acórdão nº 1147/2011-plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.701/2004-9

GRUPO II – CLASSE V – PlenárioTC 018.701/2004-9 [Apenso: TC 029.363/2010-1]Natureza(s): Levantamento de AuditoriaÓrgãos/Entidades: Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Saúde; Secretaria Executiva do Ministério da Saúde Responsáveis: Antonio Alves de Souza (114.302.901-10); Arionaldo Bonfim Rosendo (182.782.991-53); Barjas Negri (611.264.978-00); Gastão Wagner de Sousa Campos (116.419.161-68); José Agenor Alvares da Silva (130.694.036-20); José Menezes Neto (182.714.131-04); Otávio Azevedo Mercadante (041.394.618-53); Reginaldo Muniz Barreto (056.947.605-49); Sady Carnot Falcao Filho (066.738.211-91). Advogado(s): Arnoldo Wald (OAB/SP 46.560-A), Alexandre de Mendonça Wald (OAB/SP 107.872-A), Arnoldo Wald Filho (OAB/SP 111.491-A), Mariana Tavares Antunes (OAB/SP 154.639), Marina Gaensly (OAB/SP 229.618-A), Rodrigo Ribeiro Fleury (OAB/SP 176.286), Júlia Schledom de Camargo (OAB/SP 173.203), Lívia Santos Mathiazi (OAB/SP 261.067), Maria Eugenia Previtalli Cais (OAB/SP 273.166), Gabriel Grubba Lopes (OAB/SP 270.869), Eduardo Cezar Chad (OAB/SP 286.527), Bernardo Cavalcanti Freire (OAB/SP 291.471), José Arnaldo da Fonseca (OAB/DF 303), Daniela Rodrigues Teixeira (OAB/DF 13.121), Marcus Vinícius Vita Ferreira (OAB/GO 17.648), Evandro Catunda de Clodoaldo Finto (OAB/DF 10.759), Bruno Bittar (OAB/DF 16.512), Felipe Adjuto de Melo (OAB/DF 19.752), Cristina Drummond Mascarenhas (OAB/DF 26.495), Mayta Versiani Cardoso (OAB/DF 26.827), Érico Joaquim da Silva Júnior (OAB/DF 23.529), Bernardo de Mello Lombardi (OAB/DF 33.124) e Jackeline Couto Canhedo (OAB/DF 33.135)

SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. FUNDO NACIONAL DE SAÚDE – FNS/MS. VERIFICAÇÃO DOS CRITÉRIOS ADOTADOS PELO FNS PARA A CELEBRAÇÃO DOS CONVÊNIOS PARA AQUISIÇÃO DE UNIDADES MÓVEIS DE SAÚDE E PARA ANÁLISE DAS PRESTAÇÕES DE CONTAS. OPERAÇÃO “SANGUESSUGA”. DEFICIÊNCIAS CRÔNICAS E SISTEMÁTICAS NA GESTÃO DOS CONVÊNIOS PELO MINISTÉRIO DA SAÚE E PELO FNS/MS. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS PELA SUPERVISÃO, COORDENAÇÃO E APOIO AO FNS, EM FACE DE DEFICIÊNCIAS QUE ENSEJARAM A PRÁTICA DE IRREGULARIDADES NOS CONVÊNIOS AUDITADOS. ACOLHIMENTO PARCIAL DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. DETERMINAÇÃO. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS. FORMAÇÃO DE APARTADO PARA APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADE DE EMPRESAS. MONITORAMENTO. AUTORIZAÇÃO DE ARQUIVAMENTO.

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RELATÓRIO

Adoto com Relatório, nos termos do art. 1º, §3º, inciso I, da Lei 8.443/92, a instrução elaborada no âmbito da 4ª Secex, às fls. 622/698 (vol. 4), cujas conclusões foram endossadas pelo titular da unidade técnica:

1.1. Trata-se de Levantamento de Auditoria realizado no FNS/MS para apurar os critérios de celebração dos convênios para aquisição de Unidade Móvel de Saúde - UMS, bem como os critérios da análise de suas prestações de contas, de competência daquele órgão do Ministério da Saúde - MS.

1.2. O presente processo foi analisado em primeiro momento, em 01/03/2005, conforme instrução às fls. 190 a 263 do volume 1 dos autos. A segunda análise, de 28/07/2010, está registrada na instrução às fls. 445 a 532 do volume 3 dos autos, e traz como resultado a audiência de nove responsáveis, entre gestores e ex-gestores do Ministério da Saúde. As respostas e a análise de cada audiência realizada serão apresentadas nesta instrução.

1.3. Merece destaque, como registro histórico, a atuação da 4ª Secex neste processo, bem como o contexto o qual ele integra. A análise do presente TC 018.701/2004-9 teve sua primeira análise suspensa devido à deflagração da chamada “Operação Sanguessuga”, ação conjunta da Polícia Federal com a Controladoria – Geral de União – CGU. Essa ação trouxe à tona fortes indícios de fraudes nas licitações para a aquisição de UMS, com possíveis envolvimentos de empresas privadas, parlamentares, prefeitos municipais, organizações não-governamentais e servidores do Ministério da Saúde.

1.4. Diante dos fatos, a Presidência do TCU determinou à Secretaria Geral de Controle Externo - Segecex que adotasse providências de sua alçada para que o Tribunal pudesse exercer plenamente suas competências constitucionais e legais em relação a esse episódio. Sob a coordenação da 4ª Secex, foi constituído Grupo de Trabalho (Ordens de Serviço-Segecex n.ºs 10/2006; 13/2006; 03/2007; 03/2008; 07/2008; e 09/2008), juntamente com a CGU e o Departamento Nacional de Auditoria do SUS – Denasus/MS, que desenvolveu atividades durante os exercícios de 2006 a 2008 (GT- “Operação Sanguessuga”).

1.5. Na última análise efetuada no presente processo, o objetivo foi conciliar o resultado dos trabalhos desenvolvidos pelo GT- “Operação Sanguessuga” com o resultado do Levantamento de Auditoria ora em análise. Além desses trabalhos, destaca-se a auditoria especial realizada pela CGU na Secretaria Executiva do Ministério da Saúde, no período de 01/06/2006 a 29/09/2006 – “Relatório de Auditoria Especial n.º 179314 nos processos oriundos de Emendas Parlamentares da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde”.

1.6. Procurou-se, com todas as informações obtidas, trazer aos autos as propostas de encaminhamento mais adequadas para o deslinde da questão relacionada com a responsabilização dos agentes do Ministério da Saúde envolvidos com as irregularidades constatadas na realização de convênios para aquisição de unidades móveis de saúde – UMS.

2. HISTÓRICO

2.1. O Acórdão nº 1207/2004-TCU-P, de 18/08/2004, determinou à 4ª Secretaria de Controle Externo que realizasse Levantamento de Auditoria na área de convênios do Ministério da Saúde, com vistas a apurar os critérios para a celebração dos convênios para aquisição de unidade móvel de saúde - UMS e para análise das prestações de contas, inclusive quanto aos valores pactuados e aplicados.

2.2. Referido Acórdão originou-se de representação formulada pelo Procurador da República Fernando José Piazenski acerca de possíveis irregularidades na aquisição de UMS, objeto de

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convênio celebrado entre o Município de Rio Branco/AC e o Ministério da Saúde, com indícios de superfaturamento e fraude.

2.3. Foi então realizado o Levantamento de Auditoria no Fundo Nacional de Saúde – FNS, o qual teve como objeto 22 convênios celebrados com o Fundo Nacional de Saúde, entre 2001 e 2004, para aquisição de UMS.

2.4. No exercício de 2006, foi deflagrada a “Operação Sanguessuga”, ação conjunta da Polícia Federal com a Controladoria – Geral de União - CGU que trouxe à tona fortes indícios de fraudes nas licitações para a aquisição de UMS, com possíveis envolvimentos de empresas privadas, parlamentares, prefeitos municipais, organizações não-governamentais e servidores do Ministério da Saúde.

2.5. Em razão de preocupação com os desdobramentos dessa operação, a Presidência do TCU determinou à Segecex que adotasse providências de sua alçada para que o Tribunal pudesse exercer plenamente suas competências constitucionais e legais em relação a essa ocorrência, ficando suspensa a análise do presente processo, por se tratar de mesma matéria.

2.6. Dessa forma, formou-se o Grupo de Trabalho, juntamente com a Controladoria-Geral da União – CGU e o Departamento Nacional de Auditoria do SUS – Denasus /MS, com o objetivo inicial de definir a forma e o conteúdo mínimos dos processos/relatórios a serem enviados ao TCU em decorrência dos trabalhos de auditoria desenvolvidos pela CGU e pelo Denasus, relativos ao desvio de recursos públicos transferidos a municípios e outras entidades por meio de convênios destinados à aquisição de UMS (GT- “Operação Sanguessuga”).

2.7. A ampla auditoria da CGU e do Denasus, iniciada em setembro/2006, teve a orientação do TCU em seu planejamento e envolveu aproximadamente 1.454 convênios em mais de 600 municípios do país. Esse universo de convênios fiscalizados serviu de base para a definição do escopo de trabalho do GT, cujos resultados são objeto dos TCs 011.638/2006-8 e 001.287/2009-1.

2.8. Dos 1.454 convênios firmados para aquisição de UMS, foram encaminhados e pré-analisados pelo GT, até o final de suas atividades, em dezembro/2008, 1.180 convênios, os quais foram examinados também e, principalmente, sob o foco de identificar os critérios de responsabilização e de quantificação de débitos a serem observados nos relatórios de auditoria nos convênios, bem como com o objetivo de simplificar e tornar mais célere a apuração das responsabilidades.

2.9. Apesar de o foco principal do GT- “Operação Sanguessuga” ter sido a identificação de débito decorrente de superfaturamento praticado na venda de UMS, notadamente pelas empresas que formam o “Grupo Planam” (família Vedoin), outras inconsistências e irregularidades que geraram ou não débitos para a União foram registradas, dentre as quais, as que envolvem os responsáveis pela gestão dos convênios no Ministério da Saúde.

2.10. Paralelamente ao início dos trabalhos do GT- “Operação Sanguessuga” e pouco antes da ampla auditoria da CGU e do Denasus, a própria CGU realizou trabalho de auditoria especial na Secretaria Executiva do Ministério da Saúde, conduzido no período de 01/06/2006 a 29/09/2006 – “Relatório de Auditoria Especial n.º 179314 nos processos oriundos de Emendas Parlamentares da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde” (Anexo 19 dos autos).

3. DA ANÁLISE SISTÊMICA DAS IRREGULARIDADES

3.1. Conforme registrado na instrução anterior, as irregularidades constatadas nos trabalhos desenvolvidos, envolvendo os responsáveis do MS, foram analisadas de forma sistêmica, trazendo aos autos, em complementação aos dados do Levantamento de Auditoria, as informações obtidas e trabalhadas pelo GT- “Operação Sanguessuga”, que traz acordos celebrados entre os exercícios de

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2000 a 2005, os resultados de análises já realizadas pela 7ª Secex em processos do escopo do GT, bem como os resultados da auditoria especial realizada pela CGU na Secretaria Executiva do Ministério da Saúde quanto aos processos de celebração de convênios oriundos de emendas parlamentares, que abrangeu o período de 2000 a 2006.

3.2. O escopo da presente análise abrangeu, além dos 22 convênios analisados no Levantamento de Auditoria, 171 processos de convênios pré-analisados pelo GT (fls. 513 a 516, vol. 3 dos autos), mais 18 processos, encaminhados pela 7ª Secex à 4ª Secex, em atendimento ao subitem 9.4.5 do Acórdão n.º 2451/2007 – TCU – P.

3.3. Esse escopo representa as principais inconsistências e irregularidades verificadas nos 1.180 processos pré-analisados pelo GT, e juntamente com as constatações registradas no relatório da CGU, constitui uma base de evidências quanto à atuação irregular e sistêmica dos gestores do Ministério da Saúde. Muitas das inconsistências e irregularidades foram verificadas com as mesmas nuances nos trabalhos distintos, o que reforça a relevância do conjunto para demonstrar a dimensão dos problemas sob a responsabilidade dos gestores que deram ensejo aos desvios que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”.

3.4. Como ponderado na instrução anterior, não seria razoável, nem necessário, tratar das irregularidades verificadas em todos os 1.180 convênios pré-analisados no GT, uma vez que foi constatado que essas irregularidades são sistêmicas e se repetiram com grande frequência, não sendo viável trazer aos autos, de forma exaustiva, todas elas.

3.5. O objetivo, como já exposto, foi realizar uma abordagem sistêmica, o que fez com que o conjunto de informações obtidas fosse trabalhado de forma a classificar as constatações em duas categorias: I – Inconsistências: falhas de caráter formal, cujas gravidades e consequências não seriam suficientes para aplicação de sanção; II – Irregularidades: atos cujas gravidades contribuíram mais diretamente para a ocorrência de prejuízo e, em função disso, devem ser objetos de audiência.

4. DA RESPONSABILIZAÇÃO

4.1. Na mesma linha de abordagem sistêmica das constatações verificadas, a responsabilização dos gestores do Ministério da Saúde foi constituída a partir da evidenciação do caráter generalizado e sistêmico na forma de organização das atividades do Ministério da Saúde.

4.2. Como defendido na instrução anterior, trazer aos autos todos os agentes identificados como causadores dos problemas em cada um entre as centenas de convênios examinados, além de não atacar a real causa dos fatos, poderia dar ensejo a responsabilização não adequada por este Tribunal. Ademais, tal alternativa, por ser processualmente muito complexa, inviabilizaria uma análise objetiva e adequada para a construção de uma resposta esperada do TCU à sociedade frente à gravidade dos fatos que constituíram o escândalo da “Operação Sanguessuga”.

4.3. Assim, considerando o caráter sistêmico das falhas constatadas e o grande número de responsáveis, é preciso elevar o nível de responsabilização, identificando os gestores que detinham a competência de atuar em nível estratégico e não o fizeram, permitindo que as falhas ocorressem de forma reiterada e por vários anos.

4.4. É importante ressaltar que o escândalo da “Operação Sanguessuga”, que atingiu praticamente todo o país e milhares de convênios, aconteceu fundamentalmente por ausência de política e diretrizes, que visassem a mitigar os riscos inerentes às ações e omissões constatadas, motivo pelo qual a responsabilização deve recair sobre os gestores em nível estratégico e não operacional. A responsabilidade incide sobre a competência dos gestores ao longo dos anos (exercícios de 2000 a 2005), pela ausência de supervisão do seguimento das leis e normativos.

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4.5. Dessa forma, a partir dos elementos que caracterizam a responsabilização (conduta, dano e nexo de causalidade), o contexto e a abrangência do período em que as condutas ocorreram, bem como a competência regimental fixada para cada um dos cargos, foi estabelecido que os gestores que responderiam em nível estratégico pelas irregularidades verificadas seriam os Secretários Executivos do Ministério da Saúde e os Diretores Executivos do Fundo Nacional de Saúde, no período de 2000 a 2005 (ver item 4 da instrução às fls. 449 a 451, do volume 3 dos autos).

5. DAS IRREGULARIDADES

5.1. A divisão das irregularidades em duas categorias estabeleceu o seguinte cenário de constatações:

CATEGORIA I – INCONSISTÊNCIAS

1Não aplicação de critérios de elegibilidade para seleção de convênios a serem celebrados para aquisição de UMS;

2Falta de comprovação, nos autos, de apresentação da documentação necessária para a habilitação do órgão ou entidade solicitante, antes da celebração do convênio;

3 Ausência de comprovação, nos autos, de análise das minutas dos termos de convênios;

4Ausência de identificação das testemunhas que assinam o termo de convênio ou ausência de assinatura das testemunhas;

5 Celebração de convênio com inconsistências e ausência de comprovação de correção posterior;

6Ausência de comprovação da inclusão dos recursos do convênio no orçamento da entidade proponente, antes da liberação dos recursos;

7Ausência de tomada de providências por parte do FNS nos casos de intempestividade na prestação de contas;

8Falta de análise das prestações de contas parciais e liberação de recursos sem a apresentação de prestação de contas parciais;

9 Não instauração tempestiva de TCE;

10Ausência de comprovação nos autos de providências por parte do FNS pela não apresentação de justificativas, relacionadas a irregularidades, no prazo determinado pelo Ministério da Saúde;

11 Apreciação intempestiva da prestação de contas por parte da unidade técnica;

12Aprovação da prestação de contas por responsáveis que não constam como ordenadores de despesa por delegação; ausência de inscrição dos ordenadores de despesa por delegação no Rol de Responsáveis no Siafi;

13Ausência de declarações expressas do ordenador de despesas acerca da boa e regular aplicação dos recursos nos convênios com prestação de contas aprovadas;

14Inconsistências na comprovação da verificação in loco da execução dos convênios e relatórios de verificação in loco não autuados no processo;

15 Falhas na formalização dos processos de convênios;

16 Erros nos registros do Siafi.

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5.2. Como já indicado na instrução anterior, para esse conjunto de inconsistências, onde foram constatadas falhas formais e descumprimento de leis e normas que não ensejam aplicação de multa aos responsáveis, serão emitidos Alertas, Determinações e /ou Recomendações, conforme registrado no item 9, desta instrução, para que os gestores fiquem atentos aos problemas ocorridos e adotem providências com vistas a evitar sua ocorrência.

CATEGORIA II – IRREGULARIDADES

1Cláusulas genéricas dispondo sobre o objeto do convênio/falta de detalhamento sobre o objeto no extrato do convênio;

2 Ausência de pesquisa de preço de mercado e análise de custos das UMS a serem adquiridas;

3Ausência de críticas, por parte do FNS, aos planos de trabalho apresentados inconsistentes/incompletos;

4Alteração do Plano de Trabalho Proposto sem a devida formalização / Aprovação de valor do objeto do convênio diferentemente do proposto pelo convenente, sem detalhamento dessas alterações;

5Celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do Plano de Trabalho;

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Ausência de cobrança por parte do Fundo Nacional de Saúde de elementos não apresentados na prestação de contas final e exigidos no art. 28 da IN/STN n.º 01/1997/Irregularidades verificadas na execução do convênio que foram relevadas pelo FNS na apreciação da prestação de contas/Prestação de contas aprovada pelo FNS apesar de irregularidades no processo licitatório dos convênios;

7Não adoção de providências tempestivas em face da alta freqüência de vitória das mesmas empresas em licitações dos convênios para aquisição de unidades móveis de saúde e indícios de conluio entre as licitantes vencedoras;

5.3. Para esse conjunto de irregularidades, foi realizada audiência de nove responsáveis do Ministério da Saúde à época dos fatos, para que apresentassem as razões de justificativa para cada uma das constatações registradas.

6. DAS AUDIÊNCIAS

6.1. Definidos os fatos, as condutas e os nexos de causalidade, as audiências foram encaminhadas aos responsáveis conforme demonstrado a seguir:

RESPONSÁVEL CPF CARGO PERÍODO COMUNICAÇÃO REF. NOS AUTOS

Barjas Negri 611.264.978-00Secretário Executivo do MS

1997 a Fev/2002

Ofício n.º 627/2010-TCU/SECEX-4, de 06/08/2010

Fls. 534 a 536, vol. 3

Otávio Azevedo Mercadante

041.394.618-53Secretário Executivo do MS

Mar/2002 a Jan/2003


Fls. 537 a 539, vol. 3

Gastão Wagner de Sousa Campos


Jan/2003 a Nov/2004


Fls. 540 a 543, vol. 3

Antônio Alves 114.302.901-10 Secretário Nov/2004 Ofício n.º 630/2010- Fls. 544 a

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de Souza Executivo do MS a Jul/2005 TCU/SECEX-4, de

06/08/2010 547, vol. 3

José Agenor Álvares da Silva


Jul/2005 a Ago/2006


Fls. 548 a 551, vol. 3

Sady Carnot Falcão Filho 066.738.211-91

Diretor Executivo do FNS/MS

Ago/2000 a Jul/2003


Fls. 552 a 555, vol. 3

Reginaldo Muniz Barreto 056.947.605-49


Jul/2003 a Mai/2004


Fls. 556 a 559, vol. 3

Arionaldo Bonfim Rosendo

182.782.991-53Diretor Executivo do FNS/MS

Ago/2004 a Ago/2005


Fls. 560 a 563, vol. 3

José Menezes Neto 182.714.131-04


Ago/2005 a Abr/2007


Fls. 564 a 567, vol. 3

6.2. Para os responsáveis Sr. Barjas Negri e Sr. Otávio Azevedo Mercadante, no contexto das irregularidades constatadas nos convênios firmados pelo Ministério da Saúde e diversas entidades para aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, no âmbito da chamada “Operação Sanguessuga”, foram solicitadas as razões de justificativa para os seguintes fatos, relacionados ao exercício das competências de supervisão, coordenação e apoio das atividades do FNS/MS, inerentes ao cargo de Secretário Executivo da pasta, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06:

a) formulação de cláusulas genéricas dispondo sobre o objeto nos termos de convênio para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, bem como para a ausência do adequado detalhamento nos respectivos extratos, contrariando o art. 116, §1º, inciso I, da Lei n.º 8.666/93 e o art. 7º, inciso I, da IN/STN n.º 01/97, levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.1. da instrução às fls. 475 a 478, volume 3 do principal;

b) inexistência de uma efetiva e documentada pesquisa de preço de mercado nos convênios firmados para aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, assim como, a inexistência de uma composição de custos adequada e objetiva das UMS, as quais serviriam de parâmetro para as análises técnicas do Ministério da Saúde, em contrariedade aos princípios e ditames do art. 37 da Constituição Federal de 1988 e da Lei n.º 10.180/01, em seu art. 35, §1º, levando em conta a variedade de características do objeto em pauta, a quantidade de convênios firmados para aquisição de UMS e o impacto da questão sobre a continuidade na administração dos processos de convênios, atentando-se para as ponderações insertas no item 5.2.2. da instrução às fls. 478 a 481, volume 3 do principal;

c) ausência de aderência à legislação, notadamente o art. 2º da IN/STN n.º 01/97 e o art. 116, § 1º da Lei n.º 8.666/93, no que se refere às análises técnicas dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS, gerando pareceres incompletos e inconsistentes que comprometem etapas seguintes do processo de convênio, a exemplo do que se identificou nos convênios Siafi n.ºs 394116; 432164; 432177; 432209; 432278; 432285; 432310; 433964; 433993; 434005; 434049; 434518; 455625; 456446; 456862; 456864; 457196; 457485; 457552; 471552; 471691; 494927; 503762; 503771; 505185; 519027; 520130; 520965; e 551525;

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levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.3. da instrução às fls. 481 a 485, volume 3 do principal;

d) alteração dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS sem a devida formalização, o que vai de encontro aos arts. 2º, 7º, inciso I, 15 e 16 da IN/STN n.º 01/97, permitindo a ocorrência de outras irregularidades e gerando sérias dificuldades para o acompanhamento e controle dos acordos, a exemplo do que se identificou nos convênios Siafi n.ºs 406829; 409742; 422768; 423092; 431370; 431373; 432177; 432208; 432278; 432310; 432317; 432327; 433824; 433829; 433993; 434005; 434518; 454262; 455829; 455892; 455905; 455958; 455989; 456709; 456714; 456793; 456798; 456862; 456864; 457200; 471473; 471605; 471718; 471730; 495093; 495302; 495426; 495598; 496415; 497001; 497345; 497810; 504036; 509615; 518482; 520906; e 521172; levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.4. da instrução às fls. 485 a 489, volume 3 do principal;

e) celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do Plano de Trabalho, parte integrante do termo de convênio e fundamental para garantir a legalidade e legitimidade dos convênios firmados para aquisição de UMS, ferindo o art. 116, § 1º, da Lei n.º 8.666/93, e os arts. 2º, 4º, 7º, inciso I, e 15 da IN/STN n.º 01/97, a exemplo do que se identificou nos convênios Siafi n.ºs 407812; 407813; 456654; 457200; 495111; 495283; 497178; 504097; 504699; 504777; 504829; 506697; 518594; 518658; 519027; 519917; 520121; 520123; 520125; 520130; 520624; 520676; 520679; 520924; 521529; 547449, levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.5. da instrução às fls. 489 a 497, volume 3 do principal;

f) ausência de cobrança por parte do Fundo Nacional de Saúde de elementos não apresentados na prestação de contas final e exigidos no art. 28 da IN/STN n.º 01/1997, bem como para o fato de o FNS/MS relevar irregularidades graves dos convênios na apreciação e aprovação das prestações de contas, contrariando o art. 28 da IN/STN n.º 01/97; os arts. 62 e 63 da Lei n.º 4.320/64; o art. 5º da Lei n.º 8.666/93; o art. 38 do Decreto n.º 93.872/86; o art. 15 da IN/STN n.º 01/97; e o art. 20, § 1º da IN/STN n.º 01/97, a exemplo do que se identificou nos convênios Siafi n.ºs 409196; 431458; 433824; 451765; 455958; 456862; 456864; 457188; 457196; 457446; 469213; 470904; 494927, levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.6. da instrução às fls. 498 a 503, volume 3 do principal.

6.3. Para os responsáveis Sr. Gastão Wagner de Sousa Campos, Sr. Antônio Alves de Souza e Sr. José Agenor Álvares da Silva, sob o mesmo contexto exposto anteriormente, foram solicitadas as razões de justificativa para os mesmos fatos relacionados no item anterior, com a inclusão de mais o seguinte fato:

g) ausência de adoção de providências tempestivas em face da alta frequência de vitória de empresas pertencentes a um mesmo grupo, em licitações dos convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, a exemplo dos 758 convênios listados às fls. 518 a 532 do vol. 3 dos presentes autos, em inobservância aos princípios e ditames presentes no Decreto-Lei n.º 200/67, art. 6º; art. 8º, §1º; e art. 13; e na Lei n.º 8.666/93, art. 3º, levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.7. da instrução às fls. 503 a 507, volume 3 do principal.

6.4. Para os responsáveis Sr. Sady Carnot Falcão Filho, Sr. Reginaldo Muniz Barreto, Sr. Arionaldo Bonfim Rosendo e Sr. José Menezes Neto, no contexto das irregularidades constatadas nos convênios firmados pelo Ministério da Saúde e diversas entidades para aquisição de Unidades Móveis

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de Saúde - UMS, no âmbito da chamada “Operação Sanguessuga”, foram solicitadas as razões de justificativa para mesmos fatos descritos nos itens 6.2. e 6.3. anteriores, relacionados ao exercício das competências de planejamento, coordenação e supervisão das atividades de convênios, acordos, ajustes e similares sob a responsabilidade o Ministério da Saúde, inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06.

6.5. Enfim, foram praticamente os mesmos questionamentos direcionados aos nove responsáveis, de forma que as respostas foram encaminhadas em conjunto, trazendo as mesmas justificativas para os fatos.

7. DAS RESPOSTAS ÀS AUDIÊNCIAS

7.1. As respostas às audiências, encaminhadas em conjunto pelos responsáveis, estão assim dispostas nos autos:

RESPONSÁVEL RESPOSTA

Barjas Negri Anexo 34

Otávio Azevedo Mercadante Anexo 36

Gastão Wagner de Sousa Campos

Anexo 32

Antônio Alves de Souza Anexo 33

José Agenor Álvares da Silva Anexo 31

Sady Carnot Falcão Filho Anexo 30

Reginaldo Muniz Barreto Anexo 29

Arionaldo Bonfim Rosendo Anexo 37

José Menezes Neto Anexo 35

7.2. As justificativas apresentadas pelos responsáveis foram as mesmas para todas as constatações questionadas, de forma que a análise também será realizada em conjunto. A conclusão para cada ponto examinado será aproveitada para todos, sem prejuízo de que eventuais peculiaridades sejam assinaladas, se for o caso.

7.3. As respostas foram compostas de um arrazoado (conforme se verifica, como exemplo, nas fls. 02 a 96 do Anexo 34 dos autos) e de documentos que sustentam os argumentos apresentados (conforme se verifica, como exemplo, nos volumes 1 e 2 do Anexo 34).

8. DAS JUSTIFICATIVAS - ANÁLISE

8.1. Antes de apresentarem as razões de justificativa aos quesitos pontuados, os responsáveis explanaram sobre o contexto e a forma pelas quais se realiza o processo de transferência de recursos pelo Ministério da Saúde no âmbito do SUS, para o fim de esclarecer algumas dúvidas suscitadas, inclusive e principalmente, no tocante a responsabilidade dos agentes postados no nível estratégico de direção deste Ministério, perante os fatos relatados no processo em epígrafe.

I - DOS ESCLARECIMENTOS INICIAIS

8.2. A explanação trouxe uma abordagem histórica do “Problema do Financiamento no Contexto do Processo de Construção do SUS” e, em síntese, se estruturou nos seguintes pontos:

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• “a) A Estruturação dum Novo Modelo” / “b) A Coexistência do Antigo com o Novo Modelo”

8.3. Nesses dois tópicos, foram descritos o modelo antigo de saúde no país, precedente ao SUS, e a estruturação do novo modelo, vigente até os dias de hoje, fazendo um relato da coexistência do antigo com o novo modelo.

8.4. Relatam que a proposta de construção do SUS (universal, integral e igualitário) visou romper com o centralismo federal e a verticalização das ações e serviços de promoção à saúde, representando proposta abrangente, no sentido de envolver tanto a área da assistência a saúde como a da prevenção ou promoção da saúde, no conceito amplo de “ações e serviços de saúde” conforme se encontra na Constituição Federal – CF/88.

8.5. A transferência de responsabilidades e recursos à esfera municipal e, complementarmente, à esfera estadual passou a exigir novas competências e capacidades político-institucionais dos gestores em seus respectivos níveis de governo. E é nesse sentido que destacam a coexistência do antigo e do novo modelo, porque o novo Sistema foi construído a partir dos escombros do antigo, utilizando-se, principalmente, os mesmos agentes que ao mesmo tempo eram agentes da continuidade e da descontinuidade, comprometidos com a mudança e construção do novo em todos os aspectos.

• “c) Dificuldades de Operacionalização da Solução para o Problema do Financiamento, dentro desse Contexto”

8.6. Nesse tópico, relatam que o financiamento seria o ponto crucial para o processo de construção do novo modelo de saúde. Mencionam que houve dificuldades de se combinar a descentralização das ações e serviços com a necessária transferência de recursos.

8.7. A área da assistência à saúde, inclusive a pré-hospitalar, foi contemplada imediatamente com a concepção de que os recursos do SUS deveriam ser repassados fundo a fundo, das esferas federal e estadual para a municipal, e fiscalizados pelos conselhos de saúde, sem prejuízo das ações fiscalizatórias dos órgãos competentes de controle interno e externo.

8.8. Salientam, no entanto, que não foi fácil escapar-se do paradigma de repasse de recursos exclusivamente pela via convenial, com a rigorosa observância às normas estabelecidas pela Secretaria do Tesouro Nacional — STN, com destaque, inclusive, dentre outros embaraços, à prestação de contas formal.

8.9. Os repasses de recursos automáticos e regulares, fundo a fundo, foram rotinizados somente em 1998, mediante o pagamento do Piso de Atenção Básica — PAB, processo que veio a ser concluído em 2009 com a extensão da forma de repasse fundo a fundo para os recursos de investimentos na rede assistencial do SUS, com a criação do referido bloco de financiamento.

• “d) O que é o FNS” / “e) O Papel do FNS dentro desse Contexto. O FNS antes da reestruturação”

8.10. Mencionam o fato de todo o orçamento do Ministério da Saúde ser alocado no Fundo Nacional de Saúde - FNS, principalmente o destinado às ações e serviços de saúde, descentralizados. Isso decorre da Lei Orgânica da Saúde Federal – Lei n.º 8.080, de 19/09/90 – em seus arts. 9º e 33, §1º.

8.11. Relatam que o FNS subsistia desde 1969, instituído para “prover com seus recursos, em caráter supletivo, os programas de trabalho relacionados com a saúde individual e coletiva coordenados ou desenvolvidos pelo Ministério da Saúde”. Até meados de 1998, pouco se levou a efeito para estruturar o FNS, até a extinção do Inamps (Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social), que teve impacto imediato no Fundo, já que todos os processos, documentos, registros de atos etc, relacionados às transferências de recursos, mediante a celebração de convênios, vieram a ser depositados no FNS.

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8.12. Além disso, o Ministério da Saúde alocou ao FNS os feitos que representavam futuros processamentos, ou seja, a assunção de responsabilidade pelos débitos e créditos, ou pelas "dotações orçamentárias" envolvidas. Ressaltam que tal situação deu origem ao extraordinário acúmulo de atos e feitos no FNS”. O que equivale dizer, “o nível estratégico do MS e do FNS, por extensão, teve que se preocupar com mais de 20.000 processos que compunham um passivo que levou pelos menos 4 anos para ser debelado.

8.13. Narram que, com essa situação, em 1999, por exemplo, no FNS havia mais de 8.000 convênios vigentes para transferência de recursos para combate à dengue. Somente em 2001, com a edição do Decreto n.º 3.964, de 10/10/2001, houve a estruturação do FNS com a criação de sua Diretoria Executiva e suas três coordenações-gerais. Mesmo assim, relatam, para atender as suas demandas, o FNS contava, então, com pouco mais de 60 servidores.

8.14. Somente em 2009, o déficit de recursos humanos começaria a ser enfrentado com a realização dos primeiros concursos públicos, “depois de mais de 20 anos de precarização da força de trabalho”. O FNS passaria, no período de 2000-2009, de um contingente de 60 servidores para uma força de trabalho de 250 pessoas.

8.15. Mencionam que foi justamente o TCU quem determinou, em recorrentes decisões, como por exemplo a Decisão n.º 132/1998, que o Ministério da Saúde adotasse medidas que redundassem na reestruturação adequada do FNS, para cumprimento de sua função institucional e constitucional.

• “f) O FNS hoje”

8.16. Relatam que hoje o orçamento do Ministério da Saúde é de 63 bilhões de reais, para serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde. Por essa causa, o FNS representa o principal agente e instrumento de financiamento do SUS.

8.17. Com a edição da Emenda Constitucional 29, o SUS passou a ter assegurado fonte permanente de financiamento dos gastos ou investimento em ações e serviços públicos de saúde, o que fez com que o orçamento da saúde tivesse uma perspectiva de acréscimo de 8 bilhões por ano. Ressaltam que, além de definir mais recursos, a EC 29 prevê também a movimentação dos recursos somente por meio dos fundos de saúde, assegurando assim maior transparência na prestação de contas, o controle público.

8.18. Descrevem que não seria admissível sobrestar as atividades inerentes ao FNS, até que este tivesse condições ideais de operação. No decorrer dos anos, constata-se melhoria contínua, gradativa e significativa das condições de gestão do FNS, no que tem resultado, apesar do não atingimento da condição ideal, na construção e disponibilização de dois sistemas de transferências de recursos.

8.19. Tais sistemas seriam o “Sistema de Transferência de Recursos Fundo a fundo – SISFAF (permite a operacionalização dos repasses fundo a fundo); e o “Sistema de Acompanhamento e Gerenciamento de Convênios” – GESCON (automatiza os procedimentos que vão do pleito à prestação de contas dos recursos repassados). O sistema GESCON serviria, por sua vez, para construção de um outro, o “Sistema de Convênios” – SICONV, a ser implantado em toda a Administração Pública Federal.

8.20. Destacam que o FNS trabalha, desde o início da implantação do SUS, até os dias de hoje, com 12.000 solicitações/ano na forma de propostas de projetos recebidas, das quais se concretizam em média 4.000 convênios. Ressaltam que a modalidade de transferência de recursos por meio de convênios representa, dentro do universo do Ministério da Saúde, menos de 5% dos recursos geridos pelo Fundo Nacional de Saúde.

• “g) A evolução das transferências Fundo a Fundo”

8.21. Nesse tópico citam que a primeira experiência de substituição da forma convenial pela transferência fundo a fundo foi a criação do Teto Financeiro de Epidemiologia e Combate de Doenças

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— TFECD, por meio da Portaria/MS n.º 1.399, de 15/12/1999. Esse teto prevê o repasse de recursos fundo a fundo necessários para o combate principalmente da dengue nas áreas de infestação do mosquito-vetor, que beneficia hoje 4.797 municípios e 26 estados e o Distrito Federal.

8.22. Os recursos federais destinados ao custeio de ações e serviços de saúde passaram, desde então, a ser organizados e transferidos na forma de blocos de financiamento (I- Atenção Básica; II- Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; III- Vigilância em Saúde; IV- Assistência Farmacêutica; V- Gestão do SUS; e VI- Investimentos na Rede de Serviços de Saúde). Os blocos de financiamento são constituídos por componentes, conforme as especificidades de suas ações e os serviços de saúde pactuados, tudo isso no contexto do Pacto de Gestão em Saúde de 2006, que definiu diretrizes para a gestão do SUS — Financiamento.

8.23. Destacam que o Pacto pela Saúde de 2006 alterou a forma de financiamento do SUS ao eliminar mais de 100 modalidades de transferências de recursos e reduzi-las a apenas cinco blocos. Essa foi a principal mudança no Financiamento relativo ao custeio das ações e serviços de saúde, a alocação dos recursos federais em cinco blocos (posteriormente, seis, com o acréscimo do bloco “Investimentos na Rede de Serviços em Saúde”).

• “h) Como se deram as transferências realizadas mediante os convênios relacionados com a Operação Sanguessuga”

8.24. Narram os responsáveis que os convênios relacionados na Operação Sanguessuga são oriundos de emendas parlamentares, as quais o Ministério da Saúde toma conhecimento quando já integrantes do Orçamento Geral da União e não dispõe de legitimidade para promover qualquer verificação de adequação de seu conteúdo.

8.25. Sobre esse procedimento, destacam posicionamento do TCU, mediante o Acórdão n.º 347/2007-P, onde o Ministro-Relator assim se manifestou em seu voto:

“15. Em tais casos, a prerrogativa do ministério de formular a política e programar a distribuição de recursos a empreendimentos que, tecnicamente, se alinhem aos objetivos de cada um de seus programas, se vê prejudicada em detrimento de emendas que, não necessariamente, têm como alvo obras prioritárias de acordo com esse critério. A fase de planejamento a cargo do órgão gestor dos programas, nesses casos, torna-se apenas um aspecto formal, sem qualquer efetividade. (grifou-se)

(...)

17. O desequilíbrio entre os Poderes nesses casos é evidente, pois o Legislativo prepondera tanto na autorização do orçamento - atribuição que lhe é inerente - como na determinação da quase totalidade das áreas a serem beneficiadas, tarefa que seria da alçada do órgão formulador da política, no âmbito do Executivo. Essa inversão de papéis, que representa, inclusive, descumprimento do art. 33, alínea "b", da Lei n° 4.320/1964, deve ser objeto de ajustes pelo Ministério das Cidades.” (grifou-se)

8.26. Relatam que por se tratar de emenda, cabe tão somente ao Ministério da Saúde, iniciar a verificação orçamentária correspondente, avaliando a conformidade dos Planos de Trabalho apresentados com as correspondentes emendas e promover todas as demais análises necessárias, antes de liberar qualquer recurso financeiro ao ente beneficiado, seguindo o previsto, à época, na IN/STN n° 01/97.

8.27. Descrevem as exigências que os proponentes deviam cumprir, a título de condicionantes legais, na fase de habilitação da entidade e na apresentação das propostas de pré-projeto/projeto com

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posicionamento favorável quanto ao mérito, as quais passavam por análise técnica e econômica por parte do Ministério.

8.28. Ressaltam que, anteriormente, as propostas eram analisadas pela então Secretaria de Investimentos em Saúde - SIS/MS, ou por área técnica específica situada na Secretaria Executiva/MS, que sempre solicitava pareceres técnicos da Secretaria de Assistência à Saúde – SAS. Hoje as propostas são analisadas pela Coordenação Geral de Investimentos em Saúde, da Diretoria de Investimentos e Projetos Estratégicos, da Secretaria Executiva/MS.

8.29. Cumprida essa etapa de análise e formalização, passa-se à etapa de celebração e publicação do convênio e, assim, entra a responsabilidade do FNS, que se encarrega de colher as assinaturas dos signatários e providenciar a publicação.

8.30. Destacam que caso a entidade convenente não tenha apresentado o projeto básico completo o instrumento de repasse fica na situação de "bloqueado/sobrestado" e a liberação da primeira parcela fica condicionada a apresentação e aprovação do projeto, obedecendo ao dispositivo apresentado na IN 97. (grifou-se)

8.31. Efetuados os procedimentos legais anteriores ao pagamento da 1.ª parcela, o FNS promove o encaminhamento do processo relativo ao convênio aos Núcleos Estaduais do MS, localizados nos Estados da Federação. O FNS conta nos Estados com as Divisões de Convênios e Gestão - Dicon (aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 267, de 31/03/1999, e alterações), que tem suas atribuições regulamentadas no Regimento Interno do MS, aprovado pela Portaria GM n.º 2.123, de 07/10/2004.

8.32. Relatam que, dentre as competências atribuídas às Dicon, na finalidade principal de apoiar os gestores na busca da boa execução dos acordos, estão a de realização de acompanhamento da execução física e financeira de convênios e análise das respectivas prestações de contas, em conformidade com o estabelecido no Manual de Cooperação Técnica e Financeira por meio de Convênios, publicado anualmente pelo Ministério da Saúde, bem como em conformidade com a IN/STN n.º 01/97 e alterações.

8.33. Salientam que o Manual e a IN/STN n.º 01/97 e alterações, em relação ao procedimento licitatório, exigem apenas “cópia dos despachos adjudicatórios e homologação das licitações realizadas ou justificativas para sua dispensa ou inexigibilidade”. A análise da prestação de contas seria norteada, além dos normativos correspondentes, pelos elementos constantes no Plano de Trabalho Aprovado e Termo de Convênio assinado. (grifou-se)

8.34. Registram os responsáveis que a análise é realizada nos elementos apresentados pelo ente beneficiado, o qual na forma regular encaminha os documentos exigíveis na legislação vigente (...), atrelada ao fato de não terem sido evidenciadas irregularidades quanto ao aspecto documental e formal, nem descumprimento do objeto e não atingimento dos objetivos. (grifou-se)

8.35. Destacam, ainda, que em todos os pareceres de aprovação de prestação de contas emitidos pelo FNS e Dicon, há ressalva com a seguinte redação:

“Diante da documentação analisada e pelo constatado no Roteiro de Análise Preliminar, opinamos pela aprovação da prestação de contas, tendo em vista que o objeto pactuado foi atingido, devendo entretanto, ser resguardado o direito de regresso, sem prejuízo de outras sanções no caso de serem constatadas irregularidades em trabalhos de auditoria ou supervisão”. (grifou-se).

8.36. Relatam que tal ressalva sempre esteve presente no pareceres, “antes mesmo das investigações realizadas pela Polícia Federal”.

8.37. Acrescentam, também, que o FNS, no intento de evitar possíveis questionamentos futuros acerca dos valores praticados pela convenente, a exemplo da "Operação Sanguessuga", e ainda

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adotar metodologia capaz e eficaz de mensurar o preço justo para a consecução do objeto, formulou consulta a esta 4ª Secex, por meio do Ofício n.º 1.392-MS/SE/FNS, de 23/03/2009 (doc. A1, como exemplo às fls. 102 e 103 do Anexo 34), solicitando informar sobre a existência, no âmbito do TCU, de banco de dados ou sistema específico utilizado para calcular ou mensurar a majoração de preços em determinado período e, diante da inexistência dessas ferramentas, orientação quanto aos procedimentos que devam ser seguidos pelo FNS/SE/MS.

8.38. Em resposta, a 4ª Secex, mediante o Ofício n.º 2244/2009-TCU/SECEX-4, de 15/05/2009, (doc. B1, como exemplo às fls. 106 e 107 do Anexo 34), encaminhou cópia do despacho exarado pelo Secretário da unidade, no qual foi esclarecido que o TCU não dispunha de banco de dados ou sistema específico, utilizando para seus trabalhos e atividades informações obtidas por meio de pesquisas e/ou estudos próprios, bem como as oferecidas por órgãos oficiais, como, por exemplo, o SINAPI, (...) e a (...) FIPE (...).

8.39. Quanto às orientações a serem adotadas em casos futuros, o TCU esclareceu que não havia como esta Corte definir procedimentos padrão na coleta de preços, devendo cada caso ser analisado levando-se em conta suas peculiaridades, no intuito de se preservar e adequar as atribuições inerentes ao FNS, como as de acompanhamento e análise de prestação de contas. (grifou-se)

8.40. Ressaltam os responsáveis que os convênios na área da Saúde, por ser considerada de relevância pública, têm tratamento diferenciado no art. 25, §3º da Lei Complementar n.º 101 de 04/05/2000, bem como no art. 197 da Constituição Federal de 1988. Além disso, a análise técnica dos pleitos que redundam em convênios nessa área é realizada com base na Política Nacional de Atenção às Urgências, “que deveria ser implantada em todas as unidades federadas, respeitadas as competências das três esferas de gestão”.

8.41. Descrevem que a Política Nacional de Atenção às Urgências sempre assumiu como de “relevância pública o estabelecimento de normas para a organização dos serviços públicos e privados de atenção às urgências” - conforme o art. 197 da CF/88 e os arts. 1º a 15 da Lei n.º 8.080, de 19/09/90 – e também reconheceu a necessidade de estruturar uma rede de serviços regionalizada e hierarquizada de cuidados integrais às urgências, de qualquer complexidade ou gravidade, desconcentrando a atenção efetuada exclusivamente pelos prontos-socorros.

8.42. Nesse contexto, destacam que a “atenção integral às urgências” sempre foi prevista para ser feita por meio da implantação e implementação dos serviços de atenção básica e saúde da família, unidades não-hospitalares de atendimento às urgências, pré-hospitalar móvel, portas hospitalares de atenção às urgências, serviços de atenção domiciliar e reabilitação integral no País, conforme se depreende da Portaria GM n.º 2048, de 05/11/2002 e da Portaria MS n.º 1863, de 29/09/2003. A partir disso, registram que “o nível estratégico do Ministério da Saúde não agia com negligência, nem aleatoriedade no tocante ao atendimento desses pleitos”. (grifou-se)

8.43. Por fim, ao fazerem referência especificamente aos pontos questionados nas audiências realizadas, ressaltam que os fatos relacionam como evidências uma grande quantidade de convênios. Ponderam que, “em face da exiguidade de tempo hábil para analisar os 104 processos de convênios abordados na instrução do TC 018.701/2004-9”, as razões de justificativa apresentadas se referem apenas a uma parcela das arguições formuladas.

8.44. Argumentam que o percentual da resposta parcial “é uma significativa amostra do universo das diferentes ponderações”, e que um eventual complemento não iria oferecer argumentação relevantemente distinta ao que foi analisado e apresentado como justificativa.

II – DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA AOS QUESITOS PONTUADOS

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8.45. Antes de expor os argumentos apresentados pelos responsáveis para cada um dos pontos questionados, importa esclarecer que a presente instrução, pela relevância do tema e abrangência das constatações e evidências, procurou buscar respostas para a série de inconsistências e irregularidades verificadas, as quais, infelizmente, não são atribuíveis apenas aos convênios firmados para aquisição de unidades móveis de saúde, mas foram determinantes para o delineamento do caminho trilhado para a malversação dos recursos envolvidos e precariedade dos objetivos atingidos nos acordos estabelecidos, fatos que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”.

8.46. Não era objetivo das audiências que os responsáveis esclarecessem os fatos contestando cada um dos convênios apresentados como evidência, mesmo porque, além de serem muitos, isoladamente não representam o escândalo que necessariamente foi construído por cada um deles. O objetivo era esclarecer como foi permitido que as mesmas inconsistências e irregularidades, muitas delas de caráter absolutamente básico, se repetissem de maneira tão recorrente e sistemática.

8.47. Acredita-se que os erros recorrentes e sistemáticos só existem por falta de planejamento e orientação estratégicos, bem como por falta de um acompanhamento e supervisão positivos, os quais, da mesma forma, deveriam se pautar pela recorrência e sistematização.

8.48. Passa-se agora às justificativas:

8.48.1. CONSTATAÇÃO A:

“a) formulação de cláusulas genéricas dispondo sobre o objeto nos termos de convênio para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, bem como para a ausência do adequado detalhamento nos respectivos extratos, contrariando o art. 116, §1º, inciso I, da Lei n.º 8.666/93 e o art. 7º, inciso I, da IN/STN n.º 01/97, levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.1. da presente instrução;”

JUSTIFICATIVA:

8.48.1.1. Os responsáveis argumentam que a Lei n.º 8.666/93 não se aplica integralmente aos convênios, mas condiciona a celebração do pacto à apreciação positiva do plano de trabalho, o qual deve conter a identificação do objeto sem menção a exigências de detalhamento (art. 116, §1º, inciso I, da citada lei).

8.48.1.2. Relatam que a revogada IN/STN n.º 1/97 enfatiza o detalhamento do objeto, entretanto, a Portaria Interministerial MP-MF-MCT n.º 127/2008 “revitaliza o espírito da Lei de Licitações ao retomar a perspectiva menos detalhista da descrição do objeto na cláusula do convênio”.

8.48.1.3. Citam, ainda, o Decreto n.º 6.170/2007, o qual ratificaria o disposto na Lei n.º 8.666/93, “igualmente com a definição do objeto escoimada de minudências” e retratando o objeto como produto do convênio, vinculando-o ao plano de trabalho – documento integrante do termo de convênio, adequado e propício para a efetiva pormenorização das múltiplas especificações do que se pretende realizar ou obter. Acrescentam que o citado decreto, além de tender à simplificação na descrição do objeto, busca uma “padronização das aquisições e serviços”.

8.48.1.4. Ressaltam que os termos de convênios adotados pelo Ministério da Saúde, submetidos à análise da área jurídica, que têm a expressão: “minuta aprovada pela Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde - Proc. 25000-029738-20”, transcrita no rodapé do termo de convênio, detalham as especificações necessárias à aquisição e/ou ao serviço no plano de trabalho, peça integrante do instrumento pactuado.

8.48.1.5. Reforçam que a IN/STN n.º 01/97 estabelece que o bem a ser adquirido dever ter a especificação completa “no plano de trabalho”, lembrando que a eficácia do Termo de Convênio está condicionada ao plano de trabalho aprovado - o qual define de forma adequada e suficiente a

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quantidade, o tipo, o valor e as especificações do objeto a ser adquirido, garantindo as condições para a consecução das etapas subsequentes do processo de convênio.

8.48.1.6. Pelo exposto, concluem que uma cláusula que remete a uma especificidade não é genérica, pois está vinculada às especificações da “Proposta de Aquisição (Anexo IX ao Plano de trabalho)”, a qual define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações do objeto a ser produzido ou adquirido, garantindo as condições para a consecução das etapas subsequentes do processo de convênio, uma vez que o plano de trabalho é peça integrante do Termo de Convênio.

1 - Convênio 432177 (822/2001) – PA:

“5.2.1.1. (Fls. 476/Vol. 3) Nos termos de convênio não é possível identificar os tipos de UMS a serem adquiridas.”

8.48.1.7. Os responsáveis rebatem a evidência informando que os tipos e quantidade de UMS estão identificados no Plano de Trabalho: “(Classe A: 2; e Classe B: 2)” - (fls. 110 a 114, vol. 1 do Anexo 34) - considerado adequado para aprovação pelo Parecer n.º 1067, de 03/09/2001 (fls. 115, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.1.8. Remetem, ainda, parte de cópia de termo de convênio, onde se lê no caput da “Cláusula Quinta – Do Plano de Trabalho”, que o PT “(...) passa a fazer parte integrante desse instrumento, independentemente de sua transcrição” (fls. 116, vol. 1 do Anexo 34).

2 - Convênio 509615 (498/2004) – AP:

“5.2.1.1. (Fls. 476 do Vol. 3) I) A meta está especificada em percentual no Plano de Trabalho Aprovado (...), não é possível conhecer a quantidade de UMS a serem adquiridas, pois não há registro no termo de convênio, tampouco no Plano de Trabalho Aprovado; II) No termo de convênio não é possível identificar os tipos de UMS a serem adquiridas; III) Termo de Convênio com mais de uma UMS a serem adquiridas em que não fica claro o valor de cada uma delas.”

8.48.1.9. Os responsáveis rebatem as evidências informando que no Anexo IX do Plano de Trabalho (fls. 123 e 124, vol. 1 do Anexo 34) está especificada a quantidade numeral de UMS a serem adquiridas: “(03 UMS)” – e o valor de cada uma delas: “(01 por R$ 55.200,00 e 02 por R$ 78.000,00 cada)”.

8.48.1.10. Quanto aos tipos de UMS a serem adquiridas, informam que o Parecer Técnico n.º 2779/04, de 20/10/2004 (fls. 125, vol. 1 do Anexo 34) identifica as 03 UMS como “tipo ambulância de Suporte Básico” e considera o Plano de Trabalho tecnicamente adequado, com algumas recomendações.

8.48.1.11. Citam o Ofício n.º 4391/MS/FNS/CGCC (fls. 129, vol. 1 do Anexo 34) encaminhado pelo FNS à Prefeitura Municipal de Macapá/AP, juntamente com cópias do Termo de Convênio n.º 498/2004, do Plano de Trabalho e do Parecer Técnico, para conhecimento das recomendações formuladas quanto à especificação adequada do tipo de UMS e dos equipamentos inerentes, além do valor de cada uma delas.

8.48.1.12. Destacam que o Termo de Convênio n.º 498/2004 seguiu as disposições da IN/STN n.º 01/97, bem como das “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos mediante a Celebração de Convênios”, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 447/2004, no que se refere ao Plano de Trabalho, como peça integrante do convênio, e quanto à sua elaboração mediante o preenchimento dos Anexos.

8.48.1.13. Ressaltam que o entendimento da expressão “Plano de Trabalho Aprovado”, constante na Cláusula Quinta do Termo de Convênio, não se restringe ao conteúdo de uma única peça (fls. 128,

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vol. 1 do Anexo 34), a qual apenas integra o conjunto de anexos do Plano de Trabalho, documento que é devidamente aprovado pela área técnica.

8.48.1.14. Ressaltam, também, que as “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos mediante a Celebração de Convênios” estipulam na seção “CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES” que o Plano de Trabalho sem condições de ser aprovado, poderá, excepcionalmente, “ser tecnicamente adequado pela unidade técnica da concedente, que emitirá parecer sobre a viabilidade da solicitação”. (grifou-se)

3 - Convênio 494927 (868/2003) – GO:“5.2.1. (Fls. 475/Vol. 3), 5.2.1.1. a 5.2.1.8. (Fls. 476 e 477/Vol. 3) e 3.4 (Fls. 215 a 217/Vol. 1) Convênio apenas relacionado nas Evidências, mas não citado especificamente na Análise.”

8.48.1.15. Informam que o Anexo IX do Plano de Trabalho (fls. 137, vol. 1 do Anexo 34) define a quantidade (01 aparelho de ultrassonografia portátil), o valor (R$ 70.364,80) – adequado/retificado pelo Parecer Técnico n.º 3407/03, de 12/12/2003 (fls. 138, vol. 1 do Anexo 34) – e as especificações do equipamento a ser adquirido.

8.48.1.16. Citam o Ofício n.º 2132/MS/FNS/CGCC, de 14/06/2004, (fls. 142, vol. 1 do Anexo 34) encaminhado pelo FNS à Prefeitura Municipal de Jandaia/GO, juntamente com cópias do Termo de Convênio n.º 868/2003, do Plano de Trabalho e do Parecer Técnico, “para conhecimento das recomendações formuladas quanto ao valor adequado do equipamento a ser adquirido”.

8.48.1.17. Destacam que o Termo de Convênio n.º 868/2003 seguiu as disposições da IN/STN n.º 01/97, bem como das “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos mediante a Celebração de Convênios”, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 447/2004, no que se refere ao Plano de Trabalho, como peça integrante do convênio, e quanto à sua elaboração mediante o preenchimento dos Anexos.

8.48.1.18. Ressaltam que o entendimento da expressão “Plano de Trabalho Aprovado”, constante na Cláusula Quinta do Termo de Convênio, não se restringe ao conteúdo de uma única peça (fls. 141, vol. 1 do Anexo 34), a qual apenas integra o conjunto de anexos do Plano de Trabalho, documento que é devidamente aprovado pela área técnica.

8.48.1.19. Reforçam que o Plano de Trabalho é parte integrante do termo de convênio, independentemente de sua transcrição, conforme caput da Cláusula Quinta — Do Plano de Trabalho do Termo de Convênio n° 868/2003 (fls. 140, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.1.20. Ressaltam, também, que as “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos mediante a Celebração de Convênios” estipulam na seção “CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES” que o Plano de Trabalho sem condições de ser aprovado, poderá, excepcionalmente, “ser tecnicamente adequado pela unidade técnica da concedente, que emitirá parecer sobre a viabilidade da solicitação”. (grifou-se)

ANÁLISE:

8.48.1.21. As justificativas apresentadas não trazem elementos novos para o entendimento formado sobre a questão da descrição do objeto do convênio. No termo de convênio é absolutamente razoável não se exigir que essa descrição venha com características detalhadas que, por lei, deverão estar no plano de trabalho que acompanha de forma definitiva o termo de acordo. No entanto, o mínimo para se caracterizar o que está sendo acordado, além do óbvio bom senso, vincularia o objeto em todos os instrumentos do convênio, facilitando o acompanhamento e controle da sua execução e eventuais mudanças em qualquer nível do acordo, seja material ou financeiro.

8.48.1.22. Independentemente da discussão sobre o “quanto” se deve caracterizar no termo de convênio, os acordos firmados no período que delineou a “Operação Sanguessuga” estavam sob a

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égide da IN/STN n.º 01/97, a qual traz em seu art. 7º, inciso I, que o convênio conterá, expressa e obrigatoriamente, cláusula estabelecendo o objeto e seus elementos característicos com a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do que se pretende realizar ou obter, em consonância com o Plano de Trabalho, que integrará o convênio independentemente de transcrição. (grifou-se)

8.48.1.23. De uma forma geral, os termos de convênio analisados trazem em sua “Cláusula Primeira – Do Objeto” apenas redação sucinta onde se apresenta: O presente Convênio tem por objeto dar apoio técnico e financeiro para AQUISIÇÃO DE UNIDADES MÓVEIS DE SAÚDE – (...), visando ao fortalecimento do Sistema Único de Saúde. No termo de convênio não há mais nenhuma informação sobre o objeto.

8.48.1.24. Em complemento ao termo de convênio, têm-se, por lei, o Plano de Trabalho, documento que o acompanha para lhe conferir eficácia e definir de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações do objeto a ser adquirido, garantindo as condições para a consecução das etapas subsequentes do processo de convênio.

8.48.1.25. No entanto, a grande maioria dos Planos de Trabalho que acompanham os termos de convênio para aquisição de UMS não traz de forma clara, objetiva e inequívoca as características adequadas e suficientes. Não há indicação de data, não há assinaturas identificáveis, há inúmeras rasuras feitas à mão, retificando quantidades e valores sem nenhuma formalidade. Como garantir eficácia e legitimidade a um documento, com outro que não se enquadra nos preceitos da lei? Se o termo de convênio é genérico na descrição de seu objeto, não há como acompanhar e monitorar o que foi acordado e o que está sendo executado.

8.48.1.26. Embora os respondentes afirmem que os planos de trabalho complementavam adequadamente a descrição do objeto, em diversos exemplos constatou-se que tal descrição também não era adequada ou o documento apresentava falhas na sua apresentação que comprometiam sua validade, como rasuras, falta de assinaturas e anotações feitas à mão.

8.48.1.27. A reincidência de erros nos documentos traz confusões ao processo e maior possibilidade de cometimento de outros erros, inclusive no repasse dos recursos; sem falar na dificuldade de acompanhamento e controle.

8.48.1.28. Para corroborar o entendimento aqui expresso, resgata-se registro feito pela Secex/AC, por meio da Representação objeto do TC 013.827/2002-1, examinado por meio do Acórdão n.º 1207/2004-TCU-P, que deu origem ao presente Levantamento de Auditoria (item 2.7.3.4., da instrução às fls. 190 a 263 do volume 1 dos autos):

“d) DEFINIÇÃO INSUFICIENTE DO OBJETO LICITADO:

Segundo análise procedida pela Secex/AC, a descrição do objeto licitado no edital da TP n.º 015/2001, elaborado pela prefeitura municipal de Rio Branco, não ficou adequadamente caracterizado, tanto no que diz respeito à própria definição do veículo, como em relação à especificação dos equipamentos e detalhamento dos acessórios. Como a descrição do objeto é característica essencial para definição de custos, esse fato refletiu consequentemente sobre o preço final da proposta e sobre a regularidade da realização do certame licitatório.

Registra ainda os analistas da Secex/AC que tal fato traz inclusive dúvidas sobre a eficácia da sistemática adotada no que diz respeito à análise técnica da proposta apresentada, viabilidade dos orçamentos elaborados e os critérios estabelecidos para efeito de aprovação dos pleitos conveniais junto ao Fundo Nacional de Saúde/MS, haja vista os pareceres emitidos por enfermeiras da unidade de engenharia Clínica/SE/MS e aprovados pela Diretoria do Programa

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da SE/MS darem aval indevido aos planos de trabalho cujos objetos não ficaram adequadamente caracterizados. Acrescentam que a emissão de pareceres irresponsáveis, bem como a aprovação indevida dos planos de trabalho, resultado da desídia e da falta de um exame mais rigoroso por parte dos servidores, foi fator decisivo para a ocorrência da suposta sangria dos recursos públicos federais oriundos do Ministério da Saúde.” (grifou-se)

8.48.1.29. Senão vejamos:

1 - Convênio 432177 (822/2001) – PA:

a) apresenta a cláusula primeira do termo de convênio com descrição genérica de “aquisição de unidades móveis e saúde” (fls. 173, Anexo 2);

b) no seu plano de trabalho há erros na indicação das quantidades unitárias e totais, com rasuras; não há indicação da data (fls. 170 a 172, Anexo 2; 111 a 114, vol. 1 do Anexo 34);

c) o Parecer n.º 1067/01, de 03/09/2001 (fls. 115, vol. 1 do Anexo 34) aprova apenas o valor total do pleito (R$ 240.000,00), sem referência alguma a quantidade ou tipo de unidade a serem adquiridas;

d) no entanto, no Parecer n.º 4278/04, de 22/04/2004 (fls. 193, Anexo 2), verifica-se que o objeto foi executado em desacordo com o pactuado, pois foram adquiridas 3 UMS e não as 4 UMS acordadas;

e) mesmo assim, a prestação de contas do convênio foi aprovada pela Dicon responsável, mediante o Parecer Gescon n.º 1844, de 07/05/2004 (fls. 194 a 196, Anexo 2).

2 - Convênio 509615 (498/2004) – AP:


b) o pleito inicial foi de uma UMS – Tipo Ambulância UTI Móvel, o que foi questionado por meio do Parecer n.º 2555/04, de 11/10/2004 (fls. 131, Anexo 6);

c) logo depois, o plano de trabalho (Anexo IX) acostado às fls. 132 e 133 do Anexo 6, traz a descrição do objeto: 03 UMS suporte básico, uma no valor de R$ 51.000,00 e duas no valor de R$ 80.000,00 cada, perfazendo o total de R$ 211.000,00; não há indicação da data;

d) no entanto, no plano de trabalho (Anexo IX) apresentado pelos responsáveis, às fls. 122 a 124, vol. 1 do Anexo 34, os documentos são outros, assinados por outros dirigentes e/ou representantes legais, com descrições diferentes (como se verifica nas fls. 122) e quantidades também diferentes, além de retificações manuais do valor, dificultando sobremaneira a aferição do efetivo objeto; da mesma forma, não há indicação da data;

e) os documentos às fls. 132 e 133 do Anexo 6, fazem parte dos papéis de trabalho adquiridos no Levantamento de Auditoria realizado em 2004, cópias tiradas dos processos disponibilizados à equipe; os documentos às fls. 122 a 124, vol. 1 do Anexo 34 são outros, não disponibilizados àquela época ao TCU; no entanto, o parecer técnico que aprova o plano de trabalho é o mesmo: Parecer n.º 2779/04, de 20/10/2004 (fls. 134, Anexo 6; e fls. 125, vol. 1 do Anexo 34);

f) como realizar um controle adequado nessas condições?

3 - Convênio 494927 (868/2003) – GO:19


8.48.1.30. As referências, evidências, constatações, irregularidades e tudo que se construiu nas instruções desta unidade técnica dizem respeito ao Convênio n.º 868/2002, Siafi 454258. Por equívoco, na instrução às fls. 445 a 512, volume 3 dos autos, de 28/07/2010, registrou-se graficamente “Convênio n.º 868/2003 – Siafi 494927”, conforme se verifica no primeiro registro às fls. 456, volume 3 (relacionado na tabela), a que se seguiu o equívoco.

8.48.1.31. No entanto, todas as evidências registradas naquela instrução, bem como na instrução às fls. 190 a 263 do volume 1 dos autos, de 01/03/2005, dizem respeito ao Convênio n.º 868/2002, Siafi 454258.

8.48.1.32. Verifica-se na instrução de 01/03/2005, a qual serviu de base para a instrução de 28/07/2010, que a referência é ao Convênio n.º 868/2002, como pode ser conferido nas fls. 218, 221, 234, 257, 258, e 266 do volume 1 dos autos; e fls. 02 a 32 do Anexo 5.

8.48.1.33. Não obstante a ratificação das ponderações relacionadas a este convênio, sua referência será desconsiderada do rol apresentado como exemplificação, uma vez os responsáveis terem se reportado ao convênio equivocado, grafado na instrução de 28/07/2010, bem como na comunicação de audiência.

8.48.1.34. Diante de todo o exposto, mantém-se o posicionamento em relação aos fatos registrados no item 5.2.1. da instrução às fls. 475 a 477, volume 3 dos presentes autos.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO:

8.48.1.35. Diante do exposto, levando-se em conta o contexto em que as irregularidades e inconsistências foram constatadas, as quais, no conjunto, contribuíram para que fosse estabelecido o quadro que culminou na precariedade de resultados e no desvio de recursos que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”, mantém-se o posicionamento apresentado no item 5.2.1. da instrução às fls. 475 a 477 do volume 3 dos autos, considerando que não houve adequada especificação do objeto dos convênios para aquisição de unidades móveis de saúde, questão fundamental de qualquer acordo a ser firmado, contrariando o art. 116, §1º, inciso I, da Lei n.º 8.666/93 e o art. 7º, inciso I, da IN/STN n.º 01/97, atentando-se para a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Secretário Executivo do Ministério da Saúde, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06; bem como considerando a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06, propondo sejam aplicadas multas aos responsáveis a seguir listados, nos moldes do art. 58, inciso II da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU:

a) Barjas Negri, CPF n.º 611.264.978-00, Secretário Executivo no período de 1997 a Fev/2002;

b) Otávio Azevedo Mercadante, CPF n.º 041.394.618-53, Secretário Executivo no período de Mar/2002 a Jan/2003;

c) Gastão Wagner de Sousa Campos, CPF n.º 116.419.161-68, Secretário Executivo no período de Jan/2003 a Nov/2004;

d) Antônio Alves de Souza, CPF n.º 114.302.901-10, Secretário Executivo no período de Nov/2004 a Jul/2005;

e) José Agenor Álvares da Silva, CPF n.º 130.694.036-20, Secretário Executivo no período de Jul/2005 a Ago/2006;

f) Sady Carnot Falcão Filho, CPF n.º 066.738.211-91, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2000 a Jul/2003;

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g) Reginaldo Muniz Barreto, CPF n.º 056.947.605-49, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Jul/2003 a Mai/2004;

h) Arionaldo Bonfim Rosendo, CPF n.º 182.782.991-53, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2004 a Ago/2005;

i) José Menezes Neto, CPF n.º 182.714.131-04, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2005 a Abr/2007.

8.48.2. CONSTATAÇÃO B:

“b) inexistência de uma efetiva e documentada pesquisa de preço de mercado nos convênios firmados para aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, assim como, a inexistência de uma composição de custos adequada e objetiva das UMS, as quais serviriam de parâmetro para as análises técnicas do Ministério da Saúde, em contrariedade aos princípios e ditames do art. 37 da Constituição Federal de 1988 e da Lei n.º 10.180/01, em seu art. 35, §1º, levando em conta a variedade de características do objeto em pauta, a quantidade de convênios firmados para aquisição de UMS e o impacto da questão sobre a continuidade na administração dos processos de convênios, atentando-se para as ponderações insertas no item 5.2.2. da presente instrução;”

JUSTIFICATIVA:

8.48.2.1. Os responsáveis destacam as evidências registradas na instrução anterior para esta constatação:

“Em todos os convênios pré-analisados pelo GT- “Operação Sanguessuga” (1.180 convênios) não foi possível comprovar a existência de uma planilha técnica que apresentasse de forma clara e objetiva a composição de custos, baseados nos preços de mercado, para cada um dos tipos de UMS a serem adquiridas (dados do GT – “Operação Sanguessuga”, objeto dos TCs 011.638/2006-8 e 001.287/2009-1).”

8.48.2.2. Informam que o FNS é órgão eminentemente executor das atividades orçamentárias, financeiras e contábeis para apoio às áreas finalísticas do MS, não competindo a ele a realização da análise de propostas de financiamento no aspecto de viabilidade técnica ou econômica.

8.48.2.3. Cabe ao FNS apenas verificar precipuamente se as condições da habilitação, cadastramento e despesa se enquadram nos requisitos de sua área de competência e nas disponibilidades orçamentária e financeira, assertiva que se respalda na competência da Coordenação-Geral de Contratos e Convênios/FNS, estatuída no art. 99 da Portaria GM n.º 2.123/2004 (Aprova os Regimentos Internos dos órgãos do Ministério da Saúde).

8.48.2.4. Relatam que, mesmo antes de 2004, a atribuição da Coordenação-Geral de Contratos e Convênios/FNS não abrangia encargos relacionados à análise técnica e/ou econômica envolvendo custos sobre o objeto de convênios a serem firmados, conforme o preconizado pela Portaria GM n.º 1.970/2002.

8.48.2.5. No mesmo sentido, informam que as “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios – Orientações Técnicas/MS - 2003”, aprovadas pela Portaria GM n.º 601/2003, “institui que a aprovação do projeto de pleitos de cooperação técnica e financeira cabe às áreas técnicas do MS, sem citar expressamente o FNS”.

8.48.2.6. Citam também a Portaria GM n.º 354/2001 - que aprovou as modificações introduzidas nas “Normas de Financiamento de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios/MS” -

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no bojo das Orientações Técnicas 2001- 2002 – a qual estabelece que a aprovação da proposta de financiamento é realizada pela área técnica do MS, não citando expressamente o FNS, embora tenha mencionado a FUNASA, o que permite deduzir que o FNS não é área técnica.

8.48.2.7. Acrescentam que as secretarias do MS, responsáveis pelas áreas finalísticas, não são subordinadas ao FNS, o qual se enquadra na estrutura organizacional da Secretaria Executiva do MS. E ainda, que à luz dos normativos do MS que regulam o assunto, a elaboração da planilha com a composição de custos baseada nos preços de mercado e a realização da própria análise técnica e econômica, referentes às propostas de aquisição de UMS, não são atividades relacionadas ao exercício das competências de planejamento, coordenação e supervisão das atividades de convênios, inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde.

8.48.2.8. Relatam que, atualmente, o Ministério da Saúde realiza a análise dos pleitos de financiamento das ações de saúde, na modalidade de convênios, por meio do Sistema de Proposta de Projeto, implementado a partir de 2004, o qual permite o cadastro da proposta de projeto (pré-projeto), mediante o uso da senha fornecida pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), após a habilitação da entidade e do dirigente.

8.48.2.9. Informam que a proposta de projeto cadastrado contém informações necessárias que possibilita ao MS, por intermédio de suas respectivas áreas finalísticas, proceder à apreciação do mérito em consonância com os padrões e critérios de análise estabelecidos pela Portaria GM n.º 1.074/2008, que aprova o “Manual de Cooperação Técnica e Financeira, por meio de Convênios/2008”.

8.48.2.10. Nesse contexto, ressaltam que as áreas técnicas se pronunciam quanto à viabilidade técnica e econômica da proposta de projeto, etapa que consiste na verificação da compatibilidade da proposta com as diretrizes, programas e ações do MS e na avaliação dos custos com base nas especificações técnicas apresentadas.

8.48.2.11. Destacam trecho do “Manual de Cooperação Técnica e Financeira, por meio de Convênios/2008”, qual seja, o item 3.2 – “Apresentação e Análise de Propostas de Projetos”, em que são regulamentadas as análises de mérito, técnica e econômica das propostas.

8.48.2.12. Salientam também que, atualmente, o “Manual de Procedimentos de Análise Técnica de Equipamentos Médico Hospitalares, Materiais Permanentes e Unidades Móveis de Saúde”, aprovado pela Portaria SE/MS n.º 392/2007, inseriu em seu item 3.1 – “Análise Técnico-Econômica” – várias etapas de avaliação da proposta do convenente. Tal manual fora editado pela Coordenação-Geral de Investimentos em Saúde - CGIS, que realiza a análise técnico-econômica de projetos de investimentos no setor saúde e é vinculada à Secretaria Executiva – SE/MS, por intermédio da então Diretoria de Programa – DIPE; atualmente, Diretoria de Investimentos e Projetos Estratégicos.

8.48.2.13. Registram que antes de 2007, esses procedimentos eram na prática realizados com base nos dados então disponíveis para a análise de custos, apesar de não estarem consubstanciados em norma específica regulando a matéria. Citam o fato de existir menção expressa de preços superestimados acarretando não aprovação de pleitos do convenente pela área técnica, conforme se verifica no parecer às fls. 72 e 73 do Anexo 5 do presente processo.

8.48.2.14. Destacam a iniciativa do Ministério da Saúde, por meio da Portaria GM/MS n.º 74/1999, de determinar a inclusão de todas as unidades hospitalares públicas com mais de 320 leitos, participantes do SUS, no Banco de Preços Praticados na Área Hospitalar (BPPH), que evoluiu para o atual Banco Preços em Saúde (BPS), um banco de dados totalmente on line, atualizado diariamente, mediante inserção dos preços pelas instituições parceiras.

8.48.2.15. Por fim, argumentam que apesar de não existir legislação ou norma que obrigue a inserção no processo de convênio de planilhas comparativas de preços usadas durante a análise

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técnica das propostas dos convenentes, é lícito admitir que os analistas das áreas técnicas do MS tenham baseado seus estudos buscando elementos, assim como, tabelas e cotações correntes, e os percentuais de variação de preços aceitos no mercado especializados, pregões eletrônicos, sites especializados, inclusive na base de dados do Banco Preços em Saúde, disponível para consulta desde 1999, para emitir sua opinião sobre a adequação técnica do montante estimado nos planos de trabalhos. Tanto isso é verdadeiro, que existem registros de parecer técnico desfavorável sobre propostas de convenentes com preços superestimados.

1 - Convênio 433176 (3244/2001) – RJ:

“5.2.2.1. (Fls. 478/Vol 3) I) Não foi possível comprovar a existência de uma planilha técnica que apresentasse de forma clara e objetiva a composição de custos, baseados nos preços de mercado, para cada um dos tipos de UMS a serem adquiridas; 3.6.2. (Fls. 218/Vol 1) II) Ausência de identificação das testemunhas no termo de convênio; e 3.7.2. e 3.7.3. (Fls. 218/Vol 1) e (Fls. 201/Anexo 2) III) Não restou comprovada nos pareceres técnicos a avaliação criteriosa quanto aos custos dos bens e serviços a serem pactuados.”

8.48.2.16. Nas evidências apresentadas para esse convênio, além do fato específico a esse ponto (Constatação B), contestado conforme registrado nos parágrafos anteriores, os responsáveis rebatem outros fatos questionados no mesmo convênio.

8.48.2.17. Para a ausência de identificação das testemunhas no termo de convênio (fls. 145, vol. 1 do Anexo 34), argumentam que apesar de se constituir em impropriedade, não chegou a acarretar impacto negativo sobre a continuidade na administração do processo de convênio em questão, “haja vista que a prestação de contas foi aprovada por meio do Parecer Gescon n.º 814, de 09/03/2005” (fls. 146, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.2.18. Acrescentam que tal posicionamento vai ao encontro do posicionamento do TCU sobre regularidade com ressalvas das contas, expresso na Lei n.º 8.443/1992 em seu art. 16, bem como do posicionamento da Controladoria-Geral da União – CGU, expresso no “Capítulo XIX – DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO”, do “Manual de instruções Sobre Tomada de Contas Especial/2008”.

2 - Convênio 509615 (498/2004) – AP:

“5.2.2.1. (Fls. 478/Vol 3); 3.7. (Fls. 218/Vol 1) Ausência de menção expressa, nos pareceres técnicos que analisam as propostas, sobre a adequação dos valores apresentados pelos proponentes aos preços de mercado e a outros convênios com o mesmo objeto; 3.7.1. (Fls. 218/Vol 1) Os pareceres técnicos que analisam as propostas só fazem menção expressa quanto à adequação dos valores propostos no convênio com os de mercado e os de outros convênios similares quando esses valores não estão compatíveis; 3.7.1. (Fls. 218/Vol 1) Não restou comprovada nos pareceres técnicos a avaliação criteriosa quanto aos custos dos bens e serviços a serem pactuados. Todavia, quando a unidade técnica entende que o convênio apresenta valores de UMS compatíveis com o de mercado, indica como tecnicamente adequado o pleito, citando o valor total (Fls. 134/TCU, do Anexo 6, ou Fls. 19/FNS).”

8.48.2.19. Rebatem os responsáveis informando que o parecer técnico é um documento de caráter mais conclusivo que analítico. O fato de não haver menção expressa sobre a adequação dos valores apresentados pelos proponentes aos preços de mercado e a outros convênios com o mesmo objeto não significa necessariamente que a análise não foi realizada.

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8.48.2.20. Apresentam o mesmo argumento já apresentado no item 8.48.2.15, acima, e acrescentam que “nem mesmo o ‘Manual de Procedimentos de Análise Técnica de Equipamentos Médico Hospitalares, Materiais Permanentes e Unidades Móveis de Saúde’”, aprovado pela Portaria SE/MS n.º 392/2007, preconiza que o conteúdo do parecer técnico deva abordar a metodologia aplicada durante a análise técnica das propostas dos convenentes e/ou que o passo a passo da análise deva ser peça integrante do processo de convênio.

3 - Convênio 406829 (1174/2000) – MA: “5.2.2.1. (Fls. 478/Vol 3) I) Não foi possível comprovar a existência de uma planilha técnica que apresentasse de forma clara e objetiva a composição de custos, baseados nos preços de mercado, para cada um dos tipos de UMS a serem adquiridas; 5.2.2.8. (Fls. 478/Vol 3) II) Redução do valor do objeto aprovado no plano de trabalho sem justificativa registrada nos autos e sem comprovação de nova solicitação à área técnica do Ministério da Saúde.”

8.48.2.21. Além dos argumentos já apresentados, os responsáveis acrescentam que nada impede que a autoridade competente aprove um valor diferente do proposto pelo convenente ou do encaminhado para aprovação pela análise técnica, “particularmente se a homologação for de valor inferior ao do parecer da área técnica”.

8.48.2.22. Quanto ao detalhamento das alterações no ato da aprovação da análise técnica, afirmam que “não existe condicionamento de caráter normativo-legal que obrigue a formalização dessas minudências como parte integrante do processo de convênio”. Lembram que, muitas vezes, a aprovação de uma despesa pública está atrelada às circunstâncias de variação das disponibilidades orçamentário-financeiras, “não necessariamente iguais às existentes no momento da apresentação da proposta e/ou da análise técnica”.

ANÁLISE:

8.48.2.23. Verifica-se que os pareceres técnicos, com análise de propostas de financiamento no aspecto de viabilidade técnica ou econômica, eram assinados, até o exercício de 2002, por responsáveis da própria Secretaria Executiva e da antiga Secretaria de Gestão de Investimentos em Saúde.

8.48.2.24. A partir de 2003, os pareceres com posicionamento sob o aspecto financeiro e econômico dos planos de trabalho passaram a ser emitidos por unidade diretamente vinculada à Secretaria Executiva da pasta, a Coordenação-Geral de Investimentos em Saúde, subordinada à Diretoria de Investimentos e Projetos Estratégicos. A SE/MS seria, portanto, a responsável precípua por essa análise técnica.

8.48.2.25. Essa verificação é corroborada pelo registro da equipe da CGU na auditoria especial realizada na Secretaria Executiva/MS (“Relatório de Auditoria Especial n.º 179314 nos processos oriundos de Emendas Parlamentares da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde” - Anexo 19 dos autos). De acordo com o relatório, no período de 2000 a 2002, os planos de trabalho eram analisados tecnicamente, em primeiro momento, por uma unidade da SE/MS; a partir de 2003, passaram a ser analisados pela Coordenação-Geral de Investimentos em Saúde/DIPE/SE/MS (fls. 183, Anexo 19).

8.48.2.26. No entanto, o FNS/MS, que também está diretamente vinculado à SE/MS e apoia as áreas finalísticas do MS, tem responsabilidade compartilhada nessa etapa, pois em suas competências regimentais, definidas pela Portaria n.º 1.970/GM, de 23/10/2002 (revogada), como pela Portaria n.º 2.123/GM, de 07/10/2004, está instituído claramente, para setores diversos do órgão:

• Portaria n.º 1.970/GM, de 23/10/2002:

Anexo II - Capítulo III:

“Art. 105. Ao Serviço de Análise de Projetos compete: 24


I - promover a análise e a emissão de parecer em documentação integrantes de pleitos de convênios, contratos ou instrumentos similares;

(...)

Art. 106. À Coordenação de Elaboração, Processamento e Controle de Contratos e Convênios compete:

IV - coordenar e acompanhar a emissão de pareceres em matéria de contratos e convênios;”

• Portaria n.º 2.123/GM, de 07/10/2004:

Anexo II – Capítulo III:

“Art. 105. ao Serviço de Análise de Projetos compete:

I - realizar análise de pleitos de convênios, contratos ou instrumentos similares;

(...)

Art. 107. À Divisão de Elaboração, Processamento e Controle de Contratos e Convênios compete:

I - supervisionar e controlar a emissão de pareceres em documentação integrante de pleitos de contratos, convênios e instrumentos similares;”

8.48.2.27. No relatório da CGU, em suas fls. 180 a 182, do Anexo 19, o mesmo posicionamento é registrado. O comando para que seja feita “análise de pleitos de convênios”, ou o de “supervisionar e controlar a emissão de pareceres” é o que determina a competência para tal. Em nenhum momento dos normativos está expresso formalmente redação onde se lê “sob aspecto de viabilidade técnica ou econômica”, o que não tirou a legítima competência das unidades responsáveis pela análise técnica dos pleitos sob o aspecto em questão.

8.48.2.28. Não se espera que em cada processo de convênio venha anexado, formalmente, planilha ou documento que demonstre pesquisas de preços de mercado e parâmetros de preços para os tipos de unidades móveis de saúde a serem adquiridas, mas é razoável e legítimo esperar que o Ministério da Saúde possuísse estudo nesses moldes formalmente documentado para amparar suas áreas finalísticas responsáveis pela análise técnica dos planos de trabalho. A ausência de um parâmetro de preços fragiliza a capacidade do órgão de se posicionar quanto à economicidade dos pleitos de convênios ou similares.

8.48.2.29. No relatório da CGU, a “Constatação 48” traz registro de que a Coordenação-Geral de Investimentos em Saúde – CGIS informou que a Área Técnica não possuía qualquer instrumento com finalidade de subsidiar os pareceres técnicos no que se refere aos custos dos veículos nos anos de 2000, 2001 e 2002. A análise se baseava em uma média de acordo com os projetos apresentados no ano vigente e os valores discrepantes eram ajustados aos valores da média (fls. 117, Anexo 19).

8.48.2.30. Pondera a equipe da CGU que essa fragilidade pode ter levado à aprovação de convênios com valores muito acima da média de mercado, (...) cujos valores recomendados em 2000, 2001 e 2002 são superiores aos valores máximos de referência de 2003, ano em que, segundo a Unidade, tais valores de referência começaram a ser adotados (fls. 117, Anexo 19).

8.48.2.31. Nas etapas iniciais de realização dos convênios é que se devem concentrar os esforços para que a condução dos trabalhos traga resultados positivos desde o início do processo, evitando que falhas e irregularidades desemboquem em grande prejuízo ao erário federal, como o constatado na

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“Operação Sanguessuga”. Critérios claros e objetivos devem estar estrategicamente estabelecidos para a condução dos atos na aprovação do plano de trabalho de convênios. Pelas constatações registradas não foi o que ocorreu.

8.48.2.32. Apesar de as normas internas, como o “Manual Técnico...” não exigirem explicitamente a elaboração de planilhas de preços, é importante destacar que tal imposição deriva de mandamentos inerentes a todas as ações da Administração Pública, como o interesse público e a eficiência, estatuídos na CF/88.

8.48.2.33. Os três convênios contestados pelos responsáveis, como todos os analisados pelo GT – “Operação Sanguessuga”, apresentam a irregularidade. Mantém-se, assim, o posicionamento em relação a essa constatação.

8.48.2.34. E ainda, diante de todo o exposto, mantém-se o posicionamento em relação aos fatos registrados no item 5.2.2. da instrução às fls. 478 a 481, volume 3 dos presentes autos.


8.48.2.35. Diante do exposto, levando-se em conta o contexto em que as irregularidades e inconsistências foram constatadas, as quais, no conjunto, contribuíram para que fosse estabelecido o quadro que culminou na precariedade de resultados e no desvio de recursos que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”, mantém-se o posicionamento apresentado no item 5.2.2. da instrução às fls. 478 a 481 do volume 3 dos autos, considerando a inexistência de uma efetiva e documentada pesquisa de preço de mercado nos convênios firmados para aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, assim como, a inexistência de uma composição de custos adequada e objetiva das UMS, as quais serviriam de parâmetro para as análises técnicas do Ministério da Saúde, ponderando sobre os princípios e ditames do art. 37 da Constituição Federal de 1988 e da Lei n.º 10.180/01, em seu art. 35, §1º, levando em conta a variedade de características do objeto em pauta, a quantidade de convênios firmados para aquisição de UMS e o impacto da questão sobre a continuidade na administração dos processos de convênios, atentando-se para a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Secretário Executivo do Ministério da Saúde, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06; bem como considerando a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06, propondo sejam aplicadas multas aos responsáveis a seguir listados, nos moldes do art. 58, inciso II da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU:







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8.48.3. CONSTATAÇÃO C:

“c) ausência de aderência à legislação, notadamente o art. 2º da IN/STN n.º 01/97 e o art. 116, § 1º da Lei n.º 8.666/93, no que se refere às análises técnicas dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS, gerando pareceres incompletos e inconsistentes que comprometem etapas seguintes do processo de convênio, a exemplo do que se identificou nos convênios Siafi n.ºs 394116; 432164; 432177; 432209; 432278; 432285; 432310; 433964; 433993; 434005; 434049; 434518; 455625; 456446; 456862; 456864; 457196; 457485; 457552; 471552; 471691; 494927; 503762; 503771; 505185; 519027; 520130; 520965; e 551525; levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.3. da presente instrução;”

JUSTIFICATIVA:

8.48.3.1. A partir das evidências registradas para essa constatação, os responsáveis apresentam as mesmas considerações registradas nos itens 8.48.2.2. a 8.48.2.15., desta instrução.

8.48.3.2. Tecidos os argumentos, passaram a tratar especificamente dos convênios arguidos no item 5.2.3 da instrução às fls. 481 a 485, volume 3 dos presentes autos.

1 - Convênio 432164 (1166/2001) – PA:

“5.2.3.4. (Fls. 483/Vol. 3)Não há identificação do EAS no Anexo VIII do plano de trabalho.”

8.48.3.3. Informam que o Anexo VIII do plano de trabalho contém a identificação do EAS - Estabelecimento Assistencial de Saúde (fls.151, vol. 1 do Anexo 34 – na verdade, trata-se do Anexo IX), assim como, o Ofício DRL 0136/01, de 25/07/2001 (fls. 149, vol. 1 do Anexo 34) e o Ofício n.º 197/01, de 26/07/2001 (fls. 150, vol. 1 do Anexo 34) identificam o EAS, “o que permitiu a análise técnica”.

2 - Convênio 432177 (822/2001) – PA:

“5.2.3.4. (Fls. 482/Vol. 3) I) Anexo IX do plano de trabalho sem preenchimento de data; II) Quantidades de UMS erradas.”

8.48.3.4. Afirmam que a data do Ofício n.º 156/2001 – PMB, de 18/06/2001 (fls. 153, vol. 1 do Anexo 34), o qual remeteu o PT ao MS, “pode ser usada como um referencial para suprir a falta de data do PT, sem prejudicar efetivamente a análise da linha temporal do processo”.

8.48.3.5. Quanto às quantidades de UMS, informam que estão definidas no PT: PS Guamá (Fls. 09/CGU): 1 UMS Classe A e 1 UMS Classe D + Hosp PS Municipal: 1 UMS Classe A e 1 UMS Classe D (Fls. 10/CGU) = 2 UMS Classe A + 2 UMS Classe D = 4 UMS (Fls. 5, 7 e 30/CGU). Os referidos documentos são os acostados às fls. 154, 155 e 157, volume 1 do Anexo 34.

3 - Convênio 520130 (5139/2004) – PA:

“5.2.3.4. (Fls. 483/Vol. 3) plano de trabalho com especificações vagas e sem data.”

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8.48.3.6. Os responsáveis informam que a Coordenação-Geral de Investimentos em Saúde - CGIS/DIPE/SE/MS, enviou à Secretaria de Saúde do Pará - SES/PA, o Parecer Técnico n.º 5982/04, de 18/01/2005 (fls. 159 a 161, vol. 1 do Anexo 34), solicitando informações básicas necessárias à adequação do pleito.

8.48.3.7. Por meio do Ofício n.º 1407/2005, de 17/08/2005 (fls. 162 a 165, vol. 1 do Anexo 34), a SES/PA remeteu novo plano de trabalho, de 18/08/2005, com as especificações consideradas suficientes e adequadas pela CGIS, em 26/08/05, conforme Parecer Técnico n.º 9342/05, de 26/08/2005 (fls. 166, vol. 1 do Anexo 34).

4 - Convênio 457485 (2343/2002) – SP:

“5.2.3.4. (Fls. 483/Vol. 3) plano de trabalho aprovado sem especificação da quantidade de UMS a ser adquirida e/ou sem a especificação adequada do tipo de UMS e consequentemente dos equipamentos inerentes a cada tipologia.”

8.48.3.8. Informam que a Coordenação-Geral de Investimentos em Saúde - CGIS/DIPE/SE/MS, enviou à Prefeitura Municipal de Apiaí/SP, o Parecer Técnico n.º 1051/02, de 13/06/2002 (fls. 169, vol. 1 do Anexo 34), solicitando informações básicas necessárias à adequação do pleito, em decorrência de não aprovação da proposta original do convenente, “embora já estivesse definida a quantidade de 01 UMS no PT” (fls. 168, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.3.9. Destacam o argumento de que as “Normas de Financiamento de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios – Orientações Técnicas 2001/2002”, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 354/2001, traz, em seu item 5.5, a orientação de que na hipótese de o Plano de Trabalho não estar em condições de ser aprovado, poderá, excepcionalmente, ser tecnicamente adequado pela unidade técnica do concedente (fls. 175, vol. 1 do Anexo 34). (grifou-se)

5 - Convênio 455625 (1171/2002) – AP:

“5.2.3.4. (Fls. 483/Vol. 3) Plano de trabalho aprovado sem especificação da quantidade de UMS a ser adquirida e/ou sem a especificação adequada do tipo de UMS e consequentemente dos equipamentos inerentes a cada tipologia.”

8.48.3.10. Relatam que a Prefeitura Municipal de Amapá/AP remeteu o Plano de Trabalho, por meio do Ofício S/N /2002-PMA, de 25/02/02 (fls. 177, vol. 1 do Anexo 34), incluindo no Anexo IX a quantidade de UMS a ser adquirida - no caso 01 unidade – com as especificações dos equipamentos consideradas adequadas pela CGIS (fls. 178, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.3.11. No Parecer Técnico n.º 1977/2002, de 02/05/2002 (fls. 179, vol. 1 do Anexo 34), a CGIS/MS especificou a UMS como sendo do tipo “Suporte Básico” e recomendou a redução do valor de R$ 100.000,00 para R$ 90.000,00, bem como a inclusão de alguns equipamentos.

8.48.3.12. Informam, ainda, que a Coordenação-Geral de Contratos e Convênios – CGCC, por meio do Ofício n.º 6454/MS/FNS/CGCC (fls. 181, vol. 1 do Anexo 34), encaminhou à Prefeitura Municipal de Macapá/AP cópias do Termo de Convênio n.º 1171/2002, do Plano de Trabalho Aprovado (fls. 180, vol. 1 do Anexo 34) - “onde mais uma vez está especificada a quantidade de 01 UMS a ser adquirida” - e do Parecer mencionado no parágrafo anterior, “para conhecimento das recomendações formuladas quanto à especificação adequada do tipo de UMS e dos equipamentos inerentes”.

8.48.3.13. Destacam o argumento de que as “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos mediante a Celebração de Convênios”, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 447/2004, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 447/2004, estipulam na seção CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES a orientação de que na hipótese de o Plano de Trabalho não estar em condições de ser aprovado, poderá, excepcionalmente, ser tecnicamente adequado pela unidade

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técnica do concedente, que emitirá parecer sobre a viabilidade da solicitação (fls. 182, vol. 1 do Anexo 34, que traz a pág. 47 do DOU n.º 54, de 19/03/2004). (grifou-se)

6 - Convênio 520965 (4049/2004) – ES:

“5.2.3.4. (Fls. 483/Vol. 3) Aprovação de plano de trabalho sem que tivessem sido observadas todas as instruções dos normativos específicos.”

8.48.3.14. Os responsáveis rebatem as evidências informando que o pré-projeto recebeu Parecer Técnico favorável em 18/11/2004 (fls. 184, vol. 1 do Anexo 34) e o termo de convênio foi assinado em 31/12/2004, “portanto, em data posterior à emissão do parecer técnico”. Afirmam que a assinatura do convênio antes da análise do projeto ser efetuada em sua plenitude, não se caracteriza como irregularidade, em face do § 8°, do art. 2º, da Instrução Normativa STN n.º 01/1997, que assim dispõe:

§ 8° Para fins de celebração do convênio, admite-se projeto básico sob a forma de pré-projeto, desde que do termo de convênio conste cláusula específica suspensiva que condicione a liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico na forma prevista nos §§ 1º ou 7º deste artigo, conforme o caso – IN/STN n.º 4, de 17.5.2007. (grifo nosso)

8.48.3.15. Salientam que o Termo de Convênio n.º 4049/2004 (fls. 188 a 194, vol. 1 do Anexo 34) condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, conforme § 2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª. Por isso, o Parecer Técnico n.º 5620/04 considera o pleito adequado em 12/01/2005 (fls. 186, vol. 1 do Anexo 34), “data anterior à liberação da parcela única de R$ 80.000,00, que ocorreu em 07/03/2005, pela Ordem Bancária n.º 20050B901004” (fls. 195, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.3.16. Ressaltam, ainda, que o Anexo IX do Plano de Trabalho (fls. 185, vol. 1 do Anexo 34), define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida, o que garantiu a eficácia para a consecução das etapas subsequentes do processo de convênio.

8.48.3.17. Salientam que o “Manual de Procedimentos de Análise Técnica de Equipamentos Médico Hospitalares, Materiais Permanentes e Unidades Móveis de Saúde”, aprovado pela Portaria SE/MS n.º 392/2007, consolida no item 3.1 – “Análise Técnico-Econômica”, os procedimentos a serem observados durante a etapa de avaliação da proposta do convenente. No entanto, esse documento não disporia sobre o “conteúdo do parecer técnico e/ou que o passo a passo da análise deva ser peça integrante do processo de convênio”.

8.48.3.18. Argumentam que antes de 2007 a análise técnica era na prática realizada com base nos dados então disponíveis para a avaliação de custos, “inclusive do Banco Preços em Saúde, disponível para consulta desde 1999”. Reforçam que tanto os procedimentos de análise como o conteúdo dos pareceres, não foram consubstanciados em norma específica regulando a matéria. Diante disso, afirmam que é justo reconhecer que os analistas das áreas técnicas do MS tenham baseado seus estudos para elaboração dos pareceres técnicos nas melhores práticas então disponíveis, observando todas as instruções contidas nos normativos específicos que regiam a matéria, a fim de não comprometer o prosseguimento das etapas do processo de convênio.

7 - Convênio 551525 (1650/2005) – ES:

“5.2.3.4. (Fls. 483/Vol. 3) Aprovação de plano de trabalho sem que tivessem sido observadas todas as instruções dos normativos específicos.”

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8.48.3.19. Informam os responsáveis que o Pré-projeto recebeu parecer técnico favorável em 14/07/2005 (fls. 197, vol. 1 do Anexo 34) e o termo de convênio foi assinado em 29/12/2005 (fls. 208, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.3.20. Destacam que a assinatura do convênio antes da análise do projeto ser efetuada em sua plenitude “não se caracteriza como irregularidade, em face do §8º, do art. 2º, da Instrução Normativa STN n.º 01/1997”, que dispõe que “para fins de celebração do convênio”, o projeto básico é admitido sob a forma de pré-projeto, desde que do termo de convênio conste cláusula específica suspensiva que condicione a liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico na forma prevista nos §§1º ou 7º deste artigo, conforme o caso. (grifou-se)

8.48.3.21. Salientam que o Termo de Convênio n.º 1650/2005 (fls. 201 a 208, vol. 1 do Anexo 34) condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª. Por isso, o Parecer Técnico n.º 12385/05 considera o pleito adequado em 15/02/2006 (fls. 200, vol. 1 do Anexo 34), “data anterior à liberação da parcela única de R$ 80.000,00, que ocorreu em 05/05/2006, pela Ordem Bancária n.º 2006OB902459” (fls. 209, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.3.22. Ressaltam, ainda, que o Anexo IX do Plano de Trabalho (fls. 199, vol. 1 do Anexo 34), define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida, o que garantiu a eficácia para a consecução das etapas subsequentes do processo de convênio.

8.48.3.23. Salientam que o “Manual de Procedimentos de Análise Técnica de Equipamentos Médico Hospitalares, Materiais Permanentes e Unidades Móveis de Saúde”, aprovado pela Portaria SE/MS n.º 392/2007, consolida no item 3.1 – “Análise Técnico-Econômica”, os procedimentos a serem observados durante a etapa de avaliação da proposta do convenente. No entanto, esse documento não disporia sobre o “conteúdo do parecer técnico e/ou que o passo a passo da análise deva ser peça integrante do processo de convênio”.

8.48.3.24. Argumentam que antes de 2007 a análise técnica era na prática realizada com base nos dados então disponíveis para a avaliação de custos, “inclusive do Banco Preços em Saúde, disponível para consulta desde 1999”. Reforçam que tanto os procedimentos de análise como o conteúdo dos pareceres, não foram consubstanciados em norma específica regulando a matéria. Diante disso, afirmam que é forçoso reconhecer que os analistas das áreas técnicas do MS tenham baseado seus estudos para elaboração dos pareceres técnicos nas melhores práticas então disponíveis, observando todas as instruções contidas nos normativos específicos que regiam a matéria, a fim de não comprometer o prosseguimento das etapas do processo de convênio.

8 - Convênio 494927 (868/2003) – GO:“5.2.3.1. (Fls. 483/Vol 3) e (Fls. 5/Anexo 5) No plano de trabalho proposto, a descrição da UMS está genérica, sem a listagem de todos os equipamentos necessários e suas especificações, além de não conter layout da UMS, tampouco projeto básico simplificado, dificultando a comparação das propostas na licitação.”

8.48.3.25. Os responsáveis informam que a evidência apresentada nas fls. 05 do Anexo 5 dos presentes autos não é peça integrante do Termo de Convênio n.º 868/2003, pois trata-se do Anexo IX - Proposta de Aquisição de Equipamentos e Materiais Permanentes por Ambiente do Plano de Trabalho do Convênio n.º 868/2002. Mesmo assim, rebatem as evidências registradas para o Convênio 494927 informando que o plano de trabalho proposto não apresenta uma descrição genérica nem a proposta do convenente contém layout da UMS, porque o objeto do convênio não é aquisição de UMS, mas de

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aparelho de ultrassonografia portátil, conforme Anexo IX do Plano de Trabalho (fls. 211, vol. 1 do Anexo 34), “que contém as especificações consideradas suficientes e adequadas, de acordo com o Parecer Técnico n.º 3407/03, de 12/12/2003” (fls. 212, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.3.26. Afirmam que não há registros no processo que evidenciem dificuldades na comparação das propostas na licitação. Ressaltam que nas “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos mediante a Celebração de Convênios”, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 601/2003, não há a obrigatoriedade da exigência de proposta do convenente sob a forma de projeto básico simplificado. Da mesma forma, a IN/STN n.º 01/97, em seu art. 2º e §7º, abriria apenas uma possibilidade em casos específicos, “usando o verbo poderá e não a ação deverá, uma situação discricionária e, portanto, não vinculatória”.

8.48.3.27. Diante disso, declaram que não há registros no processo que evidenciem dificuldades na comparação das propostas na licitação ou que tenham comprometido o pretendido pela administração, o que resultou em parecer favorável à aprovação da prestação de contas.

ANÁLISE:

8.48.3.28. Para as justificativas apresentadas, manifesta-se os mesmos argumentos expressos nos itens 8.48.2.23. a 8.48.2.32., desta instrução.

8.48.3.29. Observa-se que a Constatação A (definição inconsistente do objeto do convênio - item 8.48.1., desta instrução), a Constatação B (ausência de pesquisa de preço de mercado - item 8.48.2., desta instrução) e a presente Constatação C (análises inconsistentes dos planos de trabalho), formam, na origem dos acordos firmados, um conjunto de importantes fragilidades que serviram de ensejo para as ações que culminaram no escândalo da “Operação Sanguessuga”.

8.48.3.30. Destaca-se, por necessário, registro feito pela Secex/AC, por meio da Representação objeto do TC 013.827/2002-1 (item 8.48.1.28. desta instrução), o qual assinalou que a descrição do objeto é etapa fundamental para a eficácia da sistemática adotada no que diz respeito à análise técnica da proposta apresentada, à viabilidade dos orçamentos elaborados e aos critérios estabelecidos para efeito de aprovação dos pleitos conveniais junto ao FNS/MS. E mais: a descrição do objeto é característica essencial para definição de custos, o que refletiria consequentemente sobre o preço final da proposta e sobre a regularidade da realização do certame licitatório.

8.48.3.31. Acrescentam que os pareceres emitidos por enfermeiras da unidade de engenharia Clínica/SE/MS e aprovados pela Diretoria do Programa da SE/MS deram aval indevido aos planos de trabalho cujos objetos não ficaram adequadamente caracterizados. Relatam que “a emissão de pareceres irresponsáveis, bem como a aprovação indevida dos planos de trabalho, resultado da desídia e da falta de um exame mais rigoroso por parte dos servidores, foi fator decisivo para a ocorrência da suposta sangria dos recursos públicos federais oriundos do Ministério da Saúde”.

8.48.3.32. Nesse sentido, quanto aos convênios contestados, registra-se:

1 - Convênio 432164 (1166/2001) – PA:

a) nos documentos apresentados pelos responsáveis (fls. 149 a 151, vol. 1 do Anexo 34) não consta o Anexo VIII, questionado na evidência.

2 - Convênio 432177 (822/2001) – PA:


b) no seu plano de trabalho, há erros na indicação das quantidades unitárias e totais, com rasuras; não há indicação da data (fls. 170 a 172, Anexo 2; 111 a 114, vol. 1 do Anexo 34);

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c) a data no ofício que remete o PT ao MS não supre a falta de indicação nos anexos que compõem o PT, por constituírem peças formais e sujeitos à lei e normativos específicos;

d) o Parecer n.º 1067/01, de 03/09/2001 (fls. 115, vol. 1 do Anexo 34) aprova apenas o valor total do pleito (R$ 240.000,00), sem referência alguma a quantidade ou tipo de unidade a serem adquiridas;

e) no entanto, no Parecer n.º 4278/04, de 22/04/2004 (fls. 193, Anexo 2), verifica-se que o objeto foi executado em desacordo com o pactuado, pois foram adquiridas 3 UMS e não as 4 UMS acordadas;

f) mesmo assim, a prestação de contas do convênio foi aprovada pela Dicon responsável, mediante o Parecer Gescon n.º 1844, de 07/05/2004 (fls. 194 a 196, Anexo 2).

3 - Convênio 520130 (5139/2004) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; a evidência registrada quanto ao “plano de trabalho com especificações vagas e sem data.”, foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;

b) os documentos referentes ao plano de trabalho apresentados pelos responsáveis, datados de 18/08/2005 (fls. 163 a 165, vol. 1 do Anexo 34), foram constituídos quase oito meses após a assinatura do convênio, que ocorreu em 31/12/2004;

c) mesmo o Parecer Técnico n.º 5982/04, de 18/01/2005 (fls. 160 a 161, vol. 1 do Anexo 34), que solicita ao convenente retificações importantes dos Anexos VIII (Proposta Assistencial) e IX (Proposta de Aquisição), como a “relação descritiva do veículo a ser adquirido, com especificação técnica”, foi emitido após a assinatura do convênio; ou seja, o convênio foi assinado sem que o objeto estivesse devidamente caracterizado;

d) ressalta-se que nesse caso específico, apesar de não ter sido constatado prejuízo ou superfaturamento na pré-análise e a ordem bancária ter sido emitida em 14/12/2005, portanto, após o Parecer Técnico n.º 9342/05 (fls. 166, vol. 1 do Anexo 34), a atuação do Ministério da Saúde é temerária, pois abre oportunidade para uma condução lassa do acordo, permitindo que fatos como o desvio e o superfaturamento ocorressem, como de fato ocorreu em muitos acordos que compõem a “Operação Sanguessuga”.

4 - Convênio 457485 (2343/2002) – SP:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; a evidência registrada diz respeito especificamente a “plano de trabalho aprovado sem a presença de equipamentos essenciais para uma ambulância tipo B”, como pode ser verificado no documento às fls. 172, vol. 1 do Anexo 34; e foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006.

5 - Convênio 455625 (1171/2002) – AP:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; no TCU seu processo foi autuado sob o n.º TC 004.752/2010-4 (Tomada de Contas Especial);

b) as evidências registradas dizem respeito especificamente a: “alteração no Anexo IX sem identificar o autor; PT sem descrição de todos os equipamentos inerentes a UMS tipo suporte básico; recursos repassados com 174 dias de atraso; inexistência de

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aplicação de recursos no mercado financeiro”; e foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;

c) no documento acostado às fls. 178, vol. 1 do Anexo 34 (Anexo IX do PT), verifica-se a alteração/rasura efetuada, sem identificação e sem datação; a especificação do objeto para uma UMS – Suporte Básico é insuficiente, o que gerou o registro da equipe de auditoria, não obstante a recomendação do MS para que fosse incluída a maleta com determinados equipamentos.

6 - Convênio 520965 (4049/2004) – ES:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; no TCU seu processo foi autuado sob o n.º TC 027.100/2009-9 (Representação);

b) as evidências registradas foram constatadas pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus na auditoria iniciada em 2006 e dizem respeito especificamente a: “O Parecer Técnico n.º 7804/04-CGIS/DIPS/SE/MS, de 17/05/2005” (fls. 619, vol. 4 do principal), “que aprovou o Plano de Trabalho apresentado, não apresentou manifestação acerca do preenchimento do campo 22 do Plano de Trabalho, que se destina à apresentação pelo órgão ou entidade convenente, dos objetivos e benefícios pretendidos com o projeto, constatou-se também a falta dos dados estatísticos das condições de saúde da população. Essas informações são fundamentais para a avaliação dos resultados alcançados em decorrência da aplicação dos recursos recebidos”;

c) após o Parecer Técnico n.º 5620/04, de 12/01/2005 (fls. 186, vol. 1 do Anexo 34), houve a emissão do Parecer Técnico n.º 7804/04-CGIS/DIPS/SE/MS, de 17/05/2005 (fls. 619, vol. 4 do principal), o qual foi emitido após a liberação da Ordem Bancária n.º 20050B901004, de 07/03/2005;

d) resgatando observação registrada pela equipe da CGU no Relatório de Auditoria Especial n.º 179314, da CGU (fls. 175, Anexo 19), ressalta-se que “ o conceito de pré-projeto foi instituído pela Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde com o intuito de ‘propiciar análise e entendimento agilizados por parte do Ministério’ e de ‘facilitar a comunicação com os proponentes a respeito de seus projetos’. Entretanto, a etapa de aprovação do Pré-projeto é apenas uma etapa prévia que não substitui a etapa de aprovação do Plano de Projeto, por isso não há que se falar em competência regimental para esta etapa”.

7 - Convênio 551525 (1650/2005) – ES:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; a evidência registrada quanto à “aprovação de plano de trabalho sem que tivessem sido observadas todas as instruções dos normativos específicos”, foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;

b) destaca-se que tanto a “Cláusula Quarta – Parágrafo Segundo”, quanto a “Cláusula Quinta – Parágrafo Primeiro”, ambas do termo de convênio, não se constituem em cláusulas específicas suspensivas a que se refere o art. 2º, §8º da IN/STN n.º 01/97, pois não condicionam, de forma clara e expressa, “liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico”;

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c) o condicionamento existente é vago e faz alusão à “obrigação de cumprir o Plano de trabalho Aprovado para atingimento do objeto avençado”, ou mesmo a “pagamento da importância após publicação do Convênio de acordo com o Cronograma de Desembolso do Plano de Trabalho Aprovado”, deixando margem a interpretações várias que não necessariamente à condição específica (condicionamento do pagamento à aprovação do plano de trabalho) e abrindo espaço para que ela obrigatoriamente não ocorra, como foi o que aconteceu com vários acordos;

d) resgatando observação registrada pela equipe da CGU no Relatório de Auditoria Especial n.º 179314, da CGU (fls. 175, Anexo 19), ressalta-se que “ o conceito de pré-projeto foi instituído pela Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde com o intuito de ‘propiciar análise e entendimento agilizados por parte do Ministério’ e de ‘facilitar a comunicação com os proponentes a respeito de seus projetos’. Entretanto, a etapa de aprovação do Pré-projeto é apenas uma etapa prévia que não substitui a etapa de aprovação do Plano de Projeto, por isso não há que se falar em competência regimental para esta etapa”.

8 - Convênio 494927 (868/2003) – GO:

a) apresenta-se para esse convênio os argumentos registrados nos itens 8.48.1.30 a 8.48.1.33, desta instrução.



8.48.3.34. Diante do exposto, levando-se em conta o contexto em que as irregularidades e inconsistências foram constatadas, as quais, no conjunto, contribuíram para que fosse estabelecido o quadro que culminou na precariedade de resultados e no desvio de recursos que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”, mantém-se o posicionamento apresentado no item 5.2.3. da instrução às fls. 481 a 485 do volume 3 dos autos, considerando a ausência de aderência à legislação, notadamente o art. 2º da IN/STN n.º 01/97 e o art. 116, § 1º da Lei n.º 8.666/93, no que se refere às análises técnicas dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS, gerando pareceres incompletos e inconsistentes que comprometem etapas seguintes do processo de convênio, atentando-se para a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Secretário Executivo do Ministério da Saúde, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06; bem como considerando a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06, propondo sejam aplicadas multas aos responsáveis a seguir listados, nos moldes do art. 58, inciso II da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU:






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8.48.4. CONSTATAÇÃO D:

“d) alteração dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS sem a devida formalização, o que vai de encontro aos arts. 2º, 7º, inciso I, 15 e 16 da IN/STN n.º 01/97, permitindo a ocorrência de outras irregularidades e gerando sérias dificuldades para o acompanhamento e controle dos acordos, a exemplo do que se identificou nos convênios Siafi n.ºs 406829; 409742; 422768; 423092; 431370; 431373; 432177; 432208; 432278; 432310; 432317; 432327; 433824; 433829; 433993; 434005; 434518; 454262; 455829; 455892; 455905; 455958; 455989; 456709; 456714; 456793; 456798; 456862; 456864; 457200; 471473; 471605; 471718; 471730; 495093; 495302; 495426; 495598; 496415; 497001; 497345; 497810; 504036; 509615; 518482; 520906; e 521172; levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.4. da presente instrução;”

JUSTIFICATIVA:

1 - Convênio 432177 (822/2001) – PA:

“5.2.3.1. (Fls. 487/Vol. 3) Aprovação do valor do objeto diferente do proposto pelo convenente, sem detalhamento das alterações.”

8.48.4.1. Os responsáveis rebatem as evidências informando que no processo de Convênio n.º 822/2001 constam os seguintes valores: “Proposta do convenente - R$ 240.000,00” (fls. 221, vol. 1 do Anexo 34); “Análise Técnica do MS - R$ 240.000,00” (fls. 222, vol. 1 do Anexo 34); “aprovação do valor pactuado SE/MS – R$ 207.360,00” (fls. 223, vol. 1 do Anexo 34). Afirmam que nada impede que a autoridade competente aprove um valor diferente do proposto pelo convenente ou do encaminhamento para aprovação pela Análise Técnica, particularmente se a homologação for de valor inferior ao do parecer da área técnica.

8.48.4.2. Ressaltam que não existe condicionamento de caráter normativo-legal que obrigue a formalização de minudências como parte integrante do processo de convênio, tais como o “detalhamento das alterações no ato da aprovação da Análise Técnica”. Lembram que muitas vezes a aprovação de uma despesa pública está atrelada às circunstâncias de variação das disponibilidades orçamentário-financeiras, não necessariamente iguais às existentes no momento da proposta e/ou da análise técnica.

8.48.4.3. Destacam o argumento de que o documento “Normas de Financiamento de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios – Orientações Técnicas 2001/2002”, aprovado pela Portaria GM/MS n.º 354/2001, traz, em seu item 5.5, a orientação de que na hipótese de o Plano de Trabalho não estar em condições de ser aprovado, poderá, excepcionalmente, ser tecnicamente adequado pela unidade técnica do concedente (fls. 224, vol. 1 do Anexo 34). (grifou-se)

2 - Convênio 422768 (506/2001) – PA:

“5.2.4.5. (Fls. 487/Vol. 3) Alteração do PT sem anuência expressa do MS e/ou PT com rasuras.”

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8.48.4.4. Os responsáveis afirmam que foi demonstrada a efetividade na execução do convênio pela transformação da situação existente, com impacto positivo para o atendimento à população ribeirinha - Anexo IV ao Plano de Trabalho (fls. 226, vol. 1 do Anexo 34) – efetivado com mais eficácia em face do novo contexto viário, apesar da alteração do plano de trabalho sem autorização do MS.

8.48.4.5. Relatam que a aquisição de uma “ambulância” ao invés de uma “ambulancha” ocorrera em razão de “superveniente abertura de diversas estradas vicinais” (Ofício n.º 521/2001-GAB/PMM, de 31/12/2001, às fls. 228, vol. 1 do Anexo 34); e “aproveitamento de licitação já iniciada e maior utilidade das ambulâncias ante o novo contexto viário” (Ofício 174/2002/GAB/PMM, de 13/06/2002, às fls. 230, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.4.6. Registram que “foi preservado o beneficio que se pretendia alcançar com a execução do plano de trabalho alterado do convênio”. Destacam que não houve dano ao erário nem à população.

8.48.4.7. Informam, ainda, que o FNS acatou as justificativas de alteração do PT sem a prévia autorização do Ministério da Saúde, conforme se verifica no “Relatório de Verificação in loco n.º 27/2003”, às fls. 231, vol. 1 do Anexo 34; bem como aprovou a prestação de contas do convênio, mesmo diante de impropriedades, que “ocorreram mais por inobservância de exigências formais, que não comprometeram o objetivo pretendido pela administração”, conforme se verifica no Parecer Gescon n.º 3587, de 16/06/2003 (fls. 232, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.4.8. Destacam que o entendimento registrado no parecer mencionado vai ao encontro dos posicionamentos adotados pelo TCU e pela CGU em relação às impropriedades que não causem danos ao erário.

8.48.4.9. Relatam, ainda, que “não foram constatadas rasuras no Plano de Trabalho do processo de Convênio n.º 506/2001”.

3 - Convênio 518482 (4620/2004) – AC:

“5.2.4.5. (Fls. 487/Vol. 3) plano de trabalho reformulado após aquisição do objeto.”

8.48.4.10. Informam os responsáveis que o Parecer Técnico n.º 7630, de 23/03/2005 (fls. 234, vol. 1 do Anexo 34), “considerou adequado o Plano de Trabalho (PT) que inclui 1 VAN consultório odontológico”, a qual fora adquirida conforme Nota Fiscal n.º 940, de 23/09/2005 (fls. 237, vol. 1 do Anexo 34), “de acordo com o PT original”.

8.48.4.11. Entretanto, em 12/01/2006, foi emitido novo Parecer Técnico (fls. 235, vol. 1 do Anexo 34), que considerou adequada a Reformulação do Plano de Trabalho que continuou incluindo 1 VAN consultório odontológico, porém acrescentara, em data posterior à aquisição previamente autorizada, que a UMS tipo Consultório Odontológico deveria conter ainda o aparelho de profilaxia com ultrassom e jato de bicarbonato — especificação não proposta pelo convenente.

8.48.4.12. Relatam que os demais itens foram adquiridos após a reformulação do PT, em 12/01/2006: a) 1 UMS – atendimento médico, conforme Nota Fiscal n.º 1159, de 20/04/2006 (fls. 236, vol. 1 do Anexo 34); e b) 1 veículo para transporte de equipes do PSF, conforme Nota Fiscal n.º 133629, de 30/06/2006 (fls. 238, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.4.13. Argumentam que, portanto, nada impedia que a VAN consultório odontológico, a qual não era objeto de reformulação do plano de trabalho solicitada pelo convenente, fosse adquirida em data anterior à mencionada reformulação, a qual manteve a VAN consultório odontológico na condição de objeto do plano de trabalho original.

4 - Convênio 509615 (498/2004) – AP: “5.2.4.4. (Fls. 487/Vol. 3) Inconsistência quanto à aprovação de valor do objeto diferente do proposto pelo convenente; 5.2.4.6. (Fls. 487/Vol. 3) O fato foi

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sinalizado na forma de alteração do valor apresentado em plano de trabalho sem a formalização da alteração nos autos; 5.2.4.7. (Fls. 487/Vol. 3) O Anexo IX do plano de trabalho aprovado não reflete o objeto efetivamente celebrado (tanto física quanto quantitativamente).”

8.48.4.14. Argumentam que as “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos mediante a Celebração de Convênios”, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 447/2004, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 447/2004, estipulam na seção CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES a orientação de que na hipótese de o Plano de Trabalho não estar em condições de ser aprovado, poderá, excepcionalmente, ser tecnicamente adequado pela unidade técnica do concedente, que emitirá parecer sobre a viabilidade da solicitação (fls. 244, vol. 1 do Anexo 34, que traz a pág. 47 do DOU n.º 54, de 19/03/2004). (grifou-se)

8.48.4.15. Informam que o Parecer Técnico n.º 2779/04, de 20/10/2004 (fls. 242, vol. 1 do Anexo 34), indica como tecnicamente adequado o valor total de R$ 211.200,00. A formalização da alteração de valor nos autos “foi consubstanciada pela inserção de novos valores no Anexo IX do Plano de Trabalho”, (fls. 240 e 241, vol. 1 do Anexo 34), de forma manuscrita e autenticada pela assinatura do Sr. Leandro Silva Moura, enfermeiro da CGIS, que também firmou o supramencionado parecer.

8.48.4.16. Afirmam que o valor total de R$ 211.200,00 corresponde aos valores parciais corrigidos oficialmente no Anexo IX do Plano de Trabalho”, e “reflete o objeto efetivamente celebrado, tanto física quanto quantitativamente, como poderia ser verificado no “caput da Cláusula Quinta - Do Plano de Trabalho do Termo de Convênio n.º 498/2004” (fls. 243, vol. 1 do Anexo), a qual afirma que o plano de trabalho aprovado é parte integrante do instrumento pactuado, combinado com a Cláusula Terceira – Recursos Financeiros, que assegura a destinação de R$ 211.200,00 para a execução do convênio.

5 - Convênio 406829 (1174/2000) – MA: “5.2.4. (Fls. 485/Vol. 3), 5.2.4.1. a 5.2.4.5. (Fls. 486 e 487/Vol. 3), Constatação 49 (Fls. 120 e 121/Anexo 19) e 3.12. (Fls. 226 e 227/Vol. 1) Convênio apenas relacionado nas Evidências, mas não citado especificamente na Análise.”

8.48.4.17. Relatam os responsáveis que o Parecer Técnico n.º 407/00, de 12/09/2000 (fls. 246, vol. 1 do Anexo 34), “considerou o pleito favorável para aprovação no valor total de R$ 58.500,00”. A alteração do valor do plano de trabalho teria sido formalizada “mediante a autorização da Secretaria Executiva/MS para celebração do convênio com valor total de R$ 46.464,00” (fls. 247, vol. 1 do Anexo 34).

8.48.4.18. Afirmam que nada impede que a autoridade competente aprove um valor diferente do proposto pelo convenente ou do encaminhamento para aprovação pela Análise Técnica, particularmente se a homologação for de valor inferior ao do parecer da área técnica.

8.48.4.19. Ressaltam que não existe condicionamento de caráter normativo-legal que obrigue a formalização de minudências como parte integrante do processo de convênio, tais como o “detalhamento das alterações no ato da aprovação da Análise Técnica”. Lembram que muitas vezes a aprovação de uma despesa pública está atrelada às circunstâncias de variação das disponibilidades orçamentário-financeiras, não necessariamente iguais às existentes no momento da proposta e/ou da análise técnica.

8.48.4.20. Destacam o argumento de que o documento “Normas de Financiamento de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios – Orientações Técnicas 2001/2002”, aprovado pela Portaria GM/MS n.º 354/2001, traz, em seu item 5.5, a orientação de que na hipótese de o Plano de Trabalho não estar em condições de ser aprovado, poderá, excepcionalmente, ser tecnicamente adequado pela unidade técnica do concedente. (grifou-se)

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8.48.4.21. Informam que antes de 2001, esses procedimentos de adequação de valores eram praticamente realizados com base na necessidade que a rotina administrativa impunha, apesar de não estarem até então consubstanciados em norma específica regulando a matéria. A partir de 2001, os procedimentos acabaram sendo normatizados e sistematizados com fundamento nas melhores práticas (...) e por essa razão, passaram a figurar em todas as normas que regulam a celebração de convênios do MS.

6 - Convênio 455829 (1611/2002) – MG: “5.2.4.5. (Fls. 487/Vol. 3) Alteração do PT sem anuência expressa do MS e/ou PT com rasuras.”

8.48.4.22. Os responsáveis informam que a “alteração do objeto refere-se à data referente ao ano/modelo do veículo, de 1996 para 1994”, conforme poderia ser constatado pela análise dos seguintes documentos do processo de Convênio n.º 1611/2002: a) Anexo IX do Plano de Trabalho (fls. 254, vol. 1 do Anexo 34) – UMS tipo médico-odontológico, ano/modelo não inferior a 1996; b) Parecer Técnico n.º 1176/02, de 21/05/2002 (fls. 256, vol. 1 do Anexo 34) - UMS tipo médico-odontológico, ano/modelo não inferior a 1996; c) Relação de Bens Adquiridos da Prestação de Contas – Anexo XIII (fls. 259, vol. 1 do Anexo 34) – ônibus ano/modelo 1994.

8.48.4.23. Relatam que o Parecer Gescon n.º 2954/2004, de 14/07/2004 (fls. 260, vol. 1 do Anexo 34) aprovou a prestação de contas “com impropriedade” (ou seja, sem prejuízo), em face do “cumprimento do objeto” (fls. 258, vol. 1 do Anexo 34) e “atendimento do objetivo pretendido pela administração”.

8.48.4.24. Destacam que o entendimento registrado no parecer mencionado vai ao encontro dos posicionamentos adotados pelo TCU e pela CGU em relação às impropriedades que não causem danos ao erário.

8.48.4.25. Afirmam que o Parecer Técnico n.º 1176/02, de 21/05/2002 (fls. 256, vol. 1 do Anexo 34), “considerou o pleito favorável para aprovação, ratificando a adequação da data referente ao ano/modelo do veículo, de 1994 para 1996, inserida de forma manuscrita no plano de trabalho” (fls. 254, vol. 1 do Anexo 34). A alteração do plano de trabalho teria sido “formalizada”, portanto, pelo mencionado parecer.

8.48.4.26. Informam que a Coordenação-Geral de Contratos e Convênios – CGCC, por meio do Ofício n.º 6542/MS/FNS/CGCC (fls. 257, vol. 1 do Anexo 34), encaminhou à Prefeitura Municipal de Taparuba/MG cópias do Termo de Convênio n.º 1611/2002, do Plano de Trabalho Aprovado (fls. 249 a 255, vol. 1 do Anexo 34), e do Parecer mencionado no parágrafo anterior, “para conhecimento das recomendações formuladas quanto à especificação adequada do tipo de UMS e dos equipamentos inerentes”.

8.48.4.27. Destacam que o documento “Normas de Financiamento de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios – Orientações Técnicas 2001/2002”, aprovado pela Portaria GM/MS n.º 354/2001, traz, em seu item 5.5, a orientação de que na hipótese de o Plano de Trabalho não estar em condições de ser aprovado, poderá, excepcionalmente, ser tecnicamente adequado pela unidade técnica do concedente. (grifou-se)

7 - Convênio 495093 (1823/2003) – MG:

“5.2.4.5. (Fls. 487/Vol. 3) Alteração do PT sem anuência expressa do MS e/ou PT com rasuras.”

8.48.4.28. Os responsáveis afirmam que “não houve alteração do objeto sem anuência expressa do MS, mas redução de quantidade de UMS, passando de 02 previstas no plano de trabalho” (fls. 262, vol. 1 do Anexo 34) “para 01 adquirida (...) em razão do contingenciamento na liberação de recursos” (fls. 266 e 267, vol. 1 do Anexo 34).

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8.48.4.29. Relatam que a afirmação pode ser constatada pela análise dos seguintes documentos: a) Anexo IX do Plano de Trabalho (fls. 262, vol. 1 do Anexo 34): “02 UMS tipo Simples Remoção, no valor total de R$ 64.000,00”; b) Parecer Técnico n.º 3812/03, de 19/12/2003 (fls. 263, vol. 12 do Anexo 34): “02 UMS tipo Simples Remoção, com a ressalva sobre a possibilidade de supressão de um veículo no caso de variação entre o valor pleiteado e o valor conveniado”; c) Plano de Trabalho Aprovado (fls. 264, vol. 1 do Anexo 34): “02 UMS no valor total de R$ 43.980,00, sendo o valor para o concedente de R$ 39.980,00”; d) Relação de Bens Adquiridos da Prestação de Contas - Anexo XIII (fls. 265, vol. 1 do Anexo 34): “01 UMS no valor total de R$ 41.500,00”; e) Justificativa ao Parecer Gescon n.º 1201, de 08/04/2005 (fls. 266, vol. 1 do Anexo 34), explicando que o valor liberado de R$ 39.980,00 não foi suficiente para a aquisição das 02 UMS inicialmente pleiteadas; f) Parecer Gescon n.º 1816, de 16/06/2005 (fls. 267, vol. 1 do Anexo 34), acatando a justificativa do convenente e sendo favorável à aprovação da prestação de contas, não obstante a constatação de impropriedades, compatível com o posicionamento do TCU sobre regularidade das contas expresso na Lei n° 8.443/1992 (art. 16 – regularidade com ressalvas).

8.48.4.30. Afirmam que “não foram constatadas rasuras no Plano de Trabalho”.

ANÁLISE:

8.48.4.31. Diante das contestações apresentadas para os convênios assinalados, apresenta-se os seguintes fatos:

1 - Convênio 432177 (822/2001) – PA:


b) no seu plano de trabalho, há erros na indicação das quantidades unitárias e totais, com rasuras; não há indicação da data (fls. 170 a 172, Anexo 2; fls. 111 a 114, vol. 1 do Anexo 34);

c) o Parecer n.º 1067/01, de 03/09/2001 (fls. 115, vol. 1 do Anexo 34) aprova apenas o valor total do pleito (R$ 240.000,00), sem referência alguma a quantidade ou tipo de unidade a serem adquiridas;

d) no entanto, no Parecer n.º 4278/04, de 22/04/2004 (fls. 193, Anexo 2), verifica-se que o objeto foi executado em desacordo com o pactuado, pois foram adquiridas 3 UMS e não as 4 UMS acordadas;

e) mesmo assim, a prestação de contas do convênio foi aprovada pela Dicon responsável, mediante o Parecer Gescon n.º 1844, de 07/05/2004 (fls. 194 a 196, Anexo 2);

f) a aprovação do convênio com valor inferior (de R$ 240.000,00 para R$ 216.000,00 – fls. 223, vol. 1 do Anexo 34), independentemente de ser por restrição orçamentária, o que é absolutamente legítimo, não está respaldado ou acompanhado de justificativas ou orientações para reformulação do objeto; o objeto acabou não sendo cumprido como o pactuado, ao largo do Ministério da Saúde, que tomou ciência somente na análise da prestação de contas (fls. 195, Anexo 2);

g) a própria norma citada pelos responsáveis, “Normas de Financiamento de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios – Orientações Técnicas 2001/2002”, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 354/2001 (fls. 224, vol. 1 do Anexo 34), traz em seu item 5.5, a orientação de que o Plano de Trabalho deverá ser elaborado, apresentado, apreciado e aprovado dentro de certos critérios técnicos de forma a não carecer de mudanças e alterações; portanto, mesmo a excepcionalidade indicada na norma, em relação à adequação do plano de trabalho pela unidade técnica do

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concedente, está submetida a critérios técnicos, o que não ocorreu diante de tão somente uma alteração de valor. (grifou-se)

2 - Convênio 422768 (506/2001) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; a evidência registrada quanto à “alteração do Plano de Trabalho sem anuência do Concedente”, foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;

b) de fato, como demonstram os documentos (fls. 226 a 232, vol. 1 do Anexo 34), a alteração foi feita pelo convenente e só depois da despesa liquidada e da vigência do convênio expirada, é que o Ministério da Saúde tomou ciência (fls. 231, vol. 1 do Anexo 34);

c) a despeito da ausência, até então apurada, de danos ao erário especificamente neste convênio, atitudes de alteração de plano de trabalho sem anuência do Ministério da Saúde estão em desacordo com a lei e deveriam suscitar posicionamento positivo por parte do concedente, de forma a evitar ações deste caráter, posto que refletem uma atitude amparada na certeza da ausência de consequências, como de fato ocorreu; no entanto, ações como essa do convenente foram recorrentes nos convênios da “Operação Sanguessuga”, o que levou, em muitos casos, a prejuízo ao erário e ao não atendimento dos fins a que se propunha o acordo.

3 - Convênio 518482 (4620/2004) – AC:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; seu processo foi autuado no TCU sob o número TC 007.425/2010-4 (Tomada de Contas Especial); a evidência registrada quanto à “alteração do Plano de Trabalho posterior à compra do objeto”, foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;

b) o objeto do Convênio n.º 4620/2004 (Siafi 518482) diz respeito, efetivamente, a “aquisição de 03 unidades móveis de saúde, tipo 02 ambulâncias suporte básico e 01 van consultório odontológico”, conforme Parecer n.º 7630/04, de 23/03/2005 (fls. 234, vol. 1 do Anexo 34) e Anexo IX do referido convênio (fls. 620-A, vol. 4 do principal), e não somente a “aquisição de 1 VAN consultório odontológico”;

c) o objeto no seu conjunto e, portanto, na sua essência, foi alterado para aquisição de 03 unidades móveis de saúde – uma Unidade Móvel tipo Consultório médico, outra tipo Consultório Odontológico e um veículo tipo passeio para transporte de equipes do PSF, o que implica em alteração de composição de preço, o que não foi ressaltado ou sequer mencionado no Parecer n.º 4620/2004, denotando total informalidade na alteração do objeto (fls. 235, vol. 1 do Anexo 34), o que fica evidenciado com a aquisição de uma UMS antes e duas após a alteração;

d) a análise técnica do concedente, Parecer n.º 7630/04, de 23/03/2005 (fls. 234, vol. 1 do Anexo 34), foi emitida após a assinatura do convênio, que se deu em 30/12/2004;

e) o Anexo IX do referido convênio (fls. fls. 620-A, vol. 4 do principal) não possui assinatura do representante do convenente e não está datado;

f) a despeito da inexistência, até então apurada, de dano ao erário em relação a esse convênio, a informalidade do Ministério da Saúde na alteração de documentos formais e amparados por lei foi o esteio para que acordos não fossem executados de acordo com o pactuado e com o fim a que se destinava, e para os desvios de recursos,

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notadamente, em forma de superfaturamentos que caracterizaram os convênios da “Operação Sanguessuga”.

4 - Convênio 509615 (498/2004) – AP:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo;

b) apresenta a cláusula primeira com descrição genérica de “aquisição de unidades móveis e saúde” (fls. 135, Anexo 6);

c) o pleito inicial foi de uma UMS – Tipo Ambulância UTI Móvel, o que foi questionado por meio do Parecer n.º 2555/04, de 11/10/2004 (fls. 131, Anexo 6);

d) logo depois, o plano de trabalho (Anexo IX) acostado às fls. 132 e 133 do Anexo 6, traz a descrição do objeto: 03 UMS suporte básico, uma no valor de R$ 51.000,00 e duas no valor de R$ 80.000,00 cada, perfazendo o total de R$ 211.000,00; não há indicação da data;

e) no entanto, no plano de trabalho (Anexo IX) apresentado pelos responsáveis, às fls. 122 a 124, vol. 1 do Anexo 34, os documentos são outros, assinados por outros dirigentes e/ou representantes legais, com descrições diferentes (como se verifica nas fls. 122) e quantidades também diferentes, além de retificações manuais do valor, dificultando sobremaneira a aferição do efetivo objeto; da mesma forma, não há indicação da data;

f) os documentos às fls. 132 e 133 do Anexo 6, fazem parte dos papéis de trabalho adquiridos no Levantamento de Auditoria realizado em 2004, cópias tiradas dos processos disponibilizados à equipe; os documentos às fls. 122 a 124, vol. 1 do Anexo 34 são outros, não disponibilizados àquela época ao TCU; no entanto, o parecer técnico que aprova o plano de trabalho é o mesmo: Parecer n.º 2779/04, de 20/10/2004 (fls. 134, Anexo 6; e fls. 125, vol. 1 do Anexo 34);

g) todas as análises técnicas foram realizadas após a assinatura do convênio, formalizado em 25/08/2004 (fls. 135 a 142 do Anexo 6);

h) como realizar um controle adequado nessas condições?

5 - Convênio 406829 (1174/2000) – MA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; a equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006, registrou para esse convênio as evidências de redução no valor do Plano de Trabalho Aprovado; e inexistência de documentação relativa ao convênio na Prefeitura;

b) a aprovação do convênio com valor inferior (de R$ 58.500,00 para R$ 52.800,00 – fls. 246 e 247, vol. 1 do Anexo 34), independentemente de ser por restrição orçamentária, o que é absolutamente legítimo, não está respaldado ou acompanhado de justificativas ou orientações para reformulação do objeto, ponto efetivamente questionado na constatação;

c) a própria norma citada pelos responsáveis, “Normas de Financiamento de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios – Orientações Técnicas 2001/2002”, aprovada pela Portaria GM/MS n.º 354/2001 (fls. 224, vol. 1 do Anexo 34), traz em seu item 5.5, a orientação de que o Plano de Trabalho deverá se elaborado, apresentado, apreciado e aprovado dentro de certos critérios técnicos de forma a não carecer de mudanças e alterações; portanto, mesmo a excepcionalidade

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indicada na norma, em relação à adequação do plano de trabalho pela unidade técnica do concedente, está submetida a critérios técnicos, o que não ocorreu diante de tão somente uma alteração de valor. (grifou-se)

6 - Convênio 455829 (1611/2002) – MG:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; a equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006, registrou para esse convênio a evidência de “mudança de Plano de Trabalho sem aprovação”;

b) a alteração no plano de trabalho foi de veículo “não inferior a 1994” para “não inferior a 1996”, feita mediante rasura no documento Anexo IX (fls. 254, vol. 1 do Anexo 34); segundo os próprios responsáveis, tal alteração foi “formalizada” pelo Parecer n.º 1176/02, de 21/05/2002 (fls. 256, vol. 1 do Anexo 34);

c) mesmo diante da referida “formalização”, o convenente adquiriu veículo ano/modelo 1994, em desacordo com o pactuado; e mesmo diante desses fatos, o Ministério da Saúde emitiu parecer favorável à aprovação da prestação de contas do convênio, considerando que as impropriedades ocorreram mais por inobservância de exigências formais, que não comprometeram o objetivo pretendido pela administração, pois não restou configurada malversação na aplicação dos recursos públicos;

d) no entanto, ressalta-se que foi em situações similares, onde a alteração o plano de trabalho constituiu-se em mera “impropriedade”, que vários convênios da “Operação Sanguessuga” com fortes indícios de superfaturamento se estabeleceram; e é sob esse ponto de vista que a constatação foi registrada e a evidência em relação a esse convênio foi assinalada;

e) enfatiza-se que a despeito da ausência, até então apurada, de danos ao erário especificamente neste convênio, atitudes de alteração de plano de trabalho sem anuência do Ministério da Saúde estão em desacordo com a lei e deveriam suscitar posicionamento positivo por parte do concedente, de forma a evitar ações deste caráter, posto que refletem uma atitude amparada na certeza da ausência de consequências, como de fato ocorreu; ações como essa do convenente foram recorrentes nos convênios da “Operação Sanguessuga”, o que levou, em muitos casos, a prejuízo ao erário e ao não atendimento dos fins a que se propunha o acordo;

f) lembra-se que a própria norma citada pelos responsáveis, “Normas de Financiamento de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios – Orientações Técnicas 2001/2002”, aprovada pela Portaria GM/MS n.º 354/2001 (fls. 224, vol. 1 do Anexo 34), traz em seu item 5.5, a orientação de que o Plano de Trabalho deverá se elaborado, apresentado, apreciado e aprovado dentro de certos critérios técnicos de forma a não carecer de mudanças e alterações; portanto, mesmo a excepcionalidade indicada na norma, em relação à adequação do plano de trabalho pela unidade técnica do concedente, está submetida a critérios técnicos, o que não ocorreu diante de tão somente uma alteração de valor. (grifou-se)

7 - Convênio 495093 (1823/2003) – MG:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; seu processo foi autuado no TCU sob o número TC 026.713/2009-5 (Representação); a evidência registrada diz respeito à “mudança do PT sem aprovação”, e foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;

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b) não houve apenas redução de quantidade de UMS como afirmam os responsáveis; a mudança, além da quantidade, atingiu a especificação do objeto, como se verifica comparando-se os documentos às fls. 262 e 265, vol. 1 do Anexo 34;

c) o Parecer Técnico n.º 3812/2003, de 19/12/2003 (fls. 263, vol. 1 do Anexo 34) registra claramente: No caso de haver variação entre o valor pleiteado e o valor conveniado, o proponente deverá ater-se ao Plano de Trabalho podendo, somente, suprimir um dos veículos solicitados, sendo vedada substituição de qualquer item, à exceção daqueles aprovados em Reformulação de Plano de Trabalho, conforme previsto no artigo 15 da IN 01 de 17.01.1997; (grifou-se)

d) a alteração do plano de trabalho também não aderiu à exceção a que se refere o artigo 15 da IN/STN n.º 01/97, uma vez que não houve proposta de alteração feita pelo convenente no prazo mínimo estabelecido na norma, considerando que a justificativa para a alteração foi encaminhada somente após o parecer que analisou a prestação de contas do convênio, Parecer Gescon n.º 1816, de 16/06/2005 (fls. 267, vol. 1 do Anexo 34).



8.48.4.33. Diante do exposto, levando-se em conta o contexto em que as irregularidades e inconsistências foram constatadas, as quais, no conjunto, contribuíram para que fosse estabelecido o quadro que culminou na precariedade de resultados e no desvio de recursos que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”, mantém-se o posicionamento apresentado no item 5.2.4. da instrução às fls. 485 a 489 do volume 3 dos autos, considerando a alteração dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS sem a devida formalização, o que vai de encontro aos arts. 2º, 7º, inciso I, 15 e 16 da IN/STN n.º 01/97, permitindo a ocorrência de outras irregularidades e gerando sérias dificuldades para o acompanhamento e controle dos acordos, atentando-se para a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Secretário Executivo do Ministério da Saúde, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06; bem como considerando a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06, propondo sejam aplicadas multas aos responsáveis a seguir listados, nos moldes do art. 58, inciso II da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU:







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8.48.5. CONSTATAÇÃO E:

“e) celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do Plano de Trabalho, parte integrante do termo de convênio e fundamental para garantir a legalidade e legitimidade dos convênios firmados para aquisição de UMS, ferindo o art. 116, § 1º, da Lei n.º 8.666/93, e os arts. 2º, 4º, 7º, inciso I, e 15 da IN/STN n.º 01/97, a exemplo do que se identificou nos convênios Siafi n.ºs 407812; 407813; 456654; 457200; 495111; 495283; 497178; 504097; 504699; 504777; 504829; 506697; 518594; 518658; 519027; 519917; 520121; 520123; 520125; 520130; 520624; 520676; 520679; 520924; 521529; 547449, levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.5. da presente instrução;”

JUSTIFICATIVA:

8.48.5.1. Os responsáveis declaram que a Lei n.º 8.666/93 não se aplica integralmente aos convênios, mas condiciona a celebração do pacto à apreciação positiva do plano de trabalho, conforme se depreende do art. 116 e seu §1º. Argumentam que a assinatura do convênio antes da análise do projeto ser efetuada em sua plenitude não se caracteriza como impropriedade, em face do § 8°, do art. 2º, da Instrução Normativa STN n.º 01/1997.

8.48.5.2. Afirmam que a Portaria GM/MS n.º 447/2004, “mais especificamente no Anexo, item Apresentação”, corrobora esse entendimento e lembram que a eficácia do Termo de Convênio está condicionada ao plano de trabalho aprovado para propiciar a liberação dos recursos conforme §2º da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no § 1º, da Cláusula 5ª. No caso, o projeto básico nada mais é do que o pré-projeto complementado com documentos e/ou informações solicitadas pela área técnica do MS.

8.48.5.3. Informam que “a faculdade de apresentação do projeto básico antes da celebração do instrumento ou da liberação da primeira parcela” também está consagrada na atual Portaria Interministerial MP-MF-MCT n.º 127/2008, em seu art. 23, “que ratifica a importância dessa condicionante alternativa”.

8.48.5.4. Informam, ainda, que a IN/STN n.º 01/97, em seu art. 2º e §1º, estabelece que o bem a ser adquirido deve ter a especificação completa no plano de trabalho; e em seu art. 4º e §1º, sujeita a aprovação do convênio a pareceres favoráveis das áreas técnica e jurídica. Destacam que apesar da IN vincular o pré-projeto estritamente a obras, instalações ou serviços (§§ 1º, 8º e 9º, do art. 2º), o Ministério da Saúde “estendeu sua aplicação para aquisição de bens, visando a racionalizar e abreviar a elaboração e o encaminhamento de projetos pelo convenente”.

8.48.5.5. Ressaltam que este entendimento de maior abrangência do pré-projeto foi acolhido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda e Ministério do Controle e da Transparência, por intermédio da Portaria Interministerial MP-MF-MCT n.º 127/2008, que substituiu a figura do pré-projeto pelo termo de referência (art. 1º, §1º e art. 23 da citada portaria).

8.48.5.6. Diante disso, reforçam que a exigência normativa de celebração de convênio com respaldo em análise da unidade técnica sobre a regularidade do plano de trabalho foi plenamente atendida, uma vez que o termo de convênio condiciona a liberação dos recursos ao parecer técnico

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favorável quanto à adequação do plano de trabalho, em consonância com os procedimentos operacionais do FNS respaldados no arcabouço normativo-legal que rege a matéria.

1 - Convênio 495111 (1819/2003) – MG:

“5.2.5.16. (Fls. 493/Vol. 3) Celebração do convênio sem a efetiva comprovação do atendimento às disposições contidas no art. 2° § 1° c/c art. 4° § 1° da IN/STN n° 01/97; Constatação 42 (Fls. 106/Anexo 19) Análise de Mérito feita posteriormente à celebração do convênio.”

8.48.5.7. Os responsáveis informam que sob a perspectiva do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 274 a 281, 292 e 293, vol. 2 do Anexo 34, “define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 2814/03, de 17/12/2003” (fls. 282, vol. 2 do Anexo 34).

8.48.5.8. Ressaltam que, relativamente à fundamentação em parecer do setor técnico (estabelecido pelo §1º, do art. 4º, da IN/STN n.º 01/97), o Parecer Técnico/DAE/SAS, de 19/02/2004 (fls. 279-A, vol. 2 do Anexo 34), “foi emitido com posicionamento favorável sobre a solicitação da Prefeitura Municipal de Engenheiro Navarro/MG”, encaminhada por meio do Oficio s/n, de 04/02/2004 (fls. 283, vol. 2 do Anexo 34).

8.48.5.9. A solicitação da prefeitura referiu-se à alteração na potência mínima da UMS de 100 CV para 70 CV, em decorrência de contingenciamento orçamentário que reduziu os recursos pleiteados no valor de R$ 91.666,00 (fls. 278, vol. 2 do Anexo 34) para o valor conveniado de R$ 62.999,10 (fls. 296, vol. 2 do Anexo 34).

8.48.5.10. Salientam, diante disso, que o Parecer Técnico /DAE/SAS, de 19/02/2004 não se trata de análise de mérito preliminar, conforme atualmente regulado no item 3 PROCEDIMENTOS do Manual de Procedimentos de Análise Técnica de Equipamentos Médico Hospitalares, Materiais Permanentes e Unidades Móveis de Saúde, aprovado pela Portaria SE/MS n° 392/2007, que versa sobre a Análise da Proposta de Projeto, no âmbito do Ministério da Saúde, realizada por meio de suas áreas finalísticas.

8.48.5.11. Relatam que, antes de 2007, os procedimentos para análise quanto ao mérito eram na prática realizados com base nos dados então disponíveis, (...) apesar de não estarem consubstanciados em norma específica regulando a matéria. Destacam que, a propósito, não existe legislação ou norma que obrigue a inserção no processo de convênio de documentos relacionados à análise de mérito sobre as propostas dos convenentes.

8.48.5.12. Ante o exposto, afirmam que não houve análise de mérito da proposta original do convenente feita posteriormente à celebração do convênio, o que ocorreu foi uma análise técnica sobre a solicitação da Prefeitura Municipal de Engenheiro Navarro/MG, referente à alteração na potência mínima da UMS de 100 CV para 70 CV, em decorrência de contingenciamento orçamentário. E nessas circunstâncias, o parecer técnico só poderia ser emitido após a celebração do convênio.

8.48.5.13. Concluem que, “em consequência, foram atendidas todas as exigências contidas nos normativos que regem a matéria”.

2 - Convênio 504097 (1098/2004) – PA: “5.2.5.29. e 5.2.5.30. (Fls. 496/Vol. 3 e Fls. 285 a 295/Vol. I do Anexo 28) Celebração de convênio sem a efetiva comprovação do atendimento às disposições contidas no art. 20, § 1° c/c art. 4°§ 1°da IN/STN n.º 01/97.”

8.48.5.14. Informam os responsáveis que sob a ótica do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 300 a 302 e 305, vol. 2 do Anexo 34, “define de forma

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adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 5015/04, de 29/12/2004” (fls. 303, vol. 2 do Anexo 34).

8.48.5.15. Ressaltam que, relativamente à fundamentação em parecer do setor técnico (estabelecido pelo §1º, do art. 4º, da IN/STN n.º 01/97), “o Pré-projeto recebeu Parecer Técnico favorável em 24/06/2004” (fls. 299, vol. 2 do Anexo 34), “o projeto foi autorizado em 01/07/2004” (fls. 306, vol. 2 do Anexo 34) e “o termo de convênio foi assinado em 01/07/2004 (...), portanto em data posterior à emissão do parecer técnico”.

8.48.5.16. Reforçam que a assinatura do convênio antes da análise do projeto ser efetuada em sua plenitude “não se caracteriza como irregularidade, em face do §8º, do art. 2º, da Instrução Normativa STN n.º 01/1997”, que dispõe que “para fins de celebração do convênio”, o projeto básico é admitido sob a forma de pré-projeto, desde que do termo de convênio conste cláusula específica suspensiva que condicione a liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico na forma prevista nos §§1º ou 7º deste artigo, conforme o caso. (grifou-se)

8.48.5.17. Lembram que o Termo de Convênio n.º 1098/2004 condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, “conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª”. Por isso, o Parecer Técnico n.º 5015/04 considera o pleito adequado em 29/12/2004 (fls. 303, vol. 2 do Anexo 34), “data anterior à liberação da parcela única de R$ 80.000,00, que ocorreu em 07/03/2005, pela Ordem Bancária n.º 2005OB900934” (fls. 307, vol. 2 do Anexo 34).

3 - Convênio 518594 (4270/2004) – PA:

“5.2.5.29. e 5.2.5.30. (Fls. 496/Vol. 3) Celebração de convênio sem a efetiva comprovação do atendimento às disposições contidas no art. 20, § 1° c/c art. 4°§ 1°da IN/STN n.º 01/97.”

8.48.5.18. Informam que sob a perspectiva do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 310 a 313, 323 e 324, vol. 2 do Anexo 34, “define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 7494/04, de 10/03/2005” (fls. 314, vol. 2 do Anexo 34).

8.48.5.19. Ressaltam que, relativamente à fundamentação em parecer do setor técnico (estabelecido pelo §1º, do art. 4º, da IN/STN n.º 01/97), “o Pré-projeto recebeu Parecer Técnico favorável em 04/06/2004” (fls. 309, vol. 2 do Anexo 34) e “o termo de convênio foi assinado em 30/12/2004” (fls. 322, vol. 2 do Anexo 34), “portanto em data posterior à emissão do parecer técnico”.


8.48.5.21. Lembram que o Termo de Convênio n.º 4270/2004 (fls. 316 a 322, vol. 2 do Anexo 34) condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª.

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8.48.5.22. Por isso, o Parecer Técnico n.º 7494/04 considera o pleito adequado em 10/03/2005 (fls. 314, vol. 2 do Anexo 34), “data anterior à liberação da parcela única de R$ 40.000,00, que ocorreu em 14/12/2005, pela Ordem Bancária n.º 2005OB907054” (fls. 325, vol. 2 do Anexo 34), “ou seja, após atendidas as exigências contidas nos normativos que regem a matéria” .

4 - Convênio 519027 (3857/2004) – PA:


8.48.5.23. Informam que sob o aspecto do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 328 a 333, 344 e 345, vol. 2 do Anexo 34, “define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 6497/04, de 24/01/2005” (fls. 334, vol. 2 do Anexo 34).

8.48.5.24. Ressaltam que, relativamente à fundamentação em parecer do setor técnico (estabelecido pelo §1º, do art. 4º, da IN/STN n.º 01/97), “o Pré-projeto recebeu Parecer Técnico favorável em 04/06/2004” (fls. 327, vol. 2 do Anexo 34) e “o termo de convênio foi assinado em 31/12/2004” (fls. 343, vol. 2 do Anexo 34), “portanto em data posterior à emissão do parecer técnico”. Na verdade, o parecer técnico é de 26/05/2004, conforme se verifica às fls. 327, vol. 2 do Anexo 34.


8.48.5.26. Destacam que o Termo de Convênio n.º 3857/2004 (fls. 335 a 343, vol. 2 do Anexo 34) condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª.


5 - Convênio 520121 (5070/2004) – PA:


8.48.5.28. Informam que sob a ótica do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 349 a 355, 358 e 359, vol. 2 do Anexo 34, “define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 7502/04, de 11/03/2005” (fls. 355, vol. 2 do Anexo 34).


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8.48.5.31. Ressaltam que o Termo de Convênio n.º 5070/2004 (fls. 356 e 357, vol. 2 do Anexo 34) condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª.


6 - Convênio 520130 (5139/2004) – PA:


8.48.5.33. Informam que sob a ótica do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 363 a 367, 377 e 378, vol. 2 do Anexo 34, “define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 9342/05, de 26/08/2005” (fls. 368, vol. 2 do Anexo 34).



8.48.5.36. Ressaltam que o Termo de Convênio n.º 5139/2004 (fls. 369 a 376, vol. 2 do Anexo 34) condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª.


7 - Convênio 521529 (4668/2004) – PA:

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8.48.5.38. Os responsáveis informam que sob a ótica do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 382 a 387, 391 e 392, vol. 2 do Anexo 34, “define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 8139/04, de 05/05/2005” (fls. 388, vol. 2 do Anexo 34).



8.48.5.41. Ressaltam que o Termo de Convênio n.º 4668/2004 (fls. 389 e 390, vol. 2 do Anexo 34) condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª.


8 - Convênio 520123 (5142/2004) – PA:


8.48.5.43. Informam os responsáveis que sob a ótica do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 396 a 398, 400, 403 e 404, vol. 2 do Anexo 34, “define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 9341/05, de 26/08/2005” (fls. 401, vol. 2 do Anexo 34).


8.48.5.45. Destacam que a assinatura do convênio antes da análise do projeto ser efetuada em sua plenitude “não se caracteriza como irregularidade, em face do §8º, do art. 2º, da Instrução Normativa STN n.º 01/1997”, que dispõe que “para fins de celebração do convênio”, o projeto básico é admitido sob a forma de pré-projeto, desde que do termo de convênio conste cláusula específica suspensiva que condicione a liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à

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prévia apresentação do projeto básico na forma prevista nos §§1º ou 7º deste artigo, conforme o caso. (grifou-se)

8.48.5.46. Ressaltam que o Termo de Convênio n.º 5142/2004 condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, “conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª”. Por isso, o Parecer Técnico n.º 9341/05 considera o pleito adequado em 26/08/2005 (fls. 401, vol. 2 do Anexo 34), “data anterior à liberação da parcela única de R$ 80.000,00, que ocorreu em 14/12/2005, pela Ordem Bancária n.º 2005OB907051” (fls. 405, vol. 2 do Anexo 34), “ou seja, após atendidas as exigências contidas nos normativos que regem a matéria” .

9 - Convênio 520125 (5146/2004) – PA:


8.48.5.47. Informam os responsáveis que sob a ótica do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 408 a 411, 422 a 425, 427 e 428, vol. 2 do Anexo 34, “define de forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 13091/05, de 13/12/2005” (fls. 426, vol. 2 do Anexo 34).

8.48.5.48. Ressaltam que, relativamente à fundamentação em parecer do setor técnico (estabelecido pelo §1º, do art. 4º, da IN/STN n.º 01/97), “o Pré-projeto recebeu Parecer Técnico favorável em 04/06/2004” (fls. 407, vol. 2 do Anexo 34 – porém, não constam os dados relatados pelos responsáveis no documento enviado junto às justificativas) e “o termo de convênio foi assinado em 31/12/2004 (...), portanto em data posterior à emissão do parecer técnico”.

8.48.5.49. Salientam que a assinatura do convênio antes da análise do projeto ser efetuada em sua plenitude “não se caracteriza como irregularidade, em face do §8º, do art. 2º, da Instrução Normativa STN n.º 01/1997”, que dispõe que “para fins de celebração do convênio”, o projeto básico é admitido sob a forma de pré-projeto, desde que do termo de convênio conste cláusula específica suspensiva que condicione a liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico na forma prevista nos §§1º ou 7º deste artigo, conforme o caso. (grifou-se)

8.48.5.50. Ressaltam que o Termo de Convênio n.º 5142/2004 condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, “conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª”. Por isso, o Parecer Técnico n.º 13091/05 considera o pleito adequado em 13/12/2005 (fls. 426, vol. 2 do Anexo 34), data anterior à liberação da parcela única de R$ 96.000,00, que ocorreu em 08/05/2006, pela Ordem Bancária n.º 2006OB902574 (...), ou seja, após atendidas as exigências contidas nos normativos que regem a matéria .

10 - Convênio 520624 (5634/2004) – AP: “5.2.5.29. (Fls. 496/Vol. 3) Celebração de convênio sem a efetiva comprovação do atendimento às disposições contidas no art. 2º § 1º c/c art. 4º § 1º da IN/STN n.º 01/97; 5.2.5.30. (Fls. 496/Vol. 3) Convênio firmado antes da apresentação e/ou aprovação do plano de trabalho pelo Ministério da Saúde; 9.6 (Fls. 10/Anexo 27) Assinatura do convênio sem comprovação de aprovação prévia do plano de trabalho.”

8.48.5.51. Informam os responsáveis que sob a ótica do que dispõe o §1º, do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, o Plano de Trabalho apresentado às fls. 432 a 439, 449 e 450, vol. 2 do Anexo 34, “define de

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forma adequada e suficiente a quantidade, o tipo, o valor e as especificações da UMS a ser adquirida” e “foi considerado tecnicamente adequado por meio do Parecer Técnico n.º 7654/04, de 28/03/2005” (fls. 440, vol. 2 do Anexo 34).


8.48.5.53. Destacam que a assinatura do convênio antes da análise do projeto ser efetuada em sua plenitude “não se caracteriza como irregularidade, em face do §8º, do art. 2º, da Instrução Normativa STN n.º 01/1997”, que dispõe que “para fins de celebração do convênio”, o projeto básico é admitido sob a forma de pré-projeto, desde que do termo de convênio conste cláusula específica suspensiva que condicione a liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico na forma prevista nos §§1º ou 7º deste artigo, conforme o caso. (grifou-se)

8.48.5.54. Ressaltam que o Termo de Convênio n.º 5634/2004 (fls. 441 a 448, vol. 2 do Anexo 34) condiciona a liberação dos recursos ao plano de trabalho aprovado, conforme §2º, da Cláusula 4ª, combinado com o encaminhamento do projeto básico após a firmatura do pacto, de acordo com o celebrado no §1º, da Cláusula 5ª.

8.48.5.55. Por isso, o Parecer Técnico n.º 8460/05 considera o pleito adequado em 09/09/2005 (fls. 451, vol. 2 do Anexo 34), após aprovada a solicitação de reformulação do plano de trabalho – anteriormente aprovado pelo Parecer Técnico n.º 7654/04, de 28/03/2005 (fls. 440, vol. 2 do Anexo 34), ambas as datas anteriores à liberação da parcela única de R$ 120.000,00, que ocorreu em 08/05/2006, pela Ordem Bancária n.º 20060B902606 (fls. 452, vol. 2 do Anexo 34), “ou seja, após atendidas as exigências contidas nos normativos que regem a matéria” .

ANÁLISE:

8.48.5.56. A Lei n.º 8.666/93 e a IN/STN n.º 01/97, que regeram todo o período abrangido pela “Operação Sanguessuga” (aproximadamente, de 2000 a 2005) são absolutamente claros quanto à importância da aprovação do plano de trabalho antes da assinatura do convênio.

8.48.5.57. Notadamente, a Lei n.º 8.666/93, em seu artigo 116, § 1º, é categórica:

“A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.” (grifou-se)

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8.48.5.58. A IN/STN n.º 01/97, em seus artigos 2º, 4º, 7º, inciso I, e 15, denotam a importância conferida em vários aspectos ao Plano de Trabalho, parte integrante do termo de convênio e fundamental para lhe garantir legitimidade. É nesse sentido que se fala da importância da adequada análise a ser realizada pelo setor técnico.

8.48.5.59. Entende-se, ainda, que os argumentos apresentados pelos responsáveis, quanto à admissão do projeto básico sob a forma de pré-projeto e à inclusão de cláusula específica suspensiva no termo de convênio (que condicione a liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico), nos moldes do art 2º, §8º, da INS/STN n.º 01/97, não restou comprovado em nenhuma das evidências explanadas.

8.48.5.60. Como já mencionado, tanto a “Cláusula Quarta – Parágrafo Segundo”, quanto a “Cláusula Quinta – Parágrafo Primeiro”, ambas dos termos dos convênios analisados, não se constituem em cláusulas específicas suspensivas a que se refere o art. 2º, §8º, da IN/STN n.º 01/97, pois não condicionam, de forma clara e expressa, “liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico”. (grifou-se)

8.48.5.61. O condicionamento existente é vago e faz alusão à “obrigação de cumprir o Plano de trabalho Aprovado para atingimento do objeto avençado”, ou mesmo a “pagamento da importância após publicação do Convênio de acordo com o Cronograma de Desembolso do Plano de Trabalho Aprovado”, deixando margem a interpretações várias que não necessariamente à condição específica (condicionamento do pagamento à aprovação do plano de trabalho) e abrindo espaço para que ela não ocorra obrigatoriamente, como foi o que aconteceu com vários acordos. (grifou-se)

8.48.5.62. Quanto à iniciativa do Ministério da Saúde de estender a aplicação do pré-projeto para aquisição de bens, “visando a racionalizar e abreviar a elaboração e o encaminhamento de projetos pelo convenente”, a qual fora acolhida pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda e Ministério do Controle e da Transparência, por intermédio da Portaria Interministerial MP-MF-MCT n.º 127/2008, argumenta-se que a iniciativa é recente, não abrangendo o período analisado.

8.48.5.63. Além disso, destaca-se o registro feito pela equipe da CGU no Relatório de Auditoria Especial n.º 179314, da CGU (fls. 175, Anexo 19), quando foi ressaltado que o conceito de pré-projeto foi instituído pela Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde com o intuito de ‘propiciar análise e entendimento agilizados por parte do Ministério’ e de ‘facilitar a comunicação com os proponentes a respeito de seus projetos’. Entretanto, a etapa de aprovação do Pré-projeto é apenas uma etapa prévia que não substitui a etapa de aprovação do Plano de Projeto, por isso não há que se falar em competência regimental para esta etapa.

8.48.5.64. Como já consignado na instrução anterior, a irregularidade quanto à celebração de convênio antes da aprovação efetiva o plano de trabalho, juntamente com a irregularidade referente à descrição precária do objeto, configura-se como uma das mais sérias dentre as registradas na categoria II das constatações assinaladas nesta instrução. Entende-se que essa combinação foi o suporte para as ocorrências que geraram o superfaturamento das UMS e a execução precária dos convênios enquadrados na “Operação Sanguessuga”.

8.48.5.65. Quanto aos convênios contestados, acrescentam-se os seguintes fatos:

1 - Convênio 495111 (1819/2003) – MG:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; seu processo foi autuado no TCU sob o número TC 026.720/2009-0 (Representação);

b) antes da assinatura do convênio, em 31/12/2003, o FNS/MS havia emitido apenas o Parecer Técnico n.º 2814/03, de 17/12/2003 (fls. 326, vol. 1 do Anexo 28); em

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04/02/2004, o convenente solicitou reformulação do plano de trabalho para a qual não é possível identificar se houve análise específica do Ministério da Saúde (fls. 327, vol. 1 do Anexo 28);

c) o parecer da SAS, emitido em 19/02/2004 (fls. 329, vol. 1 do Anexo 28), independentemente de se constituir, ou não, em análise de mérito preliminar, refere-se a exame de “solicitação de recursos financeiros mediante celebração de convênio com este Ministério” e da “pertinência da proposta com as ações estratégicas e diretrizes do Sistema Único de Saúde”, termos alusivos a uma análise de mérito e não a uma análise técnico-econômica, pois não evidenciou exame da viabilidade econômica da proposta apresentada;

d) além disso, não há qualquer referência no parecer da SAS sobre o documento encaminhado pelo convenente em 04/02/2004, tampouco sobre reformulação do plano de trabalho, alterando a especificação do veículo (de 100 cv para 70 cv), deixando a entender que a análise se reportava ao pleito original e não ao pedido de alteração do objeto; daí o registro da constatação referente à celebração de convênio antes de aprovação conclusiva do plano de trabalho pelo MS;

e) ademais, o documento do convenente é encaminhado ao Coordenador Geral de Contratos e Convênios, do FNS/MS (fls. 327, vol. 1 do Anexo 28) e o parecer de 19/02/2004 é emitido pela SAS (fls. 329, vol. 1 do Anexo 28); não há como conferir correlação entre os dois documentos, seja porque realmente ela não existe, seja porque os pareceres foram mal constituídos; e nos dois casos há responsabilidade inquestionável dos gestores;

f) além dessa irregularidade específica, foram apurados outros fatos graves que levaram à não aprovação da prestação de contas do convênio, tendo sido solicitada a devolução total dos recursos repassados, de acordo com o Parecer n.º 4723 da Dicon/MG, de 21/12/2005 (fls. 345 a 347, vol. 1 do Anexo 28);

g) ressalta-se, no entanto, que apesar da atuação do MS em solicitar a devolução total dos recursos repassados diante das irregularidades, questiona-se sua atuação - ou omissão - nas etapas anteriores, as quais permitiram que o acordo chegasse a esse ponto; frisa-se que esse é o foco principal dos questionamentos relacionados aos convênios da “Operação Sanguessuga”.

2 - Convênio 504097 (1098/2004) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; seu processo foi autuado no TCU sob o número TC 027.098/2009-9 (Representação); a evidência referente a esse convênio diz respeito a “termo de convênio assinado em data anterior à da aprovação técnica do Plano de Trabalho”, e foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;

b) o documento às fls. 299, vol. 2 do Anexo 34, trata-se de “Relatório de Pré-Projeto”, onde se lê ao final “Parecer Técnico”, com a indicação, sem assinatura, de responsável do Ministério da Saúde e da situação de “Favorável”; no entanto, não há descrição do objeto que permita análise quanto à viabilidade técnica e econômica do acordo a ser estabelecido;

c) como já mencionado, o conceito de pré-projeto foi instituído pela Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde com o intuito de “propiciar análise e entendimento agilizados por parte do Ministério” e de “facilitar a comunicação com os proponentes

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a respeito de seus projetos”; a etapa de aprovação do Pré-projeto, portanto, é apenas uma etapa prévia que não substitui a etapa de aprovação do Plano de Projeto, ou do plano de trabalho propriamente dito, não se prestando, portanto, ao papel de legitimar a firmação do convênio;

d) reforça-se, ainda, o fato de que o termo de convênio, ao contrário do afirmado pelos responsáveis, não traz cláusulas específicas suspensivas a que se refere o art. 2º, §8º, da IN/STN n.º 01/97, pois não há condicionamento claro e expresso quanto à “liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico”, deixando margem a interpretações várias que não necessariamente à condição específica (condicionamento do pagamento à aprovação do plano de trabalho) e abrindo espaço para que ela não ocorra obrigatoriamente, como foi o que aconteceu com vários acordos; (grifou-se)

e) a análise técnica propriamente dita foi realizada em 29/12/2004, mediante o Parecer n.º 5015/04 (fls. 286, vol. 1 do Anexo 28), portanto, cinco meses após a assinatura do convênio, que se deu em 01/07/2004.

3 - Convênio 518594 (4270/2004) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; seu processo foi autuado no TCU sob o número TC 022.568/2009-4 (Representação) e sua instrução já foi concluída, tendo o Tribunal julgado os autos mediante o Acórdão nº 378/2010 - TCU - 2ª Câmara;

b) as evidências referentes a esse convênio dizem respeito a aprovação de Plano de Trabalho em data posterior à assinatura do convênio e assinatura de convênio com testemunhas não identificadas, e foram constatadas pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;

c) o documento às fls. 309, vol. 2 do Anexo 34, trata-se de “Relatório de Pré-Projeto”, onde se lê ao final “Parecer Técnico”, com a indicação, sem assinatura, de responsável do Ministério da Saúde e da situação de “Favorável”; no entanto, não há descrição do objeto que permita análise quanto à viabilidade técnica e econômica do acordo a ser estabelecido;

d) como já mencionado, o conceito de pré-projeto foi instituído pela Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde com o intuito de “propiciar análise e entendimento agilizados por parte do Ministério” e de “facilitar a comunicação com os proponentes a respeito de seus projetos”; a etapa de aprovação do Pré-projeto, portanto, é apenas uma etapa prévia que não substitui a etapa de aprovação do Plano de Projeto, ou do plano de trabalho propriamente dito, não se prestando, portanto, ao papel de legitimar a firmação do convênio;

e) reforça-se, ainda, o fato de que o termo de convênio, ao contrário do afirmado pelos responsáveis, não traz cláusulas específicas suspensivas a que se refere o art. 2º, §8º, da IN/STN n.º 01/97, pois não há condicionamento claro e expresso quanto à “liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico”, deixando margem a interpretações várias que não necessariamente à condição específica (condicionamento do pagamento à aprovação do plano de trabalho) e abrindo espaço para que ela não ocorra obrigatoriamente, como foi o que aconteceu com vários acordos; (grifou-se)

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f) a análise técnica propriamente dita foi realizada em 10/03/2005, mediante o Parecer n.º 7494/04 (fls. 314, vol. 2 do Anexo 34), portanto, três meses após a assinatura do convênio, que se deu em 30/12/2004.

4 - Convênio 519027 (3857/2004) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; seu processo foi autuado no TCU sob o número TC 019.932/2009-1 (Tomada de Contas Especial);

b) as evidências referentes a esse convênio dizem respeito a várias impropriedades/irregularidades na formalização do convênio, tais como: assinatura do convênio anteriormente à emissão de parecer técnico; não identificação das testemunhas que assinaram termo do convênio; e ausência de indicação de local e data nos documentos do plano de trabalho; todas as evidências foram constatadas pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;



e) reforça-se, ainda, o fato de que o termo de convênio, ao contrário do afirmado pelos responsáveis, não traz cláusulas específicas suspensivas a que se refere o art. 2º, §8º, da IN/STN n.º 01/97, pois não há condicionamento claro e expresso quanto à “liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico”, deixando margem a interpretações várias que não necessariamente à condição específica (condicionamento do pagamento à aprovação do plano de trabalho) e abrindo espaço para que ela não ocorra obrigatoriamente, como foi o que aconteceu com vários acordos; (grifou-se)

f) a análise técnica propriamente dita foi realizada em 24/01/2005, mediante o Parecer n.º 6497/04 (fls. 334, vol. 2 do Anexo 34), portanto, quase um mês após a assinatura do convênio, que se deu em 30/12/2004.

5 - Convênio 520121 (5070/2004) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; a equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006, registrou para esse convênio a seguinte evidência: o convênio foi assinado em 31/12/2004, mas o último Parecer Técnico do MS é datado de 11/03/2005;

b) o documento às fls. 348, vol. 2 do Anexo 34, trata-se de “Relatório de Pré-Projeto”, onde se lê ao final “Parecer Técnico”, com a indicação, sem assinatura, de responsável do Ministério da Saúde e da situação de “Favorável”; no entanto, não há

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descrição do objeto que permita análise quanto à viabilidade técnica e econômica do acordo a ser estabelecido;

c) como já mencionado, o conceito de pré-projeto foi instituído pela Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde com o intuito de “propiciar análise e entendimento agilizados por parte do Ministério” e de “facilitar a comunicação com os proponentes a respeito de seus projetos”; a etapa de aprovação do Pré-projeto, portanto, é apenas uma etapa prévia que não substitui a etapa de aprovação do Plano de Projeto, ou do plano de trabalho propriamente dito, não se prestando, portanto, ao papel de legitimar a firmação do convênio;


e) a análise técnica propriamente dita foi realizada em 11/03/2005, mediante o Parecer n.º 7502/04 (fls. 355, vol. 2 do Anexo 34), portanto, quase três meses após a assinatura do convênio, que se deu em 31/12/2004.

6 - Convênio 520130 (5139/2004) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo;

b) as evidências referentes a esse convênio dizem respeito a várias impropriedades/irregularidades na formalização do convênio, tais como: assinatura do convênio anteriormente à emissão de parecer técnico; não identificação das testemunhas que assinaram termo do convênio; descrição precária o objeto no plano de trabalho e ausência de indicação de local e data nos documentos; todas as evidências foram constatadas pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;



e) reforça-se, ainda, o fato de que o termo de convênio, ao contrário do afirmado pelos responsáveis, não traz cláusulas específicas suspensivas a que se refere o art. 2º, §8º, da IN/STN n.º 01/97, pois não há condicionamento claro e expresso quanto à “liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à

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prévia apresentação do projeto básico”, deixando margem a interpretações várias que não necessariamente à condição específica (condicionamento do pagamento à aprovação do plano de trabalho) e abrindo espaço para que ela não ocorra obrigatoriamente, como foi o que aconteceu com vários acordos; (grifou-se)

f) a análise técnica propriamente dita foi realizada em 26/08/2005, mediante o Parecer n.º 9342/05 (fls. 368, vol. 2 do Anexo 34), portanto, quase oito meses após a assinatura do convênio, que se deu em 31/12/2004.

7 - Convênio 521529 (4668/2004) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; seu processo foi autuado no TCU sob o número TC 027.293/2009-3 (Representação); a evidência referente a esse convênio diz respeito a “convênio celebrado antes do parecer técnico do MS de aprovação do PT”, e foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;




e) a análise técnica propriamente dita foi realizada em 05/05/2005, mediante o Parecer n.º 8139/04 (fls. 388, vol. 2 do Anexo 34), portanto, quatro meses após a assinatura do convênio, que se deu em 31/12/2004.

8 - Convênio 520123 (5142/2004) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; a equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006, registrou para esse convênio a seguinte evidência: “convênio assinado antes do Parecer Técnico do MS”;

b) o documento às fls. 395, vol. 2 do Anexo 34, trata-se de “Relatório de Pré-Projeto”, onde se lê ao final “Parecer Técnico”, com a indicação, sem assinatura, de responsável do Ministério da Saúde e da situação de “Favorável”; no entanto, não há

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descrição do objeto que permita análise quanto à viabilidade técnica e econômica do acordo a ser estabelecido;



e) a análise técnica propriamente dita foi realizada em 26/08/2005, mediante o Parecer n.º 9341/05 (fls. 401, vol. 2 do Anexo 34), portanto, quase oito meses após a assinatura do convênio, que se deu em 31/12/2004.

9 - Convênio 520125 (5146/2004) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; seu processo foi autuado no TCU sob o número TC 022.917/2009-7 (Representação) e sua instrução já foi concluída, tendo o Tribunal julgado os autos mediante o Acórdão n.º 07/2010 - TCU - Plenário;

b) a evidência referente a esse convênio diz respeito a “convênio celebrado antes do parecer técnico do MS de aprovação do PT”, e foi constatada pela equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006;

c) o documento às fls. 407, vol. 2 do Anexo 34, trata-se de “Relatório de Pré-Projeto” e especificamente na cópia encaminhada pelos responsáveis não constam os dados relativos ao “Parecer Técnico”, com a indicação de responsável do Ministério da Saúde e da situação de “Favorável”; mesmo assim, não há descrição do objeto que permita análise quanto à viabilidade técnica e econômica do acordo a ser estabelecido;


e) reforça-se, ainda, o fato de que o termo de convênio, ao contrário do afirmado pelos responsáveis, não traz cláusulas específicas suspensivas a que se refere o art. 2º, §8º, da IN/STN n.º 01/97, pois não há condicionamento claro e expresso quanto à “liberação da parcela única ou da primeira das parcelas de recursos do convênio à prévia apresentação do projeto básico”, deixando margem a interpretações várias que

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não necessariamente à condição específica (condicionamento do pagamento à aprovação do plano de trabalho) e abrindo espaço para que ela não ocorra obrigatoriamente, como foi o que aconteceu com vários acordos; (grifou-se)

f) a análise técnica final propriamente dita foi realizada em 13/12/2005, mediante o Parecer n.º 13091/05 (fls. 426, vol. 2 do Anexo 34), portanto, quase um ano após a assinatura do convênio, que se deu em 31/12/2004;

g) ressalta-se que para esse convênio foram emitidos três pareceres técnicos solicitando retificações no plano de trabalho apresentado pelo convenente (fls. 412 a 419, vol. 2 do Anexo 34); portanto, corroborando o entendimento desta unidade técnica, não há que se falar em “o Pré-projeto recebeu Parecer Técnico favorável”, a que se referem os responsáveis, não só em relação a esse convênio, como em relação a todos os outros contestados; (grifou-se)

h) mediante TCE conduzida pelo Ministério da Saúde, os recursos repassados a esse convênio foram devolvidos pelo convenente ao órgão repassador.

10 - Convênio 520624 (5634/2004) – AP:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; seu processo foi autuado no TCU sob o número TC 020.824/2009-7 (Tomada de Contas Especial – ver fls. 05 a 39 do Anexo 27);




e) a análise técnica final propriamente dita foi realizada em 09/09/2005, mediante o Parecer n.º 5634/2004 (fls. 451, vol. 2 do Anexo 34), portanto, oito meses após a assinatura do convênio, que se deu em 31/12/2004;

f) ressalta-se que para esse convênio foram emitidos, antes do parecer final, pelo menos quatro pareceres técnicos, dentre reformulações e retificações do plano de trabalho apresentado pelo convenente (fls. 14, 26 a 30 do Anexo 27); portanto, corroborando o entendimento desta unidade técnica, não há que se falar em “o Pré-projeto recebeu

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Parecer Técnico favorável”, a que se referem os responsáveis, não só em relação a esse convênio, como em relação a todos os outros contestados. (grifou-se)

8.48.5.66. Diante de todo o exposto, mantém-se o posicionamento em relação aos fatos registrados no item 5.2.5. da instrução às fls. 489 a 497, volume 3 dos presentes autos


8.48.5.67. Diante do exposto, levando-se em conta o contexto em que as irregularidades e inconsistências foram constatadas, as quais, no conjunto, contribuíram para que fosse estabelecido o quadro que culminou na precariedade de resultados e no desvio de recursos que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”, mantém-se o posicionamento apresentado no item 5.2.5. da instrução às fls. 489 a 497 do volume 3 dos autos, considerando a ocorrência de celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do Plano de Trabalho, parte integrante do termo de convênio e fundamental para garantir a legalidade e legitimidade dos convênios firmados para aquisição de UMS, ferindo o art. 116, § 1º, da Lei n.º 8.666/93, e os arts. 2º, 4º, 7º, inciso I, e 15 da IN/STN n.º 01/97, atentando-se para a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Secretário Executivo do Ministério da Saúde, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06; bem como considerando a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06, propondo sejam aplicadas multas aos responsáveis a seguir listados, nos moldes do art. 58, inciso II da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU:










8.48.6. CONSTATAÇÃO F:

“f) ausência de cobrança por parte do Fundo Nacional de Saúde de elementos não apresentados na prestação de contas final e exigidos no art. 28 da IN/STN n.º 01/1997, bem como para o fato de o FNS/MS relevar irregularidades graves dos convênios na apreciação e aprovação das prestações de contas,

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contrariando o art. 28 da IN/STN n.º 01/97; os arts. 62 e 63 da Lei n.º 4.320/64; o art. 5º da Lei n.º 8.666/93; o art. 38 do Decreto n.º 93.872/86; o art. 15 da IN/STN n.º 01/97; e o art. 20, § 1º da IN/STN n.º 01/97, a exemplo do que se identificou nos convênios Siafi n.ºs 409196; 431458; 433824; 451765; 455958; 456862; 456864; 457188; 457196; 457446; 469213; 470904; 494927, levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.6. da presente instrução;”

JUSTIFICATIVA:

1- Convênio 409196 (2573/2000) – PA: “5.2.6.1.8. (Fls. 501/Vol. 3) Aprovação da prestação de contas apesar da aquisição de objeto diferente do aprovado em plano de trabalho.”

8.48.6.1. Relatam os responsáveis que, “tendo em vista que o objeto pactuado foi alcançado, o Parecer Gescon n.º 1417/2004” (fls. 456, vol. 2 do Anexo 34) “acatou a justificativa do gestor, encaminhado com Ofício/PM Pau D'arco 410/2003” (fls. 455, vol. 2 do Anexo 34), sobre aquisição de 1 ônibus usado considerado mais adequado às condições de trafegabilidade e manutenção existente na região.

8.48.6.2. Salientam que no mesmo Parecer n.º 1417/2004, é feita uma ressalva resguardando o direito de regresso, sem prejuízo de outras sanções no caso de serem constatadas irregularidades em trabalhos de auditoria ou supervisão.

2- Convênio 494927 (868/2003) – GO: “5.2.6.10. (Fls. 499/Vol 3) Prestação de contas final aprovada apesar de o objeto executado estar em desacordo com o plano de trabalho; aquisição de equipamento (cadeira de rodas) que não constava do plano de trabalho aprovado.”

8.48.6.3. Afirmam os responsáveis que “não há registros no processo que evidenciem a execução do objeto em desacordo com o plano de trabalho e/ou aquisição de cadeira de rodas”, conforme poderia ser verificado nos documentos às fls. 458 a 463, vol. 2 do Anexo 34.

8.48.6.4. Acrescentam que, por conseguinte, não há evidências no processo de Convênio n° 868/2003 que confirmem a execução do objeto em desacordo com o plano de trabalho e/ou aquisição de cadeira de rodas.

ANÁLISE:

8.48.6.5. Quanto aos convênios contestados, registra-se:

1- Convênio 409196 (2573/2000) – PA:

a) esse convênio fez parte do escopo do GT – “Operação Sanguessuga” e foi pré-analisado pelo grupo; a equipe de auditoria da CGU e do Denasus, na auditoria iniciada em 2006, registrou para esse convênio a evidência de “aprovação da prestação de contas apesar da aquisição de objeto diferente do aprovado em plano de trabalho”; segundo a equipe da CGU/Denasus, “foi adquirido um ônibus usado em lugar de Van 0 Km”;

b) na pré-análise efetuada pelo Grupo de Trabalho “Operação Sanguessuga” (final do exercício de 2008), foi constatado que o veículo adquirido encontrava-se, àquela época, ainda em nome da empresa “Santa Maria – Comércio e Representações Ltda.”, empresa integrante do “Grupo Planan”, que veio a ficar conhecido como o grupo que fraudou diversas aquisições de unidades móveis de saúde;

c) salienta-se que o convênio, firmado em 30/12/2000, teve sua vigência expirada em 21/11/2001 (dados Siafi), e no exercício de 2008 o veículo adquirido ainda se encontrava em nome da empresa que o forneceu; mesmo diante de mais essa

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irregularidade, a prestação de contas final do convênio foi aprovada pelo Ministério da Saúde;

d) enfatiza-se que, diante do número de inconsistências e irregularidades constatadas nos convênios da “Operação Sanguessuga”, as quais tiveram como suporte as ações e omissões dos gestores do MS no início do processo, a simples indicação expressa nos pareceres que avaliaram as prestações de contas final quanto ao resguardo do “direito de regresso, sem prejuízo de outras sanções no caso de serem constadas irregularidades em trabalhos de auditoria ou supervisão” (fls. 456, vol. 2 do Anexo 34), pouca eficácia traz ao controle ou acompanhamento do acordo. (grifou-se)

2- Convênio 494927 (868/2003) – GO:

a) apresenta-se para esse convênio os argumentos registrados nos itens 8.48.1.30 a 8.48.1.33, desta instrução.



8.48.6.7. Diante do exposto, levando-se em conta o contexto em que as irregularidades e inconsistências foram constatadas, as quais, no conjunto, contribuíram para que fosse estabelecido o quadro que culminou na precariedade de resultados e no desvio de recursos que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”, mantém-se o posicionamento apresentado no item 5.2.6. da instrução às fls. 498 a 503 do volume 3 dos autos, considerando a ausência de cobrança por parte do Fundo Nacional de Saúde de elementos não apresentados na prestação de contas final e exigidos no art. 28 da IN/STN n.º 01/1997, bem como para o fato de o FNS/MS relevar irregularidades graves dos convênios na apreciação e aprovação das prestações de contas, contrariando o art. 28 da IN/STN n.º 01/97; os arts. 62 e 63 da Lei n.º 4.320/64; o art. 5º da Lei n.º 8.666/93; o art. 38 do Decreto n.º 93.872/86; o art. 15 da IN/STN n.º 01/97; e o art. 20, § 1º da IN/STN n.º 01/97, atentando-se para a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Secretário Executivo do Ministério da Saúde, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06; bem como considerando a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06, propondo sejam aplicadas multas aos responsáveis a seguir listados, nos moldes do art. 58, inciso II da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU:







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8.48.7. CONSTATAÇÃO G:

“g) ausência de adoção de providências tempestivas em face da alta frequência de vitória de empresas pertencentes a um mesmo grupo, em licitações dos convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, a exemplo dos 758 convênios listados às fls. 518 a 532 do vol. 3 dos presentes autos, em inobservância aos princípios e ditames presentes no Decreto-Lei n.º 200/67, art. 6º; art. 8º, §1º; e art. 13; e na Lei n.º 8.666/93, art. 3º, levando em conta as ponderações insertas no item 5.2.7. da presente instrução.”

JUSTIFICATIVA:

8.48.7.1. Em caráter prefacial, os responsáveis discorreram sobre a “funcionalidade e competência exercida no âmbito do Ministério da Saúde”.

1 - Competência

8.48.7.2. Os responsáveis informam que o Decreto n.º 4.726/03 (aprovou a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério da Saúde e dá outras providências), foi revogado pelo Decreto n.º 5.678/06, por sua vez revogado pelo Decreto n.º 5.974/06, posteriormente revogado pelo Decreto n.º 6.860/09, este recentemente revogado pelo atualmente em vigor, Decreto n.º 7.135 de 29/03/2010.

8.48.7.3. O decreto em vigor estabelece em seu art. 8º que competem ao FNS/MS as funções de planejamento, coordenação, supervisão e acompanhamento das atividades de convênios, acordos, ajustes e similares, sob sua responsabilidade. (grifou-se)

8.48.7.4. Relatam que, da mesma forma, as atribuições estão devidamente regulamentadas no regimento interno do Ministério da Saúde e devidamente aprovada pela Portaria GM 2.123 de 07 de outubro de 2004.

2 – Dos fatos

8.48.7.5. Argumentam os responsáveis que, “em consonância com as atribuições qualificadas nos normativos anteriormente citados” e considerando a conduta caracterizada nos autos, o Ministério da Saúde não se eximiu da responsabilidade em planejar, coordenar, controlar, acompanhar e fiscalizar os recursos repassados, muito pelo contrário, disseminou as ações definindo competências das suas respectivas áreas deixando muito claro a responsabilidade de atuação e este dirigente sempre cumpriu com os princípios e ditames do Decreto-Lei n.º 200/67 e ainda cuidou para implementar mecanismos de planejamento, controle, acompanhamento e coordenação das ações descentralizadas das Unidades Regionais.

8.48.7.6. Acrescentam que o FNS/MS, por intermédio das Divisões de Convênios e Gestão - Dicon, localizadas nos Estados da Federação, vem atuando de forma sistemática no acompanhamento in loco e tem como escopo prestar cooperação técnica, orientar e supervisionar as ações, concluídas e/ou em andamento, implementadas pelo convenente, com vistas a prevenir a ocorrência de fatos que comprometam o alcance do objeto do convênio, que se encontra sob acompanhamento e, por conseguinte, dos objetivos dos programas e dos benefícios almejados pela sociedade.

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8.48.7.7. Salientam que o FNS/MS realiza, basicamente, “uma análise da execução físico-financeira para aferir o cumprimento do objeto e objetivos dos convênios” e que, ao longo das ações desenvolvidas pelo FNS por intermédio de suas unidades desconcentradas, o resultado de atuação foi preponderante para que o SUS chegasse à sua clientela nos mais longínquos lugares e, acrescenta-se, de difícil acesso em nosso País.

8.48.7.8. Esclarecem que na ação de acompanhamento in loco os procedimentos são aplicados pelo Denasus quando realiza Auditoria Especial visando a atender a uma solicitação específica, tendo por objetivo certificar a consistência ou a existência de fatos ou situações incomuns ou extraordinárias. Tais procedimentos não seriam, dentro de uma rotina do FNS/MS, “verificados, ou melhor, tais informações não são cruzadas pela Divisão de Convênios e Gestão”.

8.48.7.9. Lembram que as ações de acompanhamento e análise de prestação de contas são exercidas por Dicon diferentes, até geograficamente, e as unidades descentralizadas que acompanham a execução dos convênios verificam objetos diversificados, o que dificulta e/ou impossibilita a visão do panorama quanto à frequência de vitórias de empresa A, B, ou C, especialmente se essa constância ocorre em diversos Estados da Federação.

8.48.7.10. Argumentam que “a observância da Lei n° 8.666/93, art. 3º, trata-se de cumprimento inerente à entidade convenente”, não cabendo às Dicon questionarem o ato público de homologação, “que, como tal, está resguardado pela presunção de legitimidade e configura exigência salutar no processo de licitação”. Acrescentam que tal questionamento somente poderia emanar de órgão incumbido especificamente da função de fiscalizar, investigar e decidir acerca da regularidade ou não dos atos públicos, como, por exemplo, os Tribunais de Contas, as Controladorias, o Ministério Público, as Polícias Judiciárias etc..

8.48.7.11. Informam que o despacho adjudicatório e a homologação são os únicos documentos da licitação de apresentação obrigatória na prestação de contas e que nortearam a aprovação ou rejeição das contas, sob o aspecto da licitação, tendo-se por base o princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos. Se os atos emanados de autoridades públicas gozam de fé pública, presumem-se, ao menos em princípio, válidos e eficazes, tanto formal quanto materialmente.

8.48.7.12. Citam Marçal Justen Filho em Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos (10ª edição, São Paulo: Dialética, 2004, pág. 419): a homologação é o documento que confirma a validade de todos os atos praticados no curso da licitação, proclama a conveniência da licitação e exaure a competência sobre esse tema.

8.48.7.13. Destacam que antes da “Operação Sanguessuga”, diante da inexistência e/ou conhecimento dos fatos identificados na investigação da Polícia Federal, as DICON avaliaram os procedimentos licitatórios quanto ao aspecto formal, com o objetivo de embasar a análise da prestação de contas, tendo como pressuposto as informações constantes nos respectivos despachos de adjudicação e homologação.

8.48.7.14. Reforçam que eventuais deslizes e irregularidades cometidas nos processos de aquisição das UMS fogem à responsabilidade dos gestores do Ministério da Saúde, haja vista se tratar de ação promovida no âmbito administrativo da entidade convenente e não está submetido à governabilidade dos dirigentes e servidores deste Ministério da Saúde. Ressaltam que o gestor executivo federal não dispõe na máquina administrativa de ferramentas e meios de investigação para previamente e/ou concomitante identificar irregularidades similares à operação deflagrada pela polícia federal denominada ‘sanguessuga’, tais como, escuta telefônica, quebra de sigilo bancários e outros.

8.48.7.15. Ressaltam, ainda, que antes da “Operação Sanguessuga”, os recursos da saúde descentralizados por meio de convênios para aquisição de unidades móveis de saúde foram objetos de fiscalização por parte da CGU, a qual, em diversos convênios, posteriormente objeto de auditoria na ação conjunta CGU e Denasus, não identificou irregularidades e/ou indícios de fraudes nos

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procedimentos licitatórios realizados pelas convenentes. Como exemplo, citamos os Relatórios de Fiscalização n.ºs 005, 024, 036, 039, 040 e 365 (fls. 465 a 491, vol. 2 do Anexo 34) os quais fiscalizaram a execução dos convênios n.ºs 1564/2001 (Siafi 430969), 271/2000 (Siafi 394074), 1826/2000 (Siafi 407937), 1819/2001 (Siafi 431467), 4141/2001 (Siafi 434046), 4140/2001 (Siafi 434045) e 3558/2001 (Siafi 434922), respectivamente.

8.48.7.16. Argumentam que a CGU, assim como as Dicon/FNS, ante a inexistência e/ou conhecimento da investigação deflagrada pela Polícia Federal, avaliou os procedimentos licitatórios à luz de sua rotina de trabalho (...), observados os limites de suas atribuições.

8.48.7.17. Relatam, ainda, que posteriormente à deflagração da “Operação Sanguessuga”, o TCU, por meio do Acórdão n.º 998/2007, julgou regular com ressalvas as contas da Prefeitura Municipal de Abel Figueiredo/PA, relativo ao Convênio n.º 820/2001 (Siafi 432165) para aquisição de Unidades Móveis de Saúde, cujo processo licitatório teve como vencedores as empresas Santa Maria Comércio e Representações Ltda. e Comercial Rodrigues/Enir Rodrigues de Jesus-EPP, “consideradas pela CGU como empresas do esquema fraudulento a partir de março/2008 (DOU n° 54 de 19/03/2008 — Seção 1)”. (grifou-se)

8.48.7.18. Acrescentam que a prestação de contas do citado convênio foi rejeitada pela Divisão de Convênios e Gestão no Estado do Pará em face de não ter apresentado documento do veículo e dos respectivos equipamentos; relatório de cumprimento do objeto; comprovante de recolhimento do saldo e parte dos extratos bancários, concluindo pela devolução dos recursos repassados.

8.48.7.19. Nesse contexto, destacam as limitações quantitativas e qualitativas de pessoal que o FNS tem para exercer atividades de controle, situação reconhecida pelo próprio TCU, por meio do Acórdão n.º 412/2007-P, quando avaliou a resolubilidade dos relatórios produzidos pela CGU alusivos aos sorteios públicos.

8.48.7.20. Informam que o FNS/MS conta atualmente com o contingente de 292 servidores atuando nas atividades de acompanhamento e prestação de contas, lotados nas Dicon distribuídas nos estados. Ressaltam que apesar de 72,54% possuírem escolaridade superior, no quadro funcional do Ministério da Saúde ocupam cargos de nível médio e não recebem qualquer auxílio ou gratificação adicional para desenvolverem atividades técnicas específicas.

8.48.7.21. Frisam que, efetivamente, essa força de trabalho se reduz a 142 pessoas, as quais, numa jornada de 40 horas semanais de trabalho, realizam além dessas tarefas, outras específicas de controle e monitoramente dos convênios, como atendimento ao público, atendimento a diligências de órgãos externos (TCU, CGU, Judiciário, Legislativo) e instrução de TCE (...), tarefas estas significantemente tão importantes quando as duas primeiras, por terem conectividade direta com o trabalho de Acompanhamento e Prestação de Contas e vinculadas a prazo.

8.48.7.22. Acrescentam que além das limitações quantitativas, há as restrições qualitativas e a alta rotatividade de colaboradores haja vista que anteriormente contava-se com servidores terceirizados e há um ano, mediante concurso público, essa mão de obra vem sendo substituída, contudo não na mesma proporção e/ou necessidade da Unidade do MS para exercer suas atividades tempestivamente. Reconhece-se que esses abnegados colaboradores trabalham dentro de suas limitações, correndo riscos de responder por ações de terceiros e que acontecem fora do domínio do Ministério da Saúde.

8.48.7.23. Destacam que, tão logo detectadas as irregularidades apontadas na “Operação Sanguessuga" as devidas providências foram tomadas quanto à instauração de TCE para ressarcimento de danos causados ao erário e/ou providências de sobrestamento dos processos relativos a convênios de UMS e equipamentos, constantes da Relação encaminhada pelo Denasus, mantendo a situação em que se encontravam, inclusive os registros contábeis no Siafi, com o fito de assegurar a não ocorrência de possíveis encaminhamentos diversos dos que viessem a ser dados pelo

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Tribunal de Contas da União, conforme Documento de Referência de 17/08/2006 (fls. 493, vol. 2 do Anexo 34).

8.48.7.24. Citam a constituição do Grupo de Trabalho, instituído pela Portaria SE/MS n.º 126, de 20/07/2006 (fls. 495, vol. 2 do Anexo 34), incumbido de efetuar reanálises de prestações de contas de convênios relacionados em sorteios públicos, consubstanciados nos relatórios de fiscalização e ofícios emanados da CGU. Referem-se, ainda, à realização da auditoria efetuada pela CGU e pelo Denasus, com apoio e supervisão do TCU, em aproximadamente 1.600 convênios que tinham por objetos a aquisição de UMS, e equipamentos e materiais permanentes. Reforçam que o que competia ao gestor público fazer foi tempestivamente realizado, conforme preceituam os dispositivos legais.

8.48.7.25. Frisam que conforme noticiado nos meios de comunicação no País, a arquitetura do modus operandi da quadrilha, desarticulada na operação ‘sanguessuga’, começava no Congresso Nacional com a apresentação e aprovação das emendas parlamentares (...) direcionando as emendas orçamentárias a municípios ou entidades de interesse da quadrilha.

8.48.7.26. Em sequência, os respectivos pré-projetos e projetos indispensáveis para a formalização do convênio eram elaborados, os processos licitatórios eram manipulados, buscando a adjudicação do objeto respectivo em favor de algumas das empresas constituídas como peças do aparato criminoso e, finalmente, repartiam os recursos públicos apropriados entre agentes públicos, lobistas e empresários que haviam contribuído para o sucesso da empreitada, ou seja, o esquema estava previsto para acontecer independentemente de qualquer servidor do Ministério da Saúde, haja vista que estava articulado fora do âmbito deste Órgão.

8.48.7.27. Reforçam que, diante disso, “as irregularidades apontadas escapam à atividade normal de supervisão das chefias, em tais casos, delas também são vítimas”. Declaram, por fim, que os dirigentes do Ministério da Saúde não deixaram de cumprir o seu dever e exercer suas atribuições, muito pelo contrário, sem prejuízo das ações dos órgãos de controle Interno e Externo buscaram planejar e coordenar as atividades das Unidades Desconcentradas.

8.48.7.28. No pedido ao final das justificativas apresentadas, os responsáveis requerem ao TCU que receba e acolha suas razões, com base nas informações e documentos apresentados, isentando-os da responsabilidade das supostas irregularidades/impropriedades. Ressaltam que sempre laboraram na administração pública pautados em obediência e observância aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (Art. 37 da CF/88).

ANÁLISE:

8.48.7.29. Na análise apresentada na instrução anterior (fls. 504 a 506, vol. 3 do principal), foi relatado o quadro delineado pelas licitações advindas dos convênios firmados, relativamente ao fato da grande incidência de empresas vencedoras integrantes do grupo fraudulento que atuaram na “Operação Sanguessuga”, o chamado “Grupo Planan”.

8.48.7.30. Ponderou-se que a partir do exercício de 2003, quando grande número de prestações de contas já haviam sido apresentadas, bem como grande parte dos convênios já haviam sido acompanhados, o quadro já estava formado, e atenção efetiva deveria ter sido implementada para acompanhamento da questão, o que não ocorreu. O índice de vitórias das empresas do “Grupo Planam”, se não cresceu, continuou o mesmo até o exercício de 2006.

8.48.7.31. Não obstante o número de empresas que integram o “Grupo Planan” ser significativo, o que poderia dificultar a constatação de conluio e fraudes, peculiaridades do quadro formado, como a considerável concentração das vitórias em pelo menos quatro delas (Planam; Klass; Comercial Rodrigues; e Enir Rodrigues – EPP), era evidente e merecia averiguação mais determinada e positiva.

8.48.7.32. Entende-se que, mesmo diante da afirmação dos responsáveis de que o Ministério da Saúde não se eximiu de suas responsabilidades inerentes a suas competências regimentais, é difícil

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depreender que não houve inércia na condução dos atos dos gestores relativamente aos fatos registrados e analisados na presente instrução.

8.48.7.33. A despeito da presunção de legitimidade dos atos de adjudicação e homologação do procedimento licitatório, inerentes aos convenentes, o que se questiona é a falta de posicionamento e tomada de decisão do Ministério da Saúde, dentro do limite de suas competências, quanto à utilização do recurso público além da simples transferência por meio de convênio.

8.48.7.34. Verifica-se que os atos inerentes aos convenentes na condução dos procedimentos licitatórios não são submetidos, em sua maioria, a questionamentos e averiguações quanto a sua regularidade e possíveis distorções, tornando-se o Ministério da Saúde um mero repassador de recursos, o que não é seu único papel. Acredita-se que, além do dever da analisar a prestação de contas de forma eficiente, cumprir as leis e normativos, o Ministério a Saúde, por meio de suas áreas específicas, deveria avaliar a importância de se orientar os tomadores na utilização dos recursos públicos. Isso compreenderia as competências de planejamento, coordenação e, principalmente, supervisão das atividades de convênios, acordos, ajustes e similares.

8.48.7.35. Ressalta-se que a “Operação Sanguessuga” evidenciou os problemas existentes na gestão dos convênios, a despeito de outras auditorias, isoladamente, não o terem conseguido, limitadas pela estrutura da investigação. Os problemas constatados são graves, recorrentes e sistemáticos, não permitindo que sejam relevados pelo TCU, que tem o dever e a competência de resguardar o recurso público federal e dar retorno de sua atuação à sociedade, maior interessada na questão. (grifou-se)

8.48.7.36. Quanto ao relato dos responsáveis de que o TCU, por meio do Acórdão n.º 998/2007 – 2ª Câmara, julgou regular com ressalvas as contas da Prefeitura Municipal de Abel Figueiredo/PA, relativo ao Convênio n.º 820/2001 (Siafi 432165), afirma-se que se trata de juízo isolado, constituído a partir de dados e informações relacionadas somente àquele convênio, contexto diferente do construído ao longo de toda a instrução do presente processo, que tem como escopo o conjunto de convênios analisados no âmbito da “Operação Sanguessuga”, os quais evidenciaram a atuação irregular, recorrente e sistemática de servidores do Ministério da Saúde, sob a égide dos gestores em nível estratégico, que permitiram que tal quadro se mantivesse por pelo menos seis anos, na condução de pelo menos 1.454 convênios. (grifou-se)

8.48.7.37. Quanto à questão das limitações quantitativas e qualitativas de pessoal, pondera-se que esse fato não justifica a ocorrência das inconsistências e irregularidades constatadas, pois essas constatações constituem, na maioria dos casos, em inobservância básica da legislação, que tomaram dimensão capaz de compor os problemas caracterizados pela “Operação Sanguessuga”, os quais tiveram força pela falta de supervisão, orientação, coordenação e apoio das atividades de gestão de convênios, medidas que, tomadas estrategicamente, inibiriam pelo menos a recorrência e a sistematização dos problemas, suporte principal das ocorrências verificadas. (grifou-se)

8.48.7.38. Salienta-se que a conduta dos gestores está sendo avaliada desde o exercício de 2000, quando os convênios para aquisição de UMS começaram a ser firmados, e não a partir da deflagração da “Operação Sanguessuga”. Por esse motivo, não foi questionado em nenhum momento o modus operandi da “quadrilha” que desviou recursos públicos por meio dos convênios, e sim a atuação/omissão do Ministério da Saúde que permitiu que essa quadrilha atuasse da forma que atuou.

8.48.7.39. É importante destacar que, apesar da descentralização das ações para as Divisões de Convênios e Gestão – Dicon, nos estados, esse fato não seria justificativa para não se avaliar o conjunto dos convênios. Ao contrário, o FNS como órgão que concentra a supervisão e coordenação das ações, teria ainda mais condições de ter uma visão gerencial e identificar distorções como a concentração de vitórias nos mesmos fornecedores em diversos convênios e por longo período.

8.48.7.40. A criação de lacunas na condução dos acordos - mediante a aderência frágil, e muitas vezes inexistente, à lei, bem como mediante a falta de atuação estratégica na supervisão, coordenação

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e apoio às unidades responsáveis pela condução direta dos procedimentos - foi o terreno propício para os desvios característicos da “Operação Sanguessuga”, inclusive o modus operandi da “quadrilha”.

8.48.7.41. Diante do exposto, mantém-se o posicionamento em relação aos fatos registrados no item 5.2.7. da instrução às fls. 503 a 507 do volume 3 dos presentes autos.


8.48.7.42. Diante do exposto, levando-se em conta o contexto em que as irregularidades e inconsistências foram constatadas, as quais, no conjunto, contribuíram para que fosse estabelecido o quadro que culminou na precariedade de resultados e no desvio de recursos que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”, mantém-se o posicionamento apresentado no item 5.2.7. da instrução às fls. 503 a 507 do volume 3 dos autos, considerando a ausência de adoção de providências tempestivas em face da alta frequência de vitória de empresas pertencentes a um mesmo grupo, em licitações dos convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, a exemplo dos 758 convênios listados às fls. 518 a 532 do vol. 3 dos presentes autos, em inobservância aos princípios e ditames presentes no Decreto-Lei n.º 200/67, art. 6º; art. 8º, §1º; e art. 13; e na Lei n.º 8.666/93, art . 3º, atentando-se para a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Secretário Executivo do Ministério da Saúde, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06; bem como considerando a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06, propondo sejam aplicadas multas aos responsáveis a seguir listados, nos moldes do art. 58, inciso II da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU:

a) Gastão Wagner de Sousa Campos, CPF n.º 116.419.161-68, Secretário Executivo no período de Jan/2003 a Nov/2004;

b) Antônio Alves de Souza, CPF n.º 114.302.901-10, Secretário Executivo no período de Nov/2004 a Jul/2005;

c) José Agenor Álvares da Silva, CPF n.º 130.694.036-20, Secretário Executivo no período de Jul/2005 a Ago/2006;

d) Sady Carnot Falcão Filho, CPF n.º 066.738.211-91, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2000 a Jul/2003;

e) Reginaldo Muniz Barreto, CPF n.º 056.947.605-49, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Jul/2003 a Mai/2004;

f) Arionaldo Bonfim Rosendo, CPF n.º 182.782.991-53, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2004 a Ago/2005;

g) José Menezes Neto, CPF n.º 182.714.131-04, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2005 a Abr/2007.

9. DOS ALERTAS, DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES

9.1. Quanto aos alertas, determinações e recomendações a serem emitidas ao Ministério da Saúde, enfatiza-se que, como a maioria das constatações refere-se a desrespeito à legislação básica que rege a condução dos acordos na forma de convênios, será significativo o número de alertas com o objetivo de chamar a atenção dos gestores quanto às impropriedades constatadas e aos riscos e situações pendentes de implementação.

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9.2. A IN/STN n.º 01/97, que vigorou durante todo o período analisado referente à “Operação Sanguessuga”, foi revogada pela Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, a qual estabelece normas para execução do disposto no Decreto n.º 6.170, de 25/07/2007 (“dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências”) e reproduziu parte do teor da antiga norma. Portanto, as inconsistências registradas serão assinaladas nos alertas à luz da legislação vigente.

9.3. Com relação à determinação do Acórdão n.º 2451/2007 – P relativamente ao tratamento, no presente TC 018.701/2004-9, da responsabilização das empresas que participaram dos certames advindos dos convênios (item 9.4.5. do citado Acórdão), enfatiza-se que devido ao grande volume de informações referentes a cada uma das responsabilizações (dos gestores e das empresas), e considerando que, no intuito de colher os elementos com mais acurácia e abrangência, bem como de realizar uma análise mais objetiva e relevante de cada uma das questões, propõe-se autuar processo apartado para apurar a responsabilidade das empresas.

9.4. Dessa forma, diante das constatações registradas, propõe-se ALERTAR o Ministério da Saúde, notadamente o Fundo Nacional de Saúde – FNS/MS e a Secretaria Executiva – SE/MS, quanto aos seguintes fatos:

1) Falta de comprovação, nos autos, de apresentação da documentação necessária para a habilitação/cadastramento do órgão ou entidade solicitante, decorrente de descumprimento do art. 3º da IN/STN n.º 01/97 e de normativos internos da pasta, atualmente alusivo aos arts. 17 a 19, 24 e 26 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.2. da instrução às fls. 455 a 457, vol. 3 dos autos;

2) Ausência de comprovação, nos autos, de análise das minutas dos termos de convênios, decorrente de descumprimento do art. 4º da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 3º, 21 e 30 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.3. da instrução às fls. 457 a 459, vol. 3 dos autos;

3) Ausência de identificação das testemunhas que assinam o termo de convênio ou ausência de assinatura das testemunhas, decorrente de descumprimento do art. 10 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 31 e 32 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.4. da instrução às fls. 459 a 461, vol. 3 dos autos;

4) Celebração de convênio com inconsistências e ausência de comprovação de correção posterior, decorrente de descumprimento dos arts. 7º, inciso I e 8º, inciso V, da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivos aos arts. 24 a 32 e 39 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.5. da instrução às fls. 461 a 463, vol. 3 dos autos;

5) Ausência de comprovação da inclusão dos recursos do convênio no orçamento da entidade proponente, antes da liberação dos recursos, decorrente de descumprimento do art. 2º, §3º, da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo ao art. 1º, §3º da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, bem como decorrente de descumprimento do art. 35 (caput), da Lei n.º 10.180/01; dos arts. 2º e 3º, da Lei n.º 4.320/64; e da alínea d, inc. IV, § 1º, art. 25, da LRF, conforme tratado no item 5.1.6. da instrução às fls. 463 e 464, vol. 3 dos autos;

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6) Ausência de tomada de providências por parte do FNS nos casos de intempestividade na prestação de contas, decorrente de descumprimento do art. 8º da Lei n.º 8.443/92; art. 31, §§ 2º, 4º, 5º e 7º, e art. 38 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 56 e 58 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.7. da instrução às fls. 464 e 465, vol. 3 dos autos;

7) Falta de análise das prestações de contas parciais e liberação de recursos sem a apresentação de prestação de contas parciais, decorrente de descumprimento dos arts. 21, § 2º, 31 e 35 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivos ao art. 50, §1º, inciso II e §3º; 59; e 60 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.8. da instrução às fls. 465 a 467, vol. 3 dos autos;

8) Não instauração tempestiva de TCE, decorrente de descumprimento do art. 38 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 60 e 63 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.9. da instrução às fls. 466 e 467, vol. 3 dos autos;

9) Ausência de comprovação nos autos de providências por parte do FNS pela não apresentação de justificativas, relacionadas a irregularidades, no prazo determinado pelo Ministério da Saúde, decorrente de descumprimento do art. 31, § 4º, da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 59 e 60 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.10. da instrução às fls. 467 e 468, vol. 3 dos autos;

10) Apreciação intempestiva da prestação de contas por parte da unidade técnica, decorrente de descumprimento do art. 31 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 59 e 60 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.11. da instrução às fls. 468 e 469, vol. 3 dos autos;

11) Aprovação da prestação de contas por responsáveis que não constam como ordenadores de despesa por delegação; ausência de inscrição dos ordenadores de despesa por delegação no Rol de Responsáveis no Siafi, decorrentes de descumprimento do art. 31, caput e § 1º, inciso II da INS/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 59 e 60 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.12. da instrução às fls. 469 e 470, vol. 3 dos autos;

12) Ausência de declarações expressas do ordenador de despesas acerca da boa e regular aplicação dos recursos nos convênios com prestação de contas aprovadas, decorrente de descumprimento do art. 31, § 3º, da INS/STN n.º 01/97, atualmente alusivo ao art. 60, §1º da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.13. da instrução às fls. 470 e 471, vol. 3 dos autos;

13) Inconsistências na comprovação da verificação in loco da execução dos convênios e relatórios de verificação in loco não autuados no processo, decorrente de descumprimento do art. 31, § 1º, da INS/STN n.º 01/97, atualmente alusivos aos arts. 52 a 55 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.14. da instrução às fls. 472, vol. 3 dos autos;

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14) Falhas na formalização dos processos de convênios, decorrente de descumprimento do art. 22, § 4º da Lei n.º 9.784/99, conforme tratado no item 5.1.15. da instrução às fls. 472 a 474, vol. 3 dos autos;

15) Erros nos registros do Siafi, decorrente de descumprimento do art. 21, § 2º da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 24, inciso VI; 43, inciso II; 50, §2º, inciso III; e 63, §3º, inciso II, da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG; bem como decorrente de descumprimento do art. 37 da CF/88; dos arts. 75 e 76 da Lei n.º 4.320/64; da IN/STN n.º 05/96; e do art. 48 da Lei Complementar n.º 101/2000, conforme tratado no item 5.1.16. da instrução às fls. 474 e 475, vol. 3 dos autos;

9.5. Propõe-se, ainda:

a) DETERMINAR ao Ministério da Saúde que encaminhe a este Tribunal, no prazo de 30 dias, plano de ação referente às providências adotadas quanto às recomendações emitidas no “Relatório de Auditoria Especial n.º 179314 nos processos de celebração de convênios oriundos de Emendas Parlamentares da Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde”, da Controladoria Geral da União - CGU (Anexo 19 dos autos);

b) RECOMENDAR ao Ministério da Saúde que envide esforços no sentido de formalizar critérios técnicos assistenciais para a celebração de convênios para a aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, no intuito de orientar os parlamentares na elaboração de emendas, bem como de orientar os gestores do Ministério da Saúde na condução de processos de convênios oriundos de emendas parlamentares, afastando interferências e pressões ilegítimas;

c) RECOMENDAR ao Ministério da Saúde que estude a possibilidade de formalizar cadastro específico em que seja possível consultar dados estratégicos das licitações realizadas pelos convenentes - como por exemplo, dados relativos às empresas vencedoras dos certames - relativamente a cada objeto ou grupo de objeto, considerando sua relevância, seja pela materialidade, região, quantidade de acordos firmados, ou outro critério de interesse, a fim de subsidiar o Ministério no acompanhamento e análise da prestação de contas dos recursos transferidos;

d) Para atendimento ao item 9.4.5. do Acórdão n.º 2451/2007 – P, relativamente à responsabilização das empresas que participaram dos certames advindos dos convênios, autorizar a 4ª Secex a constituir processo apartado para apurar a responsabilidade das empresas, no intuito de colher os elementos com mais acurácia e abrangência, bem como de realizar uma análise mais objetiva e relevante da matéria;

e) Caso subsistam as propostas de multa encaminhadas por esta unidade técnica, as quais poderão impactar nas contas do Fundo Nacional de Saúde - FNS/MS e da Secretaria Executiva – SE/MS referentes aos exercícios de 2000 a 2005, sejam os presentes autos encaminhados ao Ministério Público junto ao TCU para avaliação da reabertura das mencionadas contas.

10. CONCLUSÃO E PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

10.1. Transcrevemos, por oportuno, as colocações exposta na conclusão da instrução às fls. 507 do vol. 3 dos autos:

As inconsistências da Categoria I e as irregularidades da Categoria II demonstram de forma inequívoca as fragilidades e falhas na gestão da tramitação dos processos de convênio do

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Ministério da Saúde, e a relação desse quadro com a sistemática presente no esquema de fraudes na aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, caracterizado no escândalo “Operação Sanguessuga”.

Além de sanear os problemas aqui registrados, o Ministério da Saúde precisa reavaliar pontos importantes que fazem parte do histórico de administração de suas unidades, como o Sistema GESCON, amplamente analisado pela CGU na auditoria especial realizada em 2006 (Anexo 19). Esse sistema reflete claramente as constatações consignadas nesta instrução.

Destaca-se a sistemática utilizada pelo FNS/MS para flexibilizar a operacionalização do trâmite dos processos de convênio, a qual consiste em celebrar convênios com base em “Plano de Trabalho Aprovado” (gerado pelo GESCON) com descrição genérica do objeto, em detrimento da aprovação de plano de trabalho contendo a descrição detalhada do objeto.

Esse fato, além de contrariar o contido na IN/STN n.º 01/97, fragiliza diversas etapas do processo, como a análise técnica que fundamenta a aprovação do plano de trabalho pela autoridade competente. Acrescenta-se a esse fato, os controles frágeis e deficientes do Sistema GESCON, conforme descrito no Relatório de Auditoria Especial da CGU (Anexo 19).

Diante de todos os problemas expostos - notadamente a ausência de critérios de elegibilidade para seleção de convênios a serem celebrados; a falta de detalhamento sobre o objeto do convênio; a ausência de pesquisa de preço de mercado; a fragilidade dos planos de trabalho dos convênios e das análises técnicas realizadas pelo Ministério da Saúde – destaca-se, sem dúvida, a dificuldade (e muitas vezes, impossibilidade) de se identificar as características do objeto que foi efetivamente aprovado e celebrado pelo Ministério da Saúde em um determinado convênio.

Como bem explanado pela equipe da CGU, “a partir do momento em que não se conhece ao certo o objeto que foi celebrado, deixam de existir parâmetros confiáveis para serem utilizados na avaliação da execução do convênio (...), seja no acompanhamento, na aprovação das contas ou nas ações dos órgãos de controle, o que facilita a proliferação de esquemas fraudulentos como o identificado na ‘Operação Sanguessuga’” (fls. 163, Anexo 19).

10.2. Nesse ínterim, levando-se em conta o contexto em que as irregularidades e inconsistências foram constatadas, as quais, no conjunto, contribuíram para que fosse estabelecido o quadro que culminou na precariedade de resultados e no desvio de recursos que caracterizaram a “Operação Sanguessuga”, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

10.2.1. Sejam rejeitadas as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis a seguir listados, atentando-se para a sua conduta no exercício das competências inerentes ao cargo de Secretário Executivo do Ministério da Saúde, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06; bem como considerando a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06, aplicando-lhes multa nos moldes do art. 58, inciso II da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU, referentemente aos fatos assinalados:

I - Barjas Negri, CPF n.º 611.264.978-00, Secretário Executivo no período de 1997 a Fev/2002; Otávio Azevedo Mercadante, CPF n.º 041.394.618-53, Secretário Executivo no período de Mar/2002 a Jan/2003; Gastão Wagner de Sousa Campos, CPF n.º 116.419.161-68, Secretário Executivo no período de Jan/2003 a Nov/2004; Antônio Alves de Souza, CPF n.º 114.302.901-10, Secretário Executivo no período de Nov/2004 a Jul/2005; José Agenor Álvares da Silva, CPF n.º 130.694.036-20, Secretário Executivo no período de Jul/2005 a Ago/2006; Sady Carnot Falcão Filho, CPF n.º 066.738.211-91, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2000 a Jul/2003; Reginaldo Muniz Barreto, CPF n.º 056.947.605-49, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Jul/2003 a Mai/2004; Arionaldo Bonfim Rosendo, CPF n.º 182.782.991-53,

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Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2004 a Ago/2005; e José Menezes Neto, CPF n.º 182.714.131-04, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2005 a Abr/2007, referentemente aos seguintes fatos:

a) ausência de adequada especificação do objeto dos convênios para aquisição de unidades móveis de saúde, questão fundamental de qualquer acordo a ser firmado, contrariando o art. 116, §1º, inciso I, da Lei n.º 8.666/93 e o art. 7º, inciso I, da IN/STN n.º 01/97, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.1. da presente instrução;

b) inexistência de uma efetiva e documentada pesquisa de preço de mercado nos convênios firmados para aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, assim como, a inexistência de uma composição de custos adequada e objetiva das UMS, as quais serviriam de parâmetro para as análises técnicas do Ministério da Saúde, ponderando sobre os princípios e ditames do art. 37 da Constituição Federal de 1988 e da Lei n.º 10.180/01, em seu art. 35, §1º, levando em conta a variedade de características do objeto em pauta, a quantidade de convênios firmados para aquisição de UMS e o impacto da questão sobre a continuidade na administração dos processos de convênios, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.2. da presente instrução;

c) ausência de aderência à legislação, notadamente o art. 2º da IN/STN n.º 01/97 e o art. 116, § 1º da Lei n.º 8.666/93, no que se refere às análises técnicas dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS, gerando pareceres incompletos e inconsistentes que comprometem etapas seguintes do processo de convênio, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.3. da presente instrução;

d) alteração dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS sem a devida formalização, o que vai de encontro aos arts. 2º, 7º, inciso I, 15 e 16 da IN/STN n.º 01/97, permitindo a ocorrência de outras irregularidades e gerando sérias dificuldades para o acompanhamento e controle dos acordos, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.4. da presente instrução;

e) ocorrência de celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do Plano de Trabalho, parte integrante do termo de convênio e fundamental para garantir a legalidade e legitimidade dos convênios firmados para aquisição de UMS, ferindo o art. 116, § 1º, da Lei n.º 8.666/93, e os arts. 2º, 4º, 7º, inciso I, e 15 da IN/STN n.º 01/97, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.5. da presente instrução;

f) ausência de cobrança por parte do Fundo Nacional de Saúde de elementos não apresentados na prestação de contas final e exigidos no art. 28 da IN/STN n.º 01/1997, bem como para o fato de o FNS/MS relevar irregularidades graves dos convênios na apreciação e aprovação das prestações de contas, contrariando o art. 28 da IN/STN n.º 01/97; os arts. 62 e 63 da Lei n.º 4.320/64; o art. 5º da Lei n.º 8.666/93; o art. 38 do Decreto n.º 93.872/86; o art. 15 da IN/STN n.º 01/97; e o art. 20, § 1º da IN/STN n.º 01/97, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.6. da presente instrução.

II - Gastão Wagner de Sousa Campos, CPF n.º 116.419.161-68, Secretário Executivo no período de Jan/2003 a Nov/2004; Antônio Alves de Souza, CPF n.º 114.302.901-10, Secretário Executivo no período de Nov/2004 a Jul/2005; José Agenor Álvares da Silva, CPF n.º 130.694.036-20, Secretário Executivo no período de Jul/2005 a Ago/2006; Sady Carnot Falcão Filho, CPF n.º

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066.738.211-91, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2000 a Jul/2003; Reginaldo Muniz Barreto, CPF n.º 056.947.605-49, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Jul/2003 a Mai/2004; Arionaldo Bonfim Rosendo, CPF n.º 182.782.991-53, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2004 a Ago/2005; e José Menezes Neto, CPF n.º 182.714.131-04, Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde no período de Ago/2005 a Abr/2007, referentemente ao fato da ausência de adoção de providências tempestivas em face da alta frequência de vitória de empresas pertencentes a um mesmo grupo, em licitações dos convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, a exemplo dos 758 convênios listados às fls. 518 a 532 do vol. 3 dos presentes autos, em inobservância aos princípios e ditames presentes no Decreto-Lei n.º 200/67, art. 6º; art. 8º, §1º; e art. 13; e na Lei n.º 8.666/93, art. 3º, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.7. da presente instrução.

10.2.2. Determinar ao Ministério da Saúde que encaminhe a este Tribunal, no prazo de 30 dias, plano de ação referente às providências adotadas quanto às recomendações emitidas no “Relatório de Auditoria Especial n.º 179314 nos processos de celebração de convênios oriundos de Emendas Parlamentares da Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde”, da Controladoria Geral da União- CGU (Anexo 19 dos autos).

10.2.3. Recomendar ao Ministério da Saúde que:

I - envide esforços no sentido de formalizar critérios técnicos assistenciais para a celebração de convênios para a aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, no intuito de orientar os parlamentares na elaboração de emendas, bem como de orientar os gestores do Ministério da Saúde na condução de processos de convênios oriundos de emendas parlamentares, afastando interferências e pressões ilegítimas;

II - estude a possibilidade de formalizar cadastro específico em que seja possível consultar dados estratégicos das licitações realizadas pelos convenentes - como por exemplo, dados relativos às empresas vencedoras dos certames - relativamente a cada objeto ou grupo de objeto, considerando sua relevância, seja pela materialidade, região, quantidade de acordos firmados, ou outro critério de interesse, a fim de subsidiar o Ministério no acompanhamento e análise da prestação de contas dos recursos transferidos.

10.2.4. Alertar o Ministério da Saúde, notadamente o Fundo Nacional de Saúde – FNS/MS e a Secretaria Executiva – SE/MS, quanto aos seguintes fatos:

1) Falta de comprovação, nos autos, de apresentação da documentação necessária para a habilitação/cadastramento do órgão ou entidade solicitante, decorrente de descumprimento do art. 3º da IN/STN n.º 01/97 e de normativos internos da pasta, atualmente alusivo aos arts. 17 a 19, 24 e 26 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.2. da instrução às fls. 455 a 457, vol. 3 dos autos;

2) Ausência de comprovação, nos autos, de análise das minutas dos termos de convênios, decorrente de descumprimento do art. 4º da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 3º, 21 e 30 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.3. da instrução às fls. 457 a 459, vol. 3 dos autos;

3) Ausência de identificação das testemunhas que assinam o termo de convênio ou ausência de assinatura das testemunhas, decorrente de descumprimento do art. 10 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 31 e 32 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.4. da instrução às fls. 459 a 461, vol. 3 dos autos;

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4) Celebração de convênio com inconsistências e ausência de comprovação de correção posterior, decorrente de descumprimento dos arts. 7º, inciso I e 8º, inciso V, da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivos aos arts. 24 a 32 e 39 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.5. da instrução às fls. 461 a 463, vol. 3 dos autos;

5) Ausência de comprovação da inclusão dos recursos do convênio no orçamento da entidade proponente, antes da liberação dos recursos, decorrente de descumprimento do art. 2º, §3º, da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo ao art. 1º, §3º da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, bem como decorrente de descumprimento do art. 35 (caput), da Lei n.º 10.180/01; dos arts. 2º e 3º, da Lei n.º 4.320/64; e da alínea d, inc. IV, § 1º, art. 25, da LRF, conforme tratado no item 5.1.6. da instrução às fls. 463 e 464, vol. 3 dos autos;

6) Ausência de tomada de providências por parte do FNS nos casos de intempestividade na prestação de contas, decorrente de descumprimento do art. 8º da Lei n.º 8.443/92; art. 31, §§ 2º, 4º, 5º e 7º, e art. 38 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 56 e 58 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.7. da instrução às fls. 464 e 465, vol. 3 dos autos;

7) Falta de análise das prestações de contas parciais e liberação de recursos sem a apresentação de prestação de contas parciais, decorrente de descumprimento dos arts. 21, § 2º, 31 e 35 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivos ao art. 50, §1º, inciso II e §3º; 59; e 60 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.8. da instrução às fls. 465 a 467, vol. 3 dos autos;

8) Não instauração tempestiva de TCE, decorrente de descumprimento do art. 38 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 60 e 63 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.9. da instrução às fls. 466 e 467, vol. 3 dos autos;

9) Ausência de comprovação nos autos de providências por parte do FNS pela não apresentação de justificativas, relacionadas a irregularidades, no prazo determinado pelo Ministério da Saúde, decorrente de descumprimento do art. 31, § 4º, da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 59 e 60 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.10. da instrução às fls. 467 e 468, vol. 3 dos autos;

10) Apreciação intempestiva da prestação de contas por parte da unidade técnica, decorrente de descumprimento do art. 31 da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 59 e 60 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.11. da instrução às fls. 468 e 469, vol. 3 dos autos;

11) Aprovação da prestação de contas por responsáveis que não constam como ordenadores de despesa por delegação; ausência de inscrição dos ordenadores de despesa por delegação no Rol de Responsáveis no Siafi, decorrentes de descumprimento do art. 31, caput e § 1º, inciso II da INS/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 59 e 60 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.12. da instrução às fls. 469 e 470, vol. 3 dos autos;

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12) Ausência de declarações expressas do ordenador de despesas acerca da boa e regular aplicação dos recursos nos convênios com prestação de contas aprovadas, decorrente de descumprimento do art. 31, § 3º, da INS/STN n.º 01/97, atualmente alusivo ao art. 60, §1º da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.13. da instrução às fls. 470 e 471, vol. 3 dos autos;

13) Inconsistências na comprovação da verificação in loco da execução dos convênios e relatórios de verificação in loco não autuados no processo, decorrente de descumprimento do art. 31, § 1º, da INS/STN n.º 01/97, atualmente alusivos aos arts. 52 a 55 da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme tratado no item 5.1.14. da instrução às fls. 472, vol. 3 dos autos;

14) Falhas na formalização dos processos de convênios, decorrente de descumprimento do art. 22, § 4º da Lei n.º 9.784/99, conforme tratado no item 5.1.15. da instrução às fls. 472 a 474, vol. 3 dos autos;

15) Erros nos registros do Siafi, decorrente de descumprimento do art. 21, § 2º da IN/STN n.º 01/97, atualmente alusivo aos arts. 24, inciso VI; 43, inciso II; 50, §2º, inciso III; e 63, §3º, inciso II, da Portaria Interministerial n.º 127, de 29/05/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG; bem como decorrente de descumprimento do art. 37 da CF/88; dos arts. 75 e 76 da Lei n.º 4.320/64; da IN/STN n.º 05/96; e do art. 48 da Lei Complementar n.º 101/2000, conforme tratado no item 5.1.16. da instrução às fls. 474 e 475, vol. 3 dos autos;

10.2.5. Para atendimento ao item 9.4.5 1 do Acórdão n.º 2451/2007 – P, relativamente à responsabilização das empresas que participaram dos certames advindos dos convênios, autorizar a 4ª Secex a constituir processo apartado para apurar a responsabilidade das empresas, no intuito de colher os elementos com mais acurácia e abrangência, bem como de realizar uma análise mais objetiva e relevante da matéria.

10.2.6. Caso subsistam as propostas de multa encaminhadas por esta unidade técnica, as quais poderão impactar nas contas do Fundo Nacional de Saúde - FNS/MS e da Secretaria Executiva – SE/MS referentes aos exercícios de 2000 a 2005, sejam os presentes autos encaminhados ao Ministério Público junto ao TCU para avaliação da reabertura das mencionadas contas.

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2. Em 19/10/2010, a Procuradora da República Sônia Maria Curvello, da Procuradoria da República no Estado de São Paulo, solicitou ao Tribunal, mediante o Ofício PR/SP-GABPR40-SMC-000454/2010, “cópia dos relatórios resultantes das auditorias realizadas pela 4ª Secretaria de Controle Externo (4ª Secex) e pela Controladoria-Geral da União junto ao Ministério da Saúde, constantes dos autos do Processo TC 018.701/2004-9, conforme item 9.4.5 do v. Acórdão 2451/2007-Plenário”. As informações requeridas tiveram por objetivo subsidiar a instrução do Inquérito Civil n°

1 9.4.5. determinar à 4ª Secretaria de Controle Externo que, com o intuito de proceder ao tratamento da responsabilização dos agentes do Ministério da Saúde, bem como da responsabilização das empresas que participaram dos certames advindos dos convênios, sejam juntados ao TC 018.701/2004-9, referente à auditoria realizada pela 4ª Secex no Ministério da Saúde:9.4.5.1. o relatório de auditoria realizada pela CGU no Ministério da Saúde para apurar as falhas e fragilidades que permitiram a ocorrência sistemática de fraudes nos convênios para aquisição UMS;9.4.5.2. as constatações relacionadas à atuação irregular do órgão concedente - FNS/MS e à responsabilização das empresas que, embora não tenham saído vencedoras nos certames derivados dos convênios, de alguma forma tenham participação em procedimento de fraude da licitação;

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1.34.001.001675/2008-98. A solicitação foi autuada no TC 029.363/2010-1, posteriormente apensado a este processo, sendo atendida por meio do Ofício 929/2010-TCU/SECEX-4, de 16/11/2010.

É o Relatório.

VOTO

Trata-se, na origem, de Relatório de Levantamento de Auditoria, realizado no Fundo Nacional de Saúde – FNS –, por força do Acórdão 1207/2004-Plenário, com o objetivo de verificar os critérios adotados na celebração de convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS – e os critérios para análise das respectivas prestações de contas.

2. A mencionada deliberação versou sobre representação, formulada por procurador da república, noticiando irregularidades na aquisição de UMS, em convênio firmado entre o Município de Rio Branco/AC e o Ministério da Saúde.

3. Entretanto, em 2006, já no curso deste processo, foi deflagrada a Operação “Sanguessuga”, em que a Polícia Federal, com o apoio da Controladoria-Geral da União, apurou indícios de fraudes nas licitações para a aquisição das UMS, com possível envolvimento de empresas privadas, parlamentares, prefeitos, organizações não-governamentais e servidores do Ministério da Saúde.

4. Diante desses fatos, a Presidência do Tribunal determinou a formação de um grupo de trabalho para, juntamente com a CGU e o Departamento Nacional de Auditoria do SUS – Denasus/MS, elaborar uma estratégia uniforme para a preparação dos processos que deveriam ser encaminhados ao Tribunal, em virtude das irregularidades apuradas. Nesse ínterim, a instrução deste processo ficou suspensa.

5. Conforme anotado no Relatório, “dos 1.454 convênios firmados para aquisição de UMS, foram encaminhados e pré-analisados pelo GT, até o final de suas atividades, em dezembro/2008, 1.180 convênios”, os quais foram examinados também e, principalmente, sob o foco de identificar os critérios de responsabilização e de quantificação de débitos a serem observados nos relatórios de auditoria nos convênios, bem como com o objetivo de simplificar e tornar mais célere a apuração das responsabilidades” (item 2.8 da instrução reproduzida no Relatório).

6. Além das informações colhidas no presente levantamento de auditoria, as apurações consideraram também os resultados obtidos pelo citado grupo de trabalho e as informações fornecidas pela CGU, no “Relatório de Auditoria Especial n.º 179314 nos processos oriundos de Emendas Parlamentares da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde”, relativo à fiscalização realizada em 2006, na Secretaria Executiva do Ministério da Saúde.

7. Esse esforço, além de resultar na instauração de diversas tomadas de contas especiais, levou à verificação de irregularidades de natureza sistêmica na gestão dos convênios, no âmbito do Ministério da Saúde, mais precisamente do Fundo Nacional de Saúde, que teriam contribuído para a consumação das irregularidades apuradas mediante a Operação Sanguessuga.

8. Parte desses achados motivou a audiência dos nove responsáveis arrolados neste processo. São eles:

i) cláusulas genéricas dispondo sobre o objeto do convênio/falta de detalhamento sobre o objeto no extrato do convênio;ii) ausência de pesquisa de preço de mercado e análise de custos das UMS a serem adquiridas;iii) ausência de críticas, por parte do FNS, aos planos de trabalho apresentados inconsistentes/incompletos;

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iv) alteração do plano de trabalho proposto sem a devida formalização/aprovação de valor do objeto do convênio diferentemente do proposto pelo convenente, sem detalhamento dessas alterações;v) celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do plano de trabalho;vi) ausência de cobrança por parte do Fundo Nacional de Saúde de elementos não apresentados na prestação de contas final e exigidos no art. 28 da IN/STN n.º 01/1997/irregularidades verificadas na execução do convênio que foram relevadas pelo FNS na apreciação da prestação de contas/Prestação de contas aprovada pelo FNS apesar de irregularidades no processo licitatório dos convênios;

vii) ausência de providências tempestivas em face da alta frequência de vitória das mesmas empresas em licitações dos convênios para aquisição de unidades móveis de saúde e indícios de conluio entre as licitantes vencedoras.

9. A responsabilização dos agentes enfocados na audiência decorreu do exercício dos cargos de Secretário Executivo do Ministério ou de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, ao longo dos anos em que tais falhas foram verificadas. Segundo a unidade técnica, esses gestores “detinham a competência de atuar em nível estratégico e não o fizeram, permitindo que as falhas ocorressem de forma reiterada e por vários anos” (item 4.3 da instrução que compõe o Relatório). Tais irregularidades, segundo a instrução, denotam deficiências de caráter generalizado e sistêmico na forma de organização das atividades do Ministério da Saúde.

10. As razões de justificativa foram as mesmas para todos os pontos questionados, sendo, assim, analisados de forma conjunta pela unidade técnica, que concluiu pela sua rejeição, com aplicação de multa aos responsáveis. No entender da 4ª Secex, o conjunto de falhas alvejadas na audiência dificultou ou, em alguns casos, inviabilizou a identificação precisa dos objetos conveniais, e, por conseguinte, a própria fiscalização da fase de execução e de prestação de contas.

11. A unidade instrutiva propõe, ainda, que o Tribunal expeça recomendações e alertas ao Ministério da Saúde, além de determinação para que apresente plano de ação em face das recomendações expedidas pela CGU, no Relatório de Auditoria Especial n° 179314.

***

12. Assentado esse breve histórico processual, passo ao exame de mérito.

13. Sem ressalvas à qualidade técnica do presente trabalho de fiscalização, cujos resultados em muito contribuem para o aprimoramento da gestão de convênios no âmbito do Ministério da Saúde, permito-me discordar da 4ª Secex quanto à proposta de multa aos responsáveis.

JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL SOBRE A MATÉRIA – CARÁTER PEDAGÓGICO

14. Assim entendo, porque, em casos semelhantes, quando este Tribunal se depara com deficiências crônicas na gestão de convênios, sua jurisprudência tem sido mais pedagógica do que punitiva.

15. Apresento, a seguir, alguns acórdãos em que este Tribunal Pleno, diante de falhas de gravidade igual ou maior que as apuradas na presente fiscalização, entendeu suficiente expedir determinações e alertas às respectivas unidades, sem aplicar multa aos responsáveis.

15.1 Acórdão 1933/2007 – Plenário (TC 025.376/2006-4 - Relator: Ministro Valmir Campelo):Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA REALIZADA COM O OBJETIVO DE AVALIAR A CONFORMIDADE DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS EFETUADAS PELO MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA (MCT), FINANCIADORA DE ESTUDOS E PROJETOS (FINEP/MCT), MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (MPOG), MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES (MC) E CONTRATOS DE REPASSE CELEBRADOS PELA CAIXA ECONÔMICA

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FEDERAL (CEF), PARA OS PARCEIROS PÚBLICOS E PRIVADOS ENVOLVIDOS NA EXECUÇÃO DE PROJETOS RELACIONADOS COM A PROMOÇÃO DO TEMA INCLUSÃO DIGITAL, NO PERÍODO DE 2004 A 2006. (grifei)

15.2 Nesse acórdão foram apuradas as seguintes falhas na gestão de convênios:

“1. Deficiências nas proposições de projetos:1.1. Planos de trabalho mal elaborados;1.2. Objetos imprecisos;1.3. Metas insuficientemente descritas;1.4. Desconformidade do cronograma de desembolso;2. Deficiências na avaliação das propostas apresentadas:2.1. Ausência de avaliação da capacidade operacional do convenente;2.2. Justificativa da proposição desprovida de razões que legitimem a celebração do convênio;2.3. Inexistência de análises detalhadas de custo;2.4. Deficiências e(ou) ausência de avaliação técnica e(ou) jurídica dos planos de trabalho;2.5. Deficiências na verificação da regularidade fiscal dos proponentes.”

15.3 Em vista disso, o Tribunal determinou à Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) que informasse aos órgãos e entidades repassadores de recursos federais a título de transferência voluntária que o descumprimento do adequado controle preventivo, por parte do órgão repassador, disposto na IN/STN n. 01/97, ensejará a responsabilização dos gestores e/ou responsáveis, consoante o disposto nos Acórdãos TCU n. 2.066/2006 e 641/2007, ambos do Plenário.

15.4 Note-se que esse alerta foi expedido posteriormente às gestões analisadas neste processo.

15.5 Acórdão 1562/2009-Plenário (TC 026.668/2007-1 – Relator: Ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti)

Sumário: AUDITORIA DE CONFORMIDADE. VERIFICAÇÃO DA ESTRUTURA DO ÓRGÃO E DAS AÇÕES INTERNAS VOLTADAS PARA O CONTROLE DOS RECURSOS REPASSADOS POR MEIO DE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS. CONSTATAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE DESCONFORMIDADES. DETERMINAÇÕES.

15.6 Esse acórdão referiu-se a auditoria realizada no Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT, com enfoque especial nos convênios celebrados com estados, municípios e entidades privadas sem fins lucrativos no período de 2003 a 2006.

15.7 Foram apurados os seguintes grupos de falhas na gestão de convênios, que não ensejaram sanções aos gestores:

“a) inexistência/insuficiência de critérios objetivos fixados em normativo para distribuição dos recursos objeto de convênios e para seleção das propostas;b) inexistência/insuficiência de aplicação dos critérios/requisitos contidos na minuta de Portaria e demais documentos apresentados;c) inexistência/insuficiência de avaliação quanto à capacidade técnico-operacional e à qualificação financeira da entidade conveniada para consecução do objeto;d) inexistência/insuficiência de avaliação, no parecer técnico, quanto à compatibilidade do cronograma de execução, do cronograma de desembolso e da vigência do convênio, levando-se em conta a natureza do objeto;e) inexistência/insuficiência de controles sobre os prazos necessários aos procedimentos técnicos e administrativos para análise, aprovação e liberação dos recursos de convênios;f) inexistência/insuficiência do acompanhamento in loco ou à distância do convênio;g) inexistência/insuficiência da avaliação técnica quanto à execução física do objeto do convênio e de medidas corretivas na ocorrência de irregularidade na consecução do objeto;h) inexistência/insuficiência de ações de controle visando à adequada instrução documental da prestação de contas;

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i) inexistência/insuficiência de análise tempestiva da prestação de contas;”

15.8 Na ocasião, o Relator, Ministro-substituto Augusto Sherman, teceu, com muito acerto, o seguinte registro, que também se aplica ao caso concreto:

“4. É forçoso reconhecer que os achados de auditoria acima relacionados eram de ser esperados na fiscalização realizada. Isso porque ao longo das auditorias de mesma natureza já realizadas pelo Tribunal em outros órgãos da Administração Pública Federal os resultados mostram-se praticamente idênticos. Ou seja, os problemas encontrados no MCT são mera amostra daquilo que acontece na Administração Pública como um todo no tocante à estrutura e às ações de controle relacionadas às transferências voluntárias de recursos federais efetuadas.”

15.9 Acórdão 2909/2009–Plenário (TC 018.243/2007-6 - Relator: Ministro Raimundo Carreiro)

Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FINEP. SECIS/MCT. MC. MPOG. CEF. VERIFICAÇÃO DA REGULARIDADE DOS PROCEDIMENTOS AFETOS AOS REPASSES DE RECURSOS NO ÂMBITO DO PROGRAMA DE INCLUSÃO DIGITAL. FALHAS NOS PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE PRELIMINARES À CELEBRAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE REPASSE. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS. ACOLHIMENTO PARCIAL DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. DETERMINAÇÕES. ENVIO DE CÓPIAS.

15.10 Nessa auditoria, foram verificadas as seguintes falhas sistemáticas, que também não implicaram multas aos responsáveis: “Objetos imprecisos, metas insuficientes, falta de clareza nos desdobramentos das metas, análises técnicas superficiais e insuficientes, ausência de análise prévia e detalhada de custos, falta de critérios técnicos e objetivos determinantes para a aprovação dos projetos.”

15.11 Acórdão 3101/2010-Plenário (TC 021.497/2007-0 – Relator: Ministro-substituto Weder de Oliveira):

Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA. REPASSES A ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR NO RIO GRANDE DO SUL. DETERMINAÇÕES. ALERTAS. ARQUIVAMENTO

15.12 O objeto do acórdão foi uma auditoria na modalidade de fiscalização de orientação centralizada, destinada a examinar a regularidade de repasses de recursos federais para Organizações Não-Governamentais (Ongs) e Organizações de Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips), realizados a partir do exercício financeiro de 2003, em resposta a Solicitação do Congresso Nacional. A fiscalização enfocou a atuação de 12 unidades jurisdicionadas, vinculadas a 5 ministérios e à Presidência da República.

15.13 Vale transcrever a seguinte ponderação feita pelo Relator, Ministro-substituto Weder de Oliveira, in verbis:

“Os achados relatados refletem falhas na gestão de convênios e contratos de repasse, em aspectos procedimentais e técnicos, que têm como consequência déficit de transparência na gestão de recursos públicos e aumento de exposição dos órgãos e entidades federais repassadores voluntários de recursos públicos a riscos de fraudes, antieconomicidades, ineficiências e comprometimento de alcance dos resultados em termos de qualidade e prazo. A natureza e recorrência dos problemas identificados permite inferir que estão associadas à falta de capacidade de gestão e desconhecimento dos normativos que tratam do uso de recursos públicos e consequente prestação de contas por parte de algumas das Ongs analisadas, bem como a deficiências no acompanhamento e fiscalização por parte dos órgãos repassadores.”

15.14 Conquanto o referido acórdão tenha relatado falhas de gestão em tudo parecidas com as verificadas neste processo, o Tribunal não multou os responsáveis, optando por alertar os gestores sobre as falhas verificadas.

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15.15 Acórdão 27/2011-Plenário (TC 012.529/2007-6 – Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues):

Sumário: REPRESENTAÇÃO. IRREGULARIDADES EM CONTRATOS DE REPASSE. TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS A ENTIDADES PRIVADAS PARA A REALIZAÇÃO DE OBRAS EM IMÓVEIS DESSAS INSTITUIÇÕES, EM DESACORDO COM A LDO. JUSTIFICATIVAS APRESENTADAS. DETERMINAÇÕES

15.16 Esse recente acórdão enfocou diversas irregularidades sistemáticas na gestão de convênios no âmbito do Ministério do Turismo, entre as quais:

i) repasses de recursos para entidades privadas sem fins lucrativos para execução de obras físicas em propriedades dessas entidades, em desacordo com as Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDOs;

ii) celebração de contratos de repasse com entidades constituídas há menos de três anos, também em descordo com as respectivas LDOs;

iii) transferências de recursos para entidades cujas atribuições estatutárias ou regimentais não se relacionavam aos objetos pactuados;

iv) contratos de repasse cujos objetos não teriam relação direta com o turismo e concentração de transferências em determinado estado da federação;

v) contratos de repasse com instituições fora das regiões contempladas no Programa de Regionalização do Turismo;

vi) contratos de repasse firmados sem o parecer técnico por parte do Ministério do Turismo, em desacordo com as normas internas do Ministério.

15.17 Os responsáveis, como no presente caso, também foram ouvidos em audiência, tendo suas razões de justificativa acolhidas parcialmente, sem aplicação de multa. Parte das irregularidades foi considerada elidida e, em relação às demais, o relator considerou suficiente expedir “determinações corretivas para evitar novas ocorrências dessa natureza”.

15.18 Seguem-se outros precedentes que convergem no mesmo sentido:- Acórdão 544/2008-Plenário (TC 002.660/2007-8 – Relator: Ministro Raimundo Carreiro):Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL. BAIXO GRAU DE CONSISTÊNCIA NA ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES. AUSÊNCIA DE METAS PARA A UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDO. CARÊNCIA DE CONTROLES DE ARRECADAÇÃO. IRREGULARIDADES NA ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DE CONVÊNIOS, CONTRATOS DE REPASSES E CONGÊNERES. DETERMINAÇÕES. ENVIO DE CÓPIAS.

- Acórdão 672/2008-Plenário (TC 008.045/2004-1 - Relator: Ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti): Sumário: RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO REALIZADO NO SEBRAE/RS. INOBSERVÂNCIA DOS NORMATIVOS QUE REGEM OS CONVÊNIOS CELEBRADOS PELA ENTIDADE. FALHAS OPERACIONAIS. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

- Acórdão 2731/2008-Plenário (TC 017.177/2008-2 - Relator: Ministro Aroldo Cedraz):Sumário: FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA. TEMA DE MAIOR SIGNIFICÂNCIA "EDUCAÇÃO". AVALIAÇÃO DO RELACIONAMENTO DAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR COM SUAS FUNDAÇÕES DE APOIO. RELATÓRIO DE CONSOLIDAÇÃO. DIVERSAS FALHAS. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES.

- Acórdão 1674/2004-Plenário (TC 005.556/2003-0 – Relator: Ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti): Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE REALIZADA NOS CONVÊNIOS CELEBRADOS PELO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL NO PERÍODO DE 1998 A 2001, COM VIGÊNCIA ENTRE 1999 E 2002. AUDITORIA. MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. ÁREA DE CONVÊNIO. PREFEITURAS MUNICIPAIS DE MINAS GERAIS.

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AUSÊNCIA, NOS PARECERES TÉCNICOS, DE ANÁLISE DETALHADA DOS CUSTOS E DA NECESSIDADE E VIABILIDADE DE EXECUÇÃO DO OBJETO. ALTERAÇÃO DA LOCALIDADE E DO OBJETO DE CONVÊNIO. AUSÊNCIA DE ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO FÍSICA DE OBJETOS DE CONVÊNIOS. AUSÊNCIA DE ADOÇÃO DE PROVIDÊNCIAS PARA INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INOBSERVÂNCIA DE PRAZO PARA ANÁLISE DAS PRESTAÇÕES DE CONTAS. QUANTIFICAÇÃO INDEVIDA DE DÉBITO. APROVAÇÃO DE CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO IRREGULAR. DEFICIÊNCIA EM PLANOS DE TRABALHO. PRORROGAÇÃO DE PRAZO DE VIGÊNCIA DE CONVÊNIO. JUSTIFICATIVAS PARCIALMENTE ACATADAS. DETERMINAÇÃO. RECOMENDAÇÃO. COMUNICAÇÃO. ARQUIVAMENTO

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16. Diante de todos esses precedentes, entendo que as multas propostas pela 4ª Secex não se ajustam à orientação jurisprudencial predominante deste Tribunal, muito embora reconheça, em concordância com a unidade técnica, que a extensão dos achados exigem urgentes providências saneadoras.

ATENUANTES DA CULPABILIDADE DOS RESPONSÁVEIS NO CASO CONCRETO

- EXTENSO ROL DE ATRIBUIÇÕES DOS RESPONSÁVEIS, DE NÍVEL ESTRATÉGICO, IMPOSSIBILITANDO O ACOMPANHAMENTO PESSOAL DOS DETALHES TÉCNICOS DOS CONVÊNIOS.

17. No caso presente, a culpabilidade dos agentes é mitigada, tendo em vista o extenso rol de atribuições – de nível estratégico – que detinham no Ministério da Saúde, na posição de Secretários Executivos e de Diretores Executivos do Fundo Nacional de Saúde.

- DESEQUILÍBRIO ACENTUADO ENTRE O NÚMERO DE CONVÊNIOS E A CAPACIDADE OPERACIONAL DO MINISTÉRIO E DO FNS, POSTERIORMENTE SUPERADO, EM FACE DOS ESFORÇOS DOS GESTORES .

18. É sabido, na práxis da Administração, que as deficiências operacionais de natureza crônica, que permeiam a história institucional, como no caso presente, são de difícil solução. Com efeito, as razões de justificativa trazem as seguintes informações que devem ser sopesadas na aferição da culpabilidade dos gestores, porquanto denotam as dificuldades operacionais enfrentadas pela unidade durante o período avaliado na presente auditoria:

- com a extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social - INAMPS “todos os processos, documentos, registros de atos etc., relacionados às transferências de recursos, mediante a celebração de convênios, vieram a ser depositados no FNS” (subitem 8.11 do Relatório);

- assim, “o nível estratégico do MS e do FNS, por extensão, teve que se preocupar com mais de 20.000 processos que compunham um passivo que levou pelos menos 4 anos para ser debelado [grifei]” (subitem 8.12);

- “em 1999, por exemplo, no FNS havia mais de 8.000 convênios vigentes para transferência de recursos para combate à dengue. Somente em 2001, com a edição do Decreto n.º 3.964, de 10/10/2001, houve a estruturação do FNS com a criação de sua Diretoria Executiva e suas três coordenações-gerais. Mesmo assim, relatam, para atender as suas demandas, o FNS contava, então, com pouco mais de 60 servidores. [grifei]” (subitem 8.13);

- em termos históricos, o FNS trabalha com “12.000 solicitações/ano na forma de propostas de projetos recebidas, das quais se concretizam em média 4.000 convênios. Ressaltam que a modalidade de transferência de recursos por meio de convênios representa, dentro do universo do

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Ministério da Saúde, menos de 5% dos recursos geridos pelo Fundo Nacional de Saúde” [grifei]. (subitem 8.20)

- “Somente em 2009, o déficit de recursos humanos começaria a ser enfrentado com a realização dos primeiros concursos públicos, ‘depois de mais de 20 anos de precarização da força de trabalho’ O FNS passaria, no período de 2000-2009, de um contingente de 60 servidores para uma força de trabalho de 250 pessoas.” (subitem 8.14)

- por outro lado, “não seria admissível sobrestar as atividades inerentes ao FNS, até que este tivesse condições ideais de operação” (subitem 8.18).

- PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS CONVÊNIOS ORIUNDOS DE EMENDAS PARLAMENTARES, EM VIRTUDE DOS EXAMES PRÉVIOS DE CONFORMIDADE ATRIBUÍDOS À CMOS .

19. Outra peculiaridade importante apontada nas razões de justificativa, que não pode ser ignorada, é o fato de os convênios alvejados na Operação Sanguessuga terem origem em emendas parlamentares, integrando o Orçamento Geral da União. Isso, na prática, leva os gestores a presumirem a legitimidade dos projetos, que receberam o aval do Poder Legislativo. Conforme sustentam os defendentes, isso foi reconhecido pelo próprio TCU, no Acórdão 347/2007-Plenário, do qual extraíram o seguinte excerto do voto condutor do Ministro Ubiratan Aguiar (subitem 8.24), verbis:

“15. Em tais casos [de convênios decorrentes de emendas parlamentares], a prerrogativa do ministério de formular a política e programar a distribuição de recursos a empreendimentos que, tecnicamente, se alinhem aos objetivos de cada um de seus programas, se vê prejudicada em detrimento de emendas que, não necessariamente, têm como alvo obras prioritárias de acordo com esse critério. A fase de planejamento a cargo do órgão gestor dos programas, nesses casos, torna-se apenas um aspecto formal, sem qualquer efetividade.”

20. Essa questão foi analisada com maior profundidade no Acórdão 1126/2007-Plenário, referente a embargos de declaração opostos contra o precitado Acórdão 347/2007-Plenário. Destaco, do voto então apresentado pelo Ministro Ubiratan Aguiar, as seguintes passagens, que reforçam a legitimidade dos convênios decorrentes de emendas parlamentares, verbis:

“19. No que tange à determinação, ao Ministério das Cidades, constante do subitem 9.1.1 do Acórdão nº 347/2007 - Plenário, reconheço que houve omissão no raciocínio desenvolvido no Voto que fundamentou esse decisum, baseado nas conclusões do relatório de levantamento, o que levou o TCU a demandar ao órgão que alterasse o fluxo de processos dos contratos de repasse.

20. Especificamente, o Tribunal entendeu que os procedimentos do ministério deveriam prever que o empenho e a contratação da obra, quando oriundos de recursos de emendas parlamentares, fossem condicionados à avaliação preliminar por parte do corpo técnico do órgão. [grifei]

21. Tal determinação levou em conta a premissa de que as obras que tivessem como origem solicitações de parlamentares, via emendas, careceriam da devida verificação prévia de adequabilidade às ações do ministério, bem como de prioridade de intervenção e de viabilidade dos empreendimentos nelas assinalados.

(...)

24. Não cabe ao Ministério das Cidades - nem caberia ao TCU - alterar procedimentos normatizados pelo Poder Legislativo federal, por absoluta impossibilidade jurídica. A omissão que merece ser reconhecida refere-se à ausência de menção à Constituição Federal e, especialmente, à Resolução do Congresso Nacional (CN) nº 1/2006, de 22/12/2006, que dispõe sobre “a Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art. 166 da

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Constituição [Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO], bem como a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo”.

25. Por meio desse normativo, procurou o Congresso Nacional estabelecer, entre outras providências, parâmetros para a aprovação de emendas na lei orçamentária anual. As preocupações manifestadas no relatório de levantamento, inicialmente por mim acolhidas, mostram-se inadequadas, em razão da falta de competência do Ministério das Cidades para imiscuir-se nessa questão.”

21. Com base nessas considerações, o Tribunal decidiu pela insubsistência de determinação endereçada ao Ministério das Cidades, para que condicionasse a execução de convênios decorrentes de emendas parlamentares “a avaliação preliminar efetuada por seu corpo técnico, garantindo a verificação prévia de sua adequabilidade à ação, prioridade de intervenção e viabilidade do empreendimento”.

22. Durante o período auditado neste processo (2000-2005), vigeram as Resoluções CN n° 2/1995 e n° 1/2001, com teores semelhantes ao da Resolução CN n° 1/2006. Dessa forma, cumpre acolher parcialmente as razões de justificativa dos responsáveis quanto ao ponto em questão, tendo em vista a presumida legitimidade dos projetos que receberam o aval prévio do Poder Legislativo.

23. Importa frisar, contudo, que o entendimento adotado nos Acórdãos 347/2007 e 1126/2007, do Plenário, refere-se às análises de adequabilidade aos programas de governo, prioridade e viabilidade das ações oriundas de emendas parlamentares. Como visto, esses crivos, no caso das emendas, são realizados pelo Poder Legislativo, não pelo órgão gestor dos recursos.

24. Todavia, essa peculiaridade, embora seja uma atenuante da conduta dos gestores, não afasta a obrigação do órgão repassador dos recursos de verificar, caso a caso, a conformidade dos convênios com as demais normas aplicáveis à espécie, a exemplo da Instrução Normativa-STN n° 1/97, da Portaria Interministerial n° 127/2008, da Lei 8.666/93 e das próprias Leis de Diretrizes Orçamentárias, tudo a bem da legalidade. Apenas a título de exemplo, cito que, nos termos do art. 6º, inciso IV, da Portaria Interministerial 127/2008, um município registrado como inadimplente no Siafi está, em princípio, impossibilitado de receber recursos de convênios, independentemente de existir crédito orçamentário específico para esse mister, decorrente de emenda parlamentar.

25. Daí a pertinência das recomendações e dos alertas propostos pela unidade técnica visando ao aprimoramento dos mecanismos de controle prévio e concomitante da gestão de convênios no âmbito do Ministério da Saúde.

26. Em adição, entendo oportuno recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que passe a incluir nos projetos de leis de diretrizes orçamentárias normas específicas sobre a execução das despesas oriundas de emendas parlamentares, com enfoque nas atribuições dos entes repassadores dos recursos relativas à aferição da legalidade das despesas decorrentes de emendas parlamentares, bem como na definição de prazos para o envio de propostas dos convenentes aos respectivos concedentes.

27. Essa recomendação visa, entre outros objetivos, a estabelecer melhor o ponto de corte entre as atribuições do Poder Legislativo e do Poder Executivo na aferição prévia de legalidade dos convênios decorrentes de emendas parlamentares. A fixação de prazos tem por objetivo garantir maior efetividade às análises técnicas preliminares no âmbito dos órgãos e entidades concedentes.

- CRIAÇÃO DE NORMAS E PROCEDIMENTOS PARA APERFEIÇOAR A AVALIAÇÃO PRÉVIA E O CONTROLE DOS CONVÊNIOS, DURANTE O PERÍODO DE GESTÃO DOS RESPONSÁVEIS, E EXISTÊNCIA DE ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS ESPECÍFICAS COM ESSA ATRIBUIÇÃO.

28. Outro fato que milita em favor dos defendentes é a existência de normas, procedimentos e unidades funcionais voltadas à avaliação prévia e ao controle dos convênios a cargo do FNS. Aos

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gestores de nível estratégico, como os Secretários Executivos do Ministério da Saúde e os Diretores Executivos do FNS, cumpre definir e manter esses instrumentos organizacionais.

29. E isso ocorreu, conforme denotam as razões de justificativa. Quanto à disciplina normativa, o período de gestão dos responsáveis foi marcado pela edição das “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos mediante a Celebração de Convênios”, aprovadas pela Portaria GM/MS n.º 447/2004, e das “Normas de Financiamento de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios – Orientações Técnicas 2001/2002”, aprovada mediante a Portaria GM/MS n.º 354/2001. No plano da estrutura organizacional, havia, entre outras, as seguintes unidades dedicadas à gestão de convênios: Coordenação Geral de Investimentos em Saúde e Divisões de Convênios e Gestão nos estados (subitens 8.27, 8.32, 8.48.1.12 e 8.48.4.3).

- OUTRAS MEDIDAS DE APERFEIÇOAMENTO DA GESTÃO CONVENIAL, NA GESTÃO DOS RESPONSÁVEIS, A EXEMPLO DA IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE PROPOSTA DE PROJETO , EM 2004.

30. Cumpre ponderar, ainda, que a gestão de convênios a cargo do FNS vem se aprimorando ao longo dos anos, principalmente mediante a implantação de sistemas informatizados, como é o caso do Sistema de Proposta de Projeto, implantado em 2004, durante o período de gestão dos responsáveis (subitens 8.19 e 8.48.2.8). Isso demonstra que a gestão estratégica do Ministério da Saúde e do FNS não estava inerte, ao longo do período auditado, diante da necessidade de aprimorar a gestão de convênios.

31. Embora esse conjunto de ponderações aplique-se a todos os tópicos das audiências e seja suficiente para a rejeição das propostas de multa, entendo oportuno comentar outros aspectos das razões de justificativa que também operam em favor dos responsáveis.

- EXISTÊNCIA DE BASE DE DADOS PARA AFERIÇÃO DE PREÇOS EM CONVÊNIOS.

32. Especificamente quanto à ausência de base de dados para aferição de preços, o Manual de Cooperação Técnica e Financeira por Meio de Convênios, aprovado em 2008, contempla expressamente a necessidade adequação das despesas ao Banco de Preços em Saúde (BPS). Essa base de dados existe desde 1998 e, embora não inclua preços de unidades móveis de saúde, restringindo-se basicamente a medicamentos, reflete a preocupação dos gestores estratégicos do Ministério da Saúde com a economicidade de suas ações.

- DEFINIÇÃO DE ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS PRECISAS PARA AS UNIDADES MÓVEIS DE SAÚDE , DURANTE O PERÍODO DE GESTÃO DOS RESPONSÁVEIS.

33. No tocante às especificações técnicas das unidades móveis de saúde, o referido manual de convênios contempla essas exigências, repetindo os requisitos constantes na Portaria GM/MS nº 2048, publicada em 2002. Essa portaria exige que as ambulâncias atendam às Normas da ABNT (NBR 14561/2000, de julho de 2000). Apenas a guisa de exemplo, cito as especificações exigidas, já na citada portaria de 2002, a um dos quatro tipos de unidades móveis de atendimento terrestre (ambulâncias):

“Sinalizador óptico e acústico; equipamento de rádio-comunicação fixo e móvel; maca articulada e com rodas; suporte para soro; instalação de rede de oxigênio com cilindro, válvula, manômetro em local de fácil visualização e régua com dupla saída; oxigênio com régua tripla (a- alimentação do respirador; b- fluxômetro e umidificador de oxigênio e c - aspirador tipo Venturi); manômetro e fluxômetro com máscara e chicote para oxigenação; cilindro de oxigênio portátil com válvula; maleta de urgência contendo: estetoscópio adulto e infantil, ressuscitador manual adulto/infantil, cânulas orofaríngeas de tamanhos variados, luvas descartáveis, tesoura reta com ponta romba, esparadrapo, esfigmomanômetro adulto/infantil, ataduras de 15 cm, compressas cirúrgicas estéreis, pacotes de gaze estéril, protetores para queimados ou eviscerados, cateteres para oxigenação e aspiração de vários tamanhos; maleta de parto contendo: luvas cirúrgicas, clamps umbilicais, estilete estéril para corte do

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cordão, saco plástico para placenta, cobertor, compressas cirúrgicas e gazes estéreis, braceletes de identificação; suporte para soro; prancha curta e longa para imobilização de coluna; talas para imobilização de membros e conjunto de colares cervicais; colete imobilizador dorsal; frascos de soro fisiológico e ringer lactato; bandagens triangulares; cobertores; coletes refletivos para a tripulação; lanterna de mão; óculos, máscaras e aventais de proteção e maletas com medicações a serem definidas em protocolos, pelos serviços.”

34. Compreendo que esse grau de especificação das UMAs – repito: fixado desde 2002 –demonstra satisfatoriamente a atenção que os gestores estratégicos do Ministério da Saúde deram à questão. Esse fato apenas reforça que os agentes chamados em audiência não devem ser responsabilizados pelas falhas cometidas pelos servidores responsáveis pela análise e acompanhamento dos projetos, cujas condutas serão ser avaliadas nas respectivas tomadas de contas especiais.

- FALTA DE EVIDÊNCIAS DE QUE OS RESPONSÁVEIS SOUBESSEM DOS INDÍCIOS DE FRAUDE NAS LICITAÇÕES, FATO IDENTIFICÁVEL APENAS NA ANÁLISE DOS PROCESSOS, PELOS SERVIDORES DE NÍVEL SUBALTERNO.

35. Relativamente à ausência de providências tempestivas, diante da frequência de vitórias de empresas pertencentes a um mesmo grupo, em licitações nos convênios para aquisição de unidades móveis de saúde, esse fato também não justifica a apenação dos responsáveis. Isso porque essa verificação, caso fosse realizada, seria competência dos servidores de nível subalterno. Como não há evidência de que os Secretários Executivos e os Diretores Executivos do FNS soubessem, à época, desse indício de irregularidade, não se pode imputá-los por essa suposta falta.

- DELIBERAÇÃO DO TRIBUNAL EM CASO ANÁLOGO , SOBRE ESQUEMA DE FRAUDES EM LICITAÇÕES – AUSÊNCIA DE RESPONSABILIDADE DOS GESTORE DE NÍVEL ESTRATÉGICO.

36. Acresço que este Tribunal, diante de caso análogo, em processo de representação sobre amplo esquema organizado de fraudes a licitações em diversos convênios federais, no Estado de Minas Gerais, determinou a instauração de dezenas de tomadas de contas especiais e a adoção de medidas preventivas por parte dos órgãos concedentes, mas não aplicou sanções aos responsáveis no âmbito dos órgãos repassadores de recursos. Trata-se do Acórdão 1.936/2003-Plenário (TC 003.777/2002-4, Relator: Ministro-substituto Augusto Sherman).

- A AUDIÊNCIA NÃO ENFOCOU AS IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DOS CONVÊNIOS – QUE SÃO OBJETO DE TCES AUTÔNOMAS –, MAS A SUPOSTA RESPONSABILIDADE DOS GESTORES POR FALHAS CRÔNICAS NA GESTÃO DE CONVÊNIOS.

- GRANDE DESCOMPASSO ENTRE AS DEMANDAS DE ANÁLISE PRÉVIA, APROVAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E EXAME DE PRESTAÇÕES DE CONTAS DOS CONVÊNIOS, E O NÚMERO DE SERVIDORES DISPONÍVEIS E QUALIFICADOS PARA ESSAS TAREFAS.

- PROBLEMA COMUM A QUASE TODA A ADMINISTRAÇÃO FEDERAL, CUJA SOLUÇÃO CONSOME ANOS DE ESFORÇO INSTITUCIONAL.

37. Não se pode esquecer que o foco das audiências foi o caráter sistêmico e crônico das falhas, não as irregularidades, em si, na execução dos convênios, que são objeto de tomadas de contas especiais específicas, em curso neste Tribunal, algumas, inclusive, já julgadas, entre as quais, cito:

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38. Em todos esses casos, esta Corte de Contas atuou com o devido rigor, condenando os responsáveis pela execução direta dos convênios, no âmbito das prefeituras beneficiárias dos recursos. Note-se, contudo, que esses acórdãos – acertadamente – não imputaram responsabilidade aos gestores de nível estratégico do Ministério da Saúde.

39. Por outro lado, conforme registrei alhures, este Tribunal tem se mostrado sensível às dificuldades operacionais enfrentadas por quase todos os gestores públicos federais, quanto à gestão convênios. Isso porque é grande o descompasso entre as demandas de análise prévia, aprovação, fiscalização e exame de prestações de contas dos convênios, e o número de servidores disponíveis e qualificados para essas tarefas. Exatamente por isso que esta Corte de Contas tem sido comedida na aplicação de sanções aos responsáveis pela área em questão.

40. Ao cotejar os argumentos de defesa dos responsáveis com as circunstâncias em que ocorreram as falhas objeto das audiências, concluo, à luz da jurisprudência coligida, que sua conduta não possui reprovabilidade suficiente para justificar as multas propostas pela unidade técnica.

41. Por esse motivo, acato parcialmente as razões de justificativa.

***

DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES .

42. Quanto às demais propostas formuladas pela 4ª. Secex, acolho- as com os ajustes de forma que considero necessários à melhor concisão do acórdão ora proposto.

43. Em adição, considero oportuno que este Tribunal adote medidas adicionais, com o objetivo de conferir maior efetividade ao presente acórdão.

44. A primeira é determinar ao Ministério da Saúde que apresente a este Tribunal, no prazo de 60 dias, a contar da ciência desta deliberação, um plano de ação,

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TC 020.495/2009-7 Acórdão 1295/2011- Segunda Câmara

TC 022.105/2009-2 Acórdão 719/2011 - Segunda Câmara






TC 011.987/2008-5 Acórdão 2551/2010 - Primeira Câmara

TC 021.055/2006-0 Acórdão 7337/2009 - Primeira Câmara


com o devido cronograma, voltado ao aprimoramento do controle prévio e concomitante sobre as etapas de celebração e execução de convênios oriundos de emendas parlamentares para a aquisição de equipamentos destinados à assistência à saúde, a exemplo das unidades móveis de saúde, de modo a minimizar a ocorrência de fraudes a licitações, superfaturamentos e outras irregularidades na execução convenial, a exemplo das verificadas por ocasião da Operação Sanguessuga, conduzida pela Polícia Federal. Tal determinação visa a congregar todas as medidas saneadoras que o Ministério deverá adotar em função dos achados descritos neste processo.

45. A segunda medida é recomendar ao Ministério da Saúde que estabeleça prazo, improrrogável, a partir da data de publicação da lei orçamentária anual, para a apresentação de propostas de convênios. Essa recomendação tem por objetivo permitir análises mais criteriosas dos planos de trabalho e demais documentos e informações necessárias à aprovação dos projetos pelas áreas técnicas do Ministério.

46. Proponho, ainda, que recomendação semelhante seja encaminhada aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, bem como à Controladoria-Geral da União, para que seja estendida aos demais convênios regidos pela Portaria Interministerial n° 127/2008, oriunda desses três órgãos.

47. Outra recomendação que considero oportuna é para que o Ministério da Saúde, ao conferir publicidade sobre os convênios junto aos entes de controle externo e social, conforme previsto nos arts. 33 a 36 da Portaria Interministerial 127/2008, divulgue as especificações dos bens a ser adquiridos, cientificando os poderes legislativos locais, os respectivos órgãos do ministério público, os conselhos sociais ligados à área do convênio e demais órgãos ou entidades que possam contribuir com o controle social da despesa. Essa determinação tem por objetivo garantir maior efetividade aos controles externo e social, quanto à realização das despesas oriundas de convênios, principalmente quanto à verificação da conformidade das especificações descritas nos planos de trabalho com as características reais dos bens adquiridos.

48. Saliento que essas medidas visam a conferir maior efetividade às emendas parlamentares. A importância dessas emendas se revela, por exemplo, na medida em que promovem investimentos públicos em comunidades longínquas, geralmente não alcançadas pelos programas e políticas governamentais. Em outras palavras, as emendas parlamentares suprem as lacunas deixadas pela execução dos grandes programas governamentais, que, em regra, implicam investimentos mais expressivos, deixando à margem aquelas ações pontuais, com menor valor financeiro, porém de considerável importância para as populações beneficiárias, geralmente as mais isoladas e carentes.

49. Outro aspecto que reforça a importância das emendas parlamentares é o maior grau de democratização que elas trazem à elaboração do orçamento. No período do regime autoritário, sob a égide da Constituição de 1967, não se admitia, na prática, a participação do Congresso Nacional no processo de elaboração orçamentária. Foi a partir da restauração democrática, principalmente com o advento da Constituição de 1988, que o Poder Legislativo passou a contribuir, de modo efetivo, na elaboração do orçamento. É nesse importante contexto, de valorização da democracia, que as emendas parlamentares estão inseridas.

50. Portanto, a despeito de eventuais críticas que esse instrumento possa receber, entendo importante que se reconheça seu valor, principalmente quanto a sua colaboração para tornar a elaboração do orçamento mais democrática e participativa.

51. Nesse sentido, entendo que as determinações e recomendações ora propostas visam, em última instância, a fortalecer esse instrumento de ação parlamentar.

52. Também considero oportuno expedir as seguintes recomendações adicionais ao Ministério da Saúde, igualmente com o fito de aprimorar a gestão de convênios federais no âmbito da pasta:

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i) divulgar, principalmente junto ao Congresso Nacional, com antecedência ao envio da proposta de lei orçamentária anual, a relação completa de programas e ações previstas no Plano Nacional de Saúde – PNS, com o fito de subsidiar os parlamentares na elaboração das emendas pertinentes à área;

ii) elaborar plano de fortalecimento e adequação da estrutura dos seguintes órgãos e unidades às respectivas necessidades operacionais, no que tange à gestão de convênios na área de saúde: Fundo Nacional de Saúde – FNS; Divisões de Convênios e Gestão – Dicon, nos estados; Departamento Nacional de Auditoria do SUS – Denasus;

iii) promover ações de integração dos conselhos estaduais e municipais de saúde, com o Conselho Nacional de Saúde, e destes, com os órgãos de controle interno e externo, com o objetivo de fortalecer os poderes de fiscalização.

53. Para finalizar, considero necessário enviar cópia dos presentes Relatório, Voto e Acórdão ao Ministro de Estado da Saúde, ao Diretor Executivo do FNS, ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS, aos responsáveis arrolados no processo, ao Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União, ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Ministro de Estado da Fazenda, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, às Comissões de Fiscalização Financeira e Controle e de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados, à Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal e à Procuradoria da República no Estado de São Paulo, em atendimento complementar à solicitação versada no Ofício PR/SP-GABPR40-SMC-000454/2010, de 19/10/2010, referente ao Inquérito Civil n° 1.34.001.001675/2008-98.

Do exposto, VOTO por que seja aprovado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.

“9.1 nos termos do art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal, acolher parcialmente as razões de justificativa dos responsáveis arrolados no item 3 deste Acórdão;

9.2 determinar ao Ministério da Saúde, nos termos do art. 150, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal, que: 9.2.1 informe a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência desta deliberação, sobre as providências adotadas em face das recomendações emitidas no “Relatório de Auditoria Especial n.º 179314 nos processos de celebração de convênios oriundos de Emendas Parlamentares da Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde”, da Controladoria Geral da União- CGU (Anexo 19 dos autos); 9.2.2 apresente a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da ciência desta deliberação, um plano de ação, com o devido cronograma, voltado ao aprimoramento do controle prévio e concomitante sobre as etapas de celebração e execução de convênios oriundos de emendas parlamentares para a aquisição de equipamentos destinados à assistência à saúde, a exemplo das unidades móveis de saúde, de modo a minimizar a ocorrência de fraudes a licitações, superfaturamentos e outras irregularidades na execução convenial, a exemplo das verificadas por ocasião da Operação Sanguessuga, conduzida pela Polícia Federal. Tal determinação visa a congregar todas as medidas saneadoras que o Ministério deverá adotar em função dos achados descritos neste processo;

9.3 recomendar ao Ministério da Saúde, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que: 9.3.1 expeça orientações técnicas voltadas à proposição de convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, à elaboração das emendas à Lei Orçamentária Anual destinadas a esse mesmo tipo de objeto e aos próprios servidores do Ministério da Saúde que atuam na gestão desses convênios; 9.3.2 crie cadastro de informações sobre as licitações realizadas pelos convenentes, utilizando, se necessário, o Sistema de Gestão de Convênios - Siconv, com o objetivo de subsidiar o

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acompanhamento e a análise das prestações de contas dos recursos transferidos, contemplando, por exemplo, a identificação das empresas vencedoras dos certames, os tipos de objetos licitados, os locais de execução dos convênios e os valores das adjudicações, entre outros critérios que facilitem a identificação de eventuais irregularidades na execução dos planos de trabalho; 9.3.3 estabeleça prazo improrrogável, a partir da data de publicação da lei orçamentária anual, para a apresentação de propostas de convênios, com o objetivo de permitir análises mais criteriosas dos planos de trabalho e demais documentos e informações necessárias à aprovação dos projetos pelas áreas técnicas desse ministério;

9.3.4 ao conferir publicidade sobre os convênios junto aos entes de controle externo e social, conforme previsto nos arts. 33 a 36 da Portaria Interministerial 127/2008, divulgue as especificações dos bens a ser adquiridos, cientificando os poderes legislativos locais, os respectivos órgãos do ministério público, os conselhos sociais ligados à área do convênio e demais órgãos ou entidades que possam contribuir com o controle social da despesa; 9.3.5 divulgue, principalmente junto ao Congresso Nacional, com antecedência ao envio da proposta de lei orçamentária anual, a relação completa de programas e ações previstas no Plano Nacional de Saúde – PNS, com o fito de subsidiar os parlamentares na elaboração das emendas pertinentes à área; 9.3.6 elabore plano de fortalecimento e adequação da estrutura dos seguintes órgãos e unidades às respectivas necessidades operacionais, no que tange à gestão de convênios na área de saúde: Fundo Nacional de Saúde – FNS; Divisões de Convênios e Gestão – Dicon, nos estados; Departamento Nacional de Auditoria do SUS – Denasus; 9.3.7 promova ações de integração dos conselhos estaduais e municipais de saúde, com o Conselho Nacional de Saúde, e destes, com os órgãos de controle interno e externo, com o objetivo de fortalecer os poderes de fiscalização; 9.4 recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que passe a incluir nos projetos de leis de diretrizes orçamentárias normas específicas sobre a execução das despesas oriundas de emendas parlamentares, com enfoque nas atribuições dos entes repassadores dos recursos relativas à aferição da legalidade das despesas decorrentes de emendas parlamentares, bem como na definição de prazos para o envio de propostas dos convenentes aos respectivos concedentes; 9.5 recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Ministério da Fazenda e à Controladoria-Geral da União que:

9.5.1 adotem a medida sugerida no subitem 9.3.3 deste Acórdão para os demais convênios regidos pela Portaria Interministerial n° 127/2008; 9.5.2 estudem a viabilidade de adotar a recomendação descrita no subitem 9.3.2 deste Acórdão para os demais convênios regidos pela Portaria Interministerial n° 127/2008; 9.6 dar ciência deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam: 9.6.1 ao Ministro de Estado da Saúde, ao Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde e ao Diretor do Departamento Nacional de Auditoria do SUS, alertando-os sobre as falhas listadas no subitem 10.2.4 do Relatório;

9.6.2 aos responsáveis arrolados no processo;9.6.3 aos Ministros de Estado da Fazenda, do Orçamento, Planejamento e Gestão e Chefe da Controladoria-Geral da União;9.6.4 à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;9.6.5 à Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal;9.6.6 às Comissões de Fiscalização Financeira e Controle e de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados;9.6.7 à Procuradoria da República no Estado de São Paulo, em atendimento complementar à solicitação versada no Ofício PR/SP-GABPR40-SMC-000454/2010, de 19/10/2010, referente ao Inquérito Civil n° 1.34.001.001675/2008-98;9.7 autorizar a 4ª Secex a constituir processo apartado para apurar a responsabilidade das

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empresas envolvidas nas fraudes às licitações verificadas na “Operação Sanguessuga” e nas fiscalizações realizadas por este Tribunal e pela Controladoria-Geral da União, para os fins previstos nos arts. 8º e 46 da Lei 8.443/92;9.8 autorizar o arquivamento do processo, após as comunicações cabíveis, sem prejuízo do monitoramento da determinação e recomendações ora propostas, a cargo da 4ª Secex.”

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 4 de maio de 2011.

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

DECLARAÇÃO DE VOTO

Inicialmente, devo registrar meus cumprimentos ao Ministro-Relator pela qualidade de seu Voto.

Não obstante, não posso concordar com as conclusões a que chegou Sua Excelência. A magnitude, a abrangência e a recorrência das irregularidades mencionadas pela Unidade Técnica no presente levantamento de auditoria me levam a concordar com a proposta da Unidade Técnica, cujas considerações adoto como razões de decidir.

São precisas as palavras que extraio do Relatório elaborado no âmbito da 4ª Secex:

“(...)As inconsistências da Categoria I e as irregularidades da Categoria II demonstram de forma

inequívoca as fragilidades e falhas na gestão da tramitação dos processos de convênio do Ministério da Saúde, e a relação desse quadro com a sistemática presente no esquema de fraudes na aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, caracterizado no escândalo “Operação Sanguessuga”.

(...)

Diante de todos os problemas expostos - notadamente a ausência de critérios de elegibilidade para seleção de convênios a serem celebrados; a falta de detalhamento sobre o objeto do convênio; a ausência de pesquisa de preço de mercado; a fragilidade dos planos de trabalho dos convênios e das análises técnicas realizadas pelo Ministério da Saúde – destaca-se, sem dúvida, a dificuldade (e muitas vezes, impossibilidade) de se identificar as características do objeto que foi efetivamente aprovado e celebrado pelo Ministério da Saúde em um determinado convênio.

Como bem explanado pela equipe da CGU, “a partir do momento em que não se conhece ao certo o objeto que foi celebrado, deixam de existir parâmetros confiáveis para serem utilizados na avaliação da execução do convênio (...), seja no acompanhamento, na aprovação das contas ou nas

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ações dos órgãos de controle, o que facilita a proliferação de esquemas fraudulentos como o identificado na ‘Operação Sanguessuga’” (fls. 163, Anexo 19).”

Nesse contexto, correta a proposta da Unidade Técnica no sentido de rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, aplicando-lhes a multa prevista no art. 58 da Lei n.º 8.443/92.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 4 de maio de 2011.

JOSÉ JORGE

Redator

ACÓRDÃO Nº tagNumAcordao – TCU – tagColegiado

1. Processo nº TC 018.701/2004-9 (4 volumes e 38 anexos). 1.1. Apenso: 029.363/2010-12. Grupo II – Classe V – Assunto: Levantamento de Auditoria 3. Responsáveis: Antonio Alves de Souza (114.302.901-10); Arionaldo Bonfim Rosendo (182.782.991-53); Barjas Negri (611.264.978-00); Gastão Wagner de Sousa Campos (116.419.161-68); José Agenor Alvares da Silva (130.694.036-20); José Menezes Neto (182.714.131-04); Otávio Azevedo Mercadante (041.394.618-53); Reginaldo Muniz Barreto (056.947.605-49); Sady Carnot Falcão Filho (066.738.211-91).4. Órgãos/Entidades: Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Saúde - MS; Fundo Nacional de Saúde - MS; Ministério da Saúde (vinculador).5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.5.1. Redator: Ministro José Jorge.6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado (manifestação oral).7. Unidade: 4ª Secretaria de Controle Externo (SECEX-4).8. Advogados constituídos nos autos: Arnoldo Wald (OAB/SP 46.560-A), Alexandre de Mendonça Wald (OAB/SP 107.872-A), Arnoldo Wald Filho (OAB/SP 111.491-A), Mariana Tavares Antunes (OAB/SP 154.639), Marina Gaensly (OAB/SP 229.618-A), Rodrigo Ribeiro Fleury (OAB/SP 176.286), Júlia Schledom de Camargo (OAB/SP 173.203), Lívia Santos Mathiazi (OAB/SP 261.067), Maria Eugenia Previtalli Cais (OAB/SP 273.166), Gabriel Grubba Lopes (OAB/SP 270.869), Eduardo Cezar Chad (OAB/SP 286.527), Bernardo Cavalcanti Freire (OAB/SP 291.471), José Arnaldo da Fonseca (OAB/DF 303), Daniela Rodrigues Teixeira (OAB/DF 13.121), Marcus Vinícius Vita Ferreira (OAB/GO 17.648), Evandro Catunda de Clodoaldo Finto (OAB/DF 10.759), Bruno Bittar (OAB/DF 16.512), Felipe Adjuto de Melo (OAB/DF 19.752), Cristina Drummond Mascarenhas (OAB/DF 26.495), Mayta Versiani Cardoso (OAB/DF 26.827), Érico Joaquim da Silva Júnior (OAB/DF 23.529), Bernardo de Mello Lombardi (OAB/DF 33.124) e Jackeline Couto Canhedo (OAB/DF 33.135)

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9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria, realizado

no Fundo Nacional de Saúde – FNS –, por força do Acórdão 1207/2004-Plenário, com o objetivo de verificar os critérios adotados na celebração de convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS – e os critérios para análise das respectivas prestações de contas.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator:

9.1 nos termos do art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal, acolher parcialmente as razões de justificativa dos responsáveis arrolados no item 3 deste Acórdão;

9.2 determinar ao Ministério da Saúde, nos termos do art. 150, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal, que: 9.2.1 informe a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência desta deliberação, sobre as providências adotadas em face das recomendações emitidas no “Relatório de Auditoria Especial n.º 179314 nos processos de celebração de convênios oriundos de Emendas Parlamentares da Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde”, da Controladoria Geral da União- CGU (Anexo 19 dos autos); 9.2.2 apresente a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da ciência desta deliberação, um plano de ação, com o devido cronograma, voltado ao aprimoramento do controle prévio e concomitante sobre as etapas de celebração e execução de convênios oriundos de emendas parlamentares para a aquisição de equipamentos destinados à assistência à saúde, a exemplo das unidades móveis de saúde, de modo a minimizar a ocorrência de fraudes a licitações, superfaturamentos e outras irregularidades na execução convenial, a exemplo das verificadas por ocasião da Operação Sanguessuga, conduzida pela Polícia Federal. Tal determinação visa a congregar todas as medidas saneadoras que o Ministério deverá adotar em função dos achados descritos neste processo;

9.3 recomendar ao Ministério da Saúde, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que: 9.3.1 expeça orientações técnicas voltadas à proposição de convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, à elaboração das emendas à Lei Orçamentária Anual destinadas a esse mesmo tipo de objeto e aos próprios servidores do Ministério da Saúde que atuam na gestão desses convênios; 9.3.2 crie cadastro de informações sobre as licitações realizadas pelos convenentes, utilizando, se necessário, o Sistema de Gestão de Convênios - Siconv, com o objetivo de subsidiar o acompanhamento e a análise das prestações de contas dos recursos transferidos, contemplando, por exemplo, a identificação das empresas vencedoras dos certames, os tipos de objetos licitados, os locais de execução dos convênios e os valores das adjudicações, entre outros critérios que facilitem a identificação de eventuais irregularidades na execução dos planos de trabalho; 9.3.3 estabeleça prazo improrrogável, a partir da data de publicação da lei orçamentária anual, para a apresentação de propostas de convênios, com o objetivo de permitir análises mais criteriosas dos planos de trabalho e demais documentos e informações necessárias à aprovação dos projetos pelas áreas técnicas desse ministério;

9.3.4 ao conferir publicidade sobre os convênios junto aos entes de controle externo e social, conforme previsto nos arts. 33 a 36 da Portaria Interministerial 127/2008, divulgue as especificações dos bens a ser adquiridos, cientificando os poderes legislativos locais, os respectivos órgãos do ministério público, os conselhos sociais ligados à área do convênio e demais órgãos ou entidades que possam contribuir com o controle social da despesa; 9.3.5 divulgue, principalmente junto ao Congresso Nacional, com antecedência ao envio da proposta de lei orçamentária anual, a relação completa de programas e ações previstas no Plano

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Nacional de Saúde – PNS, com o fito de subsidiar os parlamentares na elaboração das emendas pertinentes à área; 9.3.6 elabore plano de fortalecimento e adequação da estrutura dos seguintes órgãos e unidades às respectivas necessidades operacionais, no que tange à gestão de convênios na área de saúde: Fundo Nacional de Saúde – FNS; Divisões de Convênios e Gestão – Dicon, nos estados; Departamento Nacional de Auditoria do SUS – Denasus; 9.3.7 promova ações de integração dos conselhos estaduais e municipais de saúde, com o Conselho Nacional de Saúde, e destes, com os órgãos de controle interno e externo, com o objetivo de fortalecer os poderes de fiscalização; 9.4 recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que passe a incluir nos projetos de leis de diretrizes orçamentárias normas específicas sobre a execução das despesas oriundas de emendas parlamentares, com enfoque nas atribuições dos entes repassadores dos recursos relativas à aferição da legalidade das despesas decorrentes de emendas parlamentares, bem como na definição de prazos para o envio de propostas dos convenentes aos respectivos concedentes; 9.5 recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Ministério da Fazenda e à Controladoria-Geral da União que:


9.6.2 aos responsáveis arrolados no processo;9.6.3 aos Ministros de Estado da Fazenda, do Orçamento, Planejamento e Gestão e Chefe da Controladoria-Geral da União;9.6.4 à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;9.6.5 à Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal;9.6.6 às Comissões de Fiscalização Financeira e Controle e de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados;9.6.7 à Procuradoria da República no Estado de São Paulo, em atendimento complementar à solicitação versada no Ofício PR/SP-GABPR40-SMC-000454/2010, de 19/10/2010, referente ao Inquérito Civil n° 1.34.001.001675/2008-98;9.7 autorizar a 4ª Secex a constituir processo apartado para apurar a responsabilidade das empresas envolvidas nas fraudes às licitações verificadas na “Operação Sanguessuga” e nas fiscalizações realizadas por este Tribunal e pela Controladoria-Geral da União, para os fins previstos nos arts. 8º e 46 da Lei 8.443/92;9.8 autorizar o arquivamento do processo, após as comunicações cabíveis, sem prejuízo do monitoramento da determinação e recomendações ora propostas, a cargo da 4ª Secex.

ACÓRDÃO Nº 1147/2011 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 018.701/2004-9 (4 volumes e 38 anexos). 1.1. Apenso: 029.363/2010-12. Grupo II – Classe V – Assunto: Levantamento de Auditoria

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3. Responsáveis: Antonio Alves de Souza (114.302.901-10); Arionaldo Bonfim Rosendo (182.782.991-53); Barjas Negri (611.264.978-00); Gastão Wagner de Sousa Campos (116.419.161-68); José Agenor Alvares da Silva (130.694.036-20); José Menezes Neto (182.714.131-04); Otávio Azevedo Mercadante (041.394.618-53); Reginaldo Muniz Barreto (056.947.605-49); Sady Carnot Falcão Filho (066.738.211-91).4. Órgãos/Entidades: Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Saúde - MS; Fundo Nacional de Saúde - MS; Ministério da Saúde (vinculador).5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado (manifestação oral).7. Unidade: 4ª Secretaria de Controle Externo (SECEX-4).8. Advogados constituídos nos autos: Arnoldo Wald (OAB/SP 46.560-A), Alexandre de Mendonça Wald (OAB/SP 107.872-A), Arnoldo Wald Filho (OAB/SP 111.491-A), Mariana Tavares Antunes (OAB/SP 154.639), Marina Gaensly (OAB/SP 229.618-A), Rodrigo Ribeiro Fleury (OAB/SP 176.286), Júlia Schledom de Camargo (OAB/SP 173.203), Lívia Santos Mathiazi (OAB/SP 261.067), Maria Eugenia Previtalli Cais (OAB/SP 273.166), Gabriel Grubba Lopes (OAB/SP 270.869), Eduardo Cezar Chad (OAB/SP 286.527), Bernardo Cavalcanti Freire (OAB/SP 291.471), José Arnaldo da Fonseca (OAB/DF 303), Daniela Rodrigues Teixeira (OAB/DF 13.121), Marcus Vinícius Vita Ferreira (OAB/GO 17.648), Evandro Catunda de Clodoaldo Finto (OAB/DF 10.759), Bruno Bittar (OAB/DF 16.512), Felipe Adjuto de Melo (OAB/DF 19.752), Cristina Drummond Mascarenhas (OAB/DF 26.495), Mayta Versiani Cardoso (OAB/DF 26.827), Érico Joaquim da Silva Júnior (OAB/DF 23.529), Bernardo de Mello Lombardi (OAB/DF 33.124) e Jackeline Couto Canhedo (OAB/DF 33.135)

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria, realizado

no Fundo Nacional de Saúde – FNS –, por força do Acórdão 1207/2004-Plenário, com o objetivo de verificar os critérios adotados na celebração de convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS – e os critérios para análise das respectivas prestações de contas.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator:

9.1 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Barjas Negri, Otávio Azevedo Mercadante, Gastão Wagner de Sousa Campos, Antônio Alves de Souza, José Agenor Álvares da Silva, Sady Carnot Falcão Filho, Reginaldo Muniz Barreto, Arionaldo Bonfim Rosendo, e José Menezes Neto, referente aos seguintes fatos;

a) ausência de adequada especificação do objeto dos convênios para aquisição de unidades móveis de saúde, questão fundamental de qualquer acordo a ser firmado, contrariando o art. 116, §1º, inciso I, da Lei n.º 8.666/93 e o art. 7º, inciso I, da IN/STN n.º 01/97, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.1. da presente instrução;

b) inexistência de uma efetiva e documentada pesquisa de preço de mercado nos convênios firmados para aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, assim como, a inexistência de uma composição de custos adequada e objetiva das UMS, as quais serviriam de parâmetro para as análises técnicas do Ministério da Saúde, ponderando sobre os princípios e ditames do art. 37 da Constituição Federal de 1988 e da Lei n.º 10.180/01, em seu art. 35, §1º, levando em conta a variedade de características do objeto em pauta, a quantidade de convênios firmados para aquisição de UMS e o impacto da questão sobre a continuidade na administração dos processos de convênios, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.2. da presente instrução;

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c) ausência de aderência à legislação, notadamente o art. 2º da IN/STN n.º 01/97 e o art. 116, § 1º da Lei n.º 8.666/93, no que se refere às análises técnicas dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS, gerando pareceres incompletos e inconsistentes que comprometem etapas seguintes do processo de convênio, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.3. da presente instrução;

d) alteração dos planos de trabalho dos convênios firmados para aquisição de UMS sem a devida formalização, o que vai de encontro aos arts. 2º, 7º, inciso I, 15 e 16 da IN/STN n.º 01/97, permitindo a ocorrência de outras irregularidades e gerando sérias dificuldades para o acompanhamento e controle dos acordos, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.4. da presente instrução;

e) ocorrência de celebração de convênio antes da análise conclusiva da unidade técnica do FNS sobre a regularidade do Plano de Trabalho, parte integrante do termo de convênio e fundamental para garantir a legalidade e legitimidade dos convênios firmados para aquisição de UMS, ferindo o art. 116, § 1º, da Lei n.º 8.666/93, e os arts. 2º, 4º, 7º, inciso I, e 15 da IN/STN n.º 01/97, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.5. da presente instrução;

f) ausência de cobrança por parte do Fundo Nacional de Saúde de elementos não apresentados na prestação de contas final e exigidos no art. 28 da IN/STN n.º 01/1997, bem como para o fato de o FNS/MS relevar irregularidades graves dos convênios na apreciação e aprovação das prestações de contas, contrariando o art. 28 da IN/STN n.º 01/97; os arts. 62 e 63 da Lei n.º 4.320/64; o art. 5º da Lei n.º 8.666/93; o art. 38 do Decreto n.º 93.872/86; o art. 15 da IN/STN n.º 01/97; e o art. 20, § 1º da IN/STN n.º 01/97, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.6. da presente instrução.

9.2 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Gastão Wagner de Sousa Campos, Antônio Alves de Souza, José Agenor Álvares da Silva, Sady Carnot Falcão Filho, Reginaldo Muniz Barreto, Arionaldo Bonfim Rosendo, e José Menezes Neto, referente ao fato da ausência de adoção de providências tempestivas em face da alta frequência de vitória de empresas pertencentes a um mesmo grupo, em licitações dos convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, a exemplo dos 758 convênios listados às fls. 518 a 532 do vol. 3 dos presentes autos, em inobservância aos princípios e ditames presentes no Decreto-Lei n.º 200/67, art. 6º; art. 8º, §1º; e art. 13; e na Lei n.º 8.666/93, art. 3º, levando-se em conta as ponderações insertas na “Análise” do item 8.48.7. da presente instrução;

9.3 aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU, aos Srs. Otávio Azevedo Mercadante, Gastão Wagner de Sousa Campos, Antônio Alves de Souza, José Agenor Álvares da Silva, Sady Carnot Falcão Filho, Reginaldo Muniz Barreto, Arionaldo Bonfim Rosendo, e José Menezes Neto no valor de R$ 8.000,00;

9.4 aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU, ao Sr. Barjas Negri no valor de R$ 5.000,00;

9.5 determinar ao Ministério da Saúde, nos termos do art. 150, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal, que: 9.5.1 informe a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência desta deliberação, sobre as providências adotadas em face das recomendações emitidas no “Relatório de Auditoria Especial n.º 179314 nos processos de celebração de convênios oriundos de Emendas Parlamentares da

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Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde”, da Controladoria Geral da União- CGU (Anexo 19 dos autos); 9.5.2 apresente a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da ciência desta deliberação, um plano de ação, com o devido cronograma, voltado ao aprimoramento do controle prévio e concomitante sobre as etapas de celebração e execução de convênios oriundos de emendas parlamentares para a aquisição de equipamentos destinados à assistência à saúde, a exemplo das unidades móveis de saúde, de modo a minimizar a ocorrência de fraudes a licitações, superfaturamentos e outras irregularidades na execução convenial, a exemplo das verificadas por ocasião da Operação Sanguessuga, conduzida pela Polícia Federal. Tal determinação visa a congregar todas as medidas saneadoras que o Ministério deverá adotar em função dos achados descritos neste processo;

9.6 recomendar ao Ministério da Saúde, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que: 9.6.1 expeça orientações técnicas voltadas à proposição de convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde – UMS, à elaboração das emendas à Lei Orçamentária Anual destinadas a esse mesmo tipo de objeto e aos próprios servidores do Ministério da Saúde que atuam na gestão desses convênios; 9.6.2 crie cadastro de informações sobre as licitações realizadas pelos convenentes, utilizando, se necessário, o Sistema de Gestão de Convênios - Siconv, com o objetivo de subsidiar o acompanhamento e a análise das prestações de contas dos recursos transferidos, contemplando, por exemplo, a identificação das empresas vencedoras dos certames, os tipos de objetos licitados, os locais de execução dos convênios e os valores das adjudicações, entre outros critérios que facilitem a identificação de eventuais irregularidades na execução dos planos de trabalho; 9.6.3 estabeleça prazo improrrogável, a partir da data de publicação da lei orçamentária anual, para a apresentação de propostas de convênios, com o objetivo de permitir análises mais criteriosas dos planos de trabalho e demais documentos e informações necessárias à aprovação dos projetos pelas áreas técnicas desse ministério;

9.6.4 ao conferir publicidade sobre os convênios junto aos entes de controle externo e social, conforme previsto nos arts. 33 a 36 da Portaria Interministerial 127/2008, divulgue as especificações dos bens a ser adquiridos, cientificando os poderes legislativos locais, os respectivos órgãos do ministério público, os conselhos sociais ligados à área do convênio e demais órgãos ou entidades que possam contribuir com o controle social da despesa; 9.6.5 divulgue, principalmente junto ao Congresso Nacional, com antecedência ao envio da proposta de lei orçamentária anual, a relação completa de programas e ações previstas no Plano Nacional de Saúde – PNS, com o fito de subsidiar os parlamentares na elaboração das emendas pertinentes à área; 9.6.6 elabore plano de fortalecimento e adequação da estrutura dos seguintes órgãos e unidades às respectivas necessidades operacionais, no que tange à gestão de convênios na área de saúde: Fundo Nacional de Saúde – FNS; Divisões de Convênios e Gestão – Dicon, nos estados; Departamento Nacional de Auditoria do SUS – Denasus; 9.6.7 promova ações de integração dos conselhos estaduais e municipais de saúde, com o Conselho Nacional de Saúde, e destes, com os órgãos de controle interno e externo, com o objetivo de fortalecer os poderes de fiscalização; 9.7 recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que passe a incluir nos projetos de leis de diretrizes orçamentárias normas específicas sobre a execução das despesas oriundas de emendas parlamentares, com enfoque nas atribuições dos entes repassadores dos recursos relativas à aferição da legalidade das despesas decorrentes de emendas parlamentares, bem como na definição de prazos para o envio de propostas dos convenentes aos respectivos concedentes; 9.8 recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Ministério da Fazenda e à Controladoria-Geral da União que:

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9.9.2 aos responsáveis arrolados no processo;9.9.3 aos Ministros de Estado da Fazenda, do Orçamento, Planejamento e Gestão e Chefe da Controladoria-Geral da União;9.9.4 à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;9.9.5 à Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal;9.9.6 às Comissões de Fiscalização Financeira e Controle e de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados;9.9.7 à Procuradoria da República no Estado de São Paulo, em atendimento complementar à solicitação versada no Ofício PR/SP-GABPR40-SMC-000454/2010, de 19/10/2010, referente ao Inquérito Civil n° 1.34.001.001675/2008-98;9.10 autorizar a 4ª Secex a constituir processo apartado para apurar a responsabilidade das empresas envolvidas nas fraudes às licitações verificadas na “Operação Sanguessuga” e nas fiscalizações realizadas por este Tribunal e pela Controladoria-Geral da União, para os fins previstos nos arts. 8º e 46 da Lei 8.443/92;

10. Ata n° 15/2011 – Plenário.11. Data da Sessão: 4/5/2011 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1147-15/11-P.13. Especificação do quorum:13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge (Redator) e José Múcio Monteiro.13.2. Ministro com voto vencido: Raimundo Carreiro (Relator).13.3. Ministros que alegaram impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz e José Múcio Monteiro.13.4. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.13.5. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)BENJAMIN ZYMLER

(Assinado Eletronicamente)JOSÉ JORGE

Presidente RedatorFui presente:

(Assinado Eletronicamente)LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

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acórdão nº 1147/2011-plenário

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