhor Ministro-Relator (fls. 01), no sentido de que a Equipe deveria verificar a atuação das entidades do Governo Federal vinculadas à área ambiental na prevenção de novos acidentes ambientais, procurou-se analisar a eficácia e fidedignidade dos dados contidos no Cadastro Técnico Federal de Atividades, definido no inciso VIII, do art. 9º da Lei nº. 6.938/81.

310. O objetivo dessa análise era verificar se o referido cadastro continha as informações básicas sobre a Indústria Cataguazes de Papel Ltda., bem como a identificação de outras empresas cuja operação e/ou manejo de resíduos potencialmente poluidores possam colocar em risco a população em casos de novos acidentes.

311. A ficha da Indústria Cataguazes de Papel Ltda., constante do Cadastro Técnico Federal (fls. 32/39, vol.01), apresenta as seguintes informações:

- Identificação do empreendimento, com seu nome de registro, Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), endereço, telefone, e-mail, data de início de operação e situação do seu cadastro;

- Dados cadastrais do dirigente da empresa, com seu nome e CPF;- Vinculação da empresa e sua atividade à correspondente categoria constante do Cadastro de Atividades

Potencialmente Poluidoras;- Relação dos Boletos de Cobrança emitidos pelo Sistema;- Relação dos Boletos de Cobrança cujo pagamento foi declarado como efetuado pela empresa;- As licenças ambientais da empresa, contendo o seu número de identificação, a data de emissão, o órgão

responsável pela emissão e a data de validade;- Identificação dos produtos e subprodutos industriais, a quantidade produzida e a capacidade instalada;- Identificação da matéria prima utilizada pela empresa, sua quantidade, a procedência e o método de

armazenamento;- Resíduos sólidos, líquidos e gasosos produzidos no processo produtivo, identificando o tipo de resíduo, a

quantidade, local de estocagem, tratamento dispensado e o método de monitoramento.312. O Cadastro Técnico Federal de Atividades conta com um quantitativo de aproximadamente 300.000

empresas cadastradas, permitindo diversos filtros ou análises com cruzamento de dados como, por exemplo, o total de papelão produzido no Estado de São Paulo em 2002.

313. Foi possível verificar, também, que o Cadastro Técnico, embora contemplado na legislação ambiental desde 1981, ainda apresenta consideráveis dificuldades e inconsistências que dificultam sua plena utilização como instrumento eficaz da Política Nacional de Meio Ambiente, dentre os quais destacam-se:

Alimentação do Cadastro:314. O Cadastro Técnico Federal de Atividades recebe suas informações de forma passiva, isto é, a sua

alimentação está a cargo exclusivamente das empresas que, em função do pagamento da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), são obrigadas a encaminhar anualmente as informações ao IBAMA até o dia 31 de março.

315. A questão é que muitas empresas atualmente em atividade não passam pelo processo de licenciamento ambiental, seja pelo custo financeiro, seja pela morosidade do processo junto aos órgãos ambientais, ou, ainda, como uma tentativa de burlar o sistema. Se não há um processo formal de licenciamento a empresa não existe para o Sisnama, sendo impossível a cobrança das taxas ambientais devidas e sua conseqüente inclusão no Cadastro Técnico.

316. Nesses casos a solução só virá em razão de algum processo de fiscalização que venha a flagrar a empresa ainda não licenciada.

317. Um outro aspecto falho que merece reparo são as cadeias produtivas nas quais alguns de seus componentes ainda não foram licenciados mas continuam praticando o comércio com outras empresas e segmentos cadastrados.

318. Analisemos, por exemplo, uma cadeia produtiva hipotética (p.ex. a fabricação de móveis de madeira) na qual uma empresa já licenciada se utiliza da matéria prima produzida por diversos fornecedores não cadastrados (madeireiras). O pagamento da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA) devida pela empresa ao IBAMA ocorre anualmente e o Instituto só será capaz de cadastrar os demais fornecedores de matéria prima se convencer a empresa a identificar seus parceiros comerciais.

319. Essa sistemática não nos parece adequada uma vez que desconsidera a possibilidade de que o banco de dados do cadastro possa ser alimentado por outros órgãos públicos que desempenham relevante papel nos processos de licenciamento e fomento de atividades industriais no País.

320. Entendemos que seria benéfico ao sistema a adoção de uma sistemática que possibilitasse a inserção de dados não apenas pelas empresas obrigadas ao pagamento da TCFA, mas pelos órgãos ambientais responsáveis pelo licenciamento e fiscalização dos projetos no âmbito dos estados e municípios e, ainda, pelos órgãos de fomento à atividade produtiva, tais como os bancos federais (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, BNDES, etc) e estaduais, bem como pelos demais responsáveis pela abertura, administração e manutenção de linhas de crédito voltadas à produção industrial.

321. Caso esse modelo fosse aceito, teríamos um sistema mais confiável de alimentação do cadastro, vinculado às diversas etapas do ciclo do projeto, desde sua proposta formalmente apresentada, elaboração dos termos de referência para execução do Estudo de Impacto Ambiental, aprovação pelos órgãos ambientais e de fomento industrial, e renovação periódica de suas licenças ambientais.

Verificação da Autenticidade dos Dados:322. A forma de alimentação do Cadastro Técnico pode facilitar o fornecimento de informações falsas ou mesmo

a manipulação de dados sobre o volume de resíduos ou seu tratamento pelas empresas.323. A alternativa mais racional seria acoplar o Cadastro Técnico Federal a uma sistemática de fiscalizações a

cargo dos órgãos ambientais de tal forma que todas as empresas que informassem os dados ao Cadastro Técnico estariam sujeitas a um posterior controle por amostragem.

324. A existência de um Cadastro Técnico isoladamente pouco agrega ao sistema, sendo necessária uma atuação com os setores de fiscalização e de licenciamento ambiental na troca de informações.

325. Entretanto, a fiscalização a cargo do IBAMA e demais órgãos estaduais de meio ambiente ainda é bastante frágil, conforme abordado neste Relatório de Inspeção, seja pela carência de recursos humanos suficientemente treinados, ou, ainda, pela dificuldade de manter uma atuação conjunta e sinérgica com os demais órgãos ambientais.

326. Ao aceitar passivamente as informações prestadas, sem que haja um maior comprometimento ou atuação da fiscalização, o Governo Federal corre o risco de trabalhar com uma peça de ficção onde as informações são irreais, prejudicando o controle e monitoramento das atividades potencialmente danosas ao meio ambiente, além de dificultar a adoção de medidas saneadoras ou de planos de contingência em casos de ocorrência de acidentes.

327. Não há Referência aos Passivos Ambientais:328. A análise da questão dos passivos ambientais é extremamente séria e sua abordagem no âmbito do

Cadastro Técnico deve contemplar dois grupos distintos: aquelas empresas que encerraram suas atividades anteriormente ao advento do Cadastro e as demais empresas que ainda estão em fase de operação.

329. O Cadastro Técnico não está estruturado de forma a permitir a identificação de situações onde há um passivo ambiental decorrente da atuação de empresas que já não mais operavam quando da publicação da Lei nº 6.938/81, em função de diversos fatores, tais como os casos de falência, fusão com fechamento de unidades fabris ou paralisação definitiva de atividades.

330. Nesses casos o IBAMA jamais terá quaisquer informações sobre a empresa que existia anteriormente a criação do cadastro e, muito menos, terá ciência acerca da existência de passivos ambientais como aterros ilegais, barragens de resíduos perigosos, etc.

331. Essas empresas e seus passivos são invisíveis para o Cadastro Técnico e sua eventual identificação ocorrerá, com sorte, em razão de alguma fiscalização ou denúncia.

332. A única solução para esses casos, cujo número e potencial de impacto são totalmente desconhecidos, é um trabalho conjunto dos órgãos ambientais nas três esferas administrativas de forma a localizar esses passivos, informando o volume e composição química dos resíduos, o estado das estruturas de estocagem, as medidas necessárias para neutralização e/ou eventual aproveitamento econômico, a indicação de planos de contingência para os casos de ocorrência de acidentes e, finalmente, a responsabilidade pela manutenção e segurança daquele passivo detectado.

333. As fontes de consulta iniciais são as comunidades locais, as ONG’s que atuam em meio ambiente e os cadastros dos órgãos ambientais estaduais e/ou municipais existentes à época.

334. No caso específico da Indústria Cataguazes de Papel Ltda. houve, ao longo do tempo, uma inação do órgão ambiental do Estado de Minas Gerais. Mesmo sendo uma solução provisória, após o armazenamento dos resíduos, não foram exigidas ações tais como a neutralização química ou sua redução visando sua utilização comercial (no caso como fertilizante e/ou combustível para as caldeiras da empresa).

335. Com relação ao conjunto de empresas atualmente em operação, entendemos que o Cadastro Técnico poderia ser aprimorado no sentido de fornecer informações mais abrangentes como, por exemplo, a completa identificação dos resíduos industriais e sua composição química, os eventuais tratamentos realizados para sua neutralização ou reciclagem, as alternativas econômicas que poderiam ser desenvolvidas para aproveitamento dos resíduos e os planos de contingência da empresa para os casos de acidentes.

336. Resta claro que essas informações adicionais requereriam maior aporte de recursos humanos e financeiros na estruturação do banco de dados do Cadastro Técnico, além de um maior esforço na fiscalização das informações apresentadas pelas empresas. Entretanto, um correto mapeamento dos resíduos industriais poderá racionalizar o uso de recursos quando da eventualidade de futuros acidentes, além de garantir maior proteção às populações, o que não pode, obviamente, ser computado na aritmética das frias relações custo x benefício.

Ausência de Intercâmbio com outros Órgãos Ambientais:337. Em nossas análise pudemos verificar que o Cadastro Técnico de Atividades é conduzido de forma isolada

ou estanque, não ocorrendo troca de informações ou mesmo a inserção de dados pelos órgãos ambientais estaduais e municipais.

338. Na realidade, o Cadastro está isolado mesmo se considerarmos apenas o âmbito do IBAMA, entidade responsável pela sua estruturação e manutenção. Em algumas ocasiões, durante entrevistas realizadas com outros setores da entidade, foi possível verificar que há uma grande dificuldade na aceitação do Cadastro como instrumento gerencial.

339. Em alguns casos as restrições apontavam para o fato de que o banco de dados do Cadastro é incompleto, em outros se questionava a fidedignidade das informações prestadas exclusivamente pelas empresas cadastradas. Ora, essas limitações realmente existem e já foram objeto de nossas análises, o que não resulta, em absoluto, na desconsideração desse importante instrumento de gestão ambiental.

340. O que ocorre de fato é que os setores do IBAMA têm dificuldade em operar de forma conjunta e a simples existência de inúmeros sistemas e bancos de dados distintos, muitas vezes redundantes, atesta essa limitação. Quando é necessário obter uma radiografia de determinada empresa os diversos sistemas são acionados sucessivamente, numa inconcebível perda de tempo e de agilidade na resposta aos problemas.

341. A elaboração de um sistema mais completo e confiável permitiria ao IBAMA maior celeridade em casos de acidentes, além de economia de recursos humanos e financeiros tão escassos para a área ambiental no Brasil.

342. Quanto ao intercâmbio com os demais órgãos ambientais estaduais ou municipais, a questão se repete, transformando um sistema que deveria ser descentralizado em um sistema desordenado. O surgimento de um problema mais grave remete imediatamente à questões relacionadas com competência legal de cada um dos atores sem que uma solução rápida possa ser oferecida.

343. Devemos considerar, ainda, que os órgãos ambientais dos estados e municípios são responsáveis pela maior porcentagem de processos de licenciamento, bem como pelas posteriores ações de monitoramento e

fiscalização, razão pela qual detém considerável volume de informações relacionadas com as empresas, seus processos produtivos, a deposição e tratamento dos resíduos industriais, multas aplicadas, etc.

344. O aperfeiçoamento do Cadastro Técnico Federal de Atividades poderia ser obtido caso fosse facultado aos órgãos ambientais dos estados e municípios a possibilidade de inclusão de suas informações referentes ao licenciamento e fiscalizações no banco de dados do sistema.

345. Essa alteração na sistemática de alimentação dos dados permitiria avaliar a veracidade das informações prestadas pelas empresas, a identificação de passivos ambientais, bem como a aplicação de multas pelos estados e municípios, contribuindo para a efetiva constituição de um sistema ambiental descentralizado e harmônico com o aumento da interface entre os órgãos ambientais.

346. Uma vez facultada a possibilidade de participação mais efetiva dos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente na estruturação do banco de dados do Cadastro Técnico Federal de atividades, o próximo passo seria o necessário compartilhamento dessas informações pelos órgãos componentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).

347. Esta proposta guarda consonância com os ditames da Lei nº. 10.650, de 16 de abril de 2003, que dispõe sobre o acesso aos dados e informações nos órgãos e entidades integrantes do SISNAMA:

“Art. 2º Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as relativas a:

I - qualidade do meio ambiente;II- políticas, planos e programas potencialmente causadores de impacto ambiental;III - resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de poluição e de atividades

potencialmente poluidoras, bem como de planos e ações de recuperação de áreas degradadas;IV - acidentes, situações de risco ou de emergência ambientais;V - emissões de efluentes líquidos e gasosos, e produção de resíduos sólidos;VI - substâncias tóxicas e perigosas;VII - diversidade biológica;VIII - organismos geneticamente modificados”.

CAPÍTULO III: AS CONSIDERAÇÕES FINAIS DA EQUIPE

348. O desenvolvimento desta inspeção permitiu concluir que a atuação dos órgãos federais vinculados à área ambiental apresenta problemas e inconsistências que dificultam o pleno atendimento às emergências derivadas de acidentes graves como o ocorrido em Cataguazes.

349. Dentre os problemas mais visíveis podemos destacar aqueles relacionados com a falta de infra-estrutura, além de uma considerável carência de recursos humanos e financeiros que impactam negativamente na execução das atividades inerentes ao licenciamento ambiental, fiscalização, uso racional dos recursos ambientais, identificação de passivos ambientais e o cadastramento de atividades potencialmente poluidoras.

350. A legislação ambiental brasileira também apresenta alguns pontos de fragilidade na medida em que não esclarece convenientemente os limites de competência existentes entre os órgãos ambientais nas esferas federal, estadual e municipal.

351. O Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), que deveria ser descentralizado, atua de forma desordenada quando confrontado com uma situação de emergência que, a rigor, não deveria ocorrer se contássemos com uma infra-estrutura adequada para sua prevenção e controle.

352. Essas constatações embasaram a apresentação de propostas divididas em duas vertentes distintas: a Responsabilização pelo Acidente e o Aprimoramento das Ações dos Órgãos Ambientais.

353. Quanto à apuração de responsabilidades no caso do acidente ocorrido em Cataguazes, a equipe propõe a realização de Audiência aos servidores do IBAMA identificados no § 169 deste Relatório, objetivando colher suas justificativas para a negligência com que foi tratado o passivo ambiental existente em Cataguazes, em especial a partir de 11.2002, quando, de acordo com a cronologia já apresentada, houve a denúncia de poluição das barragens ao IBAMA.

354. Quanto à atuação da Fundação do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais (FEAM), a equipe entende que não cabe a este E. Tribunal quaisquer ações no sentido de buscar a responsabilização e o posterior ressarcimento dos valores associados às medidas adotadas pelo Governo Federal ou a eventual aplicação de multa, uma vez que não possuímos jurisdição sobre aquela entidade estadual.

355. Entretanto, a responsabilidade da FEAM é clara em razão da negligência com a qual tratou a questão ao longo de todos esses anos. Assim, apresentamos proposta no sentido de encaminhar cópia destes autos e da Decisão que vier a ser adotada por este E. Tribunal ao Ministério Público da União, e ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais para que tomem as providências cabíveis quanto à responsabilização dos gestores da FEAM.

356. Quanto à empresa Florestal Cataguazes, responsável pelo acidente, a equipe considera ser necessário diligenciar, com fulcro nos arts. 22 e 40 da Lei 8.443/92, aos Ministérios do Meio Ambiente, da Integração Nacional e da Ação Social no sentido de que sejam discriminados os valores alocados para atendimento das ações emergenciais desenvolvidas em decorrência do acidente de Cataguazes para posterior totalização e encaminhamento ao Ministério Público da União, objetivando a adoção de medidas para ressarcimento daqueles valores.

357. Dentre as propostas destinadas ao aprimoramento das ações dos órgãos ambientais, destaca-se a recomendação no sentido de que o IBAMA, na qualidade de órgão central do Sistema Nacional do Meio Ambiente, desenvolva Projetos de Resolução para posterior encaminhamento à deliberação do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), bem como determinação voltada à identificação de passivos ambientais.

358. Outra questão a ser definida internamente é o monitoramento das recomendações que venham a ser adotadas em Decisão deste E. Tribunal objetivando aperfeiçoar o Sistema Nacional de Meio Ambiente, para que seja oportunamente incluído em futuro Plano de Auditoria.

CONCLUSÃO:

359. Diante do exposto, somos pelo encaminhamento destes autos ao Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator com as seguintes propostas de encaminhamento:

1) Recomendar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), com base no Inciso I, do art. 8º, da Lei nº 6.938/81, que elabore e encaminhe à apreciação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) propostas no sentido de:

a) criar um grupo de trabalho com o objetivo de identificar os setores econômicos com maior probabilidade de acidentes e maior intensidade de seus impactos ambientais, de forma a subsidiar ações voltadas ao aprimoramento dos processos de licenciamento ambiental e fiscalização; (§ 227 deste Relatório)

b) incluir, quando do processo de licenciamento ou sua renovação, a obrigatoriedade da realização de estudos de análise de risco nos projetos daqueles setores econômicos que vierem a ser identificados pelo grupo de trabalho sugerido anteriormente como tendo maior probabilidade de risco e maior intensidade de seus impactos ambientais; (§ 227 deste Relatório);

c) exigir, para efeito de licenciamento de barragens: i) a apresentação de mecanismos específicos que garantam a segurança da operação, manutenção e sua posterior desativação; ii) a designação de responsável técnico pela segurança e manutenção das barragens e seus reservatórios; iii) a elaboração de planos de emergência em caso de acidentes; iv) a realização de análises químicas anuais da composição do resíduo, promovendo a ampla divulgação dos resultados junto aos órgãos municipais e estaduais, bem como a comunicação destes ao Cadastro Técnico Federal de Atividades; (§ 257 deste Relatório)

d) obrigar as empresas detentoras de barragens de resíduos que efetuem uma análise química anual da composição, promovendo a ampla divulgação dos resultados junto aos órgãos municipais e estaduais, bem como a comunicação destes ao Cadastro Técnico Federal de Atividades; (§ 257 deste Relatório)

e) tornar obrigatória aos órgãos ambientais a identificação dos passivos ambientais em suas respectivas áreas de atuação, destacando a sua exata localização geográfica, a composição química dos seus resíduos, as medidas necessárias à neutralização ou uso econômico dos resíduos, os planos de contingenciamento para casos de acidentes e, ainda, a responsabilidade pela sua administração. (§ 332 deste Relatório)

2) Recomendar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) que adote ações no sentido de garantir maior sinergia entre os setores responsáveis pelo licenciamento ambiental, fiscalização e Cadastro Técnico Federal de Atividades, de forma a obter resultados mais objetivos e concretos, otimizando o uso dos recursos humanos e financeiros disponíveis atualmente, em especial no que concerne aos seguintes aspectos: (§ 243 deste Relatório)

2.1) operacionalização de um grupo de comunicação social oficial atrelado a planos de contingência de acidentes, de modo a possibilitar a correta orientação das populações atingidas; (§ 79 deste Relatório)

2.2) desenvolvimento de sistemática de fiscalização por amostragem que possibilite a verificação da fidedignidade das informações apresentadas ao Cadastro Técnico Federal de Atividades; (§ 323 deste Relatório)

2.3) estabelecimento, em conjunto com os demais órgãos ambientais estaduais e municipais, de instrumento jurídico eficaz para, com amparo nos ditames da Lei nº 10.650, de 16 de abril de 2003, promover o intercâmbio de informações ambientais, concernentes aos processos de licenciamento e fiscalização, contidas nos respectivos bancos de dados; (§ 344 deste Relatório)

2.4) criação de uma sistemática de fiscalização com desenvolvimento de critérios técnicos para hierarquizar os empreendimentos e/ou setores econômicos que seriam objeto de controle prioritário a cada ano. (§ 272 deste Relatório)

3) Recomendar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) que oriente a Diretoria de Licenciamento e Qualidade Ambiental do IBAMA, dada sua atribuição expressa no art. 66 do Regimento Interno do órgão, no sentido de:

3.1) identificar os setores econômicos com maior probabilidade de acidentes graves e passar a exigir, obrigatória e complementarmente, o Estudo de Análise de Risco e Planos de Emergência para os empreendimentos e atividades nessas áreas; (§ 226 deste Relatório)

3.2) considerar como obrigatório, nos processos de licenciamento sob sua responsabilidade, a adoção de exigências de segurança para barragens de resíduos, tais como: (§ 258 deste Relatório)

3.2.1) a apresentação de mecanismos específicos que garantam a segurança da operação, manutenção e sua posterior desativação;

3.2.2) a designação de responsável técnico pela segurança e manutenção das barragens e seus reservatórios;3.2.3) a elaboração de planos de emergência em caso de acidentes;3.2.4) a realização de análises químicas anuais da composição do resíduo, promovendo a ampla divulgação dos

resultados junto aos órgãos municipais e estaduais, bem como a comunicação destes ao Cadastro Técnico Federal de Atividades.

4) Recomendar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) a promoção de ações para buscar, com auxílio da Coordenação de Articulação Institucional do Instituto, uma maior integração com os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA no monitoramento dos licenciamentos, por meio de convênios, acordos, termos de cooperação ou similares. (§ 244 deste Relatório)

5) Determinar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), com fulcro no Inciso V, do art. 2º da Lei nº 6.938/81, que promova ações, voltadas à imediata identificação e mapeamento dos passivos ambientais, em sua área de atuação existentes atualmente, destacando-se a sua exata localização geográfica, a composição química de resíduos, as medidas necessárias à neutralização ou seu eventual uso

econômico, os planos de contingenciamento para casos de acidentes e, ainda, a responsabilidade pela sua administração; (§ 335 deste Relatório)

6) Realizar, com base no Inciso II, do Art. 43 da Lei nº 8.443/92, c/c Inciso IV, art. 250, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, Audiência dos servidores do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), abaixo relacionados, objetivando colher suas razões de justificativas para a negligência com que foi tratado o passivo ambiental existente em Cataguazes, em especial a partir de novembro de 2002, quando houve a denúncia inicial ao IBAMA contribuindo para a ocorrência de dano a bem da União, definido no Inciso III, do Art. 20 da Constituição Federal e, ainda, com a infringência ao disposto no Inciso I, do art. 2º, bem como no § 2º, do art. 11, da Lei nº 6.938/81 e o art. 10, Lei nº 8.429/92. (§ 169 deste Relatório)

Nome CPF Cargo PeríodoJáder Pinto de Campos Figueiredo

473.244.497-00 Gerente Executivo do IBAMA/MG

14/12/2000 a 31/12/2002

Antônio Fernando Durco Pereira

208.462.666-87 Gerente Executivo do IBAMA/MG - interino

31/12/2002 a 04/4/2003

7) Realizar, com base no Inciso II, do Art. 43 da Lei nº 8.443/92, c/c Inciso IV, art. 250, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, Audiência dos servidores do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), abaixo relacionados, objetivando colher suas razões de justificativas para a falta de efetividade com que foi tratado o passivo ambiental existente em Cataguazes, em especial a partir de novembro de 2002, quando houve a denúncia inicial ao IBAMA contribuindo para a ocorrência de dano a bem da União, definido no Inciso III, do Art. 20 da Constituição Federal e, ainda, com a infringência ao disposto no Inciso I, do art. 2º, bem como no § 2º, do art. 11, da Lei nº 6.938/81 e o art. 10, Lei nº 8.429/92, além do não exercício da competência descrita no art. 76, VI da PORTARIA Nº 230, DE 14 DE MAIO DE 2002 (Regimento Interno do IBAMA) na qual se define os órgãos específicos singulares, suas subdivisões e funções (§ 171 deste Relatório).Nome CPF Cargo PeríodoLuciano Menezes Evaristo 150.743.231-34 Diretor da DIPRO 12/09/2002 a 27/01/2003Flávio Montiel da Rocha 296.473.391-00 Diretor da DIPRO Desde 28/01/2003

8) Diligenciar com fulcro nos arts. 22 e 40 da Lei 8.443/92 aos Ministérios do Meio Ambiente, da Integração Nacional e da Assistência Social no sentido de que sejam discriminados os valores alocados para atendimento das ações emergenciais desenvolvidas em decorrência do acidente de Cataguazes para posterior totalização e encaminhamento ao Ministério Público da União, objetivando a adoção de medidas para ressarcimento daqueles valores. (§ 174 deste Relatório)

9) Determinar ao IBAMA, considerando o caráter supletivo de sua atuação, amparado pelos ditames da Lei nº 6.938/81 e alterações, que adote providências, no sentido de fiscalizar as medidas adotadas pelos responsáveis para reduzir a pressão sobre a barragem ainda intacta da empresa Florestal Cataguazes Ltda., verificando a adequação técnica das medidas adotadas, haja vista o considerável risco de rompimento daquela estrutura. Além disso, deve-se determinar ao IBAMA que fiscalize as ações definitivas da empresa com o intuito de realizar tratamento e posterior utilização econômica do resíduo.(§ 35 deste Relatório)

10) Recomendar aos bancos e agências de fomento oficiais que passem a exigir, quando da análise para concessão de crédito, a prévia inscrição das empresas pleiteantes no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidores do IBAMA. (§ 326 deste Relatório).Banco da Amazônia S.A. Banco do Estado do Maranhão S.A.Banco do Brasil S.A. Banco do Estado do Piauí S.A.Banco do Estado de Santa Catarina S.A. Banco do Nordeste do BrasilBanco do Estado do Ceará S.A. Caixa Econômica Federal Agência de Desenvolvimento da Amazônia Agência de Desenvolvimento do

NordesteBanco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)

11) Incluir oportunamente o monitoramento das recomendações que venham a ser adotadas pelo E. Plenário deste Tribunal em futuro Plano de Auditoria. (§ 358 deste Relatório)

12) Encaminhar cópia deste Relatório de Inspeção e da Decisão que vier a ser adotada por este E. Tribunal às seguintes autoridades para conhecimento e adoção de medidas cabíveis:

12.1) Ministra de Estado do Meio Ambiente;12.2) Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais;12.3) Procurador Geral da República;12.4) Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos

Deputados”.

O Diretor da área, embora concordando com os demais itens da proposta de encaminhamento, apresenta as seguintes considerações (fls. 71/2) acerca de seus itens 7 e 8:

“1.1. A proposta contida no item 7 é no sentido de responsabilizar os Diretores da Diretoria de Proteção Ambiental - Dipro/Ibama à época, pela negligência com que foram tratados o passivo ambiental e as denúncias encaminhadas.

1.1.1. Acredito não ser cabível a responsabilização dos diretores da Dipro, localizada na sede da autarquia em Brasília, por não restar configurado nos autos nexo causal entre a ocorrência do acidente e ações/omissões dos citados diretores.

1.1.2. Assim, proponho que seja realizada audiência apenas dos Gerentes Executivos do Ibama/MG à época da ocorrência dos fatos, nos moldes propostos pela equipe, porém com um pequeno ajuste no texto: sejam ouvidos em audiência pela não adoção de providências efetivas quanto à comunicação dos fatos à FEAM e ao envio de pessoal técnico especializado para verificar e avaliar a existência de vazamentos e as condições de segurança da barragem B1, mesmo após ter tomado conhecimento dos fatos por meio de denúncia encaminhada à representação do IBAMA no Estado de Minas Gerais, contribuindo para a ocorrência de dano ao patrimônio da União, definido no art. 20, inciso III da Constituição Federal, infringindo o disposto no art. 2º, inciso I e art. 11, § 1º e § 2º da Lei 6.938/81 c/c art. 10 da Lei 8.429/92.

1.2. A proposta apresentada no item 8 visa a obter informações junto a diversos ministérios quanto ao montante gasto pela União para atender as ações emergenciais decorrentes do acidente, para posterior envio ao MPU, com vistas à obtenção de ressarcimento.

1.2.1. A competência para representar judicialmente a União, inclusive em questões cíveis, é da Advocacia Geral da União, conforme disposto no artigo 131 da Constituição Federal. Dessa forma, cabe a este órgão a decisão a respeito da conveniência e oportunidade de proposição de ação judicial contra a empresa Florestal Cataguazes, com o objetivo de obter o ressarcimento citado no item anterior. Entendo, dessa forma, ser descabido diligenciar aos diversos órgãos envolvidos para obter informações que não serão utilizadas para sanear os presentes autos, tendo em vista a incompetência deste Tribunal para atual em questões cíveis.

1.2.2. Proponho, então, alternativamente, que seja remetido à AGU cópia dos autos e da decisão que vier a ser proferida por este Tribunal, para conhecimento e adoção de medidas cabíveis quanto à propositura de ação de ressarcimento contra a empresa Florestal Cataguazes Ltda, pelos gastos decorrentes das ações emergenciais vinculadas ao acidente em comento.”

Em acréscimo, considerando a gravidade dos fatos e a necessidade de atuação tempestiva desta Corte, alvitra que sejam feitas desde logo as determinações e recomendações propostas (fls. 72).

A Titular da 4ª Secex, fazendo referência a documento encaminhado pela FEAM após a conclusão do relatório de inspeção (acostado às fls. 217/8, v1), em que é informado que “o licenciamento e a fiscalização da empresa Florestal Cataguazes Ltda é de competência do Instituto Estadual de Florestas - IEF, por se tratar de atividade de reflorestamento”, e considerando que o desmembramento da Indústria de Papel Matarazzo, responsável pela construção das barragens de resíduos, ocorreu em novembro de 1994, surgindo a Indústria Cataguazes de Papel Ltda e a Florestal Cataguazes, esta última englobando em sua área referido passivo ambiental, manifesta entendimento no sentido de que a responsabilização do IEF, além da FEAM, também deva ser apurada pelos órgãos competentes. Feito

o registro, manifesta-se de acordo com a proposta da equipe de inspeção, com as alterações consignadas pelo Diretor Técnico (fls. 73).

É o Relatório.

VOTO

Por oportuno, registro aportar o presente processo a este Plenário em função de sua expressiva relevância, já havendo o tema sido objeto de comunicação a este Colegiado na Sessão Ordinária de 12/04/2003 (Ata nº 12/2003).

A representação sob exame preenche os requisitos legais e regulamentares, razão pela qual deve ser conhecida.As constatações dos trabalhos de fiscalização podem ser reunidas, basicamente, em dois grupos. No primeiro

deles, encontram-se os aspectos ligados diretamente ao desastre ambiental, a saber, a descrição do ocorrido e dos danos decorrentes, a identificação de responsabilidades, a atuação dos órgãos e entidades ambientais no caso e a situação atual do passivo ambiental originador do desastre. No outro grupo, é delineado um retrato da atuação, no que tange à prevenção de desastres ambientais da espécie, tanto dos órgãos e entidades federais responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, quanto, em um sentido mais amplo, do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, a que também pertencem os órgãos e entidades, com a mesma responsabilidade, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

No que se refere aos danos provocados pelo desastre ambiental, por sua vez, considero importante, sob o prisma da Administração Pública, que se tenha em mente a distinção entre duas categorias. De um lado, estão os danos ambientais em si, tais como a morte da fauna fluvial e a impropriedade da água para o consumo. Quanto a esse aspecto, presente o disposto no art. 20, inc. III, da Constituição Federal quanto ao Rio Paraíba do Sul, que constitui bem da União, efetivamente considero afetado o Ente Público Federal em seu patrimônio. No caso, contudo, também o foram os estados e os municípios atingidos pelo desastre, assim como a população e empreendimentos dependentes daquele e dos outros cursos d’água alcançados pelo desastre. Trata-se, entretanto de categoria de danos de apuração significativamente complexa, além de envolver tanto interesses individuais quanto coletivos e difusos.

A outra categoria de danos compreende conseqüência posterior ao desastre ambiental: os gastos governamentais no sentido de minorar os efeitos do sinistro e de buscar a regularização do meio atingido. Na hipótese, tanto a quantificação dos prejuízos é expressivamente mais fácil quanto é plenamente viável a individualização dos entes prejudicados.

Em ambas as categorias de danos, a responsabilidade da empresa Florestal Cataguazes Ltda. restou fortemente estabelecida. Em nenhum dos dois casos, todavia, identifico nos autos evidências de que órgãos ambientais federais tenham, por meio de condutas comissivas ou omissivas, praticado atos que possam ser consideradas causas diretas do desastre, não lhes podendo, via de conseqüência, ser imputado débito correspondente aos danos dele decorrentes. Entendo afastada, portanto, em ambos os casos, a possibilidade de instauração de tomada de contas especial por parte deste Tribunal, dada a ausência de envolvimento, no débito, de ente sujeito à sua jurisdição.

Em relação à primeira categoria de danos, julgo configurada, além da competência da Advocacia Geral da União - AGU, já apontada pela Unidade Técnica, também a do Ministério Público, tanto da União quanto dos estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro, nos termos do art. 129, inc. III, da CF/1988.

Quanto à outra categoria de prejuízos, avalio ser a busca de reparação por parte da União competência da Advocacia Geral da União - AGU, considerando desaconselhável a promoção da diligência, junto aos Ministérios do Meio Ambiente, da Integração Nacional e da Assistência Social, no sentido de serem discriminados os valores alocados para atendimento das ações emergenciais desenvolvidas em decorrência do acidente de Cataguazes para posterior totalização e encaminhamento ao órgão responsável pela busca do ressarcimento desses valores. O caminho mais adequado, entendo, é o de remeter-se cópia da Deliberação ora proferida, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentaram, à AGU, a fim de que aquele órgão, em sua esfera de atuação, delibere acerca das ações que considerar convenientes e oportunas.

Por outro lado, ainda que não identificada, até o momento, a possibilidade de imputação de débito quantificado a órgãos ambientais, a análise da atuação de tais entidades envolvendo a prevenção do desastre de Cataguazes revelou fortes evidências de negligência nos âmbitos da Fundação do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais (FEAM), do Instituto Estadual de Florestas (IEF) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), apenas este último abrangido pela jurisdição desta Corte de Contas. Apropriada, portanto, no que tange à competência deste Tribunal, a promoção de audiência de responsáveis do IBAMA envolvidos com tais atos de gestão. Nesse sentido, pelos elementos até agora disponíveis, seria demasiado o chamamento aos autos dos titulares da Diretoria de Proteção Ambiental (DIPRO), considerando que, até o momento, não restou evidenciada a efetiva contribuição de tais dirigentes para a atuação culposa do IBAMA. Considero adequada, ao menos por ora, a oitiva dos Gerentes Executivos do IBAMA/MG, conforme adaptação alvitrada pelos titulares da 1ª DT e da 4ª Secex sobre a proposta da equipe de inspeção.

Extremamente preocupante, por outro lado, a situação atual da barragem de resíduos ainda intacta da empresa Florestal Cataguases Ltda. Aliás, a leitura dos parágrafos 33, 34 e 39 do relatório de inspeção (fls. 18/19, vp) conduz à conclusão de que o risco de desastre com a Barragem 1 é ainda maior do que era o da Barragem 2, rompida em 28 de março passado. Tal risco pode ainda ser agravado com o término da época de estiagem e a chegada de novo período de chuvas intensas. É premente determinar-se ação do IBAMA, com vistas a buscar evitar a ocorrência de novos danos ambientais graves.

II

No que tange à atuação dos órgãos e entidades ambientais, importante ressaltar a parcial felicidade de constatar-se que os danos ocasionados pelo desastre poderiam ter sido ainda mais graves, caso o conteúdo dos reservatórios da Florestal Cataguazes Ltda. fosse diverso, conforme ressaltado pela equipe de inspeção (fls. 49, vp):

“256. Os reservatórios de Cataguazes não contêm resíduos altamente tóxicos como metais pesados ou produtos cancerígenos, razão pela qual o acidente ocorrido não gerou uma catástrofe com a morte de muitas pessoas...”.

No mesmo trecho, entretanto, a equipe prossegue esclarecendo que tal “felicidade” não se deveu à atuação de órgãos ambientais e, sim, ao acaso:

“... Pode-se dizer que houve sorte desta vez, mas os pontos frágeis do Sistema Nacional de Meio Ambiente precisam ser identificados e corrigidos com urgência”.

Verificou-se, ademais, que o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), constituído pelos órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, bem como pelas fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental além de não contar com uma infra-estrutura adequada de prevenção e controle de desastres, age de forma descoordenada quando defrontado com uma situação de emergência.

O Cadastro Técnico Federal de Atividades, que poderia ser poderoso instrumento para evitar-se eventos como o de Cataguazes, além de enfrentar sérios problemas de carência e de autenticidade de informações acerca das empresas ora em operação, não indica, em sua forma atual, os passivos ambientais decorrentes da atuação de empresas que já não mais operavam quando da publicação da Lei nº 6.938/81.

Verifico, portanto, ser necessário e urgente o estabelecimento desde logo, concomitantemente com a promoção das audiências, das recomendações e determinações sugeridas pela Unidade Técnica, ainda que com pequenos ajustes.

De todo relevante, ademais, a remessa de cópia do Acórdão ora proferido à Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados, em especial com sugestões para o aperfeiçoamento do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).

Em face do exposto, acolhendo em essência o parecer da Unidade Técnica, com os ajustes considerados necessários, encaminho meu voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que submeto à deliberação deste Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 20 de agosto de 2003.

HUMBERTO GUIMARÃES SOUTORelator

ACÓRDÃO 1199/2003 - Plenário - TCU

1. Processo n° TC 005.847/2003-8, c/2 volumes2. Grupo I - Classe VII: Representação3. Interessado: 4ª Secex4. Órgão e Entidades: Ministério do Meio Ambiente, Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis - IBAMA e Agência Nacional de Águas - ANA5. Relator: Ministro Humberto Guimarães Souto6. Representante do Ministério Público: não atuou7. Unidade técnica: 4ª Secex8. Advogado constituído nos autos: não consta

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação de iniciativa da 4ª Secex, em face do desastre

ambiental de responsabilidade da empresa Florestal Cataguazes Ltda., ocorrido em 28/03/2003, propondo a realização de fiscalização no Ministério do Meio Ambiente, na Agência Nacional de Águas - ANA e no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, com o objetivo de verificar o desenvolvimento de planos e/ou ações de controle e fiscalização sobre atividades com significativo potencial poluidor, bem como as estratégias e planos de contingência para os casos de acidentes de graves proporções;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação, uma vez satisfeitos os requisitos mínimos de admissibilidade, para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. promover, com base no Inciso II, do Art. 43 da Lei nº 8.443/92, c/c Inciso IV, art. 250, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, Audiência dos servidores do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) abaixo relacionados, objetivando colher suas razões de justificativas pela não-adoção de providências efetivas quanto à comunicação dos fatos à FEAM e ao envio de pessoal técnico especializado para verificar e avaliar a existência de vazamentos e as condições de segurança da barragem B2, mesmo após ter tomado conhecimento dos fatos por meio de denúncia encaminhada à representação do IBAMA no Estado de Minas Gerais, contribuindo para a ocorrência de dano ao patrimônio da União, definido no art. 20, inciso III, da Constituição Federal, infringindo o disposto no art. 2º, inciso I, e art. 11, §§ 1º e 2º, da Lei 6.938/81 c/c art. 10 da Lei 8.429/92:Nome CPF Cargo PeríodoJáder Pinto de Campos Figueiredo

473.244.497-00 Gerente Executivo do IBAMA/MG

14/12/2000 a 31/12/2002

Antônio Fernando Durco Pereira

208.462.666-87 Gerente Executivo do IBAMA/MG - interino

31/12/2002 a 04/4/2003

9.3. determinar, com base no art. 43, inc. I, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 250, inc. II, do Regimento Interno do TCU, ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA que:

9.3.1. promova, com fulcro no inciso V do art. 2º da Lei nº 6.938/81, ações voltadas à imediata identificação e mapeamento dos passivos ambientais atualmente existentes em sua área de atuação, destacando a sua exata localização geográfica, a composição química de resíduos, as medidas necessárias à neutralização ou seu eventual uso econômico, os planos de contingenciamento para casos de acidentes e, ainda, a responsabilidade pela sua administração;

9.3.2. adote providências, no prazo de 30 (trinta) dias, considerando o caráter supletivo de sua atuação, amparado pelos ditames da Lei nº 6.938/81 e alterações, no sentido de fiscalizar as medidas adotadas pelos responsáveis para reduzir a pressão sobre a barragem ainda intacta da empresa Florestal Cataguazes Ltda., verificando a adequação técnica das medidas adotadas, haja vista o considerável risco de rompimento daquela estrutura;

9.3.3. providencie, ainda, para que sejam fiscalizadas as ações definitivas da empresa Florestal Cataguazes Ltda. com o intuito de realizar tratamento e posterior destinação definitiva dos resíduos contidos em seus reservatórios, quer seja pela sua neutralização ou pela sua utilização econômica;

9.4. recomendar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA que:9.4.1. elabore, com base no inciso I do art. 8º da Lei nº 6.938/81, e encaminhe à apreciação do Conselho

Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) propostas no sentido de:9.4.1.1. criar um grupo de trabalho com o objetivo de identificar os setores econômicos com maior probabilidade

de acidentes e maior intensidade de seus impactos ambientais, de forma a subsidiar ações voltadas ao aprimoramento dos processos de licenciamento ambiental e fiscalização;

9.4.1.2. incluir, quando do processo de licenciamento ou sua renovação, a obrigatoriedade da realização de estudos de análise de risco nos projetos daqueles setores econômicos que vierem a ser identificados pelo grupo de trabalho sugerido anteriormente como tendo maior probabilidade de risco e maior intensidade de seus impactos ambientais;

9.4.1.3. exigir, para efeito de licenciamento de barragens: i) a apresentação de mecanismos específicos que garantam a segurança da operação, manutenção e sua posterior desativação; ii) a designação de responsável técnico pela segurança e manutenção das barragens e seus reservatórios; iii) a elaboração de planos de emergência em caso de acidentes; iv) a realização de análises químicas anuais da composição do resíduo, promovendo a ampla divulgação dos resultados junto aos órgãos municipais e estaduais, bem como a comunicação destes ao Cadastro Técnico Federal de Atividades;

9.4.1.4. obrigar as empresas detentoras de barragens de resíduos que efetuem uma análise química anual da composição, promovendo a ampla divulgação dos resultados junto aos órgãos municipais e estaduais, bem como a comunicação destes ao Cadastro Técnico Federal de Atividades;

9.4.1.5. tornar obrigatória aos órgãos ambientais a identificação dos passivos ambientais em suas respectivas áreas de atuação, destacando a sua exata localização geográfica, a composição química dos seus resíduos, as medidas necessárias à neutralização ou uso econômico dos resíduos, os planos de contingenciamento para casos de acidentes e, ainda, a responsabilidade pela sua administração;

9.4.2. adote ações no sentido de garantir maior sinergia entre os setores responsáveis pelo licenciamento ambiental, fiscalização e Cadastro Técnico Federal de Atividades, de forma a obter resultados mais objetivos e concretos, otimizando o uso dos recursos humanos e financeiros disponíveis atualmente, em especial no que concerne aos seguintes aspectos:

9.4.2.1. operacionalização de um grupo de comunicação social oficial atrelado a planos de contingência de acidentes, de modo a possibilitar a correta orientação das populações atingidas;

9.4.2.2. desenvolvimento de sistemática de fiscalização por amostragem que possibilite a verificação da fidedignidade das informações apresentadas ao Cadastro Técnico Federal de Atividades;

9.4.2.3. estabelecimento, em conjunto com os demais órgãos ambientais estaduais e municipais, de instrumento jurídico eficaz para, com amparo nos ditames da Lei nº 10.650, de 16 de abril de 2003, promover o intercâmbio de informações ambientais, concernentes aos processos de licenciamento e fiscalização, contidas nos respectivos bancos de dados;

9.4.2.4. criação de uma sistemática de fiscalização com desenvolvimento de critérios técnicos para hierarquizar os empreendimentos e/ou setores econômicos que seriam objeto de controle prioritário a cada ano;

9.4.3. oriente a Diretoria de Licenciamento e Qualidade Ambiental do IBAMA, dada sua atribuição expressa no art. 66 do Regimento Interno do órgão, no sentido de:

9.4.3.1. identificar os setores econômicos com maior probabilidade de acidentes graves e passar a exigir, obrigatória e complementarmente, o Estudo de Análise de Risco e Planos de Emergência para os empreendimentos e atividades nessas áreas;

9.4.3.2. considerar como obrigatório, nos processos de licenciamento sob sua responsabilidade, a adoção de exigências de segurança para barragens de resíduos, tais como:

9.4.3.2.1. a apresentação de mecanismos específicos que garantam a segurança da operação, manutenção e sua posterior desativação;

9.4.3.2.2. a designação de responsável técnico pela segurança e manutenção das barragens e seus reservatórios;9.4.3.2.3. a elaboração de planos de emergência em caso de acidentes;9.4.3.2.4. a realização de análises químicas anuais da composição do resíduo, promovendo a ampla divulgação

dos resultados junto aos órgãos municipais e estaduais, bem como a comunicação destes ao Cadastro Técnico Federal de Atividades;

9.4.4. promova ações para buscar, com auxílio da Coordenação de Articulação Institucional do Instituto, uma maior integração com os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA no monitoramento dos licenciamentos, por meio de convênios, acordos, termos de cooperação ou similares;

9.5. recomendar aos bancos e agências de fomento oficiais, a saber, Banco da Amazônia, Banco do Estado do Maranhão, Banco do Brasil, Banco do Estado do Piauí., Banco do Estado de Santa Catarina, Banco do Nordeste do Brasil, Banco do Estado do Ceará, Caixa Econômica Federal, Agência de Desenvolvimento da Amazônia, Agência de Desenvolvimento do Nordeste e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social que, em seus regulamentos, prevejam a exigência, quando da análise para concessão de crédito, da prévia inscrição das empresas pleiteantes no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras do IBAMA;

9.6. determinar à 4ª Secex que acompanhe o cumprimento das determinações constantes do item 9.3 e desdobramentos deste Acórdão, dando notícias a este Relator, assim como elabore plano de monitoramento das recomendações ora adotadas, submetendo-o à consideração deste Gabinete quando da análise do atendimento às audiências ora determinadas;

9.7. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam:9.7.1. ao Ministério do Meio Ambiente, ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, ao Ministério Público

da União, ao Ministério Público do Estado de Minas Gerais, ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro e à Advocacia Geral da União, para conhecimento e as providências consideradas cabíveis;

9.7.2. à Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados, a fim de ser avaliada a possibilidade de alterações do quadro legislativo atinente ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (atualmente regido pela Lei nº 6.938/81), em especial no sentido de:

9.7.2.1. prever mecanismos para que a inserção de dados no Cadastro Técnico Federal de Atividades passe a ser feita, também, pelos órgãos ambientais responsáveis pelo licenciamento e fiscalização dos projetos no âmbito dos estados e municípios e, ainda, pelos órgãos de fomento à atividade produtiva (bancos federais e estaduais e demais organismos responsáveis pela abertura, administração e manutenção de linhas de crédito voltadas à produção industrial);

9.7.2.2. estabelecer, de forma mais explícita, os limites de competência entre os órgãos ambientais nas esferas federal, estadual e municipal, principalmente no que tange ao trato de situações de emergência.

10. Ata nº 32/2003 - Plenário11. Data da Sessão: 20/8/2003 - Ordinária10. Ata nº 32/2003 - Plenário11. Data da Sessão: 20/8/2003 - Ordinária12. Especificação do quorum:12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto Guimarães Souto

(Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler12.2. Auditores presentes: Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer

Costa.

VALMIR CAMPELOPresidente

HUMBERTO GUIMARÃES SOUTOMinistro-Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADOProcurador-Geral