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GRUPO I – CLASSE V – PlenárioTC-019.596/2006-2 (com 11 anexos em 13 volumes)Natureza: Relatório de AuditoriaUnidade: Petrobras Transportes S/A – TranspetroResponsáveis: José Sérgio de Oliveira Machado, Presidente (CPF 108.841.497-49), e Maria Carolina Gomes Pereira Vilas Boas, Chefe da Assessoria Jurídica (CPF 436.723.296-49).Advogados constituídos nos autos: Gustavo Cortês de Lima (OAB/DF 10.969), Claudismar Zupiroli (OAB/DF 12.250) e outros.Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA. ACOMPANHAMENTO DO PROGRAMA DE MODERNIZAÇÃO E EXPANSÃO DA FROTA DA TRANSPETRO. DESCUMPRIMENTO DE PREMISSAS DO PROGRAMA. DETERMINAÇÕES. CONTRATAÇÃO INDEVIDA DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA COM INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS.

RELATÓRIO

Adoto como Relatório a manifestação do analista da 1ª Secex Michel Cohen, a seguir transcrita, que contou com o endosso do diretor da 1ª Diretoria Técnica e da titular daquela unidade técnica:

“1. INTRODUÇÃOCuidam os autos de Relatório de Auditoria realizada na Petrobras

Transporte S.A. – TRANSPETRO com o objetivo de examinar o procedimento licitatório e eventuais contratações oriundas da Carta Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, referente à licitação para construção de 26 (vinte e seis) navios no âmbito do Programa de Modernização e Expansão da Frota – PROMEF.

A presente fiscalização visa a cumprir deliberação exarada no subitem 9.2 do Acórdão nº 308/2006 – Plenário, no âmbito do TC 015.257/2005-1, que tratou de Representação formulada por equipe de auditoria da 1ª Secex, nos seguintes termos: ‘autorizar a 1ª Secretaria de Controle Externo – 1ª Secex a instaurar procedimento de fiscalização específico para cada licitação promovida pela Petrobras Transportes S.A., oriunda do Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004’.

Na Fase de Planejamento, foram elaboradas as matrizes de planejamento e de procedimento desta auditoria. Os trabalhos foram conduzidos em consonância com o previsto no Roteiro de Auditoria de Conformidade.

Assim, foram analisados documentos referentes ao procedimento licitatório, tendo sido constatada a existência de indícios de irregularidades no Edital da Carta Convite e na minuta de contrato a ele anexa, passíveis de acarretar dano ao erário. As principais irregularidades constatadas referem-se a:

• não abertura dos custos considerados nas propostas comerciais, o que daria margem para futuros aditivos danosos e jogo de planilhas, além de possíveis sobrepreços;

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• critérios de reajuste mal formulados, que não refletem a realidade da composição dos insumos envolvidos;

• desconsideração de premissas que nortearam todo o PROMEF;• qualificação indevida de empresa que não cumpriu requisitos da

Pré-Qualificação e do Convite, o que ocasionou proposta de mudança de financiamento pelo BNDES que foi desfavorável à Transpetro.

Considerando a iminente assinatura dos contratos decorrentes do convite em tela e a constatação de que poderia haver sobrepreço em razão da não abertura da composição dos custos apresentados pelos licitantes, esta Unidade Técnica elaborou relatório preliminar (fls. 78/94 do volume principal), abordando aspectos relacionados aos custos e aos critérios de reajuste, o qual seguiu para apreciação do Eminente Ministro Relator à época, Ministro Marcos Vilaça, para julgamento, tendo sido determinada, por Despacho (fl. 96 do volume principal), a oitiva prévia da Transpetro acerca das irregularidades suscitadas.

Após a análise das oitivas apresentadas por parte desta Secretaria (fls. 110/120 do volume principal), foram consideradas procedentes as justificativas referentes à inexistência de detalhamento de custos diretos e à falta de correlação entre os critérios de reajustes previstos em contrato e os insumos mais representativos dos preços contratados, sendo considerada como irregularidade a inexistência de detalhamento dos custos indiretos, o que pode ocasionar prejuízo aos cofres da Estatal.

Assim, foi proposta a suspensão cautelar das contratações decorrentes do convite em tela até deliberação final desta Corte de Contas na análise da composição dos custos indiretos, facultado, entretanto, seu prosseguimento na hipótese de realização de negociação de preços das propostas apresentadas, com base em planilhas detalhadas de custos indiretos das eventuais contratadas.

Por meio de Despacho de fls. 132/135 do volume principal, o atual Relator do presente processo, Ministro Aroldo Cedraz, determinou, com fulcro no art. 276 do Regimento Interno do TCU, a sustação dos procedimentos para a celebração dos contratos decorrentes do convite em comento até deliberação deste Tribunal, com oitiva da Transpetro.

Inconformada com o Despacho, a Transpetro interpôs agravo de fls. 1/4 do anexo 6, contra a aludida medida cautelar com vistas a reformá-la, o qual foi analisado pelo Ministro Relator.

Em Despacho às fls. 9/11 do Anexo 6, ao examinar os fundamentos que balizaram a cautelar concedida, o Ministro Relator decidiu que, apesar dos argumentos apresentados pela Transpetro, permanecia o periculum in mora. No que se refere ao fumus boni iuris, tratou-se principalmente da questão relacionada à não abertura dos custos indiretos. Em suma, ficou consignado que ‘uma abertura parcial dos custos já permitiu alguns ganhos para a empresa estatal, não sendo descabido inferir que existe a possibilidade de que uma abertura um pouco mais detalhada permita auferir benefícios adicionais’. Assim, concluiu-se que os argumentos apresentados pela Transpetro não deveriam prosperar.

No entanto, foi encaminhado quadro demonstrativo da composição dos custos indiretos dos contratos e das negociações realizadas que, na opinião do Relator, apesar de pouco detalhamento, demonstrou, ‘em princípio, o cuidado da empresa em obter as melhores condições na celebração dos contratos, o que termina por afastar o segundo e último sustentáculo do requisito do ‘fumus boni juris’ que embasou a concessão da cautelar ora agravada’.


O Ministro-Relator asseverou, entretanto, que o fato de as informações prestadas pela Estatal sobre a composição dos custos indiretos serem extremamente sintéticas pode dificultar o acompanhamento pelo TCU acerca da regularidade do cumprimento das contratações em tela.

Assim, foi revogada a medida cautelar anteriormente concedida, sendo determinado à Transpetro que, ‘na resposta à oitiva determinada em 27/02/2007, além de outras informações que considere relevantes: a) encaminhe ao Tribunal a documentação que embasou a elaboração do referido quadro, b) realize maior detalhamento das categorias de custos discriminadas na Nota 5 daquele demonstrativo, a fim de indicar, para cada categoria, os valores correspondentes aos diversos subitens arrolados na aludida Nota, e c) indique as razões para os realocamentos de custos apontados na Nota 3 do quadro em questão’.

Este Relatório apresenta as verificações e achados da Auditoria e as conclusões finais da equipe de fiscalização, considerando, também, os argumentos apresentados em sede da oitiva (Anexos 4 e 5).

2. OBJETIVOO objetivo desta auditoria é fiscalizar o procedimento licitatório e

eventuais contratações oriundas da Carta Convite nº 006.8.020.05.0/2005, referente à licitação para construção de 26 (vinte e seis) navios no âmbito do Programa de Modernização e Expansão da Frota – PROMEF.

3. Metodologia utilizada e limitações inerentes à auditoriaA auditoria foi desenvolvida utilizando-se as técnicas de análise

documental, triangulação e entrevistas.Durante a fase de execução desta auditoria, analisou-se a documentação

referente ao convite em comento, incluindo todos os seus anexos, DIPs, relatórios etc., bem como foram realizadas diversas entrevistas com os gestores de modo a conhecer o processo de licitação e contratação desse empreendimento.

Considerando que as contratações decorrentes do aludido convite deveriam utilizar financiamento de recursos do Fundo de Marinha Mercante – FMM, fez-se diligência ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, de modo a conhecer detalhes de todo o financiamento e dirimir dúvidas acerca de como será feito no âmbito do PROMEF (Anexo 1).

Uma questão que limitou a atuação da equipe foi o fato de que os membros da comissão de licitação em análise não tinham os conhecimentos necessários ou não sabiam responder às dúvidas levantadas pela equipe de auditoria acerca do procedimento licitatório. Segundo informado verbalmente à equipe do TCU por alguns membros da comissão de licitação, Sres Fernando Guimarães Lima e Vitor Faria Ramos, estes não participavam de todos os atos do procedimento licitatório e determinadas informações somente poderiam ser colhidas com o presidente da referida comissão, Sr. Ednardo Fernandes Cardoso. Esses membros disseram, também, à equipe de auditoria que as decisões relacionadas ao certame eram tomadas, muitas das vezes, unicamente pelo presidente da aludida comissão, sem a participação dos outros membros ou, quando muito, de apenas alguns deles.

O prejuízo causado à realização da auditoria, em decorrência da limitação acima narrada, decorreu, dentre outros motivos, do fato de a equipe ter de esperar o retorno do citado presidente da comissão de suas férias para colher todas as informações necessárias ao entendimento de todo o processo fiscalizado, o que ocorreu no meio do período de execução (uma semana).


Constata-se, ainda, que houve intempestividade, por parte dos gestores, na apresentação das informações e documentos solicitados por meio de ofícios de requisição, sendo a totalidade das respostas encaminhada a esta Unidade Técnica somente em 05/10/2006 (fl. 35 do volume principal), o que dificultou o andamento do relatório de auditoria, visto que somente puderam ser analisados posteriormente, já na fase de elaboração do relatório.

Outras limitações, decorrentes de falta de formalização do processo, bem como de entrega incompleta de documentos e informações, são comentadas no item 6.3 deste Relatório.

4. Volume de recursos fiscalizadosO volume de recursos fiscalizados foi calculado conforme dispõe a

Portaria TCU nº 222, de 10/10/2003, correspondendo ao valor total licitado nessa primeira licitação ora em análise, obtendo-se o montante de US$ 2.684.950.000,00 (dois bilhões, seiscentos e oitenta e quatro milhões e novecentos e cinqüenta mil dólares americanos):

• Lote 1: 10 navios Suezmax a serem construídos pelo Consórcio Atlântico Sul ao preço global de USD 1,120,950,000.00 (um bilhão, cento e vinte milhões e novecentos e cinqüenta mil dólares);

• Lote 2: 5 navios Aframax a serem construídos pelo Consórico Rio Naval ao preço global de USD 517,000,000.00 (quinhentos e dezessete milhões de dólares);

• Lote 3: 4 navios Panamax a serem construídos pelo Consórico Rio Naval ao preço global de USD 349,000,000.00 (trezentos e quarenta e nove milhões de dólares);

• Lote 4: 4 navios de produtos a serem construídos pelo Estaleiro Mauá Jurong S.A. ao preço global de USD 277,080,000.00 (duzentos e setenta e sete milhões e oitenta mil dólares);

• Lote 5: 3 navios GLP a serem construídos pelo Estaleiro Itajaí ao preço global de USD 130,900,000.00 (cento e trinta milhões e novecentos mil dólares).

5. HISTÓRICO DO EMPREENDIMENTOO Programa de Modernização e Expansão da Frota da Petrobras

Transporte S/A – PROMEF tem por objetivo atender às necessidades de navios do Sistema Petrobras, bem como contribuir para o soerguimento da indústria naval brasileira, de forma a torná-la competitiva relativamente aos preços e prazos praticados por estaleiros localizados fora do Brasil.

A primeira fase do mencionado programa consistiu na Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004, realizada pela Transpetro, com o objetivo de selecionar empresas nacionais, estrangeiras e consórcios para participarem de futuras licitações com vistas à construção de navios.

A aludida pré-qualificação buscou incentivar e estimular os estaleiros nacionais existentes a modernizarem suas instalações e equipamentos por meio de investimentos, bem como permitir a participação de empresas que ainda não tenham estaleiros instalados em território nacional, mas que estejam efetivamente capacitadas e interessadas em investir na atividade naval com o intuito de revitalizar a indústria naval nacional de grandes navios.

Em 25/11/2004, a Transpetro tornou pública, por meio de aviso de edital, a Pré-Qualificação Internacional, regida pelo Edital nº 1/2004, no âmbito da implementação do seu Programa de Modernização e Expansão da Frota Marítima – PROMEF.


Em 28/04/2005, procedeu-se à leitura do Relatório da Comissão de Licitação que apresentou a conclusão final da análise das documentações jurídica e fiscal, após o exame dos ‘Recursos Contra Inabilitação’ apresentados pelas empresas anteriormente inabilitadas, das ‘Impugnações à Habilitação’ impetradas pelas Pré-Qualificantes contra habilitação de concorrentes e das ‘Contra-Razões às Impugnações’, tendo, nessa sessão, concluído pela inabilitação da Renave – Empresa Brasileira de Reparos Navais S.A e pela habilitação para continuar no processo dos seguintes Pré-Qualificantes:

• Estaleiro Rio Grande Ltda;• Consórcio Keppel Fels Brasil S.A/Brasfels S.A;• Consórcio Rio Naval (Sermetal Estaleiros/IESA/MPE S.A);• Consórcio Camargo Corrêa/Andrade Gutierrez S.A;• Estaleiro Itajaí S.A;• Estaleiro Mauá Jurong S.A;• Eisa Montagens Ltda;• Inace – Indústria Naval do Ceará S.A;• Consórcio NUCLEP/Better/Pem; e• Consórcio Rio Grande.Considerando que o processo de pré-qualificação associado ao Edital

nº 1/2004 deveria continuar com a abertura do ‘ENVELOPE II’, correspondente à documentação econômico-financeira e técnica dos pré-qualificantes habilitados, houve nova sessão para julgamento desta documentação, ensejando a classificação dos seguintes pré-qualificantes de acordo com a pontuação final obtida consoante os itens 9.3, 9.5 e 9.6 do edital:

• Estaleiro Rio Grande Ltda;• Consórcio Rio Naval (Sermetal Estaleiros/IESA/MPE S.A);• Consórcio Camargo Corrêa/ Andrade Gutierrez S.A; e• Consórcio Rio Grande.O resultado da pré-qualificação, publicado em 12/07/2005, na época

sujeito a recurso, desqualificou, dentre outras empresas, os seguintes participantes: Consórcio Keppel Fels/Brasfels; Mauá Jurong S.A e EISA Montagens Ltda, vez que as citadas empresas não atingiram a pontuação final necessária para qualificação na forma disposta no edital.

Posteriormente, em 13/07/2005, a Diretoria da Transpetro decidiu, por meio do Ato de Gestão aprovado por meio da Ata da Diretoria nº 240/2005, incluir o Consórcio Keppel Fels Brasil S.A/Brasfels S.A, o Estaleiro Mauá Jurong S.A e o Estaleiro Eisa Montagens Ltda, que tinham sido desqualificadas pelo julgamento proferido pela Comissão de Licitação, em 12/07/20005, ressalvando que seria mantida a avaliação técnica publicada no relatório da comissão.

A Diretoria da Transpetro expediu aludido ato de gestão, sob os seguintes argumentos:

• o item 4.1.7.8.1, alínea c, do Manual de Procedimentos Contratuais da Petrobras – MPC, outorga competência ao Titular da Companhia para decidir sobre a participação de licitantes em pré-qualificação, mesmo na hipótese de avaliação econômico-financeira em grau NR (não recomendável), no pressuposto de que insuficiências econômico-financeiras têm, ou podem ter, caráter circunstancial;

• os pré-qualificantes Consórcio Keppel Fels/Brasfels, Mauá Jurong S.A e EISA Montagens Ltda. alcançaram pontuação técnica exigida no edital, o mesmo não ocorrendo relativamente à pontuação econômico-financeira;


• a aplicação aos quesitos econômico-financeiros dos mesmos critérios e normas classificatórias definidos para os aspectos técnicos conduziria à pré-qualificação dos referidos licitantes, como demonstrado nos documentos que compõem o processo de licitação em curso;

• a inclusão destes licitantes iria contribuir para um maior nível de concorrência em encomenda de tão grande porte como a então em andamento, o que viria ao encontro dos interesses da Companhia e do País;

• o ato de gestão da Companhia baseou-se em critério técnico perfeitamente identificado no Edital de Pré-Qualificação;

• diversos pareceres jurídicos deram a opinião pela não existência de óbice jurídico ao ato de gestão; e

• tais licitantes classificados pelo ato de gestão deveriam apresentar, quando da futura licitação, garantias suficientes destinadas a viabilizar a execução do objeto a ser licitado.

O processo de pré-qualificação foi concluído, tendo a comissão de licitação negado provimento aos recursos interpostos, sob ratificação do presidente da Transpetro, mantendo-se o ato de gestão. Assim, foram pré-qualificadas sete empresas ou consórcios.

Em seguida, a Transpetro publicou Carta-Convite nº 006.8.020.05.0, em 10 de outubro de 2005, tendo como objeto a aquisição de 26 navios petroleiros no âmbito do PROMEF, divididos em 5 lotes. O convite estipulava que um licitante poderia contratar no máximo dois lotes, sendo que aquele que contratasse o Lote 1 não poderia ganhar outro lote (fl. 3 do Anexo 2).

Nesse ínterim, o Estaleiro Itajaí, inconformado com sua desclassificação na fase de pré-qualificação, ajuizou ação judicial na qual obteve medida liminar, determinando sua inclusão entre os pré-qualificados e a obrigação de ser convidado para as demais fases do processo.

Participaram, portanto, da licitação na fase do Convite oito consórcios/empresas, sendo quatro pré-qualificados pela comissão de licitação, três pré-qualificados pelo ato de gestão da Diretoria e um que obteve medida liminar para permanência no processo, quais sejam:

• Consórcio Camargo Corrêa/Andrade Gutierrez S.A.;• Consórcio Rio Naval;• Consórcio Rio Grande;• Estaleiro Rio Grande Ltda;• Estaleiro Mauá Jurong S.A.;• Eisa Montagens Ltda;• Consórcio Keppel Fels Brasil S.A./Brasfels S.A.;• Estaleiro Itajaí S.A.Os 5 lotes em que foi dividida a licitação foram:• Lote 1: 10 navios Suezmax;• Lote 2: 5 navios Aframax;• Lote 3: 4 navios Panamax;• Lote 4: 4 navios de produtos;• Lote 5: 3 navios gaseiros.O Estaleiro Rio Grande Ltda. não formulou propostas. Houve, ainda, a

fusão dos consórcios Camargo Corrêa/Andrade Gutierrez S.A. e Rio Grande, os quais formaram um novo consórcio denominado Consórcio Atlântico Sul. Assim, apenas seis consórcios/empresas formularam propostas:

• Consórcio Atlântico Sul (lotes 1 e 2);


• Consórcio Rio Naval (lotes 1, 2 e 3);• Estaleiro Mauá Jurong S.A. (lote 4);• Eisa Montagens Ltda (lotes 3 e 5);• Consórcio Keppel Fels Brasil S.A./Brasfels S.A. (lotes 1 e 2);• Estaleiro Itajaí S.A. (lote 5).O Consórcio Keppel Fels Brasil S.A./Brasfels S.A. e a Eisa Montagens

Ltda, inicialmente beneficiados pelo ato de gestão, foram eliminados do certame por não atenderem às condições econômico-financeiras previstas no Convite, conforme fls. 62/65 do Anexo 2 (ressalte-se que essa parte do documento ‘Relatório Julgamento da 1ª fase Documentação Básica’ disponibilizado à equipe de auditoria encontra-se incompleta). Quanto ao Estaleiro Mauá Jurong S.A., a comissão entendeu que este teria atendido essas condições, podendo então continuar no processo.

Após a abertura das propostas classificadas, procedeu-se à fase de negociação com os licitantes vencedores, culminando nos seguintes resultados por lotes, conforme informação contida no CD com os Orçamentos Finais Negociados dos lotes 2 ao 5 (fl. 173 do anexo 10).

• Lote 1: 10 navios Suezmax a serem construídos pelo Consórcio Atlântico Sul ao preço global de USD 1,120,950,000.00 (um bilhão, cento e vinte milhões e novecentos e cinqüenta mil dólares);

• Lote 2: 5 navios Aframax a serem construídos pelo Consórico Rio Naval ao preço global de USD 517,000,000.00 (quinhentos e dezessete milhões de dólares);

• Lote 3: 4 navios Panamax a serem construídos pelo Consórico Rio Naval ao preço global de USD 349,000,000.00 (trezentos e quarenta e nove milhões de dólares);

• Lote 4: 4 navios de produtos a serem construídos pelo Estaleiro Mauá Jurong S.A. ao preço global de USD 277,080,000.00 (duzentos e setenta e sete milhões e oitenta mil dólares);

• Lote 5: 3 navios GLP a serem construídos pelo Estaleiro Itajaí ao preço global de USD 130,900,000.00 (cento e trinta milhões e novecentos mil dólares).

No decorrer da fase de execução dos trabalhos de auditoria, o processo encontrava-se em sua fase final, restando apenas negociações quanto às minutas contratuais a serem assinadas com os licitantes vencedores.

Por oportuno, observa-se que, até o término deste relatório de auditoria, há notícia de que os contratos referentes aos lotes 1, 2 e 3 já foram assinados, restando apenas os dos demais lotes.

6. ACHADOS DE AUDITORIA6.1 Descaracterização de um dos objetivos do PROMEF na fase de

convite dos pré-qualificados, desconstituindo os argumentos utilizados anteriormente pela Transpetro para justificar as irregularidades cometidas durante a realização do Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004.

Situação encontrada:Primeiramente, cumpre transcrever trechos do Voto condutor do

Acórdão nº 308/2006 – Plenário do Exmo Ministro Guilherme Palmeira, ao proceder o exame das irregularidades constatadas no Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004, no âmbito do TC 015.257/2005-1:

‘Releva destacar que este procedimento de pré-qualificação serve, bem dizer, não apenas para a compra dos navios a que se propõe, mas constitui-se no


primeiro passo de um ambicioso programa de reestruturação da indústria naval brasileira. E é sob essa ótica que os atos praticados devem ser enfocados.

(...)Ressalto neste ponto que o ato de gestão em questão está sendo

apreciado em juízo de cognição sumária e na ótica de que este procedimento insere mais do que uma compra de navios. Quero dizer com isso que, em outras circunstâncias, tal ato pode não ser considerado legal’.

(...)Tais eventos demonstram que esta licitação não se encerra numa simples

compra de navios. Vai, ou pelo menos tem a intenção de ir, muito além. E assim deve ser apreciada por este Tribunal. Isso significa que as regras conformadoras do processo licitatório precisam ser interpretadas nesse contexto.

Assim são, a meu ver, inequívocas a falta de identificação precisa e clara do objeto da pré-qualificação, bem assim a restrição à competitividade, com a estipulação de critérios classificatórios que foram, em verdade, eliminatórios. Tudo isso se estivesse a Transpetro procedendo simplesmente à compra de navios.

No entanto, se considerarmos que o objetivo primordial deste procedimento é a instalação de estaleiros competitivos em nível internacional em território brasileiro, a falta de identificação do objeto – que diz respeito à ausência de definição prévia quanto ao número e tipo de navio a ser licitado – , bem como a estipulação de critérios classificatórios relacionados à capacidade técnico-econômica para instalação/adequação de estaleiros que atendam ao nível de competitividade exigido, podem ser aceitos como critérios válidos.

Quanto ao ato de gestão que pré-qualificou três proponentes excluídos pela comissão de licitação, por não atenderem às exigências do edital, concordo, em parte com a análise procedida pela unidade técnica.

(...)Portanto, revela-se um absurdo contra-senso que venham a ser incluídos

proponentes que não atenderam àquelas condições, baseado em critérios definidos posteriormente aos que constaram do edital de pré-qualificação.

Além de um contra-senso, é uma flagrante infringência aos princípios da isonomia e da vinculação ao edital, não subsistindo, portanto, a alegação de que o ato de gestão aprovado por meio da Ata de diretoria nº 240/2005 fundamenta-se em dispositivo do Manual de Procedimentos Contratuais, adotado pela Transpetro com supedâneo no Decreto nº 2.745, de 24 de agosto de 1996, sendo utilizado no ‘exercício das atribuições de discricionaridade’ e ‘poder de gestão’ da diretoria da empresa (fl. 20, anexo 3).

Além de entender que não há embasamento normativo para o ato de gestão, a 1ª Secex aprofunda-se na análise dos critérios utilizados para incluir as empresas eliminadas pela comissão de licitação por não atenderem aqueles do edital de pré-qualificação, concluindo que não demonstram capacitação técnica e econômico-financeira mínima de 60% da pontuação estabelecida no Edital. Assim sendo, propõe a unidade técnica a revogação do ato.

Nesse ponto, embora concordando com os óbices lógicos e legais que pairam sobre o ato de gestão, divirjo da proposta alvitrada pela 1ª Secex, contida no item ‘a.1’ da instrução adotada como Relatório, entendendo que, apenas pelas circunstâncias particularíssimas deste procedimento, deve ser mantido o ato.

Da mesma forma, uma vez que considero afastadas, em razão das circunstâncias excepcionalíssimas presentes neste processo, exaustivamente


mencionadas, as irregularidades consistentes na falta de identificação precisa e clara do objeto da pré-qualificação e a restrição à competitividade, penso não ser coerente que, aqui, sejam feitas determinações tendentes a impor a obediência, em regra, a tais requisitos.’

Conforme se depreende do Voto acima, as irregularidades constatadas no âmbito daquela representação foram justificadas unicamente em razão da situação particularíssima daquele procedimento de pré-qualificação que originou o convite ora em análise, qual seja, a de estar inserido em um amplo programa de soerguimento da indústria naval brasileira.

Como dito pelo Exmo Ministro Relator, após as alegações prestadas pela Transpetro e em exame de cognição sumária, ficou caracterizado que não se trata de uma mera compra de navios, mas de um projeto mais amplo, no qual são almejados outros objetivos, tais como garantir um nível de nacionalização de pelo menos 65% dos insumos a serem utilizados na fase de construção dos navios e ‘incentivar que os estaleiros já implantados no país, bem assim aquelas empresas interessadas em ingressar no setor da construção naval, atingissem uma condição de competitividade, preços e prazos praticados no mercado internacional’.

Nota-se claramente o entendimento de que, caso não se confirmassem as premissas do PROMEF, as quais tornariam o procedimento de pré-qualificação mais do que uma simples compra de navios, as irregularidades constatadas naquela oportunidade seriam consideradas graves, sendo passíveis de correção e aplicação das sanções cabíveis por parte desta Corte de Contas.

Cumpre esclarecer que não se discute nestes autos a importância do PROMEF, mas a regularidade de todo o processo de contratação nele inserido, inclusive, e principalmente, se as premissas e objetivos previamente estipulados estão sendo devidamente observados pela Transpetro na condução desse processo, sob pena de descaracterizá-lo.

Com base nesse entendimento esposado pela Egrégia Corte de Contas, torna-se imprescindível nesta auditoria avaliar o cumprimento ou o real comprometimento da Estatal no sentido de ver garantidos tais objetivos. Ocorre que, durante a execução dos trabalhos de fiscalização, verificou-se que as premissas e objetivos do PROMEF não foram obedecidos tão rigorosamente, como quis deixar parecer a Transpetro àquela época.

O Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, do qual participaram os pré-qualificados pela Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004, além do Estaleiro Itajaí, por força de determinação judicial, teve como objeto a compra de 26 navios petroleiros, divididos em cinco lotes, sendo o Lote 1 com 10 navios Suezmax, o Lote 2 com 5 navios Aframax, Lote 3 com 4 navios Panamax, Lote 4 com 4 navios de produtos e Lote 5 com 3 navios gaseiros (GLP).

Seguindo o entendimento de que não se trata apenas de uma compra de navios, mas de um programa de soerguimento da indústria naval brasileira, deve se considerar que os quantitativos de navios constantes de cada lote deveriam ser suficientemente estabelecidos, de forma a garantir que o licitante vencedor de cada lote fosse capaz de alcançar um nível de competitividade internacional aferido por meio de curva de aprendizado previamente estipulada, sem prejuízo de se atender à demanda do sistema Petrobras.

Em relatório final de estudo elaborado em 08 de julho de 2004, pela empresa de consultoria McKinsey & Company, denominado ‘Apoiando a Transpetro no Desenvolvimento do PROMEF’, fica estabelecido como parâmetro


de HH/CGT da curva de aprendizado para navios do tipo Suezmax, referente à produtividade da mão-de-obra da indústria naval brasileira, após 6 anos de aprendizado contínuo, 28 a 37 HH/CGT, sendo esse o parâmetro objetivo para que cada contratada se tornasse internacionalmente competitiva (fls. 133/136 do Anexo 8).

Em resposta ao item n do Ofício de Requisição nº 07-752/2006 (fls. 70/71), ao ser questionada acerca de qual valor de HH/CGT constante da curva de aprendizado seria o ideal ou esperado para o primeiro e o último navios a serem construídos em cada lote, de forma a atender às premissas do PROMEF, a Transpetro informou que admite, considerando a situação atual da indústria naval brasileira, um nível de HH/CGT na construção dos primeiros navios de 65 HH/CGT. Com relação aos últimos navios produzidos em cada lote, a Transpetro aduziu que a produtividade esperada para cada série de navios será, para o Lote 1 (Suezmax), 53 HH/CGT, para o Lote 2 (Aframax), 54 HH/CGT, para o Lote 3 (Panamax), 42 HH/CGT, para o Lote 4 (Produtos), 74 HH/CGT, e, para o Lote 5 (GLP), 56 HH/CGT.

Pode-se constatar, da resposta acima, que a Transpetro não considerou, na divisão dos lotes do Convite em comento, o índice de HH/CGT da curva de aprendizado estipulado em estudo que subsidiou a concepção do PROMEF, da pré-qualificação e desse convite (fl. 16 do Anexo 9). No caso dos navios Suezmax, a diferença é relevante: 53 HH/CGT para 37 HH/CGT. Trata-se de exemplo de que a premissa do PROMEF em tornar os estaleiros nacionais internacionalmente competitivos não foi observada, pois, segundo o estudo supracitado, para que esses estaleiros atingissem esse nível de competitividade, a curva de aprendizado deveria ser, na construção do último navio, de, no máximo, 37 HH/CGT.

Vale dizer que, apesar de o índice de HH/CGT dos estaleiros estrangeiros ser em torno de 15 HH/CGT, seria adequado o nível estipulado de 37 HH/CGT, em razão do baixo custo da mão-de-obra brasileira, fazendo com que o preço final fosse o mesmo daquele praticado internacionalmente, vez que a mão-de-obra no exterior é mais cara.

Cabe registrar que esta Unidade Técnica já havia se manifestado nos autos do TC 015.257/2005-1 no sentido de examinar se os critérios e requisitos estabelecidos no Edital de Pré-Qualificação nº 01/2004 possuíam coerência com a quantidade de navios a serem construídos futuramente, decorrendo daí a importância em se ter definido já naquela oportunidade o número de lotes e as quantidades de navios de cada um para que não se exija dos licitantes capacitação acima do necessário, bem como sejam cumpridas as premissas do PROMEF.

Após esclarecimentos prestados pela Companhia naquela época, o Tribunal aceitou que não fosse definida já na pré-qualificação a quantidade de navios por lote. Todavia, ficou implícito que ao se proceder a esta definição, deveria ser atendido o objetivo do PROMEF em incentivar os estaleiros nacionais a se tornarem competitivos internacionalmente. Nesse sentido, os licitantes deveriam, pelo menos quando da realização do Convite ora em análise, comprovar que possuíam o requisito referente à curva de aprendizado conforme pré-qualificação, em função da quantidade de navios constante de cada lote da licitação. Tal requisito deveria ser considerado como um critério eliminatório, tendo em vista ser este um dos objetivos do PROMEF.


Observa-se, no entanto, que esse requisito não foi considerado como eliminatório pela Transpetro, segundo o edital do convite (fl. 19 do Anexo 2), indicando que a competitividade estabelecida por meio do índice de HH/CGT não seria um fator fundamental no âmbito do PROMEF, consubstanciado pela contratação desses 26 navios. Corroborando esse entendimento, verifica-se que o Consórcio Estaleiro Atlântico Sul e o Consórcio Rio Naval não pontuaram nesse quesito para os lotes 1 e 2, o Estaleiro Mauá-Jurong e o Estaleiro Itajaí também não pontuaram, respectivamente, para os lotes 4 e 5, conforme se verifica nos dados do detalhamento da pontuação para o cálculo do fator qualidade (fl. 42 do Anexo 10).

Essa questão foi objeto de questionamento por parte da equipe de auditoria, por meio do item c do Ofício de Requisição nº 05-752/2006 (fls. 51/52 do volume principal), o qual obteve, como resposta da Transpetro (fls. 51/52), que ‘os estaleiros que não apresentaram curvas de produtividade compatíveis com as apresentadas na pré-qualificação foram penalizados no Julgamento das Propostas com pontuação Zero’, não sendo esse requisito pontuado na fase de pré-qualificação.

A Transpetro alega, também, que, na fase do convite, as curvas de aprendizado variam de acordo com o projeto de cada navio, ao passo que, na época da pré-qualificação, a curva de aprendizado estabelecida considerou um projeto padrão sem conhecimento dos aspectos técnicos descritos no aludido convite.

Repise-se que, considerando ser um dos objetivos do PROMEF, o atingimento esperado da curva de aprendizado a ser alcançada pelos estaleiros deveria ser igual ou próximo àquele estipulado no estudo da McKinsey, tendo em vista que esse estudo serviu de base para a elaboração do edital, sob pena de ser descaracterizado todo o programa estatal que fundamentou essas contratações. A Transpetro não poderia apenas atribuir menor nota a licitantes que não pontuassem nesse requisito, mas sim, eliminá-los, por se tratar de um requisito fundamental ao PROMEF. Ademais, a alegação da Transpetro de que a curva de aprendizado varia de acordo com cada navio procede, mas não pode ser analisada fora do contexto.

Por sua vez, por intermédio do item o do Ofício de Requisição nº 07-752/2006 (fl. 71), foi questionado à Transpetro acerca de como foi estabelecida a divisão dos lotes do referido convite, de forma a conciliar a demanda de navios da Petrobras com o objetivo do PROMEF de incentivar que os estaleiros, por meio de curvas de aprendizado, se tornassem internacionalmente competitivos.

Em resposta, a Transpetro informou que a definição dos tipos e da quantidade de navios é única e exclusiva responsabilidade da Petrobras, em função de suas necessidades. Afirma, ainda, que houve entendimentos entre a Petrobras e a Transpetro no sentido de conciliar a necessidade do sistema Petrobras com os objetivos do PROMEF, chegando-se à conclusão de que a frota preestabelecida de 42 navios seria dividida em duas fases de licitações. Na primeira licitação, ora em análise, seriam licitados 26 navios, divididos em 10 navios suezmax, 5 aframax, 4 panamax, 4 produtos e 3 GLP.

É natural que as encomendas de navios estejam atrelados à demanda de transporte do mercado, que, na prática, resume-se à Petrobras. Não seria razoável comprar navios para deixá-los parados. O que se questiona, no entanto, é o fato de se formular um programa visando a resultados que não serão atingidos com as encomendas firmes de que se dispõe. Como já comentado, o


nível de produtividade possível de obter com as encomendas é inferior ao que se colocou, inicialmente, como meta, o que vai de encontro à afirmação da Transpetro de que a quantidade estipulada atende aos objetivos do PROMEF.

A Transpetro traz, ainda, algumas considerações a respeito do tema, informando que as condições relacionadas à construção dos navios no Brasil são favoráveis à obtenção do índice de HH/CGT da curva de aprendizado esperado, tendo em vista o custo da mão-de-obra se comparado a outros países com tradição na indústria naval mundial, a exemplo de Japão e Coréia do Sul. Nesse sentido, em termos de custo total (quantidade de mão-de-obra multiplicada pelo respectivo custo unitário do homem-hora), a indústria naval brasileira poderia tornar-se competitiva internacionalmente caso atingisse um patamar de 40 HH/CGT na curva de aprendizado.

A Estatal faz uma ilação ao imaginar que com o incremento médio da produção dos navios em cada lote, os estaleiros nacionais em curto espaço de tempo poderão alcançar com ‘satisfatória probabilidade’ a curva de aprendizado desejada com relação à mão-de-obra. Além disso, assevera que, na segunda fase de contratações (futuro segundo certame), é ‘possível’ obter o mesmo resultado desse atual certame. Finaliza, aduzindo que ‘a essência do PROMEF é o atingimento dos níveis de competitividade internacional após a curva de aprendizado’.

Resumindo, a Transpetro ficou silente quanto ao ponto principal do questionamento acima, no sentido de indicar objetivamente se a divisão dos lotes considerou as premissas do PROMEF, na qual há menção, segundo estudo feito pela McKinsey, de que o nível de HH/CGT esperado para que os estaleiros comecem a ser competitivos é de 28 a 37 HH/CGT. Essa é, no entender da equipe de auditoria, a questão principal a ser solucionada.

É temeroso, como fez a Transpetro, afirmar que o índice de HH/CGT da curva de aprendizado seja alcançado em sua maior parte apenas em um possível segundo certame, pelas razões a seguir. Primeira, não se pode prever quando e se será realizado um segundo certame para a contratação dos outros 16 navios. Segunda, não há informação de quantos lotes serão e o quantitativo de cada um deles. Terceira, os licitantes vencedores dessa primeira licitação para cada tipo de navio podem não ser aqueles que construirão os mesmos tipos de navios futuramente, pois vale lembrar que o requisito de alcance de competitividade refere-se individualmente a cada estaleiro. Assim, não fica demonstrado que a divisão das 42 contratações em dois certames seria suficiente a garantir a competitividade esperada dos estaleiros, como um dos objetivos do PROMEF.

Como exemplo, cita-se o caso do Consórcio Atlântico Sul, ganhador do Lote 1 (10 navios Suezmax). Segundo a Transpetro, ao término do 10º navio, o estaleiro alcançaria o índice de 53 HH/CGT, ou seja, muito acima do estipulado no estudo da McKinsey (37 HH/CGT). Poderia se dizer que esse estaleiro alcançaria o nível de HH/CGT estipulado ao construir outros navios a serem futuramente licitados, mas não há como garantir se tal estaleiro irá ganhar algum lote numa possível segunda licitação ou, até mesmo, se irá participar dela, assim como não poderá a Transpetro contratar diretamente, em futuras licitações, os mesmos estaleiros, utilizando-se do argumento de buscar a curva de aprendizado estipulada.

Após as análises acima, pode-se constatar que uma das três premissas do PROMEF, que tornam as contratações em comento mais do que uma simples compra de navios, não foi observada pela Transpetro na condução do


procedimento licitatório originário do Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004.

. Cabe ressaltar que ao proferir o Voto condutor do Acórdão nº 308/2006 – Plenário, nos autos do TC 012.257/2005-1, o Ministro-Relator manifesta concordância com as ponderações desta Secex, considerando que os desdobramentos advindos da pré-qualificação devem ser acompanhados pelo TCU. No entanto, entendeu esgotado o objeto daquela representação que examinou o Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004.

Ocorre que, ante a existência de novos elementos obtidos durante a fase de fiscalização do aludido convite, fica descaracterizada uma das premissas que tornaram o procedimento de pré-qualificação mais do que uma simples compra de navios e que justificaram, em condições particularíssimas, as irregularidades cometidas pela Transpetro. Sem as premissas, não há que se falar em condições particularíssimas.

É de se notar que o objeto daquela representação constituiu-se das irregularidades encontradas decorrentes dos fatos sob as circunstâncias presentes à época. É aquele objeto que se encontra esgotado. As irregularidades, apesar de existentes, como dito pelo Exmo Ministro Relator no aludido Acórdão, não mereceram sanção ou determinação por parte deste Tribunal, em razão dos fatos e circunstâncias existentes naquele momento, qual seja, as premissas do PROMEF que tornaram todo o procedimento de pré-qualificação em mais do que uma simples compra de navios. Assim, as circunstâncias particularíssimas afastavam a culpabilidade da conduta dos agentes envolvidos e, por conseguinte, as determinações propostas naquela oportunidade.

No entanto, em face do Princípio da Verdade Material, que rege os processos no âmbito desta Corte de Contas, cabe destacar que os novos fatos obtidos durante esta auditoria têm o condão de restaurar as irregularidades descritas naquela representação, em razão da existência de novos fatos e circunstâncias não conhecidos à época, o que desconstitui a situação que foi anteriormente julgada.

Com a desconstituição dessas premissas, as irregularidades permanecem e são passíveis de determinação saneadora no futuro, conforme proposta anterior desta Secex, à exceção da anulação do ato de gestão, em razão de dois dos pré-qualificados por tal ato já terem sido desclassificados pela Transpetro e de que a situação do Estaleiro Mauá-Jurong, pré-qualificado pelo ato de gestão, será tratada no subitem 6.3 deste relatório.

Critério: Premissas do PROMEF, conforme estabelecido pela Transpetro. Itens 1.2, 1.8, alíneas 'a' e 'b', e 4.11.1 do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98. Inciso I do § 1º do art. 3º, art. 114, § 2º, e inciso I, do art. 40 da Lei nº 8.666/93. Inciso XXI do art. 37 da Constituição da República. Princípio da Competitividade, Princípio da Isonomia e Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório. Subitem 4.1.7.8.1 do Manual de Procedimentos Contratuais da Petrobras.

Causas e Efeitos: A ausência de compromisso com uma das premissas e objetivos do PROMEF e a inexistência de estudo e análises que demonstrem a garantia do cumprimento dessas premissas e objetivos durante o processo acarretaram a desnaturação de todo o procedimento da pré-qualificação e do convite, tornando-o uma mera compra de navios.

Evidências: Acórdão nº 308/2006 – TCU – Plenário. Relatório final de estudo elaborado em 08 de julho de 2004, pela empresa de consultoria McKinsey


& Company, denominado ‘Apoiando a Transpetro no Desenvolvimento do PROMEF’ (Anexo 8). Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005. Ofício encaminhado pela Transpetro em resposta aos ofícios de requisição nº 01-752/2006 a 08-752/2006.

Conclusões: Verifica-se que uma das principais premissas do PROMEF não foi observada pela Transpetro na condução do procedimento licitatório oriundo do Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004, a saber: o alcance do índice de HH/CGT da curva de aprendizado de modo a tornar os estaleiros nacionais internacionalmente competitivos.

Diante disso, permanecem as falhas apontadas na representação formulada pela equipe da 1ª Secretaria de Controle Externo- 1ª Secex, no curso da Auditoria Fiscalis nº 928/2005, em razão de irregularidades no Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004, que objetivava selecionar empresas nacionais, estrangeiras e consórcios para participarem de futura licitação para a construção de navios petroleiros, a seguir destacadas:

a) Falta de identificação precisa e clara do objeto da pré-qualificação no Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004, o que pode descaracterizar toda a pré-qualificação, contrariando o disposto no item 4.11.1 do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98 c/c o art. 114, § 2º, e inciso I, do art. 40 da Lei nº 8.666/93;

b) Restrição à competitividade com a estipulação de critérios classificatórios que serviram, na verdade, como eliminatórios, nos itens 9.3 a 9.26 do Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004, configurada nos seguintes termos:

b.1) Limitação do número de pré-qualificados e estipulação de percentuais rígidos para eliminação de pré-qualificantes nos itens 9.3, 9.5 e 9.6 do Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004, sem que houvesse previsão no edital de requisitos indispensáveis à execução dos navios a serem futuramente licitados, contrariando o disposto no inciso XXI do art. 37 da Constituição da República, a doutrina e a jurisprudência do STF e STJ, acabando por ferir ainda o Princípio da Competitividade previsto no inciso I do § 1º do art. 3º da Lei nº 8.666/93 c/c o item 1.8, alíneas 'a' e 'b', do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98;

b.2) Atribuição de critérios desnecessários no edital que permitiram que participantes já qualificados para o Grupo 'A' (mais abrangente) restringissem a classificação de participantes que somente estariam aptos a participar do Grupo 'C' (apenas navios do tipo GLP), o que acarretou a eliminação destes, conforme itens 7.1.5, 9.3 a 9.6, 9.14 a 9.16 e 9.24 do aludido edital, acabando por ferir novamente os Princípios da Competitividade e da Isonomia, previstos no caput e no inciso I do § 1º do art. 3º da Lei nº 8.666/93 c/c o item 1.8, alíneas 'a' e 'b', do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98, bem como o disposto no inciso XXI do art. 37 da Constituição da República.

Considerando que o Tribunal, em razão das circunstâncias excepcionalíssimas observadas à época da pré-qualificação, acolheu as justificativas para a prática de tais atos, não há que se falar em medidas punitivas, já que a descaracterização de tais circunstâncias decorreu de atos supervenientes. Por outro lado, diante da confirmação dos riscos vislumbrados pela Unidade Técnica à época, mostra-se pertinente a expedição das determinações anteriormente propostas, não realizadas naquele momento em função da observância das mesmas circunstâncias.


Proposta de Encaminhamento: Diante do exposto, encaminham-se os autos à consideração superior, propondo a este Tribunal que:

a) seja determinado à Transpetro, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

a.1) defina, em instrumentos convocatórios de suas licitações e pré-qualificações, o objeto a ser licitado de forma clara e precisa, indicando aspectos qualitativos e quantitativos, nos termos do item 1.3 do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98 c/c o art. 114, § 2º, e inciso I, do art. 40 da Lei nº 8.666/93;

a.2) se abstenha de estabelecer em procedimentos licitatórios, inclusive de pré-qualificação, critérios que utilizem, como parâmetro de eliminação do certame, a pontuação dos primeiros colocados, bem como previsão de limitação a um determinado número de qualificados previamente definido, por contrariarem os Princípios da Competitividade e da Isonomia, limitando-se a estabelecer requisitos técnicos, jurídicos, financeiros e econômicos indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações a serem contratadas, com a estipulação de um mínimo de capacitação a ser atingido, nos termos do inciso XXI do art. 37 da Constituição da República c/c o inciso I do § 1º do art. 3º da Lei nº 8.666/93 e o item 1.8, alíneas 'a' e 'b', do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98;

a.3) adote providências no sentido de acompanhar e maximizar o alcance do índice de HH/CGT da curva de aprendizado, negociando com os licitantes vencedores, sem custos adicionais para a Transpetro, a adoção de medidas objetivas nesse sentido;

a.4) adote providências no sentido de garantir, nas próximas licitações no âmbito do PROMEF, o alcance do índice de HH/CGT da curva de aprendizado, objetivamente definido em estudos técnicos que fundamentaram a pré-qualificação, de forma que a indústria naval possa tornar-se competitiva internacionalmente.

6.2 Não realização de negociação com as licitantes vencedoras para reavaliar a redução dos preços das propostas em razão da modificação do fluxo financeiro decorrente da alteração da forma de financiamento dos recursos do FMM.

Situação encontrada:Como é sabido, o Convite nº 006.8.020.05.0/2005 foi antecedido por uma

pré-qualificação internacional, conforme relatado no histórico deste relatório. Constata-se que três licitantes foram pré-qualificados por intermédio de ato de gestão da Diretoria da Transpetro, sem, contudo, terem conseguido reunir, à época da pré-qualificação, as condições econômico-financeiras requeridas. Quanto a esse aspecto, assim dispôs o aludido convite:

‘1.7. O licitante, isolado ou integrante de consórcio, que não mantiver, para o CONVITE, as condições jurídica, fiscal e técnica, anteriormente apresentadas e que lhe garantiram a seleção na Pré-Qualificação, será desclassificado. A condição econômico-financeira será avaliada pela verificação da suficiência da garantia apresentada, nos termos do subitem 4.1.2, alínea b, deste CONVITE.’

Seria natural que a exigência para o Convite fosse manter as condições anteriormente apresentadas na pré-qualificação também para os aspectos econômicos. Entretanto, exigência nesse sentido acabaria por se tornar


insuficiente devido à inclusão, através do ato de gestão, de empresas que apresentavam condição econômico-financeira indesejável. Vale lembrar que as empresas/consórcios incluídas pelo ato de gestão foram:

• Estaleiro Mauá Jurong S.A.;• Eisa Montagens Ltda;• Consórcio Keppel Fels Brasil S.A./Brasfels S.A.Com relação às exigências feitas pelo Convite, assim dispõem os itens

referentes às documentações básicas, que tratam, entre outros, do aspecto econômico-financeiro a ser requerido dos licitantes (fls. 7/9 do Anexo 2):

‘4.1. As empresas e consórcios apresentarão, no Envelope i, a documentação relacionada nos subitens a seguir. A não apresentação dos documentos aqui exigidos implicará na eliminação do Licitante.

(...)4.1.3 Caso o Licitante tenha a intenção de contratar financiamento com

recursos do Fundo da Marinha Mercante – FMM deverá comprovar que o valor do financiamento é igual ou inferior a 40% do seu ativo total ajustado (ou seja, que inclui o valor dos navios a serem financiados). O Licitante deverá, ainda, apresentar carta na qual se compromete a prestar fiança ao financiamento.’ (grifos nossos)

Visando a cumprir o subitem 4.1.3 do convite, o Estaleiro Mauá Jurong apresentou documento (fl.24 do Anexo 10) referente ao Envelope I (Documentação Básica), no qual afirma, in verbis:

‘Prezados Senhores,O Mauá Jurong S.A. tenciona contratar financiamento com recursos do

Fundo de Marinha Mercante – FMM.Para fins de atendimento ao subitem 4.1.3 da referência, apresentamos a

seguinte comparação:1) Taxa de Câmbio: R$/US$ = 2,292) Valor do LoteValor do Navio de Produto = US$ 43,500,000.00 (ref.: Oil & Tanker

Trades Oulook – September 2005 – Clarkson)Valor do Lote = US$ (4x43.500.000x2,29) = R$ 398.460.000,003) Ativo Total em 31/12/04 = R$ 210.676.542,004) Ativo Total Ajustado = R$ (398.460.000 + 210.676.542) =

R$ 609.136.542,005) 40% do Ativo Total Ajustado = R$ 243.654.617,00’A regra editalícia deixa claro que, caso haja intenção, o licitante deverá

comprovar que o valor a ser financiado pelo FMM é igual ou inferior a 40% do seu ativo ajustado. No entanto, o edital fica silente acerca de qual seria o valor a ser financiado. Interpretando o subitem 4.1.3 do aludido convite conjuntamente com o disposto no subitem 6.1.5 da minuta de contrato anexa ao edital, considera-se como valor a ser financiado o montante de 80% do valor de construção (fls. 36 e 37 do Anexo 2). A citada minuta estabelecia que 80% do valor de cada navio seriam pagos pela Transpetro quando da entrega do navio:

‘6.1 – O pagamento da Transpetro ao vendedor será efetuado da seguinte maneira e observadas as seguintes condições:

6.1.1 – 5% (cinco por cento) do preço contratual a ser faturado na data de assinatura do CONTRATO, observado o disposto no item 6.2;

6.1.2 – 2% (dois por cento) do preço contratual a ser faturado quando da comprovação, através de documentação legal, da encomenda e respectivo


pagamento do sinal, dos seguintes componentes: a) motor principal; b)bombas de carga e restos; c)motores auxiliares; d)válvulas de carga e lastro;

6.1.3 – 8% (oito por cento) do preço contratual a ser faturado quando da comprovação, através de documentação legal, da encomenda e pagamento de percentual mínimo de 25% (vinte e cinco por cento) do valor de aquisição das chapas grossas de aço;

6.1.4 – 5% (cinco por cento) do preço contratual a ser faturado quando da realização do evento ‘batimento de quilha’, em conformidade com o cronograma apresentado pelo VENDEDOR, desde que atingidos os seguintes percentuais em peso de aço...

6.1.5 – 80% (oitenta por cento) do preço contratual, na data da entrega do NAVIO, com o respectivo ‘TERMO DE ENTREGA E ACEITAÇÃO’ devidamente assinado...’ (grifo nosso)

Corroborando esse entendimento, pode-se constatar, às fls. 7/8 do Anexo 1, que o licitante que desejasse contratar financiamento com recursos do Fundo da Marinha Mercante – FMM deveria mostrar que 80% do valor do contrato deveriam ser iguais ou inferiores a 40% do seu ativo total ajustado.

Ao analisar a documentação apresentada pela Mauá Jurong, a Transpetro, em documento denominado ‘Diagnóstico sobre os documentos de garantia apresentados’, fez as considerações abaixo transcritas:

‘FinanciamentoA Mauá Jurong indicou que pretende utilizar o financiamento

disponibilizado pela Marinha Mercante e se compromete a prestar as garantias necessárias, inclusive fiança, se for o caso, para atendimento dos pré-requisitos do mesmo.

A Mauá Jurong não indicou qual o montante do financiamento que pretende adquirir. Contudo, pelos cálculos efetuados pela Comissão, a partir dos dados bases do seu Ativo Total ajustado, do preço internacional do tipo de navio, da quantidade de navios do lote e do teto de 80% de financiamento do FMM, o limite de 40% do Ativo Total ajustado não é suficiente para satisfazer as exigências do agente financeiro para 4 (quatro) navios tipo Produtos, sendo necessário ainda uma outra fonte que complemente um valor da ordem de US$ 32,7 milhões (cerca de 18,8% do valor total da encomenda).

Em decorrência, deve ser efetuada uma diligência para se identificar a possível outra fonte.

Além do mais, como o referido limite de 40% do Ativo Total ajustado seria suficiente para satisfazer a encomenda de até 3 (três) navios de Produtos, pode se admitir que o financiamento seja obtido em duas etapas.’ (grifos nossos)

Pode-se considerar que o cálculo efetuado pela comissão de licitação foi efetuado da seguinte forma:

• Valor total do 4º Lote (segundo os valores da publicação Oil & Tanker Trades Outlook – September 2005 – Clarkson) = US$ (4x US$ 43.500.000 x R$ 2,29/US$) = R$ 398.460.000,00

• Valor limite a ser financiado = 80% de R$ 398.460.000,00 = R$ 318.768.000,00

• 40% do ativo total ajustado do Mauá Jurong = R$ 243.654.617,00• Valor sem fonte prevista = R$ 318.768.000,00 –

R$ 243.654.617,00 = R$ 75.113.383,00 = US$ 32,7 milhões (valor que excede a quantia máxima a ser financiada pelo BNDES (40% do ativo ajustado), o qual deverá ser suprido com outros recursos)


Após a realização de diligência, o Estaleiro Mauá Jurong respondeu que: ‘O valor excedente ao limite máximo de Financiamento do FMM (40% do ativo toal ajustado) será suprido com recursos próprios dos acionistas da Mauá Jurong S.A.’ (fl. 40 do Anexo 10). Diante da justificativa apresentada, a comissão de licitação, então, considerou que estava suprida a condição imposta.

Assim, o Estaleiro Mauá Jurong pôde continuar participando, pois a Transpetro entendeu, conforme se verifica da resposta ao item i do Ofício de Requisição nº 01-752/2006 (fls. 41 do volume principal), que:

‘O Estaleiro Mauá Jurong atendeu ao item 4.1.3 do Convite Internacional 006.8.020.05.0/2005, assegurando com recursos próprios dos acionistas o suprimento do excedente máximo de financiamento com recursos do Fundo da Marinha Mercante (40% do ativo total ajustado, conforme regras do Convite), conforme informado em atendimento à diligência formulada pela TRANSPETRO.

Desse modo, a Comissão entendeu que os recursos necessários para a fase de construção estavam equacionados, atendendo, portanto, a preocupação que norteou a inclusão dos itens 4.1.3 e 4.1.4 no Convite, ou seja, assegurar que o futuro contratado tivesse condições de custear a sua parcela de capital na fase de construção.’

É de se notar, ainda, que o preço do navio utilizado para o cálculo acima pela Transpetro considerava o valor descrito na publicação denominada ‘Oil & Tanker Trades Outlook – September 2005 – Clarkson’, visto que ainda não tinham sido abertas as propostas de preços de cada licitante, não se podendo conhecer o preço dos navios efetivamente ofertado por estes.

Ocorre que o cálculo deveria ter sido feito após a entrega das propostas, com base nos valores propostos pelos licitantes, conforme entendimento da própria Transpetro por meio das Circulares nº 8 e nº 11 (fls. 4/6 do Anexo 10), senão vejamos:

‘Circular de Esclarecimentos nº8(...)1.1 Considerar a seguinte exclusão ... introduzida no item 7.1 do

Convite:7.1. A análise dos Documentos Básicos apresentados no Envelope i

verificará se:(...)– há o enquadramento previsto no item 4.1.3 ou no item 4.1.4, onde

se aplicar;(...)1.2 Considerar a inclusão do item 7.2 no Convite:7.2. A análise da Proposta de ‘Melhor Preço’ apresentada no Envelope

‘II’ verificará se há o enquadramento previsto no item 4.1.3 ou no item 4.1.4, onde se aplicar.

(...)Pergunta nº40. ‘Item 7.1 terceiro tópico da Carta Convite – Entendemos

que o enquadramento só poderá ser verificado após a abertura do Envelope II (depende da proposta de preço do navio), portanto esta verificação terá de ser postergada para após a abertura do Envelope II. Pedimos, assim, que essa etapa seja realizada em momento posterior.’

Resposta nº40. Solicitação aceita. Ver itens 1.1 e 1.2 desta Circular.’‘Circular de Esclarecimentos nº11


(...)Pergunta nº101. ‘Com relação aos itens 1.1 e 1.2 e a resposta da

pergunta nº40, todos da Circular nº8, as informações dos itens 4.1.3 ou 4.1.4 continuam sendo apresentadas no envelope 1, conforme documentação relacionada no item 4 – Documentação Básica, ficando a verificação do enquadramento para quando da análise do envelope II (item 7.2). Está correto o nosso entendimento?

Resposta nº101. Entendimento correto.’Assim, se o cálculo do valor fosse feito com base na real proposta do

licitante, conforme entendimento firmado em circulares, a exigência ficaria ainda mais longe de ser cumprida pela Mauá-Jurong, de acordo com o disposto abaixo:

• Valor do lote de acordo com a proposta do Mauá Jurong = US$ 69,269,886.00 x 4 x R$ 2,29/US$ = R$ 634.512.155,76

• Valor a ser financiado = 80% de R$ 634.512.155,00 = R$ 507.609.724,00

• Ativo total ajustado = R$ 634.512.155,00 + R$ 210.676.542,00 = R$ 845.188.697,00

• 40% do ativo total ajustado = 40% de R$ 845.188.697,00 = R$ 338.075.478,00

• Valor que ficaria sem fonte prevista = R$ 507.609.724,00 – R$ 338.075.478,00 = R$ 169.534.246,00

Repara-se que de qualquer modo (considerando valores da publicação ou valores da proposta) o aludido estaleiro não conseguiria atingir o patamar desejável segundo as regras originalmente previstas no convite.

Conforme visto acima, baseando-se nos valores das propostas, ainda que não seja um parâmetro ideal, o estaleiro teria que dispor, além dos recursos financiados pelo FMM, de R$ 169.534.246,00, enquanto seus recursos próprios (patrimônio líquido) eram iguais a R$ 14.011.416,00.

Não haveria, portanto, considerando que 80% do preço do navio seriam financiados, qualquer razão para crer que o Mauá Jurong conseguiria suprir com recursos próprios a parte da quantia necessária à construção de cada navio que não pudesse ser financiada com recursos do Fundo da Marinha Mercante, tendo em vista que o patrimônio líquido do licitante seria insuficiente para suprir a diferença que seria financiada com recursos próprios do estaleiro.

Vale frisar que a regra contida no subitem 4.1.3 do Convite nº 006.8.020.05.0/2005 não foi colocada sem motivo. Em diversas conversas com membros da comissão de licitação, ficou claro que seria quase nula a chance de os estaleiros financiarem um projeto de tal monte sem a utilização dos recursos do Fundo da Marinha Mercante, tendo em vista as excelentes condições deste para os tomadores (no caso, os licitantes vencedores). A exigência tem a sua razão de ser, qual seja, evitar que empresas/consórcios venham a ter problemas na execução do objeto, causando, assim, prejuízo aos cofres da Estatal, já que desobrigaria a Transpetro de arcar com recursos financeiros desde o início, pois os 80% do valor total do contrato seriam pagos pela Companhia quando da entrega do navio a ser contratado. Além disso, caso o licitante não comprovasse antes da contratação que teria condições de se financiar com o FMM, isto de antemão demonstraria que este não teria condições de cumprir o objeto acordado.


Ao ser questionada a respeito dos motivos de tal exigência, a Transpetro, em resposta ao item e do Ofício de Requisição nº 03-752/2006 (fl. 48 do Anexo 2), confirmou que não se tratava de detalhe sem importância, como se vê a seguir:

‘Como uma das alternativas dos estaleiros para fazer face à exigência do Convite de participação com 80% do valor do navio na fase de construção é a obtenção de financiamento com recursos do FMM, o item 4.1.3 procurou refletir um princípio básico adotado pelo BNDES, único agente à época, na análise de pleitos de financiamento.’

Tal entendimento pode ser confirmado, após diligência realizada junto ao BNDES, em que este explicou, à fl. 80 do Anexo 1, que:

‘...a colaboração financeira global do sistema BNDES não deve ultrapassar, em cada grupamento de risco, o menor dos valores obtidos com a aplicação dos seguintes parâmetros:

Grupamento Ativo Total AjustadoNível de Risco Empresa/Grupo____ AA ou acima 60% A 55% BBB 50% BB 45% B 40%’De acordo com as informações prestadas pelo BNDES (fl. 3 do Anexo 1),

a classificação quanto ao grupamento/nível de risco será feita após a apreciação pelo Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante – CDFMM, de acordo com vários aspectos, tais como: situação econômico-financeira, grau de endividamento, capacidade de geração de resultados, fluxo de caixa, administração e qualidade de controles, pontualidade e atrasos nos pagamentos, contingências, setor de atividade econômica etc. As fases iniciais no processo de concessão de financiamento, conforme se depreende da resposta do BNDES à diligência, são:

1) pedido de prioridade ao FMM;2) inclusão pelo BNDES sob a classificação ‘com consulta’ (nessa

fase estavam os processos dos estaleiros vencedores segundo informações do BNDES à época da diligência);

3) apreciação pelo CDFMM;4) concessão de crédito (enquadramento, análise, aprovação,

contratação do financiamento e liberação dos recursos).Verifica-se, assim, que não haveria como saber em qual grupo de risco

encontrar-se-ia o Estaleiro Mauá Jurong. Vale a pena, no entanto, citar algumas observações feitas pelo BNDES, e analisá-las, sabendo que, dentre os licitantes vencedores, o Mauá Jurong foi quem apresentou problemas econômico-financeiros na fase de pré-qualificação, in verbis:

‘...pela experiência do BNDES no setor naval e pelo histórico da maior parte dos estaleiros classificados, embora as operações ainda estejam no nível ‘com consulta’, de antemão se anteviu a probabilidade de os estaleiros virem a experimentar dificuldades para contrair o financiamento no modelo originalmente proposto pela Transpetro, isto porque os estaleiros seriam responsáveis por captar 80% dos recursos na fase de construção...’ (fl.5 do anexo 1)

‘...Outra ferramenta fundamental nesta estrutura, frente à fragilidade financeira da maioria dos estaleiros,...’ (fl. 6 do anexo 1)


‘...a carta...apresenta uma estrutura (não necessariamente definitiva) idealizada naquele momento como estrutura minimamente razoável para prosseguir as conversações de financiamento ao PROMEF, em face da já aludida fragilidade financeira da maior parte dos estaleiros vencedores das licitações...’ (fl.7 do anexo 1)

‘...Embora as operações ainda estejam no nível ‘com consulta’, o sentimento de que a maior parte dos estaleiros podem vir a experimentar dificuldades para captar os recursos junto ao BNDES pode ser considerado o principal motivo para que o BNDES venha tentando negociar a elevação da participação da Transpetro...’ (fl.8 do anexo 1)

Consta, ainda, uma pendência por parte do estaleiro Mauá Jurong junto ao BNDES, conforme fl. 8 do Anexo I, o que deve exercer influência em sua classificação de risco.

Diante do exposto, verifica-se que o cumprimento de tal regra visava a assegurar que eventual ganhador de lote tivesse efetivamente capacidade econômico-financeira para objeto de tal monta, não sendo suficiente apenas a capacidade técnica.

Ocorre que, durante a execução desta auditoria, a equipe teve conhecimento de que haveria alteração na forma original de financiamento dos recursos do FMM por parte do BNDES, após a fase de abertura das propostas.

Verifica-se que o BNDES, ao perceber que um estaleiro com poucas condições econômico-financeiras foi classificado, como no caso do Estaleiro Mauá Jurong, resolveu alterar a forma de financiamento. Para elucidar como era a proposta inicial de financiamento e como seria a nova proposta com alteração, segue a resposta da Transpetro ao item e do Ofício de Requisição nº 01-752/2006 (fl.39):

‘Quando da elaboração do Convite, a estrutura de capital prevista para a fase de construção de cada navio era de 20% da TRANSPETRO (sendo 10% de capital próprio e 10% financiados com recursos do Fundo da Marinha Mercante – FMM), e 80% dos estaleiros, sem origem pré-definida. Nesse sentido, quando da entrega do navio, a TRANSPETRO contrataria um novo financiamento, também com recursos do FMM, correspondente a 80% do valor do navio, com prazo de 20 anos para quitação. Com tais recursos, a TRANSPETRO pagaria o estaleiro. Na mesma ocasião, o saldo devedor dos 10% financiados pela TRANSPETRO na fase de construção seria incorporado ao novo financiamento acima citado. Desse modo, após a entrega do navio, a Companhia teria um financiamento total de 90% do preço do navio, com prazo de 20 anos para quitação e com uma taxa de juros de 2,5% sobre a variação cambial do dólar ou da TJLP.

Atualmente, as questões acerca do financiamento a ser obtido pela TRANSPETRO e pelos estaleiros estão em fase de negociação junto ao BNDES, devendo ser alterada a formatação original para atendimento das exigências do financiador.

A proposta de financiamento apresentada pelo BNDES para a fase de construção de todos os navios foi colocada nos seguintes termos: TRANSPETRO com 10% de capital próprio e 36% de financiamento com recursos do FMM e estaleiro com 8% de capital próprio e 46% de financiamento com recursos do FMM. Quando da entrega do navio, a TRANSPETRO contrataria financiamento com recursos do FMM no montante correspondente a 54% do preço do navio


para pagar o estaleiro e refinanciaria o saldo devedor dos 36% contratados na fase de construção.’

Observa-se, assim, que, de qualquer modo, a Transpetro financiaria 90% do preço dos navios. A diferença entre a proposta inicial e a nova é o momento em que a Transpetro irá utilizar o financiamento. Na proposta inicial, caberia à Transpetro financiar apenas 10% do valor na fase de construção. Na nova proposta, a Transpetro terá de financiar 36% nessa fase, desonerando sobremaneira as obrigações e os riscos dos estaleiros, já que estes inicialmente precisariam levantar 80% do valor da construção e pela nova proposta só precisariam levantar 54% (8% de capital próprio e 46% de financiamento com recursos do FMM). Isso, sem sombra de dúvida, implica um custo financeiro a mais a ser arcado pela Transpetro, custo esse que não existiria caso não fosse alterada a forma de financiamento. Ademais, com essa nova forma de financiamento, a Transpetro estará sujeita a riscos indesejados, o que poderá ocasionar futuros prejuízos, caso os contratos não sejam cumpridos, conforme se demonstrará a seguir.

Fica nítido, ainda, que apenas nessa segunda proposta é que se falou efetivamente de usar recursos próprios dos estaleiros, restando evidente que, na primeira proposta, cogitava-se de financiamento dos 80%, e não de parte dele, como quis supor a Transpetro ao dizer que o Estaleiro Mauá Jurong utilizaria recursos próprios, caso não pudesse financiar os 80%.

A equipe de auditoria, por meio de análise da resposta da Transpetro ao item f do Ofício de Requisição nº 01-752/2006 (fl. 40 do volume principal) e da diligência realizada junto ao BNDES, entendeu que a mudança de financiamento decorreu do fato de o BNDES vislumbrar maior risco com a inclusão de empresas/consórcios que não demonstraram boas condições econômico-financeiras, tentando assim minimizar seu risco, dividindo-o com a Transpetro. Senão vejamos:

‘Segundo o BNDES a sua demanda decorreu do fato de que entre os habilitados pela Transpetro na fase do convite estão companhias para as quais há uma percepção de risco mais elevado. Assim, tendo em vista a necessidade de tratamento equânime aos licitantes, a proposta do Banco, ainda em negociação, objetiva dividir o risco da construção do navio entre a TRANSPETRO e todos os estaleiros selecionados.

Como se verifica na carta daquela entidade, o BNDES somente se pronunciou sobre as condições de financiamento após o resultado da licitação...’

Ocorre que a estrutura de financiamento antes proposta, que se depreende do constante da minuta de contrato do convite (fls. 36/37 do Anexo 2), visava a diminuir o risco para a Transpetro, contrariando inclusive uma prática internacional, além de minimizar experiências malsucedidas em contratações de construções de navios anteriores.

É de se notar que, de acordo com a praxe internacional, o armador (no caso a Transpetro) é quem arca com os riscos. A Transpetro, por ter tido experiências frustradas, resolveu que a melhor maneira de se preservar seria atribuir aos estaleiros a responsabilidade pelo máximo de financiamento que pudessem conseguir durante a fase de construção dos navios. No entanto, ao classificar empresa que não conseguiria esse financiamento integral, em virtude de condição econômico-financeira insuficiente, acabou ensejando uma forçada mudança na estrutura de financiamento, por conta do agente financiador, que acabou por prever o elevado risco, e dessa forma a Transpetro ficou numa


situação indesejada e temerosa, sujeitando-se aos mesmos problemas a que já esteve exposta anteriormente em outras contratações.

Observa-se que foi solicitado à Transpetro, no item r do Ofício de Requisição nº 05-752/2006, que apresentasse os ‘documentos que evidenciem a realização de análise acerca da influência da alteração da forma de financiamento proposto pelo BNDES (...) nas propostas apresentadas pelos licitantes, tendo em vista que com tal alteração poderia ter havido maior interesse dos participantes que foram inicialmente eliminados do certame, em virtude da questão do financiamento.’

Em resposta (fl. 59), a Transpetro informou que:‘A alteração na forma de financiamento proposta pelo BNDES não

prejudicou os participantes inicialmente eliminados do procedimento licitatório, quais sejam, Eisa Montagens Ltda. e o Consórcio Keppel Fels/Brasfels.

A inabilitação dos licitantes acima citados se deu exclusivamente em função de dois fatores, a saber: (i) indicação de que não pleiteariam financiamento junto ao FMM nem se baseariam em estruturação financeira; e (ii) revelação, por meio de suas Demonstrações Financeiras, da impossibilidade de dispor de recursos financeiros próprios para assumir a construção dos navios.

As razões que levaram a Comissão de Licitação a inabilitar os licitantes Eisa Montagens e o Consórcio Keppel Fels/Brasfels deixam claro que, em nenhum dos dois casos, tal inabilitação decorreu das condições de financiamento estipuladas no Convite, até porque os próprios licitantes indicaram em suas propostas que não se valeriam de qualquer forma de financiamento para subsidiar a construção dos navios.

Com relação à eliminação do Consórcio Keppel Fels/Brasfels cumpre estabelecer, ainda, que este licitante sequer recorreu da decisão da Comissão de Licitação que o inabilitou, o que denota sua falta de interesse de participar do certame. No tocante a Eisa, embora tenha recorrido, acatou a rejeição do seu recurso.’

Com a alteração da forma de financiamento, constata-se que o Estaleiro Mauá Jurong cumpriria, assim, a regra editalícia do subitem 4.1.3, de acordo com o exemplo abaixo:

• Valor do lote de acordo com a proposta do Mauá Jurong = US$ 69,269,886.00 x 4 x R$ 2,29/US$ = R$ 634.512.155,76

• Valor a ser financiado = 54% de R$ 634.512.155,00 = R$ 342.636.563,70

• Ativo total ajustado = R$ 634.512.155,00 + R$ 210.676.542,00 = R$ 845.188.697,00

• 40% do ativo total ajustado = 40% de R$ 845.188.697,00 = R$ 338.075.478,00

• Valor que ficaria sem fonte prevista = R$ 342.636.563,70 – R$ 338.075.478,00 = R$ 4.561.085,70 (o que poderia supor que fosse suprido com recursos próprios, considerando o patrimônio líquido da empresa)

Entretanto, caso se confirmasse essa nova forma de financiamento haveria, ainda, a necessidade de uma nova rodada de negociações, para que os licitantes vencedores reduzissem os preços propostos, visando a ajustar o fluxo de caixa do empreendimento com as novas formas de financiamento, tendo em vista que, com a nova estrutura, terão menos riscos e despesas financeiras ao longo da construção de cada navio. Essa necessidade de eventual mudança de preço, caso houvesse mudança na estrutura do financiamento, foi inclusive citada pela


própria Transpetro no documento denominado ‘Formalidades do procedimento licitatório’, a seguir transcrito (fl. 51 do Anexo 9):

‘ Impactos da mudança para a Transpetro:– redução no preço do navio devido a menor volume de captação dos

estaleiros;– melhor retorno financeiro devido a maior carência e redução nos

custos de financiamento global;– maior risco para a Transpetro, pois estará dividindo com o

BNDES o risco de construção...’Critérios: Convite nº 006.8.020.05.0/2005 itens 4.1 e 4.1.3; Minuta do

Contrato de compra e venda condicionada de navios itens 6.1, 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 6.1.4 e 6.1.5. Princípio da Economicidade.

Evidências: Documentos enviados pelo Mauá Jurong e análises da Transpetro sobre tais documentos (Anexo 10) e respostas do BNDES a questionamentos da equipe (Anexo 1).

Conclusões: Diante do exposto, conclui-se que, com a alteração da forma de financiamento dos recursos do FMM por parte do BNDES, o Estaleiro Mauá Jurong conseguiu cumprir a exigência editalícia prevista nos subitens 4.1 e 4.1.3 do Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, podendo ter sido classificado para concorrer ao Lote 4. Entretanto, as condições econômico-financeiras deverão ser verificadas pelo TCU durante a fase de execução dos contratos oriundos do aludido convite, tendo em vista que, pelo histórico da licitação, fica demonstrado que, desde a pré-qualificação, o aludido estaleiro possuía problemas econômico-financeiros.

Vale destacar que a continuação do Mauá Jurong na licitação ensejou uma mudança por parte do BNDES no financiamento, o que aumentou consideravelmente seus riscos na operação. Não haveria necessidade de alteração da estrutura de financiamento caso a Transpetro tivesse julgado conforme dispositivos do convite, o que minimizaria a exposição a riscos. No entanto, uma vez que tal decisão já foi tomada, torna-se necessário que se ajuste a equação econômico-financeira do contrato, retirando dos preços os encargos nos quais incorreria a contratada ao obter o financiamento no montante inicialmente previsto.

Proposta de encaminhamento: Determinação à Transpetro, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, para que adote providências no sentido de revisar os contratos oriundos do Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, de modo a promover o reequílibrio econômico-financeiro do contrato, uma vez que deveria haver redução dos preços dos navios a serem contratados no âmbito do Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, tendo em vista que, com a alteração da forma de financiamento proposta pelo BNDES, os custos financeiros dos estaleiros foram diminuídos, posto que, em parte, repassados à Transpetro.

6.3 Descumprimento de determinação do TCU no sentido de observância das formalidades do procedimento licitatório, tendo em vista tratar-se de contratação de grande vulto (5,6 bilhões de reais), em especial quanto à ausência de atas de negociação de preços.

Preliminarmente, faz-se necessário tecer breves comentários acerca da documentação referente ao procedimento licitatório em exame que foi disponibilizada à equipe de auditoria. Tendo sido notificada pelo Ofício nº 1012/2006-TCU/Secex/1 (fls. 2/4 do volume principal) para a apresentação de


toda a documentação referente ao Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, e dos respectivos contratos, a Transpetro disponibilizou à equipe os volumes denominados CONVITE nº 006.8.020.05.0/2005 (TOMO I a TOMO VII) e outros referentes à PRÉ-QUALIFICAÇÃO.

Em análise dos volumes disponibilizados, a equipe detectou diversas lacunas e inconsistências na organização de todo o processo e na cronologia e veracidade dos fatos ali narrados, tais como ausência de documentos, descrições superficiais dos procedimentos, descontinuidade de textos, entre outros. Diante disso, a equipe, em análise mais apurada e mediante questionamentos aos responsáveis, constatou que os volumes avaliados eram constituídos de cópias de documentos selecionados a partir das pastas originais do processo.

Como exemplo dessas inconsistências, pode-se citar a existência de formatações de texto diferentes em um mesmo documento em formato ‘word’ (fl. 64/65 do Anexo 2), o que faz crer na possibilidade de alteração de seu conteúdo indevidamente após sua elaboração. Nesse mesmo trecho há uma assinatura constante da cópia (fl. 65 do Anexo 2) que está diferente da que constava no original. Há, ainda, na cópia, a supressão de determinado trecho, conforme se repara no último parágrafo incompleto à fl. 64 do Anexo 2. Essas inconsistências apontadas podem indicar que informações relevantes foram omitidas, já que não houve a requerida formalidade.

Argüidos, os interlocutores da Transpetro, após uma série de informações desencontradas, alegaram verbalmente à equipe que tais volumes haviam sido organizados pelo Escritório Tostes e Associados Advogados, com base nas principais informações obtidas dos documentos originais, suficientes para a devida compreensão do processo. Informou, ainda, que o propósito seria a organização dessas informações para consulta da Diretoria e da Presidência da Companhia.

Posteriormente aos esclarecimentos, a Transpetro apresentou as pastas, contendo documentos originais do procedimento licitatório em exame. No entanto, foram constatadas, novamente, diversas descontinuidades de informações e documentos, a exemplo da inexistência das atas das reuniões em que foram realizadas as negociações de preços com as licitantes vencedoras, um dos motivos pelos quais foram emitidos os Ofícios de Requisição nº 01-752/2006 a nº 08-752/2006 com diversos questionamentos e pedidos de esclarecimentos acerca da insuficiência das informações (fls. 5/23 do Principal).

Vale dizer que, num primeiro momento e considerando a forma de organização dos documentos apresentados, a equipe considerou que os volumes disponibilizados inicialmente eram os originais e representavam todo o procedimento fiscalizado. Foi esse o entendimento que, nos primeiros dias de execução dos trabalhos, a Transpetro, por meio de seus interlocutores e dos membros da comissão de licitação, deixou transparecer.

Diante da existência de diversas cópias e originais, a equipe pôs em dúvida acerca de quais seriam os documentos originais que comporiam o único processo a ser auditado pelo TCU. Assim, a forma como foram disponibilizados os documentos referentes ao Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005 impediu que a equipe de auditoria se certificasse com clareza sobre se a documentação foi analisada em sua integralidade.

Inquirida formalmente sobre essa questão, a Transpetro, em resposta ao item i do Ofício de Requisição nº 07-752/2006 (fl. 66 do Principal), asseverou que a elaboração de um relatório à parte do procedimento licitatório, consolidando


todo o processo, deveu-se à complexidade do tema e ao volume de informações existentes, com o objetivo de facilitar a compreensão e consulta dos licitantes e da Diretoria da Estatal. Afirmou que o referido relatório é um ‘espelho dos documentos originais’, acrescidos de outros documentos, todos decorrentes de informações obtidas da documentação original, o que, no entender da Companhia, não retira a unicidade do procedimento licitatório, cujo acesso não foi negado ao TCU (fl. 66 do volume principal).

Contrariamente ao informado à equipe durante a execução da auditoria, a Transpetro mencionou formalmente, em resposta aos aludidos ofícios, que o responsável pela organização e arquivamento de toda a documentação relacionada ao aludido convite é a comissão de licitação, na pessoa de seu presidente, Sr. Ednardo Fernandes Cardoso, com o apoio do Jurídico da Companhia e assessoramento de escritório externo (fls. 65/66 do volume principal).

A Transpetro encaminhou, já na fase de elaboração do relatório, diversas respostas aos ofícios (fls. 35/73 do volume principal), as quais, no entender da equipe de auditoria, estavam ainda incompletas ou divergentes das informações e documentos disponibilizados durante a execução da fiscalização.

No item ‘f.2’ do Ofício de Requisição nº 05-752/2006 (fls. 52/53 do volume principal), por exemplo, foram solicitados documentos e atas que indicassem como foram feitas as negociações dos preços das propostas, solicitação essa que não foi plenamente atendida pela Transpetro. Em resposta ao citado item, não foram trazidas pela Estatal quaisquer atas dessas negociações por escrito (fl. 52 do volume principal). Limitou-se a mostrar, simplesmente, a situação anterior à negociação e a posterior, fazendo menção somente dos principais pontos negociados, conforme se verifica a seguir:

‘A estratégia, procedimento e condições da negociação estão apresentados às fls. 1654 e segs. do Tomo VII do Relatório do Convite, incluindo os preços acordados apresentados de forma detalhada (OS-5) e resumida, documento esse já entregue à Auditoria.

A indicação de um coordenador para o grupo de negociação com cada estaleiro visou dar maior agilidade, organização e eficiência ao processo, ainda que as equipes contassem quase sempre com a Comissão de Licitação e, quando necessário, com especialistas em determinados temas.’

Ocorre que, nos volumes disponibilizados pela Transpetro à equipe, não constam as atas das reuniões dessas negociações com os licitantes, além de haver diversas inconsistências nos documentos apresentados conforme já relatado anteriormente neste relatório.

Ao se analisarem as folhas citadas pela Transpetro (fl. 64 do Anexo 10), constata-se que se trata, apenas, de um resumo das negociações, não havendo quaisquer atas que indiquem, de forma detalhada, como se deu a negociação, bem como quais foram os respectivos responsáveis. As negociações foram feitas, ao que parece, informalmente, sem qualquer obediência aos requisitos formais exigidos, e olvidando que o procedimento licitatório caracteriza ato administrativo formal, conforme se depreende do parágrafo único do art. 4º da Lei nº 8.666/93.

Já no item r desse mesmo ofício, a Transpetro afirma que ‘Com relação à eliminação do Consórico Keppel Fels/Brasfels cumpre esclarecer, ainda, que este licitante sequer recorreu da decisão da Comissão de Licitação que o inabilitou, o que denota sua falta de interesse de participar do certame...’. No


entanto, o Consórcio Keppel Fels/Brasfels recorreu sim da decisão da Comissão, conforme recurso datado de 16 de fevereiro de 2006 e presente no documento ‘Relatório final da fase de documentação básica’ (fls. 66/69 do anexo 2).

A equipe informou aos membros da comissão que, de acordo com a legislação vigente, estes seriam responsáveis por todos os atos sob a tutela da aludida comissão, a menos que registrassem sua discordância em ata formalmente documentada. Aliás, cabe à comissão de licitação deliberar acerca do procedimento licitatório de forma colegiada e não, centralizada, como fora feito, já que o próprio vocábulo ‘comissão’, diversas vezes citado na Lei nº 8666/93 e no Decerto nº 2.745/98, pressupõe a existência de órgão de decisão coletivo.

Ressalta-se ainda que já há determinação do TCU à Transpetro, por meio do subitem 9.4.2 do Acórdão nº 1.359/2003-TCU-2ª Câmara, no sentido de determinar aos responsáveis pela Estatal que instruam ‘todos os procedimentos licitatórios por meio de processos formalizados, com todas as folhas e volumes seqüencialmente numerados, dando ciência a esta Corte, no prazo de noventa dias, das providências adotadas para o atendimento deste item’.

Nesse ponto, por um lado, verifica-se que as pastas originais, contendo toda a documentação relacionada ao procedimento licitatório ora fiscalizado, como recorrente no âmbito do sistema Petrobras, não se encontravam devidamente formalizadas, com todas as folhas e volumes seqüencialmente numerados, como supra determinado.

Por outro lado, constata-se, como relatado acima, que, apesar de estarem seqüencialmente numerados e formalizados, os volumes com as cópias da documentação original disponibilizadas pela Transpetro à equipe de auditoria possuíam diversas inconsistências e incoerências.

Além disso, nos volumes disponibilizados pela Transpetro à equipe, não constam as atas das reuniões de negociação dos preços das propostas com os licitantes, o que leva a concluir que não houve a devida formalidade necessária quando da realização das negociações envolvendo os preços propostos.

Quanto a esse ponto, cumpre trazer o disposto no Regulamento licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98, in verbis:

‘6.24 Qualquer que seja o tipo ou modalidade da licitação, poderá a Comissão, uma vez definido o resultado do julgamento, negociar com a firma vencedora ou, sucessivamente, com as demais licitantes, segundo a ordem de classificação, melhores e mais vantajosas condições para a PETROBRAS. A negociação será feita sempre por escrito, e as novas condições dela resultante passarão a integrar a proposta e o contrato subseqüente.’ (grifo nosso)

Considerando a clareza da solicitação feita e a não-indicação de quais foram os responsáveis pelos pontos abordados nas negociações, e ante o silêncio da Companhia aos questionamentos da equipe do TCU, conclui-se que não houve a formalidade necessária, exigida pelo próprio Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98, bem como pela Lei nº 8.666/93.

Diante das inconsistências e incoerências verificadas nesse procedimento licitatório pela equipe do TCU, ao serem enviadas informações nitidamente contraditórias nos documentos disponibilizados, ensejou-se dúvidas quanto à veracidade das respostas, levando a idéia de que não houve, na condução de todo o processo, a diligência necessária ao gestor do dinheiro público.


Agrega-se a isso o fato de um membro da comissão de licitação ligado à área financeira da Estatal, numa primeira reunião com a equipe de auditoria, afirmar categoricamente que desconhecia as propostas do BNDES no sentido de mudança da estrutura de financiamento com os recursos do FMM, e, dias após, ainda durante a fase de execução dos trabalhos, em outra reunião com a equipe, admitir que já tinha conhecimento da referida alteração do financiamento quando daquela primeira reunião, mas ocultara a verdade da equipe do TCU, em razão de ter sido orientado no sentido de não divulgar tais informações.

Trata-se de situação atípica e não condizente com a conduta que deve pautar o gestor da coisa pública, sendo, portanto, inadmissível. Além do mais, a licitação ora em análise, dado o volume de recursos públicos envolvidos, cerca de 5,6 bilhões de reais, deve ser pautada em procedimento administrativo transparente e com todo o rigor e formalismo na organização, documentação e veracidade dos fatos.

Esses casos de desencontro de informações e omissão realçam a necessidade de se proceder à devida formalidade requerida, visto que os futuros licitantes contratados, na falta de atas de negociação, poderão alegar que discordam do que foi anteriormente acordado nas negociações, já que não há, pelo visto, qualquer documento oficial que dê a Transpetro subsídio para formalizar aquilo que foi objeto das negociações realizadas, tanto em aspectos técnicos como financeiros. Além disso, caso fossem constatadas ou venham a ser constatadas irregularidades nos termos acordados nas negociações, haverá a necessidade de imputar responsabilidade a toda Comissão, já que não há discriminação precisa e formal de quem participou de cada negociação.

Critérios: Subitem 9.4.2 do Acórdão nº 1.359/2003-TCU-2ª Câmara. Art. 4º da Lei nº 8.666/93. Subitem 6.23 do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98.

Evidências: Ofício encaminhado pela Transpetro em resposta aos ofícios de requisição nº 01-752/2006 a 08-752/.

Conclusão: Verifica-se que não foi estabelecida uma metodologia única de organização de todos os documentos/informações que fazem parte do Programa de Modernização e Expansão da Frota da Petrobras Transporte S/A – PROMEF, garantindo a integridade, a continuidade e a cronologia dos eventos a ele relacionados, de forma a afastar quaisquer inconsistências e/ou incoerências, em cumprimento do subitem 9.4.2 do Acórdão nº 1.359/2003-TCU-2ª Câmara. Além disso, constata-se a inexistência de atas das negociações das propostas dos licitantes referentes ao Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005.

A grande quantia envolvida, cerca de R$ 5,6 bilhões, agrava as falhas constatadas, ensejando determinação saneadora.

Proposta de encaminhamento: Diante do exposto, encaminham-se os autos à consideração superior, propondo a este Tribunal que:

a) seja determinado à Transpetro, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

a.1) registre, em atas devidamente formalizadas, quaisquer negociações técnicas e de preços em suas licitações, indicando o nome de todos os envolvidos, em observância ao disposto no art. 4º, § 1º, da Lei nº 8.666/93, bem como no subitem 6.23 do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98; e

a.2) estabeleça uma metodologia única de organização de todos os documentos/informações que fazem parte do Programa de Modernização e


Expansão da Frota da Petrobras Transporte S/A – PROMEF, garantindo a integridade, a continuidade e a cronologia dos eventos a ele relacionados, de forma a afastar quaisquer inconsistências e/ou incoerências, alertando que o descumprimento de determinação deste TCU enseja a aplicação de multa nos termos do art. 58, incisos IV e VII, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 c/c o art. 268, incisos VII e VIII e § 3º, do RI/TCU, prescindindo de prévia audiência dos responsáveis.

6.4. Custos indiretos indevidosEste ponto foi objeto do relatório preliminar, que levou a medida

cautelar, conforme descrito na introdução desta instrução. Em que pese ter sido revogada a medida cautelar, nos termos de Comunicação do Eminente Relator ao Colegiado do TCU na sessão de 21/03/2007 (fl. 08 do Anexo 6), foi mantida a oitiva da Transpetro proposta por esta Unidade Técnica (fls. 110/120) acerca da não abertura dos custos indiretos das propostas que foram negociadas com os licitantes vencedores para fins de realizar as contratações decorrentes do PROMEF. Em acréscimo foram feitas as determinações de fl. 11 do Anexo 6, por meio do Ofício nº 084/2007-TCU/Secex/1 (fl. 145 do volume principal).

Por meio do ofício de fls. 48/49 do Anexo 4, a Transpetro apresentou suas justificativas e esclarecimentos constantes dos anexos 4 e 5, os quais serão analisados a seguir.

6.4.1. Quanto à abertura e negociação dos custos indiretos:6.4.1.1. Lote 1 – Navios Suezmax – Consórcio Atlântico SulO Consórcio Atlântico Sul já havia assinado o contrato à época do

despacho que concedeu a medida cautelar sustando a celebração dos contratos. Por esta razão, não houve a abertura dos custos indiretos, diferentemente das demais contratadas. Entretanto, faz-se necessário determinar que, quando houver alteração contratual e/ou de escopo, a contratada deverá detalhar a composição de seus custos indiretos, para que a Transpetro proceda a uma análise acurada da razoabilidade e economicidade, sem prejuízo da fiscalização a cargo desta Corte de Contas em acompanhamento desses contratos.

6.4.1.2. Lotes 2 e 3 – Navios Aframax e Panamax – Consórcio Rio Naval:

Foram encaminhadas as discriminações dos custos indiretos apresentados pela contratada em suas propostas de preços, por meio das cartas CRN–026/2005 e CRN-031/2006 (fls. 52/61 do Anexo 4) e a discriminação dos custos indiretos posteriormente negociados por intermédio da Carta CRN-005/2007 (fls. 62/63 do Anexo 4).

Verifica-se, da análise do detalhamento apresentado, que foram indevidamente incluídos custos relacionados à provisão para causas trabalhistas, no valor de US$ 1.034.000,00, no caso de navio Aframax, e de US$ 698.000,00, para os Panamax.

Ainda que a obra ou o serviço seja contratado no regime de empreitada por preço global, deve existir um orçamento analítico que expresse a composição dos preços unitários do contrato, de modo que a contratada não poderá incluir nesse orçamento itens que não possam ser direta ou indiretamente vinculados à obra ou à prestação do serviço.

O Manual de Procedimentos Contratuais (MPC) da Petrobras determina, em um de seus itens, abaixo transcrito, que se faz necessária, independentemente do critério de julgamento, uma verificação da consistência do


demonstrativo de formação dos preços propostos e do orçamento detalhado da licitante melhor classificada, a saber:

‘4.1.1.12.2 – A Petrobras só conhecerá o demonstrativo de formação dos preços propostos ou orçamento detalhado do Licitante melhor classificado, verificando, para fins de celebração do contrato, sua consistência, ou o atendimento de eventual retificação.’

Na jurisprudência deste Tribunal, encontramos julgados nos quais há entendimento de que a verificação dos preços unitários e a análise da composição dos custos devem ser observadas mesmo nas licitações por preço global, buscando valores desarrazoados em relação ao orçamento, cabendo-nos citar os Acórdãos Plenários nos 159/2003 e 1684/2003.

Nesse sentido, a licitante não pode incluir itens indevidos na composição de seus custos diretos e indiretos com a justificativa de que se trata de preço global. De acordo com esse raciocínio, o inciso II do §2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93 estabelece que as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários.

Incluir um item para cobrir eventuais pendências trabalhistas não é correto, visto se tratar de um risco imprevisível, podendo nem acontecer. Além disso, os encargos e demais custos dos empregados utilizados no empreendimento já estão embutidos no custo direto constante do orçamento, o que nos permite supor que, regra geral, só haverá pendências trabalhistas se a empresa deixar de recolher ou pagar o que for devido.

Assim, cabe determinar à Transpetro que renegocie junto ao Consórcio Rio Naval os valores contratados, em virtude da inclusão indevida de custos relacionados à provisão para causas trabalhistas, no valor de US$ 1.034.000,00, no caso de navio Aframax, e de US$ 698.000,00, para os Panamax, tendo em vista a inexistência de correlação direta ou indireta destes custos com a construção dos referidos navios, em desacordo com o subitem 4.1.1.12.2 do Manual de Procedimentos Contratuais da Petrobras (MPC) e com o inciso II do §2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93, e considerando que os custos de salários e encargos trabalhistas estão previstos na composição de custos;

Cumpre determinar também que, quando houver alteração contratual e/ou de escopo nas contratações referentes às construções dos navios, independentemente do tipo a ser construído, as contratadas deverão detalhar a composição de seus custos diretos e indiretos, especialmente com relação àquelas rubricas denominadas genericamente de ‘outros’ ou ‘outras despesas’, para que a Transpetro proceda a uma análise acurada da razoabilidade e economicidade de tais custos, sem prejuízo da fiscalização a cargo desta Corte de Contas em acompanhamento desses contratos.

6.4.1.3. Lote 4 – Navios de Produtos – Estaleiro Mauá-Jurong:A Transpetro afirma que a contratada não apresentou a composição dos

custos indiretos constantes de sua proposta, limitando-se a encaminhar os custos indiretos negociados (fls. 65/66 do Anexo 4).

Em que pese a ausência acima, na discriminação dos custos indiretos ao final negociados, há identificação de algumas rubricas que compõem os custos indiretos, com a ressalva das rubricas denominadas ‘outros’, que, embora indesejáveis, podem ser aceitas em função da pequena representatividade.

Assim como ocorre com os demais lotes, a Transpetro não apresenta qualquer análise ou comentário a respeito da composição dos custos indiretos, o


que deveria ter sido feito, e devidamente registrado, quando da negociação. O detalhamento agora disponível deverá ser utilizado pela entidade na negociação de possíveis futuros aditivos ao contrato por preço global, evitando que sejampagos custos indiretos indevidamente e sem haver correlação ao objeto contratual. A segunda determinação proposta no subitem acima é suficiente para sanear a questão.

6.4.1.4. Lote 5 – Navios de GLP – Estaleiro Itajaí:Foram encaminhados os custos indiretos apresentados pela contratada

em sua proposta de preços, por meio das cartas EI-10.000/053/06 e EI-10.000/054/06 (fls. 68/77 do Anexo 4) e a relação dos custos indiretos posteriormente negociados por intermédio da Carta datada de 26/02/2007 (fl. 78/79 do Anexo 4).

Verifica-se que os documentos e planilhas apresentados pela Transpetro não são suficientes para detalhar as composição de custos unitários nos termos requeridos pelo Despacho de fls. 09/11 do Anexo 6, tampouco atende ao Ofício nº 084/2007-TCU/Secex/1 de fl. 145 do volume principal, tendo em vista que não se consegue identificara correspondência entre as rubricas descritas na planilha de fl. 06 do Anexo 6 (agravo à cautelar) e os documentos e informações acima mencionados, nem fica discriminado o detalhamento daqueles custos.

A falta de apresentação de uma composição detalhada de custos inviabiliza uma análise mais acurada por parte desta Unidade Técnica, bem como pela própria Transpetro, principalmente quando do exame de futuras alterações de escopo contratual e termos aditivos durante a execução do contrato. Ademais, cabe destacar o entendimento firmado por este Tribunal, por meio do subitem 9.1.3 e 9.3 do Acórdão nº 325/2007- Plenário, que passará a ser observado nas fiscalizações de obras públicas, no sentido de que ‘o gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da composição do LDI e dos respectivos percentuais praticados’.

Assim, a segunda determinação proposta no subitem 1.2 acima é suficiente para sanear a irregularidade.

6.4.2. Quanto ao detalhamento das categorias de custos constantes da Nota 5 à fl. 07 do Anexo 6:

Em resposta, foram encaminhadas as planilhas de fls. 82/84 do Anexo 4, nas quais estão discriminados os valores de cada uma dessas categorias, atendendo, assim, ao referido ofício. Foi verificada a inconsistência da rubrica ‘Provisão para provisões trabalhistas’, a qual foi tratada no item 6.4.1.1 deste Relatório.

6.4.3. Quanto às razões para os realocamentos de custos apontados na Nota 3 à fl. 07 do Anexo 6:

A Transpetro alega que a aludida realocação ocorreu em razão de que os custos descritos no subitem 3ª (fl. 49 do Anexo 4) são ‘relacionados à manutenção operacional e à administração do estaleiro’, sendo, portanto, ‘conceitualmente agrupados como custos indiretos’. Por sua vez, os valores apontados no subitem 3b são referentes aos custos de mão-de-obra administrativos do estaleiro não contabilizados no total de mão-de-obra diretamente empregado na construção dos navios.

Os custos apresentados pela Transpetro e pelas contratadas acima possuem características de custos de administração local da obra, pois se referem a custos de manutenção operacional do canteiro de obras que, no caso em tela, é a própria administração do estaleiro vinculada à construção dos navios


Não se constata, nas rubricas apresentadas como representativas de tais custos, qualquer categoria de custo que possa ser considerado como custo indireto de administração central. Tanto é assim que foram inicialmente incluídos como custos diretos, conforme informação da própria Estatal à fl. 07 do Anexo 6.

Em estudo apresentado no site do Sinduscon-BA, defendeu-se a inserção da Administração Local no custo direto e não no BDI, assim como é o entendimento da doutrina sobre o tema.

No Acordão nº 1.535/2004-TCU-Plenário ficou consignada como indevida a inclusão da rubrica ‘administração local’, que são despesas relacionadas à realização de serviços administrativos de apoio no canteiro de obras e dele decorrentes, bem como à execução de todos os serviços de supervisão técnica ligados à produção, na composição do BDI.

Relativamente ao cálculo do BDI, vale trazer exemplo do Manual de Custos Rodoviários do Dnit, no sentido de que a melhor técnica de orçamentação consiste na inclusão do maior número de serviços possíveis de serem medidos diretamente dentro da planilha de preços unitários, fora, portanto, da taxa de BDI, conforme preconizado pelo art. 40, inciso XIII, da Lei 8.666/93. Apesar de o aludido acórdão tratar de obras rodoviárias, não descaracteriza a irregularidade encontrada, tendo em vista que a inclusão do item ‘administração local’ como custo direto ou indireto, refere-se à metodologia de orçamentação utilizada, de forma a atender ao princípio da economicidade, não importando o tipo de obra em questão.

No caso em análise, não foi apontada uma taxa de BDI, porém se considerou o custo relativo à administração local como proporcional aos custos diretos. Isto poderá onerar desnecessariamente o valor final contratado se forem aumentadas futuramente as quantidades ou preços de serviços a executar, pois os custos de administração local, que por natureza são fixos, sofreriam acréscimo proporcional, sem que tenha de fato havido aumento desses custos para a contratada (Acórdão 1.199/2004-Plenário e Acórdão 1.535/2004-Plenário).

Por fim, vale trazer o entendimento desta Corte de Contas contido no subitem 9.1.2 do Acórdão nº 325/2007-TCU-Plenário, no sentido de que os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e Desmobilização, visando a maior transparência, devem constar na planilha orçamentária, como custos diretos, e não no BDI, como indiretos.

Considerando que o aludido Acórdão foi publicado no dia 16/03/2007, e que houve apenas uma realocação de custos, não se irá propor audiência aos responsáveis, mas tão somente determinação à Transpetro, nos termos do art. 42, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 c/c o art. 250, inciso II, do RI/TCU, para que, nos cálculos de valores de futuros termos aditivos e/ou alterações de escopo contratual, se abstenha de inserir na taxa de BDI custos indiretos relacionados à administração local da obra, tendo em vista que, conforme preconizado no art. 40, XIII, da Lei nº 8.666/93 e na jurisprudência do TCU (Acórdão nº 1.199/2004-Plenário, Acórdão nº 1.535/2004-Plenário e Acórdão 325/2007-Plenário), tais custos são passíveis de serem medidos diretamente, fora, portanto, da taxa de BDI, desonerando, assim, o valor contratado e permitindo um maior controle dos gastos efetuados.

6.5. Contratação direta irregular de escritório de advocacia por inexigibilidade de licitação para prestação de assessoria jurídica no âmbito do PROMEF.

Situação encontrada:


Por meio do DIP TRANSPETRO/AJUR 000149/2005 (fls. 2/9 do Anexo 11), de 31/05/2005, a Assessoria Jurídica da Transpetro solicitou à Presidência da Companhia autorização para a celebração de contrato com o escritório de advocacia Tostes & Associados Advogados (CNPJ nº 04.021.310/0001-43), tendo como objeto o atendimento da demanda consultiva e contenciosa referente ao edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004 e ao Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, nos termos do subitem 2.3, alínea b do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98, a seguir transcrtio:

‘2.3 É inexigível a licitação, quando houver inviabilidade fática ou jurídica de competição, em especial:

(...)b) para a contratação de serviços técnicos a seguir enumerados

exemplificadamente, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização:

(...)– pareceres, perícias e avaliações em geral;– assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras;(...)– patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas, em

especial os negócios jurídicos atinentes a oportunidades de negócio, financiamentos, patrocínio, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por regras de direito privado face as peculiaridades de mercado;

(...)2.3.1 Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa

cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que seu trabalho é o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.’

Como justificativa para a contratação em tela, por meio do DIP TRANSPETRO/AJUR 000149/2005, a Assessoria Jurídica da Transpetro, na qualidade de gestora do contrato, alegou que já havia uma contratação direta anterior com esse mesmo escritório, bem como se tratava de serviço singular, devendo-se manter o entendimento anteriormente adotado. Mencionou, ainda, a existência de novas demandas no Judiciário e o início do Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005. Os serviços decorrentes do edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004 e do Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005 são, no dizer da Transpetro, incontestavelmente interligados, o que reclama assessorias jurídicas especializadas e uniformes.

Segundo a Transpetro, a necessidade de uniformidade de atuação revela a inviabilidade fática de competição nesse caso, pois nenhum outro escritório de advocacia teria condição de dar continuidade ao trabalho já iniciado, com o conhecimento e capacidade já demonstrados anteriormente pelo aludido escritório.

Em suma, a contratação direta em comento foi fundamentada no sentido de se tratar de serviço técnico, de contratado de notória especialização e da singularidade do objeto a ser contratado, visando a dar continuidade a contrato anterior, em função de a pré-qualificação ter sido acompanhada também pelo Escritório Tostes Associados Advogados.


Quanto à notória especialização, a Transpetro alega que o escritório detém vasto conhecimento do sistema Petrobras e da legislação específica. Além disso, o fato de ter este já atuado na fase de pré-qualificação, o individualiza dos demais escritórios. Menciona, por fim, a experiência do escritório e de cada um dos advogados que o compõem.

No que se refere à singularidade do objeto, fica, no juízo da Estatal, configurado o serviço singular por não se tratar de meras contratações, estando inseridas em um programa maior, o PROMEF, devendo ater-se, ainda, à confiabilidade mútua que deve existir entre a Transpetro e a contratada.

Assim, foram celebrados o Contrato nº 4600002892 e respectivos termos aditivos (fl. 10 do Anexo 11), firmados entre a Transpetro e o Escritório Tostes Associados Advogados, no valor de R$ 4.715.000,00, com prazo de vigência compreendido entre a assinatura do contrato e o trânsito em julgado de todas as decisões administrativas e/ou judiciais decorrentes da pré-qualificação e do respectivo convite.

A equipe de auditoria considera que a contratação em tela deveria ter sido precedida por procedimento licitatório, não podendo ser realizada por inexigibilidade de licitação, pelos motivos a seguir expostos.

Não obstante não haver, nos autos, o currículo da contratada e de seus advogados, verifica-se que, além dos pareceres elaborados pelo escritório contratado, existiram outros pareceres que foram confeccionados por juristas de renome e outros escritórios sobre diversas matérias relacionadas à pré-qualificação e ao convite em comento, conforme se constata às fls. 27/432.

Ora, caso o escritório contratado detivesse notória especialização no assunto requerido, como dito pela Assessoria Jurídica da Transpetro, não haveria necessidade de serem subcontratados pela contratada, ou contratados pela própria Transpetro, juristas consagrados ou outros escritórios de advocacia, pois o próprio escritório contratado deveria ter conhecimento suficiente para resolver com maestria todas as questões suscitadas.

Por seu turno, cabe observar que o inciso XXI do art. 37 da Constituição da República impõe a realização de licitação nas contratações de serviços pela Administração Pública, ressalvados os casos especificados na legislação. Assim, a regra é a realização de licitação, salvo em casos especiais em que a legislação expressamente a dispensa ou há inviabilidade de competição. Já o subitem 2.3, alínea b do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98, exige a caracterização da inviabilidade de competição, da singularidade do objeto e da notoriedade do contratado para a regular contratação direta de serviços técnicos.

Nesse sentido, vale trazer trecho do Voto condutor do Acórdão nº 116/2002-P do Exmo Ministro Relator Marcos Vinicios Vilaça, in verbis:

‘3. A contratação de serviços advocatícios por inexigibilidade de licitação é uma exceção à regra geral. Apenas em situações excepcionais, dada a singularidade do serviço a ser prestado e a necessidade de conhecimento técnico específico, é admissível a contratação. Não foi esse o caso da Ceron, visto que a empresa contratou advogados para atuar em processos trabalhistas corriqueiros e sem nenhuma complexidade que exigisse profissionais com conhecimentos extraordinários.

4. Mesmo no caso de ficar demonstrada a inviabilidade de competição, o Tribunal tem entendido que os órgãos e entidades devem realizar a pré-qualificação dos profissionais aptos a prestarem os serviços, adotando


sistemática objetiva e imparcial de distribuição de causas entre os pré-qualificados, de forma a resguardar o respeito aos

princípios da publicidade e da igualdade, conforme já proferido nas seguintes deliberações: Decisão Sigilosa nº 69/93 – Plenário (Ata nº 22/93, DOU de 22.06.93); Decisão Sigilosa nº 494/94 – Plenário (Ata nº 36/94, DOU de 15.08.94); Decisão nº 244/95 – Plenário (Ata nº 23/95, DOU de 21.06.95).’

O TCU já proferiu determinações à Petrobras e suas subsidiárias com base nesse entendimento por meio dos acórdãos a seguir transcritos:

Acórdão nº 2257/2005 – Plenário:‘9.2. Determinar à atual administração da Petróleo Brasileiro S.A que.:(...)9.2.9. não utilize os termos da orientação consignada no documento

SEJUR/SUPER-ADJ-CL000012/98, de 03/09/98, item 4, alínea 1, para fundamentar a contratação direta de serviços advocatícios, tendo em vista os termos do art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, dos artigos 24 e 25 da Lei nº 8.666/93 e a jurisprudência deste Tribunal, Acórdãos 116/2002-Plenário, 479/2002-1ªCâmara, 213/1999-Plenário e a Decisão 191/2000-1ªCâmara, no sentido de que os serviços advocatícios devem ser licitados, sendo os casos de inexigibilidade exceções à regra geral do dever de licitar;

9.2.10. oriente suas controladas e subsidiárias para que os termos das determinações acima sejam observados por todas as empresas do grupo, tendo em vista o teor do art. 16 de seu Estatuto Social, que impõe a tais sociedades a obediência às regras corporativas comuns fixadas pela Petrobras através de orientação de natureza técnica, administrativa, contábil, financeira e jurídica.’

Acórdão nº 1858/2004 – Plenário:‘9.2. determinar à Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil

S.A – TBG que:(...)9.2.3. se abstenha de utilizar os termos da orientação consignada no

documento SEJUR/SUPER-ADJ-CL000012/98, de 03/09/98, item 4, alínea 1, para fundamentar a contratação direta de serviços advocatícios, tendo em vista os termos do art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, dos artigos 24 e 25 da Lei 8.666/93 e a jurisprudência deste Tribunal, como exemplificam os Acórdãos 116/2002-P, 479/2002-1ªC, 213/1999-P e a Decisão 191/2000-1ªC, no sentido de que os serviços advocatícios devem ser licitados, sendo os casos de inexigibilidade de licitação exceções à regra geral da realização do certame;’

O fato de o escritório contratado ter sido o mesmo que prestou os serviços na fase de elaboração do edital de pré-qualificação que deu origem a esse convite não é justificativa suficiente para dizer que o serviço é singular. Trata-se de procedimentos distintos, que embora sejam conexos, contêm fases próprias e estanques. Ademais, nem mesmo aquela primeira contratação deveria ter sido feita diretamente por inexigibilidade, por falta de amparo legal, visto tratar-se de serviços comuns, como fica claro da análise do objeto a ser contratado.

Conforme se depreende do instrumento contratual, o objeto desse contrato inclui serviços de acompanhamento processual, assessoramento na elaboração dos futuros convites e contratos, enfrentamento de impugnações administrativas apresentadas pelos licitantes, orientações jurídicas, bem como patrocínio de demandas judiciais e administrativas.


É de se notar que o objeto do presente contrato contempla serviços comuns de advocacia consoante previsão no Estatuto da OAB (Lei nº 8.906/94), os quais poderiam ter sido executados pelo Departamento Jurídico da Estatal ou por escritório a ser contratado mediante prévia licitação. É certo que algumas questões jurídicas enfrentadas durante o processo de pré-qualificação e do convite são complexas. Todavia, nessas situações, o escritório contratado por ‘notória especialização’ não elaborava os pareceres, socorrendo-se de juristas e de outros escritórios de renome, limitando-se a efetuar serviços técnicos comuns de advocacia, descaracterizando a inexigibilidade de licitação.

O fato de a contratação ser inserida no âmbito do PROMEF, por si só, não a torna diferente de outros contratos de prestação de serviços advocatícios. Trata-se de uma pré-qualificação e de um convite que envolvem a compra de navios para o sistema Petrobras, não sendo, portanto, diferente em termos da questão jurídico-administriva.

Para a equipe de auditoria, o escritório contratado, em certos casos, atuou como um mero intermediário nas contratações desses pareceristas, além de implementar sem a diligência necessária toda a organização processual e procedimental no âmbito do PROMEF (item 6.3 deste Relatório), em que pese estar sob a coordenação da comissão de licitação. No mais, o contratado exercia o acompanhamento e patrocínio das demandas judiciais e administrativas.

Quanto à responsabilidade dos gestores, verifica-se que a chefe da Assessoria Jurídica, Sra Maria Carolina Gomes Pereira Vilas Boas, ao solicitar, por meio do DIP TRANSPETRO/AJUR 000149/2005, autorização para a celebração do contrato em comento, não atuou como procuradora jurídica, mas como gestora, tendo em vista se tratar de contrato afeto a sua área de atuação na Estatal. Dessa forma, apontam-se como responsáveis o Presidente da Companhia, que autorizou a contratação e a Chefe da Assessoria Jurídica da Transpetro, que propôs a contratação e assinou o Contrato nº 4600002892, em 1º de junho de 2005, por procuração da Presidência da estatal.

Critério: Constituição Federal, art. 37, XXI; Decreto nº 2.745/98, item 2.3.b; nº Lei 8.666/93, art. 25, III c/c o art. 13, V.

Causas e Efeitos: Em razão de pressupostos equivocados, foi celebrado contrato de assistência jurídica sem prévia licitação, ocasionando grave infração à norma legal.

Evidências: Contrato nº 4600002892, firmado entre a Transpetro e o Escritório Tostes Associados Advogados. DIP TRANSPETRO/AJUR 000149/2005 (fl. 2 do Anexo 11).Pareceres elaborados no âmbito do PROMEF (fls. 27/432 do Anexo 11).

Conclusões: Conclui-se, assim, pela irregularidade do procedimento de contratação de serviços jurídicos por intermédio do Contrato nº 4600002892, eis que em desacordo não apenas com o subitem 2.3, alínea b do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto 2.745/98, mas também com o art. 25, inciso III, da Lei nº 8.666/93, c/c o art. 37, XXI, da Constituição da República. Da mesma forma, o primeiro contrato assinado com o escritório de advocacia Tostes & Associados Advogados, à época da Pré-Qualificação mostra-se irregular, pois também não se caracterizava a inexigibilidade, sendo necessária a apuração das responsabilidades e a realização de audiência pelas duas contratações

Proposta de Encaminhamento: formação de processo apartado, nos termos do art. 37 da Resolução/TCU nº 191/2006, para apuração dos responsáveis pela assinatura do Contrato firmado com o escritório de advocacia


Tostes & Associados Advogados à época da Pré-Qualificação, ao qual sucedeu-se o Contrato nº 4600002892 e realização de audiência, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 157 e 250, inciso IV, do Regimento Interno/TCU, dos responsáveis pela primeira contratação e da Srª Maria Carolina Gomes Pereira Vilas Boas, chefe da Assessoria Jurídica da Transpetro, e do Sr. José Sérgio de Oliveira Machado, Presidente da Transpetro, para que apresentem razões de justificativa quanto à solicitação de autorização para celebração e posterior assinatura do Contrato nº 4600002892, firmado com o escritório de advocacia Tostes & Associados Advogados (CNPJ nº 04.021.310/0001-43), para a prestação de serviços jurídicos no âmbito do PROMEF, em desacordo com o disposto o subitem 2.3, alínea b do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto 2.745/98, o art. 25, inciso III, da Lei nº 8.666/93, e o art. 37, XXI, da Constituição da República.

7. CONSIDERAÇÕES FINAISDurante a execução da auditoria, a equipe obteve informação dos

membros da comissão de licitação, de que a minuta contratual seria modificada substancialmente em razão de alterações de premissas e parâmetros que só foram definidos pela Transpetro após a elaboração do Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005.

Em resposta ao item d do Ofício de Requisição nº 03-752/2006 (fl. 47 do volume principal), a Transpetro afirma que ‘considerando a necessidade de modificação na forma de pagamento em virtude de exigências do BNDES, o contrato poderá ser alterado, conforme permitido no item 7.2 do Regulamento Licitatório Simplificado da PETROBRAS’.

Verifica-se, ainda, a existência do DIP TRANSPETRO/PRES/JURIDICO 000462/2006, de 22/06/2006, no sentido de dar fundamento jurídico a futuras alterações contratuais, por meio da celebração de termos aditivos logo após a assinatura dos contratos originais, conforme previsto em minuta contratual anexa ao convite em tela.

Pode-se constatar que todos os fatos acima relatados levam à conclusão de que as mudanças contratuais poderão ser significativas, o que pode chegar até a descaracterizar por completo o objeto licitado, desconstituindo, portanto, toda a licitação ora analisada. Ademais, as alterações contratuais a serem realizadas poderão causar prejuízo à Estatal.

No entanto, nesta fase processual no âmbito do TCU, não há como a equipe de auditoria identificar quais seriam tais modificações no contrato, visto que muitos desses contratos ainda não foram assinados e aqueles que já o foram não foram encaminhados a este Tribunal. Essa verificação poderá ser feita em eventual fiscalização da execução dos contratos.

8. CONCLUSÃODe acordo com as constatações da presente auditoria, pode-se chegar às

seguintes conclusões:a) não foi observada uma das principais premissas do PROMEF pela

Transpetro na condução do procedimento licitatório oriundo do Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004, a saber: a curva de aprendizado de modo a tornar os estaleiros nacionais internacionalmente competitivos, o que acarreta a manutenção das irregularidades apontadas na representação formulada pela equipe da 1ª Secretaria de Controle Externo- 1ª Secex, nos autos do TC 015.257/2005-1, em razão de indícios de irregularidades graves no Edital de Pré-Qualificação Internacional nº 01/2004 (item 6.1);


b) não houve realização de negociação com as licitantes vencedoras para reavaliar a redução dos preços das propostas em razão da modificação do fluxo financeiro decorrente da alteração da forma de financiamento dos recursos do FMM, em desacordo com os Princípios da Economicidade e da Razoabilidade (item 6.2);

c) não foi estabelecida uma metodologia única de organização de todos os documentos/informações que fazem parte do Programa de Modernização e Expansão da Frota da Petrobras Transporte S/A – PROMEF, garantindo a integridade, a continuidade e a cronologia dos eventos a ele relacionados, de forma a afastar quaisquer inconsistências e/ou incoerências, em cumprimento do subitem 9.4.2 do Acórdão nº 1.359/2003-TCU-2ª Câmara. Além disso, constata-se a inexistência de atas das negociações das propostas dos licitantes referentes ao Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, principalmente em razão de tratar-se de licitação e contratação de grande vulto, envolvendo cerca de R$ 5,6 bilhões de reais, bem como terem sido identificadas as inconsistências e incoerências acima relatadas, além de ter sido informalmente conduzida, segundo mencionado à equipe durante a execução da fiscalização, em muitas das vezes, unicamente pelo presidente da comissão de licitação (item 6.3);

d) inclusão indevida de custos relacionados à provisão para causas trabalhistas, no valor de US$ 1.034.000,00, no caso de navio Aframax, e de US$ 698.000,00, para os Panamax (item 6.4);

e) falta de apresentação de uma composição detalhada de custos no caso do Lote 5, o que inviabiliza uma análise mais acurada por parte desta Unidade Técnica, principalmente quando do exame de futuras alterações de escopo contratual e termos aditivos durante a execução do contrato, tendo em vista o entendimento firmado por este Tribunal, por meio do subitem 9.1.3 e 9.3 do Acórdão nº 325/2007- Plenário, que passará a ser observado nas fiscalizações de obras públicas, no sentido de que ‘o gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da composição do BDI e dos respectivos percentuais praticados’ (item 6.4);

f) inclusão indevida de custos com características referentes à administração local, pois se referem a custos de manutenção operacional do canteiro de obras que, no caso em tela, é a própria administração do estaleiro vinculada à construção dos navios, tendo em vista que, conforme preconizado no art. 40, XIII, da Lei nº 8.666/93 e na jurisprudência do TCU (Acórdãos nº 1.199/2004-Plenário, nº 1.535/2004-Plenário e nº 325/2007-Plenário), tais custos são possíveis de serem medidos diretamente, fora, portanto, da taxa de BDI, desonerando, assim, o valor contratado e permitindo um maior controle dos gastos efetuados (item 6.4);

g) foi celebrada contratação direta de serviços jurídicos por intermédio do Contrato nº 4600002892, em desacordo não apenas com o subitem 2.3, alínea b do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto 2.745/98, mas também com o art. 25, inciso III, da Lei nº 8.666/93, c/c o art. 37, XXI, da Constituição da República (item 6.5);

9. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTODiante do exposto, encaminham-se os autos à consideração superior,

propondo a este Tribunal que:1) seja determinada a formação de apartado para a análise da

contratação direta irregular de escritório de advocacia, nos termos do art. 37 da Resolução/TCU nº 191/2006, autorizando a 1ª Secex a:


1.1) realizar diligência para que se verifiquem os responsáveis da contratação direta do Escritório de advocacia Tostes & Associados Advogados à época da Pré-Qualificação;

1.2) realizar audiência, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 157 e 250, inciso IV, do Regimento Interno/TCU, dos responsáveis pela contratação direta do Escritório de advocacia Tostes & Associados Advogados à época da Pré-Qualificação, a serem identificados, conforme diligência a ser realizada, mencionada no subitem acima;

1.3) realizar audiência, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 157 e 250, inciso IV, do Regimento Interno/TCU, dos responsáveis abaixo relacionados, para que apresentem razões de justificativa quanto à contratação do escritório de advocacia Tostes & Associados Advogados (CNPJ nº 04.021.310/0001-43), por meio do Contrato nº 4600002892, para a prestação de serviços jurídicos no âmbito do PROMEF, em desacordo com o disposto no subitem 2.3, alínea b do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto 2.745/98, no art. 25, inciso III, da Lei nº 8.666/93, e no art. 37, XXI, da Constituição da República;

Responsáveis:Srª Maria Carolina Gomes Pereira Vilas Boas, CPF 436.723.296-49,

chefe da Assessoria Jurídica da Transpetro, pela solicitação de autorização para contratação e posterior assinatura do Contrato nº 4600002892;

Sr. José Sérgio de Oliveira Machado, CPF 108.841.497-49, Presidente da Transpetro, pela autorização para assinatura do Contrato nº 4600002892;

2) seja determinado à Transpetro, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

a) renegocie junto ao Consórcio Rio Naval os valores contratados, em virtude da inclusão indevida de custos relacionados à provisão para causas trabalhistas, no valor de US$ 1.034.000,00, no caso de navio Aframax, e de US$ 698.000,00, para os Panamax, tendo em vista a inexistência de correlação direta ou indireta destes custos com a construção dos referidos navios, em desacordo com o subitem 4.1.1.12.2 do Manual de Procedimentos Contratuais da Petrobras (MPC) e com o inciso II do §2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93, e considerando que os custos de salários e encargos trabalhistas estão previstos na composição de custos;

b) adote providências no sentido de revisar os contratos oriundos do Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, de modo a promover o reequílibrio econômico-financeiro do contrato, em função da redução dos preços dos navios a serem contratados no âmbito do Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, tendo em vista que, com a alteração da forma de financiamento proposta pelo BNDES, os custos financeiros dos estaleiros seriam diminuídos, posto que, em parte, repassados à Transpetro;

c) defina, em instrumentos convocatórios de suas licitações e pré-qualificações, o objeto a ser licitado de forma clara e precisa, indicando aspectos qualitativos e quantitativos, nos termos do item 1.3 do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98 c/c o art. 114, § 2º, e inciso I, do art. 40 da Lei nº 8.666/93;

d) se abstenha de estabelecer em procedimentos licitatórios, inclusive de pré-qualificação, critérios classificatórios que utilizem, como parâmetro de eliminação do certame, a pontuação dos primeiros colocados, bem como previsão


de limitação a um determinado número de qualificados previamente definido, por contrariarem os Princípios da Competitividade e da Isonomia, limitando-se a estabelecer requisitos técnicos, jurídicos, financeiros e econômicos indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações a serem contratadas, com a estipulação de um mínimo de capacitação a ser atingido, nos termos do inciso XXI do art. 37 da Constituição da República c/c o inciso I do § 1º do art. 3º da Lei nº 8.666/93 e o item 1.8, alíneas 'a' e 'b', do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98;

e) adote providências no sentido de acompanhar e maximizar o alcance do índice de HH/CGT da curva de aprendizado, negociando com os licitantes vencedores, sem custos adicionais para a Transpetro, a adoção de medidas objetivas nesse sentido;

f) adote providências no sentido de garantir, nas próximas licitações no âmbito do PROMEF, o alcance do índice de HH/CGT da curva de aprendizado, objetivamente definido em estudos técnicos que fundamentaram a pré-qualificação, de forma que a indústria naval possa tornar-se competitiva internacionalmente;

g) registre, em atas devidamente formalizadas, quaisquer negociações técnicas e de preços em suas licitações, indicando o nome de todos os envolvidos, em observância ao disposto no art. 4º da Lei nº 8.666/93, bem como no subitem 6.23 do Regulamento Licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/98;

h) estabeleça uma metodologia única de organização de todos os documentos/informações que fazem parte do Programa de Modernização e Expansão da Frota da Petrobras Transporte S/A – PROMEF, garantindo a integridade, a continuidade e a cronologia dos eventos a ele relacionados, de forma a afastar quaisquer inconsistências e/ou incoerências, alertando que o descumprimento de determinação deste TCU enseja a aplicação de multa nos termos do art. 58, incisos IV e VII, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 c/c o art. 268, incisos VII e VIII e § 3º, do RI/TCU, prescindindo de prévia audiência dos responsáveis;

i) em futuros termos aditivos e/ou alterações de escopo contratual, se abstenha de inserir na taxa de BDI custos indiretos relacionados à administração local da obra, tendo em vista que, conforme preconizado no art. 40, XIII, da Lei nº 8.666/93 e na jurisprudência do TCU (Acórdão nº 1.199/2004-Plenário e Acórdão nº 1.535/2004-Plenário), tais custos são possíveis de serem medidos diretamente, fora, portanto, da taxa de BDI, desonerando, assim, o valor contratado e permitindo um maior controle dos gastos efetuados;

j) em futuros termos aditivos e/ou alterações de escopo dos contratos referentes ao Convite Internacional nº 006.8.020.05.0/2005, exija das contratadas o detalhamento da composição de seus custos diretos e indiretos, especialmente com relação àquelas rubricas denominadas genericamente de ‘outros’ ou ‘outras despesas’, bem como proceda a uma análise acurada da razoabilidade e economicidade de tais custos;

k) encaminhe ao Tribunal, no prazo de 60 dias, o resultado das negociações referentes aos itens a e b.

3) arquive-se o presente processo, nos termos do art. 169, inciso IV, do RITCU e do art. 40 da Resolução TCU nº 191/2006.”

É o Relatório.


VOTO

2. Cinco foram as principais constatações da auditoria realizada pela 1ª Secex na Transpetro para verificar a licitação e as contratações decorrentes do edital de pré-qualificação internacional 1/2004 e do a ela vinculado convite internacional 006.8.020.05.0/2005, este último destinado à construção, ao custo de aproximadamente US$ 2,68 bilhões, de 26 navios no âmbito do Programa de Modernização e Expansão da Frota–Promef:2.1. inobservância no convite dos objetivos e premissas do Promef, com a descaracterização dos argumentos anteriormente utilizados pela Transpetro para justificar as irregularidades detectadas na pré-qualificação;2.2. ausência de negociação de preços com as licitantes vencedoras em decorrência da alteração dos custos financeiros, fruto da modificação dos financiamentos concedidos com recursos do Fundo da Marinha Mercante–FMM;2.3. descumprimento de determinação do TCU para observância de formalidades no procedimento licitatório, em especial no tocante à inexistência de atas de negociação de preços;2.4. inclusão de custos indiretos indevidos;2.5. contratação direta de escritório de advocacia, por inexigibilidade de licitação, para prestação de assessoria jurídica durante o Promef.3. Antes de analisar tais ocorrências, é conveniente traçar um resumido histórico do programa em questão e dos procedimentos adotados pela Transpetro.4. O Programa de Modernização e Expansão da Frota da Transpetro tinha dois objetivos primordiais: atender às necessidades de navios do conglomerado Petrobras e contribuir para a revitalização da indústria naval brasileira, de modo a torná-la competitiva no cenário internacional.5. Assim, na primeira fase do programa, a da pré-qualificação, procurou-se estimular os estaleiros nacionais a modernizarem suas instalações e atrair empresas estrangeiras para o território nacional.6. Com esse intuito, a Diretoria da Transpetro decidiu considerar pré-qualificadas três empresas que haviam alcançado a pontuação técnica exigida no edital, mas que não haviam obtido a pontuação econômico-financeira necessária e haviam sido, por esse motivo, desqualificadas pela comissão que conduziu o procedimento preliminar. Para tanto, valeu-se, entre outros, do argumento de que a inclusão dessas empresas contribuiria para ampliar a competição em um certame de interesse da Transpetro e do país.7. Foram pré-qualificados, assim, sete consórcios ou empresas, dos quais quatro por decisão da comissão e três por ato da Diretoria da Transpetro.8. Da etapa seguinte, a do convite, participaram os sete pré-qualificados e um beneficiário de liminar judicial que determinou sua pré-qualificação e sua convocação para procedimentos posteriores.9. Concluído o julgamento das propostas, verificou-se que, dos cinco lotes de navios licitados:9.1. um, no valor de US$ 1,120,950,000.00, foi atribuído a um novo consórcio, o Atlântico Sul, formado, durante o certame, por dois outros consórcios anteriormente pré-qualificados pela comissão (Camargo Corrêa/Andrade Gutierrez e Rio Grande);9.2. dois, nos montantes de US$ 517,000,000.00 e de US$ 349,000,000.00, foram atribuídos a outro consórcio pré-qualificado pela comissão, o Rio Naval;9.3. um, no valor de US$ 277,080,000.00, foi entregue a um dos pré-qualificados pela Diretoria da Transpetro, o Estaleiro Mauá Jurong;


9.4. um, no valor de US$ 130,900,000.00, foi ganho pelo beneficiário da medida liminar, o Estaleiro Itajaí.10. Analisemos, agora, as ocorrências detectadas pela auditoria.11. A primeira delas, relativa à inobservância dos objetivos e premissas do Promef no convite realizado, é de extrema relevância.12. No exame do edital de pré-qualificação (Acórdão nº 308/2006-Plenário, TC015.257/2005-1), o relator da matéria, Ministro Guilherme Palmeira, deixou clara a existência de três irregularidades:12.1. falta de identificação adequada do objeto da pré-qualificação;12.2. estipulação de critérios de qualificação técnica e econômica restritivos da competição;12.3. pré-qualificação posterior de interessados com base em critérios não definidos no edital.13. O relator, entretanto, relevou todas esses irregularidades com base no argumento de que não se tratava de uma mera compra de navios, mas da primeira etapa de um ambicioso programa de reestruturação da indústria naval brasileira. Assim, os atos então em exame, que não poderiam ser considerados legais em outras circunstâncias, conforme declarou o Ministro Guilherme Palmeira, deveriam ser enfocados à luz dos objetivos maiores do Promef, o que permitiria, dadas as peculiaridades daquele programa, que esta Corte deixasse de adotar providências com relação àquelas ocorrências.14. Entretanto, como visto no relatório que antecedeu este voto, as premissas e objetivos do Promef não foram observados na realização do convite posteriormente realizado pela Transpetro.15. Um dos objetivos do programa era assegurar que o licitante vencedor de cada lote, além de atender à demanda de navios do conglomerado Petrobras, fosse capaz de alcançar um nível de competitividade internacional, aferido por uma curva de aprendizado previamente fixada.16. Nos estudos técnicos que embasaram o Promef, elaborados pela empresa de consultoria McKynsey, uma das mais respeitadas do mundo, o parâmetro de medida de aprendizado, ao final dos seis anos do programa, deveria variar de 28 a, no máximo, 37 HH/CGT (homem-hora por tonelada bruta de aço compensado, unidade de medida de produção utilizada na indústria naval). Com isso, apesar do parâmetro internacional estar na faixa de 15 HH/CGT, os preços finais dos estaleiros brasileiros seriam competivos no mercado mundial, já que a mão-de-obra nacional é substancialmente mais barata.17. A própria Transpetro (fls. 70/71), todavia, informou que o indicador estará ao redor de 65 HH/CGT na construção dos primeiros navios, dado o atual estágio da indústria naval brasileira, e que espera, com relação aos últimos navios de cada lote, que o mesmo indicador esteja nos patamares que aquela empresa aceitou nas propostas apresentadas pelos licitantes vencedores: 53 HH/CGT para o primeiro lote, 54 HH/CGT para o segundo lote, 42 HH/CGT para o terceiro, 74 HH/CGT para o quarto e 56 HH/CGT para o quinto lote.18. Como o valor máximo para que a indústria naval fosse internacionalmente competitiva seria de 37 HH/CGT, é inequívoco que a própria Transpetro admitiu que aceitou propostas que não asseguram a competitividade da indústria nacional, o que está em flagrante desacordo com os objetivos do Promef.19. Para justificar tal procedimento, a Transpetro alegou que considerou a curva de aprendizagem como um critério classificatório das propostas e que o parâmetro


estipulado nos estudos técnicos considerava um projeto-padrão, sem levar em conta especificidades dos projetos licitados em cada lote.20. No entanto, se a competitividade da indústria naval brasileira era um dos objetivos primordiais do Promef, o alcance de um padrão de desempenho compatível ou próximo do vigente no mercado internacional deveria ser um critério eliminatório, sob pena de frustrar esse intuito.21. Além disso, ainda que haja especificidades nos projetos licitados, os parâmetros finais aceitos não poderiam ficar muito distantes do patamar considerado máximo nos estudos técnicos que embasaram a elaboração o Promef e a concepção dos editais da pré-qualificação e do convite, sob pena de comprometer aquele programa.22. A Transpetro também procura justificar seu procedimento com a alegação de que o patamar desejado de HH/CGT poderá ser alcançado em uma segunda licitação.23. Todavia, conforme demonstrou a unidade técnica, tal justificativa é improcedente. Em primeiro lugar, porque “não se pode prever quando e se será realizado um segundo certame para a contratação dos outros 16 navios” previstos no programa. Em segundo, porque não há informação sobre quantos lotes serão eventualmente licitados e sobre a composição de cada um deles. Em terceiro, porque o requisito de competitividade refere-se a cada estaleiro individualmente e não há garantia de que os licitantes vencedores da primeira licitação serão também os de um eventual segundo certame.24. Registre-se, também, que a Transpetro não poderá, em uma possível segunda licitação, contratar diretamente os vencedores da primeira sob o pretexto de buscar a curva de aprendizado definida no Promef, já que tal procedimento seria indiscutivelmente ilegal.25. Descaracterizada uma das premissas cruciais do Promef, as irregularidades que haviam sido apontadas pelo Ministro Guilherme Palmeira e desconsideradas em razão das peculiaridades e da importância daquele programa voltam a assomar.26. Não é possível desconstituir os atos já praticados com o intuito de sanar tais irregularidades, dadas as enormes repercussões jurídicas, financeiras, econômicas e operacionais que medidas nesse sentido acarretariam, com a possibilidade, inclusive, de comprometimento definitivo dos objetivos maiores do Promef e dos próprios negócios do conglomerado Petrobras.27. Entretanto, é indispensável a formulação de determinações à Transpetro com a finalidade de evitar, em futuros certames licitatórios, a repetição das ocorrências que macularam os procedimentos ora em análise.28. Além disso, uma vez que se deve buscar preservar as finalidades maiores que o Brasil, e não só o grupo Petrobras, almejava com o Promef, também deve ser determinada à Transpetro a adoção de providências para, no curso dos contratos decorrentes da primeira licitação, tentar resgatar e viabilizar o alcance dos parâmetros delineados nos estudos que nortearam a concepção do programa.29. A segunda questão relevante diz respeito à ausência de negociação de preços com as licitantes vencedoras em decorrência da alteração dos custos financeiros, fruto da modificação dos financiamentos concedidos com recursos do Fundo da Marinha Mercante–FMM.30. Basicamente, a alteração ocorreu na distribuição temporal de responsabilidades pelos financiamentos. Tanto na situação original quanto na situação modificada, caberia à Transpetro arcar com o financiamento de 90% do preço dos navios.31. Entretanto, na proposta inicial, aquela empresa estatal financiaria apenas 10% do valor durante a fase de construção. Na nova proposta, passou a financiar 36% já nessa etapa. Com isso, os riscos e obrigações dos estaleiros foram substancialmente reduzidos.


32. Tal mudança de condições ocorreu, durante a execução do convite e após apresentadas as propostas de preços, por solicitação do BNDES, formulada ante a habilitação, naquele certame, de empresas que não haviam demonstrado adequadas condições econômico-financeiras. Assim, buscou aquele banco reduzir seus riscos com a assunção de maior responsabilidade pela Transpetro e a conseqüente transferência de encargos dos estaleiros para esta última empresa estatal.33. Obviamente, a redução de encargos financeiros dos licitantes vencedores deveria ter ensejado uma rodada de negociações para a correspondente diminuição dos preços propostos. Isso, todavia, não ocorreu, o que acarretou desvantagens para a Transpetro.34. Assim, com relação a essa questão, como propõe a unidade técnica, deve ser feita determinação à Transpetro para renegociar a revisão dos contratos, de modo a restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro.35. A terceira questão concerne ao descumprimento de determinação do TCU para observância de formalidades no procedimento licitatório, em especial a inexistência de atas de negociação de preços.36. No tocante a esse particular, foram mostradas no relatório que antecedeu este voto as dificuldades enfrentadas pela equipe de auditoria no exame dos procedimentos licitatórios em razão das inconsistências e omissões existentes na documentação fornecida pela Transpetro e do desencontro nas informações fornecidas pelos empregados daquela estatal.37. A equipe chamou a atenção, em especial, para o fato de não terem sido feitas atas detalhadas das negociações de preços empreendidas, que apenas foram registradas, de forma resumida, em notas. Tal procedimento, além de dificultar a análise da matéria e eventual apuração de responsabilidades, estaria em desacordo com a boa prática administrativa, com a Lei nº 8666/1993 e com o item 6.24 do próprio regulamento de licitações do conglomerado Petrobras, aprovado pelo Decreto nº 2.745/1998.38. Destacou a equipe, também, que determinação no sentido de maior rigor na formalização de toda a documentação relativa a licitações já havia sido formulada à Transpetro por intermédio do Acórdão nº 1.359/2003-2ª Câmara.39. Diante de tal panorama, creio que a aludida determinação deverá ser reiterada, na forma sugerida pela unidade técnica desta Corte.40. A quarta ocorrência, relativa a custos indiretos, já havia sido objeto de medida cautelar, deferida por este relator, conforme mostrado no relatório acima, para sustar as contratações decorrentes do convite, em razão da ausência de detalhamento de tais custos.41. Examinada a documentação remetida pela Transpetro em atenção à oitiva determinada à época da concessão da cautelar, concluiu a 1ª Secex que o problema do detalhamento insuficiente dos custos indiretos poderá ser solucionado mediante formulação de determinação no sentido de que, em eventuais futuras alterações contratuais, exija-se das contratadas o detalhamento de seus custos indiretos, a fim de permitir a análise pela Transpetro.42. Tal como a unidade técnica, entendo que a recomendação alvitrada é adequada e contribui para proteger a Transpetro no caso de celebração de futuros aditivos contratuais.43. Ainda no tocante ao tema dos custos indiretos, foi detectada a inclusão indevida nessa rubrica, nos contratos relativos aos lotes 2 e 3, vencidos pelo Consórcio Rio Naval, de provisão para causas trabalhistas, bem como de custos relativos à administração local da obra.44. Concordo com a 1ª Secex que a inserção de provisão para causas trabalhistas é imprópria. Em primeiro lugar, porque se trata de uma despesa imprevisível, que pode


até não ocorrer. Em segundo lugar, porque os custos e encargos relativos à mão-de-obra utilizada no empreendimento já estão embutidos nos custos diretos constantes do orçamento, o que permite inferir que só haverá pendências trabalhistas se o consórcio contratado deixar de cumprir suas obrigações trabalhistas. Essa possibilidade de descumprimento, entretanto, não pode ser considerada para onerar indevidamente o contrato firmado.45. É pertinente, pois, a sugestão da unidade técnica para que seja determinada à Transpetro a adoção de providências para renegociar os valores em questão, como determina o item 4.1.1.12.2 do manual de procedimentos contratuais do grupo Petrobras, que preconiza a verificação da consistência dos custos e sua eventual retificação.46. Também é inadequado tratar como indiretos os custos relativos à administração local da obra, conforme entendeu este Plenário nos Acórdãos nºs 1.199/2004, 1.535/2004 e 325/2007, já que tais custos são passíveis de aferição direta.47. Como se trata de questão formal, já que, no caso em análise, o deslocamento do valor em foco de uma categoria para outra não implicará aumento do custo total, afigura-se pertinente, mais uma vez, a determinação sugerida pela 1ª para que a Transpetro adote, doravante, o entendimento mencionado no item anterior.48. Chega-se, pois, à última ocorrência relevante detectada: a contratação direta, por inexigibilidade de licitação, do escritório de advocacia Tostes & Associados Advogados para atendimento de demandas consultivas e contenciosas relacionadas à pré-qualificação e ao convite.49. A Assessoria Jurídica da Transpetro, gestora do contrato, justificou a contratação com as alegações de que se tratava de serviço técnico, de contratado de notória especialização – dado seu conhecimento do grupo Petrobras e da legislação específica pertinente – e de um objeto singular – dadas as especificidades da pré-qualificação e do convite, a conexão entre ambos os procedimentos e sua inserção no âmbito do Promef, que também possui suas peculiaridades. Apontou, igualmente, a inviabilidade de competição decorrente da impossibilidade de outro escritório de advocacia dar continuidade ao trabalho com o conhecimento e a capacidade demonstrados anteriormente pelo escritório contratado.50. Nota-se, entretanto, que há nos autos (fls. 27/432), além dos pareceres elaborados pelo escritório contratado, outras peças jurídicas produzidas por juristas de renome e por outros escritórios, contratados pela própria Transpetro ou subcontratados pelo Tostes & Associados, acerca de várias matérias concernentes à pré-qualificação e ao convite.51. É evidente a incoerência, já que, se a contratação decorreu da notória especialização no tema, caberia ao contratado solucionar, com proficiência, todas as questões surgidas, sem recurso a terceiros juristas.52. Além disso, por intermédio do Acórdão nº 2.257/2005 – Plenário, esta Corte já havia determinado ao conglomerado Petrobras que, como regra geral, licitasse a contratação de serviços de advocacia.53. Também é improcedente o argumento de que a atuação do contratado na pré-qualificação tornava inviável a atuação de outro escritório no convite que decorreu daquele procedimento preliminar. Em primeiro lugar, porque, apesar da conexão, os procedimentos são distintos, estanques e com características próprias. Em segundo lugar, porque mesmo a primeira contratação deveria ter sido, em princípio, precedida de licitação.


54. Ainda no tocante ao assunto, destaco trecho da manifestação da equipe de auditoria que considero elucidativo da impropriedade da contratação em foco (fl. 187 do volume principal):

“É de se notar que o objeto do presente contrato contempla serviços comuns de advocacia consoante previsão no Estatuto da OAB (Lei nº 8.906/94), os quais poderiam ter sido executados pelo Departamento Jurídico da Estatal ou por escritório a ser contratado mediante prévia licitação. É certo que algumas questões jurídicas enfrentadas durante o processo de pré-qualificação e do convite são complexas. Todavia, nessas situações, o escritório contratado por “notória especialização” não elaborava os pareceres, socorrendo-se de juristas e de outros escritórios de renome, limitando-se a efetuar serviços técnicos comuns de advocacia, descaracterizando a inexigibilidade de licitação.

O fato de a contratação ser inserida no âmbito do PROMEF, por si só, não a torna diferente de outros contratos de prestação de serviços advocatícios. Trata-se de uma pré-qualificação e de um convite que envolvem a compra de navios para o sistema Petrobras, não sendo, portanto, diferente em termos da questão jurídico-administriva.

Para a equipe de auditoria, o escritório contratado, em certos casos, atuou como um mero intermediário nas contratações desses pareceristas, além de implementar sem a diligência necessária toda a organização processual e procedimental no âmbito do PROMEF (item 6.3 deste Relatório), em que pese estar sob a coordenação da comissão de licitação. No mais, o contratado exercia o acompanhamento e patrocínio das demandas judiciais e administrativas.”

55. Tal como a 1ª Secex, considero que, ante os indícios de irregularidade da conduta em foco, a responsabilidade do Presidente da Transpetro e da gestora do contrato, a Chefe da Assessoria Jurídica da daquela empresa, deverá ser devidamente apurada em processo específico.56. Finalmente, reitero minha convicção acerca da importância do Promef, não só em razão da magnitude dos valores que o programa envolve diretamente – mais de R$ 5,5 bilhões – mas em função de seu significativo impacto sobre a indústria naval brasileira e, conseqüentemente, sobre a economia nacional.57. Por esse motivo, creio que esta Corte deverá continuar a acompanhar a condução do programa, em particular a execução dos contratos já firmados pela Transpetro e das correspondentes obras e a crucial questão da absorção de tecnologia para resgate da competitividade dos estaleiros brasileiros.58. Para tanto, deverá ser determinada à Segecex a elaboração de uma proposta – a ser submetida ao relator da lista de unidades jurisdicionadas em que está incluída a Transpetro – de acompanhamento durante toda a duração do Promef, pelas unidades técnicas competentes, inclusive aquelas localizadas nos Estados onde serão construídos os navios, das questões relativas àquele programa, em especial as analisadas neste voto.59. Com essas considerações e com cumprimentos à equipe de auditoria pelo trabalho realizado, acolho os pareceres da 1ª Secex, no mérito, e, com pequenos ajustes de redação nas propostas ali formuladas, voto pela adoção da minuta de acórdão que submeto à apreciação deste colegiado.

Sala das Sessões, em 12 de setembro de 2007.


AROLDO CEDRAZRelator


ACÓRDÃO Nº 1888/2007- TCU - PLENÁRIO

1. Processos TC 019.596/2006-2 (com 11 anexos em 13 volumes).2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria.3. Responsáveis: José Sérgio de Oliveira Machado, Presidente (CPF 108.841.497-49), e Maria Carolina Gomes Pereira Vilas Boas, Chefe da Assessoria Jurídica (CPF 436.723.296-49).4. Unidade: Petrobras Transportes S/A – Transpetro5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: 1ª Secretaria de Controle Externo – 1ª Secex8. Advogados constituídos nos autos: Gustavo Cortês de Lima (OAB/DF 10.969), Claudismar Zupiroli (OAB/DF 12.250) e outros.

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria realizada na

Petrobras Transporte S/A – Transpetro com o objetivo de examinar o procedimento licitatório e contratações oriundas da carta convite internacional 006.8.020.05.0/2005, referente à licitação para construção de 26 navios no âmbito do Programa de Modernização e Expansão da Frota – Promef;

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo relator, com base nos arts. 43, I e II, da Lei 8.443/1992 e nos arts. 157 e 250, V, do Regimento Interno, em:

9.1. determinar a formação de processo apartado para análise da contratação direta irregular de escritório de advocacia para prestação de serviços no tocante ao convite internacional 006.8.020.05.0/2005 e à pré-qualificação que o precedeu;

9.2. autorizar a 1ª Secex, no mencionado processo, a:9.2.1. realizar diligências para identificar os responsáveis pela contratação direta

do escritório de advocacia Tostes & Associados Advogados (CNPJ 04.021.310/0001-43) à época da pré-qualificação;

9.2.2. realizar a audiência prévia daqueles responsáveis e de José Sérgio de Oliveira Machado e de Maria Carolina Gomes Pereira Vilas Boas, respectivamente Presidente e Chefe da Assessoria Jurídica da Transpetro, acerca das contratações do escritório de advocacia Tostes & Associados Advogados para prestação de serviços jurídicos no âmbito do Promef, em desacordo com a alínea b do subitem 2.3 do regulamento licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/1998 e com o inciso XXII do art. 37 da Constituição Federal;

9.3. determinar à Transpetro que:9.3.1. renegocie os valores contratados com o Consórcio Rio Naval, em virtude da

inclusão indevida, nos custos indiretos avençados, de valores relacionados à provisão para causas trabalhistas, no valor de US$ 1.034.000,00, no caso de navios Aframax, e de US$ 698.000,00, no caso de navios Panamax, ante a inexistência de correlação direta ou indireta destes custos com a construção dos referidos navios, a inobservância do subitem 4.1.1.12.2 do manual de procedimentos contratuais do grupo Petrobras e a anterior inclusão de salários e encargos trabalhistas nos custos diretos;

9.3.2. renegocie os valores contratados em decorrência do convite internacional 006.8.020.05.0/2005, de modo a promover o reequílibrio econômico-financeiro daquelas avenças, ante a redução de custos decorrente da alteração da forma de financiamento proposta pelo BNDES, que diminuiu custos financeiros dos estaleiros ao repassá-los à Transpetro;


9.3.4. em instrumentos convocatórios de licitações e pré-qualificações, defina o objeto a ser licitado de forma clara e precisa, com indicação precisa de aspectos qualitativos e quantitativos, nos termos do item 1.3 do regulamento licitatório aprovado pelo Decreto nº 2.745/1998;

9.3.5. abstenha-se de estabelecer em procedimentos licitatórios, inclusive de pré-qualificação, critérios classificatórios que utilizem como parâmetro de eliminação do certame a pontuação dos primeiros colocados, bem como previsão de limitação a um determinado número de qualificados previamente definido, por contrariarem os princípios da competitividade e da isonomia, limitando-se a estabelecer requisitos técnicos, jurídicos, financeiros e econômicos indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações a serem contratadas, com a estipulação de um mínimo de capacitação a ser atingido, nos termos do inciso XXI do art. 37 da Constituição da República e das alíneas a e b do item 1.8 do regulamento licitatório aprovado pelo Decreto nº 2745/1998;

9.3.6. adote providências para acompanhar e maximizar o alcance do índice de HH/CGT da curva de aprendizado previsto nos estudos técnicos que nortearam o Promef e a pré-qualificação realizada, negociando com os licitantes vencedores, sem custos adicionais para a Transpetro, a adoção de medidas objetivas nesse sentido;

9.3.7. adote providências para garantir, nas próximas licitações no âmbito do Promef, o alcance do índice de HH/CGT da curva de aprendizado previsto nos estudos técnicos que orientaram a concepção do Promef e a pré-qualificação realizada, de forma que a indústria naval possa tornar-se competitiva internacionalmente;

9.3.8. registre, em atas devidamente formalizadas, quaisquer negociações técnicas e de preços ocorridas em suas licitações, com indicando dos nomes de todos os envolvidos, em observância ao subitem 6.23 do regulamento licitatório aprovado pelo Decreto nº 2745/1998;

9.3.9. estabeleça metodologia única de organização de todos os documentos e informações integrantes do Promef, de modo a garantir a integridade, a continuidade e a cronologia dos eventos a ele relacionados e afastar quaisquer inconsistências e incoerências, alertando que o descumprimento desta determinação ensejará a aplicação da multa dos incisos IV e VII do art. 58 da Lei nº 8.443/1992 sem prévia audiência dos responsáveis;

9.3.10. em futuros termos aditivos e alterações de escopo contratual, abstenha-se de inserir, entre custos indiretos, valores relacionados à administração local da obra, que são passíveis de medição direta;

9.3.11. em futuros termos aditivos e alterações de escopo dos contratos referentes ao convite internacional 006.8.020.05.0/2005, exija dos contratados detalhamento da composição de seus custos diretos e indiretos, especialmente com relação àquelas rubricas denominadas genericamente de “outros” ou “outras despesas”, e realize análise acurada da razoabilidade e economicidade de tais custos;

9.3.12. encaminhe ao Tribunal, no prazo de 90 dias, o resultado das negociações referentes aos subitens 9.3.1 e 9.3.2 deste acórdão;

9.4. determinar à Segecex a elaboração, no prazo de 90 dias, de proposta, a ser submetida ao relator da lista de unidades jurisdicionadas em que está incluída a Transpetro, de acompanhamento durante toda a duração do Promef, pelas unidades técnicas competentes, inclusive aquelas localizadas nos Estados onde serão construídos os navios, das questões relativas àquele programa, em especial:

9.4.1. a observância, na execução dos contratos já firmados e em eventuais novas licitações e contratações, dos objetivos e das premissas norteadoras do Promef, particularmente no tocante às cruciais questões da absorção de tecnologia, do aumento


da competitividade dos estaleiros nacionais e da revitalização da indústria naval brasileira;

9.4.2. a negociação de preços com os vencedores da primeira licitação, em decorrência da alteração das condições dos financiamentos concedidos pelo BNDES com recursos do Fundo da Marinha Mercante;

9.4.3. o cumprimento de todas as determinações constantes deste acórdão;9.4.4. a observância dos prazos, das condições de execução e dos preços definidos

nos contratos celebrados;9.4.5. eventuais alterações de objetos contratados, de suas condições de execução,

de seus prazos e de seus preços;9.5. arquivar este processo.

10. Ata nº 38/2007 – Plenário 11. Data da Sessão: 12/09/2007 – Ordinária12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1888-38/07-P 13. Especificação do quórum: 13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (Relator) e Raimundo Carreiro.


13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

WALTON ALENCAR RODRIGUES AROLDO CEDRAZPresidente Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARINProcurador-Geral, em exercício


grupo i – classe v – plenário - tcu.gov.br · web viewquanto a esse aspecto, assim dispôs o...

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