governabilidade e descentralização da gestão ambiental no brasil

1.1.1.1.1

1.1.1.2

1.1.1.2.1.1

Brasília – D.F., Fevereiro de 2003

Fernando Paiva Scardua

Tese de Doutorado

Governabilidade e descentralização da gestão ambiental no Brasil

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – CDS

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL


FERNANDO PAIVA SCARDUA

Orientadora: Maria Augusta Almeida Bursztyn

Tese de Doutorado

Brasília-DF: Fevereiro / 2003


ii

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL


Fernando Paiva Scardua

Tese de Doutorado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de Doutor em Desenvolvimento Sustentável, área de concentração Política e Gestão Ambiental.

Aprovado por: _____________________________________ Maria Augusta Almeida Bursztyn, Doutora em Ciências da Água -Paris VI (Orientadora) _____________________________________ Marcel Bursztyn, Doutor em Desenvolvimento Econômico e Social (Paris I) (Examinador Interno) _____________________________________ Roberto dos Santos Bartholo Júnior, Doutor em Ciências Econômicas e Sociais (Universidade de Erlangen – Nürenberg/Alemanha) (Examinador Interno) _____________________________________ Arlindo Philippi Jr, Dr. Doutor em Saúde Pública pela Universidade de São Paulo – USP. (Examinador Externo) _____________________________________ Pedro Jacobi, Doutor em Sociologia e Livre Docente em Educação pela Universidade de São Paulo (Examinador Externo)

Brasília-DF, 17 de fevereiro de 2003.


iii

SCARDUA, FERNANDO PAIVA

Governabilidade e descentralização da gestão ambiental no Brasil, 234 p., 297 mm, (UnB-

CDS, Doutor, Política e Gestão Ambiental, 2003).

Tese de Doutorado – Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável.

1. Gestão Ambiental 2. Políticas Públicas Ambientais

3. Descentralização 4. Governabilidade

I. UnB-CDS II. Título (série)

CDU 502.34/.36

É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta tese e emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta tese de doutorado pode ser reproduzida sem a autorização por escrito do autor.

______________________________ Fernando Paiva Scardua

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Agradecimentos A Drª Maria Augusta de Almeida Bursztyn, pela orientação, amizade e estímulo na

realização deste trabalho. Aos meus pais e irmãos, que me apoiaram nos momentos difíceis, prestando

auxílio financeiro e moral. A minha filha Vanessa Fernandes Scardua, que foi preterida muitas vezes do

convívio paterno para que esse trabalho pudesse ser concluído. A Ana Lúcia Pereira Brandão pelo apoio dado nos últimos meses da elaboração

desta tese. Aos meus colegas Luís Tadeu Assad, Luciano Menezes, Aninho Mucundramo

Irachande, Otto Toledo Ribas e Valéria Fernanda Saracura pela inestimável ajuda, colaboração e estímulo para a realização deste trabalho.

Aos Colegas do Curso de Pós-graduação e demais funcionários do Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília, pelo convívio e amizade.

Aos membros desta banca, e em especial o Prof. Dr. Roberto Bartholo e Marcel Bursztyn que com suas observações e experiências, possibilitaram uma releitura e aprofundamento da temática tratada.

Um agradecimento especial aos entrevistados, que com seus depoimentos e sugestões de literatura possibilitaram o preenchimento e esclarecimento de lacunas observadas ao longo do desenvolvimento da tese.

A Norma Azeredo pelo auxílio na leitura e ao pessoal do PNMA II pelas informações repassadas para a elaboração desta tese.

A todos que direta e indiretamente, que não foram mencionados acima por absoluta falta de lembrança, colaboraram para a realização deste trabalho.

v

Resumo A descentralização, como parte do processo da implementação da Política

Nacional de Meio Ambiente – PNMA, tem ocorrido de forma fragmentada, descontínua e seletiva ao longo dos últimos 21 anos, nos quais regiões e estados brasileiros experimentaram diferentes graus de implementação de ações nas variadas agendas ambientais (verde, marrom e azul).

Vários programas federais foram executados nestes últimos anos, com diferentes objetivos e metas. Alguns deles apresentam componentes de fortalecimento institucional, dentre os quais podemos citar: os Programa Nacional de Meio Ambiente I e II, o ProÁgua Nacional e do Semi-Árido e o Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil – PPG-7. Observe-se que algumas de suas ações referiam-se à descentralização e à desconcentração de atividades dos seus órgãos implementadores.

A descontinuidade administrativa nas esferas federal e estadual e as constantes mudanças político-organizacionais observadas no Ministério do Meio Ambiente também contribuíram para o atual estágio em que se encontra a descentralização da Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA. A participação social, analisada por meio dos conselhos de meio ambiente nas diferentes instâncias decisórias, também foi objeto de análise, já que sua presença pode garantir uma melhor efetividade das políticas públicas, possibilitando, assim, a transformação das atuais práticas clientelistas, patrimonialistas e centralizadoras do poder local verificadas no Brasil, na melhoria da qualidade ambiental.

Para verificar o grau de descentralização da PNMA foram feitas análises das ações empreendidas pelo governo federal em quatro áreas temáticas (recursos hídricos, florestais, licenciamento e fiscalização e unidades de conservação), utilizando os resultados obtidos por alguns programas federais. As análises procuraram verificar em que medida o governo federal e os estados estão atuando como propulsores da descentralização, por meio da utilização de alguns indicadores selecionados.

Procurou-se verificar, por meio de algumas experiências desenvolvidas em três estados (Rio Grande do Sul, Bahia e Pernambuco), como eles foram capazes de induzir os municípios a participarem cada vez mais e se tornarem parte integrante e efetiva do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.

Pode-se constatar que, apesar dos descompassos verificados nestes 21 anos e das inúmeras tentativas de sucessos e fracassos observadas por políticas públicas nem tão bem definidas, a descentralização da PNMA vem se processando de forma fragmentada e descontínua, sendo necessárias ações coordenadas pelo governo central. A vulnerabilidade institucional de vários estados, atrelada ao baixo capital social, são fatores relevantes a serem considerados na formulação de uma proposta de política ambiental efetiva.

vi

Abstract As part of the process of implementation of the Brazilian National Environmental

Policy, over the last 21 years decentralization has proceeded in a fragmentary, discontinuous and selective manner. During this period Brazilian regions and states experienced different degrees of implementation of the actions pertinent to the several environmental agendas (green, brown and blue).

Several federal programs have been executed during the last few years, with different objectives and goals. Some of them include components designed to achieve institutional enhancement. Among them there are the National Environmental Programs I and II, the National Pro-Water Program, the Semi-Arid Program and the Pilot Program to Preserve the Tropical Forests of Brazil (PP-G7). It should be noticed that some of their actions were focused on decentralization and on the deconcentration of the activities performed by the agencies in charge of implementation.

The administrative discontinuity in the federal and state levels and the constant political-organizational changes that occur in the Ministry of the Environment also contributed to the current stage of the decentralization of the National Environmental Policy. Social participation, evaluated through the environmental councils that exist in the different decision-making arenas, was also analyzed, because its existence may guarantee improved effectiveness of public policies. Thus, it may allow the transformation of current clientelistic, patrimonialistic and centralizing practices that occur at the local level of power in Brazil, thereby improving environmental quality.

In order to confirm the degree of decentralization of the National Environmental Policy, the investigation conducted analyses of actions executed by the federal government in four thematic areas (water resources, forest resources, licensing and control, and conservation units). These analyses were based on results obtained by several federal programs. They sought to check how strongly the federal government and the states are acting as stimulators of decentralization, as measured by the adoption of selected indicators.

By observing experiences in three states (Rio Grande do Sul, Bahia and Pernambuco), the investigation attempted to establish how they induced the expansion of the participation of municipalities so that they will effectively become part of the National Environmental System.

Despite the different pacing recorded over the last 21 years and despite many attempts and many failures of ill-defined policies, it was found that the decentralization of the National Environmental Policy has occurred in a fragmented and discontinuous manner, thereby requiring actions coordinated by the federal government. The institutional vulnerability of several states, associated with limited social capital, are relevant factors to be considered in the formulation of a proposal for effective environmental policy.

vii

Résumé La décentralisation, en tant que partie du procès déxécution de la Politique

Nationale de lÉnvironnement – PNMA, eut lieu de manière fragmentée, discontinuée et sélective, au long des 21 dernières années, pendant lesquelles quelques régions et états brésiliens connurent des différents niveaux dágendas environnementales (verte, marron, bleue).

Plusieurs programmes fédéraux furent exécutés au cours des dernières années, avec de différents objectifs et buts. Quelques uns présentent des éléments de renfort institutionnel, parmi lesquels nous pouvons citer: les Programmes Nationaux de lÉnvironnement I et II, le ProÁgua National et du Semi-Aride et le Programme Pilote pour la Protection des Forêts Tropicales du Brésil – PPG-7. On peut observer que certaines de leurs actions visaient la décentralisation et à la déconcentration des activités de leurs organismes déxécution.

La discontinuité administrative au sein des sphères fédérales et des états et les successifs changements politico-organisationnels observés au Ministère de lÉnvironnement ont aussi contribué pour láctuel stage de la décentralisation de la Politique Nationale de lÉnvironnement – PNMA. La participation sociale, analisée par les conseils de lénvironnement dans les différentes niveaux de décision, fut également lóbjet dánalyse, étant donné que sa présence peut garantir des politiques publiques plus effectives permettant, ainsi, la transformation des actuelles pratiques clientélistes, patrimoinalistes e centralisatrices du pouvoir local au Brésil, en amélioration de la qualité environnementale.

Pour vérifier le degré de décentralisation de la PNMA, des analyses des actions réalisées par le gouvernement federal furent réalisées en quatre groupes thématiques (ressources hydriques, forestières, licencement et fiscalisation et unités de conservation), en utilisant les résultats obtenus par quelques programmes fédéraux. Les analyses ont vérifié en quelle mesure le gouvernement federal et les états opèrent en tant que propulseurs de la décentralisation, par lémploi de certains indicateurs sélectionnés.

Nous avons vérifié, à travers quelques expériences développées en trois états (Rio Grande do Sul, Bahia et Pernambuco), comment ces derniers furent capables dínduire les communes à participer de plus en plus et à devenir une partie intégrante et effective du Système National de lÉnvironnement – SISNAMA.

Il est possible de constater que, malgré les problèmes observés pendant ces 21 années et les innombrables tentatives de succès et échecs vérifiés par des politiques publiques un peu mal définies, la décentralisation de la PNMA se réalise de manière fragmentée e discontinuée. Ce font ainsi nécessaires des actions coordonnées par le gouvernement central. La vulnérabilité institutionnelle de plusieurs états, liée au faible capital social, sont des facteurs importants qui doivent être considérés au momment de la formulation de la politique environnementale.

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Resumen La descentralización, como parte del proceso de activación de la Política Nacional

de Medio Ambiente - PNMA, ha ocurrido de forma fragmentada, discontinua y selectiva a lo largo de los últimos 21 años, en los que regiones y estados brasileños han experimentado diferentes grados de aplicación de acciones en las diversas agendas ambientales (verde, marrón y azul).

Varios programas federales se han ejecutado en estos últimos años, con diferentes objetivos y metas. Algunos de ellos presentan componentes de fortalecimiento institucional, entre los cuales podemos citar: Programa Nacional de Medio Ambiente I y II, ProAgua Nacional y del Semiárido, y el Programa Piloto para la Protección de las Florestas Tropicales de Brasil - PPG-7. Obsérvese que algunas de sus acciones se referían a la descentralización y a la desconcentración de actividades de sus órganos activadores.

La discontinuidad administrativa en las esferas federal y provincial y los constantes cambios político-organizacionales observados en el Ministerio de Medio Ambiente también han contribuido para el nivel en que se encuentra la descentralización de la Política Nacional de Medio Ambiente - PNMA. La participación social, analizada por los consejos de medio ambiente en las diferentes instancias decisorias, también fue objeto de análisis, ya que su presencia puede asegurar mejor efectividad de las políticas públicas, permitiendo, así, la transformación de las actuales prácticas apadrinadas, patrimonialistas y centralizadoras del poder local verificadas en Brasil, en la mejora de la calidad ambiental.

Para verificar el grado de descentralización de la PNMA se hicieron análisis de las acciones emprendidas por el gobierno federal en cuatro áreas temáticas (recursos hídricos, forestales, licenciamiento y fiscalización, y unidades de conservación), utilizando los resultados obtenidos por algunos programas federales. Los análisis procuraron verificar en qué medida el gobierno federal y los estados están actuando como propulsores de la descentralización, por medio de la utilización de algunos indicadores seleccionados.

Se trato de verificar, por medio de algunas experiencias desarrolladas en tres estados (Rio Grande do Sul, Bahia y Pernambuco), cómo ellos fueron capaces de inducir a los municipios a participar cada vez más y a tornarse parte integrante y efectiva del Sistema Nacional de Medio Ambiente - SISNAMA.

Se puede constatar que, a pesar de los descompases de estos 21 años y de las innumerables tentativas de éxitos y fracasos observadas por políticas públicas no muy bien definidas, la descentralización de la PNMA se viene procesando de forma fragmentada y discontinua, siendo necesarias acciones coordinadas por el gobierno central. La vulnerabilidad institucional de varios estados, vinculada al bajo capital social, son factores importantes a considerar en la formulación de una propuesta de política ambiental efectiva.

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Sumário

PARTE I 1

INTRODUÇÃO 1

1. MARCO DE REFERÊNCIA CONCEITUAL 8 1.1 Estado, Governo e Políticas Públicas 8 1.2 Gestão Ambiental 23 1.2.1 Evolução histórica da questão ambiental 23 1.2.2 Conceitos de política e gestão ambiental 24 1.2.3 Instrumentos de Gestão Ambiental 32 2. POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA 37 2.1 Marco Institucional 37 2.2 Instrumentos e Políticas Ambientais 47 3. DESCENTRALIZAÇÃO 64 3.1 A Descentralização das Políticas Públicas no Brasil 65 3.2 A descentralização da Gestão Ambiental no Brasil 79 PARTE II - ESTUDO DE CASO DA DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO

AMBIENTAL NO BRASIL 103

4. DESCENTRALIZAÇÃO FEDERAL 108

5. DESCENTRALIZAÇÃO ESTADUAL 163 5.1 Bahia 176 5.2 Pernambuco 183 5.3 Rio Grande do Sul 188 CONCLUSÕES 198

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 206

6. ANEXOS 216

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ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1. Instrumentos de políticas ambientais, de acordo com HERRERO (1996). .................................. 35 Quadro 2. Usos permitidos nas diversas categorias de Unidade de Conservação. .......................................... 53 Quadro 3. Síntese da evolução da política ambiental brasileira – 1930/2002................................................... 55 Quadro 4. Condições e tipos de descentralização nas áreas sociais ................................................................... 75 Quadro 5. Quadro geral dos usos de fontes de financiamento previstas para o ProÁgua (US$ 1000). ....... 91 Quadro 6. Objetivos dos Subprogramas/Projetos do Programa Piloto (PPG-7). .......................................... 94 Quadro 7. Critérios para identificação de graus de descentralização da gestão ambiental federal. ............. 105 Quadro 8. Critérios para identificação de graus de descentralização da gestão ambiental estadual. ........... 106 Quadro 9. Instituição à qual está vinculada a gestão de recursos hídricos, em 03/2002. ............................. 112 Quadro 10. Organismos Colegiados de recursos hídricos, em 03/2002. ........................................................ 114 Quadro 11. Quadro institucional e legal das UF anterior ao ProÁgua Nacional, em 03/2002. .................. 119 Quadro 12. Quadro institucional e legal das UF do ProÁgua Nacional, em 03/2002.................................. 121 Quadro 13. Instituição à qual está vinculada a gestão de recursos florestais. ................................................. 128 Quadro 14. Instrumentos legais referentes à gestão dos recursos florestais, em 03/2002. .......................... 132 Quadro 15. Quadro institucional e legal das UFs no ex-ante à assinatura do PPG-7..................................... 136 Quadro 16. Quadro institucional e legal das UFs do PPG-7, em 03/2002. ................................................... 136 Quadro 17. Órgãos e dirigentes das instituições ambientais federais............................................................... 139 Quadro 18. Grau de implementação da agenda marrom, com base nos indicadores selecionados. ........... 141 Quadro 19. Legislação estadual referente a licenciamento ambiental. ............................................................. 142 Quadro 20. Quadro institucional e legal das UF anterior ao PNMA I. ........................................................... 145 Quadro 21. Quadro institucional e legal das UFs ao término do programa PNMA I. ................................. 146 Quadro 22. Legislação referente ao sistema estadual de Unidades de Conservação. .................................... 149 Quadro 23. Grau de descentralização da Gestão ambiental no Brasil ............................................................. 158 Quadro 24. Instrumentos legais previstos ou existentes sobre descentralização da gestão ambiental nos

estados................................................................................................................................................................ 163 Quadro 25. Número de unidades desconcentradas das OEMAS no território estadual, em 03/2002. ..... 164 Quadro 26. Funções e/ou atribuições desconcentradas das OEMAS, em 03/2002..................................... 164 Quadro 27. Número de municípios por estado que apresentam instituições responsáveis pela gestão

ambiental............................................................................................................................................................ 166 Quadro 28. Conselhos Municipais de Meio Ambiente....................................................................................... 168 Quadro 29. Grau de descentralização dos Estados............................................................................................. 171 Quadro 30. Enquadramento dos Estados nos critérios de descentralização. ................................................. 172 Quadro 31. Órgãos que compõem o Sistema Estadual de Meio Ambiente e do Distrito Federal. ............ 230 Quadro 32. Fundos Estaduais que compõe o Sistema Estadual de Meio Ambiente. .................................. 238

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ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1. Esquema espaço temporal dos problemas ambientais. ....................................................................... 80 Tabela 2. Federalismo nas constituições brasileiras .............................................................................................. 81 Tabela 3. Síntese dos principais Programas Ambientais Federais e Estaduais desenvolvidos e em

elaboração no Brasil. .......................................................................................................................................... 87

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1. Evolução da implantação da gestão de recursos hídricos no Brasil................................................. 110 Figura 2. Evolução da implementação de alguns instrumentos de gestão de recursos hídricos no Brasil. 111 Figura 3. Distribuição da implantação da lei de recursos hídricos por região geográfica. ............................ 112 Figura 4. Evolução da implantação da gestão de recursos florestais no Brasil. .............................................. 127 Figura 5. Distribuição da implantação de lei de recursos florestais por região............................................... 127 Figura 6. Evolução da implementação de alguns instrumentos de recursos florestais no Brasil. ................ 133 Figura 7. Evolução da implantação do licenciamento ambiental no Brasil. .................................................... 140 Figura 8. Evolução da implementação de alguns instrumentos de licenciamento ambiental no Brasil. ..... 143 Figura 9. Grau de implementação da legislação de Recursos Hídricos nos Estados..................................... 159 Figura 10. Grau de implementação da legislação de Recursos Florestais nos Estados. ................................ 160 Figura 11. Grau de implementação de legislação de Unidades de Conservação nos Estados. .................... 160 Figura 12. Representação esquemática dos órgãos ambientais da Bahia, em 03/2002. ................................ 179 Figura 13. Representação esquemática dos órgãos ambientais pernambucanos, em 03/2002. ................... 184 Figura 14. Representação esquemática dos órgãos ambientais do Rio Grande do Sul, em 03/2002. ........ 190

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Abreviaturas

ABEMA Associação Brasileira de Meio Ambiente ADEMA Administração Estadual de Meio Ambiente (SE) AIS Ações Integradas de Saúde ANA Agência Nacional de Águas ANAMMA Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente ARCE Agência Reguladora de Serviços públicos delegados do Ceará BA Batalhão ambiental BID Banco Interamericano para o Desenvolvimento BIRD Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Banco

Mundial) BNH Banco Nacional de Habitação CDRH Colegiado Distrital de Recursos Hídricos (DF) CECA Conselho de Controle Ambiental (Mato Grosso do Sul) CECA Comissão Estadual de Controle Ambiental (Rio de Janeiro) CECA Conselho Estadual de Controle Ambiental (MS) CECMA Conselho Estadual de Controle do Meio Ambiente (SE) CEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (PR) CEMACT Conselho Estadual de Meio Ambiente Ciência e Tecnologia (Acre) CEMACT Conselho Estadual de Meio Ambiente Ciência e Tecnologia

(Amazonas) CEMAT Conselho Estadual de Meio Ambiente e Tecnologia (Roraima) CEPRAM Conselho Estadual de Meio Ambiente (Alagoas) CEPRAM Conselho Estadual de Meio Ambiente (Bahia) CERH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (Santa Catarina) CERH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (PR) CERHI Conselho Estadual de Recursos Hídricos (GO) CETEC Centro Tecnológico de Minas Gerais (Minas Gerais) CETESB Companhia Estadual de Meio Ambiente (São Paulo) CF Constituição Federal CIPOMA Companhia Independente de Policiamento do Meio Ambiente (PE) CNUMAD Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente

Desenvolvimento (RIO-92) COEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Amapá) COEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Ceará) COEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (PA) COERHMA Conselho Estadual de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (PI) COGERH Companhia de Gestão de Recursos Hídricos (Ceará) COGIRH Coordenação de Gestão Integrada de Recursos Hídricos (Espírito

Santo) COMCITEC Conselho Estadual do Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia (AM) COMPESCA Conselho Estadual de Pesca do Estado do MS CONAM Conselho do Meio Ambiente do Distrito Federal CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente CONDEMA Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente CONEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Rio Grande do Norte) CONEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Rio de Janeiro) CONEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (RN) CONERH Conselho de Recursos hídricos do Ceará CONERH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (RN) CONERH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (SE) CONREMA Conselho Regional de Meio Ambiente (Espírito Santo)

xiii

CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Mato Grosso) CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Pernambuco) CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Piauí) CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Santa Catarina) CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (São Paulo) CONSEPA Conselho Estadual de Proteção Ambiental (Rondônia) COPAM Conselho Estadual de Política Ambiental (Minas Gerais) COPAM Conselho de Proteção Ambiental (Paraíba) COSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Maranhão) CPLA Coordenadoria de Planejamento Ambiental (São Paulo) CPMH Conselho consultivo da política mineraria e hídrica do estado do

Pará CPPA Coordenadoria de Política de Proteção Ambiental (Santa Catarina) CPRH Companhia Pernambucana do Meio Ambiente CPRN Coordenadoria de Licenciamento Ambiental e Proteção de

Recursos Naturais (São Paulo) CRA Centro de Recursos Ambientais (Bahia) CRH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (SP) DAIA Departamento de Avaliação de Impactos Ambientais (São Paulo) DDF Diretoria de Desenvolvimento Florestal (Bahia) DEMA Departamento Estadual de Meio Ambiente (Roraima) DEPRN Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais (São

Paulo) DRH Departamento de Recursos Hídricos (Rio Grande do Sul) DRH Divisão de Recursos Hídricos (AP) DRNR Departamento de Recursos Naturais Renováveis (Rio Grande do

Sul) ECO-92 Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente

Desenvolvimento (Rio-92) EIA Estudo de Impacto Ambiental FAMURS Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul FAO Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação FATMA Fundação do Meio Ambiente (Santa Catarina) FEAM Fundação Estadual de Meio Ambiente (Minas Gerais) FECAM Fundo Estadual de Controle Ambiental (RJ) FEEMA Fundação Estadual de Engenharia e Meio Ambiente (Rio de

Janeiro) FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hídricos (Santa Catarina) FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hídricos (SP) FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hídricos FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hídricos (MT) FEMA Fundo Especial do Meio Ambiente (Maranhão) FEMA Fundo Estadual de Meio Ambiente (Pará) FEMA Fundo Estadual do Meio Ambiente (Pernambuco) FEMA Fundo Estadual do Meio Ambiente (Piauí) FEMA Fundo Estadual do Meio Ambiente (Goiás) FEMA Fundo Estadual do Meio Ambiente (Roraima) FEMA Fundação Estadual do Meio Ambiente (Mato Grosso) FEMAC Fundo Especial de Meio Ambiente do Estado do Acre FEMAP Fundação Estadual de Meio Ambiente – Pantanal (MS) FEPAM Fundação Estadual de Proteção Ambiental (Rio Grande do Sul) FEPEMA Fundo Estadual de Preservação do Meio Ambiente (Rio Grande do

Norte) FEPEMA Fundo Especial de Proteção ao Meio Ambiente (Santa Catarina) FEPEMA Fundo Estadual de Preservação do Meio Ambiente (RN)

xiv

FEPRAM Fundo de Proteção Ambiental (Rondônia) FERFA Fundo de Recursos para o Meio Ambiente (BA) FERH Fundo Estadual de Recursos Hídricos (PE) FERHMA Fundo Estadual de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (PI) FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FHIDRO Fundo de recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável

das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais FMI Fundo Monetário Internacional FRH Fundo de Investimento em Recursos Hídricos do RS FRHI Fundo Estadual de Recursos Hídricos (PR) FUNAM Fundo Único de Meio Ambiente do Distrito Federal FUNCEME Fundação Cearense e de Meteorologia e Recursos Hídricos

(Ceará) FUNDEMA Fundo de Defesa do Meio Ambiente (Ceará) FUNDEMA Fundo Especial de Meio Ambiente (MT) FUNERH Fundo Estadual de Recursos Hídricos (RN) FUNERH Fundo Estadual de Recursos Hídricos (SE) FUNORH Fundo Estadual de Recursos Hídricos (Ceará) FUNTAC Fundação de Tecnologia do Estado do Acre (Acre) GEMA Gerencia de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais GERCO Programa de Gestão do Meio Ambiente Marinho GQV Gerência de Qualidade de Vida (Maranhão) GTZ Agência de Cooperação Técnica Alemã (Deustsche Gesellschaft für

Tecnische Zusammenarbeit) IAP Instituto Ambiental do Paraná IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDAF Instituto de Defesa Agropecuário e Florestal do Estado do Espírito

Santo IDEMA Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente (RN) IEF Instituto Estadual de Florestas (Minas Gerais) IEF Fundação Instituto Estadual de Florestas (Rio de Janeiro) IEF Instituto Estadual de Florestas (PA) IEPA Instituto de estudos e pesquisas científicas e tecnológicas do

estado do Amapá IGAM Instituto Mineiro de Gestão das Águas (Minas Gerais) IICA Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura IMA Instituto do Meio Ambiente (Alagoas) IMAC Instituto de Meio Ambiente (Acre) IPAAM Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas LOAS Lei Orgânica da Seguridade Social MMA Ministério do Meio Ambiente NATURATINS Instituto Natureza do Tocantins OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico OEMA Órgão Estadual de Meio Ambiente OMC Organização Mundial do Comércio ONG Organização Não Governamental ONU Organização das Nações Unidas OSS Orçamento da Seguridade Social PANTANAL Programa Pantanal PCBAP Plano de Conservação da Bacia do Alto Paraguai PLANAFLORO Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia PNF Programa Nacional de Florestas PNMA Programa Nacional do Meio Ambiente

xv

PNMA Política Nacional de Meio Ambiente PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PPA Plano Plurianual PPG7 Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais no Brasil PREVFOGO Programa Nacional de Prevenção e Combate de Incêndios

Florestais e Queimadas PROCLIMA Programa de Mudanças Climáticas PROCONVE Programa Nacional de Controle de Poluição por Veículos

Automotores PRODEAGRO Programa de Desenvolvimento Agroflorestal do Estado do Mato

Grosso PRONABIO Programa Nacional da Diversidade Biológica PRONACOP Programa Nacional de Controle da Poluição industrial PRONAR Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar REVIZEE Programa de Avaliação do Potencial Sustentável de Recursos

Vivos na Zona Econômica Exclusiva RIMA Relatório de Impacto do Meio Ambiente RURAP Instituto de desenvolvimento rural do Amapá SDM Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente

(Santa Catarina) SDO Substâncias Químicas que Destroem a Camada de Ozônio SEAF Secretaria de estado da agricultura, pesca, floresta e do

abastecimento (AP) SEAG Secretaria de Estado da Agricultura (ES) SEAGRI Secretaria de agricultura, irrigação e reforma agrária (ba) SEAMA Secretaria de Estado para Assuntos de Meio Ambiente (Espírito

Santo) SEAQUA Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental (São

Paulo) SEAQUA Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental,

Proteção, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais

SEARA Sistema Estadual de Administração dos Recursos Ambientais (Bahia)

SECOVI Empresários do Setor de Comercialização de Imóveis SECTAM Secretaria Executiva de Ciência Tecnologia e Meio Ambiente (Pará) SECTMA Secretaria de Estado de Ciência Tecnologia e Meio Ambiente

(Acre) SECTMA Secretarias de Estado de Ciência Tecnologia e Meio Ambiente

(Pernambuco) SEDAM Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (Rondônia) SEDAR Sistema Estadual de Desenvolvimento Ambiental (Rondônia) SEDERSA Superintendência de Desenvolvimento dos Recursos Hídricos e

Saneamento Ambiental (Paraná) SEFE Secretaria Executiva de Floresta e Extrativismo (AC) SEINFRA Secretaria de Estado de Infra-Estrutura (Ceará) SEINFRA Secretaria de infra-estrutura (BA) SELAP Serviço Estadual de Licenciamento de Atividades Poluidoras (Mato

Grosso do Sul) SELAP Sistema Estadual de Licenciamento de Atividades Poluidoras

(Paraíba) SELAP Sistema Estadual de Licenciamento Ambiental (Paraíba) SEMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Mato Grosso do Sul) SEMA Secretaria Estadual do Meio Ambiente (Rio Grande do Sul)

xvi

SEMA Secretaria de Estado de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (Paraná)

SEMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Amapá) SEMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Sergipe) SEMACE Superintendência Estadual do Meio Ambiente (Ceará) SEMACT Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Cultura e Turismo (Mato

Grosso do Sul) SEMACT Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Cultura e Turismo (MS) SEMAD Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento

Sustentável (Minas Gerais) SEMADS Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento

Sustentável (Rio de Janeiro) SEMAR Secretaria de Estado de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos

(Piauí) SEMARH Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Distrito Federal) SEMARH Secretaria do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da

Habitação (Goiás) SEMARH Secretaria Extraordinária do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos

e Minerais (Paraíba) SEMARH Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (Piauí) SEPLAN Secretaria de Estado de Planejamento e Finanças (Rio Grande do

Norte) SEPLAN Secretaria de Planejamento, Indústria e Comércio (Roraima) SEPLAN Secretaria do Planejamento e Meio Ambiente (Tocantins) SEPLANDES Secretaria estadual de planejamento e desenvolvimento (Al) SEPLANTEC Secretaria de Estado do Planejamento e da Ciência e Tecnologia

(Sergipe) SERHI Secretaria de Estado de Recursos Hídricos e Irrigação (Alagoas) SERHID Secretaria Estadual de Recursos Hídricos e Projetos Especiais (Rio

Grande do Norte) SERLA Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (RJ) SFH Sistema Financeiro de Habitação SIEMACT Sistema Estadual do meio ambiente, ciência e tecnologia (AM) SIGERH Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos (Ceará) SIGREHMA Sistema Integrado de Gestão Ambiental e dos Recursos Hídricos

(PI) SILÊNCIO Programa Nacional de Educação e Controle da Poluição Sonora SIMA Sistema Estadual de Meio Ambiente (MT) SISEMA Sistema estadual de meio ambiente (PA) SISEPRA Sistema Estadual de Proteção Ambiental (RS) SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNEMA Sistema Estadual de Meio Ambiente (RN) SMA Secretaria de Meio Ambiente (São Paulo) SOHIDRA Superintendência de Obras Hidráulicas (Ceará) SRH Secretaria de Recursos Hídricos SRH (BA) Superintendência de Recursos Hídricos (Bahia) SRH (CE) Secretaria de Recursos Hídricos (Ceará) SRH (PE) Secretaria de Recursos Hídricos (Pernambuco) SRH (SE) Superintendência de Recursos Hídricos (Sergipe) SRHSO Secretaria dos Recursos Hídricos, Saneamento e Obras SUDEMA Superintendência de Administração do Meio Ambiente (Paraíba) SUDERSHA Superintendência de Desenvolvimento dos Recursos Hídricos e

Saneamento Ambiental (PR) SUDS Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde SUS Sistema Único de Saúde

xvii

TERRAP Instituto de terras do Amapá UNESCO Organização das Nações Unidas para a Ciência e a Cultura

1

PARTE I

INTRODUÇÃO

Antes da promulgação da Constituição Brasileira de 1988, a Lei nº 6.938/81, que instituiu

a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, já previa um sistema descentralizado de gestão

ambiental no Brasil, por meio de um Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA,

constituído por um órgão superior, um órgão consultivo deliberativo, um órgão central, um

órgão executor, órgãos seccionais e órgãos locais.

A discussão das questões referentes à centralização versus descentralização da política

ambiental brasileira – entendida como a transferência de poder à instância mais próxima do

usuário – é fruto de intenso processo de desenvolvimento da sociedade brasileira, que atingiu um

amadurecimento refletido em uma Constituição avançada sob o ponto de vista de meio ambiente,

porém com grandes desafios para sua implementação.

A Constituição brasileira de 1988 estabelece princípios descentralizadores no que se refere

às competências e às atribuições da União, Estados, municípios e o Distrito Federal,

considerando os municípios como entes federados.

Os governos que se seguiram à proclamação da Constituição de 1988, após um longo

período ditatorial, carregavam o estigma dos governos anteriores da centralização das ações do

governo central, por meio dos Planos Nacionais de Desenvolvimento – PNDs, nos quais o

governo central planejava todas as ações a serem empreendidas em todo o território nacional.

Nessa medida, esses governos passaram a abdicar de um planejamento central, mesmo porque as

forças dos governos estaduais pediam maior autonomia no tocante à tomada de decisões. Ao

longo do processo das discussões da Assembléia Nacional Constituinte, verificou-se uma grande

abertura, na qual os estados passaram a adotar políticas públicas sobre seu espaço territorial no

sentido de construir alianças e poder no qual pudessem se perpetuar.

Ao longo da década de 1980 e início da década de 1990, com o avanço de crises

internacionais, a escalada da dívida pública e da inflação, o governo central foi obrigado a firmar

acordos com organismos internacionais nos quais teve de se comprometer com uma série de

medidas que levavam a restringir a forma de atuação dos governos estaduais e locais, que já

tinham minado suas finanças estaduais e municipais, pois eles não tinham controle sobre a taxa

de juros e a inflação. Assim, seus estados e municípios se encontravam virtualmente falidos.

2

Na década de 1980, com o avanço das ideologias neoliberais, que encontraram um

terreno fértil para proliferar dado o estado caótico com que se encontravam as finanças, foi posta

em prática uma série de medidas desestatizantes, privatizantes e de desmonte das instituições

públicas, de forma a privilegiar o mercado.

No governo Collor, a crise do Estado do bem-estar encontra-se em seu ápice. O Estado

central transfere, assim, para as autoridades locais a responsabilidade para a manutenção da

qualidade de vida das populações, sem no entanto, disponibilizar meios financeiros para que

arcassem com os custos de tal responsabilidade. A debilidade do sistema aumentando ainda mais,

tendo em vista que os municípios e os estados já tinham negociado uma série de acordos de

transferência de dívidas e acordos de empréstimo para a União, nos quais seus recursos foram

contingenciados para o pagamento de tais empréstimos. O que se pode perceber é que a União,

jogando a responsabilidade para os governos subnacionais, se esquivava da responsabilidade de

tais atos, ao mesmo tempo em que impingia à sociedade a necessidade de mais reformas

privatizantes, alegando falhas de mercado. Essas falhas, com o correr do tempo, nunca foram

sanadas pelo próprio mercado e muito menos pelo poder público, que não possui meios e

recursos para atender à imensa população desguarnecida de serviços públicos.

Ainda durante o governo Collor, a descentralização confunde-se com a municipalização,

na qual as ações do governo central são transferidas para o governo local, por meio de barganhas

e negociações políticas. O patrimonialismo, que marca a história brasileira, tem papel

fundamental para o entendimento da forma como ela se processa ao longo do território nacional

e nos diversos setores.

Os serviços prestados pelo poder público eram extremamente centralizadores, pois o

Estado era o grande agente do bem-estar social. Os primeiros setores a serem objeto de

descentralização foram os serviços de saúde, educação e habitação, sendo que as demais áreas

produtivas foram objeto de privatização.

A PNMA previa que o modelo de gestão ambiental a ser adotado no Brasil tinha como

premissa a descentralização das ações, do órgão superior para os órgãos locais. A forma, como e

quando deveriam ser feitas tais atividades não haviam sido discutidos com os estados e muito

menos com os municípios, estes últimos, alvos das ações previstas no SISNAMA.

Dado que a descentralização envolve diferentes esferas de governo e que, em última

instância, o ente federado tem a prerrogativa de querer ou não assumir outras atribuições além

daquelas já designadas na Constituição Federal, a implementação do SISNAMA tem sofrido

atrasos na sua implantação. Isto porque as diferentes interpretações acerca da necessidade ou não

de se ter uma lei complementar para regulamentar alguns artigos da CF brasileira ainda são

3

apontadas por alguns juristas como um entrave para que a descentralização da gestão ambiental

brasileira venha a ocorrer de fato.

Outros fatores também têm contribuído para que a descentralização das políticas e

instrumentos ambientais se processe de forma descontínua no tempo e no espaço. São eles: falta

de técnicos nos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente; falta de capacitação e

treinamento; salários defasados, quando comparados aos praticados pela iniciativa privada;

instituições despreparadas para assumir atividades ambientais; carência de recursos financeiros e

de infra-estrutura; ausência de instrumentos de gestão ambiental ou instrumentos ultrapassados,

dentre outros.

Esses fatores podem ser apontados como sendo um entrave para a institucionalização de

fato da gestão ambiental nos municípios. Porém, de forma alguma significam a impossibilidade

de atenderem a essa questão, tendo em vista que a própria CF estabelece que incumbe ao poder

público, em todos os níveis, e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente

para as presentes e futuras gerações.

Os obstáculos existentes para a descentralização da gestão ambiental encontram-se muito

mais ligados à cultura dos órgãos centrais – que possuem uma visão centralizadora da forma de

atuação, herança do modelo patrimonialista ainda hoje presente em nossa sociedade – do que ao

interesse ou não de assumir essa atribuição, além da ausência ou insuficiência de capacidades

institucionais, infra-estruturais e participação social nos municípios.

A descentralização da gestão ambiental tem se dado diferenciadamente, ao longo do

território nacional, muitas vezes, devido a situações diversas, não emanadas de ações dos

governos federal e estadual. Por sua vez, esse descompasso na implementação da gestão

ambiental tem gerado passivos ambientais e, até o presente momento, não se tem uma magnitude

ou amplitude de seu custo e significado para a sociedade.

Ao longo dos anos, o que se pôde perceber foram ações esparsas e desestruturadas, na

tentativa de estruturar e fortalecer o Ministério do Meio Ambiente – MMA, o Instituto Brasileiro

de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e os órgãos seccionais de meio

ambiente, por meio de alguns programas desenvolvidos pelo Ministério do Meio Ambiente (por

exemplo: Programa Nacional do Meio Ambiente – PNMA I e Programa Piloto para Proteção das

Florestas Tropicais do Brasil – PPG-7).

Os avanços alcançados por tais iniciativas estão geralmente aquém do que se poderia

esperar. Entretanto, a conjuntura política não era favorável a tais avanços. Não obstante o caráter

descentralizado previsto na Política Nacional de Meio Ambiente, ele não foi objeto de

contestação e análise mais detalhada pela sociedade, das implicações deste tipo de medida, pois

4

desde sua concepção não foi feita uma discussão acerca dos princípios e processos envolvidos na

sua implementação.

Apesar da descentralização ser o foco da tese em questão, não podemos deixar de notar

que algumas ações por parte dos governos estaduais, voltadas para a implementação de suas

políticas estaduais de meio ambiente, são, muitas vezes, baseadas em estratégias outras, que não a

descentralização, como é o caso da desconcentração e terceirização.

Tendo em vista a extensão e a amplitude de possibilidades existentes de um arranjo de tal

natureza, optou-se por uma análise e inferências no campo da aplicação da descentralização da

gestão ambiental, utilizando-se alguns programas e, principalmente, algumas áreas temáticas

(recursos hídricos, florestais, licenciamento ambiental e unidades de conservação), por meio das

políticas e dos instrumentos de gestão específicos, de modo a verificar a efetividade da

implementação da PNMA, via descentralização.

Tal corte se faz necessário para que possamos extrair o máximo de informações, baseadas

em áreas temáticas que apresentam um grau de implementação mais adiantado, de forma a

possibilitar uma inferência da efetividade e do grau de avanços e retrocessos verificados pelas

políticas públicas empreendidas ou não em cada tema.

Embora a dinâmica da sociedade ocorra no âmbito local, as estruturas de governo tendem

a ser mais fortes quanto mais centralizadas forem. Diante de tal paradoxo, o desafio da gestão

ambiental não foge das conseqüências de tal dicotomia. O objetivo geral da tese é, portanto,

verificar em que medida o processo de descentralização de alguns instrumentos e ações de

políticas ambientais pode contribuir (ou está contribuindo) para a efetividade da gestão ambiental

no Brasil. Para a realização da tese procuramos definir os seguintes objetivos específicos:

• Comparar e avaliar os sucessos e insucessos da implementação de algumas políticas

setoriais ambientais, em âmbito estadual e municipal;

• Identificar os elementos e/ou condições que caracterizam as experiências de

descentralização que tenham contribuído para o sucesso ou insucesso da

implementação de algumas políticas setoriais ambientais, tais como: capacidade

institucional (recursos humanos, nível de conscientização e participação social,

disponibilidade de recursos financeiros), instrumentos legais e econômicos,

continuidade etc.

• Analisar os movimentos de (des)centralização e (des)concentração de políticas de

governo, bem como seus reflexos sobre a efetividade das políticas ambientais.

• Verificar se a descentralização da Política Nacional do Meio Ambiente é um fator

relevante para a internalização das questões ambientais em nível local;

5

A tese partiu das seguintes hipóteses, para atingir os objetivos listados acima:

• O fortalecimento das instituições encarregadas de zelar pelo cumprimento da Política

Nacional do Meio Ambiente ganhou em efetividade ao atuar localmente. A

descentralização provocou avanços significativos na tomada de consciência pública

acerca dos problemas ambientais e tem contribuído para a melhoria da qualidade de

vida;

• A participação da sociedade civil em vários órgãos colegiados, bem como o

fortalecimento institucional, têm contribuído para a efetividade da gestão ambiental

descentralizada;

• A descentralização necessita de um fortalecimento da capacidade de coordenação

centralizadora, pois, em nível local, o grau de interesse e participação social tende a

ser maior. Porém, nesta esfera de governo, a fragilidade política diante de interesses

econômicos é mais expressiva, o que pode ocasionar retrocessos e até distorções na

política ambiental local.

Para a realização deste estudo, foram feitos três recortes metodológicos. Na primeira

etapa, foi analisada toda a legislação federal e estadual existente, relativa às quatro áreas temáticas,

objeto do estudo (licenciamento ambiental, recursos hídricos, recursos florestais e unidades de

conservação); foram também analisados alguns programas federais que apresentavam entre seus

objetivos ou resultados interface com as áreas temáticas ou a questão central da tese (PNMA I e

II, PPG-7, ProÁgua Semi-Árido e Nacional e Programa de Descentralização da Gestão

Ambiental), e efetuados os levantamentos bibliográficos sobre a temática, abrangendo trabalhos,

papers, relatórios e livros, particularmente, o “Diagnóstico da Gestão Ambiental no Brasil”, de

cuja elaboração participei como membro da equipe. Numa segunda etapa, foram aplicados

questionários semi-estruturados junto a pessoas-chave dos órgãos federais e estaduais e empresas

privadas que, de alguma forma, participaram de ações e programas federais de descentralização

no intuito de contextualizar as instituições, suas capacidades institucionais e participação social.

Para verificar algumas experiências de descentralização e desconcentração da gestão ambiental,

foram selecionados três estados (Rio Grande do Sul, Pernambuco e Bahia), que apresentavam

ações mais avançadas no campo da descentralização e da desconcentração da gestão ambiental.

Na terceira etapa, a partir da compilação dos dados analisados e das entrevistas, foram

selecionados alguns critérios e indicadores que passaram a ser utilizados para aferir a efetividade

da descentralização da gestão ambiental nas áreas temáticas selecionadas e nos diferentes níveis

de poder.

6

A tese foi dividida em duas partes, sendo que a primeira parte é dividida em três capítulos:

i) o marco de referência conceitual, ii) política ambiental brasileira; e iii) descentralização.

No Capítulo 1 é feita uma apresentação teórica de conceitos que são básicos para o

desenvolvimento da tese, tais como: os diferentes tipos de Estado, governo e políticas públicas e

evolução da gestão ambiental, governança e governabilidade, seus conceitos e instrumentos de

gestão. Nesse sentido, procura-se discutir em que medida os diferentes tipos de governabilidade e

governança têm ou não contribuído para a efetividade da gestão ambiental.

No Capítulo 2 é feita uma análise da política ambiental brasileira. Nele são delineados os

principais marcos institucionais, os instrumentos e as políticas ambientais adotadas no período de

1981 a 2002 no Brasil. Diante de tal descrição procura-se delimitar o grau de implantação da

gestão ambiental.

O Capítulo 3 detalha os contornos da descentralização das políticas públicas e, em

particular, da política ambiental no Brasil. São feitas a descrição e a análise da descentralização da

gestão ambiental, em nível federal e estadual, procurando identificar os avanços que os programas

ambientais tiveram na implementação da PNMA.

A segunda parte da tese, onde é apresentado especificamente o estudo de caso da tese, é

constituída de dois capítulos. Neles procuramos desenvolver as hipóteses levantadas na tese de

forma a poder inferir a efetividade da implementação da descentralização da PNMA nas esferas

federal e estadual.

No Capítulo 4, por meio da análise da descentralização da gestão ambiental federal, via

áreas temáticas e programas analisados e por um conjunto de critérios e indicadores selecionados

são apresentados os graus de descentralização da implementação da gestão ambiental do governo

federal para os estados, enfatizando as origens dos sucessos e insucessos desta e avaliando sua

efetividade, para cada área temática selecionada.

O Capítulo 5 traz uma análise geral da descentralização estadual para os municípios.

Inicialmente são selecionados critérios e indicadores que permitiram a elaboração dos graus de

descentralização da gestão ambiental junto a todas as Unidades da Federação e o DF. Com base

nos resultados obtidos foram feitas ilações a respeito da efetividade da descentralização da gestão

ambiental estadual para os municípios, tendo em vista que não se dispunha de indicadores

qualitativos. Foram selecionados os estados do Rio Grande do Sul, Pernambuco e Bahia, e

descritos seu arranjo institucional, bem como as ações empreendidas nos campos da

descentralização e desconcentração pelos estados.

Finalmente, na Conclusão podemos observar que, na esfera federal, as ações emanadas da

União foram importantes para a implementação e a disseminação da descentralização da gestão

7

ambiental junto aos estados, ainda que de forma fragmentada e desproporcional entre as

diferentes unidades da federação e o Distrito Federal. Quando avaliamos a descentralização por

áreas temáticas, podemos observar o forte papel indutor que o marco regulador federal exerce

sobre os estados, sendo que a agenda azul se destaca. Por outro lado, a agenda verde, no tocante

aos recursos florestais, ainda tem um longo caminho a ser percorrido. Podemos observar que a

PNMA, apesar de apresentar-se atualizada em vários pontos, deve ser objeto de estudo mais

aprofundado, com vistas a redefinir papéis dos órgãos que compõem o SISNAMA, em especial

do CONAMA, além de uma releitura e aproximação dos diferentes sistemas de meio ambiente e

de recursos hídricos.

No campo da descentralização estadual, podemos observar que, dada a diversidade

cultural, econômica e ambiental dos estados e municípios, o grau de centralidade do governo

federal é necessário para a manutenção e a articulação do SISNAMA, porém com ações voltadas

para as peculiaridades locais. Os Sistemas Estaduais de Meio Ambiente – SISEMAs devem

procurar encontrar caminhos próprios para sua estruturação, procurando, porém, incorporar os

representantes do poder público municipal, além da participação efetiva da sociedade civil

organizada. Devido aos diferentes formatos e modelos de gestão existentes, não nos é possível

afirmar qual o melhor modelo em função das peculiaridades locais, devendo portanto haver mais

de um modelo para ser implementado por cada estado, conforme suas necessidades e interesses.

Podemos observar que a contribuição efetiva do processo de descentralização para a

implementação da PNMA ainda está aquém do necessário para que haja uma melhoria da

qualidade de vida da população brasileira, sendo que os desafios que se apresentam encontram-se

na forma de como irão ser implementadas as ações necessárias para a efetividade real, na qual a

capacidade institucional deverá ser objeto de ações especificas e contínuas, aliadas à maior

participação democrática popular na tomada das decisões.

8

1. MARCO DE REFERÊNCIA CONCEITUAL

1.1 Estado, Governo e Políticas Públicas

A palavra “Estado”, no sentido moderno, tem sua origem no isolamento do primeiro

termo da expressão clássica status res publicae, diferente da palavra que a originou status, que

significa “situação”. Ao longo do tempo, os termos foram ganhando outros significados até o

atual: organização de um grupo de indivíduos sobre um território em virtude de um poder de

comando – designado civitas, que traduzia o grego pólis, e res publica com o qual os escritores

romanos nomeavam o conjunto das instituições políticas de Roma. A evolução de civitas para

Estado, da forma como o designamos atualmente, não é bem esclarecida, pois passou de um

significado genérico de situação para um significado específico de condição de posse permanente

e exclusiva de um território e de comando sobre os seus respectivos habitantes (BOBBIO, 1999).

Por sua vez, a palavra “Estado” deve sua disseminação a Maquiavel, em especial, em sua

obra intitulada “O Príncipe” (1513). Outros autores também auxiliaram a difundi-la, tais como

Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jacques Rousseau, entre outros.

A visão geral do Estado encontra-se continuamente em mutação, sendo que sua

concepção está atrelada e é influenciada pela natureza humana e pela sociedade em geral. Assim,

seu significado se altera conforme as mudanças sociais, políticas e econômicas da sociedade, o

que lhe vale seu caráter dinâmico e lhe impinge um caráter inovador e, ao mesmo tempo,

desafiador, para os seus estudiosos que continuamente estão revendo e reinterpretando os

clássicos, conforme os acontecimentos da atualidade.

Hobbes (1651) discorre sobre a origem do Estado como sendo o grande leviatã. Antes da

existência do ser humano em sociedade, existia uma anarquia que ele denominava como “estado

da natureza”. Neste estado de total desconfiança entre os indivíduos, prevalecia a violência, que,

para ser superada, exigia a união das pessoas em torno de um só soberano (leviatã) e sua

submissão a ele. Daí a figura do Estado (civitas), que utiliza a força para assegurar o poder a partir

do medo.

Locke, por outro lado, em seu “Segundo Tratado” (1690) – um ensaio sobre a origem,

extensão e objetivo do governo civil – difere de Hobbes quanto ao estado de natureza. Locke

sustenta a tese de que nem a tradição nem a força, mas apenas o consentimento expresso dos

governados é a única fonte de poder político legítimo.

9

Rousseau notabilizou-se por utilizar a teoria da propriedade e estabelecer o contrato

social1, que realiza a passagem do estado da natureza para a sociedade política ou civil. Também

foi ele que primeiro mencionou os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) como três

elementos do Estado e estabeleceu o direito inalienável do indivíduo à vida, à liberdade e à

propriedade, o que o coloca como um dos fundadores do Estado Liberal.

Rousseau, em sua obra “Contrato Social” (1762), pretendia estabelecer as condições da

possibilidade de um pacto legítimo, através do qual os homens – depois de terem perdido sua

liberdade natural – ganharam em troca a liberdade civil, surgindo assim um pacto social que

posteriormente originaria o Estado.

Montesquieu, em seu trabalho “O Espírito das Leis” (1748), tratou das questões do

funcionamento dos regimes políticos, desenvolvendo a teoria dos três poderes, que ainda hoje

permanece como uma das condições de funcionamento do estado de direito.

Maquiavel, Hobbes, Locke e Rousseau, entre os séculos XVI e XVIII, exerceram grande

influência em sua época, inspirando grandes acontecimentos na história da humanidade, que

repercutem até os dias presentes.

O Estado – entendido como o ordenamento político de uma comunidade – nasce da

dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de parentesco e da formação de

comunidades mais amplas derivadas da união de vários grupos familiares por razões de

sobrevivência interna (o sustento) e externa (a defesa). Sendo assim, o nascimento do Estado

representa a passagem da idade primitiva, gradativamente diferenciada em selvagem e bárbara,

para a idade civil, em que civil está associado a cidadão e civilizado (BOBBIO, 1999). Por outro

lado, “a formação do Estado moderno é tratada como processo de concentração de meios

gerenciais, militares e legais, acima dos agrupamentos sociais diversos, o que acontece entrelaçado

com o processo de expropriação histórica” (DREIFUSS, 1993, p.24).

Para Weber, “há um processo histórico no qual a governança de unidades territoriais sai

das mãos de autoridades locais ou regionais absolutas, impostas pela força ou designadas

pessoalmente por autoridade superior, como recompensa ou por aliança necessárias, e passa para

a alçada do centro do poder nacional. À medida que isto acontece, os assuntos administrativos,

num espaço militar e politicamente delimitado, se tornam objeto de gerência menos particularista,

1 Contrato Social – é o acordo pactuado por todos os indivíduos, no qual, indistintamente, todos se

reconhecem. Este contrato gera a “vontade geral” que é maior que a vontade individual. Da vontade geral surte o Estado: “[...] A pessoa pública, formada assim pela união de todos os outros, tomava outrora o nome de cidade, e toma hoje o de república ou corpo político, o qual é chamado por seus membros: Estado, quando é passivo; soberano quando é ativo, autoridade, quando comparado a seus semelhantes. No que concerne aos associados, adquirem coletivamente o nome de povo e se chamam particularmente cidadãos, na qualidade de participantes na autoridade soberana, e vassalos, quando sujeitos às leis do Estado [...]” grifos do autor. ROUSSEAU (1978).

10

baseada em elementos de carreira e em designação por mérito, e de gestão mais abrangente,

incorporando as demandas de segmentos conflitivos do todo social. Tendem à aquisição de um

caráter impessoal, de natureza institucional que substitui o cálculo do capricho privado ou a

conveniência da tradição, perfilando a constituição de uma ordem mais racional e normatizada

legalmente” (DREIFUSS, 1993, p. 32).

Do grego Kratos, “força”, “potência”, e arché, “autoridade”, nascem os nomes das antigas

formas de governo, “aristocracia2”, “democracia3”, “oclocracia4”, “monarquia5”, “oligarquia6” e

todas as palavras que foram sendo forjadas para indicar formas de poder, “fisiocracia7”,

“burocracia8”, “poliarquia9” etc.” (BOBBIO, 1999, p.76).

Porém Weber classifica o Estado de duas formas: uma delas baseada no princípio de que

a equipe de homens que administra o Estado é proprietária ou despossuída dos meios de gestão,

coerção e coação e outra, na forma histórica e exercício político destas apropriações e separações

(DREIFUSS, 1993).

A teoria do Estado apóia-se sobre a teoria dos três poderes e das relações entre eles, e

que, do ponto de vista filosófico, este poder pode ser decomposto em três teorias fundamentais:

a substancialista, a subjetivista e a relacional (BOBBIO, 1999).

Na teoria substancialista, o poder é concebido como uma coisa que se possui e se usa

como um outro bem qualquer; Hobbes faz uso de tal interpretação. Locke, por outro lado,

utiliza-se da teoria subjetivista, na qual o poder é entendido não como a coisa que sirva para

alcançar o objetivo, mas a capacidade do sujeito de obter certos efeitos. Tal entendimento é

adotado pelos juristas para definir o direito subjetivo. E, por último, e mais aceita atualmente, a

relacional, que entende o poder como relação entre dois sujeitos, dos quais o primeiro obtém do

segundo um comportamento que, em caso contrário, não ocorreria.

2 Aristocracia – palavra de origem grega Aristocratía, designa tipo de organização social e política em que o

governo é monopolizado por um número reduzido de pessoas privilegiadas não raro por herança (Dicionário Aurélio, 1996).

3 Democracia – palavra de origem grega, Demokratía designa o governo do povo, no qual o regime político é baseado nos princípios da soberania popular e da distribuição eqüitativa do poder, ou seja, regime de governo que se caracteriza, em essência, pela liberdade do ato eleitoral, pela divisão dos poderes e pelo controle da autoridade, isto é, dos poderes de decisão e de execução (Dicionário Aurélio, 1996).

4 Oclocracia – palavra de origem grega, Ocklocratía, designa governo em que prepondera a plebe, a multidão, ou em que o poder é por ela exercido (Dicionário Aurélio, 1996).

5 Monarquia – do grego Monarchía, pelo latim Monarchia. É a forma de governo na qual o poder supremo é exercido por um monarca.

6 Oligarquia – do grego Oligarchía. Governo de poucas pessoas, pertencentes ao mesmo partido, classe ou família.

7 Fisiocracia – da escola do francês Quesnay (1694-1774), segundo a qual a terra é a única verdadeira fonte das riquezas e existe uma ordem natural e essencial das sociedades humanas, que é inútil contrariar com leis, regulamentos e sistemas.

8 Burocracia – administração da coisa pública por funcionário sujeito a hierarquia e regulamento rígido, e a uma rotina inflexível.

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Pode-se dividir o poder em três modos: o econômico, o ideológico e o político, ou seja,

da riqueza, do saber e da força. O poder econômico é aquele que se vale da posse de certos bens,

necessários ou percebidos como tais, numa situação de escassez, para induzir os que não os

possuem a adotar uma determinada conduta, consistente em especial na execução de um trabalho

útil. O poder ideológico, por sua vez, é aquele que se vale da posse de certas formas de saber,

doutrinas, conhecimentos, às vezes apenas de informações, ou de códigos de conduta, para

exercer uma influência sobre o comportamento alheio e induzir os membros do grupo a realizar

ou não uma ação. Já no poder político o meio específico é a força.

Para Weber, em princípio, há três justificativas internas para legitimações de dominação: a

dominação tradicional, referente à autoridade do “eterno ontem”, o carisma, advindo do dom da

graça, e a dominação da virtude da legalidade, por meio da crença na validade do estado legal e da

competência (DREIFUSS, 1993).

Assim, Weber observa:

o Estado democrático, assim como o estado absoluto, elimina a administração

feudal, patrimonial, patrícia ou de outros dignitários, que exercem o poder de

forma honorária ou hereditária, e as substitui por funcionários civis. São estes

que tomam as decisões sobre todos os nossos problemas e necessidades diários

(Weber apud Dreifuss, 1993, p. 37).

Com base nas leituras de Weber, vários autores brasileiros vêm explicar o atraso da

sociedade brasileira, como pode ser visto nas obras de Euclides da Cunha, Silvio Romero,

Oliveira Vianna, Caio Prado Jr., Gilberto Freyre e Sergio Buarque de Holanda, que procuraram

explicar a nossa formação social (VIANNA, 1999).

Da relação entre as formas de poder e sua relação de poder, isto é, o poder político,

derivam as formas de governo. As tipologias clássicas das formas de governo são três: a de

Aristóteles, a de Maquiavel e a de Montesquieu.

Aristóteles classifica as formas de governo em função no número de governantes:

monarquia ou governo de um, aristocracia ou governo de poucos e democracia ou governo de

muitos, com a anexa duplicação das formas corruptas, pelas quais a monarquia degenera em

tirania, a aristocracia em oligarquia e politéia (que é o nome que Aristóteles dá à forma boa do

governo de muitos) em democracia. Maquiavel, por sua vez, a reduz a duas: monarquia e

república, compreendendo no gênero das repúblicas tanto as aristocráticas quanto as

democráticas. E, por último, Montesquieu, que a divide em três novamente, diversas da

Aristotélica: monarquia, república e despotismo.

9 Poliarquia – do grego Polyarchía, governo exercido por muitos.

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O estado pode assumir várias formas, a saber: estado feudal, estado estamental, estado

absoluto, estado representativo e estado socialista. Tal subdivisão não atende aos objetivos desse

estudo, pois a forma do estado atual é proveniente de sucessivas modificações.

Para entendermos os motivos, ou melhor, as causas de tais modificações, devemos

observar algumas das crises com as quais os estados atuais têm se deparado. Tal abordagem é de

suma importância para o entendimento e desdobramentos que correntes ideológicas impingem às

políticas públicas atuais.

Com o passar do tempo, o Iluminismo, que fomentou a revolução francesa, fez com que

novas estruturas públicas fossem criadas. Mais tarde, Bismarck dá início ao liberalismo

intervencionista do estado, por meio da criação das políticas sociais, o que, posteriormente, viria a

se chamar Welfare State (BURSZTYN, 1998).

No cerne da discussão da atual crise do estado, está a questão do fim do Estado

Providência (ROSAVALLON, 1997), ou do Welfare State (PIERSON, 1998), em virtude do

impasse de algumas das teorias keynesianas na década de 1970, que possibilitou o retorno do

liberalismo, como doutrina política, que ressurge pela falta de alternativas, ou devido ao fracasso

da equação keynesiana de resolver os problemas. A partir desse momento, começam críticas mais

contundentes ao Estado, surgindo questionamentos sobre sua eficácia em resolver problemas e

até mesmo afirmando que o problema é o próprio Estado.

Dado que o Estado não consegue mais cumprir sua missão, surgem novos agentes

propagadores de novas ordens, com teorias de menos Estado (Hayek, Bucannan, entre outros).

Nesse momento, também começam a surgir novas teorias e conceitos de Estado, como o

liberalismo clássico que propõe a redução da intervenção governamental, valorizando o papel do

mercado. Porém não define o tamanho que tem de ter o Estado. Os principais advogados dessa

teoria são: Smith, Bentham, Burke e Humboldt (ROSAVALLON, 1997).

Também surgem, nesse mesmo período, pensadores de teorias de não-Estados, como

Godwin e Nozick. Esses pensadores exaltam o indivíduo contra o Estado. Nesse contexto,

pregam o fim do Estado protetor e a teoria do contrato social (Locke) (ROSAVALLON, 1997).

Outras teorias de Estado também surgem, como a do Estado modesto (CROZIER, 1989), que

ganhou impulso no Brasil com a reforma do Estado burocrático para o Estado gerencial, durante

o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso.

Porém, é em HAYEK (1944) que iremos encontrar as principais críticas iniciais ao

modelo keynesiano, pós II Guerra Mundial. Suas idéias irão ganhar terreno após o choque do

petróleo na década de 1970, originando o neoliberalismo como ideologia.

13

Com a eleição de Reagan, nos EUA, e de Thatcher, na Inglaterra, é no início da década de

1980 que o neoliberalismo ganha impulso avançando como política econômica do Banco

Mundial – BIRD e do Fundo Monetário Internacional – FMI (ANDERSON, 1998).

As políticas do Banco Mundial podem ser divididas em três fases distintas, até a década

de 1980. A primeira fase vai de 1946 a 1960 e suas políticas de empréstimo se caracterizavam por

uma forte direção em favor das forças de mercado; na segunda, entre as décadas de 1960 e 1970,

as operações se inclinaram para o fortalecimento da atividade estatal nas economias em

desenvolvimento; e na terceira, a partir da década de 1980, o banco começa a buscar novas

opções em função do descontentamento devido aos resultados apresentados por suas políticas

(BABAI, 1992).

O FMI e o BIRD, nos últimos 15 anos do século XX, foram os patrocinadores das

políticas neoliberais, sendo que, em seu relatório anual de 1997 (WORLD DEVELOPMENT

REPORT, 1997), ele reconheceu a importância de um Estado forte para a manutenção da ordem

(BURSZTYN, 1998).

O neoliberalismo atingiu em parte os objetivos a que se propunha, do ponto de vista

ideológico e político, porém desprezou a dimensão social:

a lógica de desqualificação do papel do Estado e a defesa do Estado mínimo

constituem a referência recorrente na concepção privalista da ideologia

neoliberal, visando à gradual erosão dos direitos sociais e à desregulamentação e

à redução dos fundos públicos, utilizando de forma perversa uma argumentação

que privilegia a transferência para a sociedade civil de responsabilidades

anteriormente vinculadas à ação do Estado (JACOBI, 2000, p. 25).

Da crise do Estado, no sentido da falta de um modelo alternativo ao neoliberalismo,

concentram-se discussões em fóruns e seminários nacionais e internacionais sobre o tema, como

forma de a sociedade responder às inquietudes que a afligem.

Da carência de uma doutrina de Estado, sobram políticas públicas10 bem intencionadas,

porém incapazes de resolver as questões atuais de nossa sociedade.

Uma política pública de determinado setor pode ser congruente com outra política pública

de outro setor, como também ser complementar a esta política pública, ao fornecer-lhe elementos

reforçadores de seus objetivos e metas principais; pode ainda ser reparadora ou compensatória, ao

atuar sobre os danos ou conseqüências das políticas públicas, com o objetivo de atenuá-los

(BELLONI, 2000).

10 Política Pública é a ação intencional do Estado junto à sociedade. Sendo assim, deve ser revestida de

eficácia, eficiência e efetividade nas ações que empreende junto à sociedade (BELLONI, 2000). Uma política pública

14

As políticas públicas, por sua vez, podem ser desempenhadas de formas distintas: serem

altamente centralizadoras, serem feitas em parceria com outras instituições e esferas de governo,

ou com organizações da sociedade civil organizada, serem terceirizadas, desconcentradas,

participativas, publicizadas, ou ainda, descentralizada para outras esferas de governo ou para a

sociedade civil.

A centralização é a alta concentração do poder (medida por critérios de força,

âmbito e extensão) nas mãos de uns poucos, num grupo social organizado. Este

termo passou a ser usado com freqüência no começo do século XIX,

particularmente na França, para indicar o processo de aumento do poder

governamental, principalmente sobre áreas locais (DICIONÁRIO DE

CIÊNCIAS SOCIAIS, 1986, p.166).

A desconcentração é o aumento da autonomia do governo central em escritórios

regionais, isto é, a desconcentração transfere algumas ações dos escritórios centrais para o

interior, preservando a relação hierárquica entre o governo central e o interior (BURKI et al.,

1999).

A descentralização é a transferência da autoridade e do poder decisório de

instâncias agregadas para unidades espacialmente menores, entre as quais os

municípios e as comunidades, conferindo capacidade de decisão e autonomia de

gestão para as unidades territoriais de menor amplitude e escala (BUARQUE,

1999, p. 16, grifo nosso).

A diferença entre descentralização e desconcentração reside na forma como são feitos a

transferência de responsabilidade de atividades, programas e projetos. Na desconcentração, o

executor não possui poder ou autonomia decisória; já na descentralização existe a transferência

dessa responsabilidade e poderes.

A CEPAL11 citada por KLIKSBERG (2000, p.21) já enfatizava:

a descentralização oferece teoricamente vantagens derivadas de uma provisão

de serviços locais que fomentam uma maior responsabilidade e um melhor

controle por parte dos usuários e das respectivas comunidades e que podem

traduzir-se em uma gestão social melhor. Em vista das disparidades das

entradas e disponibilidade de capital humano no interior dos países da região

[América Latina], esse repasse de responsabilidade social, pode ter um sério

impacto em termos de equidade territorial.

é uma estratégia governamental que visa ao bem-estar social. Implica uma percepção do futuro do país e a definição de meios e instrumentos institucionais para a realização de tais objetivos (DE MELLO et al., 1997).

11 CEPAL. 1999. Descentralización fiscal: tendencias y tareas pendientes. Santiago de Chile, Chile.

15

KLIKSBERG (2000) aponta alguns riscos da descentralização. Os municípios apresentam

grandes diferenças entre si. Desta forma, nos processos de transferência de recursos, se não

forem tomadas medidas para se fazer um re-equilíbrio regional, as vantagens da descentralização

podem se tornar piores que a situação anterior. Logo, o poder central tem que garantir condições

de equidade. Delegar atribuições impositivas pode ter resultados muito distintos segundo as

capacidades contributivas reais dos diversos tipos de municípios. Outro risco é devido aos níveis

de polarização social existente no interior dos estados regionais e nos municípios. Em numerosos

casos, as oligarquias locais pequenas controlam o funcionamento da sociedade local, sendo mais

fácil haver cooptação pelas minorias para a execução de políticas sociais de seu interesse. Não

basta o interesse de descentralização por parte do governo central, sem um maior envolvimento

da sociedade civil organizada. E mesmo na existência de tal instância deliberativa, ela deve ser

isenta e capacitada para atender aos anseios da comunidade em geral, e não aos interesses de

determinados grupos ou do poder local.

A descentralização, entendida como a transferência de poder a instâncias mais próximas

do usuário, é um objetivo e uma estratégia de atuação.

A descentralização do gasto, por sua vez, pode ser dependente ou autônoma;

isto é, a transferência de recursos da esfera de maior para de menor hierarquia

ou mediante recursos próprios destas, respectivamente. A descentralização

dependente, por sua vez, pode assumir duas formas: a descentralização

tutelada, que é feita por meio de transferência negociada, mantendo-se uma

frágil dependência entre a esfera local e central, baseada em laços políticos,

técnicos ou institucionais que podem ser efêmeros, e a descentralização

vinculada, baseada em transferências automáticas, vinculadas a critérios

legalmente estabelecidos pela constituição federal ou por legislação

complementar ou ordinária (MÉDICI & MACIEL, 1996, p.42).

O processo de descentralização, por sua vez, pode ocorrer de duas formas diferentes e

complementares, segundo o agente que recebe as responsabilidades (BUARQUE, 1999, p.19):

a) Descentralização Estado-Estado – transferência de funções e

responsabilidades de gestão interna ao setor público entre instâncias

espacialmente diferenciadas, da geral para a local, incluindo a transferência

de funções e responsabilidades da União para Estados e municípios; de

Estados para municípios; e a transferência de responsabilidade dentro da

mesma instância para suas unidades descentralizadas no espaço.

b) Descentralização Estado-Sociedade – democratização da gestão e

transferência para a sociedade da capacidade de decisão e execução de

16

atividades, de gestão de recursos e prestação de serviços, que anteriormente

estavam restritas ou concentradas nas estatais. Esta descentralização pode

ocorrer de duas formas, de acordo com o tipo de repasse de

responsabilidade: decisão e deliberação – com transferência de responsabilidade

na definição de políticas – e execução – transferência para a sociedade da

função executiva dos projetos, atividades e serviços públicos (terceirização

com diversas formas de participação e regulação pública).

BUARQUE (1999, p.19), por sua vez, descreve um processo particular de

descentralização – a municipalização – referente a uma “forma de descentralização administrativa

das políticas e dos meios de intervenção pública para o plano municipal, com transferência efetiva

da capacidade decisória para o município, como espaço de poder local” que, por sua vez, pode

repassar essa responsabilidade para as comunidades.

JACOBI (2000, p.35) define que o “grau de poder político que é transferido depende da

forma de descentralização”. O autor define três tipos: desconcentração – é a redistribuição do

poder de decisão entre os diferentes níveis de governo central; delegação – é a transferência de

responsabilidade e de poder do governo central para organismos semi-autônomos (órgãos

públicos) que não são totalmente controlados pelo governo central, mas que, em última instância,

até dependem; e devolução – que é a transferência de poderes de governo central para unidades

subnacionais independentes.

A descentralização pode levar ao paroquialismo, ao conformismo e ao exercício do poder

oligárquico por elites locais, podendo oferecer riscos como o declínio da qualidade dos serviços

prestados. Como assinala JACOBI (2000, p. 34) na visão dos mais “céticos onde prevalece a idéia

de que a descentralização apenas transfere poder das elites nacionais para as elites locais, e que o

maior acesso destas últimas aos recursos públicos apenas aumenta as oportunidades de

corrupção”. Não é possível generalizar para todos os locais, pois pode haver locais em que as

qualidades dos serviços pioram e outros em que elas melhoram.

Para muitos de seus partidários, a descentralização constitui um instrumento propício

para democratizar os processos sociais, aumentar a participação popular e reduzir a injustiça

social nas comunidades locais envolvidas. Porém, ainda não foi demonstrado que as políticas de

descentralização permitem cumprir com os objetivos de reestruturar as relações de poder,

democratizar os processos sociais, aumentar a participação da cidadania e/ou reduzir as

desigualdades inter e intralocais (MATOS, 1989).

Nos últimos anos, a popularização da descentralização se deveu em grande parte ao

imbricamento de três modelos de reforma, baseados em teorias de planejamento e

17

desenvolvimento, em conceitos de democracia e emancipação, e na teoria de ajuste neoliberal e

ajuste fiscal local (HALDENWANG, 1999).

O consenso acerca da necessidade de se efetivar a descentralização veio de algumas

expectativas de superação de problemas identificados no Estado e sistema político nacional, que

seriam: i) a descentralização da prestação de serviços públicos seria mais democrática e

fortaleceria a democracia, e; ii) a prestação de serviços públicos seria mais eficiente, levando a

uma melhoria do bem-estar social (ARRETCHE, 1996).

Por meio da transferência de competências, mas não de recursos, e por meio da

fragmentação do processo político, afirma-se que a descentralização cumpre a função de adaptar

a regulamentação estatal às novas condições de acumulação do capital mundial, dentro de um

marco de crise econômica e fiscal. Nessa perspectiva, a descentralização contribui não tanto com

o aumento da legitimidade do ordenamento político, mas com a diminuição da presença

legitimadora do estado central, em um sentido instrumental de governabilidade. Outro ponto de

desentendimento a respeito da descentralização é a modernização do aparato estatal, ajustando as

curvas de demanda de eficiência e efetividade. Porém, nas reformas efetivadas, esse aumento de

eficiência tem sido bloqueado pela superposição de instituições e políticas regulatórias existentes,

pelas organizações administrativas, pela falta de preparação das instituições receptoras dessas

novas competências e, sobretudo, pela necessidade de as instituições se adaptarem a essas novas

regras (HALDENWANG, 1999).

Weber considera “o processo de concentração e centralização gerencial, executiva e

dirigente que realiza a instância estatal, cuja resultante se torna a sua razão de ser, até o ponto de

configurar a razão do Estado”. Da mesma forma, a burocracia foi e continua sendo um

instrumento de poder de primeira ordem para aquele que controla o aparelho burocrático

(DREIFUSS, 1993, p.15-16).

A parceria pode ser tratada como um desmembramento necessário à descentralização,

trazendo as mesmas possibilidades, na sua utilização. A terceirização de serviços, ora em curso

nos estados modernos, é apenas um capítulo do processo de contratação de terceiros que ganhou

força em meados do século XX, quando as obras públicas foram terceirizadas (PEREIRA, 1998).

A publicização é a transferência para o setor público não-estatal. O termo foi criado para

distinguir este processo de reforma do processo de privatização.

Para JACOBI (2000, p.27), a participação social “se enquadra no processo de redefinição

dos setores público e privado, visando redistribuir o poder em favor dos sujeitos sociais que

geralmente a ele não têm acesso. Trata-se de pensar o ordenamento de diferenças no contexto do

questionamento do papel do Estado enquanto regulador da sociedade”, tendo como objetivo

18

principal, segundo BORJA (1998) citado por JACOBI (2000, p. 31), “facilitar, tornar mais direto

e mais cotidiano o contato entre os cidadãos e as diversas instituições do Estado, e possibilitar

que estas levem mais em conta os interesses e opiniões daqueles antes de tomar decisões ou de

executá-las”, minimizando os efeitos/limitações da democracia representativa, via engajamento

da sociedade civil na formulação de políticas públicas e no controle das ações governamentais e

da coisa pública.

A participação foi utilizada a primeira vez na década de 1960, como atributo de

processos decisórios ou advocacy planning. A participação foi entendida, então,

como o elo que uniria a esfera do indivíduo com a esfera da sociedade

(SAYAGO, 2000, p.40).

Neste sentido, a

participação deve ser entendida como um processo continuado de

democratização da vida municipal cujos objetivos são: a) promover iniciativas a

partir de programas e campanhas especiais visando ao desenvolvimento de

objetivos de interesse coletivo; b) reforçar o tecido associativo e ampliar a

capacidade técnica e administrativa das associações; e c) desenvolver a

participação na definição de programas e projetos e na gestão dos serviços

municipais (JACOBI, 2000, p. 29).

Desta forma, a descentralização, para ser efetiva, deve contar com a solidariedade e a

participação social, que passa necessariamente pelo entendimento da questão da subsidiariedade12,

que se constitui em um dos três princípios básicos que norteiam o sistema federativo: i) o da

autonomia; ii) o da subsidiariedade, e; iii) o da interdependência.

MONTORO (1995, p.59) define a subsidiariedade como um “princípio baseado no bom

senso, em que tudo que puder ser feito no município deve ser feito por ele, o que ele não puder,

o Estado vem em auxílio, e o que o Estado não puder fazer a União subsidia”.

Nos princípios da subsidiariedade deveriam, a priori, estar presentes a legitimação e a

possibilidade de os entes federados exercerem o pleno poder para lidar com as políticas públicas

objeto de ação de suas competências. Quando definiu as competências dos entes federados, a

Constituição de 1988 não foi suficientemente clara ao estabelecer as competências dos

municípios. Ela estabelece no seu artigo 30, inciso I, que compete ao município legislar sobre

assuntos de interesse local. Cabe ainda aos municípios, de acordo com o artigo 30, inciso V,

12 Subsidiariedade, etimologicamente, subsidiário, subsidiariamente. A subsidiariedade provém do termo

latino subsidium ou derivado de subsidiarius. Nota-se, assim, a dificuldade da aplicação da metodologia jurídica à noção, apesar de se entender que as palavras mencionadas experimentam certa qualificação (BARACHO, 1995). Porém, cabe a Franco Montoro a melhor qualificação do termo subsidiariedade: “aquilo que puder ser feito por uma entidade menor não deve ser atribuído a uma entidade maior”, referindo-se às primeiras manifestações escritas sobre o assunto ainda na Encíclica Quarentesimo anno, de Pio XI (MONTORO, 1995, p.59).

19

organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos

de interesse local, incluído o transporte coletivo, que tem caráter essencial, e no seu inciso VIII,

que compete ao município, promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,

mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

A descentralização pode permitir o fortalecimento dos mecanismos de representação dos

cidadãos que se encontram mais próximos dos responsáveis pela condução e gerenciamento dos

serviços públicos e que os tornariam melhores. A participação popular é um dos pontos mais

importantes do processo de descentralização, já que a população pode acompanhar e opinar

sobre os serviços prestados, fazendo com que a democracia participativa se fortaleça.

COSTA (1998), analisando o relatório do Banco Mundial de 1997 (“O Estado num

mundo em transformação”), observa três pontos conflituosos dessa relação, quando mal

preparada. São eles: i) os responsáveis pela formulação de políticas públicas federais podem

perder o controle da macroeconomia em conseqüência da falta de coordenação de decisões de

gastos locais; ii) as disparidades regionais podem ampliar-se, exacerbando tensões econômicas e

sociais; iii) os governos locais podem render-se à influência de interesses particulares, levando ao

abuso do poder estatal e a uma administração menos sensível e responsável.

STOEHR (1994), analisando a necessidade ou a possibilidade de alguns segmentos

descentralizarem suas ações em certos setores da sociedade, verificou que a descentralização é

uma ideologia camponesa, pois sua aplicação em grandes centros urbanos é impraticável.

Verificou, ainda, que algumas instituições são altamente centralizadas, e que nós vivemos em um

período de alta centralização, existindo estilos economicamente ineficientes, tecnologicamente

atrasados, desnecessários e danosos ao meio ambiente. Descentralizar o quê, onde e quanto, são

perguntas que ainda não foram respondidas, devendo ser estudadas.

Outro aspecto da descentralização, diz respeito à formação de diversos Estados que

seguiram trajetórias difusas, com períodos de maior centralização, desconcentração e

descentralização do poder central.

SCHEINOWITZ (1993), analisando a descentralização de oito Estados (Bélgica, França,

Itália, Espanha, Portugal, Dinamarca, Estados Unidos e Brasil), verificou que as causas da

descentralização são variadas, embora estejam associadas ao processo de formação de cada

Estado. Ela assumiu várias formas, destacando-se a descentralização regional, que se define

geograficamente, e a descentralização comunitária, que se aplica aos grupos humanos.

A Bélgica destaca-se como a segunda forma, que definiu a divisão territorial em função

das línguas faladas no país, que adotou a descentralização das atividades e ações a serem

desempenhadas. Já a França, como exemplo do primeiro tipo de descentralização, teve por raiz a

20

necessidade de levar às diversas municipalidades as ações do governo central que se achavam em

Paris. Interessante a sua divisão territorial que contém quatro níveis de governo (municípios,

departamentos, regiões e governo central). Esta divisão territorial fez com que alguns sub-

espaços, principalmente as grandes cidades, tivessem criado novas subdivisões (distritos)

existentes em três cidades francesas.

No caso francês, a descentralização das competências foi feita paralelamente à

descentralização dos direitos, de liberdades e à orçamentária. Também é digno de nota que a

descentralização de algumas ações vem junto com a desconcentração administrativa. No modelo

francês, a descentralização das ações deveu-se, principalmente, à tomada de responsabilidade para

o nível local, partindo-se do princípio que este teria discernimento para julgar seus atos e suas

novas responsabilidades.

OSBORNE & GAEBLER (1995), analisando a hierarquia das instituições públicas

americanas, enumera algumas vantagens da descentralização. São elas: i) as instituições

descentralizadas são muito mais flexíveis que as instituições centralizadas e podem responder

com muito mais rapidez a mudanças nas circunstâncias ou nas necessidades dos clientes; ii) as

instituições descentralizadas são muito mais eficientes que as centralizadas; iii) as instituições

descentralizadas são muito mais inovadoras que as centralizadas, e; iv) as instituições

descentralizadas têm moral elevado, são mais comprometidas e produtivas.

No caso brasileiro, a evolução do processo de descentralização ocorreu pela necessidade

da efetivação da implantação do estado federativo, que caminhou de acordo com sua evolução,

podendo nele serem observados ciclos alternados de sistemas democráticos e autoritários ou

ditatoriais (FERREIRA, 1995).

O artigo 23 da CF do Brasil estabelece uma série de competências comuns entre União,

Estados, Distrito Federal e municípios. Porém, sua aplicabilidade ainda depende, em grande

parte, da regulamentação de normas via lei complementar, ainda não estabelecida. A União vem

promovendo a realização de pactos federativos com os Governos Estaduais a fim de

descentralizar suas ações naquilo que cada pacto federativo estabelecer.

A Agenda 21 Brasileira recomenda a descentralização como prática de boa governança,

por meio do federalismo cooperativo. Entretanto, a falta de regulamentação de alguns artigos

constitucionais referentes às competências comuns e de outras formas de organização territorial –

os consórcios (art. 241 da CF) vem atravancando a consolidação da democracia participativa.

Os dois principais instrumentos com que os municípios passam a contar, como forma de

ordenamento territorial e disciplinamento de suas atividades, são a Lei Orgânica e o Plano

Diretor, ambos presentes na CF de 1988.

21

Analisando a política ambiental do município de Campinas, no período de 1985 a 1993,

por meio da Lei Orgânica e do Plano Diretor, SIVIERO (1995) observou que, apesar de a Lei

Orgânica definir as premissas básicas, conceitos, normas e estratégias para a implantação de uma

política ambiental, o Plano Diretor possuía características e instrumentos de política de

desenvolvimento e expansão urbana, sem incluir a participação popular e com poucas inferências

sobre a questão ambiental.

Alguns Estados vêm realizando convênios com prefeituras para que eles também possam

atuar localmente, conforme estabelecido nos convênios.

FERREIRA (1995a) observa períodos em que houve maiores ou menores avanços na

descentralização das políticas públicas, a saber:

• Na República Velha (1889 a 1930), caracterizada pela implantação do sistema

federativo de governo, existia um controle da máquina governamental pela oligarquia

rural;

• O período da Ditadura Vargas (1930 a 1945), tem a centralização na pessoa do

presidente e uma política voltada para um projeto nacional de desenvolvimento

urbano, industrial e nacionalista. Nesse período, o governo amplia seu poder de

influência nas cidades e dissolve as representações políticas;

• Durante o período democrático (1945 a 1964), ocorre a restauração do sistema

federativo descentralizador, com a reorganização dos partidos políticos e o sistema de

representações, porém sem uma clara política nacional de descentralização;

• No período de 1964 a 1985, durante a ditadura militar, observamos o retorno da

centralização do poder nas mãos dos militares, técnicos burocratas e da burguesia

industrial. Os governos locais são meros gestores das políticas centrais, por meio da

nomeação de interventores em cidades de áreas de fronteira, estâncias hidrominerais,

capitais e até de governadores;

• A partir de 1985, inicia-se um novo processo de revisão do papel do estado brasileiro,

no qual as teorias de estado mínimo e neoliberal frutificaram e ganharam corpo.

Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é que o

poder local ganha um papel central dentro do contexto federativo. Não obstante, a divisão entre

direitos e deveres, prevista na Carta Magna, não foi suficientemente detalhada, aguardando

emendas constitucionais para ser efetivada. Nesse ínterim, um vácuo institucional e

administrativo vem reinando em vários setores, como o educacional, de saúde, de segurança,

tributário e ambiental.

22

Ao mesmo tempo, as reformas empreendidas no intuito de reformar o Estado Brasileiro

de forma a torná-lo mais ágil e moderno, têm-se deparado com as diferentes governanças13

existentes no aparelho do Estado e na ausência de um compromisso político de

governabilidade14.

A Agenda 21 brasileira estabeleceu algumas ações e recomendações para a prática da boa

governança e ética para a promoção da sustentabilidade, explícita em seu objetivo 17 –

descentralização e o pacto federativo: parcerias, consórcios e o poder local. São elas:

• Fortalecer o federalismo cooperativo e definir as competências entre o

Governo Federal, os estados e os municípios, levando em conta o seu

tamanho, renda e condições institucionais na configuração espacial brasileira.

Elaborar a lei complementar para o artigo 23 da Constituição Federal, que

regula o tema.

• Instituir o princípio de subsidiariedade que determina prioridade para ações

de interesse da sociedade civil e, pela ordem, a ação municipal, estadual e

federal quando o ente situado em nível espacial inferior não for capaz de

exercer suas funções, adequadamente.

• Regulamentar o artigo 241 da Constituição Federal para fortalecer a

cooperação intermunicipal, por meio de estímulo aos consórcios que

integram as microrregiões, possibilitando o desenvolvimento de planos de

desenvolvimento sustentável, que identifiquem a sua vocação produtiva,

atentos à integridade de seus recursos naturais e às exigências do meio

ambiente urbano.

• Capacitar lideranças sociais para o desenvolvimento sustentável e preparar o

terceiro setor para uma atuação mais informativa tecnicamente e isenta

politicamente no quadro municipal brasileiro.

• Capacitar e racionalizar as competências e a ação dos conselhos, integrando

suas áreas de competência para a otimização de recursos humanos em nível

local.

• Aperfeiçoar os mecanismos de controle social, transferência e o

acompanhamento dos compromissos públicos assumidos pelos governos

(Agenda 21 Brasileira, 2002, p. 81).

13 Governança – segundo Araújo (2002, p.11), analisando três autores (Luiz Carlos Bresser Pereira, Eli

Diniz e Caio Márcio Marini Ferreira) a governança nada mais seria que “os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade, constituindo uma variável auxiliar desta última”. Assim, a governança pode ser entendida como a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas.

14 Governabilidade – segundo Araújo (2002, p.11), consiste na “própria autoridade política ou legitimidade possuída pelo Estado para apresentar à sociedade civil e ao mercado um amplo projeto para aquela determinada nação”.

23

CAMARGO (2002, p.162) enfatiza que a Agenda 21 Brasileira tem o “compromisso de

mudar os padrões de governabilidade e de governança, estabelecendo um novo equilíbrio entre

sociedade e estado”, baseado no princípio de participação e no processo de descentralização. A

autora afirma que, “para que a Agenda 21 Brasileira tornar-se realidade, é fundamental construir a

governança, uma nova relação sociedade-estado, porque no momento nós temos um estado

virtual, que não funciona” (CAMARGO, 2002, p.165), além de se retrabalhar o espaço territorial,

criando novos espaços de gestão territorial entre a União e os Estados – como as mesorregiões e

os consórcios, como forma de contornar as carências institucionais e infra-estruturais existentes.

1.2 Gestão Ambiental

1.2.1 Evolução histórica da questão ambiental

O despertar de uma consciência ambiental mundial pode ser remetido ao livro

“Primavera Silenciosa” de CARSON (1962). Nele a autora faz um alerta do uso indiscriminado

de produtos químicos e seus efeitos em diversos organismos. Esse livro marca a disseminação e a

preocupação do homem com a questão ambiental no planeta. A conferência sobre a Biosfera

realizada em Paris em 1968, pode ser referenciada como um dos embriões para a primeira

conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo em 1972, que

coloca a questão ambiental nas agendas oficiais internacionais. A partir desse momento, uma série

de eventos é realizada mundo afora propagando a problemática ambiental.

Em 1987, a Comissão Mundial do Ambiente e Desenvolvimento (Comissão Brudtland)

lança o histórico relatório, batizado de Nosso Futuro Comum, que ressalta a importância da

proteção do ambiente e do desenvolvimento sustentável.

Em 1992, o Banco Mundial lança o seu relatório sobre o Desenvolvimento e o Meio

Ambiente, que antecede a Conferência do Rio. Nesse relatório estão implícitas as correntes neo-

malthusianas, nas quais, apesar do desequilíbrio existente entre o meio ambiente e o crescimento

econômico, existem formas de contornar as disparidades encontradas no modelo de

desenvolvimento, sem prejudicar o crescimento da economia.

Em 1992, foi realizada no Rio de Janeiro a Segunda Conferência Mundial sobre o Meio

Ambiente, também chamada Rio-92. Desse encontro resultaram dois documentos que

direcionariam as ações a serem adotadas pelos diversos países signatários dessa convenção: a

Carta da Terra (também chamada Declaração do Rio) e a Agenda 21.

24

No cerne dos debates dos documentos citados anteriormente estão implícitas as teorias

malthusianas (Malhtus) e neo-malthusianas (Ehrlich e Hardin), os quais utilizam o crescimento

populacional para explicar – ou tentar explicar – a história, dando uma conotação tendenciosa aos

acontecimentos sob o ponto de vista dos donos do poder.

Atreladas a essas teorias surgem abordagens mais elaboradas, porém com a mesma

conotação, englobando as questões sociais e ambientais, como as teorias de Meadows (limites do

crescimento15), Lovelock (teoria gaia16) e Pigou (teoria do bem-estar17), entre outras.

Dessas teorias resultou uma agenda global – Agenda 2118, segundo a qual cada país ficou

responsável em implementar ações para atingir os objetivos e as metas estabelecidas neste

documento. Esse foi o primeiro passo, desde que o relatório Brudndtland19 levantou a questão do

desenvolvimento sustentável para a efetiva solução dos problemas apontados.

Apesar de os acontecimentos parecerem seguir uma certa ordem cronológica, a gestão

ambiental propriamente dita não obedece tais fatos. Ela é marcada por avanços e retrocessos,

porque sua implementação está diretamente vinculada às agendas dos governantes locais.

1.2.2 Conceitos de política e gestão ambiental

A formulação de políticas públicas é um dos grandes desafios com que a sociedade

moderna se defronta, em virtude da globalização, que torna a tomada de decisão dos governos

nacionais virtualmente dependente da inserção em que estes queiram se posicionar perante os

grandes players internacionais. Isto porque, algumas ações se refletem sobremaneira na forma de

agir das grandes corporações internacionais que ganharam status de verdadeiros governos

15 Teoria do limite do crescimento de Meadows que utilizou um modelo matemático, que empregava

variáveis populacionais, socioeconômicas e recursos naturais para fazer um prognóstico do crescimento populacional. Nesse modelo, o autor manteve constante a taxa de crescimento populacional existente duplicando o uso dos recursos naturais, o que resultou em um futuro não muito promissor, tendo em vista que o consumo dos recursos naturais aumentaria e que este era limitado, não havendo como resolver esse problema.

16 Teoria de Gaia – surge da necessidade de explicar como surgiu a vida na terra. Segundo o conceito de gaia, o planeta terra é um planeta vivo onde a atmosfera é um prolongamento da vida estando em contínua mudança. Isto ocorre devido à interação existente entre os microorganismos ou organismos vivos e a atmosfera, onde a existência da vida só foi possível graças a essa ligação. Com a hipótese gaia, o conceito de ecologia se amplia, com o que o planeta passa a ser considerado como uma unidade de trabalho, principalmente no tocante aos recursos ditos globais (ar, água etc.).

17 Teoria do bem-estar – surge da necessidade de se explicar a divisão do PIB entre os diferentes grupos sociais, de onde advém a importância da alocação ótima dos recursos e os fatores de produção, e como estes produzem externalidades que podem ser positivas ou negativas para o meio ambiente. Este conceito passa a ser objeto de estudo na definição de propostas de instrumentos econômicos, tais como o princípio poluidor-pagador, o qual tem por objetivo a cobrança de taxas por poluição (externalidades negativas).

18 CNUMAD. Agenda 21. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas. 1996. 585 p. 19 CMMAD. Nosso Futuro Comum, Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. 1988.430p.

25

paralelos, quando têm o potencial de aniquilar economias de países subdesenvolvidos e em

desenvolvimento com suas decisões.

A política ambiental pode ser definida como um conjunto de atividades e procedimentos

com os diferentes níveis de competências e organizações, supranacionais, do Estado

(Administração Central, Autônoma e Local), e as empresas e organizações não-governamentais,

que pretendem alcançar determinados fins de proteção do meio ambiente e conservação da

natureza (FERNANDEZ-VÍTORA, 1997). Por outro lado, LANNA (1995) a define como um

instrumento legal que oferece um conjunto consistente de princípios doutrinários que

conformam as aspirações sociais e/ou governamentais no que concerne à regulamentação ou

modificação no uso, controle, proteção e conservação do ambiente.

As políticas ambientais devem ter objetivos, diretrizes e princípios bem fundamentados

para que o gestor ambiental não incorra em pré-julgamento de ações e não incorra em erros na

tomada de ações.

Em se tratando de princípios, o direito ambiental brasileiro é fundamentado pela

Constituição Federal e por algumas declarações internacionais das quais o Brasil é signatário,

principalmente, a Declaração de Estocolmo20, do Rio-9221, Convenção da Diversidade

Biológica22, Convenção para a proteção e utilização dos cursos de água transfronteiriços e dos

lagos internacionais, de Helsinque23, Convenção de Basiléia24, Convenção sobre o Comércio

20 Declaração de Estocolmo, firmada na cidade de Estocolmo em 1972. Trata dos direitos fundamentais

do homem a condições adequadas a vida, a um meio ambiente de qualidade entre outros princípios. 21 Declaração do Rio-92, firmada na cidade do Rio de Janeiro – Brasil, em 1992, foi ratificada pelo Decreto

Legislativo n° 2, de 03/02/94 e entrou em vigor em 29/05/94. Trata do direito dos seres humanos a constituírem o centro das preocupações relacionadas com o desenvolvimento sustentável, a uma vida produtiva e saudável, em harmonia com a natureza, entre outros princípios.

22 Convenção sobre Diversidade Biológica – CDB – firmada na cidade do Rio de Janeiro em 5 de junho de 1992, ratificada pelo Congresso Nacional (Decreto Legislativo nº 2, de 3 de fevereiro de 1994), teve o seu instrumento de ratificação depositado nas Nações Unidas em 28/02/94. Vigente no Brasil a partir de 29/05/94, trata da conservação da biodiversidade, do uso sustentável de seus componentes e da repartição justa e eqüitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos. A Convenção reconhece a soberania dos Estados sobre seus recursos genéticos, bem como o direito de cada um deles determinar, por lei nacional, o regime de acesso aos recursos de sua biodiversidade. Ao consagrar tais princípios, a Convenção instaurou novo modelo internacional, de grande interesse para o Brasil, dada a magnitude da biodiversidade de que o País é detentor.

23 Convenção de Helsinque – Proteção e Utilização dos Cursos de Água Transfronteiriços e dos Lagos Internacionais - Firmada na cidade de Helsinque, em 1992, preconiza que os recursos hídricos são gerados de modo a responder às necessidades da geração atual sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades.

24 Convenção da Basiléia sobre Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos - firmada na Basiléia, Suíça, sob os auspícios do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA em 22/3/89. Ratificada através do Decreto Legislativo nº 34, de 16/6/92. Vigência no Brasil a partir de 30/12/1992. São objetivos da Convenção da Basiléia: (i) estabelecer um regime internacional de controle e cooperação com vistas à redução ao mínimo da geração de resíduos perigosos e ao manejo ambientalmente seguro dos movimentos transfronteiriços desses resíduos; (ii) minimizar a quantidade e a toxicidade dos resíduos gerados e assegurar o seu tratamento (depósito e recuperação) de forma ambientalmente segura e em local próximo da fonte geradora; e (iii) assistir os países em desenvolvimento na implementação destas provisões. A Convenção da Basiléia é o único acordo

26

Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção - CITES25,

Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima26, Convenção sobre Zonas

Úmidas de Importância Internacional, Especialmente como Habitat de Aves Aquáticas, também

chamada de convenção de RAMSAR27, entre outras.

MILARÉ (2001) e MACHADO (2002) enumeram uma série de princípios que regem o

direito ambiental e que, conseqüentemente, devem reger a política ambiental. São os seguintes os

princípios: da precaução, da prevenção, da reparação, da informação, do ambiente

ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana, da natureza pública da

proteção ambiental, acesso eqüitativo aos recursos ambientais, controle do poluidor pelo poder

público, consideração da variável ambiental no processo decisório de políticas de

desenvolvimento, usuário-pagador e poluidor-pagador, função socioambiental da propriedade,

direito ao desenvolvimento sustentável, cooperação entre povos, da participação e da participação

comunitária.

Segundo MACHADO (2002, p.54-58) o princípio da precaução aparece na Declaração

do Rio-92, em seu princípio 15:

De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser

amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades.

Quando houver ameaça de danos sérios ou reversíveis, a ausência de absoluta

internacional que pretende monitorar as operações de depósito, recuperação e reciclagem - e também o impacto ambiental que se segue ao movimento transfronteiriço - de resíduos perigosos.

25 Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção – CITES - firmada na cidade de Washington em 1973, foi ratificada pelo Decreto Legislativo nº 54, de 24 de junho de 1975, e promulgada pelo Decreto nº 76.623, de 17 de novembro de 1975. Considerando a necessidade de serem designadas Autoridades Administrativas e Científicas nos países signatários da Convenção e em face das disposições da Lei no 7.735, de 22 de fevereiro de 1989 sobre a execução das leis de conservação, preservação e uso racional da flora e fauna, o presidente da República Federativa do Brasil baixou o Decreto no 3.607, de 21 de setembro de 2000, que atribui essas competências ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA. Ver, também, Portarias nº 1.522, de 19 de dezembro de 1989, e nº 45-N, de 27 de abril de 1992, do IBAMA, visando restringir o comércio internacional de espécies ameaçadas de extinção.

26 Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima - firmada na cidade de Nova York, em 9 de maio de 1992, ratificada pelo Congresso Nacional (Decreto Legislativo nº 1, de 03/02/94), com instrumento de ratificação depositado na Organização das Nações Unidas em 28 de fevereiro de 1994. Vigente no Brasil a partir de 29/05/94, visando regular os níveis de concentração de gases de efeito-estufa, provocados pelo uso intensivo dos combustíveis fósseis, de modo a evitar a ocorrência de mudanças climáticas a um nível que impediria o desenvolvimento econômico sustentável comprometendo, dentre outros, os recursos hídricos e a produção de alimentos. O Protocolo, especificamente, dispõe sobre metas de controle de emissões desses gases nos países desenvolvidos e em desenvolvimento, buscando assegurar uma redução global - até o período entre 2008 e 2012 - de cerca de 5% no nível de emissões em relação ao ano de 1990.

27 Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Aquáticas, também chamada de convenção de RAMSAR - firmada em Ransar – Irã, em 2 de fevereiro de 1971, ratificada pelo Congresso Nacional (Decreto Legislativo n° 33, de 16/06/92), tendo como objetivos: (i) promover a utilização racional dessas zonas úmidas, especialmente como habitat de aves aquáticas, e (ii) assegurar a preservação dessas áreas úmidas, a partir da percepção da sua importância cada vez maior como fonte de água potável - além de supridoras de serviços ambientais importantes, tais como saneamento, controle de enchentes e produção de alimentos -, de modo a evitar o desenvolvimento, nelas, de atividades que provoquem mudanças adversas em seu estado ecológico.

27

certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas

eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.

O mesmo princípio encontra-se na Convenção da diversidade biológica, nos

considerandos de seu preâmbulo: “Observando também que, quando exista ameaça de sensível

redução ou perda de diversidade biológica, a falta de plena certeza científica não deve ser usada

como razão para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaça...” e na Convenção

Quatro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, em seu art. 3°- “Princípios -3. As partes

devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança do

clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios ou irreversíveis,

a falta da plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar essas medidas,

levando em conta que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima devem

ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo

possível”.

No Brasil, a CF de 88, em seu art. 225, § 1°, inciso IV, previu o estudo de impacto

ambiental, que recepcionou o referido estudo previsto na PNMA, regulamentado pela Resolução

CONAMA n° 01/86 e 237/97. Nela o legislador foi sábio ao exigir “para instalação de obra ou

atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio

de impacto ambiental, a que se dará publicidade.” O legislador incorporou o princípio da

precaução, ao incorporar a palavra potencialmente, que tem o sentido de dano provável ou

incerto. Baseada nessa assertiva, a Lei n° 9.605/98 em seu artigo 54 , § 3°, diz: “incorre nas

mesmas penas previstas no parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a

autoridade competente, medidas de precaução em caso de risco ambiental grave ou irreversível”.

O Princípio da prevenção está disposto na Convenção de Basiléia sobre o controle de

movimentos transfronteiriços de resíduos perigoso e seu depósito, que diz: “atentas também ao

fato de que a maneira mais eficaz de proteger a saúde humana e o meio ambiente dos perigos que

esses resíduos representam é a redução ao mínimo de sua geração em termos de quantidade e/ou

potencial de seus riscos .... determinadas a proteger, por meio de um controle rigoroso, a saúde

humana e o meio ambiente contra os efeitos adversos que podem resultar da geração e

administração de resíduos perigosos e outros resíduos”. Na Convenção da Diversidade Biológica,

“é vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensível redução ou perda da

diversidade biológica”, e a Declaração do Rio-92, em seu princípio 8: “a fim de conseguir-se um

desenvolvimento sustentado e uma qualidade de vida mais elevada para todos os povos, os

Estados devem reduzir e eliminar os modos de produção e de consumo não viáveis e promover

políticas demográficas apropriadas”.

28

No Brasil, a PNMA, em seu art. 2°, estabelece entre seus princípios “proteção dos

ecossistemas, com a preservação das áreas representativas .... a proteção de áreas ameaçadas de

degradação”, no qual só é permitido preservar se houver medidas de prevenção.

Observa-se que o princípio da precaução “caracteriza-se pela ação antecipada diante do

risco ou do perigo”, diferentemente do da prevenção que se caracteriza também pela ação

antecipada, porém requer o prévio conhecimento (MACHADO, 2002, p.55).

O Princípio da Reparação está presente na Declaração do Rio -92, em seu princípio 13:

“Os estados deverão desenvolver legislação nacional relativa à responsabilidade e à indenização

das vítimas da poluição e outros danos ambientais. Os estados deverão cooperar, da mesma

forma, de maneira rápida e mais decidida, na elaboração das novas normas internacionais sobre

responsabilidade e indenização por efeitos adversos advindos dos danos causados por atividades

realizadas dentro de sua jurisdição ou sob seu controle, em zonas situadas fora de sua jurisdição”,

e na Declaração de Estocolmo-72: “atingir tal fim, em relação ao meio ambiente, exigirá aceitação

de responsabilidade por parte de cidadãos e comunidade, e por empresas e instituições, em todos

os níveis, participando todos de maneira justa nos esforços comuns”.

No Brasil, a CF 88 e as Leis n° 6.938/81 e n° 9.605/98 obrigam o responsável pelo dano

ambiental a repará-lo.

O Princípio da informação aparece na Declaração do Rio-92, em seu princípio 10: “no

nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente

de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades

perigosas em suas comunidades” (MACHADO, 2002, p.74).

No âmbito internacional já é praxe a troca de informações ambientais, sendo que o Brasil

já é signatário de vários acordos e tratados, nos quais já estão previstas a cooperação técnica e a

troca de informações, como a Convenção para a Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas

Panorâmicas Naturais dos Países da América, o Tratado da Antártica, o Tratado da Cooperação

Amazônica. Além disso já existem leis brasileiras que utilizam informações provenientes de

fontes internacionais, como a Lei de Agrotóxicos (Lei 7.802/89), MACHADO (2002). Assim, a

troca de informações entre órgãos, instituições e países já é consagrada e aceita no direito

internacional.

O Princípio do ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental

da pessoa humana está previsto no art. 5° e do art. 225 da CF, tendo sido fundamentado na

Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972, na Declaração do Rio-92 e

na Carta da Terra. Segundo elas, o indivíduo não tem direito somente à vida, mas, sim, à

qualidade de vida (MILARÉ, 2001).

29

O Princípio da natureza pública da proteção ambiental está previsto no art. 225 da

CF onde é tratado como “bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”.

Dessa forma, o meio ambiente não é um bem individual, mas um bem comum a todo cidadão

(MILARÉ, 2001, p.113).

O Princípio do acesso eqüitativo aos recursos ambientais tem por base o acesso dos

seres humanos à natureza e supõe a aceitação do principio 1 da Declaração do Rio-92: “Os seres

humanos constituem o centro das preocupações relacionadas com o desenvolvimento

sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva em harmonia com a natureza”. Assim, a

prioridade de uso não implica exclusividade, sendo que o usuário só poderá utilizar-se dela na

proporção de suas necessidades presentes e não futuras (MACHADO, 2002, p.47). O mesmo

autor ainda afirma que a equidade só ocorrerá diante de oportunidades e usos iguais ou

semelhantes. As formas de acesso podem ser: acesso ao consumo do bem; acesso causando

poluição; e acesso para a contemplação da paisagem.

O Princípio do controle do poluidor pelo poder público resulta das intervenções do

poder público, no exercício do seu poder de polícia administrativa, para assegurar o bem-estar da

coletividade restringindo o direito individual. Está respaldado na CF no art. 225, § 1°, inciso V e

em outras leis ordinárias (MILARÉ, 2001).

O Princípio da consideração da variável ambiental no processo decisório de

políticas de desenvolvimento, que surgiu da obrigação de se levar em conta a variável

ambiental em qualquer processo de tomada de decisão – Pública ou Privada – que possa causar

dano ambiental, está respaldado na Lei n° 6.938/81 e na Resolução do CONAMA n° 01/86, que

estabelece a necessidade de se realizar EIA/RIMA. Também está presente na Declaração do Rio-

92, em seu princípio 17.

O Princípio do usuário-pagador e poluidor-pagador tem por ponto de partida a

teoria econômica, que procura fixar as externalidades negativas oriundas de projetos ou ações e

sua internalização pelo usuário ou poluidor. Desta forma, procura aferir valor econômico aos

recursos naturais, quer seja pela sua utilização, quer seja pela sua poluição. Assim, são definidos

os preços ou tarifas e/ou exigidas do investidor somas para prevenir o uso do recurso natural e,

em outro momento, a necessidade de responsabilização residual ou integral do poluidor. Desta

forma, “o investimento efetuado para prevenir o dano ou o pagamento do tributo, da tarifa ou do

preço público não isenta o poluidor ou predador de ter examinado e aferida sua responsabilidade

residual para reparar o dano” (MACHADO, 2002, p. 52).

O Princípio da função socioambiental da propriedade foi concebido no sentido de

estabelecer o cumprimento da função social e ambiental das propriedades urbanas e rurais,

30

estando presente na CF nos artigos 182, §2° e 186. O primeiro deve estar de acordo com o Plano

Diretor do município e, o segundo, em “consonância com suas finalidades econômicas e sociais,

de modo que sejam preservados, de conformidade ao estabelecido em lei especial, a flora, a fauna,

as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a

poluição do ar e das águas” (MILARÉ, 2001, p.120).

O Princípio do Direito ao Desenvolvimento Sustentável é baseado no direito natural

e no direito positivo. Segundo ele, o ser humano tem o direito de desenvolver-se e realizar suas

potencialidades, individualmente ou coletivamente, e o direito de assegurar aos seus descendentes

as mesmas condições. Esse princípio foi explicitado na Declaração do Rio-92 e na Agenda 21,

estando intimamente ligado aos padrões de consumo (MILARÉ, 2001).

O Princípio da Cooperação entre Povos advém do reconhecimento de que o meio

ambiente não reconhece fronteiras, sendo necessária a cooperação entre os povos para o combate

a toda e qualquer agressão ambiental. Esse princípio está presente na Conferência de Helsinque

de 72 e na Agenda 21 (MILARÉ, 2001).

O Princípio da Participação está claramente definido na Declaração do Rio no seu

principio 10: “o melhor modo de tratar as questões do meio ambiente é assegurando a

participação de todos os cidadãos interessados, no nível pertinente”. No Brasil a CF, em seu art.

14, estabelece a forma de participação popular e em outros instrumentos legais também é prevista

sua inserção (MACHADO, 2002, p.78).

O princípio da participação comunitária “expressa a idéia de que para a resolução dos

problemas do ambiente deve ser dada especial ênfase à cooperação entre o Estado e a sociedade,

através da participação dos diferentes grupos sociais na formulação e na execução da política

ambiental”, estando presente na Declaração do Rio-92, no princípio 10 (MILARÉ, 2001, p.115).

Cada um dos princípios enumerados acima tem por base legal os acordos e convenções

internacionais dos quais o Brasil é signatário. A cada novo tratado ou acordo, outros princípios

são agregados ao corolário jurídico brasileiro, sendo que a constante incorporação de princípios

torna a matéria ambiental extremamente complexa, no tocante à formulação de políticas

ambientais.

A gestão do meio ambiente pode ser definida como o conjunto de ações necessárias para

levar ao fim uma política de meio ambiente, ou para alcançar a manutenção de um capital

ambiental suficiente para que a qualidade de vida das pessoas e do patrimônio natural seja a mais

alta possível dentro de um complexo sistema de relações econômicas e sociais que condicionam

este objetivo (ORTEGA e RODRIGUES, 1994). Por outro lado (FERNANDEZ-VÍTORA,

1997) a define como o conjunto de atividades, meios e técnicas que tendem a conservar os

31

elementos do ecossistema e as relações ecológicas entre eles, em especial quando se produzem

alterações provocadas pelo homem.

LANNA (1995, p.18) a define como “um processo de articulação das ações dos

diferentes agentes sociais que interagem e um dado espaço, visando garantir, com base em

princípios e diretrizes previamente acordados/definidos, a adequação dos meios de exploração

dos recursos naturais, econômicos e socioculturais, às especificidades do meio ambiente”.

Podemos notar que, ao explicitarmos que a tomada de decisão deve levar em conta as

atividades econômicas, o que não poderia deixar de ocorrer, estamos incorrendo em um sério

risco, pois algumas informações de mercado não estão disponíveis para o tomador de decisão.

Infelizmente, ainda não são dadas condições para que ele rivalize com o capital privado por

informação. A ausência ou a má informação, por outro lado, constitui-se em ponto crucial para a

tomada de decisão, de forma que essas duas características podem levar a falhas na formulação de

políticas públicas que, por sua vez, irão refletir na gestão dos recursos naturais objeto da ação.

HERRERO (1996) enfatiza que as reorientações econômicas da forma de gestão e de

enfoque das políticas do meio ambiente têm mudado em virtude do modelo ambiental-liberal

proveniente de lógicas neoliberais e neo-keynesianas, que respondem parcialmente aos problemas

ambientais. O primeiro prevê a internalização dos custos ambientais e a mercantilização do meio

ambiente, e o segundo pretende vincular a proteção do meio ambiente ao crescimento

econômico (mais qualitativo) induzido por novas indústrias ambientais. O autor ressalta que o

processo de globalização requer novas formas de gestão orientadas por: uma visão global; um

enfoque integrado; em critérios preventivos, do uso racional dos recursos ambientais e de

enfoque econômico; e o meio ambiente como fator de desenvolvimento e justiça social.

Quando estamos nos referindo à descentralização da gestão ambiental, referimo-nos à

transferência de poder do nível central para o nível local no âmbito de uma estrutura territorial

hierárquica. Assim, não temos como dissociar a gestão ambiental da gestão territorial28, na qual a

gestão ambiental só pode ser realizada mediante a definição de espaços territoriais previamente

estabelecidos.

A questão da descentralização da gestão ambiental envolve diversos níveis territoriais,

provocando uma subestimativa das conseqüências da gestão simultânea dos diversos níveis locais,

regional, nacional e global, o que poderia representar um caráter arbitrário e mutilante da sua

28 Gestão Territorial – GODARD (1997, p. 205) define como “a ação do estado e das coletividades locais

visando corrigir os desequilíbrios regionais em termos tanto populacionais quanto do exercício das atividades econômicas. Trata-se de levar em conta, num mesmo enfoque, os aspectos demográficos, econômicos e espaciais, a fim de corrigir os excessos decorrentes das evoluções espontâneas, induzidas por processos acelerados e insuficientemente controlados de crescimento econômico e de urbanização”.

32

gestão. Sendo assim, a gestão integrada ou compartilhada desses recursos – levando-se em conta

os diversos níveis de governo (territorialidade) – seria a melhor opção de harmonizar sua gestão.

Não obstante, a gestão ambiental também requer a adoção de espaços territoriais distintos

que, muitas vezes, distinguem-se dos espaços político-administrativos, ou melhor, das várias

instâncias tomadoras de decisões locais, regionais, nacionais e globais.

Em conseqüência:

as unidades de gestão do espaço não podem coincidir com a estruturação

espacial da gestão de cada recurso que ela integra... Disso decorre que a gestão

territorial deve levar em conta o maior número possível de interações... Por

conseqüente, a gestão territorial deve assumir a integração externa da gestão de

diversos recursos, ao passo que a organização espacial da gestão de um dado

tipo de recurso decorre, antes de tudo, da preocupação de assegurar a

integração interna da gestão desse domínio de recursos (GODARD, 1997, p.

240).

1.2.3 Instrumentos de Gestão Ambiental

Existe uma enormidade de políticas e programas de caráter público nas diferentes esferas

de governo, que variam de eficiência e efetividade, devendo portanto ser objeto de uma análise. A

avaliação das políticas públicas deve ocorrer ao longo do processo de formulação, aplicação,

aferição e finalização delas.

A intervenção das políticas ambientais ocorre pela escolha dos modelos de instrumentos

de gestão ambiental que são utilizados pelo órgão ambiental. Nesse sentido, a escolha de um

determinado tipo de instrumento ambiental recai sobre a análise de uma série de critérios, que

podem incluir, segundo COMMON (1995): confiança, finanças, custo, requerimentos de

informação, monitoramento e sanção, permanência, flexibilidade, equidade, incentivos dinâmicos,

incentivos continuados e considerações políticas. Esse conjunto de instrumentos apresentados de

forma aleatória pode ser utilizado para diferentes critérios e situações, dependendo do objeto da

ação.

Vários autores procuram sistematizar ou classificar os instrumentos de gestão ambiental

em categorias. A seguir é feita uma descrição das principais classificações adotadas por alguns

autores.

COMMON (1995) classifica os instrumentos de gestão ambiental em quatro grupos: de

comando e controle, também referidos como de regulação, ou controle indireto, de despejo de

33

resíduos, que podem ser de dois tipos (especificação da quantidade de despejo permitido ou

especificação do processo e/ou equipamento); modificação do incentivo nos preços, que pode ser de

quatro tipos (taxação dos despejos, permissão de despejos tratados, taxação de absorção e

pagamento por abatimento); provisão pública de facilidades de tratamento de resíduos; e manipulação do

ambiente social, que inclui publicidade para gerar uma pressão social no poluidor, educação para os

atuais e potenciais atingidos, educação no exercício ambiental.

FIELD (1995) classifica os instrumentos de gestão ambiental baseado em regulação direta

e controle (baseado em padrões); em incentivos (impostos e subsídios a emissões) e incentivos

(permissões negociáveis de despejos).

FERNANDEZ-VÍTORA (1997) classifica os instrumentos de gestão ambiental em duas

categorias, que operam em duas direções não excludentes entre si, e sim complementares:

preventiva e corretiva. Os instrumentos preventivos são utilizados quando abordam novos planos,

projetos e atividades; e os instrumentos corretivos quando eles já se encontram em andamento ou em

funcionamento. Existe também um terceiro tipo de instrumento, chamado de instrumentos

auxiliares: eles desempenham um papel de auxiliar técnico, de forma que os primeiros venham a

alcançar seus objetivos de maneira eficaz.

LARRUE (2000) classifica os instrumentos de política ambiental em quatro categorias:

coercitivos; persuasivos; incitativos e infra-estruturais. Os instrumentos coercitivos obrigam a população-

alvo a adotar um comportamento favorável ao meio ambiente e apóiam sua interdição,

autorização ou sua regulamentação de comportamento ou atividade de origem dos problemas

ambientais. Os instrumentos persuasivos visam persuadir a população-alvo a adotar um

comportamento favorável ao meio ambiente apoiando-se, principalmente, na formação de

informação. Os instrumentos incitativos incitam os grupos em questão a adotar um

comportamento favorável ao meio ambiente e se apóiam, principalmente, sobre taxas e

subvenções. Finalmente, os instrumentos infra-estruturais visam facilitar a adoção, pelos grupos

de atores favoráveis ao comportamento ambiental, de construções de infra-estrutura para o

fornecimento de serviços à população.

HERRERO (1996) estabelece todo um procedimento de classificação baseado na

modificação do comportamento das pessoas. Sendo assim, a utilização de instrumentos

econômicos busca uma combinação com outros instrumentos: os instrumentos de regulação e

normatização; os procedimentos de planejamento e investimento público; novo incentivo de

auto-regulamentação, novos instrumentos horizontais de investigação tecnológica; e incentivos de

persuasão moral, dirigidos na troca de pautas de produção e consumo. O autor apresenta os tipos

34

de políticas ambientais e as modificações de comportamento específicas advindas dos incentivos

econômicos e da regulamentação das políticas ambientais, apresentadas nos quadros abaixo.

35

Quadro 1. Instrumentos de políticas ambientais, de acordo com HERRERO (1996).

Tipos Aplicações Instrumentos econômicos baseados no mercado e em instrumentos econômicos específicos.

Incentivos diretos (impostos de contaminação); Incentivos indiretos (impostos de produtos e subsídios a substitutos limpos); Criação de mercados ambientais (mercados da água, permissão de emissões comerciáveis).

Instrumentos de regulação e normatização (comando e controle).

Normas diretas sobre a qualidade ambiental ou emissões contaminantes; Regulação de processos, produtos, equipamentos e insumos.

Instrumentos de auto-regulação voluntários dos setores produtivos.

Acordos voluntários do setor industrial; Normas e exigências internas de controle ambiental.

Planejamento e investimento público. Intervenção direta com projetos, programas e planos de limpeza, depuração e eliminação de resíduos; Mecanismos de vigilância e coação direta; Procedimentos administrativos (AIA); Fomento do desenvolvimento tecnológico e pesquisa.

Persuasão moral e co-responsabilidade social. Conscientização social, educação ambiental e consumo racional; Exortação ao consumo ecológico, publicidade.

Acordos de gestão global. Convênios mundiais (Cúpula da Terra); Acordos internacionais específicos

Medidas econômicas e estruturais. Ajustes estruturais; Tipos de câmbio; Política monetária; Normas de trocas estrangeiras.

Reforma dos direitos de propriedade. Propriedade de terras; Contratos de arrendamentos; Reformas setoriais.

Fonte: Adaptado de HERRERO (1996).

No Brasil, a gestão ambiental é caracterizada pelo uso de instrumentos de comando-

controle (por meio de licenças, normas, zoneamentos, padrões, fiscalização e monitoramento),

previstos na PNMA. Sua disseminação adveio das recomendações da Conferência de Estocolmo,

em 1972. Esse tipo de instrumento não se mostrou suficiente para sanar ou mitigar os impactos

ambientais advindos das atividades antrópicas. Nesse sentido, um novo conjunto de instrumentos

de gestão ambiental está sendo integrado às práticas brasileiras, baseadas no principio poluidor-

pagador. Estes conjuntos de novos instrumentos de gestão ambiental estão inclusos nos

chamados instrumentos econômicos, que procuram internalizar as externalidades negativas

geradas por determinados empreendimentos. Esse novo conjunto de instrumentos pode aparecer

36

na forma de taxas de poluição, subvenções, isenções fiscais, facilidades de amortização ou

créditos e autorizações negociáveis de direitos de poluir. O instrumento mais comum praticado

em alguns estados da federação e o ICMS ecológico, que pode receber diferentes denominações

em cada estado.

37

2. POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA

2.1 Marco Institucional

A Constituição Federativa do Brasil de 1988, em seus artigos 1º e 18, estabelece que o

Brasil é uma república federativa, que compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os

municípios, todos autônomos, nos termos da constituição. A repartição de competências,

estabelecida na constituição, procura realizar o equilíbrio federativo por meio de uma repartição

de competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e

22), com poderes remanescentes para os Estados (arts. 25, § 1º) e poderes definidos

indicativamente para os municípios (arts. 29 e 30), combinando, em campos específicos, áreas

comuns em que se prevêem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e municípios

(art. 23) e setores concorrentes entre União e Estados em que a competência para estabelecer

políticas gerais, diretrizes gerais e normas gerais cabe à União, enquanto se difere aos Estados e

até aos municípios a competência suplementar (arts. 24 e 30). Sob outro aspecto, a constituição

separa a competência material e competência legislativa (formal) (DA SILVA, 1994). Temos,

então,

A competência material:

a) Exclusiva: da União, dos Estados, que extrai seus poderes remanescentes do art. 25, §

1º, e dos municípios (art. 30, III a VIII); e

b) comum: da União, Estados, Distrito Federal e municípios.

A competência legislativa:

• privativa ou exclusiva: da União, dos Estados e dos municípios;

• concorrente entre União, Estados e Distrito Federal (art. 24), onde a legislação da

União é de normas gerais, e a dos Estados e Distrito Federal, de normas

suplementares; e

• também está prevista a legislação suplementar dos municípios.

O art. 225 da Constituição impõe ao Poder Público29 o dever de defender e preservar o

meio ambiente para as presentes e futuras gerações.

À União cabe legislar sobre a proteção ambiental, no tocante à política geral do meio

ambiente, materializada na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente; elaborar e executar

29 Poder público é a expressão genérica que se refere a todas as entidades territoriais públicas, para que cada

qual o exerça nos limites das competências que lhe forem outorgadas pela constituição (arts. 21 a 24).

38

planos nacionais e regionais de ordenamento territorial, materializado nos instrumentos

normativos referentes ao Zoneamento Ecológico-Econômico (Decreto nº 99.540/90 e Decreto

nº 707/92); legislar sobre águas e energia (art. 22, IV), materializada na Lei de Gerenciamento de

Recursos Hídricos (Lei nº 9.433/97), embora tenham sido incluídas entre os bens dos Estados as

águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, e elaborar e propor a

política florestal, materializada no Código Florestal (Lei n° 4.771/65).

No âmbito das competências comuns, o art. 23 dispõe sobre a competência material

comum entre os poderes. Essa competência diz respeito à prestação dos serviços referentes

àquelas matérias, à tomada de providências para sua realização, ou seja, é uma competência mais

voltada para a execução das diretrizes, políticas e preceitos relativos à proteção ambiental.

A competência legislativa concorrente é a competência da União em estabelecer normas

gerais. No âmbito da competência dos estados, ele tem competência específica em matéria de

meio ambiente, tendo competência comum com a União, nos termos do art. 23, III, IV, VI e VII,

e competência suplementar de normas gerais estabelecidas pelo governo federal, nos termos do

art. 24, VI, VII e VIII e seu § 2º.

No âmbito dos municípios, a competência para a proteção ambiental é reconhecida no

art. 23, III, IV, VI e VII, em comum com a União e os Estados; nesse dispositivo o que se

outorga é a competência para ações materiais, isto é, a execução de leis protetoras do que

propriamente legislar sobre o assunto. Nesse caso, cabe ao município legislar supletivamente na

matéria, na ausência de norma federal e estadual.

A discussão acerca da necessidade ou não de haver um instrumento legal, repassando ou

não as atribuições da União para os Estados e destes, para os municípios, no tocante às questões

ambientais, é simplesmente uma forma de o poder público jogar a responsabilidade para os

demais entes federados para escapar das críticas da má gestão ambiental. Isto porque todos os

entes federados, independentemente de haver ou não uma lei complementar delegando ou

estabelecendo competências, são co-responsáveis pela questão ambiental, como estabelecido no

artigo 225 da CF.

Em seu artigo 6º, a PNMA instituiu o SISNAMA, constituído por órgãos e entidades da

União, dos Estados, do Distrito Federal, dos territórios e dos municípios, além das Fundações

instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, e

foi assim estruturado:

I. Órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da

República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o

meio ambiente e os recursos ambientais.

39

II. Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente

(CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de

Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos

naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões

compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia

qualidade de vida.

III. Órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República30 , com a

finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a

política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.

IV. Órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a

política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.

V. Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades da administração pública federal direta ou

indireta, as fundações instituídas pelo poder público cujas atividades estejam

associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do

uso dos recursos ambientais, bem assim os órgãos e entidades estaduais responsáveis

pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades

capazes de provocar a degradação ambiental.

VI. Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e

fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.

Como podemos observar, em nível federal, o SISNAMA é estruturado pela presença de

uma instância superior, à qual cabe o papel de assessoramento e definição de diretrizes da política

nacional de meio ambiente, que é assessorada por outro conselho, de caráter consultivo e

deliberativo, com a participação da sociedade civil e de órgãos públicos de diversas esferas

governamentais e do setor privado.

O SISNAMA prevê que os órgãos que o compõem deverão se articular a fim de atingir os

objetivos da PNMA. Em seu inciso I e II, e parágrafo único, do art. 14, do Decreto nº 99.274/90,

está estabelecido:

30 A Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República foi criada pela Lei n° 8.028, de 12/04/90

sendo transformada por meio da Lei n° 8.490, de 19/12/92, em Ministério do Meio Ambiente. Em 1993, é transformado em Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal pela Lei n° 8.746, de 09/12/93 e, em 1998, muda novamente de denominação, sendo transformado em Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal pela Lei n° 9.649, de 27/05/98. Recentemente, foi transformado em Ministério do Meio Ambiente – MMA, pela MP n° 2.216-37, de 31/08/2001, convalidada pelo Decreto n° 4.118, de 07.02.2002.

40

I. O acesso da opinião pública às informações relativas às agressões ao meio

ambiente e às ações de proteção ambiental, na forma estabelecida pelo

CONAMA;

II. caberá aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios a regionalização das

medidas emanadas do SISNAMA, elaborando normas e padrões supletivos e

complementares.

Parágrafo único – As normas e padrões dos Estados, do Distrito Federal e dos

municípios poderão fixar parâmetros de emissão, ejeção e emanação de agentes

poluidores, observada a legislação federal.

Como pôde ser observado no texto da lei, além do caráter descentralizado que a

legislação ambiental apresenta, ela estipulou que a sociedade civil deve ter acesso às informações

provenientes das ações lesivas ao meio, ressalvados os aspectos de sigilo industrial (§3º do art.

16).

O planejamento e a execução da PNMA são efetuados pelos órgãos federais que contam

com o auxílio dos órgãos seccionais, representados pelos órgãos estaduais e pelos órgãos locais,

representados pelos órgãos municipais responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades

ambientais.

Outro aspecto a ser analisado refere-se à composição e à participação dos Conselhos de

Governo e de Meio Ambiente.

Ao Conselho de Governo (Decreto n° 4.118, de 07/02/2002) compete assessorar o

Presidente da República na formulação de diretrizes da ação governamental, dividindo-se em dois

níveis de atuação:

I. Conselho de Governo, integrado pelos Ministros de Estado, pelos titulares dos

órgãos essenciais da Presidência da República e pelo Advogado-Geral da União, e

presidido pelo Presidente da República, ou, por sua determinação, pelo Chefe da

Casa Civil, e secretariado por um dos membros para este fim designado pelo

Presidente da República; e

II. Câmaras do Conselho de Governo, a serem criadas em ato do Poder Executivo,

com a finalidade de formular políticas públicas setoriais, cujo escopo ultrapasse as

competências de um único Ministério.

Para desenvolver as ações executivas das Câmaras mencionadas no inciso II, serão

constituídos Comitês Executivos, cuja criação, competência, composição e funcionamento serão

definidos em ato do Presidente da República.

O Conselho de Governo reunir-se-á mediante convocação do Presidente da República.

41

O Conselho de Governo, embora não tenha sido de interesse ambientalista, pois foi

criado para atender a outros interesses do governo e para preencher o vácuo existente na reforma

administrativa do setor público federal, foi acionado duas vezes, ambas no governo FHC: uma,

para atuar no mega-incêndio florestal no Estado de Roraima, em 1998 e, outra, na crise de

racionamento de energia, em 2001. Ambos os casos estão ligados a questões de má gestão

ambiental. A despeito dos interesses do governo, em ter um fórum legítimo para discussão de

suas políticas e de poder assessorar o Presidente da República, a criação deste Conselho veio

minar alguns dos fundamentos e princípios que até então estavam previstos na PNMA. Segundo

ela, caberia ao CONAMA a definição de diretrizes políticas sobre a política ambiental, bem como

o papel de articulador entre os órgãos de governo e a sociedade civil.

Caberia, então, ao Conselho de Governo, o papel de articulador entre as instâncias

públicas federais, a discussão das temáticas ambientais, entre outras. Porém, o que se observou

até o presente momento foi o seu acionamento em casos graves, sem uma proposta coerente de

condução de política ambiental.

No âmbito do Conselho de Governo, a despeito das modificações introduzidas, subsiste

no plano jurídico-formal a Câmara de Políticas dos Recursos Naturais, com o objetivo de

“formular políticas públicas e diretrizes relacionadas com os recursos naturais” (art. 1° do

Decreto n° 1.696/95).

Já o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA é o órgão consultivo e

deliberativo do SISNAMA.

O CONAMA é composto de Plenário e Câmaras Técnicas. É presidido pelo Ministro do

Meio Ambiente. A Secretaria Executiva do CONAMA é exercida pelo Secretário Executivo do

MMA.

O Conselho é um colegiado representativo dos mais diversos setores do governo e da

sociedade que lidam, direta ou indiretamente, com o meio ambiente. A composição do Plenário é

feita da seguinte forma:

• um representante do IBAMA;

• um representante da Agência Nacional de Águas – ANA;

• um representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da

República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, indicados pelos

respectivos titulares;

• um representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal,

indicados pelos respectivos governadores;

42

• oito representantes dos Governos Municipais que possuam órgão ambiental

estruturado e Conselho de Meio Ambiente com caráter deliberativo, sendo:

o um representante de cada região geográfica do País;

o um representante da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente –

ANAMMA;

o dois representantes de entidades municipalistas de âmbito nacional;

• vinte e um representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil, sendo:

o dois representantes de entidades ambientalistas de cada uma das Regiões

Geográficas do País;

o um representante de entidade ambientalista de âmbito nacional;

o três representantes de associações legalmente constituídas para a defesa dos

recursos naturais e do combate à poluição, de livre escolha do Presidente da

República;

o um representante de entidades profissionais, de âmbito nacional, com atuação na

área ambiental e de saneamento, indicado pela Associação Brasileira de

Engenharia Sanitária e Ambiental – ABES;

o um representante de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e

confederações de trabalhadores da área urbana (Central Única dos Trabalhadores

– CUT, Força Sindical, Confederação Geral dos Trabalhadores – CGT,

Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria – CNTI, e Confederação

Nacional dos Trabalhadores no Comércio – CNTC), escolhido em processo

coordenado pela CNTI e CNTC;

o um representante de trabalhadores da área rural, indicado pela Confederação

Nacional dos Trabalhadores na Agricultura – CONTAG;

o um representante de populações tradicionais, escolhido em processo coordenado

pelo Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Populações

Tradicionais – CNPT/IBAMA;

o um representante da comunidade indígena indicado pelo Conselho de Articulação

dos Povos e Organizações Indígenas do Brasil – CAPOIB;

o um representante da comunidade científica, indicado pela Sociedade Brasileira

para o Progresso da Ciência – SBPC;

o um representante do Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polícias

Militares e Corpos de Bombeiros Militares – CNCG;

43

o um representante da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza –

FBCN;

o oito representantes de entidades empresariais;

o um membro honorário indicado pelo Plenário;

o um representante do Ministério Público Federal (sem direito a voto);

o um representante dos Ministérios Públicos Estaduais, indicado pelo Conselho

Nacional dos Procuradores-Gerais de Justiça (sem direito a voto);

o um representante da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e

Minorias da Câmara dos Deputados (sem direito a voto).

Cada Câmara Técnica é composta de sete Conselheiros, que elegem um Presidente e um

Relator. As Câmaras Técnicas Temporárias são criadas por determinação do Plenário, por prazo

definido, para cumprir objetivo predeterminado.

O CONAMA reunir-se-á trimestralmente, no Distrito Federal, podendo realizar Reuniões

Extraordinárias quando necessário, bem como reuniões fora do Distrito Federal, quando

necessário.

É da competência do CONAMA:

• estabelecer diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e recursos

naturais;

• baixar normas necessárias à execução e à implementação da Política Nacional do

Meio Ambiente;

• estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou

potencialmente poluidoras;

• determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos sobre as alternativas

e possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados,

requisitando aos órgãos federais, estaduais ou municipais, bem com às entidades

privadas, as informações indispensáveis à apreciação dos estudos de impactos

ambientais e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa

degradação ambiental;

• decidir, como última instância administrativa, em grau de recurso, mediante

depósito prévio, sobre multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA;

• homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na

obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental;

• estabelecer normas e padrões nacionais de controle de poluição causada por

veículos automotores terrestres, aeronaves e embarcações;

44

• estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da

qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,

principalmente os hídricos;

• estabelecer normas gerais relativas às Unidades de Conservação e às atividades que

podem ser desenvolvidas em suas áreas circundantes;

• estabelecer os critérios para a declaração de áreas críticas, saturadas ou em vias de

saturação.

O CONAMA legisla por meio de Resoluções, quando a matéria tratar de deliberação

vinculada à competência legal, e através de Moções, quando versar sobre matéria de qualquer

natureza relacionada com a temática ambiental.

Das sucessivas mudanças pelas quais o CONAMA vem passando, desde sua composição

até suas atribuições, podemos observar que ele vem perdendo algumas das atribuições para as

quais foi criado, como a capacidade de estabelecer diretrizes para a política ambiental brasileira.

Outro ponto digno de nota diz respeito a suas características de representação social: observam-

se grandes mudanças na sua composição, numa tentativa de torná-lo um parlamento

participativo, porém com sérias dúvidas da sua atual representatividade.

Como órgão central do SISNAMA, é criada, em 1990, a Secretaria Especial de Meio

Ambiente da Presidência da República (SEMAM/PR), pela Lei n° 8.028, de 12.04.90, cuja

finalidade era planejar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades relativas à Política

Nacional do Meio Ambiente e à preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais

renováveis. Naquele momento, a SEMAM/PR passou a ter a atribuição da formulação de

políticas, enquanto o IBAMA se tornou o órgão executor. Assim, o IBAMA passou a ter como

finalidade assessorar a SEMAM/PR na formação e coordenação, além de executar e fazer

executar a política nacional do meio ambiente e da preservação, conservação e uso racional,

fiscalização, controle e fomento dos recursos naturais.

Em 1992 foi criado o Ministério do Meio Ambiente – MMA, pela Lei n° 8.490, de

19.11.92, cujas competências são:

a) planejamento, coordenação, supervisão e controle das ações relativas ao meio

ambiente;

b) formulação e execução da política nacional do meio ambiente;

c) preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais renováveis;

d) implementação de acordos internacionais na área ambiental.

45

Parágrafo único. O Poder Executivo encaminhará, no prazo de noventa dias,

projeto de lei dispondo sobre a competência relativa à administração e ao

fomento da atividade pesqueira, florestal e da borracha.

Em 1993, o MMA é transformado em Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia

Legal, pela Lei n° 8.746, de 09.12.93, cujas competências passam a ser:


ambiente;

b) formulação e execução da política nacional do meio ambiente;

c) articulação e coordenação das ações da política integrada para a Amazônia

Legal, visando à melhoria da qualidade de vida das populações amazônicas;

d) articulação com os ministérios, órgãos e entidades da Administração Federal,

de ações de âmbito internacional e de âmbito interno, relacionadas com a

política nacional do meio ambiente e com a política nacional integrada para a

Amazônia Legal;

e) preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais renováveis;

f) implementação de acordos internacionais nas áreas de sua competência.

Em 1998, por meio da Lei n° 9.649, de 27.05.1998, o Ministério do Meio Ambiente e da

Amazônia Legal é transformado em Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da

Amazônia Legal, cujas competências passam a ser:


ambiente e aos recursos hídricos; b) formulação e execução da política nacional do meio ambiente e dos recursos

hídricos; c) preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais renováveis; d) implementação de acordos internacionais na área ambiental; e) política integrada para a Amazônia Legal.

Em 2001, o Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal

passa a se chamar Ministério do Meio Ambiente.

O IBAMA, como órgão executor da PNMA, tem por finalidade formular, coordenar,

executar e fazer executar a política nacional do meio ambiente e da preservação, conservação e

uso racional, fiscalização, controle e fomento dos recursos naturais renováveis.

Os órgãos seccionais e locais são representados no SISNAMA pelos respectivos órgãos

estaduais e municipais de meio ambiente.

46

Outros atores também passaram a fazer parte da construção da política ambiental

brasileira, de forma não institucionalizada nos moldes estabelecidos por lei, mas por mecanismos

e instrumentos de participação popular criados por ela.

O Banco Mundial, por meio de seus instrumentos de financiamento direto e indireto

(NOBRE, 1999), é um dos principais interlocutores da construção de agendas para os países do

terceiro mundo, principalmente o Brasil, na questão da floresta amazônica, por meio do

Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais no Brasil - PPG-7. Isso pode ser

observado no documento referencial de análise dessa instituição – Country Assistance Paper – CAS,

que orienta a estratégia de assistência do Banco Mundial para o Brasil. Nele podemos observar

três grandes linhas de financiamento do projeto: Projeto Corredores Ecológicos31, Projeto de

Áreas Protegidas da Amazônia32 - ARPA e o setor voltado para a Política Florestal (SOUZA,

2001). Por trás desses três programas, encontra-se a participação ativa de ONGs internacionais

no desenvolvimento dos projetos que vieram a constituir tais programas.

O Terceiro Setor, ocupado por ONGs nacionais e internacionais, também passou a

desempenhar papel ativo na formulação e proposição de instrumentos legais, sendo que algumas

delas, por meio de articulações altamente complexas, conseguem influenciar o governo na

proposição de diretrizes e normas ambientais e, até mesmo, de proposição de políticas públicas,

como o caso do Fundo Mundial para a Natureza – WWF, na proposição de criação de 10% de

áreas protegidas para a Amazônia.

No vácuo criado pela falta de presença do Estado Nacional, os organismos internacionais

inserem-se como formuladores de políticas locais que, por sua vez, detêm o poder para

influenciar na participação local e, assim, perpetuarem os laços de poder, desta vez entre o

interesse internacional e o local, fragilizando e minando a soberania nacional e sua capacidade de

gestão sobre o território.

No que diz respeito à participação social, a sociedade civil, apesar de estar representada

no CONAMA, não tem representatividade e legitimidade asseguradas, tendo em vista que a

forma de acesso da sociedade civil a esse fórum de discussão e proposição de políticas ambientais

é considerada como exclusivo das ONGs unicamente ambientalistas, o que não condiz com a

realidade ambiental.

31 Projeto Corredores Ecológicos – subprojeto do programa PPG-7, que tem por objetivos contribuir para

a conservação eficaz da biodiversidade, implementando corredores ecológicos nas regiões da Amazônia e da Mata Atlântica, incluindo atores locais relevantes, para impedir ou reduzir o desmatamento das áreas florestais fragmentadas que sobraram e aumentar a conexão entre as áreas protegidas.

32 Projeto ARPA – também um subprojeto do PPG-7, que tem por objetivo expandir e consolidar um sistema de áreas protegidas no Bioma Amazônia do Brasil, capaz de assegurar a conservação da biodiversidade na região e contribuir para o seu desenvolvimento sustentável de forma descentralizada e participativa.

47

A participação social no Brasil remete-nos às praticas clientelistas e continuístas do

coronelismo (SAYAGO, 2000) que, muitas vezes – para não dizer a maioria das vezes – não são

levadas em consideração na formulação de políticas e programas governamentais, pois partem da

premissa que a participação é a mola impulsionadora do desenvolvimento social. Disso decorre

que as elites locais que detêm o poder possam se reagrupar e formar uma nova aliança com o

capital no sentido de formação de um novo coronelismo. Como assinalado por SAYAGO (2000,

p.14):

(...) o Brasil de ontem e o Brasil de hoje para, dessa maneira, observar, por meio

de programas sociais, o nascimento dos ‘novíssimos coronéis’. Coronel não

mais dentro da imagem de digno representante de família tradicional, mas como

técnico-burocrata que passa a ocupar espaços de mando e exercer poderes que,

apesar de serem calcados à moda antiga, são congruentes com os processos de

globalização numa aproximação do internacional e do local que tenta anular o

nível federal.

Essa prática também pode ser aplicada à esfera ambiental, quando falamos da

descentralização, que remete a representações da sociedade civil nos demais conselhos estaduais e

municipais de meio ambiente.

2.2 Instrumentos e Políticas Ambientais

As políticas ambientais formuladas e implantadas no Brasil, via de regra, são de origem do

executivo federal, mas alguns estados apresentam um ou outro tipo de programa ambiental

(MMA, 2001). Nos últimos anos, a definição e a formulação de várias políticas ambientais foram

objeto de acordos internacionais, muitas vezes, com a ausência e falta de maior análise e

discussão com a população brasileira, principalmente para a região amazônica (SOUZA, 2001).

As análises das políticas ambientais municipais são recentes, tendo sido exploradas por

alguns autores (FERREIRA, 1992, 1993, 1995b e 1997, SIVIERO, 1995, entre outros).

As políticas ambientais tiveram início com o surgimento das legislações ambientais,

principalmente setoriais. Em um primeiro momento temos o surgimento de instrumentos legais

afetos a determinados setores, como o de recursos florestais e hídricos. Posteriormente, para a

proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, pesca, mineração, entre outros (MOURA,

1996).

Esse processo evolui da década de 30 até o início da década de 70, quando o Brasil,

entrava na época do “milagre brasileiro”, com taxas de crescimento econômico altíssimas, fruto

de uma política econômica “progressista”. Nesse período, ocorre o primeiro choque do petróleo

48

e também se levantam as primeiras vozes com sentimento ambientalista em várias partes do

globo, em virtude de um crescimento desmedido e sem controle, principalmente, no tocante ao

meio ambiente. A dicotomia e o anacronismo entre os acontecimentos externos e a política

interna de desenvolvimento se fazem sentir na Conferência de Estocolmo. Ali o Brasil defendeu

o crescimento econômico a qualquer preço como forma de superar o subdesenvolvimento.

Nesta fase, a política internacional brasileira via o meio ambiente como um obstáculo ao

crescimento econômico e, portanto, como uma restrição ao direito da população brasileira

desenvolver-se. Essa postura veio se alterando nesses últimos 20 anos, após a conferência de

Estocolmo, na Conferência do Rio.

A despeito da postura brasileira naquela conferência, foi criada a SEMA (Decreto n°

73.030, de 30/10/73), como um contraponto à postura brasileira perante os demais países, como

previsto e de forma a abrandar o posicionamento brasileiro durante a Conferência.

Neste período, a SEMA, então vinculada ao Ministério do Interior, tinha como função: a)

acompanhar as transformações do ambiente através de técnicas de aferição direta e

sensoreamento remoto, identificando as ocorrências adversas e atuando no sentido de sua

correção; b) assessorar órgão e entidades incumbidas da conservação do meio ambiente, tendo

em vista o uso racional dos recursos naturais; c) promover a elaboração e o estabelecimento de

normas e padrões relativos à preservação do meio-ambiente, em especial dos recursos hídricos,

que assegurem o bem-estar das populações e o seu desenvolvimento econômico e social; d)

realizar diretamente ou colaborar com os órgãos especializados no controle e fiscalização das

normas e padrões estabelecidos; e) promover, em todos os níveis, a formação e o treinamento de

técnicos e especialistas em assuntos relativos à preservação do meio ambiente; f) atuar junto aos

agentes financeiros para a concessão de financiamentos a entidades públicas e privadas com vista

à recuperação de recursos naturais afetados por processos predatórios ou poluidores; g) cooperar

com os órgãos especializados na preservação de espécies animais e vegetais ameaçadas de

extinção e na manutenção de estoques de material genético; h) manter atualizada a Relação de

Agentes Poluidores e Substâncias Nocivas, no que se refere aos interesses do País; e, i) promover,

intensamente, através de programas em escala nacional, o esclarecimento e a educação do povo

brasileiro para o uso adequado dos recursos naturais, tendo em vista a conservação do meio

ambiente.

A despeito das fragilidades institucionais da então criada SEMA, ela teve papel primordial

na disseminação e no fortalecimento da questão ambiental brasileira. Vários outros órgãos

estaduais surgiram anteriormente à Lei n° 6.938/81, como a CETESB, em São Paulo; a FEEMA,

no Rio de Janeiro; a Diretoria de Tecnologia e Meio Ambiente – DTMA, da Fundação João

49

Pinheiro – FJP, em Minas Gerais; a Coordenação de Meio Ambiente de Alagoas e o Centro de

Recursos Ambientais – CRA da Bahia.

Após o restabelecimento das eleições diretas para governador, em 1982, e após a

promulgação da Lei n° 6.938/81, outros estados criaram órgãos ambientais (BRASIL, 1991).

A Lei de Política Nacional de Meio Ambiente, em seu art. 9º, estabelece os instrumentos

da Política Nacional do Meio Ambiente. São eles:

Estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;

Zoneamento ambiental;

Avaliação de Impacto Ambiental;

Licenciamento e revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

Incentivos à produção e instalação de equipamentos e criação ou absorção de

tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;

Criação de espaços territoriais, especialmente protegidos pelo Poder Público

Federal, Estadual e Municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante

interesse ecológico e reservas extrativistas;

Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente;

Cadastro Técnico Federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental;

Penalidades disciplinares ou compensatórias ao não-cumprimento das medidas

necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental;

Instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado

anualmente pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis – IBAMA;

Garantia de prestação de informações relativas ao meio ambiente, obrigando-se o

poder público a produzi-las, quando inexistentes;

Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou

utilizadoras dos recursos naturais.

A seguir, é feita uma breve análise dos principais instrumentos da PNMA, que foram

criados, para atingir seus objetivos:

Estabelecimento de padrões de qualidade ambiental

Segundo BURSZTYN & BURSZTYN (2000, p.8), o

estabelecimento de padrões de qualidade ambiental é um instrumento de caráter

preventivo fundamental no controle da poluição. Existem dois tipos básicos de

padrões ambientais: os padrões de emissão, que indicam os valores máximos

50

permitidos para o lançamento de poluentes, e os padrões de qualidade, que

indicam as condições de normalidade dos meios receptores (ar, água e solo).

O estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, bem como o estabelecimento de

normas e critérios para o licenciamento ambiental, estão a cargo do CONAMA, conforme

estipulado no art. 8°, inciso I, da Lei n° 6.938/81. O CONAMA, mediante a proposição do

IBAMA, irá estabelecer normas e padrões de qualidade ambiental e vem atuando no sentido de

estabelecer essas normas nas mais diversas áreas temáticas, a saber: recursos hídricos, sonoros, do

ar, mineração, resíduos perigosos e outros.

Zoneamento ambiental

Conforme MACHADO (1996, p.107), zoneamento ambiental pode ser entendido como

“dividir o território em parcelas nas quais se autorizam determinadas atividades ou se interdita, de

modo absoluto ou relativo, o exercício de outras atividades”.

A constituição de 1988, em seu art. 21, inciso IX atribui à União a competência para

elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento

econômico e social, no qual se inclui o tema meio ambiente, pois ele está incluso na ordem social,

na própria Constituição. Sendo assim, como afirma MACHADO (1996, p.105), “os planos e

programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição, serão elaborados em

consonância com o Plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”.

Segundo BURSZTYN & BURSZTYN (2000, p. 8), o zoneamento ambiental tem por

objetivo “o ordenamento adequado de um determinado espaço territorial, levando em conta as

variáveis físicas e socioeconômicas”.

O art. 9°, inciso II da PNMA foi regulamentado pelo Decreto n° 4.297, de 10/07/2002,

que estabeleceu o Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE, como sinônimo de zoneamento

ambiental.

O ZEE foi definido como:

instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na

implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e

padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos

recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o

desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população. O

ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes

públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou

indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e

dos serviços ambientais dos ecossistemas.

51

O ZEE apareceu pela primeira vez como diretriz do Programa Nossa Natureza, criado

pelo Decreto n° 96.044, de 12/10/88, com o objetivo de ser estendido a todo o território

nacional. Porém, em 1990, por meio da criação do Grupo de Trabalho (Decreto n° 99.193), que

tinha como objetivo propor medidas necessárias à execução do ZEE, é que ele teve início. Em

setembro do mesmo ano, por meio do Decreto n° 99.540, de 21/09/90, o Governo Federal

instituiu a Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico-Econômico – CCZEE com o

objetivo de orientar a execução do ZEE, tendo a Secretaria de Assuntos Estratégicos da

Presidência da República – SAE/PR como braço operacional. Em 1999, pela extinção da

SAE/PR, a responsabilidade do ZEE passou para o MMA (MMA, 2001).

A Constituição de 88 (art. 182, § 1°) obrigou os municípios com mais de 20.000

habitantes a terem Plano Diretor. Apesar de o texto constitucional não conter a obrigatoriedade

de se fazer o zoneamento urbano ou municipal, é um dos produtos necessários para se fazer o

Plano Diretor.

O Zoneamento Industrial foi outro instrumento de zoneamento institucionalizado pela

sanção da lei n° 6.803, de 03/07/80. Nela é previsto que deverá ser feito o zoneamento das áreas

críticas à poluição, para a instalação de indústrias, de forma a compatibilizar a atividade industrial

com a proteção da natureza.

Avaliação de Impacto Ambiental - AIA

BURSZTYN (1994, p.45) define AIA como “um instrumento de planejamento que

permite associar as preocupações ambientais às estratégias do desenvolvimento social e

econômico e se constitui num importante meio de aplicação de uma política preventiva numa

perspectiva de curto, médio e longo prazo”.

No Brasil, a AIA passa a nortear as ações dos órgãos ambientais para o licenciamento das

atividades potencialmente e/ou efetivamente poluidoras. Para tanto, são criados o estudo de

impacto ambiental (EIA) e o relatório de impacto ambiental (RIMA). A PNMA previu que

caberia ao CONAMA a fixação de critérios básicos para a exigência de estudos de impacto

ambiental em processos de licenciamento e o Decreto n° 88.351/83 estabeleceu a vinculação da

AIA aos sistemas de licenciamento. Por meio das Resoluções CONAMA, inicialmente a de n°

001/86, foram estabelecidos os critérios e diretrizes gerais para o uso e a implantação da avaliação

de impacto ambiental. Nelas foram determinados a forma e os procedimentos para a sua

aplicação. Posteriormente, a própria CF de 88 estabelece a necessidade de se realizar o EIA –

RIMA (art. 225, § 1°, inciso IV) para “instalação de obras ou atividades potencialmente

causadoras de significativa degradação ao meio ambiente”.

52

Licenciamento e revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras

O licenciamento ambiental é um instrumento preventivo de controle e qualidade da

gestão ambiental e da conservação dos recursos naturais. A PNMA prevê, em seu art. 10, que a

“construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras

de recursos ambientais, considerados efetivamente e potencialmente poluidores, bem como os

capazes, sob qualquer forma de causar degradação ambiental, dependerão de prévio

licenciamento de órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do IBAMA, em caráter

supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis”.

Para que se pudessem implementar tais ações, foi criado um sistema de licenciamento de

atividades poluidoras – SLAP, que prevê a análise de projetos em suas diferentes fases de

implantação: concepção e planejamento, instalação e operação. Desta forma, foram criadas as

licenças prévias, de instalação e de operação.

Para que os empreendimentos pudessem obter a autorização para se instalar e operar em

uma determinada localidade, ficaria o empreendedor responsável pela elaboração de estudos

ambientais ou de um estudo de impacto ambiental e do respectivo relatório de impacto ambiental

para a obtenção da Licença prévia, mediante audiência pública, o qual poderia ou não ser

aprovado. Em caso de aprovação, o empreendedor deveria elaborar o plano básico ambiental –

PBA, que consiste no detalhamento das ações preventivas, corretivas e compensatórias advindas

das atividades que ele pretende instalar. Após análise e aprovação pelo órgão ambiental

responsável, seria liberada a licença de instalação. Para o início das atividades cabe ao

empreendedor pôr em prática as ações determinadas no PBA, para que ele obtenha a Licença de

operação.

Periodicamente, de acordo com a licença de operação, o empreendedor deverá remeter,

ao órgão responsável, relatórios de desempenho e monitoria dos parâmetros ambientais

determinados na licença de operação, sendo que sua renovação ficaria condicionada ao

cumprimento das leis ambientais, sem prejuízo de outras sanções.

Criação de espaços territoriais, especialmente protegidos pelo Poder Público

Federal, Estadual e Municipal, tais com áreas de proteção ambiental, de relevante

interesse ecológico e reservas extrativistas

A Lei n° 9.985/2000 estabeleceu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, no

qual foram criadas as Unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável. As

unidades de conservação, definidas no art. 2°, inciso I, são “espaços territoriais e seus recursos

53

ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente

instituídas pelo poder público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime

especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.

As unidades de proteção integral são formadas pelas seguintes categorias de unidades de

conservação: estação ecológica, reserva biológica, parque nacional, monumento natural e refúgio

de vida silvestre, e as unidades de uso sustentável são constituídas pelas seguintes categorias de

unidades de conservação: área de proteção ambiental, área de relevante interesse ecológico,

floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento sustentável e

reserva particular do patrimônio natural.

O quadro abaixo apresenta um resumo das unidades de conservação e dos principais usos

permitidos em cada categoria.

Quadro 2. Usos permitidos nas diversas categorias de Unidade de Conservação. Usos Permitidos

Dominialidade Visitação Pública

Pesquisa Científica

Outros usos

Conselho Categoria de

UC

Público Privada Consultivo Deliberativo PROTEÇÃO INTEGRAL Estação Ecológica

X Não Sim *, & X

Reserva Biológica X Não Sim * X Parque Nacional X Sim Sim X Monumento Natural

X X Sim Sim X

Refúgio de Vida Silvestre

X X Sim Sim X

USO SUSTENTÁVEL Área de Proteção Ambiental

X X Sim Sim

Área de Relevante Interesse Ecológico

X X

Floresta Nacional X Sim Sim X Reserva Extrativista

X Sim Sim %, $ X

Reserva de Fauna X Sim % Reserva de Desenvolvimento Sustentável

X Sim Sim $ X

Reserva Particular do Patrimônio Natural

X Sim Sim

Outros usos: * - visitação para educação ambiental; & - pesquisas científicas com alteração do ecossistema; % - proibida a exploração dos recursos minerais e a caça amadorística ou profissional; $ - permitida a exploração madeireira sob forma sustentável.

54

Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente

O Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente - SINIMA, tem por objetivo

sistematizar a informação necessária para apoiar a tomada de decisões na área de meio ambiente,

permitindo a rápida recuperação e atualização, bem como o compartilhamento dos recursos

informacionais e serviços disponíveis. Ele é composto por uma Rede Nacional de Computadores

do IBAMA – RNCI, por um conjunto de bancos de dados e pela Rede Nacional de Informação

sobre o Meio Ambiente – RENIMA.

Cadastro Técnico Federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental

O cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental, tendo sido

regulamentado pela Resolução CONAMA n° 01/88, estabeleceu:

como objetivo proceder ao registro, com caráter obrigatório, de pessoas físicas ou

jurídicas que se dediquem à prestação de serviços e consultoria sobre problemas

ecológicos ou ambientais, bem como à elaboração do projeto, fabricação,

comercialização, instalação ou manutenção de equipamentos, aparelhos e

instrumentos destinados ao controle de atividades efetiva ou potencialmente

poluidoras.

Instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado

anualmente pelo IBAMA

O Relatório de Qualidade de Meio Ambiente - RQMA é uma obrigação do IBAMA.

Entretanto, somente uma versão foi publicada em 1984, pela SEMA, sendo que 10 anos depois o

IBAMA procurou publicar outra versão. Em 2002, em parceria com outras entidades públicas

federais e estaduais, organismos internacionais e ONGs, o IBAMA elaborou o GEO Brasil, com

o intuito de substituir o RQMA.

Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou

utilizadoras dos recursos naturais

Esse cadastro é obrigatório para pessoas físicas ou jurídicas que se dediquem a atividades

potencialmente poluidoras e/ou a extração, produção, transporte e comercialização de produtos

potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como produtos e subprodutos da fauna e da

flora.

O Desenvolvimento Sustentável, expressão criada, discutida, escrita e debatida em vários

fóruns, surgiu como uma retórica dos países ricos no intuito de se conciliar o desenvolvimento

55

econômico e a preservação do meio ambiente, em que pese o sentido e seu uso, laureada de

grande apelo e sentido filosófico e ético. Assim, o conceito de desenvolvimento sustentável

sinalizava como uma alternativa aos modelos tradicionais de desenvolvimento.

Nesse pêndulo, entre crescimento e desenvolvimento, de forma equilibrada e eqüitativa é

que a gestão ambiental e a definição de políticas ambientais floresceram no Brasil e no mundo.

MOURA (1996) apresenta uma síntese da evolução da política ambiental brasileira, que

abrange um período maior do que será aqui abordado.

Quadro 3. Síntese da evolução da política ambiental brasileira – 1930/2002. Período Evento

Década de 30 a 60

Início das ações governamentais no campo das políticas ambientais. Surgem as primeiras legislações e agências setoriais voltadas para a administração dos recursos naturais.

Década de 70

O Brasil participa da Conferência de Estocolmo em 1972, apresenta uma postura antiambientalista Em 1973 cria-se a primeira agência ambiental federal, a SEMA – Secretaria Especial de Meio Ambiente, como resultado da própria Conferência. Surgem os primeiros órgãos estaduais de meio ambiente (OEMAs). O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) fixa diretrizes ambientais.

Década de 80

Publica-se a lei da Política Nacional de Meio Ambiente, em 1981, criando o SISNAMA, integrado pelo também criado CONAMA. A institucionalização ambiental se fortalece gradualmente nos estados e municípios com a criação de órgãos e/ou secretarias e conselhos municipais de defesa do meio ambiente – CONDEMAS. O movimento ambiental forma a “Frente Verde” que trabalha pela inclusão do “Capítulo do Meio Ambiente” na nova Constituição. O Capítulo traz avanços significativos necessitando, porém, de legislação específica e do fortalecimento da ação dos estados para que venha a ser cumprido. Em 1989, criação do IBAMA, resultado da fusão de quatro órgãos federais que tratavam a questão ambiental de forma fragmentada: SEMA, IBDF, SUDEPE e SUDHEVEA. Formulado o Programa “Nossa Natureza”, em 1989. Criado o Fundo Nacional de Meio Ambiente – FNMA, em 1989.

Década de 90

Criada a Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da República – SEMAM/PR, em 1990, que tem por finalidade controlar, planejar, coordenar e supervisionar as ações relativas à PNMA. O Programa Nacional do Meio Ambiente – PNMA, inicia sua atuação em 1991, tendo como foco o fortalecimento institucional dos órgãos federais e estaduais de meio ambiente. Realiza-se a CNUMAD no Rio de Janeiro, em 1992. Criado o MMA, em 1992. Publica-se a Lei n° 9.433, em 1997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos. Publica-se a Lei n° 9.605, em 1998, que define a Lei de Crimes Ambientais Publica-se a Lei n° 9.985, de 2000, que cria o Sistema Nacional de Unidades de Conservação.

Fonte: Adaptado de MOURA (1996).

56

A gestão ambiental tem seus modelos de gestão adaptados aos modelos gerenciais de

administração de organizações, sendo que os modelos burocráticos, econômico-financeiros,

sistêmicos, matriciais são os mais adotados nas organizações ambientais brasileiras.

No caso brasileiro, observa-se que a escolha do modelo a ser adotado junto à União e aos

Estados é fruto de uma opção do dirigente. Disto decorrem vários estilos e modelos de gestão

ambiental adotados nos últimos anos, nas diversas esferas de governo, em virtude dos diversos

ocupantes daquelas cadeiras.

Dada a abrangência das políticas ambientais, abarcando várias áreas e setores da

economia, faremos uma rápida explanação das áreas objeto de regulação e regulamentação federal

e estadual de que se ocupa este estudo.

Licenciamento Ambiental

O licenciamento ambiental federal foi instituído pela Lei n° 6.983/81, tendo sido

regulamentado pelo Decreto n° 88.351, de 01/06/83, e por diversas Resoluções CONAMA, em

especial as Resoluções n° 001/86; 006/96; 006/87; 023/94 e 237/97. Em 1989, a lei foi

modificada pela Lei n° 7.804/89, que, em seu artigo 10°, estabelece que o licenciamento

ambiental é competência dos Estados. No § 4° assinala-se a competência originária do IBAMA

para o licenciamento “de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito

nacional ou regional”. Assim, a competência federal é meramente supletiva, a ser exercida na

omissão ou inexistência de órgão estadual legalmente competente, a exceção do estabelecido no

§4° do art. 10° da Lei n° 6.938/81. Porém, em alguns estados brasileiros (São Paulo, Rio de

Janeiro, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Sergipe, Alagoas, Goiás, Paraná e Santa Catarina), já

existiam tais normas desde a década de 70.

As grandes discussões técnico-jurídicas encontram-se em definir o que é impacto nacional

e regional, que foi tratado de maneira simplista na Resolução CONAMA n° 237/97. Da análise e

discussão deste termo não estabelecido claramente na legislação federal, o pacto federativo

procurou sanar, ou pelo menos definir uma forma compartilhada de gestão ambiental, no vácuo

existente do aparato normativo-legal. Esse instrumento procura repassar algumas atribuições para

os estados, objeto do termo de cooperação, de forma a tornar a gestão ambiental mais próxima

do usuário, como estabelecido na PNMA.

57

Em que pesem as questões referentes à inconstitucionalidade33 da Resolução CONAMA

n° 237/97, de que não iremos tratar aqui, esta vem sendo utilizada como um marco regulatório

onde são estipuladas as regras para o licenciamento local. Outro ponto digno de nota diz respeito

à definição de impacto local, objeto este último de discussões entre os estados e os municípios.

Essa discussão vem à tona no momento da descentralização dos estados para os municípios,

principalmente quanto à definição das competências de legislar e executar o licenciamento e

fiscalização de atividades ambientais.

Como pudemos observar, apesar de a PNMA ter sido recepcionada pela Constituição

Federal de 1988, bem avançada para a época em que foi posta em vigor, ainda não foi possível se

ter um consenso técnico-jurídico quanto às competências de legislar sobre a temática, apesar de a

Constituição, em seu artigo 225, ter estabelecido que cabe ao poder público e à coletividade o

dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.

O Decreto nº 99.274/90 estipulou que a participação da sociedade civil organizada é

assegurada no processo de licenciamento ambiental, sendo previsto, ainda, em casos de

empreendimentos de potencial ou efetivo impacto ambiental, a necessidade de realização de

audiências públicas junto às comunidades afetadas pelos referidos empreendimentos.

Recursos Hídricos

O mundo dispõe de aproximadamente 1.300 milhões de km3 de água, dos quais 97%

estão nos oceanos e mares, isto é, são águas salgadas. O estoque de água doce é estimado em 35

milhões de km3, ou seja, 3% do total, dos quais 30,15% estão nos aqüíferos e lençóis freáticos;

0,29% em lagos; 0,04 % na atmosfera na forma de vapor e 0,006% nos rios (SHIKLOMANOV,

1996).

O Brasil é um dos países comparativamente mais ricos, entre todos, no que diz respeito à

disponibilidade bruta de água em fontes renováveis. Segundo padrões internacionalmente aceitos,

são considerados cenários de potencial escassez os valores situados na faixa entre 1.000 e 2.000

m3 per capita e de escassez real as disponibilidades inferiores a 1.000 m3 per capita (SILVA, 1996).

No Brasil, a disponibilidade de água doce é de 257.740 m3/s, representando 12% do total

mundial e 53% do continente sul-americano. Porém, sua distribuição em território brasileiro é

desigual, sendo que, segundo os critérios internacionais, os Estados do Rio Grande do Norte,

Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e o Distrito Federal encontram-se com sinal de potencial

escassez hídrica.

33 A inconstitucionalidade da Resolução CONAMA n° 237/97 é tratada por Antônio Inagê (s.d). O autor

discorre sobre a competência do CONAMA para regulamentar artigos da Constituição Federal, no caso específico

58

Não obstante a abundância de água no Brasil, diversas regiões do país sofrem problemas

de escassez. Isto se aplica tanto ao caso do Semi-Árido nordestino - único de indisponibilidade

regional generalizada por causas naturais - como à existência de microrregiões, aglomerações

urbanas e regiões metropolitanas em que a escassez decorre de processos cumulativos de uso

predatório, degradação (SILVA, 1996) e devido a sua crescente demanda.

A distribuição regional dos recursos hídricos é de 70% para a região Norte, 15% para o

Centro-Oeste, 12% para as regiões Sul e Sudeste, que apresentam o maior consumo de água, e

3% para a Nordeste (BORSOI e TORRES, 1997).

Já a distribuição populacional é de 42,65% para a região Sudeste, 28,51% para a região

Nordeste, 14,97% para a região Sul, 7,19% para a região Norte e 6,68% para a região Centro-

Oeste. Como podemos observar, as regiões mais ricas em recursos hídricos são as que

apresentam menor contingente populacional, em 2000.

Em função de sua má distribuição geográfica, a preocupação com os recursos hídricos

remonta ao Brasil colônia. Nessa época, vários instrumentos legais normativos foram criados,

porém sua institucionalização só ocorreu no período republicano, conforme descrito por

ASSUNÇÃO (2000) e CHRISTOFIDIS (2001): “Em 1904, foram criadas as comissões de açudes

e de irrigação, os estudos e obras contra os efeitos das secas e de perfuração de poços. Essas

comissões, em 1906 foram fundidas e foi criada a Superintendência dos Estados de Obras Contra

os Efeitos das Secas.

Em 1909, foi criada a Inspetoria de Obras contra as Secas – IOCS, pelo Decreto 7.619,

de 21/10/1909, com o objetivo de efetuar estudos, levantamentos, reconhecimento de áreas,

potencialidades dos recursos naturais, no Nordeste, em especial, de obras de combate à seca e

aproveitamento hídrico.

Em 1919, o IOCS é transformado em Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas –

IFOCS, pelo Decreto n° 13.687, de 09/07/1919, com o objetivo de implantar infra-estruturas

hidráulicas, construção de açudes, poços, canais de irrigação e obras diversas.

Em 1933, o governo federal cria a Diretoria de Águas, no Ministério da Agricultura,

Indústria e Comércio.

Posteriormente, a Diretoria de Águas foi transformada em Serviço de Águas, que acaba

por ser incorporado ao Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, do Ministério

das Minas e Energia em 1934, que, posteriormente é transformado no Departamento Nacional de

Águas e Energia– DNAE, pela Lei 4.904, de 1965 e alterada sua denominação em 1968, para

do art. 6° da referida resolução que prevê o licenciamento ambiental no nível municipal.

59

Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE, pelo Decreto n° 63.951, de

1968.

Em 1939, foi criado o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica – CNAEE,

vinculado à Presidência da República.

Em 1945 é estruturado o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS,

pelo Decreto-Lei n° 8.486, de 28/12/45, responsável pelo aproveitamento hídrico, com ênfase

especial em açudes para: irrigação, abastecimento humano de água e piscicultura.

Em 1948, é criada a Comissão do Vale do São Francisco, pela Lei n° 541, de 15/12/48,

com o objetivo de realizar um plano geral de aproveitamento do vale, regularização do curso de

águas, utilização do potencial hidroelétrico, fomento à indústria e agricultura, desenvolvimento da

irrigação e modernização dos seus transportes.

Em 1973, foi criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente – SEMA, vinculada ao

Ministério do Interior, através do Decreto n° 73.030, com o objetivo de atuar no campo da

pesquisa, planejamento, coordenação e assessoramento com vista ao combate à poluição

ambiental, em especial dos recursos hídricos.

Em 1974, foi criada a Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco –

CODEVASF, pela Lei n° 6.088, de 16/07/74, com o objetivo de aproveitar para fins agrícolas,

agropecuários e agroindustriais os recursos de água e do solo do Vale do São Francisco.

Em 1995, o Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal é transformado em

Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, criando-se a

Secretaria de Recursos Hídricos.

Em 1996, foi instituída a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, autarquia sob

regime especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia – MME, com o objetivo de regular e

fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, pela Lei n°

9.427, de 26/12/96.

Em 1997, foi editada a Lei n° 9.433, de 08/01/1997, que institui a Política Nacional de

Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta

o inciso XIX do art. 21 da CF, e altera o art. 1° da Lei n° 8.001, de 13/03/90, que modificou a

Lei n° 7.990, de 28/12/89.

Em 1998, foi editado o Decreto n° 2.612, de 03/06/98, que regulamentou o Conselho

Nacional de Recursos Hídricos.

Em 2000, foi criada a Agência Nacional de Águas – ANA, pela Lei n° 9.984, de

17/07/2000.

60

Como pode ser observado, o quadro institucional de recursos hídricos sofreu uma série

de transformações, passando de órgão responsável pelo combate às secas que, posteriormente,

foi incorporando os demais usos da água, em várias instituições até o presente momento, com a

especialização em órgãos que tratam da questão de uso múltiplo da água e de energia elétrica,

atuando de forma compartilhada.

No que se refere ao quadro normativo legal, podemos observar uma série de normas

legais desde o Brasil Colônia, tanto no âmbito federal com no estadual.

Recursos Florestais

O Brasil possui a maior extensão de florestas tropicais do mundo e, aproximadamente,

65% (5,5 milhões de km2) do seu território possui alguma cobertura florestal (MMA, 2001). Tal

cobertura florestal não significa preservação, muito pelo contrário: 15% da Florestal Amazônica

já se encontram derrubadas; a Mata Atlântica possui menos de 7% de sua cobertura original, o

Cerrado é outro ecossistema que se encontra altamente degradado e os demais ecossistemas

brasileiros também se encontram em situação similar.

No campo institucional, podemos observar que em 1921, por meio do Decreto n° 4.421,

de 18/12/21, é criado o Serviço Florestal do Brasil, órgão vinculado ao Ministério da Agricultura,

com o objetivo de fomentar o setor florestal brasileiro.

Em 1938, é criado o Instituto Nacional do Mate, pelo Decreto Lei n°375, de 13/04/38.

Em 1967 é criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF, pelo

Decreto Lei n° 289, de 28/021967, vinculado ao Ministério da Agricultura, com o objetivo de

formular a política florestal, bem como orientar, coordenar e executar ou fazer executar as

medidas necessárias à utilização racional, à proteção e à conservação dos recursos naturais

renováveis e ao desenvolvimento florestal do País.

O IBDF absorve o Instituto Nacional do Pinho e o Departamento de Recursos Naturais

Renováveis do Ministério da Agricultura, extintos com sua criação.

Em 1989, é criado o IBAMA, por meio da Lei n° 7.735, de 22/02/89, mediante a fusão

de quatro órgãos (SEMA, SUDHEVEA, IBDF e SUDEPE), sendo que as funções do extinto

IBDF passam a integrar as atribuições do IBAMA, vinculado ao Ministério do Interior.

Em 1934, foi publicado o Decreto Federal n° 23.793, de 23/01/34 que instituía o Código

Florestal, revogado pela Lei n° 4.771, de 15/09/65 que instituía o novo Código Florestal

brasileiro que ficou praticamente inalterado durante 35 anos. Apesar de ser uma lei com mais de

37 anos, ela ainda mostra-se atual, sendo que a sua quase imutabilidade neste período deveu-se

61

em grande parte à divisão de terras existentes no território nacional, com grandes áreas intocadas.

Com o passar do tempo, os limites impostos pela lei pesaram sobre as propriedades rurais,

iniciando-se assim uma intensa discussão acerca dos limites estabelecidos em seus art. 2° (áreas de

preservação permanente criadas pelo “só efeito da lei”) e art. 3° (áreas de preservação

permanente instituídas por ato do poder executivo), além das áreas de reserva legal (art. 16).

Algumas regiões começaram a sofrer desmatamentos e desflorestamento, em grande

parte, em função dos limites impostos pelo Código Florestal, que acarretou a proposição da

Medida Provisória n° 1.511, de 14/08/96, pelo presidente da república no sentido de se tentar

conter o intenso processo de desmatamento verificado naquela época, principalmente na região

amazônica. Essa Medida Provisória foi reeditada 56 vezes e, ao longo de suas reedições, seu

conteúdo foi alterado completamente pelo acréscimo de dispositivos desprovidos de requisitos de

urgência e relevância. No meio das discussões acerca das MP, o Deputado Moacir Micheletto,

representante do setor ruralista, propôs um Projeto de Lei de conversão da MP 1.736, então na

sua 39ª edição, que impunha uma série de modificações no Código Florestal, principalmente nos

art. 2°, 3° e 16.

A reação da sociedade brasileira foi imensa, vários setores da sociedade se mobilizaram

para debater a questão que conseguiu levar a discussão para o CONAMA, onde foi imposta por

esse conselho a não reedição da MP n° 1.956-48/00. Nesse ínterim, foi criada uma câmara

técnica para discussão do Código Florestal que propôs nova redação incorporada na atual versão

em vigor da MP n° 2.166-67, de 24/08/2001. Posteriormente, foi editada a Resolução

CONAMA n° 303, de 20/03/2002, que dispõe sobre parâmetros, definições e limites de áreas de

preservação permanente.

Como pode ser observado, após a extinção do IBDF, a questão florestal passou a ser uma

atribuição acessória da Política Nacional do Meio Ambiente. A formulação e o fomento da

política florestal não têm espaço dentro da agenda das instituições criadas posteriormente,

ficando o setor órfão de uma política condizente com o potencial florestal brasileiro.

Isso pode ser notado pelas medidas tomadas pelos órgãos formuladores e

implementadores da política florestal, cujos instrumentos de comando e controle são utilizados

quase que exclusivamente com fins conservacionistas, deixando o setor produtivo sem uma

política de fomento florestal.

Unidades de Conservação

O Brasil apresenta uma das maiores diversidades de espécies de flora e fauna do planeta,

sendo que das 250.000 espécies de plantas superiores estimadas no mundo, 60.000 ocorrem no

62

Brasil, representando 22% do total existente. Para os outros grupos de plantas, o Brasil detém

23% das briófitas e 10% das pteridófitas catalogadas (MMA, 1998).

Do conjunto de fauna e microorganismos existentes, o Brasil apresenta 524 espécies de

mamíferos, 1.677 espécies de aves, 468 de répteis, 517 de anfíbios, 150 de peixes cartilaginosos,

de 800 a 1.000 espécies de peixes ósseos de água salgada e mais de 3.000 de água doce, o que

corresponde ao primeiro lugar em número de espécies de mamíferos, anfíbios e peixes de água

doce, ao terceiro lugar em número de aves e ao quinto em número de répteis (MMA, 1998 e

MITTERMEYER et al., 1997).

Dada a riqueza e a biodiversidade34 de espécies existentes, o Brasil necessita de um

aparato normativo legal e institucional capaz de lidar com essa riqueza a fim de cumprir com os

objetivos prescritos na convenção de Diversidade Biológica.

Apesar de o Brasil possuir um vasto arsenal de normas legais, desde o período colonial, a

institucionalização no trato de áreas protegidas e unidades de conservação ocorreu nos últimos 80

anos. Inicialmente, o Serviço Florestal do Brasil, criado em 1921, tinha essa prerrogativa, tendo

sido reorganizado em 1938, quando passou a contar com uma seção de parques nacionais. Em

1962, ele foi substituído pelo Departamento de Recursos Naturais Renováveis (DRNR),

transformado, em 1967, em Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF. Em 1973,

a Secretaria Especial de Meio Ambiente – SEMA, também passou a atuar na gestão de unidades

de conservação. Em 1989, o IBBF é transformado no Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e

dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, responsável pela gestão das unidades de

conservação federais. Ao mesmo tempo, a Fundação Nacional do Índio – FUNAI, e o Instituto

do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN foram outras instituições que se

tornaram gestoras de áreas protegidas (terras e parques indígenas e quilombos).

Apesar de o quadro normativo advir desde o período colonial, somente em 2000 é que foi

sancionada uma lei específica para Unidades de Conservação no Brasil, regulamentada

parcialmente em 2002.

O Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, criado pela Lei n° 9.985, de

18/06/2000, definiu Unidades de conservação como sendo o espaço territorial e seus recursos

ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente

instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime

especial de administração ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (art. 02 da Lei n°

34 Biodiversidade – segundo a Convenção de Diversidade Biológica, biodiversidade é definida como a

variabilidade de todos seres vivos de qualquer origem, compreendendo os ecossistemas terrestres, marinhos e aquáticos e, ainda, os complexos ecológicos dos quais fazem parte, o que inclui a diversidade dentro das espécies, entre as espécies e de ecossistemas (CDB, 1994).

63

9.985, de 18/06/2000). Já as áreas protegidas35 englobam outras áreas além daquelas definidas no

Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, como: áreas e terras indígenas,

quilombos, áreas de preservação permanente, reservas legais e outras áreas protegidas pelo poder

público não contempladas pelo SNUC.

35 Áreas protegidas – áreas de terra ou mar especialmente dedicadas à proteção e conservação da

diversidade biológica e dos recursos naturais e culturais a ela associados, e manejadas por meios legais ou outros meios eficazes (Miller, 1997).

64

3. DESCENTRALIZAÇÃO

A questão da descentralização foi alvo de intenso embate e discussão internacional, no

final da década de 1970 e início da década de 1980. Várias agências internacionais de

desenvolvimento enfatizaram a necessidade de descentralizar os planos de desenvolvimento dos

países do terceiro mundo: Nações Unidas36 , Organização Internacional do Trabalho (OIT)37 e a

Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID)38 (RODRIGUES

FILHO, 1992).

Já nos anos 1990, a falta de participação social é apontada pelas instituições internacionais

como uma das principais causas do fracasso de políticas, programas e projetos de diferentes tipos.

Assim, várias instituições recomendam a inserção de segmentos interessados (Stakeholers) nos

projetos e programas por ela financiados desde a fase de concepção. O relatório do Banco

Mundial de 1997 – World Development Report- The State in a Changing World, destaca a necessidade de

inserção de outros mecanismos de participação, além do processo eleitoral, para informar os

órgãos que constituem a estrutura do Estado sobre as preferências da sociedade. Com base nessa

premissa, destaca a atuação das ONGs e recomenda novos mecanismos de participação de

informação e consulta pela sociedade.

SILVA (1995) e SILVA & COSTA (1995) assinalam que os processos de descentralização

têm sido caracterizados, em vários países, como um esforço de reforma administrativa do aparato

estatal, que são determinados por novas condições econômicas, políticas e sociais experimentadas

pelo capitalismo internacional em sua atual etapa de desenvolvimento. Neste sentido, os autores

enfatizam dois paradigmas nos quais está assentada a descentralização.

O primeiro – hegemônico no plano político-ideológico e constante do

receituário de organismos internacionais de promoção do desenvolvimento e de

regulação econômico financeira – caminha no sentido da devolução, à

sociedade organizada, de recursos e de mecanismo de coordenação e controle

ainda nas mãos do Estado, que a passam a ser regulados preponderantemente

pelo mercado. A descentralização resultante é considerada diferenciadora,

seletiva e fragmentada. O segundo – que se mira em experiências bem

sucedidas de países da comunidade européia – enfatiza a reestruturação política,

econômico-social e espacial dos Estados-nações, conduzida de forma dinâmica,

36 United Nations. Report of the interregional Seminar on Decentralization for Development.

Khartoum, United Nations, New York, Sept. 1981.mimeogr. 37 International Labour Organizations (ILO). World Employment Programme Research. Working paper

series, WP 99, 1981 (Primeiro relatório).

65

menos autárquica e mais cooperativa, com a esfera pública concentrando-se nas

funções de planejamento estratégico, regulação articulada ao mercado e

promoção do desenvolvimento social. A descentralização resultante assume

caráter integrador e equalizador (grifo nosso).

3.1 A Descentralização das Políticas Públicas no Brasil

Falar de descentralização das políticas públicas brasileiras, nos remete ao entendimento

do quadro político-social vivenciado pelo Brasil nos últimos 40 anos do século XX (1960-2000),

mais precisamente, ao entendimento de como se processou a formulação e transformação do

novo estado brasileiro, sua distribuição territorial (fragmentação), a estruturação política

(bipartidária –pluri ou multipartidária), financeira (centralizada – descentralizada) e institucional

(centralizada –desconcentrada).

Vários autores têm apontado o tipo de federalismo e de relações intergovernamentais

existentes no Brasil como obstáculos a alterações em diferentes áreas, incluindo a

descentralização das políticas sociais, tais como: saúde, habitação e educação; setores de infra-

estrutura, como: transporte e energia elétrica; finanças públicas e estrutura fundiária; e no sistema

político (ABRUCIO, 1994). Muitas vezes, esses obstáculos emergem historicamente do processo

de transição democrática.

ABRUCIO (1994) e ABRUCIO & SAMUELS (1997) verificaram que o avanço da

descentralização de políticas públicas se deu mais por necessidade do que por planejamento –

ocorreu sem uma coordenação e uma definição clara de responsabilidades, sobretudo do nível

estadual, sendo necessário um novo pacto federativo, em termos de receitas e responsabilidades,

para que as unidades federadas possam realizar adequadamente as políticas públicas. Isto decorre

do processo de manutenção e perpetuação de poder das elites nacionais que, ao longo dos anos

foram constituindo bases de sustentação e trocas com o governo central, por financiamento de

suas políticas locais (BURSZTYN, 1984), que acabaram por criar uma situação dramática de crise

fiscal dos estados e municípios, atualmente.

Ao longo da história republicana, o Federalismo brasileiro passou por diversos períodos

de centralização e descentralização política e financeira, com o decorrente impacto sobre as

esferas estaduais de governo, ao contrário do modelo americano, em que já existiam unidades

territoriais autônomas antes do surgimento da União. A Federação Brasileira nasce como uma

reação ao centralismo do império, sob a marca da descentralização e da autonomia frente ao

38 Institute of International Studies. The project on managing decentralizaton: proposed plan on work

66

governo central. De uma forma geral, podemos diferenciar seis períodos, marcados pelas grandes

transformações político-institucionais: o da primeira República (1889 a 1930); o do Estado Novo

(1930-1945); o da restauração democrática (1945-1964); o do regime militar (1964-1985) e o da

Nova República (institucionalizado plenamente com a constituição de 1988) e as eleições diretas

para a presidência da república em 1989 (AFFONSO, 1997).

A Constituição Federal do Brasil, de 1988, trouxe avanços em vários aspectos do direito,

tendo elevado os municípios à condição de unidade federada e estabelecido a repartição de

competências e a previsão do direito do meio ambiente. Esse novo status trouxe ao município

alguns novos traços de ordem política e jurídica, notadamente quanto à sua autonomia, à sua

capacidade de auto-organização e a seu governo. Isso aparece implícito nos art. 23, 24 30 e 225

da Constituição Federal.

A elevação do município à categoria de ente federativo trouxe mais obrigações e

competências para eles; ficaram, porém, desprovidos de capacidade institucional, administrativa e

financeira para cumprir essas novas atribuições.

Para pôr fim e disciplinar a conduta dos gastos públicos foi publicada a lei de

responsabilidade fiscal (Lei nº 101, de 04/05/2000) , dentro de um contexto totalmente novo,

que trará reflexos nos próximos pleitos e governos, em virtude da necessidade de um ajuste fiscal

e financeiro por parte da União, Estados e municípios.

Essa mudança de postura, por parte do governo central, adveio da necessidade de ajuste

da economia nacional aos planos do governo de inserção da economia brasileira no contexto

internacional, por meio da adoção de restrições fiscais, por meio da adoção de políticas públicas

convergentes, como a eliminação de funções governamentais, cortes em despesas de custeio e

investimento, redução da folha de pessoal, fiscalização, desregulamentação e descentralização.

Tais medidas foram fruto de acordos oriundos do empréstimo com o Banco Mundial e FMI

realizado pelo governo Fernando Henrique Cardoso para a manutenção da estabilidade do real.

A estrutura federativa brasileira é marcada por uma profunda heterogeneidade

socioeconômica, demográfica e territorial. Este mosaico de situações incongruentes se expressa

na ambigüidade do recorte institucional de cada nível de governo. De fato, o termo Estado

revela-se equivocado, podendo significar realidades com escassíssimo conteúdo comum, com

implicações importantes sobre a adequada divisão de competência entre os diferentes níveis de

governo (AFFONSO, 1997).

1981-82. Berkeley, University of California, 1981.

67

A característica central da descentralização no Brasil é a sua descoordenação. Ao

contrário de outros países da América Latina, a descentralização brasileira não foi obra do

governo federal, mas dos estados e, principalmente, dos municípios (AFFONSO, 1997).

Uma análise dos principais estudos realizados no Brasil, que tratam das relações de poder

em nível local, nos permite inferir que os coronéis e as oligarquias locais e regionais são os atores

dominantes das relações de poder e da perpetuação do status quo nesses últimos anos.

FAORO (2000), QUEIROZ (1969), LEAL (1978) e BURSZTYN (1984 e 1990) tratam

da questão de forma diferenciada. Analisando o período que antecede a industrialização brasileira

na década de 1950, LEAL (1978) encontra razões para argumentar que o coronelismo ainda

existe devido à base econômica municipal ser extremamente frágil e aliada à decadência dos

proprietários rurais, o que coloca os coronéis na dependência das oligarquias regionais que, por

sua vez, dependem destes para se perpetuarem no poder.

QUEIROZ (1969, p.58-59) expressa no mandonismo local, isto é, nas relações familiares,

as relações sociais que permeiam as relações de poder, principalmente nas sociedades agrárias:

A dominação de todo o cenário brasileiro pela agricultura fazia com que

continuassem, como tipos de relações entre os homens, em todos os setores,

ora o patriarcal, ora o patrimonial (usando a terminologia de Max Weber), o

primeiro pela importância dada à organização familiar e à tradição, o segundo

pela importância que tinham os bens de fortuna e a grande propriedade

imobiliária – a mais poderosa alavanca, juntamente com a política, para elevar o

indivíduo na escala social brasileira, desde remotos tempos coloniais.[...]: Estas

características resultavam da organização social apoiada no latifúndio e no

paternalismo (em que se transformara o anterior patriarcalismo); [...]. Assim, a

passagem da solidariedade familial à solidariedade de dependência, de

elaboração mútua, não foi brusca e não acabou com o coronel, mas se

processou graças à gradual adaptação deste às novas condições de vida.

Já FAORO (2000), analisando a velha república, verifica que tanto os coronéis como as

oligarquias são peças fundamentais para perpetuar o poder político nacional, no nascimento da

república.

BURSZTYN (1984 e 1990), por outro lado, enfatiza que o centralismo do poder no

Brasil ocorre simultaneamente ao enfraquecimento do poder local, com o que ocorrem práticas

clientelísticas, principalmente nos municípios.

Fato recente, e ainda não explorado, refere-se a uma nova forma de clientelismo urbano

verificado nas eleições para governador no Distrito Federal, no ano de 1997. O então candidato

Joaquim Roriz, por uso de promessas a classes menos favorecidas e a servidores públicos,

68

conseguiu vencer de virada no segundo turno das eleições, com propostas de doações de lotes

urbanos, aumento para servidores públicos e doação de leite e pão.

Neste quadro de troca de favores, a perpetuação das oligarquias e dos coronéis se estende

até recentemente. Assim, um novo pacto entre os governadores e o governo central veio

suplantar algumas das oligarquias e coronéis, apesar de ainda estarmos longe de nos

desatrelarmos das práticas clientelísticas herdadas de nossos patrícios portugueses.

Willens39 citado por LEAL (1978, p.43) afirma que:

No Brasil, o patrimonialismo lançou raízes nas estruturas políticas locais

dominadas por latifundiários. A velha e bem conhecida competição entre poder

estatal e poder privado geralmente é favorável a este. O governo da metrópole,

mais tarde, o governo imperial e republicano é obrigado a transigir com o

chamado poder privado.[...] desta forma, o patrimonialismo das estruturas

políticas locais sobreviveu e manifesta-se de maneira curiosa. Se uma pessoa

vem a ocupar um posto de comando na organização político-administrativo,

não é raro presenciar-se a ascensão de grande número de pessoas da ‘terra dele’.

Na verdade, desde a colônia, o Brasil é caracterizado por sua política de patrimonialismo,

com graus variados de clientelismo (LEAL, 1978 e FREYRE, 1978). Alguns autores apresentam

visões diferentes acerca do grau de centralização/descentralização.

Na análise de SILVA (1981) sobre os movimentos de centralização e descentralização no

Brasil, durante os períodos de colônia, império e república, pode-se notar a existência de um

movimento ondulatório com graus variados de centralização/descentralização ao longo da

história do Brasil. Esse fato é associado a fatores intrínsecos dos dois processos.

Mais recentemente, com a redemocratização ocorrendo primeiro nos governos estaduais,

com a eleição para governadores e prefeitos no início dos anos 80, e somente depois chegando ao

núcleo central do estado (em 1988, com a Constituinte e, em 1989, com a eleição direta para

Presidente da República), é que notamos o caráter descentralizador presente na constituição de

1988.

A Constituição de 1988 define os municípios como membros da federação, afirmando,

em seu art. 18, que “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil

compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos” (PNUD,

1996, p.57).

Observa-se que durante o processo ocorreu uma identificação entre a luta contra o

autoritarismo e a luta pela descentralização. A União ficou sem defensores durante a elaboração

39 Willens, Emílio – Burocracia e patrimonialismo. São Paulo. 1945. Separata de Administração pública,

ano 3. n° 3 (Setembro de 1945).

69

da Constituição de 1988 e a descentralização se processou de forma descoordenada por não

existir um projeto articulador. O debate da descentralização identifica apenas duas posições

polares no arranjo federativo: a da municipalização, sinônimo por excelência da descentralização,

e a da coordenação das políticas gerais, a qual caberia à União. O nível intermediário de governo

não aparece no debate com qualquer delimitação própria de atribuições.

Com o avanço da globalização e do neoliberalismo40, a descentralização das políticas

públicas ganha um novo significado, sendo sinônimo de redução do Estado às funções básicas e

indispensáveis para seu funcionamento, cedendo espaço para o “mercado” via

desregulamentação dos setores da economia, a fim de torná-la mais competitiva. A privatização

de todo e qualquer serviço público e até mesmo o financiamento de serviços privados com

recursos públicos é uma proposta de modelo a ser seguido.

A partir do momento que o Presidente Collor assume o governo em 1990, essas

premissas são postas em prática. O Presidente Fernando Henrique Cardoso aprofunda a

execução das políticas neoliberais em seu governo. A descentralização das políticas públicas,

principalmente dos serviços referentes às políticas sociais, começa a sofrer intenso processo de

transformação, que ainda perdura. No bojo dessas mudanças, o setor não governamental (ONG)

aparece concorrendo com os já escassos recursos financeiros para o financiamento do bem-estar

social.

Isto ocorre porque surge um movimento de substituição de financiamento público para o

privado, principalmente nos serviços públicos associados às atividades denominadas “qualidade

de vida”, tais como educação, bem-estar, cultura, meio ambiente e lazer (GRAU, 1998), em

função de algumas supostas virtudes destes serviços prestados por essas organizações, como sua

melhor eficiência, eficácia, efetividade, flexibilidade, além da satisfação da demanda não coberta

pelo estado nem pelo mercado, nas quais as ONG se apresentam.

Conforme assinalado por GRAU (1998), a problemática de financiamento público remete

a uma política de institucionalização reguladora, na qual as entidades subvencionadas devem

submeter-se ao controle da administração a posteriori, com obrigação de restituir o recebido se não

lhe deram o destino previsto ou se descumprirem as condições do título subvencionado.

Segundo SANCHES MORÓN (1995) apud GRAU (1998), a transferência de funções

para as ONGs pode ter grandes vantagens, como: menores problemas organizacionais, pessoal

mais motivado e, sobretudo, prestação dos serviços com menos recursos, não somente pela

diminuição das cargas burocráticas, mas também porque os organismos privados tendem, por sua

40 “O neoliberalistmo foi uma reação teórica e política veemente contra o Estado intervencionista e de

bem-estar social” (Anderson, 1998:9).

70

vez, a contribuir no financiamento, seja mobilizando voluntários e/ou gerenciando aportes

complementares. Porém, conforme O’CONNEL (1996) apud GRAU (1998), é preciso concordar

que há atividades públicas que podem ser delegadas, mas não as responsabilidades estatais.

A descentralização tornou-se uma das preocupações marcantes nesses últimos anos, por

parte de nossos governantes e a reforma do Estado é prioritária.

Nessa perspectiva, o governo federal foi sempre colocado como o setor resistente a ceder

o poder de decisão, e o município, como o setor que sempre esperou que se acreditasse em sua

competência para concretizar os anseios da comunidade, para alavancar a eficiência e a qualidade

dos serviços públicos. Qualquer movimento no sentido da descentralização deve partir do

governo federal, detentor do poder (SOBRINHO, 1995).

No âmbito do processo de reforma do Estado brasileiro, da passagem do estado

burocrático41 para o estado gerencial42, as reformas propostas podem ser divididas em dois

estágios. O primeiro estágio, ou reforma de primeira geração, tem por objetivos: a construção e

reconstrução de suas capacidades administrativas e institucionais, por meio da estabilização

macroeconômica; a correção do sistema de preços relativos; a abertura externa e a eliminação de

barreiras para o funcionamento das regras de mercado. As reformas do segundo estágio ou de

segunda geração são de longo prazo e envolvem questões mais estruturais, afetando

significativamente as esferas locais e as políticas sociais, pois procuram redefinir o papel do

estado e do setor privado.

SOUZA & CARVALHO (1999) distinguem, também, os dois estágios do ponto de vista

dos objetivos da reforma. O primeiro enfatiza a racionalização dos recursos fiscais. Já o segundo

persegue outros objetivos adicionais: a) eficiência dos serviços públicos, a ser alcançada pela

otimização dos recursos humanos e financeiros, via o estímulo à competição administrativa pelo

governo, do que as organizações sociais são exemplo; b) efetividade; c) democratização, com o

envolvimento da comunidade nas decisões relativas às ações públicas; e d) descentralização para

as esferas subnacionais das responsabilidades de provisão de infra-estrutura e dos serviços sociais.

ARRETCHE (2000) distingue três ordens de fatores para explicar o processo de

transferência de competências governamentais de extensão, que estariam associados à natureza

das variáveis que explicariam o processo de reforma do Estado brasileiro, no campo da

41 BRESSER PEREIRA (1998) destaca que a reforma burocrática marca a transição para a dominação

racional-legal de que nos fala Weber, representando um momento fundamental do processo histórico de racionalização burocrática, no qual se instala uma administração profissional e é criado um conjunto de instituições que constituem a administração pública burocrática.

42 A reforma gerencial faz parte de um movimento mais amplo que é o da reforma do Estado, que busca criar novas instituições legais e organizacionais que permitam que uma burocracia profissional e moderna tenha condições de gerir o Estado (BRESSER PEREIRA, 1998).

71

descentralização das políticas sociais. São elas: i) fatores de tipo estrutural, sejam eles de natureza

econômica ou de natureza político-administrativo; ii) fatores de tipo institucional:, ou ainda iii) fatores

ligados à ação política, quer estes envolvam as relações entre os três níveis de governo ou as relações

entre estado e sociedade.

No primeiro caso, estaríamos assumindo que diferenças regionais de natureza

econômico-administrativa, isto é, estados mais pobres, tenderiam a ter os piores índices de

políticas públicas sociais, independentemente de fatores de outra ordem. Assim, nos estados mais

pobres, esperar-se-iam os piores índices de descentralização, ocorrendo o oposto nos estados

mais ricos.

No caso institucional, embora os fatores de ordem socioeconômica expliquem diferenças

na ação dos governos, amplos processos de reforma nas formas de provisão de serviços públicos

não poderiam ser entendidos sem a interferência de fatores relacionados à natureza das

instituições no âmbito das quais se tomam as decisões e se implementam tais reformas. Quer a

noção de instituições esteja referida à natureza das organizações no interior das quais se realiza o

processo decisório ou às regras do jogo, isto é, ao conjunto de procedimentos legais que geram

incentivos aos comportamentos dos atores, as instituições políticas teriam um peso decisivo em

processos de reforma do estado. Estas, por sua vez, estariam sujeitas às ações políticas, o que

significa dizer que se comportam de modo distinto para cada política social considerada

(ARRETCHE, 2000).

O terceiro e último fator, a política, estaria ligada à natureza das relações entre estado e

sociedade e às relações entre os diversos níveis de governo. Neste campo, localiza-se a teoria de

PUTNAM (1993), que explica que as variações na capacidade de os governos regionais

formularem, aprovarem e implementarem políticas compatíveis com as atribuições que lhes

forem delegadas são diretamente determinadas pela existência de capital social43. Assim,

encontraríamos taxas mais elevadas de descentralização naquelas regiões ou estados em que a

tradição de participação política for mais forte e, paralelamente, quanto mais verticalizadas as

relações políticas em uma dada região ou estado, mais baixas taxas de descentralização seriam

encontradas.

Outro tipo de abordagem diz respeito à ação política entre os níveis de governo. As ações

dos governos locais dependem, em grande parte, das ações políticas do governo federal, isto é, o

governo federal, pode induzir decisões de comportamento nos primeiros, por meio de programas

43 Capital Social – diz respeito a características da organização social, como confiança, normas e sistemas,

que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas. A existência de um capital social é tão decisiva que “seria possível prever o sucesso ou fracasso dos governos regionais na Itália em 1980, com

72

deliberadamente desenhados para tal. Assim, a variável a ser analisada seria a estratégia de

indução por parte do nível de governo interessado na descentralização, compreendido pela

existência de programas ativos de transferência de atribuições e pela formulação e implementação

de um desenho institucional capaz de produzir incentivos suficientes para que os governos

estaduais tomem a decisão de assumir tais atribuições (ARRETCHE, 2000).

A reforma do Estado parte da premissa, ou suposição, de que a simples transferência do

poder de decisão e execução para uma instância inferior é suficiente para que haja

descentralização, e que os serviços descentralizados irão ganhar em qualidade, e ainda, que a

descentralização por si só bastaria e que não seriam necessárias maiores definições do modus

operandi do aparelho do Estado.

Esse tipo de postura não leva em conta as desigualdades econômicas, sociais, políticas e

culturais existentes no país e dentro de uma mesma região, que criam situações diferenciadas,

exigindo soluções próprias para o enfrentamento dos problemas que, muitas vezes, não foram

previstos durante o processo de descentralização.

LOBO (1988) admite três diferentes tipos de descentralização: vertical (entre diferentes

níveis de governo); horizontal (da administração direta para a indireta) e a relação Estado-

sociedade (do Estado para a sociedade). Já FISCHER (1987) admite quatro tipos: de uma esfera

de governo para outra; na mesma esfera de governo; da administração direta para a indireta; do

estado para a sociedade, admitindo duas hipóteses: do poder público para as empresas privadas

(privatização) e dos órgãos governamentais para a população organizada. MEDINA (1987), por

sua vez, admite dois tipos de descentralização: a administrativa (delega algumas tarefas e funções

a níveis hierárquicos que lhe são subordinados) e a política (que implica o exercício local da

autoridade, com poderes decisórios e alto nível de discrição).

No campo das políticas públicas federais, a descentralização apareceu primeiramente na

área de saúde, em meados da década de 1980. Em 1983 foram assinados com estados e

municípios os primeiros convênios das Ações Integradas de Saúde (AIS) e, em 1987, com os

estados, os primeiros convênios do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS). A

estratégia adotada consistiu em implantar a descentralização de forma gradativa, associando-a à

criação de espaços institucionais de participação social através de Conselhos de Saúde – previstos

em todas as esferas, embora não necessariamente com caráter deliberativo. Em 1988, tem início a

implantação do Sistema Único de Saúde (SUS), concebido como um sistema descentralizado e

com comando único em cada esfera de poder.

extraordinária precisão, a partir de padrões de engajamento cívico, aproximadamente um século antes” (PUTNAM, 1993).

73

O setor de educação, por sua vez, não se descentralizou como o setor de saúde. A

Constituição de 1988 previu tão-somente que os diferentes níveis de poder organizem seus

respectivos sistemas de ensino “em regime de colaboração”, estabelecendo que os municípios

atuem prioritariamente na rede pré-escolar e no ensino fundamental. De maneira geral, os estados

aparecem como os principais responsáveis pelo ensino fundamental e de nível médio,

participando, também, em alguns casos, do ensino universitário; os municípios respondem pela

educação infantil, enquanto o governo federal é o principal responsável pelo ensino superior,

envolvendo-se, ainda, com a construção de escolas para o ensino fundamental e o desempenho

das funções de apoio, como a merenda escolar e os livros didáticos.

A assistência social foi a que mudou menos do ponto de vista da redistribuição efetiva de

competências e atribuições entre instâncias de governo. Em 1986, a comissão de apoio à

reestruturação da assistência social, criada pelo governo federal, elaborou um diagnóstico com os

principais problemas da assistência social no país: concepção assistencialista e utilização

clientelista das ações, insuficiência de recursos, fragmentação institucional, superposição de ações

realizadas pelas três instâncias de governo, excessiva centralização financeira e político-

administrativa das políticas e programas federais, e baixa qualidade do atendimento. Tal

diagnóstico subsidiou a constituinte de 1988, sendo que algumas de suas proposições foram

incorporadas no texto constitucional. Assim, a assistência à seguridade social foi tratada como

direito indispensável para garantir a cidadania; foi criada a renda mínima vitalícia para o idoso,

carentes e deficientes físicos; foi estabelecida a gestão político-administrativa participativa; foi

preconizada a municipalização da assistência social; foram definidas, com mais clareza, as formas

e fontes de financiamentos, destinando ao setor 10% dos recursos do orçamento da seguridade

social (OSS), além de recursos ordinários do tesouro e dos orçamentos de estados e municípios.

Tais preceitos constitucionais foram materializados na lei orgânica da seguridade social (LOAS).

As ações descentralizadoras não são radicais e nem isentas de ambigüidades, sendo que tais

mudanças foram mais de cunho de definição das funções mais normativas e reguladoras da União

do que executivas.

Já no setor de habitação ocorreu o inverso: o setor foi alvo de mudanças dramáticas no

desempenho efetivo de papéis pelas diferentes instâncias de governo. Tais mudanças foram em

função da desarticulação progressiva da instância federal, via mudanças institucionais e,

principalmente, devido à redução drástica dos recursos que alimentaram a política habitacional

centralizada por mais de 20 anos. As mudanças institucionais ocorreram em função da mudança

do Sistema Financeiro Habitacional (SFH) e da extinção do Banco Nacional de Habitação

(BNH). Tais modificações resultaram na ausência de uma agência ou órgão regulador de uma

74

política nacional de habitação, que vem sendo substituída por bancos privados, pela Caixa

Econômica Federal – gestora do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), por

empresários do setor de comercialização de imóveis (SECOVI) e secretários estaduais e

municipais gestores de programas habitacionais para baixa renda. Desta forma, o setor de

habitação, ora centralizado, passa a ser uma iniciativa dos governos estaduais e municipais, que

sofrem de descontinuidade e assumem diversas formas no território nacional.

ALMEIDA (1996) faz uma síntese das condições e tipos de descentralização nas áreas

sociais do Brasil, apresentado no Quadro 4.

75

Quadro 4. Condições e tipos de descentralização nas áreas sociais Área/Dimensões Saúde Assistência

Social Habitação Educação

Política de Descentralização Nacional

Sim (SUS) Não Não Não

Coalizão Pró-descentralização

Forte e nacional

Fraca Inexistente Fraca no nível federal Variáveis e pouco estáveis nos estados.

Estruturas Anteriores

Forte centralização decisória e financeira federal estados e municípios com redes próprias Competências definidas e exclusivas

Centralização decisória e financeira federal estados e municípios com redes próprias Competências concorrentes Grande fragmentação institucional

Centralização decisória e financeira em uma agência federal Descentralização na execução dos programas por agências estaduais e municipais

Centralização de alguns programas e parte dos recursos no governo federal Estados operam redes próprias responsáveis pela maior parte da oferta do ensino básico Competências concorrentes

Tipos de descentralização

Descentralização como política deliberada Tendência atual à descentralização caótica

Nenhuma descentralização efetiva

Descentralização por ausência com autonomização dos estados e municípios

Lenta descentralização no plano federal Políticas estaduais de municipalização Políticas estaduais e municipais de desconcentração Municipalização por ausência.

Fonte: Almeida, 1996.

As experiências brasileiras de descentralização das políticas sociais de saúde, educação,

assistência social e habitação em curso indicam que é possível redefinir funções sem que exista

uma política nacional que oriente a mudança e defina em grandes linhas as novas

responsabilidades entre os três níveis de governo. Essa forma de mudar tem conseqüências

sociais e políticas igualmente perversas, podendo agravar as disparidades intra e inter-regionais

geradas sob o federalismo centralizado (ALMEIDA, 1996).

76

Analisando a descentralização no que diz respeito à forma de como o aparelho

burocrático do governo brasileiro está estruturado para o exercício de suas atribuições, é

apresentada uma análise baseada no documento preliminar do (MMA/PNMAIIz, 2001), acerca

da “descentralização” da administração direta para indireta que, no nosso entender não passa de

desconcentração.

A atividade administrativa pública é desenvolvida de maneira direta ou indireta: ou há um

centro investido de poderes, que apenas os desconcentra, ou há pessoas distintas do centro, que

desenvolverão descentralizadamente a atividade administrativa44.

A descentralização administrativa ocorre quando, por lei, determinadas competências são

transferidas a outras pessoas jurídicas, destacadas do centro, que podem ser estruturadas à

maneira do Direito Público (autarquias e fundações de Direito Público), ou estruturadas sob

forma do Direito Privado (empresas públicas e sociedades de economia mista)45. A

descentralização é o que caracteriza a administração indireta, que, por isso, é também chamada de

administração descentralizada.

De acordo com a legislação46, as categorias de entidade que participam da Administração

Indireta são as seguintes:

• Autarquia: é o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,

patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração

Pública, que requeiram, para melhor funcionamento, gestão administrativa e

financeira descentralizada.

• Empresa Pública: a entidade é dotada de personalidade jurídica de direito

privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei

para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer,

por força de contingência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das

formas admitidas em direito.

• Sociedade de Economia Mista: é a entidade dotada de personalidade jurídica de

direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a

forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em

sua maioria, à União ou a entidade da Administração Indireta.

44 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 2ª edição., São Paulo, Malheiros, 1995.

p.56. 45 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Op. cit. p.60. 46 Categorias e definições conforme o Decreto Lei nº 200, de 25/02/1967, e de acordo com as alterações

feitas pelo Decreto Lei nº 7.596, de 10/04/1987.

77

• Fundação Pública: é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa para o

desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgão ou entidade

de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido

pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da

União e de outras fontes.

Já a desconcentração, por sua vez, ocorre quando não há criação de outras pessoas, mas

sim atribuição de determinadas competências a serem exercidas no âmbito da mesma pessoa. Por

isso, a desconcentração é característica da Administração Direta, uma vez que o serviço público é

realizado diretamente pelos órgãos integrados na estrutura administrativa do Estado. A

desconcentração pode se dar por diversos critérios, isolados ou conjuntamente: geográfica ou

territorial, como é o caso das Administrações Regionais; por matéria, como é o caso dos Ministérios

da Administração Federal e das Secretarias Estaduais e Municipais; e por grau decisório, como é o

caso das divisões e departamentos subordinados na estrutura do estado47.

Através do mecanismo da desconcentração, a legislação admite a existência, no âmbito da

Administração Direta, dos denominados órgãos autônomos, desde que voltados para atividades

de pesquisa ou ensino, ou de caráter industrial, comercial ou agrícola48. Os órgãos autônomos são

desmembramentos da Administração Direta que não chegam a se erigir em pessoa jurídica mas

gozam de certa autonomia administrativa e financeira para o desempenho de suas atribuições

específicas, sujeitas sempre à supervisão ministerial49, de Secretaria Estadual ou Municipal,

conforme a esfera de Poder Executivo a que pertençam. Para o exercício dessa autonomia, a lei

faculta a criação de fundos especiais de despesa50.

A legislação federal define o fundo especial como "constituído pelo produto de receitas

especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços,

facultada a adoção de normas peculiares de aplicação"51.

47 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Op. cit. p. 61. 48 Artigo 172 do Decreto-Lei nº 200, de 25/02/1967: “O Poder Executivo assegurará autonomia

administrativa e financeira, no grau conveniente, aos serviços, institutos e estabelecimentos incumbidos da execução de atividades de pesquisa ou ensino, ou de caráter industrial, comercial ou agrícola, que, por suas peculiaridades de organização e funcionamento, exijam tratamento diverso do aplicável aos demais órgãos da administração direta, observando sempre a supervisão ministerial. § 1º Os órgãos a que se refere este artigo terão a denominação genérica de órgãos autônomos. (...)”.

49 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Tributário Brasileiro. 22ª ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, São Paulo, Malheiros, 1990, p. 665-666.

50 § 2º do Decreto-Lei nº 200, de 25/02/1967, conforme redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 29/09/1969: “Nos casos de concessão de autonomia financeira, fica o Poder Executivo autorizado a instituir fundos especiais de natureza contábil, a cujo crédito se levarão todos os recursos vinculados às atividades do órgão autônomo, orçamentários e extra-orçamentários, inclusive a receita própria.”

51 Artigo 71 da Lei nº 4.320, de 17/03/1964.

78

Os fundos especiais de despesa têm que obedecer, em sua operação, a uma série de

prescrições legais, embora forneçam aos órgãos autônomos uma autonomia orçamentária e

financeira significativa, a ponto de serem classificados por Giacomoni como "autênticos

orçamentos dentro do orçamento"52.

Finalmente, em função da vinculação de receitas e da maior autonomia orçamentária e

financeira, a Constituição Federal e a Constituição de alguns estados proíbem "a instituição de

fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização parlamentar"53.

Analisando os argumentos apresentados por vários autores a favor e contrários a

descentralização, NEVES (1993) observou que eles são funções de características da forma como

são subdivididos. A seguir são apresentadas algumas sínteses dos principais pontos a favor da

descentralização segundo os autores analisados. Medina divide em quatro dimensões a

descentralização: administrativa – meio para melhorar a prestação dos serviços públicos;

psicológica – benefícios psíquicos e individuais advindos do fato de os serviços públicos serem

mais visíveis por parte do cidadão, permitindo a estes terem um contato; sociológica –

possibilidade de adaptações de políticas governamentais às peculiaridades locais, em termos de

cultura, estilo de vida, preferência e prioridades; e política – mobilização e uso do poder. Já para

Pescador citado por NEVES (1993), as principais vantagens são: participação, legitimidade,

proximidade, criação e inovação, integração e eficiência. Para DOWBOR (1987), as dimensões

privilegiadas pela descentralização são: econômica local (melhoria das prioridades alocativas

baseadas em outros critérios que não só o do lucro); financeira (reutilização dos excedentes

gerados na própria economia local); tecnológica (busca de alternativas próprias, com maior

flexibilidade para atender às especificidades locais); administrativa (identificação dos atores sociais

e suas necessidades, com uma maior racionalidade das ações); e política (o cidadão participa da

decisão, fazendo parte da solução). MEDEIROS (1989) divide em dois grupos: eficiência

(adequação dos meios) e a democratização (transparência das decisões e ações e envolvimento da

população-alvo).

BRASIL/IPEA (1994) enfatiza as seguintes vantagens da descentralização de natureza:

econômica (conhecimento dos problemas e suas limitações; melhor utilização dos recursos e de

forma mais adequada; adequações a lógicas econômicas locais); social (melhor conhecimento dos

problemas, acesso aos meios de decisão, adequação das políticas públicas às características locais);

financeira (menores custos de execução dos serviços, excedente financeiro permanece no local);

tecnológica (adequação das soluções tecnológicas às peculiaridades locais, soluções diferenciadas

52 GIACOMONI, James. Orçamento Público. 5ª ed., São Paulo, Atlas, 1994, p.77. 53 Inciso IX do Artigo 167 da Constituição Federal de 5/10/1988.

79

a diferentes problemas); psicológica (estímulo à criatividade e à inovação, criação de um vínculo

de co-responsabilidade e co-propriedade, criação de compromissos entre o público e o governo);

administrativa (maior coordenação e racionalização das ações locais, maior desregulamentação e

desburocratização estatal, maior rapidez na tomada de decisões); política (descentralização,

pluralidade e partilha do poder, transparência na administração, participação social na tomada de

decisões, melhoria na negociação de conflitos, repartição de poder para parcela da população

marginalizada, maior cooperação da sociedade, aumento da representatividade e legitimidade das

instituições e agentes políticos, contribuição para a constituição dos movimentos sociais como

sujeitos coletivos e formação de consciência de cidadania).

Os argumentos contrários à descentralização são devidos ao enfraquecimento das

políticas macroeconômicas, principalmente as políticas fiscais e tributárias; a integração nacional,

perpetuação das desigualdades regionais, iniqüidades na prestação de serviços públicos e a cultura

institucional dos governos locais. Tais argumentos se revelam como sendo conseqüências do tipo

e da forma como a descentralização é posta em prática. É claro que, devido a algumas

peculiaridades locais e até mesmo regionais, um ou outro tipo de argumentação estará presente

em maior ou menor escala. O que não seria de se estranhar, devido à dimensão territorial do

Brasil e às diferenças culturais e econômicas existentes no Brasil.

3.2 A descentralização da Gestão Ambiental no Brasil

LARRUE (2000) apresenta uma tabela esquemática (Tabela 1) dos problemas ambientais

divididos no tempo e no espaço, de forma que cada tipo de dano que possa ocorrer no ambiente,

seja tratado em uma esfera de poder correspondente. Esse tipo de abordagem é útil para que

possamos verificar que, a cada tipo de dano que o ambiente sofra, existem instâncias

diferenciadas que devem ser acionadas para tratar da questão ambiental.

80

Tabela 1. Esquema espaço temporal dos problemas ambientais.

Curto prazo Médio prazo Longo prazo Nível internacional e global

Acidentes nucleares Derramamento de Petróleo no mar Algas verdes

Poluição transfronteiriça (água) Transporte de resíduos perigosos Gestão de zonas

Modificação climática Poluição global dos oceanos Desflorestamento maciçoDesertificação Chuvas ácidas Perda da biodiversidade genética

Nível Nacional Intoxicação por produtos tóxicos à difusão nacional (má distribuição do tempo)

Definição de políticas nacionais do meio ambiente Gestão de parques nacionais Controle de produtos Articulação entre atividades econômica e meio ambiente

Organização do território (litoral, montanhas, ....) Gestão das reservas de água Resíduos perigosos Desenvolvimento do meio ambiente Controle de tecnologias

Nível Regional Acidentes químicos Poluição acidental das águas Invasão de espécies Catástrofes naturais (inundação, abalos sísmicos, incêndios florestais)

Impacto de grandes obras abastecimento de água em grandes barragens ou aglomerações Parques regionais Gestão das espécies, peixes, caça

Gestão das florestas Equilíbrio rural/urbano por região Proteção do solo e do lençol freático Resíduos industriais (estocagem) Erosão

Nível local Aplicação de planos de alerta em locais de poluição atmosférica Risco de vizinhança

Ruído Tratamento de resíduos domésticos Despoluição do ar e da água Distribuição urbana, espaços verdes Condições de trabalho (prejuízo)

Conservação dos sítios e paisagens Planejamento a longo tempo e do desenvolvimento urbano Plano de Ocupação do solo tecnologias apropriadas acesso à natureza

Fonte: LARRUE (2000).

No caso brasileiro, a competência para legislar sobre tal assunto é função de sua

localização e do tipo de recurso ambiental, não se relacionando o tempo como uma variável

implícita na gestão ambiental.

Da análise da Tabela 2, desprendida das constituições brasileiras sob seu caráter

centralizador versus descentralizador, apresentado por SOUZA (1992), verifica-se que muitas

81

oscilações ocorridas em seu conteúdo referem-se às dificuldades históricas registradas no Brasil

para a constituição de um estado nacional, rompendo com o regime colonial. Tais análises podem

ser corroboradas pelos estudos desenvolvidos sobre a formação econômica do Brasil por

diversos autores (FREYRE, 1983; FURTADO, 1986; PRADO JÚNIOR, 1999; entre outros).

Tais constituições expressavam os interesses dos dominantes na ocasião que, via de regra, se

perpetuam no poder (BURSZTYN, 1990).

Tabela 2. Federalismo nas constituições brasileiras anos Formato

1891 1934 1937 1946 1967-69 1988 Centralizador (União) X X X X Centralizador (estado-membro) X Municipalista X X Partilha do Poder X

Fonte: SOUZA, 1992.

SOUZA (1992) faz a seguinte análise das constituições brasileiras, no que se refere à área

ambiental:

A Constituição de 1934 apresentava, pela primeira vez, a competência privativa

da União para legislar sobre a riqueza do subsolo, mineração, metalurgia, águas,

energia hidrelétrica, florestas, caça e pesca e sua exploração, embora não

excluísse a competência estadual para legislar supletivamente sobre essas

matérias.

Já a Constituição de 1937 mantém a competência privativa da União para

legislar sobre minas, energia hidráulica, águas, florestas, caça e pesca e a

competência supletiva dos estados. Nela, também aparece o primeiro elemento

ambientalista para o interior das normas constitucionais quando, na alínea “e”

do art. 18, estabelece que os estados, independentemente de autorização,

podem legislar sobre medidas de polícia para a proteção das plantas e dos

rebanhos contra moléstias ou agentes nocivos, desde que não contrariem ou

diminuam as exigências federais. Também inova ao estabelecer que os

monumentos históricos, artísticos e naturais, como as paisagens e os locais

particularmente dotados pela natureza gozam da proteção e dos cuidados

especiais da Nação, dos estados e dos municípios.

A Constituição de 1946 reproduz – com adaptações e atualizações – a

constituição de 1934, mantendo a competência da União e dos estados para

82

legislar sobre riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia

elétrica, florestas, caça e pesca, permitindo a competência supletiva do estado.

A Constituição de 1967-69 explicita que os estados têm competência legislativa

supletiva sobre materiais como jazidas, minas e outros recursos minerais,

floresta, caça e a pesca, águas e energia, acrescentando, neste último setor, as

energias térmica e nuclear. Nesta Constituição aparece mais um dispositivo

inovador no qual a questão ecológica aparece de forma expressa (art. 172),

determinando que a lei regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o

aproveitamento agrícola de terras sujeitas a intempéries e calamidades.

Já a atual Constituição traz, pela primeira vez explicitamente, a preocupação

com o meio ambiente. Nela é criada uma série de dispositivos (art. 225, 231 e

232 e dos arts. 196 a 204) que tratam da questão ambiental e da qualidade de

vida.

É preciso assinalar que, apesar de todos os avanços advindos da nova Constituição de

1988, alguns pontos ainda encontram-se obscuros, conforme observa SOUZA (1992, p.24):

A Constituição de 1988, reconhecidamente descentralizada em diversos

aspectos, tratou o meio ambiente de forma paradoxal, descentralizando mais o

seu controle e pouco a decisão sobre o uso dos recursos, na medida em que

mantém a propriedade da União sobre as terras destinadas à preservação

ambiental e os potenciais de energia hidráulica, incompatível, em parte, com a

adoção da competência concorrente para a proteção das paisagens naturais

notáveis e a preservação da floresta, fauna e flora. Outra competência

concorrente agora determinada é a do acompanhamento e fiscalização das

concessões de direitos de pesquisa e exploração dos recursos hídricos e

minerais. Assim, a constituição concedeu espaço para os estados membros, as

práticas de controle e muito pouco para a tomada de decisões.

A Constituição de 1988, por outro lado, transferiu recursos da esfera federal para a esfera

estadual e municipal, porém sem uma efetiva transferência de atribuições. Em decorrência deste

fato, esperava-se que, com a descentralização das políticas públicas, os estados e municípios

assumissem as atribuições de gestão das políticas públicas. Isto, entretanto, não ocorreu porque

os estados e municípios, apesar de terem recebido uma parcela maior de recursos, não dispunham

de meios para exercer tal papel e, mesmo que tivessem, não tinham interesse em assumir algumas

atribuições que, apesar de constarem na constituição e em algumas leis que foram recepcionadas

por esta, não o fizeram pois a União ainda atuava.

83

Apesar de a Constituição Federal de 1988 apresentar uma característica inovadora ao

contemplar uma tendência de democracia participativa, em detrimento de uma democracia

representativa, no sentido de fortalecer o controle social e a descentralização, isto ainda não

ocorreu.

A participação social é outro ponto fundamental para a implantação da

descentralização, de forma a contribuir para a democratização do país. BRASIL/IPEA (1994)

acredita que o processo de descentralização irá contribuir para: maior justiça e equidade da

participação dos diferentes grupos sociais; universalização da prestação de serviços públicos;

democratização das informações sobre os direitos e deveres do cidadão; incremento na

participação dos cidadãos na tomada de decisões e fortalecimento do controle social. A simples

participação não representa um ganho para a melhoria da gestão pública porque a representação

social não é suficiente para a garantia da definição e monitoramento das ações do poder público.

Isso ela deve estar presente em todo processo de tomada de decisão, principalmente naquele

referente à fiscalização das ações empreendidas.

TOSEL, em Études sur Marx (et Engels), citado por RAMOS (1997, p.22), ao tratar dos

limites da democracia representativa, afirma que, para Marx a política na modernidade, “é

estruturalmente representativa, e esta representação é tanto uma forma política da submissão real

do trabalho com crise permanente desta mesma representação”. No limite, a crítica marxiana

denuncia a confiscação do poder absoluto pelo representante. Os mecanismos da democracia

representativa preservam e reproduzem os interesses de frações das classes hegemônicas, não

incorporando mediações necessárias para a defesa dos interesses majoritários da sociedade. Pelo

contrário, constitui-se em instância produtora de um tipo de compromisso de interesses privado

com vocação hegemônica.

A participação direta como mola do processo de descentralização deve apresentar

algumas condições, segundo LOJKINE (1990), citado por RAMOS (1997): conferir uma

dimensão política a suas lutas; obter o reconhecimento da sua legitimidade através de canais

institucionalizadores; criar mecanismos, no encaminhamento de suas lutas, de entrelaçamento

institucional e novas ligações transversais entre instituições patronais, privadas e públicas.

A participação apresenta algumas vantagens na proposição de ações voltadas para o

desenvolvimento: assegura maior eficiência e sustentabilidade a projetos e programas de governo;

assegura maior transparência das ações e permite um combate mais eficiente da corrupção no

setor público; aumenta o capital social54; favorece o surgimento de conexões entre operações de

54 Capital social – é composto por um conjunto de fatores de natureza cultural que aumenta a propensão

dos atores sociais para a colaboração e para empreender ações coletivas.

84

mecanismos participativos na formulação e implementação de políticas públicas e o

fortalecimento da competitividade de um país ou região; participa do processo de formação e

consolidação de identidades regionais, favorecendo a construção de consensos.

Apesar das vantagens de a participação social estar prevista na PNMA, sua

representatividade não condiz com a participação que auxiliaria na construção do capital social

descrito por PUTNAM (1996). Isto porque prevalece no pensamento de muitos ambientalistas

brasileiros que os únicos interlocutores capazes de representar a sociedade civil são as ONGs

ambientalistas, apesar de não terem sido em nenhum momento escolhidas pelos cidadãos como

seus reais representantes nestes fóruns. Além disso, a questão ambiental é multidisciplinar, o que

a torna fórum de debate e participação de várias organizações representativas e participativas da

sociedade civil e não só da ambientalista.

A análise da descentralização de uma determinada política pública pode ser feita por meio

da análise de políticas, programas, dos instrumentos e temas específicos no tempo e espaço.

Ao longo dos anos, as ações das instituições federais encarregadas da gestão e execução

da política ambiental, experimentaram diferentes graus de centralização e descentralização. No

surgimento da Secretaria de Meio Ambiente – SEMA, suas ações continham alto grau de

descentralização. Com a criação do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis – IBAMA, ele passou a centralizar todas as ações, numa situação em que

suas superintendências regionais concorriam com os órgãos estaduais de meio ambiente. Mais

recentemente, no final da década de 90, é que o MMA tem forçado a descentralização das ações

do IBAMA.

Como poderá ser observado adiante, a descentralização da gestão ambiental brasileira

vem ganhando impulso, principalmente, no final da década de 90, quando muitos instrumentos

de gestão de várias áreas temáticas têm sido disciplinados pelo governo central. No âmbito

estadual, dado o caráter concorrente e suplementar da Constituição Federal de 1988, a

implementação tem apresentado graus diversos de implementação.

A Política Nacional de Meio Ambiente difere das políticas de educação e saúde, pois,

desde seu surgimento, já era prevista a descentralização de suas ações. Somente com a

constituição de 1988 e após a realização da RIO 92, é que encontramos um ambiente político-

institucional propício para a descentralização das ações do governo central. Tais ações ganham

formato, ainda que de forma incipiente e desordenada, por meio de Programas do Ministério do

Meio Ambiente (Programa Nacional do Meio Ambiente – PNMA I e II e Programa Piloto para a

Proteção das Florestas Tropicais do Brasil – PPG7). Em seu esboço estão previstas algumas

ações de fortalecimento institucional, capacitando inicialmente os estados a assumirem algumas

85

atribuições do governo central e, posteriormente, alguns municípios. Porém, com o advento da

Resolução CONAMA nº 237/97 e a assinatura do pacto federativo entre a União e alguns

estados é que se inicia, de fato, o processo de descentralização das atribuições da União para os

estados, em algumas áreas temáticas.

A Resolução CONAMA n° 237/97 prevê que, para o repasse das atribuições, isto é, para

que o município possa atuar no licenciamento e fiscalização ambientais, naquelas atividades

definidas como de impacto local, eles deverão ter implementado os Conselhos de Meio

Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros, ou a

sua disposição, profissional legalmente habilitado (art. 20).

PHILIPPI Jr & ZULAUF (1999) enfatizam que, para que os municípios cumpram a

missão estipulada na Resolução CONAMA n° 237/97, seu sistema de gestão ambiental deverá

estar estruturado de modo a atender a tais exigências. Assim, os autores propõem que os

municípios deveriam contar com uma estrutura executiva e que tivesse um conjunto de quatro

elementos para atender às novas demandas advindas de sua municipalização: o planejamento

ambiental, que deveria englobar todas as atividades e um diagnóstico ambiental elaborado, de

forma a subsidiar os planos, programas e projetos desenvolvidos em seu espaço territorial; o

desenvolvimento de áreas verdes, pelo qual seriam feitos levantamentos das áreas verdes existentes e

das demandas; o controle da qualidade ambiental, que envolveria ações de todos os setores

governamentais, empresariais e da sociedade civil, sendo previstas ações preventivas e corretivas,

por meio de monitoramentos ambiental; e, por último, a educação ambiental, que deveria ser

transversal a todas as ações do poder público.

A descentralização federal para os estados envolve, por definição, relações

intergovernamentais, cujos governos estaduais têm a prerrogativa de querer ou não aderir a

programas federais que impliquem delegação de competências. As estratégias envolvidas pelo

governo federal para cooptar os estados e municípios a aderirem aos mais diversos programas

ambientais descritos anteriormente, também são objeto de indagação. Os graus de

descentralização que eles provocaram junto aos estados e municípios são ainda desconhecidos,

pois a maioria dos programas federais e estaduais, de grande envergadura, teve início na década

de 90, sendo difícil quantificar e qualificar os seus resultados. Mesmo naqueles programas que já

tiveram sua avaliação final, não foram feitas avaliações dos graus de sucesso e insucesso das

políticas públicas empreendidas nesse campo.

A descentralização da questão ambiental ainda necessita de acordos individuais entre

União e Estados, via convênios, contratos, acordos de cooperação ou pactos federativos.

86

Normalmente, o objetivo geral desses pactos é a cooperação técnica e administrativa, das

competências constitucionais de proteção do meio ambiente e dos recursos naturais renováveis,

promovendo, assim, a interação política e institucional da gestão descentralizada compartilhada.

O pacto federativo tem por finalidade a descentralização das ações da esfera federal para os

estados. Tais pactos guardam peculiaridades entre si, pois levam em conta o status institucional e

instrumental existente em cada unidade da federação. Essas peculiaridades é que permitem que se

avance na definição de competências constitucionais, o que não significa que o órgão federal não

continua sendo responsável pela gestão dos recursos naturais renováveis, objeto de repasse de

atribuições.

Os pactos federativos baseados no princípio da subsidiaridade procuram melhorar a

qualidade dos serviços prestados para a população, por meio de atuações regionais e locais. Para

sua efetiva aplicação faltam recursos humanos e financeiros, além do treinamento e capacitação

das unidades federadas.

Como poderemos observar ao longo do estudo de caso, são poucos os estados que já

assinaram o pacto federativo com a União e, dentre esses, muitos se encontram em situação

irregular.

Dentre os estados que firmaram pactos federativos com a União podemos listar: BA, MT,

ES, MG, CE, PB, GO e SC. Todavia, apenas o pacto federativo firmado com o estado de MT se

encontra vigente. Outros estados também estão analisando a possibilidade de firmar pactos

federativos com o IBAMA. São eles: RS, MS, SP, RO e PR.

Podemos observar que o avanço de tal prática ainda é incipiente por várias razões:

corporativismo dos funcionários dos órgãos federais temerosos de perder o controle sobre

determinadas matérias; desinteresse de alguns estados em assumirem determinadas

responsabilidades, dada a ausência de recursos financeiros, materiais e humanos para tal fim;

carência por parte dos órgãos estaduais de recursos financeiros e recursos humanos qualificados

para assumirem a responsabilidade por tais tarefas; inexistência de uma política federal clara e

objetiva sobre o real papel da União na questão ambiental.

As carências e deficiências são reflexos de uma ausência ou de uma incipiente vontade de

descentralizar a política ambiental, que vem acarretando uma série de dificuldades, atrasos e

ausências de governo em vários pontos do território nacional.

Outro ponto refere-se às diferenças temporais de implementação das áreas temáticas.

Entretanto, sem uma análise temporal do surgimento de cada uma dessas políticas não é possível

inferir muito sobre sua subdivisão. Sendo assim, podemos observar que, na esfera federal, a

política florestal (agenda verde) foi a primeira a surgir, ainda na década de 1930, juntamente com

87

a agenda azul (código de águas). Somente na década de 1960 é que o código florestal veio a se

firmar como uma política para o segmento florestal. Já o código de águas, que até então tratava

mais da questão hidroelétrica, ganhou impulso com a aprovação, na década de 1990, da política

de recursos hídricos. Nesse ínterim surgiu a PNMA, na década de 1980, que veio tratar da agenda

marrom. E recentemente, em 2000, a política para Unidades de Conservação.

Se fossemos fazer uma gradação do grau de implantação dessas políticas, a política

florestal, apesar de ser a mais antiga é a que menos avançou. A política ambiental vem logo em

seguida e, em primeiro, com os maiores avanços, aparece a política de recursos hídricos. A

política para Unidades de Conservação não pode ser comparada com as demais, tendo em vista o

pouco tempo de sua implantação. Esse tipo de observação também é válido para as Unidades da

Federação de forma geral.

Isso também é perceptível quando analisamos os programas federais. Neste caso, a

análise deve ser feita por programa, pois não existe uma conexão ou inter-relacionamento entre

os programas federais, tampouco uma conectividade ou eixo de referência conceitual ou

metodológico com diretrizes claras e objetivas entre eles. São sim, programas desenvolvidos para

determinados setores, que se propõem unicamente a resolver os problemas para os quais foram

formulados.

A descrição que se segue tem como objetivo introduzir o leitor nos diferentes programas

federais e estaduais existentes no Brasil, de forma a dotá-lo de uma visão abrangente da

magnitude dos diversos programas existentes.

Na Tabela 3 é apresentada uma síntese dos principais programas federais desenvolvidos

pelo Ministério do Meio Ambiente, nos últimos anos, e alguns programas estaduais, como forma

de melhorar a qualidade de vida da população brasileira para cumprir com o estabelecido no

SISNAMA.

Tabela 3. Síntese dos principais Programas Ambientais Federais e Estaduais desenvolvidos e em elaboração no Brasil.

Programas* Estados Contemplados Tempo (Vigência)

Valores (US$

milhões) Programa Nacional do Meio Ambiente – PNMA

Brasil 1991 - 1998 166,4

Programa Nacional do Meio Ambiente – PNMAII

Brasil 2000 - 2010 300

Programa Piloto para a proteção das florestas tropicais do Brasil – PPG7

AP,AC, RR, RO, AM, PA, TO, MA, RN, PE, PB, AL,

SE, BA, ES, RJ, SP, PR, SC, RS

1992 - ... 250

88


Valores (US$

milhões) Programa Nacional de controle da qualidade do ar – PRONAR

Brasil 1989 - ... s.i.

Programa Nacional de Controle de Poluição por Veículos Automotores – PROCONVE

Brasil 1986 - ... s.i

Programa Brasileiro relacionado a perspectivas do meio ambiente mundial – GEO

Brasil s.i s.i

Programa de mudanças climáticas – PROCLIMA

Brasil s.i s.i

Programa Nacional de Controle da Poluição Industrial – PRONACOP

Brasil s.i s.i

Programa Nacional de Prevenção e Combate de Incêndios Florestais e Queimadas – PREVFOGO

Brasil s.i s.i

Garimpagem/Mercúrio Brasil s.i s.i Gestão Ambiental de Resíduos Perigosos

Brasil s.i s.i

Agrotóxicos Brasil s.i s.i Qualidade das Águas Brasil s.i s.i Monitoramento Ambiental Brasil s.i s.i Controle de Acidentes Ambientais/Situações de Risco

Brasil s.i s.i

Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC

AP, PA, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA, ES,

RJ, SP, PR, SC e RS

1988 - ... s.i

Gerenciamento e Avaliação de Substâncias Químicas

Brasil s.i s.i

Programa Nacional de Educação e Controle da Poluição Sonora – SILÊNCIO

Brasil 1990 - ... s.i

Mineração e Meio Ambiente Brasil s.i s.i Programa de Avaliação do potencial sustentável de recursos vivos na zona econômica exclusiva – REVIZEE

AP, PA, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA, ES,

RJ, SP, PR, SC e RS

s.i s.i

Programa Nacional de Florestas – PNF Brasil 2000 - ... s.i Programa Nacional de Conservação da Diversidade Biológica – DCBio

Brasil s.i s.i

Programa Nacional da Diversidade Biológica – PRONABIO

Brasil 1994 - ... s.i

PROÁGUA Nacional Brasil 1996 - ... 82 PROÁGUA Semi-Árido MA, CE, PI, RN, PE, SE,

AL, PB, BA, ES 1996 - ... 1.000

Brasil Joga Limpo Brasil 2000-2003 10,16 Programa de redução dos riscos ambientais – PRORISC

Brasil 2000-2003 s.i

Programa brasileiro de eliminação da Brasil 2000-2003 s.i

89


Valores (US$

milhões) produção e do consumo das substâncias que destroem a camada de ozônio – PBCO Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia – PLANAFLORO

RO 1986-1999 228,9

Programa de Desenvolvimento Agroflorestal do Estado do Mato Grosso – PRODEAGRO

MT 1993-1998 285,7

Plano de Conservação da Bacia do Alto Paraguai –PCBAP

MT e MS 1991-1997 5,33

Programa Pantanal – PANTANAL MT e MS 2000-2008 400 s.i. – sem informação; * - Uma sinopse de cada um dos programas listados acima é apresentada no anexo 1.

Dos programas listados, faremos uma exegese daqueles que são objeto de análise

pormenorizada nesta tese.

Programa Nacional de Meio Ambiente – PNMA I55

O PNMA foi aprovado em 1990 e iniciou em setembro de 1991, pelo IBAMA, com o

acompanhamento da SEMA. Inicialmente, o programa foi concebido com três linhas temáticas:

Desenvolvimento Institucional do IBAMA e MMA e para a Proteção do Patrimônio Natural em

Núcleos Históricos; o manejo e estruturação de 30 unidades de conservação selecionadas e a

Proteção de Grandes Ecossistemas Nacionais, definidos na Constituição de 88 como patrimônio

nacional. Após a revisão de Meio Termo do Programa, realizada em 1994, foi incorporada mais

uma linha temática: os Projetos de Execução Descentralizada - PED, a serem executados pelos

estados. O programa tinha como objetivo o fortalecimento institucional, em todos os níveis de

governo, no trato da gestão ambiental.

O PNMA foi o primeiro acordo de empréstimo firmado entre governos e instituições

financeiras internacionais para a área ambiental, que teve como parceiros o Banco Mundial, e a

Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), no valor de US$ 117 milhões, mais US$ 49,4 milhões de

contrapartida nacional, num total de US$ 166,4 milhões. Após a conclusão do programa, ficaram

assim distribuídos os recursos do programa para cada subcomponente: a) unidades de

conservação – US$ 26.078.571,00 milhões; b) proteção de ecossistemas – US$ 32.462.504,00

milhões; c) fortalecimento institucional – US$ 25.976.329,00 milhões; e, d) projetos de Execução

Descentralizada – US$ 86.009,970,94 milhões.

55 Informações obtidas nos documentos MMA, 1998. MMA, 1998 e MMA, 1997.

90

Dos subcomponentes do Programa PNMA, apenas o subcomponente Unidades de

Conservação não tinha ações voltadas para a descentralização ambiental. Os demais

subcomponentes apresentavam ações indiretas e, um deles, ação direta – o PED.

Programa Nacional de Desenvolvimento de Recursos Hídricos - ProÁgua

Nacional

O ProÁgua visa garantir a consolidação do processo de implementação do sistema

nacional de gerenciamento de recursos hídricos através de ações voltadas para a garantia da oferta

de água, com a qualidade exigida e nas quantidades demandadas, observando o processo de

gestão legalmente estabelecido e abrangendo tanto a gestão das águas de domínio da União,

quanto a das águas de titularidade dos Estados (MMA, 1998).

O ProÁgua foi concebido em 1996, porém somente em 1998 é que foram

disponibilizados recursos do orçamento geral da União para sua efetividade. O programa tem

como fonte financiadora recursos do tesouro nacional, da ordem de US$ 1,82 bilhões, utilizados

em subprogramas, atividades e projetos incluídos no orçamento geral da União e vinculados a

ofertas de água para o consumo humano ou ao desenvolvimento do uso sustentado dos recursos

hídricos.

O Programa tem como objetivo geral assegurar a ampliação da oferta de água de boa

qualidade em todo o território nacional, promovendo, além do fortalecimento institucional das

entidades ligadas ao setor, o uso racional dos recursos hídricos disponibilizados.

O programa vem sendo executado sob a supervisão e coordenação do MMA, através da

Secretaria de Recursos Hídricos - SRH, por seus departamentos de Implementação de Políticas e

de Gestão de Águas Federais. A CODEVASF e o DNOCS são as instituições responsáveis, em

suas respectivas áreas de jurisdição, pela implementação de parte das ações previstas em parceria

com os demais níveis de governo e com as comunidades e demais usuários. O IBAMA vem

atuando nas demais áreas onde os dois órgãos não estão presente, dada sua capilaridade e

abrangência nacional.

Baseado em diagnósticos realizados pela SRH, ex-ante a implantação do Programa,

verificou-se que os Estados de Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina, Rio de

Janeiro, São Paulo e Distrito Federal, se encontravam em situação mais vulnerável em termos de

disponibilidades hídricas, sendo por esse motivo objeto de ações do ProÁgua Nacional, na

primeira fase do programa, a ser ampliada posteriormente para os outros Estados.

Por apresentar ações voltadas diretamente para o setor de recursos hídricos, o Programa

será objeto de análise mais detalhada e acurada nesse aspecto ao longo da tese.

91

ProÁgua Semi-Árido

O ProÁgua Semi-Árido é parte integrante do ProÁgua Nacional, contemplando ações

orientadas para o desenvolvimento sustentável dos recursos hídricos do Semi-Árido brasileiro.

O ProÁgua Semi-Árido iniciou-se em 1998, sendo previstas duas fases. Na primeira fase,

que vai até 2003, estão previstos US$ 330 milhões, com participação do Banco Mundial56. Numa

segunda fase, a iniciar-se em 2003, estariam previstos US$ 670 milhões.

Os investimentos do ProÁgua/Semi-Árido, para o período 1998/2003, foram estimados

em US$ 330 milhões, distribuídos por usos e fontes conforme quadro, a seguir.

Quadro 5. Quadro geral dos usos de fontes de financiamento previstas para o ProÁgua

(US$ 1000).

QUADRO GERAL DOS USOS DE FONTES DE FINANCIAMENTO PREVISTAS PARA O PROÁGUA (US$ 1000)

COMPONENTES BIRD CONTRAPARTIDA NACIONAL*

JBIC** TOTAL %

Gestão de Recursos Hídricos 40,1 13,0 - 53,1 16,1Obras Prioritárias 104,9 37,1 70,0 212,0 64,2Estudos e Projetos 34,0 7,6 - 41,6 12,6Gestão de Recursos Hídricos na Bacia do Rio São Francisco

6,9 1,7 - 8,6 2,6

Gerenciamento, Monitoria e Avaliação 12,1 2,6 - 14,7 4,5TOTAL 198,0 62,0 70,0 330,0 100,0

* Governo Federal e Governos dos Estados beneficiários do Projeto ** A responsabilidade pelo montante de US$ 132 milhões não financiados pelo Banco Mundial é da

União. No entanto, está previsto que, deste montante, o JBIC (ex-OECF) financie US$ 70 milhões. Fonte: ProÁgua. Manual operativo. Vol. I. abril de 2000.

O objetivo geral do ProÁgua é garantir a ampliação da oferta de água de boa qualidade

para o Semi-Árido Brasileiro, com promoção do uso racional desse recurso, de tal modo que a

escassez relativa de água não continue a se constituir em impedimento ao desenvolvimento

sustentável da região.

Nessa fase inicial do programa, a participação da União é preponderante tanto na

condução de estudos e projetos, quanto na realização de obras. A segunda etapa do Subprograma

se caracterizará, basicamente, pela implementação, pelos próprios Estados, de soluções

prioritárias identificadas no âmbito dos estudos e dos Planos Diretores de bacias desenvolvidos

na primeira etapa.

No que se refere às ações de descentralização, o subcomponente de Fortalecimento

Institucional buscará estruturar os agentes locais dos Estados que deverão ser preparados para

56 O Brasil realizou acordo de empréstimo com o Banco Mundial (Acordo de empréstimo 4310 - BR), num

valor de US$ 198 milhões em 1998.

92

assumir o papel a eles reservado na nova perspectiva de gestão de recursos hídricos, em que se

observarão os princípios da descentralização das decisões, de articulação intersetorial e de gestão

participativa. O subcomponente de Gestão de Recursos Hídricos prevê a capacitação de recursos

humanos e o desenvolvimento de projetos demonstrativos de recuperação de bacias

hidrográficas; e o subcomponente gestão de recursos hídricos na Bacia do Rio São Francisco

prevê a instalação de seu comitê da bacia hidrográfica.

Programa de Descentralização da Gestão Ambiental57

Este programa teve início em fevereiro de 1994, tendo como instituições patrocinadoras,

o MMA e o IBAMA. Tinha por objetivo descentralizar para os Estados as atividades

desempenhadas pelo Governo Federal, de forma conjunta, articulada e participativa,

resguardados os preceitos constitucionais de 1988. Esse programa foi elaborado pelo MMA, em

parceria com o IBAMA, OEMAs, representantes da ABEMA e ANAMMA.

O programa foi concebido com os seguintes objetivos: definir áreas de descentralização

da Política ambiental no Brasil, constituindo parcerias com os Estados e municípios da federação,

por meio dos órgãos ambientais locais; fortalecer institucionalmente os órgãos componentes do

SISNAMA, possibilitando sua implementação efetiva; elaborar subsídios para o aperfeiçoamento

da legislação ambiental federal, visando à clara definição das competências dos diferentes níveis

de governo, na execução da gestão ambiental descentralizada; definir áreas prioritárias de atuação

dos órgãos ambientais do SISNAMA, nos diferentes níveis de governo; definir e avaliar fontes de

recursos para o fortalecimento institucional dos OEMAs e a manutenção das atividades

transferidas ou delegadas; e definir os procedimentos e atividades a serem desenvolvidas pelo

MMA e pelo IBAMA, visando ao controle e monitoramento das atividades de gestão ambiental.

O Programa foi concebido em duas etapas. Na primeira foram realizados seminários

regionais e nacionais, com a participação de OEMAs, SUPES/IBAMA, MMA e IBAMA, tendo

sido apresentado, a seguir, um resumo das principais recomendações e propostas formuladas:

Fortalecimento institucional dos órgãos do SISNAMA, por meio do estímulo à

criação de novos órgãos e entidades ambientais ou a atribuição de novas funções e atividades aos

órgãos já existentes; Divulgação de informações; Legislação, via esclarecimentos e definição

de competências específicas de cada esfera de governo, além de ampla revisão da legislação

federal, sua efetiva consolidação, e estímulo e incentivo à formulação de legislações

complementares e supletivas por parte dos Estados e municípios; Educação Ambiental, como

meio de formação e informação de agentes da comunidade; Conservação de Ecossistemas, por

93

meio do desenvolvimento de uma série de programas específicos para as diversas regiões do país;

Gestão Ambiental Urbana, que indica a necessidade de complementações das políticas

ambientais de saneamento básico e urbanização, a revisão de programas nacionais, com a

participação dos Estados na sua formulação e a implementação de planos de contingência;

Recursos Hídricos, por meio de maior articulação entre os órgãos responsáveis pela formulação

das políticas ambientais e de recursos hídricos, com a participação das entidades responsáveis

pela gestão desses recursos; Unidades de Conservação, por meio da definição de uma legislação

que se padroniza e estabelece critérios conceituais sobre as UC; dar condições para a criação e

implantação de UC pelos órgãos do SISNAMA e revisão dos métodos de gerenciamento das UC;

Recursos Florestais, ampla revisão da política florestal e da borracha, com maior

descentralização e desconcentração do manejo florestal, das atividades de reposição florestal e

reflorestamento, uma revisão da política de fomento florestal, assistência técnica e

comercialização da produção florestal e revisão de algumas portarias do IBAMA; Fauna e Flora,

uma revisão do aparato normativo referente à legislação de fauna e flora, uma capacitação técnica

e administrativa dos quadros de funcionários dos órgãos integrantes do SISNAMA, a realização

de estudos e pesquisas e uma política diferenciada de descentralização, desconcentração e

centralização dos órgãos gestores; Pesca, uma formulação e revisão da política pesqueira, com o

desenvolvimento de métodos de ordenamento pesqueiro, incluindo uma ampla revisão sobre o

tema, o desenvolvimento da pesca por meio do controle e fiscalização, uma revisão da legislação,

com uma política de descentralização e desconcentração para o setor; Programas Nacionais,

sua revisão, com a participação dos Estados na sua formulação, além da criação de outros

programas; Instrumentos de controle e fiscalização ambiental, criar um sistema nacional de

cadastro, que inclui os cadastros das demais esferas de governo, a criação de um sistema nacional

de registro, que contemple todos os níveis de governo; Licenciamento Ambiental, propor a

criação de um sistema de licenciamento ambiental unificado, para os três níveis de governo;

Fiscalização, criar um sistema integrado de fiscalização entre os três níveis de governo e uma

articulação entre os diferentes órgãos federais e Instrumentos para a descentralização, através

de meios para efetivar a descentralização para os demais órgãos do SISNAMA e dentro do

próprio IBAMA.

A segunda etapa visava a implementação do Programa, por meio da constituição de um

Grupo de Trabalho, para detalhar as medidas propostas, o acompanhamento e o monitoramento

das atividades a serem descentralizadas, até o apoio técnico e financeiro dos órgãos integrantes do

SISNAMA, em especial as OEMAs.

57 Informações baseadas no documento MMA. PNMA. 1994.

94

Este programa em particular não teve continuidade – as recomendações propostas pelos

seminários ainda continuam valendo para várias áreas, sendo que algumas estão sendo postas em

prática, porém de forma setorizada e fragmentada.

Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil – PPG-7

O Programa Piloto surgiu na reunião de cúpula do Grupo dos Sete – G7 (Alemanha,

Canadá, Estados Unidos, Itália, Japão e Reino Unido), realizada em Houston, em julho de 1990

(MOURA, 1996). O programa foi lançado formalmente, em 1992, por Resolução do Fundo

Fiduciário das Florestas Tropicais. Foi elaborado para ter uma primeira fase de três anos, que

exigiu o compromisso de mais ou menos US$ 250 milhões, com previsão para ser estendido

através de acordo entre os participantes. Em fevereiro de 1994, doze projetos tinham sido

identificados. As principais atividades de implantação tiveram início em 1995, com cinco

projetos58. Dois outros projetos foram iniciados em 199859 e outros dois em 200060. A primeira

fase de três subprogramas/projetos foi finalizada em 199961. Quatro dos 12 projetos identificados

originalmente ainda não foram lançados. Seis projetos ainda estavam em fase de preparação em

junho de 200062 (INDUFOR Oy, 2000).

O projeto foi financiado pelo governo federal e estadual brasileiro, com oito doadores

governamentais e União Européia. A Alemanha entrou com 41%, a Comissão Européia com

23% e o Brasil com 15%. O projeto previa, inicialmente, um aporte de US$ 1,6 bilhões dos países

do G7. Entretanto, o orçamento total estimado até o momento é de US$ 350 milhões. Maiores

detalhes do histórico da criação do programa podem ser obtidos em MOURA (1996), NOBRE

(1999) e INDUFOR Oy (2000).

A síntese dos principais projetos e seus objetivos pode ser observada no Quadro 6.

Quadro 6. Objetivos dos Subprogramas/Projetos do Programa Piloto (PPG-7).

Título do Projeto Objetivos Subprograma de Política de Recursos Naturais (SPRN)

Fortalecer as agências ambientais estaduais; Implementar o zoneamento, monitoramento e controle nas áreas prioritárias; Descentralizar o gerenciamento ambiental.

58 Centro de Estudos e Pesquisa Dirigida - CE&PDD, Centro de Estudos e Projetos Demonstrativos –

Categoria A - CEPD/A, Reservas Extrativistas RESEX, Subprograma de Política de Recursos Naturais SPRN e Projeto de Terras Indígenas - PPTAL.

59 PROMANEJO e PROTEGER começaram em 1998. 60 AMA começou em 2000 e PROVÁRZEA deveria ter começado em junho de 2000. 61 As primeiras fases dos projetos CE&PDD, RESEX e o PROTEGER foram completadas em 1999. 62 PD/PI, PD/B, Corredores Ecológicos, CEDUC, SBF, e o Planejado subprograma da Mata Atlântica.

95

Título do Projeto Objetivos Subprograma de Projetos de Demonstração

Gerar conhecimento sobre conservação, preservação e gerenciamento sustentável de recursos naturais através de atividades de demonstração envolvendo a participação de comunidades locais; Transferir o conhecimento resultante das experiências a outras comunidades, outras ONGs, àqueles que são responsáveis pelas decisões, técnicos do governo e outros grupos de representantes; Fortalecer a organização, articulação e capacidade técnica das populações locais para elaborar e implementar projetos.

Subprograma dos Centros de Ciências e Pesquisa Dirigida

Fortalecer o gerenciamento institucional e a administração; Reabilitação e expansão de pesquisa, infra-estrutura e desenvolvimento; Aumentar a capacidade dos recursos humanos através de pesquisa científica e educação; Disseminar os resultados das pesquisas; Estudos de políticas-chave e plano estratégico no Museu Paraense Emílio Goeldi.

Projetos de terras indígenas (PPTAL)

Legalizar as terras indígenas na Amazônia Legal; Proteger as populações e ares indígenas.

Projetos de Reservas Extrativas (RESEX)

Completar a legalização das reservas extrativas e outros procedimentos requeridos para garantir o tradicional acesso da população aos recursos naturais; Fortalecer as organizações comunitárias e estabelecer infra-estrutura social e comunitária nas reservas; Desenvolver, experimentar e publicar tecnologias apropriadas para melhorar a subsistência e comercialização de atividades produtivas, principalmente para produtos florestais que não a madeira; Melhorar a conservação e gerenciamento de recursos naturais nas reservas extrativas; Promover um gerenciamento participativo e método de administração do projeto.

Projeto de manejo de recursos florestais (PROMANEJO)

Contribuir com as atividades econômicas de base florestal com o objetivo de mostrar resultados em áreas gerenciadas de forma sustentável e contribuir com o desenvolvimento de um processo de aprendizado dentre vários negócios de produção com base na madeira; Desenvolver análise estratégica das principais políticas e incentivos, com efeito, no setor florestal, propondo novos sistemas e reforma-chave; Encorajar pessoas, empresas, ONGs e comunidades a desenvolver técnicas de gerenciamento sustentáveis e/ou adotar padrões de exploração florestal compatíveis com princípios de desenvolvimento sustentável capazes de serem reproduzidos mais tarde; Implementar monitoramento integrado e sistema piloto de controle sobre o corte da madeira em uma área de “terra firme” no Pará e nas áreas de várzeas no Amazonas; Desenvolver e implementar um plano de gerenciamento de recursos participativo para a utilização sustentável da floresta nacional de Tapajós.

Projeto de prevenção de incêndios, mobilização e

Mobilizar e treinar comunidades rurais na prevenção de incêndios na Amazônia;

96

Título do Projeto Objetivos treinamento (PROTEGER)

Criar brigadas de incêndio identificadas com a comunidade; Realizar pesquisas sobre alternativas a queimadas durante a preparação do solo.

Projeto de análise e monitoramento (AMA)

Promover o aprendizado sobre o Programa Piloto e aplicação das lições aprendidas.

Apoio para a coordenação brasileira do programa piloto

Gerenciamento e coordenação do programa piloto; Monitoramento; Interação e articulação entre subprogramas e projetos; Apoio a políticas públicas.

Gerenciamento dos recursos das áreas de várzeas (PROVARZEA)

Auxiliar na preparação de políticas públicas e fornecer informações para o desenvolvimento de sistemas de gerenciamento, monitoramento e controle. Isto inclui análises ambientais e econômicas da utilização do solo das várzeas e gerenciamento de recursos naturais, legislação ambiental, aspectos de posse de terra e análise política; Desenvolver sistemas inovadores de gerenciamento de recursos naturais das várzeas de forma econômica, social e ambientalmente sustentável; Implementar um sistema piloto de monitoramento integrado e de controle para a utilização dos recursos naturais das várzeas em duas áreas selecionadas (Santarém/PA e Silves/AM), para produzir e promover base de conhecimento a ser utilizada no gerenciamento dos recursos naturais das várzeas.

Apoio às redes de ONGs (GTA)

Garantir a participação das redes GTA no projeto, execução e monitoramento das atividades do Programa Piloto e do PD/A em particular; Possibilitar às redes GTA acompanhar, executar e monitorar programas e políticas públicas para a Amazônia; Implementar mecanismos para a sustentabilidade do GTA; Implementar um projeto de mobilização e treinamento na prevenção de incêndios na Amazônia (PROTEGER); Estabelecer uma rede amazonense para a comercialização de produtos sustentáveis.

Projeto de controle de desmatamento e incêndios (PRODESQUE)

Contribuir para a redução real de desmatamentos e dos incêndios florestais na Amazônia; Monitorar e controlar queimadas e desmatamentos em áreas prioritárias; Estudar e promover alternativas às queimadas e aos desmatamentos; Implementar um programa de controle e monitoramento contra desmatamentos e queimadas ilegais de forma a reduzir seus níveis atuais na área de desmatamento da Amazônia; Estimular o envolvimento de representantes locais para criar um sistema de co-responsabilidade relacionado ao desmatamento, disseminando informações técnicas relevantes. Desenvolver diretrizes para políticas públicas de redução dos índices de queimadas e desmatamentos na Amazônia.

Projeto de Corredores de Florestas Tropicais (CE)

Contribuir para a conservação eficaz da biodiversidade, implementando corredores ecológicos nas regiões da Amazônia e da Mata Atlântica, incluindo atores locais relevantes; Impedir ou reduzir o desmatamento das áreas florestais

97

Título do Projeto Objetivos fragmentadas que sobraram e aumentar a conexão entre áreas protegidas.

Educação Ambiental (CEDUC)

Estimular o desenvolvimento de experiências não formais de demonstração de educação ambiental na Amazônia Legal para disseminar iniciativas já testadas, assim como promover a geração e disseminação de novos conhecimentos importantes sobre a questão da preservação, conservação e desenvolvimento sustentável na região; Estimular o envolvimento de associações rurais e outras organizações de sociedade civil, instituições públicas e privadas comprometidas com a educação ambiental não-formal para desenvolver experiências piloto de demonstração na região; Fortalecer parcerias entre o governo e as instituições não-governamentais envolvidas em treinamento, produção e disseminação de educação ambiental não-formal.

Projetos demonstrativos sobre povos indígenas (PDPI)

Melhorar as expectativas para a sustentabilidade social, econômica e cultural dos povos indígenas em suas terras, e conservar os recursos naturais existentes.

Projetos demonstrativos municipais (PD/B)

Realizar atividades de pré-investimento e parcerias de forma a implementar projetos sustentáveis de produção nos municípios amazonenses; Financiar projetos comunitários em parceria com setores privados e/ou públicos para promover a utilização sustentável de recursos naturais nas florestas tropicais; Reforçar a capacidade de gerenciamento do Secretariado técnico do PD/A para a implementação das atividades da fase 2.

Práticas de Comércio Sustentáveis (SBP)

Aumentar a sustentabilidade econômica de iniciativas começadas por outros projetos de programa piloto e promover companhias independentes sustentáveis ambientalmente fora do Programa Piloto.

Fonte: INDUFOR Oy (2000).

O projeto tem como objetivo geral “maximizar os benefícios ambientais das floretas tropicais do

Brasil, consistentes com as metas de desenvolvimento do Brasil, através da implantação de metodologia de

desenvolvimento sustentável que contribuirá com a redução contínua do índice de desmatamento”. Por meio de

seus diversos programas e subprogramas irá: a) demonstrar a viabilidade da harmonização dos

objetivos ambientais e econômicos nas florestas tropicais; b) ajudar a preservar os enormes

recursos genéticos das florestais tropicais; c) reduzir a contribuição das florestas tropicais

brasileiras com a emissão global de gás carbônico; d) fornecer outro exemplo de cooperação

entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento nas questões ambientais globais.

Dado o número de subprojetos que compõem esse programa, iremos nos ater à análise

do subprograma SPRN, que tem por objetivo o fortalecimento institucional dos órgãos estaduais

98

de meio ambiente. Nele foram analisados os instrumentos de gestão ambiental que o

subprograma alavancou.

Programa Nacional do Meio Ambiente II

O Programa Nacional do Meio Ambiente II – PNMA II, objeto de Acordo de

Empréstimo entre o Governo Brasileiro e o Banco Mundial, está direcionado para o

aperfeiçoamento do processo de gestão ambiental no País, nos três níveis de governo.

O PNMA II está estruturado nos seguintes componentes e subcomponentes:

Desenvolvimento Institucional

• Licenciamento Ambiental;

• Monitoramento da Qualidade da Água;

• Gerenciamento Costeiro; e

• Gestão Integrada de Ativos Ambientais.

Coordenação e Articulação

O Programa foi planejado para ser implementado, sob a Coordenação do Ministério do

Meio Ambiente – MMA, em três fases distintas e sucessivas, ao longo de 10 anos (2000 a 2009).

A Fase I, iniciada em julho/2000, deverá ser executada num período estimado de até 3 anos, com

um financiamento de US$ 30 milhões, dos quais 50% (US$ 15 milhões) serão financiados pelo

Banco Mundial e 50% serão oriundos de recursos do Tesouro Nacional (US$ 15 milhões). O

custo total para as três fases do Programa está estimado em US$ 300 milhões, para um período

de 10 anos.

O PNMA II será executado de forma descentralizada, sendo que a participação no

Programa é aberta a todas as Unidades da Federação. A execução deverá envolver os governos

estaduais e prefeituras municipais, além de parcerias com organizações não-governamentais -

ONGs, setor privado e instituições acadêmicas, entre outros.

O PNMA II tem como objetivo geral estimular a adoção de práticas sustentáveis entre os

diversos setores cujas atividades impactam o meio ambiente e contribuir para o fortalecimento da

infra-estrutura organizacional e de regulamentação do poder público para o exercício da gestão

ambiental no país, melhorando efetivamente a qualidade ambiental e gerando benefícios

socioeconômicos. São seus objetivos específicos: i) implementar projetos de gestão integrada,

com caráter replicável, que sirvam como modelos de desenvolvimento sustentável; ii) aprofundar

o processo de descentralização da gestão ambiental, fortalecendo a capacidade operativa dos

estados e municípios; iii) estimular a adoção de soluções inovadoras e a formação de parcerias

entre o poder público e a sociedade civil, para a gestão ambiental; iv) desenvolver e implementar

99

sistemas de monitoramento ambiental, voltados para a geração de informações que auxiliem a

tomada de decisões; v) desenvolver ações para aumentar a eficácia do processo de licenciamento,

integrando-o com os demais instrumentos de gestão ambiental: e, vi) fortalecer a capacidade de

gestão ambiental integrada da Zona Costeira brasileira.

Pela primeira vez, o MMA elaborou o diagnóstico63 ex-ante de um programa,

estabelecendo o “marco zero” da gestão ambiental de todos os Estados do País, de modo a

visualizar seu status atual frente à questão ambiental, no início de um programa - PNMA II.

Ao passo que a descentralização das ações e atribuições do governo federal para o

estadual é mais fácil de ser detectada, as mudanças de atribuições do governo estadual para os

municipais são mais difíceis e sutis de serem mensuradas ou qualificadas.

Isto decorre do escasso número de programas estaduais desenvolvidos nesse período e,

principalmente, da ausência em muitos deles de ações ou medidas que previam em seus objetivos

ou metas o fortalecimento e a descentralização/desconcentração da gestão ambiental.

No mesmo processo de criação do SISNAMA, os Estados criaram Sistemas Estaduais de

Meio Ambiente – SISEMA, que apresentam estruturas semelhantes com o SISNAMA, porém

com algumas diferenças. As Unidades da Federação e o Distrito Federal vêm estruturando as

atividades correlacionadas com meio ambiente em Secretarias, Agências, Institutos e Fundações

no trato da gestão ambiental.

No Quadro 31, em anexo, podemos observar que, na constituição dos SISEMAs, nem

todos os estados previram a participação dos municípios. Apenas nove Estados apresentam em

sua estrutura representação municipal (AC, PA, RN, AL, BA, SP, ES, MT e GO), sendo que nos

demais inexiste tal previsão.

Ainda dignos de nota são os diferentes arranjos institucionais existentes nos sistemas

estaduais de meio ambiente, que podem ser representados em quatro tipologias:

• Tipologia 1 – as três agendas ambientais64 (verde, azul e marrom)

apresentam diferentes instituições ou órgãos responsáveis pela gestão

ambiental, em diferentes secretarias, como é o caso do estado da Bahia;

• Tipologia 2 – as três agendas ambientais (verde, azul e marrom) possuem

diferentes instituições ou órgãos responsáveis pela gestão ambiental,

porém dentro de uma mesma secretaria (PE, SP, MG e RS);

63 Diagnóstico da gestão ambiental no Brasil. MMA. 2001. 64 As três agendas ambientais, estão assim divididas: agenda verde (recursos florestais); agenda marrom

(licenciamento ambiental) e agenda azul (recursos hídricos).

100

• Tipologia 3 – as três agendas ambientais (verde, azul e marrom) possuem

duas instituições ou órgãos responsáveis pela gestão ambiental. É o caso

dos Estados do AC, PA, AP, CE, RN, SE, AL, RJ, PR e SC;

• Tipologia 4 - as três agendas ambientais (verde, azul e marrom) possuem

uma instituição ou órgãos responsáveis pela gestão ambiental; é o caso dos

Estados do AM, RR, RO, TO, MA, PI, PB, ES, MT, MS, GO e DF.

Os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente e de Recursos Hídricos também são criados

em moldes semelhantes ao Conselho Nacional, com peculiaridades regionais. No tocante à

participação social, podemos observar que os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente também

podem ter três tipologias, descritas a seguir:

• Tipologia 1 – Existem três Conselhos para cada tipo de agenda ambiental

(verde, azul e marrom) – é o caso do Estado de Alagoas;

• Tipologia 2 – Existem dois Conselhos para as três agendas ambientais

(verde, azul e marrom) – é o caso dos seguintes Estados: PA, PI,CE,RN,

PB, PE, SE, AL, BA, SP, MG, ES, RJ, MT, MS, GO, DF, PR, SC e RS;

• Tipologia 3 – Existe um Conselho para as três agendas ambientais (verde,

azul e marrom), nos demais Estados da Federação (AC, AM, RR, RO, TO,

AP, MA).

Os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, na maioria das vezes, são consultivos e

deliberativos, com composições variadas, aparecendo em alguns estados com mais de 2/3 de

participação do poder público e, em outros, com 1/3.

A presidência dos Conselhos Estaduais geralmente fica a cargo do representante do órgão

ambiental e, a secretaria, com o representante do órgão executor da política estadual de meio

ambiente. Em alguns casos, podemos observar que cabe ao governador ocupar o cargo de

presidente do conselho.

Dadas as diferenças entre as localidades e o grau de importância relativa atribuída a cada

uma das áreas temáticas, podemos observar que alguns Estados estão mais avançados na

implementação de tais agendas do que outros, em função de fatores conjunturais e estruturais,

econômicos, sociais, político-administrativos e outros, que podem ser explicados em alguns casos

pela: disponibilidade ou carência de determinado recurso natural; presença ou ausência de um

parque industrial ou mineral; incentivos e subsídios a determinados segmentos da indústria;

existência de programa federais ou estaduais, dentre outros.

Os fundos ambientais constituem-se em ferramenta importantíssima para a gestão

ambiental. A existência de diversos fundos, em primeira instância, poderia representar um

101

desperdício de recursos, pois sua gestão representa um custo até então não quantificado. Porém,

traz vantagens em relação ao tipo de uso que pode ser feito. Cabe, portanto, ao órgão responsável

por sua gestão, a determinação da forma como os recursos devem ser aplicados.

No Quadro 32, em anexo podemos observar as seguintes tipologias para os fundos

ambientais:

Tipologia 1 – As OEMAs contam com três fundos ambientais, um para cada agenda

ambiental (verde, azul e marrom) – é o caso do estado do Rio Grande do Sul;

Tipologia 2 - As OEMAs contam com dois fundos ambientais, para as agendas

ambientais (verde, azul e marrom) – é o caso dos seguintes estados: AC, PI, RN, PB, PE, MG,

RJ, MT, PR e SC;

Tipologia 3 - As OEMAs contam com um fundo ambiental, para as agendas ambientais

(verde, azul e marrom) – é o caso dos estados AM, RR, RO, PA, TO, AP, MA, BA, CE, SE, AL,

SP, ES, GO e DF.

Tipologia 4 – As OEMAs não contam com fundos ambientais para a implementação das

políticas ambientais; é o caso do estado do MS.

Com base nas informações quantitativas, isto é, na análise dos diplomas legais instituídos

pelos Estados, observa-se que os avanços estão atrelados, muitas vezes, por impulsos advindos de

programas federais, principalmente dos já citados. Neles uma parcela dos recursos foi prevista

para o fortalecimento institucional. Nesse caso, em particular, é mister observar que a ação

indutora e central apresenta papel crucial para o fortalecimento da gestão ambiental estadual.

Com base nas informações colhidas junto aos órgãos ambientais estaduais selecionados,

bem como em entrevistas, podemos observar que muitas ações relacionadas com a

descentralização da gestão ambiental advieram de programas e ações dos órgãos estaduais mais

do que da iniciativa das prefeituras. É necessário observar que, geralmente, as grandes cidades e

as capitais demandam maior apoio à descentralização, principalmente no tocante à

descentralização do processo de licenciamento ambiental.

Não foi objetivo deste trabalho apreciar o volume de itens licenciados, mas podemos

observar que o total licenciado pelos poderes federal e estadual não representa 20% do total das

atividades que deveriam ser objeto de licenciamento, fato esse que, por si só, seria suficiente para

justificar a descentralização das atividades de licenciamento pelo órgão local (Rômulo Mello65,

presidente do IBAMA, em entrevista pessoal).

Como a descentralização estadual apresenta particularidades de um estado para outro,

iremos tratar da questão, mais detalhadamente, nos estudos de caso.

102

65 Em entrevista pessoal dada em 09/08/2002. Ver lista de entrevistados.

103

PARTE II - Estudo de Caso da Descentralização da Gestão ambiental

no Brasil

Esta segunda parte da tese procura inferir em que medida o processo de descentralização

tem contribuído para a efetividade da gestão ambiental no Brasil, mediante a análise das áreas

temáticas e dos programas federais, tendo sido divida a análise em três etapas.

Numa primeira etapa foram consolidadas as legislações das quatro áreas temáticas que

compõem a tese (recursos hídricos, licenciamento ambiental, recursos florestais e unidades de

conservação), que representam o conjunto temático que está implementado há mais tempo e

onde se evidencia, de maneira mais efetiva, a descentralização. Foram objeto de análise, também,

os programas federais (PNMA I e II, PPG-7, ProÁgua Nacional e Semi-Árido e o Programa de

Descentralização da Gestão Ambiental), o arranjo institucional de OEMAs, MMA, IBAMA, SRH

e ANA, em nível federal e estadual e, paralelamente, foram realizadas pesquisas bibliográficas que

englobaram a análise de documentos de instituições nacionais66 e internacionais67, relativos às

políticas públicas e à gestão ambiental.

A segunda etapa procurou, por meio das análises elaboradas, entender o processo de

descentralização da política nacional de meio ambiente, seus sucessos e insucessos, e as vantagens

e desvantagens que trouxeram para as instituições que assumiram tais responsabilidades. Para

tanto, foram elaborados questionários semi-estruturados aplicados junto a pessoas-chave dos

órgãos federais e estaduais, de empresas privadas e ONGs que, de alguma forma, participaram

das ações e programas federais de descentralização no intuito de contextualizar as instituições,

suas capacidades institucionais e a participação social no processo.

Numa terceira etapa, de posse das análises e entrevistas, foram selecionados alguns

critérios e indicadores para aferir a efetividade da descentralização da gestão ambiental nas áreas

temáticas selecionadas e nos diferentes níveis de poder.

Para a análise da descentralização da Política Nacional de Meio Ambiente federal foram

utilizados alguns critérios para aferição do tipo institucional e identificação da descentralização de

66 Principais instituições nacionais pesquisadas: Ministério do Meio Ambiente – MMA, Instituto Brasileiro

de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, Associação Brasileira de Meio Ambiente - ABEMA, Conselho Estadual de Meio Ambiente - CONSEMA, Associação Nacional de Municípios de Meio Ambiente – ANAMMA, Conselho Municipal de Defesa de Meio Ambiente - CONDEMA, entre outras.

67 Principais instituições internacionais pesquisadas: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE, World Bank, Banco Interamericano para o Desenvolvimento - BID, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura - IICA, Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação - FAO, Organização Mundial do Comércio - OMC, Fundo Monetário Internacional - FMI, Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA, entre outras.

104

competências, conforme sugerido por ARRETCHE (2000), ao analisar os graus de

descentralização das políticas públicas sociais.

Foram utilizados os seguintes critérios de enquadramento dos indicadores que,

posteriormente, serviram para constituir um índice do grau de descentralização da gestão

ambiental, dividido em três segmentos: alto, médio e baixo. Sua subdivisão em três níveis, tendo a

média como medida adotada, foi simplesmente para facilitar a compreensão.

Os indicadores selecionados foram:

• Existência de secretaria específica para tratar de meio ambiente;

• Implementação das legislações de licenciamento ambiental, recursos hídricos,

florestais e UCs;

• Participação, composição e atribuições (consultiva/deliberativa) nos

respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente;

• Repasse de atribuições para os estados via Pacto Federativo.

A partir desses critérios e indicadores podemos aferir os seguintes graus de

descentralização da gestão ambiental da União para os estados, conforme descrito no Quadro 7.

105

Quadro 7. Critérios para identificação de graus de descentralização da gestão

ambiental federal.

Baixo Médio Alto Estadualização da gestão ambiental

Menos de 33% dos Estados Brasileiros possuem Secretarias específicas de Meio Ambiente Menos de 33% dos estados possuem legislação própria de meio ambiente, nos temas referidos Menos de 33% dos estados possuem Conselhos Estaduais de Meio Ambiente de forma deliberativa e participativa Menos de 33% dos estados assinaram o pacto federativo repassando as atribuições das áreas temáticas

De 33,1% a 65,9% dos Estados Brasileiros possuem Secretarias Específicas de Meio Ambiente De 33,1% a 65,9% dos estados possuem legislação própria de meio ambiente, nos temas referidos De 33,1% a 65,9% dos estados possuem Conselhos Estaduais de Meio Ambiente de forma deliberativa e participativa De 33,1% a 65,9% dos estados assinaram o pacto federativo repassando as atribuições das áreas temáticas

Mais de 66% dos Estados Brasileiros possuem Secretarias específicas de Meio Ambiente Mais de 66% dos estados possuem legislação própria de meio ambiente, nos temas referidos Mais de 66% dos estados possuem Conselhos Estaduais de Meio Ambiente de forma deliberativa e participativa Mais de 66% dos estados assinaram o pacto federativo repassando as atribuições das áreas temáticas

Na análise da descentralização da gestão ambiental da esfera estadual para a municipal

utilizaram-se indicadores institucionais, que permitem avaliar mudanças no processo de tomada

de decisões de temas específicos. São eles:

• Repasse de atribuição via Resolução CONAMA nº 237/97;

• Existência de órgão específico para tratar de meio ambiente;

• Participação, composição e atribuições (consultiva/deliberativa) nos

respectivos Conselhos Municipais de Meio Ambiente;

• Existência de fundos municipais de meio ambiente;

• Lei Orgânica e Planos Diretores.

Podemos aferir os seguintes graus de descentralização da gestão ambiental dos estados

para os municípios, conforme descrito no Quadro 8:

106

Quadro 8. Critérios para identificação de graus de descentralização da gestão

ambiental estadual.

Baixo Médio Alto Municipalização da gestão ambiental

Não existe repasse da atribuição de licenciamento via Resolução nº 237/97. Menos que 2,5% dos municípios possuem órgão municipal responsável pela gestão ambiental. Menos que 90% dos municípios possuem Lei orgânica. Menos que 10% dos municípios possuem Plano Diretor. Menos que 10% dos municípios não possuem CONDEMA Menos que 10% dos CONDEMAS nos municípios são deliberativos Menos que 10% dos CONDEMAS nos municípios são paritários Menos que 2% dos municípios não possuem Fundo de Meio Ambiente

Existe a possibilidade de repasse. Entretanto, não foi feito nenhum convênio. Entre 2,5% e 5% dos municípios possuem órgão municipal responsável pela gestão ambiental. Entre 90% e 95% dos municípios possuem Lei orgânica. Entre 10% e 15% dos municípios possuem Plano Diretor. Entre 10% e 20% dos municípios possuem CONDEMA Entre 10% e 20% dos CONDEMAS nos municípios são deliberativos Entre 10% e 20% dos CONDEMAS nos municípios são paritários Entre 2% e 5% dos municípios possuem Fundo de Meio Ambiente

Foi feito o repasse da atribuição de licenciamento via Resolução 237/97. Mais de 5% dos municípios possuem órgão municipal responsável pela gestão ambiental. Mais de 95% dos municípios possuem lei orgânica. Mais de 15% dos municípios possuem Plano Diretor. Mais de 20% dos municípios possuem CONDEMA Mais de 20% dos CONDEMAS nos municípios são deliberativos Mais de 20% dos CONDEMAS nos municípios são paritários Mais de 5% dos municípios possuem Fundo de Meio Ambiente

Há que se assinalar que os limites percentuais dos critérios utilizados são específicos para

cada indicador, pois eles são afetados pela distribuição desigual dos municípios (seu número por

estado) e pelas diferenças intrínsecas de cada UF.

Os critérios de corte percentual utilizaram a média nacional dos indicadores selecionados:

11,7% dos municípios possuem algum tipo de órgão responsável pela gestão ambiental; 21,37%

dos municípios possuem Conselhos Municipais de Meio Ambiente, sendo que 16,8% dos

107

Conselhos são paritários, 7,66% são consultivos e 13,5% são deliberativos; 3,4% dos municípios

têm Fundo Municipal de Meio Ambiente; 96,0% dos municípios possuem uma Lei Orgânica;

15,2% possuem Planos Diretores; 21,5% possuem legislação sobre lei de zoneamento ou

equivalente e 28,1% possuem lei de parcelamento do solo (IBGE, 2001). De posse desses

números médios foram feitas subdivisões em três classes de forma a categorizá-las.

A divisão em três categorias teve por finalidade facilitar a subdivisão dos estados e

municípios de forma a enquadrá-los dentro dos critérios utilizados. Os estados e municípios

foram pontuados de acordo com os indicadores utilizados, baseados nos critérios pré-

estabelecidos, tendo sido obtido um valor médio para cada indicador. Com base na pontuação de

todos os indicadores selecionados, foi feita uma média aritmética ponderada para a obtenção do

índice do grau de descentralização.

Para analisar a descentralização da Política Nacional de Meio Ambiente dos estados para

os municípios, foram selecionados três estados, nos quais também foram aplicados questionários

semi-estruturados junto aos técnicos e representantes dessas instituições ambientais. Os estados

selecionados foram: Pernambuco, Bahia e Rio Grande do Sul.

108

4. DESCENTRALIZAÇÃO FEDERAL

A escolha das quatro áreas temáticas teve por finalidade facilitar a análise do processo de

descentralização da gestão ambiental.

A análise dos programas federais buscou verificar como as ações induzidas pelo governo

central estavam ou não contribuindo para o avanço da gestão ambiental dentro das áreas

temáticas.

A análise dos programas federais de meio ambiente traz em seu bojo uma série de

considerações prévias que devem ser levadas em consideração para que não sejam feitas

inferências espúrias advindas de sobreposições de ações e atos tomados isoladamente ou de

forma setorizada, porém com rebatimentos nos demais programas. Isto ocorre devido ao caráter

imbricado das instituições envolvidas e até mesmo da existência de um único ator responsável

pela gestão e implementação de vários programas. Os resultados obtidos de um programa

portanto, podem conter efeitos de outro programa não sendo o esforço único de uma ação

isolada; da mesma forma, alguns resultados também podem esconder ações isoladas do próprio

órgão ou até mesmo de um gerente.

Tema – Recursos Hídricos

Do ponto de vista do recorte regional verifica-se que a região Sudeste, a segunda mais

afetada pela escassez e poluição de suas águas, possui apenas 6% dos recursos hídricos nacionais,

para uma população de mais de 42% do país. Também nesta região, todos os estados já

elaboraram e aprovaram suas políticas de recursos hídricos, estando em estágios diferenciados de

regulamentação ou implementação de seus instrumentos.

A região Sul possui 6,5% dos recursos hídricos do país, para uma população de pouco

mais de 15% do total nacional. Apresenta, portanto, uma situação menos crítica que as regiões

Sudeste e Nordeste do País. Todos os estados dessa região já instituíram suas políticas, também

com graus diferenciados de regulamentação e implementação de seus instrumentos.

A região Centro-Oeste, a segunda maior detentora de recursos hídricos do país, possui

15,7% de água, para 6,98% da população brasileira. Apesar desta relativa abundância de água,

algumas localidades começam a enfrentar problemas de escassez e comprometimento de

qualidade de seus recursos hídricos.

109

A região Norte, privilegiada em termos de recursos hídricos, é a maior detentora de água

(cerca de 68,5% da água doce brasileira encontra-se nessa região) e possui o menor contingente

populacional. Os estados dessa região manifestaram, até agora, pouco interesse em formular suas

políticas.

A região Nordeste possui 28,51% da população brasileira e 3,3% da água doce, sendo a

região mais crítica em disponibilidade hídrica superficial. Todos os estados da região apresentam

leis de recursos hídricos em diferentes estágios de implementação.

A abundância relativa de água no Brasil, como observado acima, ensejou mudanças no

aparato legal vigente, no segmento de recursos hídricos, até a metade da década de 90. Assim,

foram adotados seis princípios que deveriam reger a gestão deste tema. São eles: a adoção da

bacia hidrográfica como unidade de planejamento; o princípio do uso múltiplo da água, que

coloca todas as categorias usuárias em igualdade de condições de acesso a este recurso; o

reconhecimento da água como um bem finito e vulnerável; o reconhecimento do valor

econômico da água; a gestão descentralizada e participativa do recurso água; e a água é

considerada um bem de domínio público.

A esses princípios contidos na nova Lei de Recursos Hídricos (Lei n° 9.433/97) somam-

se seis instrumentos de política para o setor. São eles: i) os planos de recursos hídricos68; ii) o

enquadramento dos corpos d’água69 em classes, segundo os usos preponderantes da água; iii) a

outorga dos direitos de uso de recursos hídricos70; iv) a cobrança pelo uso de recursos hídricos71;

v) a compensação a municípios72; vi) o sistema de informações sobre recursos hídricos73.

Há que se assinalar que o veto presidencial de um de seus instrumentos - compensação

aos municípios – feriu um dos princípios da própria lei - a descentralização e participação na

gestão dos recursos hídricos.

68 Planos de Recursos Hídricos são planos diretores para fundamentar e orientar a implementação da

Política Nacional de Recursos Hídricos e o seu gerenciamento, numa visão de longo prazo e horizonte de planejamento compatível para a implantação de seus programas e projetos, para uma determinada bacia hidrográfica.

69 Enquadramento dos corpos d’água visa estabelecer um sistema de vigilância sobre os níveis de qualidade da água dos mananciais, fazendo a ligação entre a gestão da qualidade e a quantidade de água.

70 Outorga dos direitos dos recursos hídricos é o instrumento que objetiva assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água. Neles são instruídos os mecanismos pelos quais o usuário recebe a autorização a ou concessão para fazer uso da água.

71 Cobrança do uso dos recursos hídricos é o instrumento que reconhece a água como bem econômico, incentiva a racionalização de seu uso e obtém recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções previstos nos planos de recursos hídricos. A cobrança é essencial para criar condições de equilíbrio entre a oferta e a demanda, visando atingir os princípios estipulados na Lei.

72 Compensação a municípios – apesar de seu veto, por não encontrar aoio na carta magna, os Estados, no momento de criação de suas leis estaduais, podem dispor desse instrumento como forma de compensar e ratear os custos de obras de uso múltiplo dos recursos hídricos.

73 O Sistema de Informações de Recursos Hídricos é o instrumento que prevê a criação de um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de informações sobre recursos hídricos e fatores intervenientes

110

Somente com a promulgação da Constituição Federal de 1988 é que os estados puderam

legislar sobre recursos hídricos apesar de o código de águas existir desde 1934.

A partir de 1991, vários estados já tinham criado legislações próprias sobre recursos

hídricos (Figura 1), se adiantando à aprovação da nova legislação federal sobre a Política Nacional

de Recursos Hídricos de 1997, que encontra-se, agora, em fases distintas de compatibilização

com a nova lei. Os Estados que se adiantaram à legislação federal criaram instrumentos que não

estavam compatíveis com a nova lei e em certos casos deixaram de criar alguns instrumentos de

gestão de recursos hídricos constantes na norma geral, devendo agora revê-la. Por outro lado, são

os estados que estão mais adiantados na implementação de seus instrumentos, a saber os estados

de CE, SP, SC, RS, MG e BA.

Evolução das Leis de Recursos Hídricos

1 2 37 8 10

16 17 19 20 2124

05

10152025

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

70 80 90 00

N. Leis de Recursos Hídricos

lei de recursos hidricos

Figura 1. Evolução da implantação da gestão de recursos hídricos no Brasil.

Como pode ser observado na figura acima, 88,8% dos estados já possuem legislação

estadual sobre política de recursos hídricos; a maioria dos estados (58,3%) criou leis próprias após

a sanção da lei federal demonstrando o caráter multiplicador da lei federal.

Observa-se que, em grande parte, o aumento do número de estados que criaram

legislação própria foi induzido pela Lei federal e por alguns programas federais, dentre os quais

podemos citar: o programa ProÁgua Nacional e o programa ProÁgua Semi-Árido.

O trabalho efetuado pela Secretaria de Recursos Hídricos – SRH, criada em 1995, e

posteriormente, pela Agência Nacional de Águas – ANA, criada em 2000, para sua

implementação, também contribuiu para a melhoria da gestão dos recursos hídricos nos estados.

para sua gestão, provendo aos gestores, aos usuários e à sociedade civil, informações para a tomada de decisão e controle social.

111

Há que se assinalar que a simples criação das leis estaduais de recursos hídricos não foi

suficiente para disciplinar seu uso. Tanto que, dos 24 estados que dispõem de uma legislação

própria sobre o tema, apenas 18, ou seja (75%), apresentam Conselhos Estaduais de Recursos

Hídricos, o que não garante que estejam funcionando e atuando ativamente em prol da questão,

como pode ser observado na Figura 2.

Apesar de os comitês de bacias representarem um grande avanço no processo de gestão

descentralizada e participativa, a estruturação e o funcionamento das agências de bacias

representam ponto fundamental para sua operacionalização, estando pendentes de

regulamentação. Esse ponto é fundamental para o entendimento da lógica e funcionamento da

gestão dos recursos hídricos, pois, tanto os comitês quanto as agências deveriam ser criados

simultaneamente, devido às funções que irão desempenhar na gestão deste recurso.

No âmbito federal foram criados seis comitês de bacias federais (Paraíba do Sul, São

Francisco, Piranhas-Açu, Verde Grande, Alto Paraguai e Piracicaba), encontrando-se em

processo de mobilização mais quatro (Paranaíba, Jucuruçu, Rio Doce e Mampituba). Entretanto,

não foi criada nenhuma agência de bacia.

Na figura abaixo podemos observar o grau de implementação de alguns instrumentos de

gestão de recursos hídricos nos Estados brasileiros.

Evolução da implementação de alguns instrumetnos de Recursos Hídricos no Brasil

24

16

10

2

18 18

0

5

10

15

20

25

30

Lei Estadual deRecursos Hídricos

Regulamentação doCERH

Lei de Criação doFundo Estadual deRecursos Hídricos

Regulamentação daOutorga

Adequação a LeiFederal

Regulamentação daCobrança

Figura 2. Evolução da implementação de alguns instrumentos de gestão de

recursos hídricos no Brasil.

A constituição de um fundo específico para recursos hídricos também é outro ponto a ser

levado em consideração, pois se constitui num dos pilares para que a consolidação do sistema

venha a ocorrer.

112

Ao analisarmos a implantação da lei de recursos hídricos entre as regiões e unidades da

federação podemos observar que a Região Amazônica ainda apresenta lacunas referentes à

existência de uma legislação própria para o setor, como pode ser observado na Figura 3.

Implantação da Lei de Recursos Hídricos por Região

57%

100%

100%100%

100% NorteNordesteSudesteCentro-OesteSul

Figura 3. Distribuição da implantação da lei de recursos hídricos por região

geográfica.

No Quadro 9 são apresentados os órgãos gestores de recursos hídricos das unidades da

Federação.

Quadro 9. Instituição à qual está vinculada a gestão de recursos hídricos, em

03/2002.

Estados/Regiões Região Norte Região Nordeste Região

Sudeste Região Centro-

Oeste Região

Sul

Órgãos específicos de

gestão dos recursos hídricos AC AM R

RRO

PA TO AP MAPICERNPBPESEALBASPMGES RJ

MT MS GO DF PR

SCRS

Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Secretaria de Recursos Hídricos

x x x x

Outra Secretaria x x xInstituto x x x x Fundação x Agência Superintendência x x x xGerência

113

Diretoria Departamento x xSetor/Seção

Legenda: x – existente

Baseados nas informações dos quadros acima, podemos dividir os estados em três

grupamentos: estados que não possuem uma política de recursos hídricos definida – AC, RR e

AP; estados que apresentam uma política de recursos hídricos definida, porém não conseguiram

implementá-la – AM, PA, MA, TO, RO, MS e MT; e aqueles estados que já implementaram

alguns instrumentos da política de recursos hídricos – CE, SE, RN, PB, PE, PI, AL, BA, SP, MG,

ES, RJ, PR, SC, GO, DF e RS.

Esta subdivisão ainda é muito genérica não permitindo grandes ilações, pois os estados

que não apresentam nenhum trato da questão hídrica estão situados na região Norte e são aqueles

que têm excesso de água e não apresentam conflitos pelo seu uso; os que não conseguiram

implementar seus instrumentos são aqueles que aprovaram suas leis recentemente, ou que, por

motivos de reformas institucionais – como é o caso do MA –, não avançaram no trato da

temática de recursos hídricos. O caso do MT é singular, pois, mesmo tendo um programa

estadual na região, o Plano de Conservação da Bacia do Alto Paraguai - PCBAP, que abrangeu

grande parte do estado, não conseguiu melhorar seu sistema de gestão. Os demais estados

apresentam graus diferenciados de implementação da legislação estadual de recursos hídricos.

No Quadro 10 são apresentados os organismos colegiados presentes nos sistemas

estaduais de gerenciamento de recursos hídricos em cada UF.

114

Quadro 10. Organismos Colegiados de recursos hídricos, em 03/2002.



Oeste Região

Sul

Organismos colegiados

AC AM RR RO

PA TOAPMAPICE RN

PBPESEALBASP MG

ES RJ

MT MS GO

DF PR

SC RS

Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos

? n ? n s n ? n n 05 s s s s s s s s s s s s s s s s s

Câmaras Técnicas ? ? ? ? ? ? ? n n 03 n n n n n ? ? 07 ? ? ? ? ? ? ? ?Comitês de Bacia Hidrográfica

? ? ? ? ? ? ? n n 06 n n 04 01 n n 20 15 02 01 ? ? ? 01 03 11 14

Câmaras Técnicas ou Grupos de Trabalho

? ? ? ? ? ? ? n n 12 n n n n n ? n ? ? ? ? ? ? ? ?

Conselhos/Comissões /Associações

? ? ? ? ? ? ? n 01 60 145 118 07 n n 05 ? n n ? ? ? ? ? ? ? ?

Fóruns/Grupos Setoriais

? ? ? ? ? ? ? n n 01 n n n n n n ? n n ? ? ? ? ? ? ? ?

Comissões/Associações Regionais

? ? ? ? ? ? ? n n n n n n n n n ? n n ? ? ? ? ? ? ? ?

Consórcios Intermunicipais

? ? ? ? ? ? ? n n n n n n n n 01 ? 02 05 ? ? ? ? ? ? ? ?

Comissões/Associações Municipais

? ? ? ? ? ? ? n n 113 n n n n n 11 ? n n ? ? ? ? ? ? ? ?

Legenda: s - existente n – não existe ? – Sem informação Fonte: MMA/SRH(1998); SRH (2002) e MMA (2001).

Podemos observar a existência de vários tipos de órgãos colegiados nos quais a

participação social pode se fazer presente na temática de recursos hídricos. Seu grau de

participação é variado em cada tipo de órgão colegiado, porém podemos observar que nos

comitês de bacias e conselhos estaduais de recursos hídricos é que ela se faz sentir mais

intensamente. Podemos observar ainda que, quando analisamos o quadro acima, do ponto de

vista do recorte regional, notamos que a região Norte não apresenta nenhum tipo de

representação social e as demais regiões apresentam graus variados de participação social.

Outro ponto a ser observado refere-se à disposição dos órgãos federais de recursos

hídricos e à forma como eles estão se instrumentando para tratar a questão.

A Secretaria de Recursos Hídricos - SRH é vinculada ao Ministério do Meio Ambiente

tendo por missão secretariar o Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH e coordenar a

elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos.

A Agência Nacional de Águas - ANA tem personalidade jurídica de autarquia especial.

Porém, o Projeto de Lei 1616/99, que dispõe sobre a gestão administrativa e a organização

institucional do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos, em particular dos

115

contornos das agências de bacias a serem criadas no resto do país, ainda não foi votado no

Congresso Nacional.

Segundo Bruno Pagnoccheschi74, Secretário Executivo da ANA, a agência vem

trabalhando paralelamente na consulta da melhor figura jurídica a ser dada à agência de bacias. O

comitê de bacias não terá personalidade jurídica, porém irá deliberar sobre ações de suas

competências, cabendo à agência de bacias acatar as deliberações dos comitês.

Pode-se ressaltar o surgimento de um instrumento próprio para o setor de recursos

hídricos que veio disciplinar e melhorar essa relação – os “convênios de integração”, que se

constituem na construção de pactos federativos por bacias hidrográficas consideradas prioritárias,

que nada mais são do que um conjunto de regras para harmonizar critérios, normas e

procedimentos para a implementação dos instrumentos técnicos de gestão (outorga, cobrança,

etc.) e dos instrumentos institucionais (convênios e contratos). Tais convênios de integração só

passaram a existir a partir da criação da ANA, como responsável pela gestão dos recursos

hídricos em nível federal. A ANA já firmou convênio de integração com o comitê do Paraíba do

Sul (Flecha75, 2002).

São também utilizados para sanar as demais deficiências no sistema os “convênios de

cooperação” que servem para o fortalecimento institucional, via capacitação técnica e

disponibilização de infra-estrutura para os Estados.

A vantagem da lei de recursos hídricos reside na participação da sociedade civil, no

sentido de ser ela que irá ditar o quê, de quem e quanto cobrar nos atos praticados pelos comitês

de bacia.

Um ponto a ser observado acerca das deliberações do Conselho Nacional de Recursos

Hídricos é que todos os órgãos federais que o compõem também são responsáveis pelo

atendimento das suas deliberações e pela sua implementação.

Caso as ações emanadas dos comitês de bacias não venham a ser implementadas, o

sistema pode cair em descrédito. Isto porque, nos antigos comitês de bacias hidrográficas, um dos

elementos responsáveis por seu não funcionamento foi o descumprimento – por parte dos

órgãos federais e estaduais – das deliberações emanadas pelo comitê.

Esse entendimento, apesar de parecer simples, implica a aceitação por parte de todos os

órgãos que participam dos referidos conselhos para implementar as ações emanadas por este,

conferindo um certo grau de governança externa sobre a administração pública. Esse tipo de

“interferência gerencial” não é uma prática comum, tampouco usual no aparelho do estado.

74 Em entrevista pessoal dada em 05/09/2002. Ver lista de entrevistados. 75 Entrevista realizada no dia 24/06/2002, em Brasília.

116

Segundo Pagnoccheschi, em entrevista pessoal, um caminho adotado pela ANA e que

deve ser seguido por alguns estados é a criação de comitês de bacias, não para todas as bacias

hidrográficas de rios federais, mas para aquelas prioritárias ou em que exista conflito de uso da

água. A criação de vários comitês de bacias para todos os rios federais implicaria grande

dispêndio de recursos humanos e financeiros, tendo em vista que muitos deles não teriam o que

deliberar, no atual momento em que vivemos. Com o avançar do tempo e o início de conflitos

pelo recurso água, poderão ser criados novos comitês de bacias.

A melhoria no sistema de gestão de recursos hídricos passa, necessariamente, pelo

reconhecimento e fortalecimento dos comitês de bacias, que terão um papel ativo na tomada de

decisão na gestão territorial. Logo, a questão da participação e da representatividade é

fundamental para seu perfeito funcionamento. As Resoluções do CNRH n° 05, de 01/04/2000, e

n° 14, de 20/10/2000 já disciplinaram os critérios para a formação e o funcionamento dos

comitês e a indicação dos representantes dos comitês, respectivamente.

Apesar de a figura do usuário76 estar definida e prevista na Lei n° 9.443/97 e sua

participação estar indicada no comitê (Resolução CNRH n° 14, de 20/10/2000), até o presente

momento, ele ainda é presença inexpressiva nos comitês, talvez por falta de uma estratégia para

chamá-lo a participar do processo, ou por ele ainda não se aperceber de seu papel dentro deste

novo modelo de gestão (FLECHA, 2002, em entrevista pessoal).

O Estado do CE é o grande exemplo a ser analisado em termos de descentralização das

decisões da gestão de recursos hídricos. Ali foram perenizados 2.000 km do rio Jaguaribe, o que

permitiu ao Estado ser o primeiro a cobrar pelo uso da água e a realizar as experiências de maior

sucesso em termos de gestão.

Outra questão que irá se delinear no futuro próximo diz respeito à necessidade de haver

maior diálogo entre as políticas de recursos hídricos e de meio ambiente. Após a implantação da

lei n° 9.443/97, não houve uma compatibilização no trato das duas questões, sendo que estas não

deveriam ser tratadas separadamente, dado o grau de complementaridade existente.

Segundo Bruno Pagnoccheschi77, para o perfeito entendimento das convergências e

divergências entre a Política Nacional de Meio Ambiente e a PNRH é necessário fazer uma

reflexão do momento histórico de como se originaram as duas políticas ambientais:

A Política Nacional de Meio Ambiente é reflexo de um processo histórico de

discussão que se inicia na década de 70 e se consolida com a sanção da lei n°

76 Usuários de Recursos Hídricos, definidos na Resolução CNRH n° 14, de 20/10/2000, no seu art. 3°, são:

i) irrigantes; ii) instituições encarregadas da prestação de serviço público de abastecimento de água e esgotamento sanitário; iii) concessionárias e autorizadas de geração hidrelétrica; iv) hidroviário; v) industrial; e vi) pescadores e usuários de recursos hídricos com finalidade de lazer ou turismo.

117

6.938/81. Em função do momento e dos acontecimentos daquela época, seus

instrumentos eram baseados quase que exclusivamente em instrumentos de

comando e controle. Para aquele momento ela se mostrou muito eficiente em

alguns aspectos, principalmente, da poluição industrial, e em outros não. É uma

legislação exitosa, sendo seu grande mérito ter a premissa da descentralização.

Já a legislação de RH incorporou uma série de modernidades e reflexões atuais,

que culmina com a inclusão de novos instrumentos - os instrumentos

econômicos de gestão, abrindo uma enormidade de meios de se trabalhar com

os recursos naturais, sendo que alguns deles incompatíveis com a PNMA. Desta

forma, urge a revisão e adequação das duas legislações, sendo necessário se

trabalhar ponto a ponto em seus aspectos de interseção.

O ponto de interseção entre os dois sistemas, segundo Bruno Pagnoccheschi, é o

enquadramento dos cursos d’água78, que trata de elementos muitos diferentes dentro de um único

instrumento: planejamento, monitoramento, controle e emissões.

Hoje se trabalha numa perspectiva da revisão da Resolução CONAMA 20/8679, no

sentido de se decompor a resolução e aperfeiçoá-la. No aspecto de emissões, o órgão de meio

ambiente seria responsável pela sua gestão. No que se refere a planejamento da utilização dos

recursos hídricos atuaria o CNRH, e o monitoramento e o controle seriam trabalhados de forma

conjunta pelos dois órgãos.

Outro ponto de divergência entre as legislações, apontado por Bruno Pagnoccheschi, está

na questão da outorga. Atualmente, o órgão ambiental emite uma licença, pela qual o

empreendedor é obrigado a cumprir a legislação ambiental, em particular, cumprir os critérios de

enquadramento dos cursos d’água. Por essa licença, o empreendedor paga uma taxa que não lhe

confere nenhum direito de poluir, somente de cumprir o que é exigido em lei.

Já a ANA irá cobrar uma taxa pela emissão, via outorga de diluição (em função do

volume necessário a depurar aquela carga poluidora), que visa disciplinar e inibir o lançamento de

substâncias nos corpos d’água, a um custo zero para o empreendedor.

Como pode ser observado, as cobranças incidem sobre um mesmo fator gerador - o

lançamento de substâncias na água. Porém, cada órgão cobra amparado em princípios distintos:

um, no princípio comando e controle e, outro, no princípio poluidor-pagador. Do ponto de vista

tributário, essa questão não está plenamente resolvida.

77 Em entrevista pessoal dada em 05/09/2002. Ver lista de entrevistados. 78 Enquadramento dos cursos d’água – um dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos,

instituída pela Lei n° 9.433, de 08/01/1997. 79 A Resolução CONAMA n° 20/86, estabeleceu para todo o território nacional nove classes de uso

preponderante para as águas: doces (salinidade < 0,05% com 5 classes: uma Especial e 4 classes); salobras (com salinidade entre 0,05 e 3%, com 2 classes: 5 e 6); e salinas (salinidade > 3%, com 2 classes: 7 e 8).

118

Apesar de ambas as leis possuírem a premissa da descentralização – no sentido de se criar

nos estados a mesma estrutura, sob o prisma da subsidiariedade – a estratégia e a

operacionalidade de cada um desses sistemas fica a cargo do órgão ambiental encarregado pela

sua gestão, nesse caso o MMA e a ANA que, apesar de fazerem parte de uma mesma estrutura,

isto é, um está subordinado ao outro, não trocam informações entre si.

Um ponto de convergência está na integração que deve haver entre os órgãos estaduais

responsáveis pela gestão de recursos hídricos e a ANA, no sentido de discutir a gestão dos

Comitês de Bacias Federais, nos quais os estados têm assento. Isto porque a Constituição Federal

do Brasil, de 1988, definiu, em seu art. 20, inciso III, como sendo bens da União os lagos, rios e

quaisquer correntes de água em território de seu domínio, ou que banham mais de um Estado,

sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham,

bem como os terrenos marginais e as praias fluviais. A gestão dos rios estaduais que drenam os

rios federais é de competência estadual e a gestão do rio federal depende de ações conjuntas entre

as duas esferas de poder, pois os usos desenvolvidos em um irão modificar ou alterar a gestão do

outro.

As convergências e divergências existentes referem-se a diferentes posturas por parte dos

órgãos responsáveis por sua gestão e de suas respectivas políticas utilizadas para tratar as questões

técnicas que são plenamente factíveis de serem transpostas.

Outro ponto diz respeito às ações desenvolvidas por um programa não poderem ser

creditadas única e exclusivamente ao programa em si, pois boa parte das ações desenvolvidas

pode referir-se a outros programas. Um exemplo é o ProÁgua Nacional: parte dos resultados

obtidos refere-se ao programa ProÁgua Semi-Árido e, em alguma medida, ao próprio PNMA I e

II.

Foram feitas análises dos principais programas federais – ProÁgua Nacional e ProÁgua

Semi-Árido – que têm rebatimento na temática, iniciando-se pelo programa federal de maior

envergadura – o Programa ProÁgua Nacional. Posteriormente, também foram feitas no ProÁgua

Semi-Árido, a fim de verificar como seus resultados influenciaram a implementação da Política

Nacional de Recursos Hídricos nos estados e em que medida eles garantiram a criação e a

implementação de políticas estaduais de recursos hídricos.

A seguir, é apresentado um quadro síntese do quadro institucional, legal e da

regulamentação de alguns instrumentos de gestão de recursos hídricos nos Estados ex ante do

programa ProÁgua Nacional (03/1998).

119

Quadro 11. Quadro institucional e legal das UF anterior ao ProÁgua Nacional, em

03/2002.

Estados

Legislação Estadual de RH

Órgão específico para RH

Conselho Estadual de RH Regulamentação do

Fundo Estadual de RH

Regulamentaç

ão Outorg

a

Regulamentação

Cobrança

Região Deliberativo

Consultivo

Participativo

Normativo

Acre Amapá Amazonas Para n ? n n ? ? ? Roraima Rondônia

Norte

Tocantins Alagoas n ? ? ? ? ? ? Bahia n ? ? ? ? ? n ? Ceará n n n n ? ? n n n Paraíba n n ? ? ? n n ? Pernambuco n n n n ? ? ? ? Piauí ▲ n ? ? ? ? ? ? ? Maranhão n n ? n n Rio Grande do Norte

n n n ? n n n n ?

Nordeste

Sergipe n Espírito Santo

n ? ?

Minas Gerais

n n n n n n ? ?

Rio de Janeiro

? ? ? ? ? ? ?

Sudeste

São Paulo n n n n n ? n n ? Distrito Federal

n n n n n ? ? ?

Goiás n n n n ? ? ? ? Mato Grosso

n n ? ?

Centro-Oeste

Mato Grosso do Sul

? ?

Paraná ? n ? Santa Catarina

n n n ? n n ? ? Sul

Rio Grande do Sul

n n ? ? ? n n ?

n - SIM / ▲ - Não / ? – ausência de informação Fonte: MMA/SRH(1998); SRH (2002) e MMA (2001).

O quadro acima apresenta a existência de um órgão específico para tratar dos recursos

hídricos, a existência de uma legislação própria, a existência de Conselhos Estaduais de Recursos

Hídricos e a regulamentação de alguns instrumentos da política nacional de recursos hídricos

junto aos estados. Podemos observar que, antes do programa, 25,9% dos estados possuíam um

120

Fundo Específico para Recursos Hídricos e um estado (CE) já havia regulamentado a outorga e

regulamentado a cobrança anterior à lei federal. Quanto à existência de uma legislação própria

sobre a temática, apenas 62,9% dos estados a possuíam, sendo que apenas 18,5% dispunham de

um órgão específico para sua gestão. Existiam, também, 40,7% conselhos de recursos hídricos

deliberativos.

Ao fazer um recorte regional, observamos que a região Norte apresentava os maiores

desafios em termos de institucionalização (falta de órgão e de lei específica de recursos hídricos);

as regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul possuem graus variados de institucionalização, sendo que

a região Nordeste é a que apresentava o maior grau de institucionalização. Isso porque é a região

que apresenta, há mais tempo, conflitos quanto ao uso desse recurso e também a que já vinha

recebendo ajuda de vários órgãos federais (SUDENE, DNOCS, CODEVASF, dentre outros), o

que contribuiu para o atual quadro.

A seguir é apresentado um quadro síntese do quadro institucional e legal para cada

Estado, atualmente, no programa ProÁgua Nacional (03/2002).

121

Quadro 12. Quadro institucional e legal das UF do ProÁgua Nacional, em

03/2002.

Estados

Legislação Estadual de RH

Órgão específico para RH

Conselho Estadual de RH Regulamentação do

Fundo Estadual de RH

Regulamentaç

ão Outorg

a

Regulamentação

Cobrança

Região Deliberativo

Consultivo

Participativo

Normativo

Acre Amapá Amazonas n Para n ? ? n n ? ? ? ? Roraima Rondônia n

Norte

Tocantins n n Alagoas n n ? ? ? ? n n ? Bahia n ? ? ? ? ? n ? Ceará n n n n ? ? n n n Paraíba n n ? ? ? n n ? Pernambuco n n n n n ? n n ? Piauí n n n n n n ? ? Maranhão n n ? n n Rio Grande do Norte

n n n ? n n n n ?

Nordeste

Sergipe n n ? n ? n n ? Espírito Santo

n n ? n n n n ?

Minas Gerais

n n n n n n n n ?

Rio de Janeiro

n n n ? n n n ?

Sudeste

São Paulo n n n n n ? n n ? Distrito Federal

n n n n n n n ?

Goiás n n n n n ? n n ? Mato Grosso

n n n n ? n ? ?

Centro-Oeste

Mato Grosso do Sul

n ? ? ? ? ? ?

Paraná n n ? n n n n n Santa Catarina

n n n ? n n ? ? Sul

Rio Grande do Sul

n n ? ? ? n n ?

n - SIM / ▲ - Não / ? – ausência de informação Fonte: MMA/SRH(1998); SRH (2002) e MMA (2001).

Para o período analisado, verificamos que, anteriormente ao programa, 25,9% dos

estados possuía um fundo específico para recursos hídricos e 3,7% regulamentação de outorga.

Esses valores passaram, atualmente, para 62,9% e 66,6%, respectivamente. No tocante à

122

regulamentação da cobrança, pode-se observar que, para o período analisado, somente o estado

do Paraná conseguiu implantá-la e apenas o estado do CE vem cobrando sobre o uso da água.

A capacidade institucional, aqui avaliada pela existência de um órgão específico para o

gerenciamento deste recurso, apresentou um crescimento muito baixo no período analisado,

passando de 18,51% para 25,9%.

A participação social que se faz presente na legislação de recursos hídricos,

principalmente, junto aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos e dos Comitês de Bacias

Hidrográficas, só foi avaliada no tocante à sua representação no Conselho Estadual de Recursos

Hídricos, tendo em vista que os comitês de bacias ainda estão em formação. Nos Conselhos

Estaduais de Recursos Hídricos podemos observar que apenas 40,7% dos estados possuíam

algum tipo de conselho deliberativo, consultivo ou normativo, sendo 29,6% participativos. Para o

período analisado, esse número subiu para 62,9%, com uma participação social de 48,1%.

Há ausência de informações detalhadas acerca da capacidade institucional, tais como:

recursos humanos e financeiros, entre outros, para o setor de recursos hídricos, o que se traduz

em deficiência brutal de pessoal qualificado e em quantidade para atender ao atual marco

regulatório. Tal carência aparece em todos os estados da federação, de acordo com o

“Diagnóstico da Gestão Ambiental no Brasil”, elaborado pelo MMA em 2001.

Outro ponto diz respeito à sobreposição de ações dos programas federais. Há falta de

dados para aferir em que grau cada um desses programas é o responsável por uma determinada

ação. Entretanto, isso não nos impede de verificar o estágio atual em que se encontra a temática.

Dessa forma, podemos observar que 62,9% dos Estados possuíam alguma legislação para

recursos hídricos antes do início do programa e, atualmente, 88,8% dos estados já possuem. Por

outro lado, somente 25,9% dos estados conseguiram regulamentá-las, frente a 18,51% do início

do programa.

O ProÁgua Nacional deveria apoiar todos os outros estados da federação. Porém, com a

criação da ANA, o programa está sendo revisto para se adequar às mudanças institucionais e ao

modus operandi desta agência.

A aparente descontinuidade do programa ProÁgua Nacional, por falta de recursos e

desinteresse político, não impediu que ele fosse objeto de análise nesta tese por representar o

projeto federal de maior envergadura para o setor de recursos hídricos.

As ações do programa ProÁgua Semi-Árido são específicas para a região Nordeste do

Brasil, englobando todos seus estados e mais duas regiões do Sudeste que apresentam parte de

seu território dentro do polígono das Secas (MG e ES), perfazendo um total de 11 Estados

contemplados com recursos pelo programa.

123

Considerando que o Programa ProÁgua Nacional e o Semi-Árido tiveram início na

mesma época, iremos utilizar os mesmos quadros institucionais para sua análise, sendo que as

mesmas considerações feitas para o programa ProÁgua Nacional, referentes à sobreposição de

outros programas federais, são válidas para o programa ProÁgua Semi-Árido. De modo

diferente, os resultados apresentados no programa ProÁgua Nacional para as regiões englobadas

por esse programa são fruto das ações desenvolvidas no âmbito do programa ProÁgua Semi-

Árido.

Ao analisarmos o quadro legal afeto à existência de uma legislação própria para o setor,

podemos notar que 90,9% dos Estados do Semi-Árido dispunham de uma legislação para o setor

antes do início do programa e, atualmente, 100% dos estados já a possuem. Porém, sua

regulamentação ainda é baixa, tendo evoluído de 36,6% para os 45,4% atuais. A capacidade

institucional avaliada pela presença de órgão específico para tratar da questão também não

avançou muito, passando de 36,3% para 45,4%. A participação social que, antes, estava presente

em 63,6%, passou para 81,8%.

É na regulamentação dos instrumentos de gestão de recursos hídricos que podemos

verificar os maiores avanços para o segmento. Anteriormente, 27,2% dos estados possuíam um

fundo específico para recursos hídricos e, hoje, dispomos de 54,5%, ou seja, o dobro. Na

regulamentação da outorga existiam 36,6% dos estados com uma legislação própria e hoje são

54,5%, um pouco mais da metade dos estados cobertos pelo programa. Porém, no quesito de

cobrança pelo uso da água, o programa não conseguiu melhoria, pois o estado do Ceará é o único

estado coberto pelo programa e já efetuava a cobrança antes do seu início.

O ProÁgua Semi-Árido80 conseguiu, por outro lado, avançar na implementação de alguns

instrumentos nos estados cobertos por sua esfera de atuação. Isto porque, em seus critérios de

enquadramento, são necessários e também são fortalecidos os órgãos executores da política

estadual de recursos hídricos.

Segundo Flecha, o ProÁgua Semi-Árido apesar de ter contribuído para a criação de toda

uma legislação estadual e para a implantação de alguns de seus instrumentos, não avançou no

aparato institucional dos estados. Os principais pontos citados como entraves a sua

institucionalização foram: a inexistência de quadros próprios dos órgãos estaduais, com exceção

aos Estados da BA e CE, que já possuíam quadros e PE, cujo secretário, por ser técnico da área,

com penetração junto aos órgãos e instituições nacionais, proporcionava uma melhoria nos

serviços (evidência de que o humanograma era fundamental para a implementação da lei de

80 Para maiores informações sobre o programa, consultar os seguintes documentos: GARJULLI, 2001;

SRH, 2002; COSTA, 2001; CORREIA, 2001 e CANALI, 2001.

124

recursos hídricos em nível estadual e federal); outro aspecto diz respeito à operacionalização do

programa, que se mostrava muito difícil, pois não existiam instrumentos que permitissem a

perfeita integração entre as esferas de governo (Federal e Estadual) com os comitês de bacias.

O programa ProÁgua Semi-Árido, por exemplo, previa que, do montante dos recursos

aplicados nas obras, 25% deveriam ser revertidos para a gestão do sistema, por meio dos estados.

Até o presente momento, a ANA não conseguiu implantar um modelo parecido. De qualquer

forma, os resultados de tal desenho programático ainda não são conhecidos, pois ainda não foi

feita uma análise a respeito. Um ponto importante a ser ressaltado reside no fato de que o manual

operativo do ProÁgua Semi-Árido não previa que as metas estipuladas seriam utilizadas para a

competição pelos recursos. Privilegiavam, sim, os estados que conseguiam gastar mais e que já

dispunham ou se organizaram para gastar, distanciando ainda mais os graus de implementação de

suas políticas (FLECHA, 2002, em entrevista pessoal).

O ProÁgua Semi-Árido foi importante para alguns estados que conseguiram alcançar as

metas estipuladas. Porém, em outros estados, o dinheiro empregado foi em vão, como é o caso

de MA, PI e AL, pois suas estruturas organizacionais não permitiram avançar na implantação das

reformas propostas pelo programa (FLECHA, 2002, em entrevista pessoal).

No tocante à contribuição efetiva dos programas ProÁgua Nacional e Semi-Árido, para o

avanço da descentralização, podemos observar que, do ponto de vista do marco regulatório, os

avanços têm se processado de maneira contínua, porém de forma desigual ao longo do território

nacional. A capacidade institucional dos estados em operar a temática tem aumentado. No

entanto, não nos é possível avaliá-la qualitativamente. Ao analisarmos o número de instituições

que tratam da temática podemos observar que o setor tende a montar estruturas paralelas às de

meio ambiente. A convergência das duas agendas (marrom e azul) ainda constitui objeto de

análise por parte dos órgãos federais e estaduais, não havendo uma proposta para discussão.

Apesar das possíveis sobreposições existentes dos demais programas federais de meio

ambiente, como o PNMA I e II, o PPG-7 e o Programa de Descentralização da Gestão

Ambiental, eles não tratavam diretamente da questão, ficando sua contribuição restrita a algumas

ações isoladas.

Pode-se inferir que a sanção da lei federal de recursos hídricos, bem como a criação da

SRH e da ANA, foram fundamentais para a criação, disseminação e implementação de legislações

estaduais que, por meio dos Programas Federais, induziram a sua implementação. Entretanto, a

existência de leis e instrumentos de gestão de recursos hídricos por si só não é suficiente para a

melhoria da gestão de recursos hídricos, pois existe uma multiplicidade de outros instrumentos de

125

planejamento e gestão territorial (Planos de Manejo de UCs, ZEE, Planos Diretores Municipais,

entre outros) que devem ser levados em consideração para a melhoria da gestão desses recursos.

Outro ponto relevante é a multiplicidade de órgãos de representação popular, como os

conselhos de saúde, educação, entre outros, que também tratam de questões de meio ambiente.

Estes irão se somar às ações desenvolvidas pelos comitês de bacias hidrográficas, cujas ações são

ampliadas para o espaço de uma bacia hidrográfica, que pode compreender uma infinidade de

municípios com estruturas e planos que devem ser levados em consideração no gerenciamento

dos recursos hídricos.

Tema – Recursos Florestais

O código florestal brasileiro existe desde 1932, na forma de uma lei específica, tendo sido

modificado em 1965. Sua disseminação, porém, não ocorreu como nas demais áreas temáticas.

Isso porque a gestão dos recursos florestais no Brasil é altamente centralizada, fruto de uma

política federal herdada do início do século passado.

Mesmo na época de vigência dos incentivos fiscais, nas décadas de 1960 a 1980, não foi

possível aos estados a criação de legislações próprias, referentes a recursos florestais, porque o

Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF, à época, era a única instituição que

detinha o direito de legislar sobre o tema. São exceções o Estado de São Paulo, que já vinha

atuando nessa temática desde 1886, por meio de vários órgãos que originaram o Instituto

Florestal do Estado de São Paulo, em 1970, e o Estado de Minas Gerais, que contava com o

Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais, desde 1962.

Somente após a promulgação da Constituição de 1988 é que alguns estados se

interessaram pela implantação de estruturas e normas legais referentes a recursos florestais, apesar

de a Constituição Federal de 1988 estabelecer, em seu art. 24, a competência concorrente dos

Estados para legislar sobre recursos florestais, fator esse que contribuiu para o atraso na

descentralização do setor florestal.

Ao mesmo tempo em que o aparato legal impunha entraves para a disseminação da

descentralização da gestão florestal, o quadro institucional federal também se apresentava

bastante dividido. Na década de 30, na República Velha, o governo Getúlio Vargas criou uma

série de institutos para tratar de temáticas específicas, de modo a centralizar as ações do estado.

Nessa época foram criados os Institutos do Pinho e do Mate, entre outros.

126

Durante o regime militar, o governo voltou, mais uma vez, a centralizar a administração

pública, criando SUDHEVEA, IBDF, SEMA, SUDEPE e outros órgãos, que só têm sua

estrutura alterada no governo Sarney, no programa Nossa Natureza, em 1989, quando é criado o

IBAMA.

Com a criação do IBAMA, a atividade florestal teve uma nova abordagem na gestão

destes recursos – as atividades produtivas ficaram órfãs, isto é, não tiveram nenhuma política de

incentivo ou fomento, sendo privilegiadas as atividades conservacionistas e preservacionistas, em

detrimento das atividades econômicas.

Devido à constante mudança e à centralização da política florestal ao longo dos últimos

70 anos, não é de se estranhar o atual quadro em que se encontra o setor. Do ponto de vista do

recorte regional, a gestão dos recursos florestais na região Norte ainda é incipiente e apresenta os

maiores atrasos na definição e implantação de instituições e instrumentos para a gestão nessa

área, apesar de ser a região mais rica nesse recurso natural.

Já as demais regiões do país possuem graus variados de implantação de políticas florestais.

Na região Sul, que iniciou o processo de exploração florestal mais cedo, com o pinheiro do

Paraná, no início do século XX, todos os estados possuem legislação florestal.

A região Sudeste, que apresenta o maior grau de industrialização, vem em seguida,

também com 100% de seus estados com legislação florestal. Cabe ressaltar que o estado de São

Paulo, apesar de não possuir uma legislação florestal única, possui um conjunto de instrumentos

legais que cobrem as várias áreas da questão florestal.

A região Nordeste, que carece de cobertura florestal, dado que a maior parte da Mata

Atlântica que existia foi derrubada, concentra suas atividades na manutenção dos fragmentos

desse bioma e no manejo dos ecossistemas abertos associados (caatinga, carrasco etc.), 66,6% de

seus estados possuem legislação florestal.

A região Centro-Oeste, palco das maiores devastações verificadas nas décadas de 1980 e

1990, no Cerrado e no Pantanal, não possui um aparato instrumental para a gestão desse recurso.

Pode-se inferir que as ações empreendidas por parte dos estados que compõem essa região

mostram-se pouco eficazes, com exceção do estado de Mato Grosso, que criou um sistema de

monitoramento e fiscalização mais efetivo que tem se mostrado mais eficiente no controle das

queimadas. Porém, mesmo com essas medidas, ainda persistem as queimadas e desmatamentos

no estado, fruto de outros processos de exploração, como a abertura de pastagens, a colonização

agrícola e o desenvolvimento da agricultura mecanizada.

127

Ao analisarmos a figura abaixo podemos observar que apenas 62,9% dos estados

brasileiros apresentam legislação própria. Entretanto, apenas 43,7% dos estados já a

regulamentaram.

Evolução das Leis Florestais

1 2 35

131516 17

0

5

10

15

20

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

70 80 90 00

N. Leis Florestais

lei florestal

Figura 4. Evolução da implantação da gestão de recursos florestais no Brasil.

Ao analisarmos a figura abaixo, podemos observar que os estados das regiões Norte e

Nordeste são os que estão mais defasados na implantação de leis florestais próprias.

Implantação da Legislação Florestal por Região

29%67%

100%100%

75% NorteNordesteSudesteSulCentro-Oeste

Figura 5. Distribuição da implantação de lei de recursos florestais por região.

128

Já o quadro institucional do setor também apresenta diferentes recortes nas diversas UFs,

existindo vários órgãos que atuam na temática florestal dentro de um mesmo estado. É este o

caso do Acre, em que o setor florestal possui duas secretarias, uma fundação e um instituto que

tratam da questão.

No Quadro 13 é apresentada a estrutura institucional de gerenciamento de recursos

florestais de cada UF. Como pode ser observado, a capacidade institucional medida pela

existência de instituições próprias para tratar da questão florestal resume-se a oito instituições

existentes nos Estados do PA, PE, BA, SP, MG, ES, RJ e RS.

Quadro 13. Instituição à qual está vinculada a gestão de recursos florestais.



Oeste Região

Sul

Órgãos específicos de

gestão dos recursos florestais

AC AM RR

RO


MT MS GO DF PR

SCRS

Secretaria de Meio Ambiente

x x x x x x x x x x x x x

Outra Secretaria x x x x x x Instituto x x x x x x x x x x x x xFundação x xAgência x Superintendência x x Gerência x Companhia x Administração x Diretoria x Departamento x x x x

Legenda: x – existente

Fonte: MMA (2001).

O setor florestal é regido por uma série de instrumentos que regulamentam as atividades

de conservação/preservação e produção/fomento florestal. Esses instrumentos, na maioria das

vezes, são regidos por portarias e instruções normativas do órgão ambiental.

Entre os instrumentos mais comuns podemos citar: o Plano de Manejo de Uso

Múltiplo81; a Taxa de reposição florestal82; o Plano de Desenvolvimento Florestal; o corte e a

81 Manejo Florestal Sustentável de Uso Múltiplo – a administração da floresta para a obtenção de benefícios

econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo, e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza florestal. O Plano de Manejo Florestal de Uso Múltiplo é definido na Instrução Normativa do MMA n° 02, de 10/05/2001. Os Planos de Manejo Florestal Sustentável de Uso Múltiplo serão implementados através de quatro modalidades de acesso ao manejo, para fins de consumo próprio, comercialização ou suprimento industrial.

82 Reposição florestal – é o conjunto de ações desenvolvidas para estabelecer a continuidade do abastecimento de matéria-prima florestal dos diversos segmentos consumidores, através da obrigatoriedade de repor o volume explorado ou consumido, mediante plantio de espécies florestais adequadas às suas finalidades. As pessoas

129

exploração florestal; o uso controlado do fogo; as licenças para conversão de uso do solo –

autorização de desmatamento83; a existência de um fundo florestal e a própria lei florestal e sua

regulamentação.

A base legal para a exploração dos recursos madeireiros foi estabelecida pelo Código

Florestal (Lei n° 4.771/65) e por seu regulamento (Decreto n° 97.628/89). A sua exploração,

definida na política nacional para exploração e comercialização dos recursos florestais, prevê que

o monitoramento e a regulação deste recurso também se estendam para as florestas privadas.

Além disso, sua exploração ou corte está vinculada à obtenção de uma licença, disciplinada pela

Lei n° 1.282/95, que estabelece um plano de manejo florestal sustentado, estabelecido pela

portaria n° 080, de 24/09/91, e pela portaria n° 048, de 10/07/95, do IBAMA.

O MMA tem investido na criação do plano de manejo comunitário na região Amazônica,

a fim de simplificar o Plano de Manejo Florestal para Uso Múltiplo. No entanto, ainda não há

como avaliar seus resultados, tendo em vista ser recente sua implantação (2002).

O Ministério Público - MP tem atuado bastante nas áreas de reserva legal84 e áreas de

preservação permanente - APP85, por meio dos Termos de Ajuste de Conduta - TAC, para

físicas e jurídicas proprietárias de áreas rurais recobertas por florestas nativas, localizadas em áreas passíveis de uso, segundo a ZEE, que desejam convertê-las para usos alternativo do solo, nos limites estabelecidos nos artigos 2º, 16 e 20 do Código Florestal, e que não destinarem os produtos florestais para consumo interno da propriedade ou a consumidores, ficam obrigadas ao cumprimento da reposição florestal ou poderão recolher uma taxa reposição equivalente a ser estabelecida, conforme o tipo de vegetação a ser desmatada.

83 Desmatamento – é a operação que objetiva a supressão total da vegetação nativa de determinada área para o uso alternativo do solo. Considera-se nativa toda vegetação original, remanescente ou regenerada, caracterizada pelas florestas, capoeiras, cerradões, cerrados, campos, campos limpos, vegetações rasteiras etc. Reforçamos o entendimento de que qualquer descaracterização que venha a suprimir toda vegetação nativa de uma determinada área deve ser interpretada como desmatamento. A autorização de desmatamento está prevista na Portaria IBAMA n° 113, de 29/12/95 e na MP n° 2.166-67, de 24/08/2001.

84 Reserva legal – Criada pela Lei n° 4.771, de 15/09/65 e modificada pela Lei n° 7.803, de 18/07/89, em seu art. 16, define como florestas de domínio privado, não sujeitas ao regime de utilização limitada e ressalvadas as de preservação permanente, previstas nos artigos 2° e 3° da Lei n° 4.771/65, sendo suscetíveis de exploração as que não ocorrem em determinadas regiões do país e respeitados determinados percentuais de cobertura da propriedade rural.

85 Área de Preservação Permanente – APP, criada pela Lei n° 4.771, de 15/09/65 em seu art. 2° e 3° e com nova redação dada pela Lei n° 7.803/89 e pela Lei n° 7.511/86. São consideradas de preservação permanente, pelo efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas ao longo de rios, que deverão atender a determinadas faixas de cobertura florestal em função do seu cumprimento; o topo de morros, montes, montanhas e serras; as encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive; as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; as bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais; as situadas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo. Consideram-se, ainda, de preservação permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas: a) a atenuar a erosão das terras; b) a fixar as dunas; c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias; d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares; e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico; f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção; g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas; h) a assegurar condições de bem-estar; e as florestas que integram o Patrimônio Indígena ficam sujeitas ao regime de preservação permanente (letra g) pelo só efeito desta Lei.

130

obrigar os proprietários de terras a recompor tais áreas. Como forma de ajuste foi criada a figura

da reserva legal em bloco, que surgiu em virtude da inexistência de áreas próprias dos

proprietários de terras. Essas reservas legais em bloco funcionam como via de compensação,

principalmente, para assentamentos do INCRA e individuais, sendo aceitas outras propriedades

como áreas de reserva legal.

No tocante a alguns instrumentos que foram regulamentados, pode-se observar que a

reposição obrigatória e o corte e a exploração florestal estão entre os itens que apresentam o

maior percentual de regulamentação na temática florestal, apesar de serem bem baixos (Quadro

14).

Por outro lado, no Brasil, o maior problema do setor florestal é a inexistência de uma

política florestal coerente entre preservação/conservação da floresta e o seu uso racional.

Esta dicotomia (conservação x conversão) do setor florestal ocorre devido às causas de

desmatamento86, intimamente ligadas a uma série de fatores econômicos e sociais, além da

fragilidade institucional de fazer cumprir as normas e regras ambientais em vigor (FERRAZ &

MOTTA, 2002), que devem ser internalizadas nas políticas públicas para o setor, para romper

esse ciclo vicioso.

Para entendermos melhor essa dicotomia, devemos observar como se posicionam os

principais atores (órgãos públicos, empresas privadas e proprietários rurais) durante o processo

de conversão florestal.

O proprietário rural tende a agir de forma antagônica, pois, ao mesmo tempo em que

deve manter uma fração da propriedade como Reserva Legal e APP, a realidade local o faz agir

no sentido de convertê-la em valor econômico de forma predatória. Isso se deve ao fato de que

as próprias regras de ocupação e posse da terra estão intimamente ligadas à necessidade de ter

suas áreas desmatadas. Além do mais, os proprietários rurais, muitas vezes, por não disporem de

recursos financeiros para a elaboração do Plano de Manejo Sustentável de Uso Múltiplo, fazem o

desmatamento sem as devidas autorizações dos órgãos ambientais.

Por não dispor de recursos financeiros a taxas de juros factíveis com a atividade florestal,

o segmento empresarial procura a madeira mais barata, isto é, proveniente de desmatamentos. E

os órgãos públicos não possuem políticas agrícola, agrária, florestal e fundiária compatíveis entre

86 As principais causas de desmatamento são: a alta concentração de pequenas propriedades de terras, em

detrimento do pequeno número de propriedades com grandes áreas de terra; os baixos níveis de produtividade agrícola nas áreas de fronteira agrícola; a distribuição de renda altamente concentrada; um sistema fiscal e creditício que beneficia as atividades agrícolas e desconsidera as características agroecológicas do solo e as práticas de manejo adotadas; a titularidade das terras baseada no uso, isto é, na conversão da floresta; o valor da madeira nas áreas de fronteira, que funcionam como financiadoras da atividade de desmatamento; e a existência de programas de infra-estrutura, principalmente, estradas nas áreas de fronteira que estimulam as atividades econômicas e incentivam a migração (FERRAZ & MOTTA, 2002).

131

si, ocorrendo, na verdade, uma sobreposição de políticas divergentes no sentido de seu objetivo

final, o que acirra as disputas entre os demais atores envolvidos.

O uso sustentável da floresta dependerá, portanto, do comprometimento político via

subsídio ou financiamento adequado para que haja o interesse do proprietário em manter a

floresta ao invés de convertê-la, e do empresário em reflorestar e manejar áreas de forma

sustentável.

Segundo Antônio Prado, enquanto persistirem os conflitos pela demanda por terra e

madeira, mesmo com os instrumentos de comando e controle estando funcionando

corretamente, o processo de desmatamento irá suprir madeira para o mercado, o que influenciará

a curva oferta-demanda. Essa oferta de madeira (clandestina) vai sair por um custo mais barato

que as madeiras certificadas87 ou manejadas, o que cria um mecanismo de preços que inviabiliza a

madeira florestal certificada. Essa concorrência entre as duas madeiras (certificada e do

desmatamento) não permitirá o avanço na certificação e o cumprimento da legislação.

Isto demonstra que os próprios estados não têm interesse muito grande na temática, seja

porque os custos para a aplicação da lei dependem de recursos que ainda não foram repassados

para a esfera estadual, como a cobrança por alguns tipos de serviços (taxas), seja porque muitas

das discrepâncias legais estão na esfera federal. Deve ser assinalado, também, que não existe

nenhum programa federal, entre os analisados, que incentivou a implantação e implementação

destes instrumentos.

No Quadro 14 são apresentados os estados que possuem uma legislação estadual de

recursos florestais.

87 Madeiras Certificadas – madeiras que apresentam uma certificação florestal, geralmente seguindo os

princípios da FSC – Conselho de Manejo Florestal. A certificação florestal é o processo de análise das práticas de uso da floresta, em documento escrito, seguindo parâmetros objetivos e replicáveis, reconhecidos internacionalmente e aplicados por terceiros. A princípio, trata-se de um instrumento para influenciar empresas a adotar determinadas práticas de produção, através da promoção do melhor preço para produtos ou linhas de produção que provem ser ambiental e socialmente saudáveis e sustentáveis, mediante parâmetros objetivos, replicáveis, reconhecidos internacionalmente e adequados a cada tipo de floresta.

132

Quadro 14. Instrumentos legais referentes à gestão dos recursos florestais, em

03/2002.



Oeste Região

Sul

Instrumentos

AC AM RR

RO


MT MS GO DF PR

SCRS

Lei Estadual de Recursos Florestais

y x x y y x x x x y x x x x x x x x x x x x

Lei de Criação de Fundo Estadual de Recursos Florestais

x x x

Regulamentação da Lei Estadual de Recursos Florestais

x x x x x

Regulamentação do uso controlado do fogo

x x x

Regulamentação do corte e exploração florestal

x x x x

Regulamentação da Reposição Florestal obrigatória

x x x x

Plano de Desenvolvimento Florestal

x

Taxa Florestal x Legenda: x - existente y – em tramitação, ou em vias de ser promulgada p – parcialmente regulamentada Fonte: MMA (2001).

Dos instrumentos de gestão analisados, o que apresenta maior implementação, encontra-

se regulamentado em 29,6% dos Estados (regulamentação da reposição florestal obrigatória). A

própria regulamentação da lei estadual é inferior a 50% dos estados que dispõem da lei,

aparecendo com 38,8%. Os demais instrumentos avaliados apresentam valores menores ainda,

como pode ser observado na Figura 6.

133

Recursos Florestais

18

87

6 6

3

02468

101214161820

Lei Estadual deRecursosFlorestais

Regulamentaçãoda Reposição

FlorestalObrigatória

Regulamentaçãoda Lei Estadual de

RecursosFlorestais

Regulamentaçãodo Corte eExploração

Florestal

Regulamentaçãodo Uso

Controlado doFogo

Lei de Criação deFundo Estadual

de Rec. Florestais

Figura 6. Evolução da implementação de alguns instrumentos de recursos

florestais no Brasil.

Com base nas informações dos quadros acima, podemos observar que os estados que não

possuem uma política florestal definida são: AM, AC, RR, RO, AP, MA, PI e SE. Os estados que

apresentam uma política florestal definida, porém não conseguiram implementá-la são: PA, AL,

MT, DF e MS; e aqueles estados que implementaram a política florestal são: CE, RN, PB, PE,

TO, BA, SP, MG, ES, RJ, PR, SC, GO e RS.

Esses dados nos permitem inferir que a efetividade da implementação das políticas

florestais junto aos estados está intimamente ligada: ao tempo de existência das instituições; à

carência do recurso; à existência de um parque industrial processador madeireiro moderno; e à

própria cobrança pela sociedade de medidas que visem à preservação e conservação das florestas.

Segundo Antônio Prado88

os interesses políticos estaduais e municipais muitas vezes são contrários ao

“desenvolvimento” via controle do desmatamento. Isto porque a fiscalização da

atividade florestal em nível estadual e municipal é difícil, pois implicaria em se

ter medidas de controle sobre outras ações em outros estados, pois algumas

atividades que poderiam ser proibidas em um estado, poderiam estar abertas em

outros, em seus mecanismos de comando-controle. Desta forma, uma política

florestal descentralizada sem um conjunto de medidas e diretrizes gerais poderia

redundar num grande fracasso em termos gerais.

88 Diretor de Florestas do IBAMA, em entrevista em 04/06/2002. Ver lista de entrevistados.

134

De acordo com Antônio Prado, o IBAMA deveria ser mais eficaz no controle das

fronteiras estaduais e internacionais, e repassar a maioria das atribuições referentes ao

licenciamento e fiscalização da atividade florestal para os Estados. De maneira geral, as áreas

federais e estaduais que tratam do setor florestal carecem de recursos humanos e financeiros para

cumprir suas funções, sendo que a soma dos esforços mediante a divisão de tarefas constitui-se

em uma solução para o setor.

Segundo Antônio Prado, no IBAMA ainda persiste o corporativismo dos funcionários

contrários à descentralização de algumas ações. Os estados deveriam assumir os instrumentos de

comando e controle, principalmente na fiscalização, no acompanhamento e no monitoramento, e

a União ficar responsável pelas atividades de fomento, por meio da regulação de mercado

florestal, via florestas nacionais.

Segundo Rômulo Mello89, presidente do IBAMA, a temática florestal está sendo tratada

em uma Diretoria Específica, onde se tem trabalhado no sentido de tornar viável

economicamente o manejo florestal ao invés da exploração madeireira originária da queimada e

do desmatamento. O IBAMA está aprimorando o sistema de controle da atividade e procurando

meios para tornar as florestas públicas instrumentos de regulação de mercado por meio da oferta.

A contribuição efetiva da União para a gestão descentralizada dos recursos florestais

ainda é incipiente, tendo se dado pela assinatura dos pactos federativos, que variam de estado

para estado no conteúdo das ações passíveis de descentralização, levando-se em conta as

capacidades institucionais de cada estado.

Qualquer ação por parte do governo central, no sentido de descentralizar as ações na área

florestal, deveria partir da premissa de que os estados precisam estar aparelhados tecnicamente

para assumir esse compromisso, o que só ocorreria quando os governantes assumissem um

compromisso político. Isto porque, a carência de recursos humanos e financeiros, atrelada à

ausência de uma política florestal federal condizente com um plano para reduzir ou eliminar o

desmatamento e as queimadas requerem medidas politicamente inconvenientes, que, no atual

modelo de exploração florestal praticado em boa parte das regiões Norte e Nordeste, não são

plausíveis de serem executadas.

No que diz respeito à participação social no processo de controle da conversão e da

conservação de florestas, ela é controversa. Ela se faz de forma mais arraigada por ONGs,

principalmente, aquelas ligadas às questões globais e que, muitas vezes, não reconhecem os

interesses dos pequenos proprietários de terra; e por algumas comunidades que têm organização

social e atuam no sentido de conservação florestal, mas que são exceções à regra. No sentido

135

oposto ela é feita por alguns segmentos de empresários e proprietários de terra que dependem do

desmatamento para a continuidade de seus negócios.

A participação social no desenvolvimento de programas e na gestão dos recursos

florestais não está prevista no atual marco regulatório, apesar de outros instrumentos de gestão

estarem se inserindo no contexto, como o selo verde90 ou a certificação florestal. Mesmo nesses

novos mecanismos a participação ainda é tímida, restringindo-se à regulamentação de mercado. A

concepção e inserção de fóruns para a discussão de uma agenda verde, com fóruns privilegiados

via mecanismos semelhantes aos conselhos de meio ambiente e de recursos hídricos, faz-se

representar no CONAMA, por meio das câmaras técnicas. Nos estados, porém, nem todos os

Conselhos de Meio Ambiente permitem a formação de câmaras técnicas e, mesmo assim, nem

todas são permanentes. Somente o estado de Alagoas apresenta um conselho específico para

tratar da questão florestal – o Conselho de Proteção e Desenvolvimento Florestal.

Outro ponto a ser observado na gestão dos recursos florestais diz respeito à capacidade

federal de induzir e provocar modificações no atual quadro existente, mediante planos e

programas federais.

Depois da época dos incentivos fiscais, 20 anos se passaram até serem feitos os primeiros

ensaios pelo governo federal no sentido de sanar essas deficiências, por intermédio do

financiamento do Programa Nacional de Agricultura Familiar – PRONAF, para a área florestal, e

do Programa Nacional de Florestas - PNF91. Porém, o setor ainda carece de programas que

cubram outras deficiências do setor, como: extensão florestal e manejo florestal, entre outras.

Analisando os programas nacionais que tinham como base o fortalecimento institucional,

como o PNMA I e II e o PPG-7, podemos notar que eles não tinham interesse em fortalecer o

setor, via descentralização, dado o grau de centralização do órgão responsável pela sua gestão

(IBAMA).

O Programa PNMA I, que tinha um forte componente institucional, aparelhou o IBAMA

e os Estados para desempenharem suas funções de licenciamento. Entretanto, esse

fortalecimento não se verificou na atividade florestal, de forma a propiciar a descentralização de

suas ações.

89 Em entrevista dada em 09/08/2002. Ver lista de entrevistados. 90 Selo verde – tipo de certificação que tem por base a tomada de consciência ambiental por parte da

população, convertendo em valor parte do processo de produção de determinado produto, ou seu ciclo de vida. Ela utiliza um rótulo ambiental, em um produto, modificando sua eficiência ambiental dentre uma categoria.

91 O PNF foi criado em 2000, não tendo resultados para sua avaliação. Ele é divido em três linhas temáticas: Expansão da base florestal plantada e manejada – FLORESTAR; Florestas Sustentáveis – SUNTENTAR e Prevenção de Combate a Desmatamentos, Queimadas e Incêndios Florestais – FLORESCER. Para maiores informações verificar anexo 1.

136

A partir da análise do programa PPG-7 desenvolvido no período, composto de uma série

de programas e subprogramas que, em função de seus objetivos, deveriam ter um rebatimento

maior na área temática de recursos florestais – principalmente o Subprograma SPRN – iremos

fazer algumas ilações a seguir.

Por se tratar de um programa específico para a região da Amazônia Legal e área de

ocorrência de Mata Atlântica, ele foi analisado somente na porção da Amazônia Legal, tendo em

vista que o programa SPRN foi desenvolvido para essa Região.

Nos resultados do programa também podem estar presentes efeitos de outros programas

ou ações do governo federal, ou estadual, que não dizem respeito às ações apreendidas pelo

próprio programa (SPRN/PPG-7). Dessa forma, os resultados apresentados a seguir talvez não

estejam isentos desse viés.

A seguir é apresentada uma síntese do quadro institucional e legal para cada Estado

anterior à assinatura do PPG-7 (1992).

Quadro 15. Quadro institucional e legal das UFs no ex-ante à assinatura do PPG-

7.

Região Estados

Órgão Específico de RF Lei de RF Regulamentação da Lei de RF

Acre ▲ ▲ ▲ Amapá ▲ ▲ ▲ Amazonas ▲ ▲ ▲ Para ▲ ▲ ▲ Roraima ▲ ▲ ▲ Rondônia n ▲ ▲

Norte

Tocantins ▲ ▲ ▲ Nordeste Maranhão ▲ ▲ ▲ Centro-Oeste Mato

Grosso ▲ ▲ ▲

n - SIM / ▲ - Não Fonte: MMA/PPG-7/SPRN (2000 e 2001) MMA (2001).


Estado até 03/2002 do PPG-7.

Quadro 16. Quadro institucional e legal das UFs do PPG-7, em 03/2002.

137

Estados

Órgão Específico de RF Lei de RF Regulamentação da Lei de RF

Região

Acre ▲ ▲ ▲ Amapá ▲ ▲ ▲ Amazonas ▲ ▲ ▲ Para n n ▲ Roraima ▲ ▲ ▲ Rondônia n ▲ ▲

Norte

Tocantins ▲ n n

Nordeste Maranhão ▲ ▲ ▲ Centro-Oeste Mato

Grosso ▲ ▲ ▲

n - SIM / ▲ - Não Fonte: MMA/PPG-7/SPRN (2000 e 2001) MMA (2001).

O setor florestal, que contava com um órgão específico para tratar da questão antes do

programa, passou a contar com mais uma instituição. Entretanto, a implantação de legislações

específicas para o setor ainda é preocupante, já que apenas 18,1%, ou seja, dois Estados possuem

legislação própria e apenas 11,1%, ou seja, um Estado a regulamentou.

O PPG-7, que deveria atuar neste segmento, foi pouco efetivo em avançar na

implantação de leis estaduais nos estados cobertos pelo programa, com exceção do estado de TO.

É o que se evidencia quando observamos que as mais altas taxas de desmatamento e queimadas

ocorrem nos estados do MT, TO, PA, AM, AC, MA, RO, RR, AP, que compõem o arco do

desmatamento e das queimadas no Brasil.

Como observado acima, a temática florestal é e continua sendo uma área carente de

políticas públicas condizentes com o porte do setor, constituindo-se no segmento mais

centralizado da gestão ambiental brasileira.

Tema – Licenciamento Ambiental

Após a conferência de Estocolmo, observou-se no Brasil uma crescente preocupação

com a questão ambiental, sendo que parte das modificações havidas no período se deveu às

pressões internacionais e ao movimento ambientalista brasileiro.

Em 1973 foi criada a SEMA, vinculada ao Ministério do Interior que, desde sua criação

até meados de 1986, teve a direção ocupada pelo Dr. Paulo Nogueira Neto. Nesse período de

12,5 anos, ele procurou incentivar os governos estaduais a criarem OEMAs.

Desde 1973, quando o Brasil instituiu a Secretaria Especial de Meio Ambiente - SEMA,

no âmbito do Governo Federal, tem havido um progressivo processo de concentração das ações

voltadas ao meio ambiente.

138

Se por um lado houve concentração, por outro, tem havido, desde o início, uma atitude

governamental voltada à descentralização, ou seja, ao repasse de atribuições e responsabilidades

em matéria de política e gestão ambiental às Unidades da Federação.

Segundo Paulo Nogueira Neto92

o anteprojeto de lei93 de meio ambiente foi elaborado pelo MINTER e

encaminhado pelo governo para a Câmara onde foi montada uma comissão

mista para avaliá-la. Essa comissão trabalhou em conjunto, governo e oposição,

no sentido de analisá-la, tendo sido aprovada por voto de liderança.

O MINTER não se opunha à descentralização da gestão ambiental, tendo em vista que

ele próprio já executava ações descentralizadas, por atuar por regiões (Norte, Nordeste, entre

outras, via Fundos Constitucionais). A SEMA, por sua vez, tinha como objetivo descentralizar

para os estados as ações ambientais, pois já havia percebido que a atuação local era a mais efetiva

no trato da questão ambiental. Assim, a concepção da própria lei já apresentava o espírito

extremamente descentralizado.

Segundo José Belizário Nunes94

a lei n° 6.938/81, ao longo dos anos da sua implantação, (a lei) foi muito

“degradada”. Isto porque o licenciamento, como concebido inicialmente na lei,

foi sendo deturpado ao longo do período. A princípio estava previsto o

zoneamento como linha mestra da gestão ambiental; o licenciamento viria em

seguida, não da forma como está sendo feito, devendo ficar próximo do que

seria o alvará, por meio do pagamento de uma taxa sobre a utilização ou

poluição do recurso ambiental. Assim, a idéia da cobrança era de se criar um

mercado ambiental baseado no princípio usuário-pagador ou poluidor-pagador,

com efeito distributivo, para o próprio setor.

Antes mesmo do estabelecimento da Política Nacional do Meio Ambiente, em 1981, já

havia estados brasileiros que criaram suas próprias políticas de meio ambiente, respaldadas em

legislações estaduais. Este foi o caso do Rio de Janeiro, em 1975; de São Paulo, em 1976; de

Alagoas, em 1978; da Bahia e Minas Gerais em 1980.

92 Paulo Nogueira Neto, ex Secretário da SEMA, em entrevista realizada no dia 12/06/2002 93 O projeto da lei n° 6.938/81 foi “concebido como um projeto de O&M, sendo que no início não se

sabia com o que se estava trabalhando, pois não se tinha claro sua missão. Assim, viu-se a necessidade de se criar uma política ambiental, que tinha um alcance local e até internacional. Primeiro, se começou a ver a questão do ponto de vista econômico, como ocorre a contaminação. A formulação da lei começou com a visão da teoria de sistema, utilizando a legislação de vários países, tendo sido iniciada sua preparação em 1976. No ano seguinte iniciou-se a negociação com os estados. Posteriormente, foi enviado para o Congresso, em 1977, sendo que em 1981 foi aprovado em regime de urgência na semana do meio ambiente, que anteriormente era um dia, por voto de liderança” (Jóse Belizário Nunes, 2002).

94 José Belizário Nunes, Consultor independente, em entrevista pessoal dada em 12/06/2002.

139

No âmbito da União, as constantes mudanças de dirigentes e do arranjo institucional,

ocorridas nos 21 anos de implantação da Política Nacional do Meio Ambiente, em nada ajudaram

a continuidade de uma política ambiental.

Isto fica patente quando observamos o Quadro abaixo, no qual podemos observar que,

num período relativamente curto – 17 anos –, na gestão de cinco presidentes da República, nove

ministros ocuparam cargos com o status de Ministros de Estado na área Ambiental e foram 14 os

presidentes do órgão federal responsável pela execução da política ambiental no país – IBAMA

(Quadro 17).

Quadro 17. Órgãos e dirigentes das instituições ambientais federais.

Órgão Nome Período José Sarney Mar/85 – Mar/90 Fernando Collor de Melo Mar/90 – Out/92 Itamar Franco Out/92 – Dez/94 Fernando Henrique Cardoso Jan/95 – Dez/98

Presidência da República

Fernando Henrique Cardoso Jan/99 – Dez/02 José Antônio Lutzemberg Mar/90 - Mar/92 Secretaria do Meio Ambiente

da Presidência da República José Goldemberg Mar/92 – Jul/92 Ministério do Meio Ambiente Flávio Miragaia Perry Jul/92 – Set/92

Fernando Coutinho Jorge Out/92 – Set/93 Rubens Ricúpero Dez/93 – Abr/94 Henrique Brandão Cavalcanti Mai/94 – Dez/94

Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal (93-98)

Gustavo Krause Gonçalves Sobrinho Jan/95 – Jan/99 Ministério do Meio Ambiente,

dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (98 – 01)

José Sarney Filho Jan/99 – Fev/02

Ministério do Meio Ambiente (01 – ...)

José Carlos Carvalho Abr/02 – Dez/02

Fernando César de Moreira Mesquita Fev/89 - Mar/90 Werner Eugênio Zulauf Mar/90 – Abr/90 Tânia Maria Tonelli Munhoz Mai/90 – Out/91 Eduardo de Souza Martins Out/91 – Abr/92 Maria Tereza Jorge Pádua Abr/92 – Jul/92 Flávio Perry Jul/92 – Ago/92 Humberto Cavalcanti Lacerda Out/92 – Ago/93 Simão Marrul Filho Ago/93 – Abr/94 Nilde Lago Pinheiro Abr/94 – Fev/95 Raul Jungman Fev/95 – Abr/96 Eduardo de Souza Martins Abr/96 – Abr/99 Marília Marreco Cerqueira Abr/99 - Jan/01 Hamilton Nobre Casara Jan/01 – Mar/02

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

Rômulo José Fernandes Barreto Mello Abr/02 – Dez/02

140

Apesar de a Política Nacional de Meio Ambiente ter nascido descentralizada, o que

ocorreu foi uma ausência de instrumentos operacionais para que fosse realizada uma gestão

ambiental de forma adequada. A falta de capacidade institucional, por falta de recursos humanos

(quali/quantitativamente) levou à instabilidade dos órgãos ambientais que, no bojo das mudanças

políticas, também contribuíram para a desestabilização do sistema ambiental.

O IBAMA, criado em 1989, por meio do Programa Nossa Natureza no então governo

Sarney, procurou concentrar as ações dos órgãos que até então vinham executando políticas

ambientais de forma fragmentada e setorizada.

Ao longo dos anos, o IBAMA foi sofrendo uma série de modificações internas, apesar de

nunca ter conseguido uma fusão, de fato, dos quatro órgãos que o originaram. Esse fator é crucial

para o entendimento do atual quadro em que se encontra a gestão ambiental, por ser o IBAMA

encarregado da execução da política nacional de meio ambiente.

No caso dos estados brasileiros, desde 1996, todas as Unidades da Federação possuem

políticas ambientais estaduais e instituições responsáveis pela sua implementação. Em alguns

casos, as atribuições das referidas instituições abrangem, também, a política e a gestão dos

recursos hídricos e/ou dos recursos florestais. Em outros casos, tais responsabilidades estão no

âmbito de outros organismos estaduais.

Uma análise da figura abaixo nos permite verificar que todos os estados da federação

apresentam uma política ambiental, sendo que alguns estados já possuíam estruturas e normas

referentes ao licenciamento ambiental, anteriores à Lei Federal.

Evolução da Politica Ambiental nas Unidades da Federação

1 2 3 47

1113 14 14 14 14 14 15 16 17 17 18 19 20

23 2427 27 27

0

5

10

15

20

25

30

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

70 80 90 00

Decadas/ Anos

Número de Estados

Número de Estados

Figura 7. Evolução da implantação do licenciamento ambiental no Brasil.

141

A fim de efetuar uma subdivisão do status quo do licenciamento ambiental no Brasil,

utilizamos os dados provenientes do “Diagnóstico dos Sistemas Estaduais de Licenciamento

Ambiental”, efetuado pelo MMA (2001b), que apresenta uma série de dados e indicadores para

avaliar o licenciamento ambiental de todas as UFs. Para tanto, foram selecionados os seguintes

indicadores: organização institucional; órgão estadual de meio ambiente; e políticas de

desconcentração e descentralização ambiental.

De forma a formar grupos homogêneos e comparativos entre si, os estados foram

divididos em três grupos (alto, médio e baixo), 1/3 para cada nota, de acordo com o grau de

implementação dos indicadores selecionados (Quadro 18).

Quadro 18. Grau de implementação da agenda marrom, com base nos indicadores

selecionados.

Estados Grau de implementação Organização

institucional OEMA Desconcentração Descentralizaçã

o Baixo ES, MA, SE, PI,

RN, AL, AM, AC, RO, AP, RR, PA, TO, CE, MS

RR, CE, GO, PB, MA, SE, PI, AM, PA, AC, RO, AP,TO, AL

AC, AM, PA, RR, AL, MA, PI, RN, ES, DF, GO, PE, SE, AP

AC, AP, AM, PA, RO, RR, PI, AL, MA, PB, DF, MT, TO

Médio SP, RJ, RS, SC, MT, GO, DF

DF, MT, MS, RN

BA, MT, TO RN, SE, GO, MS

Alto MG, PR, BA, PB, PE

ES, SP, MG, RJ, RS, SC, PR, PE, BA

RS, SC, PR, RJ, SP, MS, CE, PB, RO, MG

BA, CE, PE, ES, MG, SP, PR, RS, SC, RJ

Fonte: MMA 2001b. Diagnóstico dos Sistemas Estaduais de Licenciamento Ambiental (modificado).

Com base nesse pré-enquadramento, foi feita uma média aritmética dos indicadores

selecionados, a fim de obter um enquadramento dos estados em três níveis (alto, médio e baixo),

de acordo com a implementação do licenciamento ambiental.

Desta forma, podemos subdividir as ações de licenciamento ambiental por estados que

possuem uma baixa implementação do licenciamento: MT, RN, GO, DF, SE, TO, MA, PI, AL,

AM, AC, AP, RR e PA; estados que apresentam uma média implementação: ES, CE, PB, MS e

RO; e estados que apresentam uma alta implementação: MG, PR, SP, RJ, RS, SC, BA e PE.

No Quadro 19 é apresentada a legislação estadual referente ao licenciamento ambiental

para cada UF e alguns dispositivos legais referentes a sua implementação.

142

Quadro 19. Legislação estadual referente a licenciamento ambiental.



Oeste Região

Sul

LEIS/DECRETOS

AC AM RR

RO

PA TO APMAPICERNPBPESEALBASPMGES RJ

MT MS GO DF PR

SCRS

Lei Estadual de Licenciamento Ambiental

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Regulamentação da Lei de Licenciamento Ambiental

? x x x ? x x x ? x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Regulamentação de cobrança

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Regulamentação de acompanhamento pós-licença

x

Regulamentação de automonitoramento

x x x x

Prazo de validade das licenças (LP, LI,LO)

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Existência de outras licenças ambientais

x

Fundo Estadual de Meio Ambiente

x x x x x y x x x y x x y x x x x x x

Legenda: x - existente y – em tramitação, ou em vias de ser promulgada p – parcialmente regulamentada ? – ausência de informação Fonte: MMA (1994); MMA (1998); MMA/SQA/PNMA II (2001) e MMA (2001).

Da análise do quadro acima podemos observar que o Sistema de Licenciamento

Ambiental é o que se encontra mais avançado em termos de implementação, quando o

comparamos com as demais áreas temáticas. Isto porque, a própria lei ambiental, que tem sua

concepção atrelada a instrumentos de comando e controle, previa: a cobrança de taxas; a

constituição de um fundo estadual para o qual esses recursos poderiam ser canalizados; a

expedição e o acompanhamento de licenças, entre outros.

É digno de nota que os instrumentos que possibilitam uma melhoria na efetividade das

ações dos órgãos ambientais (regulamentação do acompanhamento das pós-licença e

automonitoramento) são os que apresentam menor grau de implementação. Este fator deve estar

atrelado às características culturais dos órgãos ambientais, que não estão se capacitando para

atualizar e modernizar seu sistema de licenciamento ambiental. Daí, os órgãos federais e estaduais

apresentarem uma grande preocupação em licenciar as atividades potencialmente e efetivamente

poluidoras. São incapazes, porém, de acompanhar a implementação das medidas de intervenção

(mitigadoras).

143

Ao analisarmos a figura abaixo podemos observar que existem graus diferenciados de

implementação dos instrumentos referentes ao licenciamento ambiental. Os instrumentos

relativos à cobrança e à fiscalização são os que estão implementados na maioria das UFs, tendo

em vista que são os que permitem arrecadar recursos para as OEMAs.

Licenciamento Ambiental

2724

22

16

2 10

5

10

15

20

25

30

Lei Estadual deMeio Ambiente

Regulamentaçãode Cobrança

Prazo de validadede licenças

Existência deFundo Estadual de

Meio Ambiente

Regulamentaçãode auto

montoramento

Regulamentaçãode

acompanhamentopós-licença

Figura 8. Evolução da implementação de alguns instrumentos de licenciamento

ambiental no Brasil.

As Unidades da Federação apresentam graus distintos de implementação das políticas

ambientais, sendo que os diversos matizes e desenhos institucionais apresentados por cada UF

são reflexos do momento político institucional que estão vivenciando.

A região Norte é a que apresenta os maiores atrasos na implementação do licenciamento

ambiental. Tal situação representa uma contradição em relação aos esforços do governo federal,

em particular, em avançar na descentralização, via programas federais específicos para a região

(ver: PLANAFLORO, PRODEAGRO, POLONOROESTE, PPG-7), além do PNMA I e

PNMA II, em vias de implantação para o fortalecimento do Sistema Estadual de Meio Ambiente.

A região Centro-Oeste também apresenta baixo grau de implementação dos instrumentos

de licenciamento ambiental. Entretanto, vem empreendendo esforços para a melhoria do Sistema,

em pontos específicos que foram objeto de análise.

A região Nordeste apresenta uma heterogeneidade muito grande, ou seja, alguns estados

possuem muito baixo grau de implementação dos instrumentos de licenciamento ambiental, caso

144

do MA, PI, AL, SE e RN; outros estados têm médio grau, como CE e PB e dois estados

apresentam alto grau de implementação: BA e PE.

Na região Sudeste – com exceção do Espírito Santo, que apresentou médio grau de

implantação e implementação – os estados apresentaram um alto grau.

A região Sul é a que apresenta os maiores graus de implementação dos instrumentos de

licenciamento ambiental, em todos os estados.

O entendimento que se tem pelo órgão ambiental é que a dominialidade define a

titularidade do licenciamento pela esfera de governo. Trata-se, porém, de um assunto

controvertido pelo Ministério Público-MP, pois, segundo este, a delegação de competência para o

licenciamento só pode ser feita por um instrumento legal, o convênio de delegação, que tem um

caráter precário que pode ser revertido a qualquer momento, tendo em vista a não

regulamentação do art. 23 da CF (Rômulo Mello, em entrevista pessoal).

Outro ponto relevante do processo de descentralização do licenciamento ambiental passa

pela análise dos programas federais, que tinham como base o fortalecimento institucional do

sistema.

Podemos constatar que o simples fato da criação da Política Nacional de Meio Ambiente

não foi suficiente para a implantação de legislações correlatas nos Estados. Muitos estados o

fizeram somente depois da criação do Programa Nossa Natureza, no então governo Sarney, e

após o início do Programa Nacional de Meio Ambiente – PNMA I, cujo componente de

fortalecimento institucional previa a criação e implantação de normas e instrumentos legais de

comando-controle.

Assim, iremos nos ater a analisar os Programas PNMA I e PNMA II, que apresentam

uma cobertura nacional e tinham um forte componente de fortalecimento institucional, tanto da

União como dos Estados.

O Programa Nacional de Meio Ambiente – PNMA I foi analisado sob a ótica do

fortalecimento institucional das OEMAs, no tocante à implantação e à implementação do

licenciamento ambiental, à constituição de conselhos de meio ambiente, paritários e deliberativos

e à existência de fundos estaduais de meio ambiente.


Estado anterior ao início do programa PNMA I (09/1991).

145

Quadro 20. Quadro institucional e legal das UF anterior ao PNMA I.

Estados

Legislação Ambiental

Regulamentação da Lei Ambiental

Conselho Estadual de Meio Ambiente

Fundo Estadual de Meio

Ambiente Região Participativo Deliberativo

Acre Amapá ▲ Amazonas n n ? n n Para n n Roraima Rondônia

Norte

Tocantins n n n Alagoas n n n n n Bahia n n ? n n Ceará n ? n n Paraíba n n n ? Pernambuco n n n n Piauí Maranhão Rio Grande do Norte

n n ?

Nordeste

Sergipe n n ? n ? Espírito Santo n n n n n Minas Gerais n n n n n Rio de Janeiro n n n n n

Sudeste

São Paulo n n n n ? Distrito Federal

n n ? ? n

Goiás n n n n n Mato Grosso n n ? n n

Centro-Oeste

Mato Grosso do Sul

n n n n ?

Paraná n n n n ? Santa Catarina n n n n n

Sul

Rio Grande do Sul

n n ▲ ▲ ?

n - SIM / ▲ - Não / ? – ausência de informação Fonte: MMA (1994); MMA (1998); MMA/SQA/PNMA II (2001) e MMA (2001).

Em seguida é apresentada uma síntese do quadro institucional e legal para cada Estado, até o término do programa PNMA I (12/1998).

146

Quadro 21. Quadro institucional e legal das UFs ao término do programa PNMA

I.

Estados

Legislação Ambiental

Regulamentação da Lei Ambiental

Conselho Estadual de Meio Ambiente

Fundo Estadual de Meio

Ambiente Região Participativo Deliberativo

Acre n ? n n n Amapá n n n n n Amazonas n n n n n Para n ? n n n Roraima n n n n Rondônia n n n n

Norte

Tocantins n n n n Alagoas n n n n n Bahia n n n n n Ceará n n n n Paraíba n n ? n Pernambuco n n n n Piauí n ? n n Maranhão n n n n n Rio Grande do Norte

n n n n n

Nordeste

Sergipe n n ? n Espírito Santo n n n n Minas Gerais n n n n Rio de Janeiro n n n n n

Sudeste

São Paulo n n n n Distrito Federal

n n n n n

Goiás n n n n n Mato Grosso n n ? n n

Centro-Oeste

Mato Grosso do Sul

n n n n ?

Paraná n n n n n Santa Catarina n n n n n

Sul

Rio Grande do Sul

n n n n n

n - SIM / ▲ - Não / ? – ausência de informação Fonte: MMA (1994); MMA (1998); MMA/SQA/PNMA II (2001) e MMA (2001).

Da análise dos resultados obtidos pelo programa, podemos observar que ele possibilitou a

implantação de 100% de instrumentos ou legislação referentes a licenciamento ambiental, e

74,07% antes da existência do programa. No tocante a sua implementação, caso consideremos

que a regulamentação implique sua aplicação, esse percentual pode ter chegado a quase 100%

(88,8%), tendo em vista que não foi possível verificar a existência de regulamentações próprias

para alguns estados, frente aos 66,6% existentes antes do programa.

A capacidade institucional mensurada pela existência de órgãos específicos para tratar a

questão ambiental é insuficiente para avaliar a sua efetividade, pois 100% dos estados possuem

147

órgãos para tratar de licenciamento ambiental. Assim, utilizamos os dados do “Diagnóstico da

Gestão Ambiental no Brasil” e do “Diagnóstico dos Sistemas Estaduais de Licenciamento

Ambiental” para avaliar os aspectos qualitativos do licenciamento ambiental. Podemos constatar

que as principais deficiências do licenciamento são referentes à qualificação e à quantidade de

pessoal existente para atender à demanda atual, à carência de infra-estrutura e material, além de

uma série outras de fatores que vêm dificultando a implementação da gestão da agenda marrom.

Porém, os avanços mais significativos ocorreram na participação social, na qual os

Conselhos Estaduais de Meio Ambiente estavam representados por 48,14% e 66,6%

participativos e deliberativos, respectivamente, e passaram a contar com 88,8% e 100% de

representação paritária95 e deliberativa, valor esse que pode ter chegado a 100% de representação

participativa.

Já a existência dos Fundos Estaduais de Meio Ambiente, que representavam 37,0% antes

do início do programa, passou a representar 55,5%.

Como se pode observar, o programa PNMA I trouxe grandes avanços na forma de

representação social e uma instrumentalização das OEMAs. Por se tratar de um programa

pioneiro de âmbito nacional, os resultados aqui apresentados podem ser resultados de suas ações,

sem os efeitos sinérgicos de outros programas.

Recentemente, foi assinado outro acordo de empréstimo para a continuidade das ações

empreendidas pelo programa PNMA I, com modificações em seu foco, incorporando uma série

de aprendizados do programa precedente.

O programa PNMA II apresenta uma série de pontos referentes a fortalecimento e

capacitação dos estados, em várias áreas temáticas, tendo sido iniciado em 05/2000 – até

03/2002, somente um item avaliado sofreu alteração, quando comparado com o programa

PNMA I. Foi criado um fundo próprio para a questão ambiental, passando de 62,9% para 66,6%.

Nos demais quesitos analisados, a situação se mostrou inalterada. Podemos, assim, inferir que,

mesmo essa alteração não deve ter sido fruto das ações do programa, mas de outros fatores que

não foram aqui apontados.

Outro fator digno de nota diz respeito à imutabilidade das demais informações analisadas,

de um programa para o outro, decorridos mais de quatro anos do término de um e início de

outro. Esta é talvez a indicação de que a ação do governo federal é fator decisivo na área

ambiental para a implantação e a implementação de ações em nível subnacional.

95 Representação paritária – distribuição dos representantes do governo, empresários e sociedade civil em

número igual.

148

Da análise desprendida dessa temática podemos observar que a descentralização, como

processo, não apresenta desvantagens – somente existem problemas na forma como ela vem

sendo executada. Os principais problemas verificados no processo de descentralização dizem

respeito à falta de capacidade institucional (recursos humanos, financeiros e capacitação de

pessoal) e à forma como tem se dado a participação popular que, muitas vezes não é

representativa e participativa o suficiente para avaliar e monitorar a gestão pública. Um aspecto

não analisado, porém, e de grande peso, refere-se ao lado político, já que o governador ou o

prefeito podem estar legislando em interesse próprio, o que pode tornar o processo de

descentralização extremamente problemático, quando se tem por meta a melhoria da gestão

ambiental.

Tema – Unidades de Conservação

Em 1970, existiam 11 UCs no Brasil, com apenas 3 milhões de hectares. Em 1998,

existiam 184 UCs federais, que cobriam 39 milhões de hectares, ou seja, 4,59% do território

brasileiro. Os Estados possuiam, em conjunto, 451 UCs estaduais, com aproximadamente 29,8

milhões de hectares, ou seja, 3,54% do território (MMA, 1998). Os municípios também

apresentavam UCs municipais, porém até o momento não nos é possível quantificá-las, devido à

carência de dados e recursos para sua obtenção.

Até 03/2002, somente os estados do PA, RS e MT possuíam legislação estadual específica

sobre a temática e apenas o estado do RS a regulamentou (Quadro 22).

No Quadro 22 são apresentados os estados que possuem uma legislação específica para o

sistema estadual de unidades de conservação, sua regulamentação e a regulamentação para a

criação de Reserva Particular do Patrimônio Natural - RPPN por UF.

149

Quadro 22. Legislação referente ao sistema estadual de Unidades de Conservação.



Oeste Região

Sul

LEIS/DECRETOS

AC AM RR

RO


MT MS GO DF PR

SCRS

Lei de Sistema Estadual de Unidades de Conservação

x x x

Regulamentação da Lei Estadual de Unidades de Conservação

x

Regulamento de criação de RPPN

x x x x

Legenda: x - existente y – em tramitação, ou em vias de ser promulgada p – parcialmente regulamentada Fonte: MMA (2001).

Anteriormente à Política Nacional de Meio Ambiente e à criação do Sistema Nacional de

Unidades de Conservação - SNUC96, a legislação brasileira já previa a criação de diferentes

categorias de UC, no código florestal e na lei de proteção à fauna, tanto em nível nacional como

estadual e municipal.

Em 1979 foi criado o Primeiro Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil

(IBDF/FBCN, 1979) e, em 1982, foi estabelecido o 2° Plano do Sistema de Unidades de

Conservação do Brasil (BRASIL/MA, 1982). Neles estavam previstas estratégias para a criação

de novas unidades de conservação, além do detalhamento das unidades já existentes. Em 1989, a

FUNATURA foi contratada para elaborar a revisão e a atualização do Plano do Sistema de

Unidades de Conservação do Brasil – PSUC, elaborado em 1979 e 1982, por meio do Programa

Nacional do Meio Ambiente – PNMA I. Foi elaborada a primeira versão de um anteprojeto de lei

que dispunha sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC e dava outras

providências (FUNATURA, 1989).

Somente em 2000, foi sancionada a lei que cria o Sistema Nacional de Unidades de

Conservação – SNUC. Do ponto de vista de descentralização, o SNUC, prevê que os Estados

poderão criar Unidades de Conservação, como estratégia para conservação e preservação da

biodiversidade, por meio de Parques Estaduais e Municipais, Florestas Estaduais e Municipais e

96 O Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, criado pela Lei n° 9.985, de 18/07/2000,

prevê dois grupos de UCs: as de proteção integral ou uso indireto, e as de uso sustentável ou uso direto. As estações ecológicas, reservas biológicas, parques nacionais, monumentos naturais e refúgios de vida silvestre, constituem-se nas categorias de UCs de proteção integral, e as áreas de preservação ambiental, áreas de relevante interesse

150

RPPNs. Prevê ainda a participação social nos conselhos consultivos e deliberativos das unidades

de conservação e a possibilidade de atuarem como co-gestoras de algumas unidades, por meio de

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP97.

Paulo Nogueira Neto, ainda quando Secretário da SEMA, já procurava descentralizar

algumas ações no campo de UCs. Em São Paulo, a SEMA chegou a repassar uma Área de

Proteção Ambiental - APA de Corumbataí para a gestão estadual. Segundo Dr. Paulo, a União

deveria manter o controle sobre algumas UCs, pois elas estão mais seguras a influências políticas

estaduais. Na época de sua gestão, os estados apoiavam a criação de UCs federais. Hoje, porém,

os estados têm o interesse de criá-las em detrimento do governo federal. Outro ponto refere-se

ao tamanho das UCs criadas – geralmente, elas têm seu tamanho reduzido quando criadas por

órgãos estaduais e municipais. Exceção à regra é o caso das Reservas de Desenvolvimento

Sustentável - RDS de Mamiraua e Inaua, por exemplo, no estado do Amazonas, e do maior

parque estadual em área de Mata Atlântica, no estado de SP.

Ademais, o que se percebe ao longo dos últimos anos é que os governos estaduais têm

privilegiado a criação de unidades de conservação de uso sustentável porque elas são mais fáceis

de serem criadas, implicando, num primeiro momento, menor custo financeiro e desgaste

político. Há que se assumir, entretanto, que o custo de sua implantação é maior e o seu

gerenciamento mais laborioso.

Algumas questões relativas à gestão de UC dizem respeito à forma como está disposta a

estrutura física do IBAMA, que possui gerências executivas descentralizadas espalhadas pelos

Estados. Essa relação entre a União e os Estados apresenta-se conflituosa, porque os Gerentes

do IBAMA competem com os Secretários de Estado, pela execução da gestão ambiental

(licenciamento, fiscalização, criação de Unidades de Conservação). Para superar esse impasse,

Paulo Nogueira Neto e Maria Tereza Jorge Pádua98, ex-presidente do IBAMA, comungam da

idéia de criação de um Instituto Brasileiro de Unidades de Conservação, pois, segundo eles, os

recursos destinados para as UCs não chegam à área-fim, em função do tamanho e estrutura do

IBAMA. Por outro lado, Rômulo Mello acha que tal instituto representaria um custo a mais para

o contribuinte brasileiro, pois teria que ser criada toda uma estrutura-meio para dar suporte às

ações desse novo órgão.

Outro aspecto interessante diz respeito à criação de UCs o que, por si só, não implica

diretamente na governabilidade sobre aquele espaço protegido, tendo em vista que a comunidade

ecológico, as florestas nacionais, as reservas extrativistas, as reservas de fauna, as reservas de desenvolvimento sustentável e as reservas particulares do patrimônio natural, constituem-se nas categorias de UCs de uso sustentável.

97 A gestão compartilhada de Unidades de Conservação por OSCIP é regulamentada por termo de parceria firmado com o órgão executor federal (IBAMA) e estadual (OEMAs), nos termos da Lei n° 9.790, de 23/03/1999.

151

do entorno não consegue entender o objetivo e a função dessas áreas, devido à multiplicidade de

categorias existentes. A não implantação e a regularização fundiária das unidades também

contribuem para a perda de sua função. Esses fatores somados fazem com que existam no papel

grandes espaços protegidos, porém, na prática, a governabilidade é precária, tendo em vista que

as condições mínimas para o estado tomar posse de direito sobre uma determinada área não

foram cumpridas.

Outro problema apresentado é a criação de algumas unidades de tamanhos gigantescos

que fazem com que determinadas categorias percam sua objetividade, como a Reserva da

Biosfera99. Nesse caso em particular, as reservas da biosfera são criadas em áreas com grande

contingente populacional, com áreas núcleo de grande riqueza de biodiversidade. No entanto, por

causa das dificuldades de entendimento explicitadas anteriormente, sua gestão pelos órgãos

responsáveis é precária.

Segundo Rômulo Mello, o número excessivo de categorias existentes no SNUC torna-se

um problema para o gestor e a população em geral. Segundo ele, essas categorias deveriam se

resumir a apenas quatro: Parques, Flonas, RDS e RPPNs, sendo que os corredores ecológicos100,

as APAs e a gestão biorregional101 deveriam ser pontos a serem discutidos com a sociedade

devido à dificuldade de sua gestão pelo órgão ambiental, considerando que ele não consegue

dialogar com a sociedade.

A criação de APAs em nível estadual também não tem contribuído muito para o

fortalecimento do sistema, pois tem tornado essa categoria ridicularizada perante a sociedade, já

que elas não foram implantadas efetivamente, apesar dos recursos vultosos aplicados nessas

categorias nos últimos anos, por meio de programas ambientais, financiados por organismos

internacionais (Maria Tereza Jorge Pádua, em entrevista pessoal).

As unidades que possuem regime de co-gestão têm se mostrado mais bem gerenciadas do

que aquelas cuja gestão é feita pelo órgão ambiental, pois existe um compromisso maior das

entidades envolvidas em sua implementação, como pode ser observado nos três casos de co-

98 Em entrevista pessoal em 09/07/2002. Ver lista de entrevistados. 99 Reserva da Biosfera é um modelo de UC, adotado mundialmente, de gestão integrada, participativa e

sustentável dos recursos naturais, com o objetivo básico de preservação da diversidade biológica, o desenvolvimento da atividade de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação ambiental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida das populações. A reserva da biosfera é reconhecida pelo programa intergovernamental “O Homem e a Biosfera - MAB”, estabelecido pela UNESCO.

100 Corredores ecológicos são porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies a a recolonização de áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam, para sua sobrevivência, áreas com extensão maior do que aquelas das unidades individuais. 101 Gestão biorregional: Kenton Miller (1997, p.18) define biorregião como sendo um espaço geográfico que abriga integralmente um ou vários ecossistemas, bem como todo os moradores locais.

152

gestão em nível federal (PARNA Grande Sertão Veredas/MG (83.363 ha), PARNA da Serra da

Capivara/PI (100.000 ha) e PARNA do Jaú/AM (2.272.000 ha)). A terceirização deve ocorrer

nos serviços a serem executados no interior da unidade e não na sua gestão, pois,

constitucionalmente, cabe ao poder público sua gestão (PÁDUA, 2000).

Outros tipos de categorias, como as florestas nacionais e estaduais, também poderiam ter

sua gestão compartilhada, mediante contratos com a iniciativa privada, pois elas possuem maior

capacidade instalada para fazê-lo de forma mais eficiente, segundo Rômulo Mello, em entrevista

pessoal.

Como pôde ser observado, existe uma série de fatores que têm contribuído para o mau

gerenciamento das UCs. O que vemos é que as oportunidades para a criação de novas UCs de

proteção integral estão diminuindo, pois, tanto os Estados quanto a União não dispõem de

recursos financeiros para sua criação, tampouco para sua implantação. Com exceção das áreas

pertencentes ao INCRA que possam ser repassadas ao IBAMA – como ocorreu recentemente,

em 2002, com a criação do PARNA Montanhas do Tumucumaque/AP, com 3.867.000 ha –, a

tendência é a diminuição da criação desse tipo de categoria, principalmente, por parte dos

estados.

Uma forma de contornar a escassez de recursos financeiros é a utilização dos recursos

provenientes do BID e do BIRD, por meio das linhas de financiamento aos governos estaduais e

federais. Eles têm contribuído para a preservação da biodiversidade, mediante a criação de UCs e

do aparelhamento dos estados, principalmente dos estados da região Norte do país.

Segundo Maria Tereza Jorge Pádua caberia aos estados e municípios ampliar as áreas

protegidas e não tomar conta das UCs federais, não cabendo a discussão da descentralização

nesse sentido. Por outro lado, Rômulo Mello entende que existe a responsabilidade comum entre

os órgãos ambientais federais, estaduais e municipais pelo gerenciamento das Ucs e que, havendo

necessidade, os três podem vir a gerir uma área, sendo cada um responsável pela sua e não

perdendo de vista que as áreas protegidas são de responsabilidade do Estado. Entretanto, a busca

de parceiros para sua gestão é uma forma de melhorar a qualidade dos serviços prestados e

manter o patrimônio natural.

A discussão entre as esferas de governo deveria ser em torno do modelo de gestão a ser

implantado nas áreas protegidas, sendo que para cada situação vai prevalecer um modelo próprio.

Para tanto, deve-se mudar a cultura das instituições responsáveis pela sua gestão, porque existe

uma lógica feudal nas próprias instituições encarregadas por sua criação e implantação.

153

Do ponto de vista da capacidade institucional das OEMAs para tratar da gestão de UCs,

o que se percebe é a carência de pessoal qualificado para atender a toda a gama de ações

necessárias para sua implantação.

Por outro lado, percebe-se que a instituição de uma legislação nacional e a existência do

PNMA II, com critérios de pré-enquadramento, poderá alterar significativamente esse quadro

fazendo com que sua disseminação e propagação ocorram rapidamente. Além do mais, a

existência de uma série de financiamentos e recursos para esse tipo de atividade poderá propiciar

a criação de um sistema estadual de unidades de conservação.

Quanto à participação popular, ela vem ocorrendo, atualmente, pela criação de conselhos

consultivos e deliberativos, conforme a categoria e o tipo de unidade. Geralmente sua

composição é paritária, ou até mesmo com uma minoria do poder público. Porém, sua

efetividade estará vinculada à capacidade de seus membros se articularem para resolver os

conflitos existentes de forma a contribuírem para a implementação das UCs e dos planos de

manejo das UCs. Isto ocorre devido à incapacidade do órgão responsável por sua gestão em

conseguir apoio para a resolução de conflitos que extrapolam sua esfera de competência, tendo

em vista que os problemas existentes no interior e na sua zona de amortecimento estão ligados,

muitas vezes, a questões de falta ou má qualidade dos serviços de infra-estrutura, cuja solução

não é atribuição do órgão encarregado de sua gestão.

Pactos Federativos

O pacto federativo foi o primeiro instrumento de descentralização utilizado

concretamente nos últimos 20 anos da implementação da Política Nacional do Meio Ambiente. A

seguir, será feito um relato histórico de seu surgimento, o estágio em que se encontra e algumas

análises dos resultados obtidos.

Os pactos federativos constituem-se numa figura nova no arcabouço burocrático

brasileiro, tendo sido instituídos após a Constituição de 1988, principalmente no período Collor e

FHC, quando as idéias neoliberais ganharam terreno e a descentralização foi objeto de maiores

estudos. Nesse período, o programa de descentralização da gestão ambiental do MMA e do

IBAMA foi um exemplo e um caso particular que ensejou a utilização desse tipo de instrumento.

O pacto federativo começou a ser construído pelo Estado de MG, em virtude das

relações interpessoais existentes entre o IBAMA e o Governo Estadual, isto é, entre o

Superintendente do IBAMA em MG e o Secretário de Meio Ambiente de MG, em 1996. Como

os gerentes das duas instituições tinham interesses e objetivos comuns, esse pacto foi construído

no âmbito regional e assinado pelo Ministro do MMA, o Governador e o presidente do IBAMA,

154

segundo Alison Coutinho102. Com as mudanças ocorridas na direção dos órgãos, fruto do novo

governo que assumia, foram se perdendo as relações construídas pelo pacto firmado.

Com a experiência adquirida na implantação do pacto federativo de MG, o IBAMA, por

meio da Coordenação de Gestão - COGER e com a chancela do seu presidente à época, Eduardo

Martins, iniciou a discussão para a constituição de novos pactos federativos com as demais UFs.

O MMA passou a definir uma estratégia de articulação com os Estados para resolver conflitos

entre IBAMA e órgãos estaduais de meio ambiente.

A gestão do pacto federativo é baseada no princípio do compartilhamento, por meio da

subsidiariedade. O pacto federativo não prevê o repasse – é um equivoco existente – o que

ocorre é respeitar os papéis dos entres federados.

O processo de construção dos pactos federativos iniciava-se pelo interesse dos estados

que procuravam o MMA ou o IBAMA. Era, então, realizada uma reunião preparatória entre as

partes, sendo analisado o arcabouço jurídico, identificadas as condições da infra-estrutura

operativa dos estados e do IBAMA e, a partir daí, era elaborado um diagnóstico institucional dos

entes federados envolvidos. O diagnóstico procurava levantar os pontos fortes e fracos de ambas

as partes envolvidas, para que os estados o assumissem da forma mais tranqüila possível. Os

pactos federativos, num primeiro momento, eram vistos pelos estados como uma oportunidade

de assumir aquilo que representava menor ônus político e receber maiores recursos. Tínhamos,

então, o repasse do licenciamento, porém o IBAMA continuava com a fiscalização das atividades.

Os dados provenientes do programa de descentralização do MMA foram utilizados na

análise dos pactos a serem firmados, de forma a diagnosticar o quadro institucional e legal dos

Estados.

Segundo Alison Coutinho, o pacto federativo foi uma grande expectativa frustrada, tanto

por parte do IBAMA como dos estados. Rita Caribé103 enfatiza que o pacto federativo, segundo

alguns juristas, não tem valor jurídico, porque não é um contrato de gestão. Ela vai além ao

afirmar que, em algumas áreas, não seria mais necessária a descentralização da gestão, pois a CF já

definiu que cabe ao estado a sua gestão, nos aspectos relativos ao governo federal. Caberia

escolher o melhor meio de repassar essas atribuições aos governos estaduais por meio de

instrumentos específicos.

Registra-se uma exceção: o pacto federativo firmado com MT deu certo. Seu sucesso

deveu-se ao cumprimento dos acordos firmados, principalmente por parte do MMA, que aportou

os recursos necessários.

102 Em entrevista pessoal. Ver lista de entrevistados. 103 Entrevista dada em 21/06/2002. Ver lista de entrevistados.

155

Segundo Antônio Prado104, as conseqüências dos pactos federativos junto ao IBAMA

foram que a maioria das atribuições da área florestal ficou com a instituição. Isso porque os

estados tinham interesse em ficar apenas com ações que redundavam em maior arrecadação e que

implicavam a continuidade das atividades com maiores custos para o IBAMA. Os pactos para o

IBAMA não significaram um avanço no processo de gestão florestal, no sentido de

descentralizar. Para os demais estados – à exceção do Estado de MT, onde o licenciamento rural

e as autorizações de desmatamento em propriedades acima de 200 ha foram repassados –, a

descentralização das ações do IBAMA não foram efetivas.

No estado de SP, por exemplo, após a assinatura do pacto federativo, houve maior

conflito entre estado e IBAMA, pois este começou a agir em determinadas áreas onde antes não

agia (reposição, corte e exploração florestal), concorrendo com o órgão estadual pela gestão

ambiental.

Os estados amazônicos não conseguiram avançar na formalização dos pactos devido às

deficiências dos estados em arcar com a fiscalização e o monitoramento destas atribuições. Isto

porque existem deficiências técnicas, de pessoal, orçamentárias e de interesse político, em escala

estadual e local, que dificultam o controle efetivo da autoridade florestal, no tocante ao

desmatamento. O PPG-7 tem agido no repasse de recursos para a região Amazônica. Porém, os

resultados das ações empreendidas ainda mostraram-se aquém dos resultados esperados.

Segundo Cláudio Langone105, presidente da ABEMA, os estados também apresentavam

problemas estruturais que os impediam de assumir novas atribuições que redundassem em

aumento de custos. Além do mais, alguns pactos federativos já assinados nos estados redundaram

em retrocesso na gestão ambiental descentralizada, como é o caso de SP.

A grande desvantagem do pacto está vinculada à dependência da vontade política dos

dirigentes das instituições. Outro ponto refere-se às forças de poder existentes dentro da casa

(IBAMA), como a sensação de perda de poder.

O pacto federativo era visto como um instrumento interessante, politicamente, como

sendo um acordo de cavalheiros, tendo em vista que o Ministéiro Público - MP não o reconhece.

Isso porque a CF determina, no art. 23, que essas atribuições deveriam ser definidas em lei

complementar, além do que esse instrumento tem se demonstrando frágil por não ter força legal

– vários juristas não o consideram um instrumento jurídico adequado para firmar e repassar

104 Entrevista dada em 04/06/2002 em Brasília. Ver lista de entrevistados. 105 Em entrevista pessoal dada em 12/06/2002.

156

atribuições. Porém, segundo Ana Evaristo106, a CF de 1988 traz a figura do pacto federativo entre

a União e os Estados como sendo a figura jurídica indicada para tal situação.

Segundo Rômulo Mello107, Presidente do IBAMA, “os pactos federativos perderam o gás

político, pois ainda hoje, no IBAMA, prevalecem as culturas dos quatro órgãos que o

originaram”. Assim, o IBAMA deveria trabalhar com planejamento estratégico de forma a

cumprir sua missão. Neste sentido, o IBAMA deveria propor no SISNAMA, junto com o MMA,

ações em conjunto com os Estados, em uma mesa de negociações, de forma a atuar estritamente

naquilo que é de sua competência.

O pacto foi muito discutido, mas faltou efetividade desse instrumento no processo de

gestão, por parte do próprio MMA, que não procurou acompanhar sua implementação por falta

de interesse político. Ao longo do tempo, esse instrumento foi sendo esquecido, culminando com

o atual quadro, em que os pactos firmados encontram-se vencidos.

Na proposta de reformulação do MMA feita pela Boucinhas & Campos (2002), em

andamento, o Departamento de Articulação Institucional - DAI voltou a discutir o pacto

federativo. Essa retomada foi interessante no sentido de tentar estabelecer como as diferentes

governanças no seu estado de governabilidade poderiam levar a um acordo.

A consolidação e a avaliação dos pactos se perderam e acabaram caindo no vazio.

Entretanto, é um instrumento que deve ser revisto e entendido do ponto de vista político, de

forma a ser mais um instrumento de gestão.

Para futuras discussões sobre o tema, o MP deveria participar desde o início das

discussões dos pactos federativos, como agente de controle da sociedade.

A partir da experiência dos pactos federativos realizados, o MMA vem estudando outras

formas para melhorar a gestão ambiental. Entre as opções está a utilização do princípio da

complementaridade, no qual os Estados, os municípios e a União utilizariam pessoal de níveis de

governo distintos para suprir a carência de pessoal dentro do SISNAMA, a fim de agregar

qualidade ao sistema. O compartilhamento e a complementaridade são fundamentais para a

melhoria do sistema, segundo Alison Coutinho.

Grau de descentralização da Gestão ambiental da União

Baseados nos indicadores e critérios selecionados para identificação da descentralização

da gestão ambiental, descritos anteriormente, serão feitos alguns comentários, a seguir, a respeito

106 Em entrevista pessoal dada em 22/08/2002. 107 Em entrevista pessoal dada em 09/08/2002.

157

de cada um deles, de forma a possibilitar a análise do grau de descentralização da gestão

ambiental no Brasil.

Existência de Secretarias específicas para tratar de meio ambiente

No Brasil, cabe ao poder executivo criar sua estrutura administrativa. Cada UF pode criar

e adotar os meios necessários para a gestão ambiental. Geralmente, os estados tendem a criar

Secretarias de Estado para tratar de questões específicas de interesse de seu governante. Existem,

porém, situações em que várias ações são desempenhadas por uma única secretaria. No Brasil, a

maioria dos estados trata da questão ambiental via Secretaria própria. Entretanto, existem casos

em que a questão ambiental é tratada em outra Secretaria e até mesmo dentro de uma Gerência,

como no estado do Maranhão.

A existência de uma secretaria própria para tratar do meio ambiente não implica,

necessariamente, que haja melhor gestão do meio ambiente, dado o seu caráter transversal. Isto

demonstra, porém, a relevância que o poder executivo dá para a questão ambiental.

Atualmente, dezoito estados possuem secretarias específicas de meio ambiente. São eles:

AC, RO, PA, AP, PI, PB, PE, SE, SP, MG, ES, RJ, MS, GO, DF, SC, PR e RS.

Implementação das legislações de licenciamento ambiental, recursos hídricos,

florestais e UCs

Os instrumentos de gestão ambiental foram estabelecidos no art. 9° da Lei Federal n°

6.938/81, estando também presentes nas legislações estaduais. Por meio deste indicador,

estaremos verificando em que medida os estados possuem legislação própria para tratar do

licenciamento ambiental, de recursos hídricos, de recursos florestais e unidades de conservação,

ou melhor; em que medida ela está implantada e implementada.

Da análise efetuada anteriormente, podemos observar que os 27 estados implantaram

uma legislação específica sobre licenciamento ambiental, com graus distintos de implementação.

No tocante a recursos hídricos, 24 estados implantaram uma legislação específica; para os

recursos florestais esse número diminui para 18 estados; e para unidades de conservação, esse

número é de apenas 3 estados.

Participação, composição e atribuições (consultivo/deliberativo) nos respectivos

conselhos estaduais de meio ambiente

158

A participação social está prevista na Lei n° 6.938/81, em dois momentos: um, como

parte dos Conselhos de Meio Ambiente e, outro, em audiências públicas para deliberar acerca de

projetos de potencial ou efetivo impacto ambiental. Iremos tratar do primeiro caso, no qual ela se

faz representar junto aos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (CONSEMAs). Esses

conselhos são instituídos por legislação específica, sendo definidas suas atribuições e

composições, que podem ser: deliberativas, consultivas ou normativas.

Devido às características e aos propósitos da tese em questão, estaremos preocupados em

verificar quais conselhos são deliberativos, o que, conforme foi verificado anteriormente, ocorre

em 25 estados.

Repasse de atribuições para os estados via Pactos Federativos

Os pactos federativos constituem-se no instrumento federal para descentralizar, de forma

ordenada, a Política Nacional de Meio Ambiente.

Foram firmados pactos federativos com os estados de: MG, GO, CE, MT, BA e ES

estando em negociação a assinatura de pactos com os estados da PB, SC, PE, RO e PR. No

momento todos os pactos federativos estão vencidos.

Resultados

No quadro abaixo, apresentamos as notas obtidas pelo conjunto dos 26 estados e o

Distrito Federal, perante os indicadores selecionados, de forma a visualizarmos o atual estágio de

descentralização da gestão ambiental para as quatro áreas temáticas objeto de estudo.

Quadro 23. Grau de descentralização da Gestão ambiental no Brasil

N° de Estados Critérios Possui Não

Possui Existência de Secretarias específicas para tratar de meio ambiente 18 09 Implementação do Licenciamento ambiental 27 00 Implementação da Gestão de Recursos hídricos 24 03 Implementação da Gestão de Recursos florestais 18 09 Implementação da Gestão de UCs 03 24 Participação, composição e atribuições (consultivo/deliberativo) nos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente

25 02

Repasse de Atribuições para os estados via Pacto Federativo 06 21 Média Aritmética ponderada 64,0% 36,0%

159

Ao analisarmos o quadro acima podemos observar que, para o indicador “existência de

Secretarias específicas para tratar de meio ambiente”, ele se enquadra como alto, isto é, está

presente em mais de 66% dos Estados. Para os indicadores “implementação do licenciamento

ambiental, recursos hídricos, florestais e UCs existentes”, foram feitas subdivisões para cada área

temática objeto de estudo, sendo obtidos para a área temática de licenciamento 100%, ou seja,

alto; para a temática recursos hídricos, 88,8%, ou seja, alto; para a temática recursos florestais,

66,6%, ou seja, alto; e para a temática unidades de conservação, 11,1%, ou seja baixo, conforme

Figura 9, Figura 10 e Figura 11. Para o indicador “participação, composição e atribuições

(consultivo/deliberativo) nos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente”, foi obtido

92,5%, ou seja, alto, e para o indicador “repasse de atribuições para os estados via pacto

federativo”, foi obtido 22,2%, ou seja, baixo.

Recursos Hídricos

P o ssui (A M , R O, P A , T O, M A , P I, SE, R N , P B , P E, A L, B A , C E, R J, SP , M G, ES, M T , M S, D F , GO, P R ,

SC , R S)89%

N ão P o ssui (A C , R O, A P )

11%

Figura 9. Grau de implementação da legislação de Recursos Hídricos nos

Estados.

Recursos Florestais

P o ssui (P A , T O, R N , P B , P E, A L, B A , C E, R J, SP ,

M G, ES, M T , D F , GO, P R ,

SC , R S)67%

N ão P o ssui (A M , A C , R R , R O, A P , M A , P I, SE, M S)

33%

160

Figura 10. Grau de implementação da legislação de Recursos Florestais nos

Estados.

Unidades de Conservação

Po ssui ( PA ,M T ,R S)

11%

N ão Po ssui ( A M , A C , R R , R O, A P, T O, M A , PI, SE, R N , PB , PE, A L, B A , C E, R J, SP, M G, ES, M S, GO, D F , SC , PR )

Figura 11. Grau de implementação de legislação de Unidades de Conservação nos

Estados.

Como pode ser observado pelo quadro acima, existe uma heterogeneidade muito grande

relativa à implantação das áreas temáticas nos estados. Apesar da área temática de recursos

florestais ter mais tempo que a área de recursos hídricos, esta conseguiu se estruturar melhor, de

forma que hoje apresenta maior implementação junto às UFs. No extremo oposto, temos a área

de UCs que, apesar de ainda ser nova, no sentido que só em 2000 foi instituída uma lei federal

própria, apresenta uma possibilidade de ampliação rápida, como disposto anteriormente.

No tocante aos Conselhos de Meio Ambiente, alguns programas federais, como o PNMA

I/PED e ProÁgua Semi-Árido exigiam como critérios de elegibilidade para os estados poderem

participar a existência de tais conselhos com caráter deliberativo e participativo. Por este motivo,

muitos estados se adequaram a essa exigência nesse período, demonstrando a força que

determinados programas federais podem exercer sobre os demais entes federados (Estados e

Municípios).

Apesar de os pactos federativos serem recentes (2000), eles permitiram maior discussão

da União com os estados no sentido de proposição de uma agenda de delegação de

competências, permitindo, assim, uma descentralização da gestão ambiental. Esse processo teve

início no âmbito do Programa de Descentralização da Gestão Ambiental elaborado em 1994.

Os resultados obtidos (64,0%, enquadramento médio) entre os graus de descentralização

não nos permitem inferir que a União tenha conseguido avançar nesse processo, tendo em vista

que foram poucas UFs que assinaram os pactos federativos e poucos estados conseguiram

implementar políticas próprias para tratar de todas as temáticas abordadas na tese.

161

Os governos estaduais têm procurado internalizar as questões ambientais dentre as

prioridades de governo. Mas elas ainda se mostram periféricas, porque, nas análises dos

programas federais PNMA I e II, PPG-7 e PróÁgua Semi-Árido, observa-se que, sem os critérios

de indução previstos nos programas do governo federal, os estados não teriam avançado no

sentido de assumir as atribuições legais existentes.

Outro ponto refere-se à entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

complementar n° 101, de 04/05/2000) que afeta mais diretamente a área ambiental, já que os

cortes – tanto na esfera federal como estadual – ocorreram, sobretudo, nesse segmento,

comprometendo alguns programas e ações por parte dos órgãos ambientais.

As próprias políticas e programas federais setoriais (Avança Brasil e Eixos Nacionais de

Integração) não contemplaram a questão ambiental no momento da formulação das alternativas

locacionais de alguns de seus programas, demonstrando claramente que, na própria área federal, a

questão ambiental ainda não foi internalizada entre os Ministérios.

Esse fator pode ser visualizado quanto observamos a fragmentação, tanto na área federal

quanto estadual, das políticas e instituições que tratam das questões ambientais e setoriais. Outro

fator diz respeito à tomada de decisão, ou seja, à capacidade humana de tratar das complexidades

e dos problemas de forma integrada (IBAMA, 2002).

A partir da criação da Política Nacional de Meio Ambiente, em 1981, houve um

significativo avanço da gestão ambiental no Brasil e grande parte dos estados vem procurando se

estruturar para tratar da questão ambiental.

A participação social também é outro item importantíssimo a ser observado, muito

embora não possamos fazer uma avaliação qualitativa. A maioria dos estados possui conselhos

estaduais de meio ambiente, deliberativos e participativos, critério esse induzido, em grande parte,

pelos programas federais (PNMA I e PróÁgua Semi-Árido).

Podemos observar que a contribuição efetiva de alguns programas federais contribuiu

para a descentralização de algumas ações nas áreas temáticas. No entanto, ainda existem

características estruturais presentes nas diversas esferas de governo que atuam no sentido de

impedir um maior avanço no processo de descentralização.

Ao analisar a capacidade institucional e a participação social para aferirmos sua contribuição

para a efetividade da descentralização da gestão ambiental, não podemos deixar de notar que

ambas são importantes para a implementação da Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA.

Entretanto, os pesos relativos que cada uma terá no balanço geral é relativo, pois não podemos

dissociar ou fragmentar sua análise como foi feito para cada área temática.

162

A existência de um marco regulatório federal é importante porque ajuda os demais entes

federados na constituição de suas próprias leis, dado o caráter federativo existente no Brasil. A

existência de instituições próprias para tratar de cada área temática é relativa, considerando que

não assegura a governabilidade e a governança sobre o tema referido, servindo somente para

inferir a importância que aquele governante dá à temática naquele espaço/tempo.

A participação social, por outro lado, como posta em alguns programas e dentro da

própria concepção de estado, é um quesito imprescindível para evitar práticas clientelistas e

patrimonialistas. Ela só será efetiva quando sua representatividade e participação forem plenas,

isto é, desprovidas de indicações políticas e com uma seleção criteriosa das instituições ou

segmentos que a comporão.

A contribuição efetiva para a descentralização da gestão ambiental no Brasil deve ser

balanceada com o fortalecimento da capacidade institucional e a participação social. A capacidade

do governo central em propiciar e articular as mudanças e ajustes necessários para tais medidas

confere certo grau de centralidade ao processo a ser seguido, permitindo maior discussão dos

diversos segmentos e atores presentes, de forma a diminuir os conflitos e adequar as diversas

esferas de poder dentro de um sistema único, guardando cada um suas peculiaridades.

Em 2001, por meio da Portaria n° 189, de maio de 2001, o MMA criou uma comissão

tripartite, com os representantes governamentais do SISNAMA (MMA, ABEMA e ANAMMA)

para discutir o SISNAMA. Segundo Cláudio Langone, da ABEMA, essa comissão tripartite108 foi

baseada na experiência do estado do RS. O MMA aceitou a criação da comissão tripartite, porém,

seu grau de implantação é baixo, aproximando-se do grau de implementação das Resoluções do

CONAMA. Até o presente momento foram realizadas três reuniões, não muito efetivas,

segundo Rita Caribé.

Gerson Silva109, presidente da ANAMMA, entende que a descentralização é um processo

de avanço e melhoria de gestão e controle e que a ANAMMA insistiu na constituição dessa

comissão tripartite para avançar na questão da descentralização. Entretanto, ainda é muito

desigual a participação entre estados e municípios.

108 Comissão Tripartite, formada exclusivamente por representantes governamentais, das três esferas de

poder, que tinham por objetivo buscar pontos de consenso para avançar no processo de compartilhamento das políticas ambientais e na definição de estratégias de execução das políticas deliberadas pelo CONAMA.

109 Em entrevista pessoal dada em 12/06/2002.

163

5. DESCENTRALIZAÇÃO ESTADUAL

A partir da década de 1990, o fenômeno de descentralização passa a ser objeto de ações

nas Unidades da Federação. Gradativamente, vários estados brasileiros transferiram atribuições

em matéria de gestão ambiental – notadamente o licenciamento de certos tipos de atividades

econômicas – para os seus municípios.

Com base nos indicadores e critérios descritos na metodologia e selecionados para

identificação da descentralização da gestão ambiental, serão feitos alguns comentários, a seguir, a

respeito de cada um deles, de forma a possibilitar a análise do grau de descentralização da gestão

ambiental dos Estados para os municípios brasileiros.

Repasse de atribuição via Resolução CONAMA n° 237/97

A Resolução Conama n° 237/97 regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental

estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente, em especial modificando, revogando e

acrescentando alguns artigos da Resolução CONAMA n° 001/86, que trata da Avaliação de

Impacto Ambiente - AIA.

Não querendo entrar no mérito de sua legalidade e constitucionalidade, a referida

Resolução repassou para os municípios as atribuições para licenciar atividades de impacto local.

No Quadro 24 são apresentados alguns dos instrumentos legais previstos por parte do

governo federal e estadual referentes à descentralização da política de gestão ambiental nas

unidades da federação.

Quadro 24. Instrumentos legais previstos ou existentes sobre descentralização da

gestão ambiental nos estados.


Sudeste Região

Centro-Oeste Região

Sul

Instrumentos legais

AC AM RR RO PA TOAP MAPICERNPB PE SE AL BA SP

MGES RJ MT MS GO DF PR SC

RS

Pacto Federativo X X X X X X Regulamentação da Resolução CONAMA nº 237/97

P X Y P X X X Y X P X X X X

Legenda: x - existente y – em tramitação, ou em vias de ser promulgada p – parcialmente regulamentada Fonte: MMA (1994); MMA (1998); MMA/SQA/PNMA II (2001) e MMA (2001).

Como pôde ser observado no quadro, alguns estados já vêm celebrando convênios ou

outros acordos com os municípios com o intuito de repassar as atribuições de licenciamento

164

ambiental. Outros estados, porém, preferem uma política de desconcentração ambiental das suas

ações ao invés da descentralização e, outros ainda, adotam as duas estratégias (descentralização e

desconcentração). No Quadro 25 é apresentado o número de unidades desconcentradas que

foram implantadas em cada unidade da federação.

Quadro 25. Número de unidades desconcentradas das OEMAS no território

estadual, em 03/2002.



Oeste Região

Sul

Unidades desconcentradas

AC AM RR

RO


MT MS GO DF PR

SCRS

Secretaria 13 02 10 01 03 Instituto 02 31Fundação 06 06 08 09Companhia 40 Instituto 14 Diretoria 06 Centro 06 04

Legenda: x – existente (número de unidades) Fonte: MMA (1994); MMA (1998); MMA/SQA/PNMA II (2001) e MMA (2001).

Podemos observar que existe uma tendência de os estados criarem escritórios regionais

com a finalidade de melhorar o atendimento ao cidadão, o que ocorre, geralmente, com os órgãos

estaduais responsáveis pela execução da política estadual de meio ambiente e, em alguma medida,

com o próprio órgão formulador, como pode ser observado no Quadro 26.

Nos estados que apresentam unidades desconcentradas, podemos observar que,

geralmente, as atividades que são objeto de desconcentração são referentes a procedimentos de

licenciamento, fiscalização e monitoramento ambiental (Quadro 26).

No Quadro 26 é apresentada uma lista das principais funções e atribuições

desempenhadas por essas unidades desconcentradas.

Quadro 26. Funções e/ou atribuições desconcentradas das OEMAS, em 03/2002.



Oeste Região

Sul

Instrumentos legais

AC AM RR

RO


MT MS GO DF PR

SCRS

Vistorias x x x x x x x xLicenciamento x x x x x xFiscalização x x x x x x x xMonitoramento x x x x xOutras x x x x x

Legenda: x – existe

165

Fonte: MMA (1994); MMA (1998); MMA/SQA/PNMA II (2001) e MMA (2001).

Existência de órgão específico para tratar de meio ambiente

No Quadro 27 são apresentadas estruturas administrativas criadas na esfera municipal

especificamente para lidar com a gestão ambiental (secretarias municipais de meio ambiente ou

órgãos afins). Como pode ser observado, em 2000 já havia no Brasil 651 municípios com

estruturas burocráticas devidamente instituídas para lidar com a gestão ambiental, o que

representa mais de 11% do total de municípios do país. Esse número cresceu em ritmo acelerado,

em virtude de vários fatores, dentre os quais vale assinalar: o estímulo de programas

governamentais voltados à capacitação do nível local de governo, dentre os quais se destaca o

Sub-Programa de Recursos Naturais do PPG-7, na Amazônia, e o maior grau de consciência e

cobrança das populações locais em matéria de demandas de ações de gestão ambiental.

O Quadro 27 mostra o número de municípios – por estado – que possuem algum órgão

responsável pela gestão ambiental em sua estrutura.

166

Quadro 27. Número de municípios por estado que apresentam instituições

responsáveis pela gestão ambiental.

UF Número de municípios

existentes em 2001

Número de municípios com órgãos responsáveis

pela gestão ambiental

Percentual de municípios com órgãos responsáveis

pela gestão ambiental

AC 22 03 13,6 AL 102 13 12,7 AM 62 01 1,6 AP 16 10 62,5 BA 417 02 0,4 CE 184 01 0,5 DF 01 ES 78 77 98,7 GO 246 02 0,8 MA 217 02 0,9 MG 853 100 11,7 MS 77 22 28,5 MT 139 02 1,4 PA 143 19 13,2 PB 223 02 0,8 PE 185 03 1,6 PI 222 01 0,4 PR 399 35 8,7 RJ 92 25 27,1 RN 167 08 4,7 RO 52 03 5,7 RR 15 02 13,3 RS 497 158 31,7 SC 293 10 3,4 SP 645 145 22,4 SE 75 TO 139 04 2,8

Total 5.561 651 11,7 Fonte: IBGE, 2001, dados de 1999, e MMA, 2001.

Participação, composição e atribuições (consultivo/deliberativo) nos respectivos

conselhos municipais de meio ambiente

Apesar de as estratégias de gestão ambiental serem pactuadas entre as diferentes esferas

de governo, quer seja, federal, estadual e municipal, a participação da sociedade faz-se necessária.

Da mesma forma que nas áreas federal e estadual, os municípios também podem contar

com Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Sua representatividade, por outro lado, está mais

sujeita a influências do poder local, pois, muitas vezes, a composição e as atribuições desses

conselhos são ditadas pelo prefeito. A tese não tem por objetivo avaliar a efetividade e a

167

funcionalidade desses conselhos. Entretanto, julgamos ser de extrema importância essa avaliação,

futuramente, tendo em vista que a nomeação dos membros do conselho é feita pelo prefeito, o

que por si só pode caracterizar uma forma de dominação, desvirtuando os resultados das ações

emanadas em suas deliberações.

Ao analisarmos o quadro abaixo, verificamos que 21,37% dos municípios possuem

Conselhos Municipais de Meio Ambiente e que apenas 14,4% dos municípios os regulamentaram

e instalaram. Quanto ao seu caráter, 13,35% dos Conselhos Municipais existentes são

deliberativos, contra 7,66% que apresentam caráter consultivo. Apenas 16,18% dos Conselhos

Municipais de Meio Ambiente existentes são paritários.

Ao verificarmos sua distribuição, podemos observar que quase a metade dos Conselhos

existentes está na região Sudeste (46,0%), seguida pelas regiões Sul (28,63%), Nordeste (13,67%),

Centro-Oeste (7,32%) e Norte (4,34%).

Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, por se traduzirem em mecanismo de

controle social, revestem-se de grande importância no sentido de evitar práticas clientelistas,

patrimonialistas e assistencialistas. No Brasil, essa prática ocorre indistintamente. Todavia,

observando sua distribuição espacial, verificamos que as regiões mais carentes e que

tradicionalmente apresentam tais tipos de práticas são as que estão mais desprovidas deste tipo de

controle.

No quadro abaixo são apresentadas a situação e a composição dos Conselhos Municipais

de Meio Ambiente das UFs.

168

Quadro 28. Conselhos Municipais de Meio Ambiente.

Conselho Municipal de Meio Ambiente Fundo de Meio

Ambiente Situação Caráter Paritário Existência Estado/ Região

Número de Municípios

5 6 7 2 1 2 3 4 8 1 9 2 6 2 7 5 2 5 7 RO 52 2 50 0 0 50 0 2 0 0 50 2 0 50 0 1 1 0 50 2AC 22 1 21 0 0 21 0 1 0 0 21 1 0 21 0 1 0 0 21 1AM 62 4 52 2 4 52 4 2 4 3 52 3 4 52 4 4 2 4 52 6RR 15 4 9 2 0 9 0 3 3 1 9 5 0 9 0 5 1 0 9 6PA 143 19 119 4 1 119 1 7 16 10 119 13 1 119 1 18 5 1 119 23AP 16 2 13 1 0 13 0 0 3 2 13 1 0 13 0 3 0 0 13 3TO 139 6 122 4 7 122 6 3 8 3 122 7 7 122 7 8 2 7 122 10

Norte 449 38 386 13 12 386 11 18 34 19 386 32 12 386 12 40 11 12 386 51 MA 217 12 195 9 1 195 1 7 14 7 195 14 1 195 1 18 3 1 195 21PI 221 8 210 3 0 210 0 3 8 4 210 7 0 210 0 8 3 0 210 11CE 184 12 170 1 1 170 1 5 8 7 170 6 1 170 1 8 5 1 170 13RN 166 7 155 1 3 155 2 4 5 5 155 4 2 155 2 7 2 2 155 9PB 223 8 214 1 0 214 0 6 3 2 214 7 0 214 0 7 2 0 214 9PE 185 17 163 5 0 163 0 9 13 8 163 14 0 163 0 18 4 0 163 22AL 101 5 94 2 0 94 0 2 5 1 94 6 0 94 0 7 0 0 94 7SE 75 3 70 2 0 70 0 0 5 0 70 5 0 70 0 4 1 0 70 5BA 415 58 349 6 2 349 2 22 42 27 349 37 2 349 2 47 17 2 349 64

Nordeste 1.787 130 1.620 30 7 1.620 6 58 103 61 1.620 100 6 1.620 6 124 37 6 1.620 161 MG 853 287 521 33 12 521 9 108 215 97 521 223 12 521 15 259 58 7 521 325ES 77 26 48 3 0 48 0 6 23 13 48 16 0 48 0 24 5 0 48 29RJ 91 29 52 10 0 52 0 11 28 11 52 28 0 52 0 29 10 0 52 39SP 645 127 488 18 12 488 9 57 91 67 488 78 12 488 10 99 48 8 488 149

Sudeste 1.666 469 1.109 64 24 1.109 18 182 357 188 1.109 345 24 1.109 25 411 121 15 1.109 542 PR 399 80 296 23 0 296 0 28 75 33 296 70 0 296 0 81 22 0 296 103SC 293 86 195 11 1 195 1 35 62 42 195 55 1 195 1 66 31 1 195 97RS 467 96 330 41 0 330 0 32 105 48 330 89 0 330 0 97 40 0 330 137Sul 1.159 262 821 75 1 821 1 95 242 123 821 214 1 821 1 244 93 1 821 337 MS 77 16 61 0 0 61 0 7 9 5 61 11 0 61 0 14 2 0 61 16MT 126 18 105 3 0 105 0 8 13 8 105 13 0 105 0 20 1 0 105 21GO 242 42 193 6 1 193 1 14 34 18 193 30 1 193 1 37 11 1 193 48DF 1 1 0 1 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1

Centro-Oeste

446 77 359 10 1 359 1 29 57 31 359 55 1 359 1 72 14 1 359 86

Total 5.507 976 4.295 192 45 4.295 37 382 793 422 4.295 746 44 4.295 45 891 276 35 4.295 1.177

Fonte: IBGE, Pesquisa de Informações Básicas Municipais, 1999. Obs: 1 – Não se aplica; 2 – Ignorado; 3 – Apenas Regulamentado; 4 – Regulamentado e Instalado; 5 –

Não; 6 – Não Disponível; 7 – Sim; 8 – Apenas Consultivo; 9 – Deliberativo.

Existência de Fundos Municipais de Meio Ambiente

A figura dos Fundos Municipais de Meio Ambiente foi inspirada no Fundo Nacional do

Meio Ambiente – FNMA, criado pelo programa Nossa Natureza. Os fundos constituem-se em

instrumento de extrema importância para fomentar e operacionalizar algumas políticas públicas

na área ambiental. Sua simples existência não diz muita coisa, porém podemos observar a

vontade do legislador e do gestor público em utilizá-lo futuramente como um instrumento

fortalecedor e indutor da política ambiental. No quadro acima, podemos observar que apenas

3,48% dos municípios possuem Fundos Municipais de Meio Ambiente, o que não significa que

estejam funcionando, e nem mesmo que os recursos que porventura estejam entrando em seu

caixa estejam sendo direcionados para a melhoria da gestão ambiental.

169

Outro ponto que também é passível de desvirtuamento por parte da administração

municipal é a aplicação dos recursos provenientes dos fundos ambientais, sendo imperiosa a

fiscalização da sociedade junto a eles a fim de impedir o mando do poder local.

Da mesma forma que os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, os fundos estão

distribuídos, na sua maioria, na região Sul (39,06%), Sudeste (33,33%), Nordeste (15,63%), Norte

(6,77%) e Centro-Oeste (5,21%).

Lei orgânica e planos diretores

Os instrumentos de gestão ambiental local estão intrinsecamente ligados aos instrumentos

de gestão urbana. No nosso caso particular, iremos nos ater a dois deles: a Lei orgânica e os

planos diretores, ambos instituídos e previstos na Constituição Federal de 1988.

A Lei orgânica é a lei maior que rege os municípios. Geralmente, na lei orgânica estão as

normas gerais de meio ambiente que irão nortear a legislação municipal de meio ambiente.

Segundo Machado (2002, p. 359), o “plano diretor é o instrumento básico da política de

desenvolvimento e de expansão urbana”, definido na Lei n° 10.257/2001, que regulamenta o art.

182 da CF. Ele tem prioridade sobre outros planos existentes no município ou que possam vir a

existir, sendo obrigatório: i) para cidades acima de 20.000 habitantes; ii) para municípios

integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; iii) nos locais onde o poder

público pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4° do art. 182 da CF; iv) integrantes de

áreas de especial interesse turístico; e v) inseridas na área de influência de empreendimentos ou

atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

No Quadro 29 é apresentado, por estado, o número de municípios que possuem Planos

Diretores e Leis Orgânicas.

Podemos observar que 96,0% deles possuem lei orgânica e 15,27% possuem planos

diretores. Ao avaliarmos o recorte regional, podemos observar que a região Norte é a que

apresenta o menor percentual de municípios com lei orgânica (93,54%), seguida pela região

Nordeste (93,7%), sendo que o estado de TO é o que possui o maior número de municípios sem

lei orgânica (12) na região Norte. Na região Nordeste, o estado da BA tem 17 municípios sem lei

orgânica. As demais regiões brasileiras apresentam percentuais maiores que a média brasileira: Sul

(96,89%), Sudeste (98,37%) e Centro-Oeste (96,63%).

No tocante aos planos diretores, a análise deve ser feita com mais cuidado, pois nem

todos os municípios brasileiros, por lei, têm que ter esse instrumento. Caso aceitássemos que o

único critério para que os municípios tivessem implantado esse instrumento fosse possuir mais de

20.000 habitantes, teríamos 1.483 municípios nessa situação, o que corresponderia a 26,93% dos

170

municípios brasileiros em 2000. Como pôde ser observado, haveria um déficit de 11,66%, ou

seja, 642 municípios não estariam cumprindo a Constituição Federal de 1988.

A região Nordeste é a que apresenta o menor número de municípios com planos

diretores (6,99%), seguida pelas regiões Norte (8,46%), Centro-Oeste (10,53%), Sudeste (16,2%)

e Sul (31,4%).

Outro ponto não abordado na análise é o tempo de existência dos Planos Diretores que

deveriam ser revistos a cada 10 anos, pelo menos. Nesse caso, teríamos um número maior de

municípios que já possuem Planos Diretores há mais de 10 anos, sem nunca ter sofrido uma

revisão.

Grau de descentralização da Gestão Ambiental Estadual

Com base nos critérios para identificação da descentralização da gestão ambiental,

descritos na metodologia, de forma a possibilitar a análise do grau de descentralização da gestão

ambiental, utilizamos critérios fundados na existência de instrumentos legais de cada estado.

Assim, nos quadros abaixo são apresentados os resultados dos critérios previamente

selecionados, para as UFs.

171

Quadro 29. Grau de descentralização dos Estados.

Critérios Estado/ Região

N. de Mun. Existência

de órgão municipal

que trata de meio

ambiente

Lei Orgânica

Planos Diretores

Existência de CONDEMAS

CONDEMAS com

atribuição deliberativa

Participação nos respectivos CONDEMAS

Existência de Fundo

Meio Ambiente Municipal

RO 52 03 48 06 2 2 1 0 AC 22 03 22 01 1 1 1 0 AM 62 01 59 02 6 3 4 2 RR 15 02 14 03 6 5 5 2 PA 143 19 136 12 23 13 18 4 AP 16 10 14 03 3 1 3 1 TO 139 04 127 11 10 7 8 4

Norte 449 42 420 38 51 32 40 13 MA 217 02 202 13 21 14 18 9 PI 221 01 206 13 11 7 8 3 CE 184 01 169 28 13 6 8 1 RN 166 08 156 07 9 4 7 1 PB 223 02 210 09 9 7 7 1 PE 185 03 180 12 22 14 18 5 AL 101 13 87 06 7 6 7 2 SE 75 0 67 03 5 5 4 2 BA 415 02 398 34 64 37 47 6

Nordeste 1.787

32 1.675 125 161 100 124 30

MG 853 100 837 73 325 223 259 33 ES 77 77 76 08 29 16 24 3 RJ 91 25 89 34 39 28 29 10 SP 645 145 637 155 149 78 99 18

Sudeste 1.666

347 1.639 270 542 345 411 64

PR 399 35 389 85 103 70 81 23 SC 293 10 283 113 97 55 66 11 RS 467 158 451 163 137 89 97 41 Sul 1.15

9 203 1.123 361 337 214 244 75

MS 77 22 75 06 16 11 14 0 MT 126 02 118 13 21 13 20 3 GO 242 02 237 27 48 30 37 6 DF 1 01 1 1 1 1 1 1

Centro-Oeste

446 27 431 47 86 55 72 10

Total 5.507

651 5.288 841 1.177 746 891 192

Fonte: IBGE, Pesquisa de Informações básicas municipais, 1999. MMA. 2001.

Com base nos valores obtidos no Quadro 29 para cada UF, foi feito o enquadramento

dos estados no tocante à descentralização da gestão ambiental (Quadro 30).

172

Quadro 30. Enquadramento dos Estados nos critérios de descentralização.

Critérios

Estado

Enquadramento nos critérios de descentralização

Existência de órgão

municipal que trata de meio

ambiente

Lei Orgânica

Planos Diretores

Existência de CONDEMAS

CONDEMAS com

atribuição deliberativa

Participação nos

respectivos CONDEMAS

Existência de Fundo

Meio Ambiente Municipal

Norte RO Alta Média Média Baixa Baixa Baixa Baixa AC Alta Alta Baixa Baixa Baixa Baixa Baixa AM Baixa Alta Baixa Baixa Baixa Baixa Média RR Alta Média Alta Alta Alta Alta Alta PA Alta Alta Baixa Média Baixa Média Média AP Alta Baixa Alta Média Baixa Média Alta TO Média Média Baixa Baixa Baixa Baixa Média

Nordeste MA Baixa Média Baixa Baixa Baixa Baixa Média PI Baixa Média Baixa Baixa Baixa Baixa Baixa CE Baixa Média Alta Baixa Baixa Baixa Baixa RN Baixa Média Baixa Baixa Baixa Baixa Baixa PB Baixa Média Baixa Baixa Baixa Baixa Baixa PE Baixa Média Baixa Média Baixa Baixa Média AL Alta Baixa Baixa Baixa Baixa Baixa Baixa SE Baixa Baixa Baixa Baixa Baixa Baixa Média BA Baixa Alta Baixa Média Baixa Média Baixa

Sudeste MG Alta Alta Baixa Alta Alta Alta Média ES Alta Alta Média Alta Alta Alta Média RJ Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta SP Alta Alta Alta Alta Média Média Média

Sul PR Alta Alta Alta Alta Média Alta Alta SC Média Alta Alta Alta Média Alta Média RS Alta Alta Alta Alta Média Alta Alta

Centro-Oeste MS Alta Alta Baixa Alta Média Média Baixa MT Baixa Média Média Média Média Média Media GO Baixa Alta Média Média Média Média Média DF Alta Alta Alta Alta Alta Alta Alta

Como se observa no quadro 30, poderíamos reunir em três grupos os municípios nas UFs

que apresentam graus diferenciados de descentralização. No primeiro grupo estariam aqueles

Estados cujos municípios apresentam alto grau de descentralização: RR, MG, ES, RJ, SP, PR, SC,

RS e DF; no segundo grupo estariam aqueles estados cujos municípios apresentam grau médio de

descentralização: PA, AP, MS, MT e GO, e os demais estados, cujos municípios apresentam grau

baixo de descentralização: RO, AC, AM, RR, TO, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE e BA. Na

173

classificação efetuada devemos observar que o DF foi tratado como município. Porém, por

tratar-se do Distrito Federal, ele não deve ser levado em consideração no cômputo geral.

Num primeiro momento devemos olhar com cuidado essa classificação, pois o fato de

um município estar situado num estado que teve enquadramento pior não significa que ele não

tenha condições de descentralizar, como o caso de PE e BA, que são exemplos de

descentralização.

Isto ocorre porque, quando foi feito o corte para a definição de critérios, foi utilizada a

média brasileira, o que provocou o deslocamento de toda a média para várias regiões. Assim,

aqueles estados que apresentam poucos municípios e que implantaram alguns dos elementos

selecionados se enquadraram em alto. Por exemplo: RR. Outro caso intermediário refere-se aos

estados que possuem um número mediano de municípios quando comparados com os estados

que possuem muitos municípios, como os estados do Nordeste e do Centro-Oeste, que também

apresentam desvios.

Desta forma, podemos fazer algumas ilações a respeito dos resultados obtidos, porque,

quando observamos os critérios de corte adotados, vemos que, na sua grande maioria, são bem

baixos. Somos capazes de inferir que os municípios brasileiros ainda não possuem alguns dos

principais instrumentos para poderem ascender a uma postura mais ativa no trato da questão

ambiental. Ou seja, eles ainda não possuem o aparato legal para poderem desenvolver atividades

de fiscalização e licenciamento ambiental, quanto mais para gerir outras áreas temáticas não

previstas na sua lei orgânica ou no seu plano diretor.

Como observado no recorte estadual, os municípios também apresentam recortes

diferenciados de órgãos que atuam na área ambiental. Todavia, não foi possível avaliar o arranjo

institucional vigente. Podemos ter municípios que, ao responderem ao questionário do IBGE, em

1999, simplesmente tenham registrado que possuem um assessor do prefeito responsável pela

questão de meio ambiente, distorcendo um pouco o número de órgãos ambientais existentes. Por

outro lado, ao compararmos o número de Conselhos Municipais de Meio Ambiente (21,37%) e o

número de municípios que possuem algum órgão responsável pela questão ambiental (11,7%),

podemos inferir que esse tipo de erro seja desprezível. Por outro lado, essa divergência também

pode indicar que alguns conselhos – ditos de meio ambiente – podem estar desenvolvendo outras

funções, ou ainda, que o meio ambiente faz parte de um conselho de agricultura, ou de infra-

estrutura, e outros tantos.

Ao observamos a participação social nos CONDEMAs, podemos verificar que o poder

desses conselhos em deliberar é baixo, bem como sua participação. Se não fosse a ausência de

informações poderíamos questionar até a forma como são representados, isto é, como são

174

indicados seus representantes. Isto porque, a indicação de seus membros é feita pelo prefeito, o

que não garante um efetivo controle social. Nesse sentido, quando falamos em ter o controle

social sobre o poder público, principalmente na esfera municipal, podemos observar que ainda

temos um longo caminho a percorrer.

O interessante dessa análise é que existem mais instâncias de participação popular

(CONDEMAs) do que órgãos ambientais (OMMAs), o que mostra a importância que a

sociedade e os governantes vêm atribuindo à temática ambiental.

Um ponto fundamental para a efetividade da descentralização da gestão ambiental é a

questão da paridade dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Apesar de, num primeiro

momento, aparentar existir alguma representatividade, pode guardar surpresas e algumas

armadilhas, pois as práticas clientelistas e patrimonialistas ainda existem em nossa sociedade,

podendo transformar algumas instituições e fóruns em palco de barganhas e troca de favores.

Nesse aspecto, a forma como são indicados os representantes da sociedade civil pode revelar, em

grande parte, a existência de tais práticas. Por outro lado, os indivíduos que têm assento e voto

junto a determinados conselhos também são alvo de pressões por parte do poder local, de forma

direta ou indireta.

Essas práticas clientelistas podem contaminar as decisões dos conselhos, o que os

transformaria em meros instrumentos de homologação do poder local, prática essa que deve ser

combatida e evitada, por meio de mecanismos (participação ativa do MP ou do promotor de

justiça como membro permanente) que impeçam manobras do poder local para cooptar os

membros do conselho.

Outro ponto importante é a existência de um Fundo de Meio Ambiente, que apresenta

uma distribuição variada nos estados. No entanto, não nos é permitido avaliar se eles estão

funcionando, nem mesmo verificar se estão servindo para atender a alguma questão que não a

ambiental. Seu número reduzido, 3,48%, já é um indicativo preliminar de que a

instrumentalização das políticas municipais de meio ambiente carece de mecanismos que possam

atender às suas demandas.

Feitas essas considerações, podemos concluir que ainda existe um longo caminho a ser

percorrido pelos municípios para desempenhar atribuições na área ambiental. Além dessas

considerações, ainda temos a questão de recursos humanos, sobre a qual não há nenhuma

informação disponível: sua capacitação, a infra-estrutura disponível para exercer suas atividades e

os recursos financeiros para estabelecer os estudos e instrumentos necessários para atuarem na

área.

175

A capacidade institucional dos municípios para tratar da gestão ambiental encontra-se

mais fragmentada e desaparelhada que a estadual, que já é frágil em alguns estados brasileiros.

Várias experiências de consórcios municipais para sanar tais deficiências têm sido empregadas em

algumas regiões, principalmente, nas regiões Sul e Sudeste. Esse modelo de gestão compartilhada

entre municípios, que não era previsto no SISNAMA e na administração pública (estadual e

municipal), reveste-se de grande importância, pois, somente com a união de esforços é que serão

possíveis o avanço e a melhoria na atuação dos órgãos ambientais.

Segundo Gerson Silva, presidente da ANAMMA,

muitos questionamentos e críticas dos prefeitos acerca de sua competência para

assumirem novas atribuições são procedentes, pois, descentralizar por

descentralizar não irá garantir condições para que a gestão ambiental venha a

melhorar, muito pelo contrário, pois, na ausência de mecanismos e outras

formas de controle social, o poder local pode se valer de tais prerrogativas para

desenvolver uma série de empreendimentos que poderão trazer maiores danos

do que ganhos para a área ambiental. Isto porque, ao compararmos a

capacidade institucional e a participação social, podemos verificar que ambas

necessitam de um grande investimento por parte dos governantes no sentido de

se ter uma melhoria na qualidade de vida. A transversalidade que deveria existir

no trato da questão ambiental não ocorrerá se toda a sociedade não estiver

empenhada em encarar o desafio de rever seus atuais padrões de vida.

Exemplos de descentralização estadual

Devido à grande complexidade da questão – descentralização da gestão ambiental –

optou-se por selecionar um conjunto restrito de estados que apresentassem aplicações

diversificadas de instrumentos de gestão ambiental, de forma a delegar competências para a esfera

municipal. Foram selecionados três estados (Pernambuco, Bahia e Rio Grande do Sul), que

apresentavam abordagens diferenciadas no trato da descentralização e desconcentração

ambiental.

O Estado de Pernambuco, por achar que os municípios não tinham condições de

atuarem na questão ambiental, decidiu iniciar o processo de descentralização em torno da Agenda

21 local. Construiu, num primeiro momento, um grupo de discussão e participação social, que,

posteriormente poderá estar apto e capacitado a exercer o controle social necessário sobre o

poder público local, vindo até a exigir que ele atue de forma mais contundente sobre a temática.

176

A Bahia partiu para a descentralização via capacitação e assistência técnica dos municípios

pelo Centro de Recursos Ambientais – CRA, e o Rio Grande do Sul reformulou sua política

estadual de meio ambiente, permitindo que a sociedade venha – a cada dois anos – participar da

formulação da política estadual de meio ambiente, por meio da Conferência Ambiental, e

delegando, a priori, a competência aos municípios a atuarem na gestão ambiental local.

A escolha dos três estados também foi baseada na experiência e existência de legislações e

ações próprias para descentralizar as ações ambientais, sendo feitos, a seguir, uma descrição dos

Sistemas Estaduais de Meio Ambiente de cada estado selecionado e uma análise de suas ações e

programas de descentralização.

5.1 Bahia

O estado da Bahia instituiu, em 1980, com base na Lei Estadual n° 3.858/80, o Sistema

Estadual de Administração dos Recursos Ambientais - SEARA, com a finalidade de promover a

conservação, defesa e melhoria do ambiente, dentro da política de desenvolvimento integral do

estado, em benefício da qualidade de vida.

A composição da SEARA contava com uma instância deliberativa, o CEPRAM -

Conselho Estadual de Proteção Ambiental; uma instância executiva, o CRA - Centro de Recursos

Ambientais, e órgãos setoriais da administração estadual, que deveriam, de forma articulada e sob

a coordenação do CRA, executar a Política Ambiental formulada pelo CEPRAM. Foram ainda

previstos núcleos específicos em cada Secretaria de Estado, para acompanhar a execução do

programa ambiental na parte pertinente à sua área de competência, compatibilizando os seus

planos, programas, projetos e atividades com as diretrizes de proteção ambiental.

O Sistema Estadual de Administração dos Recursos Ambientais – SEARA é formado

por:

I. Órgão Central: Secretaria do Planejamento, Ciência e Tecnologia -

SEPLANTEC;

II. Órgão Superior: Conselho Estadual de Meio Ambiente - CEPRAM, conselho

de caráter consultivo, normativo, deliberativo e recursal;

III. Órgão Coordenador, Executor e Secretaria Executiva do CEPRAM: Centro de

Recursos Ambientais - CRA, com a competência de coordenar e executar a

Política Estadual de Meio Ambiente, integrando as atividades do poder público

e da iniciativa privada, visando à preservação e à conservação ambiental, com

177

vistas à garantia da melhoria da qualidade de vida e ao desenvolvimento

sustentável do Estado;

IV. Órgãos Executores: são os órgãos da administração estadual que executam a

política ambiental e que detêm o poder de polícia administrativa, no que

concerne ao controle, disciplina e fiscalização das atividades modificadoras do

meio ambiente e da saúde humana, dentro das suas respectivas esferas de

competência;

V. Órgãos Setoriais: são todos os órgãos centralizados e entidades

descentralizadas da administração estadual, responsáveis pelo planejamento,

aprovação, execução, coordenação ou implementação de políticas, planos,

programas e projetos, total ou parcialmente associados ao uso dos recursos

naturais ou à conservação, defesa e melhoria do ambiente;

VI. Órgãos Locais: são os órgãos do Poder Público Municipal responsáveis pelo

controle e fiscalização das atividades efetiva ou potencialmente causadoras de

impacto ambiental, dentro do seu âmbito de competência e jurisdição;

VII. Colaboradores: são Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público,

assim definidas em legislação específica, bem como as demais organizações da

sociedade civil que desenvolvam ou possam desenvolver ações na área

ambiental.

Esse modelo inicial de gestão ambiental do Estado da Bahia sofreu modificações

introduzidas pela Constituição Estadual de 1989. Esta, em seu artigo 213, estabelece a

responsabilidade do Estado, em instituir "um sistema de administração da qualidade ambiental, proteção,

controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais, para organizar, coordenar e

integrar as ações da administração pública e da iniciativa privada, assegurada a participação coletiva".

De acordo com a nova Constituição do Estado, o CEPRAM torna-se a instância superior

do Sistema, assumindo natureza colegiada, normativa e deliberativa, de composição tripartite e

paritária, a quem compete a formulação da Política Estadual de Meio Ambiente. Embora o

CEPRAM não tenha sofrido alterações nas suas funções, teve, no entanto, sua composição

ampliada (Lei n° 6.529/93), sendo atualmente constituído por quinze membros, com a seguinte

composição:

I - Do Poder Público:

a) Secretário do Planejamento, Ciência e Tecnologia, que o presidirá;

b) Secretário de Infra-estrutura;

c) Secretário de Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária;

178

d) Secretário da Indústria , Comércio e Turismo;

e) Secretário da Saúde.

II - Das Entidades Ambientalistas:

(5) cinco representantes de diferentes entidades ambientalistas, legalmente

constituídas há mais de um ano, registradas no Cadastro Estadual de Entidades

Ambientalistas e com atuação em todo o Estado, cujo objetivo estatutário seja a proteção do

meio ambiente, indicados, cada um, em lista tríplice, elaborada em Assembléia Geral

conjunta, especialmente convocada com tal finalidade.

III - Dos outros segmentos da Sociedade Civil;

a) um representante da Federação das Indústrias do Estado da Bahia - FIEB;

b) um representante da Federação dos Trabalhadores nas Indústrias do Estado da

Bahia;

c) um representante da Federação dos Agricultores do Estado da Bahia -FAEBA;

d) um representante da Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado da

Bahia - FETAG;

e) um representante de categorias profissionais com atuação na área ambiental, a

ser escolhido diretamente pelo Governador do Estado, consultadas as entidades

profissionais representativas.

O Conselho Estadual de Meio Ambiente tem por finalidade deliberar sobre diretrizes,

políticas, normas e padrões para a preservação e conservação dos recursos naturais.

Os membros titulares e suplentes do Conselho Estadual do Meio Ambiente – CEPRAM

são nomeados pelo Governador do Estado, cabendo a ele escolher os representantes dentre os

integrantes de cada uma das listas tríplices organizadas pelas entidades ambientalistas.

A estrutura do CEPRAM compreende a Presidência, o Colegiado e a Secretaria

Executiva. Suas atividades e funcionamento estão definidos no seu Regimento Interno, aprovado

em resolução homologada pelo Governador, não tendo Câmaras Técnicas Setoriais, nem

Conselhos Regionais.

No estado da Bahia, a gestão ambiental das três agendas ambientais (marrom, verde e

azul) é compartilhada por três órgãos, pertencentes a três secretarias de estado distintas. A agenda

marrom está a cargo do Centro de Recursos Ambientais – CRA, a agenda verde está a cargo da

Diretoria de Desenvolvimento Florestal – DDF e a agenda azul, com a Superintendência de

Recursos Hídricos – SRH.

179

A seguir, é apresentado um quadro dos órgãos ambientais encarregados de tratar da

questão ambiental no estado da Bahia.

Figura 12. Representação esquemática dos órgãos ambientais da Bahia, em

03/2002.

O Centro de Recursos Ambientais – CRA, autarquia criada pela Lei Delegada nº 31, de 03

de março de 1983, reorganizado pela Lei nº 7.799, de 7 de fevereiro de 2001 e regimentado pelo

Decreto n° 7.920, de 02 de abril de 2001, é vinculado à Secretaria do Planejamento, Ciência e

Tecnologia – SEPLANTEC, com personalidade jurídica de direito público, autonomia

administrativa e financeira e patrimônio próprio, com sede e foro na cidade de Salvador, e

jurisdição em todo o território do Estado, tendo por finalidade coordenar e executar a política

formulada pelo CEPRAM.

O órgão mantém nove unidades regionais de fiscalização nos municípios de Camaçari (2),

Barreiras, Ilhéus, Feira de Santana, Jequié, Senhor do Bonfim, Juazeiro e Eunápolis, sendo que as

três últimas funcionam em conjunto com a Diretoria de Desenvolvimento Florestal -

DDF/SEAGRI e a Superintendência de Recursos Hídricos - SRH/SEINFRA, nas Casas de

Recursos Naturais.

Órgãos ambientais responsáveis pela gestão ambiental na Bahia.

Agenda Marrom

SEPLANTEC

CRA

Agenda Verde

SEAGRI

DDF

Agenda Azul

SEINFRA

SRH

180

O CRA possui administradores para cada Área de Proteção Ambiental – (APA estadual),

com 21 Sedes Administrativas instaladas. As atividades e empreendimentos na APA estão sujeitos

a Anuência Prévia do gestor, conforme artigo 100 § 8º do Decreto Estadual n.º 7.639/99.

A Diretoria de Desenvolvimento Florestal – DDF, vinculada à Superintendência de

Desenvolvimento Agropecuário – SDA, e à Secretaria de Agricultura, Irrigação e Reforma

Agrária – SEAGRI tem como missão promover o desenvolvimento florestal sustentável, cumprir

e fazer cumprir os dispositivos da Lei 6.569/94, que norteiam a Política Florestal do Estado,

fomentando a economia florestal e a proteção dos recursos naturais renováveis.

A DDF - Diretoria de Desenvolvimento Florestal, assim instituída pelo Decreto nº 7.538,

de 08 de março de 1999, é constituída por três coordenações: de Conservação da Biodiversidade,

de Áreas Florestais e de Controle e Fiscalização.

A regulamentação de espaços protegidos está a cargo do CEPRAM; mas, a gestão de tais

espaços é feita de forma compartilhada entre o CRA e a DDF. Apesar de haver uma aparente

definição de unidades a serem administradas por cada órgão, não é possível supor a existência de

sobreposições e conflitos na gestão do espaço ambiental, no tocante à liberação de autorizações e

licenças.

A Superintendência de Recursos Hídricos (SRH) é o órgão responsável pela gestão de

recursos hídricos do Estado da Bahia. A SRH é uma autarquia criada através da Lei n.º 6.812 de

18/01/95, hoje integrante da administração indireta da Secretaria de Infra-estrutura.

Dentre as esferas de ações coincidentes realizadas pelos órgãos ambientais, podemos

observar que as três instituições desenvolvem, cada uma delas, pesquisas e um banco de dados

referentes a suas áreas de atuação. Dadas as características da área ambiental, eles apresentam

sinergismos, e as informações geradas por cada um são necessárias e até mesmo imprescindíveis

para as outras. Ao invés de complementaridade, há riscos de superposição, de dificuldade de

acesso e mesmo de conflitos entre as informações encontradas em cada órgão. Ainda que cada

órgão tenha a capacidade de traçar normas, elas não estão estruturadas de forma a se evitar

sobreposições e até mesmo choques de competências.

A SRH, porém, possui alguns pontos de convergência com a DDF, no tocante à

proposição de medidas de controle, recuperação e proteção ambiental das bacias hidrográficas.

Os dois conselhos deliberativos e participativos (Conselho Estadual de Recursos Hídricos

e CEPRAM), vinculados, respectivamente, à SRH e ao CRA, não trocam informações entre si e

não apresentam nenhum mecanismo de troca de informações com a DDF, órgão que detem a

responsabilidade e a atribuição de preservar o patrimônio natural, promover o desenvolvimento

florestal e exercer o controle e a fiscalização sobre os recursos florestais e faunísticos. A visão

181

integrada entre os diversos componentes do meio ambiente (agendas verde, marrom e azul) fica,

nesse sentido, limitada pela segmentação do processo decisório.

Segundo Tereza Muricy110, a Bahia assinou o pacto federativo com o MMA e o IBAMA,

mas ele já venceu e não foi renovado. Ainda persistem relações entre o IBAMA e o Estado, não

muito bem definidas, tendo em vista que o IBAMA de Brasília tem a vontade de descentralizar e

a Gerência Executiva no Estado não, em função das relações políticas locais existentes, que

previam que o licenciamento de desmate da Mata Atlântica ainda ficaria a cargo do IBAMA e o

Estado cuidaria do restante.

A descentralização da gestão ambiental no Estado da Bahia iniciou-se por meio do

Programa de Municipalização da Gestão Ambiental, em outubro de 1999, coordenada pelo CRA,

através da Resolução CEPRAM n° 2.150/99, que estabeleceu as diretrizes para cooperação

técnica e administrativa com os órgãos municipais de meio ambiente, visando à descentralização

da gestão ambiental, ao licenciamento e à fiscalização de atividades de impacto ambiental local.

A descentralização do Estado para os municípios é apoiada em uma Norma

Administrativa (NA 001/99) elaborada pelo CRA e aprovada pelo CEPRAM (Resolução

CEPRAM n° 2.150, de 22/10/99), a qual define critérios para a assinatura de convênios com os

municípios, baseada na Resolução CONAMA n° 237/97. Outro ponto significativo é que a nova

Lei Estadual de Meio Ambiente (Lei n° 7.799, de 07/02/2001 e seu Decreto regulamentador n°

7.967, de 05/06/2001) já definiu as atividades de micro e pequeno impacto e o que é impacto

local.

Segundo a Resolução CEPRAM n° 2.150/99, para se estabelecer o convênio com os

municípios, eles devem comprovar que atendem aos seguintes critérios:

I - Política municipal de meio ambiente prevista em lei orgânica ou

legislação específica;

II - Conselho Municipal de Meio Ambiente - instância normativa,

colegiada, consultiva e deliberativa de gestão ambiental, devidamente empossado

e regimentado;

III - Órgão ou instância técnico-administrativo na estrutura do Poder

Executivo Municipal, com atribuições específicas na área de meio ambiente,

dotado de corpo técnico com experiência na área ambiental;

IV - Sistema de licenciamento ambiental municipal que preveja:

a) a análise técnica por parte do órgão municipal;

110 Tereza Muricy, Diretora de Recursos Naturais do CRA, em entrevista pessoal em 04/07/2002. Ver lista

de entrevistados.

182

b) a concessão das licenças ambientais pela instância

colegiada prevista no inciso II;

c) a remuneração dos custos de análise ambiental;

V- Sistema de fiscalização ambiental legalmente estabelecido que preveja

penalidades para os Infratores das disposições legais.

Segundo Tereza Muricy, o CRA entra com o convencimento e as vantagens de se exercer

a gestão ambiental local, além da capacitação técnica dos municípios, feita pelos próprios

funcionários do CRA.

Apesar de o processo de descentralização do estado ser recente (2000), sua disseminação

foi muito rápida, existindo mais de 50 convênios assinados com os municípios e mais de 50

solicitações para efetuar convênios.

A grande vantagem do programa é que os municípios e o estado ganham com a

descentralização, porque os municípios vão enxergar sua responsabilidade pelo trato da questão

ambiental e passar a licenciar atividades que antes não eram licenciadas pelo estado, tendo em

vista que ele não tinha condições de operar em todo o território (Tereza Muricy, em entrevista

pessoal).

Dada a diversidade existente entre os municípios, eles vêm procurando, de forma diversa,

assumir as novas atribuições, sendo que o município Lauro de Freitas foi um dos primeiros a

procurar realizar o convênio com o CRA, porém, um dos últimos a assiná-lo, tendo em vista que

ele procurou se capacitar primeiro para depois assinar e assumir essas atribuições (Tereza

Muricy).

Segundo Tereza Muricy, analisando o processo de descentralização em andamento no

estado da Bahia, percebe-se que existem momentos de muita discussão e troca de informações

com as prefeituras, de forma a convencê-las da necessidade de se cumprir as determinações do

CEPRAM para que estas venham a atuar na área ambiental.

Outro ponto interessante apontado por Tereza Muricy refere-se ao procedimento de

licenciamento ambiental adotado pelo próprio CRA há mais de uma década:

Durante o procedimento de licença ambiental, o empreendedor deve

encaminhar, juntamente com o requerimento de licenciamento do CRA, uma

declaração do município autorizando a implantação do referido

empreendimento na área do município. Fica assegurada, assim, aos municípios

sua participação no processo de licenciamento estadual, no qual eles são

ouvidos e, caso não queiram que determinada atividade se instale em seu

interior, não haverá licenciamento ambiental pelo CRA pois não há formação

de processo de licenciamento para aquela atividade.

183

5.2 Pernambuco

O Sistema Institucional do Meio Ambiente do Estado de Pernambuco é constituído pelas

seguintes instituições:

• Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente – SECTMA;

• Secretaria de Recursos Hídricos – SRH;

• Conselho Estadual do Meio Ambiente - CONSEMA;

• Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CRH;

• Companhia Pernambucana do Meio Ambiente – CPRH;

• Companhia Independente de Policiamento do Meio Ambiente – CIPOMA.

O Conselho Estadual de Meio Ambiente - CONSEMA é um órgão colegiado, consultivo

e deliberativo, formado por representantes de entidades governamentais e da sociedade civil

organizada, diretamente vinculado ao Governador do Estado. Sua estrutura compreende a

Presidência, o Plenário, as Câmaras Técnicas e a Secretaria Executiva, com atividades e formas de

funcionamento estabelecidas em seu Regimento Interno, aprovado em 1994. Sua composição é

paritária, conforme estabelecido na Constituição Estadual de 1989. Além do CONSEMA, o

Estado de Pernambuco, também possui o Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CRH.

Em 1991, a competência e o funcionamento do CONSEMA foram reformulados a fim

de ampliar a participação das organizações não-governamentais e do setor empresarial, bem

como das meso-regiões do estado elevando, portanto, de 25 (vinte e cinco) – sendo 14 com

direito a voto - para um total de 42 (quarenta e dois) conselheiros, dos quais 28 com direito a

voto.

Os 42 (quarenta e dois) membros que compõem o CONSEMA estão distribuídos

eqüitativamente entre entidades governamentais e não-governamentais, sendo que os

representantes da sociedade civil organizada terão mandato de 2 (dois) anos, permitida a

recondução.

No início do ano de 2000, foram criadas cinco câmaras técnicas permanentes no

CONSEMA:

• Câmara Técnica de Biodiversidade e Florestas;

• Câmara Técnica de Saneamento e Controle da Qualidade Ambiental;

• Câmara Técnica de Educação Ambiental;

• Câmara Técnica Agenda 21;

• Câmara Técnica de Pesca e Aqüicultura.

184

No estado de Pernambuco a gestão das duas Agendas Ambientais (Marrom e Verde) está

a cargo da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente – SECTMA, por meio da

Companhia Pernambucana de Meio Ambiente – CPRH e a agenda azul está a cargo da Secretaria

de Recursos Hídricos, conforme quadro esquemático apresentado abaixo.

Figura 13. Representação esquemática dos órgãos ambientais pernambucanos,

em 03/2002.

A Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente - SECTMA, criada em 1988, tem

por finalidade formular, fomentar e executar as ações de política estadual de desenvolvimento

científico e tecnológico; planejar e executar a política estadual de proteção do meio ambiente; e

promover e financiar ações e atividades de incentivo à ciência e à pesquisa científica.

A SRH-PE, criada em 1999, tem por objetivo coordenar e executar a política estadual de

recursos hídricos, levando em consideração as demandas e necessidades da população

pernambucana.

A CPRH, sociedade anônima de economia mista, criada em 1976, exerce a função de

órgão ambiental do estado de Pernambuco, responsável pela execução da Política Estadual de

Meio Ambiente, atuando no controle da poluição urbana, industrial e rural, na proteção do uso

do solo e dos recursos hídricos e florestais, mediante as atividades seguintes: i) licenciamento e

autorização; ii) fiscalização; iii) monitoramento; iv) gestão dos recursos ambientais.

Órgãos ambientais responsáveis pela gestão ambiental em Pernambuco.

Agenda Marrom e Verde Agenda Azul

SRH

CPRH

SECTMA

CPRH

185

A CPRH pode firmar convênios com instituições públicas ou privadas, contratar serviços

especializados e credenciar instituições para a realização de exames, serviços de vistoria, auditoria

ambiental e estudos, visando subsidiar suas decisões.

Segundo Alexandrina Moura111, Secretária Adjunta da SECTMA, a primeira proposta de

formulação de pacto federativo entre o governo federal e o estado iniciou-se em 1999, quando a

SECTMA chegou a analisar a proposta. Ao longo das discussões foi ficando claro que só haveria

repasse de deveres, tendo em vista que o MMA não vinha honrando com os compromissos já

assumidos com os outros estados. Além disso, os representantes do MMA não transmitiam

convicção para os interlocutores estaduais. Por essas razões e pela necessidade de o estado ter de

se enquadrar na Lei de Responsabilidade Fiscal, o pacto federativo não foi assinado – o Estado

fez uma série de cortes e a área mais atingida foi a ambiental.

Independentemente da assinatura do pacto federativo, o processo de descentralização no

Estado de Pernambuco apresenta dois momentos distintos. O primeiro refere-se a ações do

órgão executor da política ambiental do estado (CPRH) que, desde 1996, já vem descentralizando

algumas atividades para duas prefeituras (Recife e Olinda). O outro consiste numa proposta mais

ousada, do ponto de vista de mudanças de posturas gerenciais do estado, iniciado em 1999, com a

institucionalização de um programa estadual de municipalização.

O processo de descentralização estadual iniciou-se a partir do trabalho realizado pelo

Projeto CPRH/GTZ – Controle Ambiental no Estado de Pernambuco, em 1996, quando foram

assinados convênios com as prefeituras de Olinda e Recife para o controle ambiental de algumas

atividades efetivas e potencialmente poluidoras.

Na primeira fase do processo de descentralização, de 1996 a 1999, foram firmados

convênios de cooperação técnica entre a CPRH e as Prefeituras Municipais do Recife e de

Olinda. O convênio firmado entre a CPRH e a Prefeitura Municipal do Recife, assinado em 1996,

tinha por objetivo descentralizar – por meio do repasse à Secretaria Municipal de Planejamento

Urbano e Ambiental – as atividades de controle e monitoramento da poluição sonora, além do

controle sobre o licenciamento de indústrias de pequeno porte. Já o convênio com a Prefeitura

Municipal de Olinda, assinado em 1998, repassava à administração municipal o controle sobre a

poluição sonora e o esgotamento sanitário do tipo unifamiliar, através do exercício das atividades

de fiscalização e monitoramento.

Apesar dos problemas como a resistência interna da CPRH ao processo de

descentralização e das prefeituras em assumirem a responsabilidade no controle ambiental,

devido à falta de segurança administrativa, receios políticos e à falta de infra-estrutura e de

186

recursos humanos necessários, houve avanços no processo de gestão ambiental municipal, sendo

que os municípios vêm desenvolvendo as atividades repassadas com sucesso.

Em 1999, a CPRH iniciou a segunda fase do processo de descentralização, adotando uma

postura de gestão ambiental compartilhada, na qual o Estado capacitava os municípios para que

estes assumissem, com eficiência e responsabilidade, o controle ambiental que legalmente lhes

competia. A CPRH passava, nesse momento, a assessorar os municípios para que eles pudessem

implementar as ações concretas de controle ambiental na sua área político-administrativa.

Durante essa fase, a CPRH contava ainda com o apoio da Agência de Cooperação Técnica Alemã

- GTZ.

A GTZ apoiou a elaboração de um Plano de Gestão Ambiental Compartilhada que, na

sua primeira parte, identificou os pré-requisitos e os fatores favoráveis para que um município

pudesse realizar a co-gestão ambiental. Foi elaborada uma proposta concreta de programa de

Gestão Ambiental Compartilhada, por um prazo de 12 meses, identificando os municípios mais

apropriados, as áreas técnicas recomendáveis a serem controladas pelos municípios e os

instrumentos através dos quais se realizaria a co-gestão.

Em 2001, a CPRH lançou o Programa CPRH - Ações em Todo Estado, tendo como

principais objetivos divulgar, intensificar e otimizar as ações da CPRH, através de parcerias com

os municípios. O Programa incrementou o processo da municipalização da gestão ambiental, de

empreendimentos de potencial poluidor com impactos locais. A conclusão de convênios de

cooperação técnica nos municípios do Estado e a sensibilização sobre a questão ambiental nos

municípios conveniados constituem uma base para a implementação do Plano de co-gestão, que

ainda encontra-se em andamento.

O segundo momento refere-se à descentralização das ações do estado tratada pela

Secretaria de Planejamento, onde existia um programa próprio - Governo Município. Neste

programa, os Secretários de Estado iam até os municípios discutir prioridades para a elaboração

do Plano Plurianual - PPA. Tendo em vista a possibilidade de se avançar num processo

participativo, a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente inseriu a metodologia para

discussão da Agenda 21 nas reuniões dos secretários com os municípios. Depois de aceita pela

equipe de governo, passaram a fazer oficinas dentro desta ótica, o que aproximou as prioridades

ambientais e a formulação de políticas no estado. Criou-se, assim, uma discussão política entre

políticos e sociedade.

111 Em entrevista pessoal dada em 04/07/2002. Ver lista de entrevistados.

187

Esse programa já previa uma descentralização no debate, cuja sugestão era colocar as

propostas dos municípios no PPA, o governo assumindo o compromisso firmado nas discussões

com os prefeitos e a sociedade.

Ao longo do processo de reuniões e discussões do secretariado com os municípios,

iniciou-se outra frente de trabalho, no sentido de convencer os deputados das demandas advindas

dessas discussões e aprová-las sem emendas antes de sua entrada em pauta na assembléia

estadual. Assim, definiram-se políticas e, posteriormente, foi-se construindo a Agenda 21, dentro

de um processo altamente participativo.

Segundo Alexandrina Moura

os resultados de tal abordagem podem ser vistos na proposta aprovada pela

Assembléia que, para cada região de desenvolvimento de Pernambuco (11),

pelo menos 4 prioridades dentro de cada região fazem parte do PPA. Assim,

procurou-se dentro de cada prioridade permear a questão ambiental, apesar de

prevalecer o interesse dos prefeitos em realizarem obras de infra-estrutura.

Outro fator apontado como positivo foi o fato de o PNMA II já ter definido prioridades

e ter feito um diagnóstico da situação, havendo, assim, uma convergência entre os dois

programas (federal e estadual).

No caso de Pernambuco existem duas ações em andamento: uma é desempenhada pelo

órgão ambiental e a outra, pelo órgão de planejamento do estado, com participação do órgão

ambiental. O governo do estado utiliza projetos de desenvolvimento para tratar a questão

ambiental, culminado, assim, com a desconcentração do CPRH. Neste contexto foram criados

dois centros, um no norte e outro no sul, na zona da mata (são responsáveis pelo gerenciamento

de 43 municípios), para um total de 185 municípios pernambucanos. Na outra ponta, a CPRH

vem procurando descentralizar suas ações por meio de convênios junto às prefeituras, repassando

as atividades efetivas e potencialmente poluidoras de efeito local.

Outro ponto significativo foi a criação de consórcios de municípios. Pernambuco já criou

3 consórcios genéricos e outros específicos. Os consórcios não possuem uma figura jurídica,

sendo os próprios municípios responsáveis pelas atividades burocráticas relativas à assinatura de

contratos, convênios e demais instrumentos legais. Em grande parte, esse tipo de modelo de

gestão está se repetindo em várias regiões do Brasil. Todavia, ainda carece de maior apoio do

governo federal que deveria regulamentar o art. 241 da Constituição Federal de 1988, que trata

dos consórcios intermunicipais.

Segundo Alexandrina Moura

o processo de descentralização não tem um modelo pré-definido. Existem

várias possibilidades de se tratar a questão, sendo que o Estado deve ser um

188

facilitador em termos de alocação de recursos, meios e capacitação. O Estado

de Pernambuco, por meio da SECTMA e da CPRH, quer repassar o

licenciamento ambiental porém ainda não foi possível se avançar muito, dado

que os prefeitos não querem assumir novos compromissos que acarretem em

custos.

De acordo com Alexandrina Moura, o Fundo Estadual de Meio Ambiente é utilizado

como indutor dos projetos remetidos pelos municípios, que contam com sete linhas de

financiamento, nas quais são feitas as micropolíticas ambientais de governo. Apesar dos parcos

recursos, o que tem se observado é que os prefeitos não estão acostumados a serem monitorados

e, muito menos, a serem avaliados. Isto decorre da falta de compromisso político que prevalecia,

até pouco tempo, nos municípios brasileiros, não havendo responsabilidade fiscal para o trato das

questões públicas.

Na área de recursos hídricos, observa-se que a SRH já tem uma agenda por bacia, sendo

que os comitês de bacias estão funcionando ainda sem uma avaliação. As UCs estão com a

Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente, na qual encontram-se 42 UCs estaduais de

proteção integral e uso sustentável, sendo que apenas 2 UCs de proteção integral estão

implantadas dentro da região metropolitana.

Segundo Alexandrina Moura não se tem um desenho para a descentralização a ser seguido pelos estados. O estado

de PE optou pelo processo da elaboração e disseminação da Agenda 21 Estadual e

Local, onde o estado tem o maior número de Agenda 21 Local sendo financiadas pelo

FNMA. Dentro desse processo de discussão das Agendas 21 Estadual e Local criou-se

um processo de discussão da via de descentralização, para tentar superar os obstáculos

criados pelos prefeitos em assumir essa questão.

Sua opinião é que as mudanças de comportamento são pontos positivos, pois os próprios

municípios criam mecanismos de controle social nas prefeituras, onde os demais agentes passam

a controlar as ações dos prefeitos e a exigir um maior controle sobre o meio ambiente local.

As ações desenvolvidas pelos dois programas estaduais são complementares entre si,

procurando cada um atuar em níveis distintos de governança. Dessa forma, a capacidade

institucional e a participação social são beneficiadas mutuamente.

5.3 Rio Grande do Sul

A Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA) é órgão central do sistema de gestão

ambiental do Estado que inclui o Sistema Estadual de Proteção Ambiental (SISEPRA) e o

Sistema de Recursos Hídricos (SERH).

189

O Conselho Estadual do Meio Ambiente - CONSEMA - foi criado em 1994. Sua

composição e atribuições estão expressas nas Leis nº 10.330/94 e nº 11.362/99. Possui caráter

deliberativo e normativo e é responsável pelo acompanhamento da implementação da Política

Estadual de Meio Ambiente e demais planos afetos à área.

O CONSEMA apresenta paridade de representação entre os órgãos e entidades

governamentais e as entidades representativas da comunidade organizada. Integram o Conselho

28 membros, dentre os quais estão secretários de estado, representantes de entidades

ambientalistas, comitês de bacia, instituições universitárias, produtores e trabalhadores rurais,

empresários e técnicos da SEMA.

O CONSEMA reúne-se ordinariamente uma vez por mês e apresenta, no momento,

quatro Câmaras Técnicas em funcionamento, sendo uma de caráter permanente (Agrotóxicos) e

três de caráter provisório (Política Florestal, Municipalização e ICMS ecológico).

O Conselho de Recursos Hídricos – CRH é o órgão deliberativo superior do Sistema de

Gestão dos Recursos Hídricos, que deve resolver os conflitos de água, em última instância. É

formado por um colegiado de Secretários de Estado e de representantes dos Comitês de Bacias e

dos Sistemas Nacionais de Recursos Hídricos e do Meio Ambiente.

No Estado do Rio Grande do Sul, a gestão das três Agendas Ambientais está a cargo da

SEMA, cabendo à Fundação Estadual de Proteção Ambiental - FEPAM a gestão da Agenda

Marrom e Azul, e ao Departamento Estadual de Florestas e Áreas Protegidas – DEFAP e à

Fundação Zoobotânica do Rio Grande do Sul – FZB, a gestão da Agenda Verde. A seguir, é

apresentado um quadro dos órgãos ambientais.

190

Figura 14. Representação esquemática dos órgãos ambientais do Rio Grande do

Sul, em 03/2002.

Quando de sua criação, em 1973, a Fundação Estadual de Proteção Ambiental "Henrique

Luiz Roessler" foi vinculada à Secretaria do Interior, Desenvolvimento Regional e Obras

Públicas. Posteriormente, foi vinculada à Secretaria de Cultura, Desporto e Turismo em 1979 e,

por fim, à Secretaria de Agricultura e Abastecimento, em 1980. Em 1990, a Fundação passa para

a SEMA. Em 1999, também passam a integrar a SEMA, a Fundação Zoobotânica do Rio Grande

do Sul (FZB, Lei de criação 6.497/72), o então Departamento de Recursos Naturais Renováveis

(DRNR, hoje DEFAP) e a Divisão de Recursos Hídricos (DRH).

Em 03/2002, a FEPAM dispunha de seis regionais no Estado, que funcionavam como

entidades representativas nas regiões noroeste (Santa Rosa), nordeste (Caxias do Sul), central

(Santa Maria), sul (Rio Grande), oeste (Alegrete) e centro-oeste (Santa Cruz do Sul), além de um

setor específico junto ao Pólo Petroquímico do Sul – COPESUL, no município de Triunfo,

região Metropolitana de Porto Alegre.

O Departamento de Florestas e Áreas Protegidas (DEFAP) é o órgão da SEMA

responsável pela política florestal do RS, através de ações de normatização, planejamento,

coordenação e fiscalização.

O Departamento Estadual de Florestas e Áreas Protegidas (DEFAP) originou-se do

Departamento de Recursos Naturais Renováveis da Secretaria da Agricultura e Abastecimento,

que passou a integrar a SEMA a partir de 1999.

Órgãos ambientais responsáveis pela gestão ambiental no Rio Grande do Sul.

Agenda Marrom, Verde e Azul

DRH FEPAM

SEMA

FZB DFAP

191

No setor de áreas protegidas, o DEFAP é responsável pela coordenação do Sistema de

Unidades de Conservação, ou seja, parques e reservas, considerados fundamentais para a

preservação da biodiversidade e proteção de ecossistemas.

O Departamento é formado pela Direção, Divisão de Licenciamento Florestal (DLF),

Divisão de Unidades de Conservação (DUC), Divisão de Cadastro Florestal, Setor de Apoio

Administrativo, Fundo de Desenvolvimento Florestal (FUNDEFLOR) e Unidades

descentralizadas (Agências Florestais e Unidades de Conservação), localizadas no interior do

Estado.

A Fundação Zoobotânica do Rio Grande do Sul, criada em 1972, foi estabelecida

operacionalmente em 1973. Todavia, o funcionamento efetivo da Instituição ocorreu no dia 20

de março de 1974. Até então existiam, com grande destaque científico, o Jardim Botânico, o

Museu de Ciências Naturais e o Parque Zoológico. Assim, coube à Fundação a manutenção,

administração e gerenciamento de áreas destinadas à preservação e conservação de recursos

naturais, com destaque ao patrimônio transferido pelo Estado e que contempla o acervo dos três

órgãos operacionais.

A criação do Departamento de Recursos Hídricos no âmbito da estrutura de Estado

estava prevista na Lei 10.350/94 que cria o Sistema Estadual de Recursos Hídricos. Também

merece referência a Lei 11.362/99 que cria a Secretaria Estadual de Meio Ambiente e transfere as

atribuições da SOPSH para a SEMA, no que diz respeito à gestão dos Recursos Hídricos.

O DRH é o órgão da administração direta, responsável pela integração do Sistema

Estadual de Recursos Hídricos, que concede a outorga do uso da água e subsidia tecnicamente o

CRH, sobretudo no que tange à coordenação, ao acompanhamento da execução e à elaboração

do anteprojeto de Lei do Plano Estadual de Recursos Hídricos.

No caso do Rio Grande do Sul, Cláudio Langone112, presidente da SEMA, assinala que a

simples existência da Resolução CONAMA n° 237 não quer dizer que o município tenha

condições de atuar na área ambiental, sendo necessários meios para tal, apesar de entender que

depois da Resolução não há necessidade de existência de convênio ou outro instrumento de

delegação de competência para que ele venha a atuar.

Por ter o RS uma tradição organizativa maior dos municípios, por meio da Federação das

Associações de Municípios do Rio Grande do Sul – FAMURS, foi constituída uma comissão

bipartite113. Nela foi realizada uma tipificação das atividades de impacto local, tendo sido criadas

duas exigências a mais para que houvesse a descentralização do licenciamento no RS: i) a

112 Em entrevista pessoal,dada em 12/06/2002. Ver lista de entrevistados. 113 Comissão bipartite – formada por representantes do governo estadual e municipal.

192

elaboração de planos de gestão ambiental municipais e ii) a figura da habilitação municipal pelo

CONSEMA.

A Resolução CONSEMA n° 005/1998 dispõe sobre os critérios para o exercício da

competência do Licenciamento Ambiental Municipal, no âmbito do Estado do Rio Grande do

Sul, tendo sido incorporada às deliberações dessa comissão bipartite na Resolução CONSEMA

n° 004/2000, que dispõe sobre os critérios para o exercício da competência do Licenciamento

Ambiental Municipal e dá outras providências. A ela foram acrescidas as duas condicionantes

previstas pela comissão bipartite, como forma de garantir uma melhor performance dos

municípios no tratamento da questão ambiental.

Segundo Cláudio Langone

o Estado passou a realizar cursos de capacitação dos municípios por meio do

IBAM/RJ, como forma de preparar os órgãos ambientais municipais a

exercerem a gestão ambiental. Em 2002, existia a possibilidade de se ampliar o

leque de ações que poderiam ser descentralizadas, inicialmente estipuladas pela

Resolução CONAMA n° 237/97, para os municípios, tendo em vista o

desempenho e a capacidade instalada dos municípios de Porto Alegre e Novo

Hamburgo no trato da questão ambiental, mediante a delegação de

competência.

Segundo Cláudio Langone, o órgão ambiental vê a descentralização muito mais como um

meio para buscar ampliar o espectro de atividades licenciáveis. Os Conselhos Municipais são um

espaço importante de participação e, no caso do RS, existe a conferência114, obrigatória a cada

dois anos, sendo deliberativa, prevista dentro da lei do estado. Nela são definidas diretrizes de

política, possibilitando maior diálogo entre governo e sociedade. No caso do RS, a existência do

orçamento participativo auxiliou em muito essa questão.

Segundo Nilvo Alves115, presidente da FEPAM, a falta de articulação do sistema gera um

conflito de competência muito grande que se reflete em toda a gestão ambiental. Por isso, o atual

modo de atuação do licenciamento deve ser revisto, pois ele trabalha numa escala muito pontual,

não refletindo a problemática ambiental.

O RS utilizou duas estratégias para consolidar o sistema ambiental. A primeira passou

pela construção de um acordo político com a FAMURS e a sociedade, e pela existência de

legislações e acordos, envolvendo os municípios, o conselho estadual de meio ambiente e a

câmara legislativa que teve como ápice a conferência ambiental. A segunda passou pela definição

114 Conferência ambiental – criada na reformulação da lei ambiental do Rio Grande do Sul, realizada a cada

2 anos. Nela são definidas e formuladas as políticas ambientais do estado, com a participação da sociedade civil organizada.

193

do que é impacto local, o que foi consolidado nas resoluções do CONSEMA, que permitiu a

construção de um rito administrativo para que os municípios pudessem se habilitar a licenciar

atividades de impacto local.

O repasse foi feito por convênio, apesar de o código ambiental do RS ter dado essa

atribuição aos municípios. Isso possibilitou ao órgão ambiental estadual atuar num espaço

estratégico, próximo à definição de políticas públicas setoriais e dando assistência técnica aos

municípios. Estes passaram a licenciar as atividades de impacto local, ampliando a quantidade de

licenças expedidas pelo sistema.

Encontram-se em andamento no Estado várias formas de gestão compartilhada para a

gestão ambiental municipal. Assim, os municípios têm se articulado entre si, mediante acordos e

convênios para atuarem e sanarem as problemáticas comuns. Isto porque todo o sistema está

baseado na criação de subsistemas parecidos com o modelo maior116. Porém, isso só poderia ser

feito em alguns casos, principalmente, nos municípios maiores, pois os menores não teriam

condições de atuar desta forma, devendo haver estruturas diferentes dentro do sistema (Cláudio

Langone).

Vários modelos estão sendo testados. Neles, os municípios estão buscando soluções

diversas para atuar na questão ambiental, pois não existe um modelo único a ser seguido. Novos

arranjos institucionais estão sendo testados para verificar o que é mais adequado para uma

situação específica de um município ou conjunto de municípios, quando formam consórcios.

Segundo Nilvo Alves, esses modelos são válidos em momentos de transição, em função de não se

saber qual o melhor modelo a ser seguido.

Um exemplo concreto foi o licenciamento – em nível de bacia hidrográfica – para a bacia

Taquari-Antas, para o setor elétrico. Foi feito um acordo conjunto, em que foi utilizada a

Avaliação Ambiental Estratégica117 para a seleção das pequenas e médias hidrelétricas que

poderiam ser instaladas em toda a bacia, a partir do licenciamento, utilizando-se estudos

simplificados ou estudos de significativo impacto ambiental.

115 Em entrevista pessoal dada em 12/06/2002. Ver lista de entrevistados. 116 A concepção de sistemas e subsistemas de gestão ambiental no Brasil está atrelada à prática corriqueira

de as diferentes esferas de poder criarem estruturas semelhantes à nacional. Como a estrutura administrativa e operativa dos municípios, muitas vezes, não permite esse tipo de arranjo, o que se vê são estruturas com pouca eficiência, eficácia e efetividade.

117 Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) – “é um procedimento sistemático e contínuo de avaliação da

qualidade do meio ambiente e das conseqüências ambientais decorrentes de visões e intenções alternativas de desenvolvimento, incorporadas em iniciativas tais como a formulação de políticas, planos e programas (PPP), de modo a assegurar a integração efetiva dos aspectos biofísicos, econômicos, sociais e políticos, o mais cedo possível, aos processos públicos de planejamento e tomada de decisão” (PARTIDÁRIO, 1999).

194

Em 03/2002, 29 municípios estavam licenciando, dentre eles os maiores do estado,

representando 40% da população. Foram firmados dois convênios de delegação de competência,

com Porto Alegre e Novo Hamburgo.

A área florestal no RS não tem muito atrito com o IBAMA, pois o RS tem órgão próprio

que é bem atuante e possui uma aproximação entre o sistema de proteção ambiental e de recursos

hídricos.

Agências florestais têm o papel de executar a política florestal estadual em sua área de

jurisdição mediante prestação de serviços, fiscalização e controle das atividades, além de executar

programas regionais que visem à recomposição ambiental em áreas degradadas.

O critério de criação das regionais do antigo DRNR, na época pertencente à Secretaria de

Agricultura e Abastecimento, foi uma distribuição espacial homogênea para atendimento das

demandas e desenvolvimento das atividades pertinentes, motivo pelo qual o número de

municípios por regional é variável.

A demanda de licenciamentos cresceu bruscamente, principalmente, por conta das

atividades do campo, depois do protocolo verde. Como a capacidade do órgão ambiental central

é menor, a descentralização vem sendo uma saída para atender ao licenciamento dessas

atividades, ao mesmo tempo em que o órgão central passa a atender atividades macro dentro do

governo.

Ao analisarmos os três estados selecionados, podemos observar que eles adotaram

abordagens diferenciadas para descentralizar a gestão ambiental. O Estado de Pernambuco partiu

para a descentralização mediante duas estratégias: i) descentralizando suas ações para os

municípios, que não se mostraram muito dispostos a assumir novas atribuições, com exceção de

Recife e Olinda; ii) pela implantação da Agenda 21 Local, construindo, assim, um grupo de

discussão e participação social, num primeiro momento, e que, posteriormente, poderá estar apto

e capacitado a exercer o controle social necessário sobre o poder público local, vindo até a exigir

que ele atue de forma mais contundente sobre a temática, no sentido de criar órgãos ambientais

para assumirem sua gestão.

A Bahia partiu para a descentralização via capacitação e assistência técnica dos municípios

pelo CRA, e o Rio Grande do Sul reformulou sua política estadual de meio ambiente, permitindo

que a sociedade, a cada dois anos, participe da formulação da política estadual de meio ambiente,

por meio da Conferência Ambiental, e delegando, a priori, a competência aos municípios para

atuarem na gestão ambiental local.

Como as realidades e culturas regionais são distintas, não nos é permitido inferir juízo de

valor sobre qual é a mais adequada, mesmo porque, os exemplos existentes de descentralização

195

ambiental na esfera internacional são escassos. Na arena nacional, não existem estudos

conclusivos e detalhados que permitam tomar um caso como exemplo, concordando com os

entrevistados no que se refere à inexistência de um modelo único de descentralização a ser

seguido.

Todos os exemplos são válidos. O que não se pode perder de vista é o controle social

sobre o poder local, de forma a não permitir desvios de conduta. Dessa forma, a presença do

Ministério Público deveria ser incentivada em todos os Conselhos Municipais de Meio Ambiente,

bem como a indução por parte deles da opção da ação supletiva da União e dos Estados nos

casos de omissão ou má conduta.

Segundo Cláudio Langone, a ABEMA está procurando atuar de forma descentralizada e

compartilhada, buscando implantar a Carta de Porto Alegre118, abrindo novos patamares de

diálogo em conjunto com a ANAMMA, não havendo razão para o sombreamento entre as

instituições e esferas de governo. Deve, sim, haver uma revisão da Lei n° 6.938/81, assim como a

reformulação do SISNAMA.

Langone ainda afirma que a Resolução CONAMA n° 237/97 foi importante, mas não

houve um desdobramento para efetivá-la, faltando capacitação dos municípios. A indefinição do

que é impacto local foi outro fator que contribuiu para a persistência de sombreamento entre

Estados, municípios e União, nas políticas de meio ambiente. A definição do impacto local não

deveria ser feita no contexto nacional, devido às peculiaridades regionais, devendo ficar a cargo

dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente. Outro ponto crucial para o aperfeiçoamento da

gestão ambiental passa pela aproximação dos sistemas de gestão ambiental e urbanística, na

questão da gestão municipal.

Segundo Gerson Silva, presidente da ANAMMA, a CF de 1988 reconheceu o município

como ente federado, criando um novo protagonista na gestão brasileira. Os municípios tiveram

que assumir novas atribuições sem, no entanto, estarem aptos e capacitados para tal. Além disso,

apesar de as receitas orçamentárias terem crescido, ainda estão bem abaixo do que já foram, o que

impossibilita a assunção de qualquer nova atribuição. Outro ponto frisado por ele é que muitos

municípios tiveram crescimentos populacionais que trouxeram outros problemas, os quais não

puderam ser acompanhados ou planejados, devendo ser construídos mecanismos institucionais

no sentido de efetivamente centralizar as gestões públicas, o que se dá no nível do licenciamento.

Isso porque a ação local fica mais evidenciada na medida em que as atividades passíveis de

118 A Carta de Porto Alegre é fruto de uma reunião realizada pelos dirigentes estaduais de meio ambiente,

em Porto Alegre, durante o Encontro Nacional da ABEMA sobre gestão ambiental compartilhada, entre os dias 29 e 30 de março de 2001. Nela são dispostas seis ações a serem implementadas pelos representantes, no intuito de

196

licenciamento passam a ser fiscalizadas e acompanhadas, o que, no nível estadual ocorre de forma

precária. Além do mais, o licenciamento é uma das facetas a ser levada em consideração, sendo

também necessário rediscutir outras questões que, em última instância, passam pela revisão total

do sistema. Nesse aspecto, os fundos estaduais de meio ambiente e o FNMA devem rever a sua

forma de financiamento, pois eles não são auto-suficientes para financiar o sistema.

Segundo Gerson Silva, vários municípios não dispõem de meios para assumirem a

maioria das novas atribuições no momento, que implicam a construção de sistemas locais de

licenciamento, que não pode ser visto como um instrumento burocrático isolado, e sim como

realização de uma política pública numa visão de cidade, pois toda atividade econômica demanda

licenciamento. A ANAMMA tem uma proposta de formulação das necessidades do segmento

dos municípios, segundo a qual eles devem ser ouvidos na questão territorial, em que têm

prerrogativa constitucional e, a partir daí e com a participação da sociedade, passar a ter maior

controle das informações. Assim, quanto maior o grau de participação na definição de políticas,

maiores são os ganhos na melhoria de gestão dos processos e menores as chances de se cometer

erros. Por exemplo, a instalação do Carrefour, em Porto Alegre, fez com que fossem revistas

várias medidas durante o processo de licenciamento pelo órgão ambiental municipal, o que

possibilitou um novo modo de mitigar os impactos sobre a população local. Isso só foi possível

porque os impactos locais são mais facilmente detectáveis e perceptíveis em nível local do que

estadual, regional ou nacional.

Atualmente, o sistema de redistribuição de repasse dos recursos para as prefeituras é

perverso, pois, cada vez mais, os municípios devem assumir mais atribuições e os recursos vêm

diminuindo. Com isso há necessidade de se ajustar e de se recuperar o sentido de federação e do

próprio SISNAMA.

Merece destaque, também, a crescente prática em várias Unidades da Federação de

procedimentos desconcentradores. Trata-se de uma estratégia que reproduz a ação do Governo

Federal, que, a partir da criação do IBAMA, em 1989, passou a atuar também nos estados, por

intermédio de suas gerências estaduais. Estas, permitem àquela agência federal uma operação

mais ágil e em sintonia com particularidades dos estados, embora mantida a direta vinculação

com a sede em Brasília. Seguindo o mesmo princípio da desconcentração, sem perder a função

coordenadora, várias UFs criaram escritórios em sub-regiões administrativas, facilitando a

tramitação dos procedimentos burocráticos e operacionais (Quadro 25). Por outro lado, a

desconcentração traz consigo uma série de pressões para o preenchimento de cargos, em nível

descentralizarem suas ações, melhorar o relacionamento e propor modificações ao SISNAMA e criarem mecanismos que agilizem a descentralização ambiental.

197

local, com representantes destas esferas de poder. Esse tipo de procedimento tem feito com que

haja uma perda na qualidade dos serviços prestados pelo governo, que fica mais susceptível a

acordos e pressões políticas.

Evidentemente, com a maior complexidade do sistema de gestão ambiental no País,

também o contingente de funcionários envolvidos apresentou substancial crescimento. Em 2000,

o pessoal total a atuar na esfera estadual já era de quase 18.000, de acordo com informações das

próprias secretarias estaduais de meio ambiente (MMA, 2001). Vale assinalar que ainda há uma

grande disparidade entre o número de funcionários estaduais atuando na gestão ambiental,

segundo estados e regiões. São Paulo, por exemplo, conta com mais de um terço do contingente

de funcionários estaduais de meio ambiente. Já os estados das regiões Norte, Centro-Oeste e

Nordeste, que representam elevado percentual do território nacional e onde ocorrem importantes

problemas ambientais, só contam com 27% do efetivo de pessoal estadual operando em gestão

ambiental.

198

CONCLUSÕES

A descentralização, entendida como a transferência de autoridade e de poder decisório

para instâncias subnacionais, é um dos princípios constantes na Constituição Federal do Brasil de

1988.

Nos últimos anos, o processo de descentralização das políticas públicas, nos campos

social, econômico e financeiro, processou-se de forma diferenciada nas diversas áreas. Ações

empreendidas no campo social não puderam superar algumas práticas clientelistas e paternalistas

existentes no Brasil, como assinala JACOBI (2000), apesar de ser um processo irreversível e

necessário para atingir a efetividade pretendida pela descentralização.

No campo da gestão ambiental, a descentralização é um princípio anterior à Constituição

Federal, constante na PNMA, e vem se processando em graus diferenciados nas diversas

Unidades da Federação.

Ao longo dos 21 anos da implementação da PNMA, o empenho do governo federal para

descentralizar suas ações tem se mostrado tímido, e é marcado por períodos de avanços e

retrocessos. Nos primeiros anos de sua implementação, observou-se uma série de posturas por

parte do órgão central, no sentido de descentralizar ações, mesmo no período de regime fechado.

Apesar do momento especial que o Brasil enfrentava, várias ações foram empreendidas para criar

estruturas estaduais de meio ambiente. Ainda na década de 1980, a política ambiental era vista

meramente como uma limitação ao modelo de desenvolvimento do país, postura presente em

alguns segmentos e setores do governo e da iniciativa privada, apesar do discurso ecológico. Já na

década de 1990, várias mudanças foram se processando na esfera federal, o que permitiu que as

ações empreendidas dependessem diretamente de induções por parte do governo central, via

programas de fortalecimento institucional.

A descentralização tem sido uma meta perseguida nos últimos 10 anos do século XX pelo

governo federal. Entretanto, os resultados obtidos até o presente momento nos permitem afirmar

que não existe um modelo único de ação a ser esboçado para todo o espaço territorial brasileiro

pelo governo federal, tendo em vista que as diferenças sociais, econômicas, políticas e culturais

podem explicar os diferentes sucessos e insucessos verificados pelos modelos existentes e postos

em prática por algumas unidades da federação.

No atual estágio em que se encontra a descentralização das políticas ambientais, na

maioria das vezes, ela está restrita à questão de licenciamento ambiental. Isso ocorre tanto no

âmbito federal quanto estadual.

199

Apesar dos discursos adotados pelo governo federal, somente nos últimos anos é que a

descentralização passou para a pauta de discussões como proposta de gestão ambiental, devido à

indefinição da delimitação das competências concorrentes e supletivas.

Em 2002 iniciou-se a discussão para a regulamentação do art. 23 da CF de 1988, que trata

da competência comum. Em seu parágrafo único, o art. 23 já definia a lei complementar que

fixaria formas de cooperação, porém não especificava qual instrumento deveria ser utilizado. O

que se pretende com sua regulamentação é definir as formas de cooperação que devem ser

empreendidas para que a descentralização ocorra naturalmente.

Como este tipo de regulamentação não fazia parte da agenda dos governos que se

seguiram à nova Constituição Federal, as ações governamentais visando à descentralização na

área ambiental foram praticamente nulas até meados da década de 1990, quando foi

institucionalizado o programa de descentralização da gestão ambiental. Porém, as ações

estabelecidas nesse programa não saíram do papel.

Os pactos federativos permitiram o início da implementação das ações descentralizadas.

No entanto, poucos estados assinaram tais pactos (MG, GO, CE, MT, BA e ES), o que

demonstra a falta de empenho do governo federal, via MMA, para que as ações acordadas

avançassem. Como resultado, todos os pactos federativos assinados venceram e não foram

renovados.

No âmbito federal, ao analisarmos o grau de descentralização federal para estadual,

podemos observar que existem avanços significativos em algumas áreas, como licenciamento e

recursos hídricos. A área florestal ainda carece de instrumentos, por parte dos estados, e do

repasse de atribuições, por parte do governo federal. No que se refere às unidades de

conservação, ainda é muito baixa a implementação dos instrumentos de gestão, tendo em vista

que somente três estados dispõem de leis próprias para tratar do assunto.

É preciso assinalar que alguns programas federais obtiveram sucesso ao induzirem,

mesmo que indiretamente, a descentralização e a desconcentração, mas foram aqueles que

apresentaram exigências de pré-enquadramento que ensejaram maiores ganhos em termos de

implementação, como o PNMA I e ProÁgua Semi-Árido. Observa-se que esses resultados não

estavam previstos como objetivos a serem alcançados pelos referidos programas. Somente no

PNMA II é que se tem como estratégia, para obter esses resultados, a utilização de critérios de

elegibilidade.

Hugo Almeida119, analisando as ações empreendidas pelo PED/PNMA I,

119 Hugo Almeida, ex-coordenador do PED/MMA, em entrevista dada em 25/05/2002.

200

verificou que a articulação tem papel fundamental na melhoria da gestão

ambiental, via orientação política do governo. A forma de se fazer é outra

conversa. As ações empreendidas demonstram que, onde houve êxito, foi

função das pessoas, “humanograma”, mais do que por uma ação pensada do

estado. A articulação tem que ser uma ação de estado e não de governo. Neste

sentido, haverá um avanço da descentralização a partir do momento que forem

repassadas as receitas e não só os ônus das ações ambientais. Dadas as

diferenças dos sistemas e estruturas dos órgãos estaduais, devido a diversos

motivos, alguns estados possuem maiores condições de assumir as atribuições

advindas da descentralização em detrimento de outros. Essas condições

decorrem da falta de pessoal, infra-estrutura, capacidade institucional e

operacional, entre outros fatores. Apesar da participação social estar

aumentando dia a dia, ainda está aquém do desejável, estando em um estágio

muito rudimentar, primário. Isto porque o cooperativismo no Brasil depende

do gerente e/ou administrador, fazendo com que qualquer processo de

mudança irá levar algumas gerações, pois o processo ainda é pouco participativo

e a democracia participativa é muito trabalhosa.

Ao analisarmos os programas por áreas temáticas podemos observar que a criação de

programas específicos para um determinado setor contribuiu para a capacitação e o

fortalecimento institucional de níveis subnacionais.

No âmbito estadual, o ProÁgua Semi-Árido conseguiu, no setor de recursos hídricos,

capacitar, fortalecer e criar competências em alguns estados. Já no setor de recursos florestais, o

mais centralizado, não houve avanço no processo de descentralização por meio dos programas

analisados, mesmo no PPG-7 para os estados da Amazônia Legal. Assim, esse setor permanece

como o mais centralizado no momento.

A área de unidades de conservação, apesar de sua curta existência, não teve um programa

próprio para que se desenvolvesse. Pode-se observar, porém que, em virtude dos instrumentos

legais federais, principalmente do Código Florestal e da Lei de Proteção à Fauna, muitos estados

e municípios já haviam criado unidades de conservação estaduais e municipais. Ainda nessa

temática, existem sobreposições com a política de recursos florestais, pois as duas vêm

concorrendo e a primeira se sobrepõe à política de fomento e produção madeireira. Essa

concorrência poderá provocar futuros conflitos por demanda e oferta de produtos madeireiros,

caso não sejam criadas condições de convivência dos dois sistemas.

No tocante ao licenciamento ambiental, podemos observar que os programas PNMA I e

II possibilitaram os maiores avanços na descentralização e na capacitação dos estados.

201

Da análise empreendida sobre a descentralização da gestão ambiental estadual para

municipal, sua contribuição efetiva para a melhoria da gestão ambiental não pode ser mensurada

facilmente, porque as experiências de descentralização, em si, encontram-se apenas em fase

inicial.

No âmbito estadual, ao analisarmos o grau de descentralização dos estados para os

municípios, podemos observar que as regiões Sul e Sudeste estão entre as regiões que apresentam

maiores ações voltadas para a descentralização. Os estados que apresentam os maiores graus de

descentralização da gestão ambiental municipal são: RR, MG, ES, RJ, SP, PR, SC e RS.

É interessante observar que a maior parte das ações descentralizadas – dos estados para

os municípios – também se verificam na área de licenciamento ambiental. No tocante a recursos

florestais, existe um conflito de competência do IBAMA com os estados. Por isso, apenas os

estados de MG e RS repassam essas atribuições para os municípios em pontos particulares. Na

questão de recursos hídricos, a descentralização ocorre por meio da constituição de comitês de

bacias – instrumentos implantadas recentemente pela lei de PNRH – nos estados nos quais está

prevista a participação social. No que diz respeito às UCs, os municípios podem criar algumas

categorias de UCs – e já o fazem há muito tempo. Porém, a participação popular no processo de

definição de UCs só foi prevista a partir de 2000.

Para verificarmos em que medida a descentralização contribuiu para a implementação de

algumas políticas setoriais ambientais, foram selecionados três estados (RS, PE, e BA) que

apresentavam estratégias diferenciadas para tratar a questão ambiental.

O estado da BA vem fomentando a descentralização por meio da capacitação das

prefeituras que são cooptadas a exercer o licenciamento ambiental em sua esfera de poder, por

meio de resoluções emanadas do CEPRAM.

No caso do estado de PE, foram utilizadas duas abordagens para tratar a descentralização:

uma em que o CPRH vem tentando descentralizar o licenciamento ambiental por meio do

repasse de atribuições para os municípios, e outra, em que o governo estadual, por meio de seu

programa de municipalização, vem tentando criar meios de controle social, pela participação da

população na definição de propostas de agendas de governo, via Agenda 21 Local. Essa estratégia

pode significar, no futuro, um passo adiante no processo de descentralização, permitindo o

fortalecimento e a organização da sociedade civil, num primeiro momento e, posteriormente, o

repasse efetivo de algumas atribuições do estado para os municípios. Esse controle social viria

mudar as práticas clientelistas, paroquiais e paternalistas existentes na região.

202

No caso do RS, as ações do órgão ambiental estadual estimulam a criação de mecanismos

que permitam aos órgãos municipais apresentarem maior capacidade institucional, por meio de

exigências de outros instrumentos para que eles se licenciem.

Como forma de contornar essa situação, alguns estados impõem condições básicas

mínimas para que os municípios possam atuar no licenciamento ambiental. Essas condições

dizem respeito, muitas vezes, à existência de uma estrutura mínima operativa, institucional e

capacitada para atuar.

A dimensão territorial brasileira, aliada à multiplicidade de elementos que se inter-

relacionam na área ambiental, possibilita uma série de arranjos institucionais para a construção de

subsistemas de gestão ambiental.

As diversas tipologias existentes nos sistemas estaduais de meio ambiente, provenientes

de diferentes arranjos institucionais, também refletem o grau de heterogeneidade existente entre

os estados. Podemos observar que a participação social, via conselhos estaduais, também

apresenta graus diferenciados de participação entre os estados, refletindo a ausência de um

modelo único de representação e participação.

Na verdade, o somatório de todas as experiências em andamento, não só nos casos

listados, mas de outros estados, é, sem dúvida, uma base referencial para a revisão do Sistema

Nacional de Meio Ambiente e da proposição de subsistemas estaduais e municipais.

A contribuição efetiva do processo de descentralização da gestão ambiental no âmbito

municipal, apesar de apresentar algumas experiências interessantes por parte de alguns estados,

tem sido pouco efetiva, devido ao número de municípios que possuem algum setor atuante na

área ambiental, 11,7%.

Do ponto de vista da contribuição efetiva do processo de descentralização para a

melhoria da gestão ambiental, podemos observar que nas áreas temáticas analisadas, boa parte

dos estados conseguiu avanços significativos do ponto de vista da capacidade institucional,

muitas vezes, por ações emanadas do poder central, sendo que o item recursos florestais

apresentou menor avanço.

Observamos que, apesar do fortalecimento institucional empreendido pelos programas

federais, poucos órgãos estaduais conseguiram implementar ações para descentralizar suas ações

para os municípios e que estes ainda não apresentam condições efetivas para atuar na área

ambiental, com exceção de municípios isolados que conseguiram atuar em certos aspectos do

licenciamento ambiental.

A capacidade institucional dos municípios brasileiros é insuficiente para atender boa parte

de suas obrigações constitucionais, que se encontram mais comprometidas com ajustes à Lei de

203

Responsabilidade Fiscal. Com isso, qualquer nova atribuição que lhes for repassada será objeto

de longas discussões, tendo em vista que eles não possuem recursos financeiros e humanos para

atender novas obrigações.

De maneira geral, o que podemos observar é que o fortalecimento das instituições

encarregadas de zelar pelo cumprimento da PNMA, nos estados, tem permitido que elas

empreendam ações de descentralização para os municípios. Entretanto, quanto ao ganho

ambiental ou da melhoria da qualidade de vida para a população ainda é prematuro fazer qualquer

afirmativa, tendo em vista que o processo de descentralização está apenas começando.

A participação social é essencial para que ocorra a democracia participativa e

representativa. Todavia, o governo deve ser imparcial e intervir no processo de forma a diminuir

as distorções econômicas inerentes ao sistema, da maneira mais transparente possível.

A sociedade brasileira, na maioria das vezes, na qualidade de espectadora das ações

governamentais, só procura seus direitos no momento em que existe algum fator ou evento que a

prejudique ou que lhe traga desconforto. Essa postura – típica de sociedades que possuem baixo

capital social – ensejam medidas de incentivo por parte do governo central, para que a sociedade

venha a participar dos esforços de melhoria da qualidade de vida, que começam no âmbito local.

Do ponto de vista da participação social, no âmbito federal e estadual, a maioria dos

Conselhos Nacional e Estadual são paritários e deliberativos – alguns deles têm maior

representação de outros segmentos que não o poder público. Apesar da aparente paridade, sua

representatividade ainda é questionável, porque, muitos dos representantes da população, nesses

conselhos, não a representam verdadeiramente. A sociedade civil que está “representada” por

uma parcela de ONGs acaba não tendo uma participação efetiva. Isto se torna mais claro quando

observamos que as ações desenvolvidas no meio ambiente necessitam de outros representantes

além de grupos ambientalistas.

No âmbito estadual, a participação social obteve avanços significativos por meio dos

programas federais, que exigiam conselhos deliberativos e participativos.

A participação social – imprescindível para o fortalecimento e a consolidação da gestão

ambiental – tem sido deixada de lado, tornando o sistema altamente volátil a práticas clientelistas

e patrimonialistas, fatores existentes em muitas regiões do país. Na área de licenciamento

ambiental, a participação popular via audiências públicas é insuficiente; no campo da gestão dos

recursos hídricos, a experiência de comitês de bacias hidrográficas encontra-se no início, não

sendo possível, ainda, avaliar seus resultados; na área de recursos florestais, a participação é quase

nula; e, em unidades de conservação, a experiência é muito recente para se ter algum resultado

passível de análise.

204

De qualquer forma, a participação social é o instrumento de gestão ambiental que mais

deve ser aperfeiçoado e fortalecido no sistema, pois, nele repousa a garantia de que a qualidade

ambiental está sendo preservada. Segundo Sandra Klosovisk, diretora da DIGET/IBAMA, “não

adianta falar de participação se os membros dos conselhos não têm recursos a operar em

igualdade de condições. A governança da sociedade é muito fraca e a do empresário é muito

forte, dado que ela carece de recursos para poder concorrer em igualdade de condições”.

Outro ponto ainda pouco esclarecido diz respeito à proliferação de organismos

colegiados em nível local – voltados a diferentes esferas de decisão pública – que poderiam

fragilizar a representatividade (muitas instâncias representativas para poucas representações, e

com pouca representatividade) na tomada de decisões. Isto ocorre porque boa parte dos

municípios brasileiros, ou seja, 24,15%, possuem menos de 5.000 habitantes. Por força de lei e

independentemente de seu tamanho ou população, devem apresentar vários conselhos para

diferentes políticas setoriais. Por ser o contingente populacional baixo, da mesma forma que o

nível de escolaridade da população brasileira, muitos representantes de um conselho se fazem

presentes em vários outros, o que pode comprometer a governança e o controle social.

A baixa presença de municípios que contam com algum órgão para tratar de meio

ambiente (11,7%), aliada ao baixo número de Conselhos Municipais de Meio Ambiente (21,37%)

são indicativos de que o meio ambiente ainda não é prioridade, ou ainda não representa um

problema para os municípios brasileiros.

A própria participação dos municípios nos órgãos colegiados estaduais é precária – em

poucos estados está prevista sua participação. Este fator, também, pode estar contribuindo para a

baixa disseminação das práticas ambientais no âmbito local.

As práticas clientelistas e coronelistas, ligadas a questões políticas locais, poderão

influenciar a forma de atuação dos órgãos locais, possibilitando maior desagregação e gerando

externalidades negativas para a área ambiental. Caso o processo de descentralização não seja

tocado de forma articulada com a participação ativa da população e de órgãos de controle social,

como o Ministério Público – MP, tais práticas não poderão ser vencidas.

Verificamos que, à medida que os instrumentos de gestão ambiental federal vão sendo

implementados, os estados tendem a seguir a diretriz federal em graus diferenciados,

implementando, assim, ações semelhantes que podem ser agilizadas pela indução de programas

federais. No tocante à descentralização para os municípios, essas práticas ainda não encontram a

mesma facilidade de ocorrer, muitas vezes por falta de capacidade institucional e participação

social. Considerando a carência de capacidade institucional em todas as esferas de governo

analisadas, podemos observar que, independentemente do sistema de gestão existente, os

205

recursos humanos constituem-se em fator primordial para a melhoria e o funcionamento de

qualquer modelo. A insuficiência de capital social, em maior grau, verificada nas esferas estadual e

municipal e nos conselhos de meio ambiente, nos permite inferir que a participação social,

mesmo que prevista em lei, não é suficiente para garantir o controle social, devendo ser previsto

um programa de capacitação de todos os seus representantes.

Deixando de lado os méritos da legislação ambiental que ainda hoje se encontra

atualizada, em vários aspectos, há a obrigação de se rever os métodos de participação e

representação popular e de proceder a uma revisão do próprio SISNAMA. Isso implica a

necessidade de avaliar em que grau ou medida houve ou não avanços no processo de

implementação da gestão ambiental no Brasil, particularmente no que diz respeito à

descentralização.

A capacidade do governo federal de induzir e produzir mudanças em todo o sistema é

desejável e deve ser dirigida para programas específicos, de forma que haja maior objetividade nas

ações empreendidas. A capacidade de coordenação dos governos federal e estadual deve ser

prevista e necessária, pois, em nível local, os dispositivos de controle social estão nas mãos dos

governantes que, muitas vezes, vão no sentido contrário das ações emanadas pela esfera de poder

superior. A governabilidade local deve ser contrabalançada por mecanismos de governança que

permitam ao sistema diminuir a vulnerabilidade política que é mais premente diante de interesses

econômicos, o que poderia ocasionar retrocessos e até distorções na política ambiental local. Isto

porque, as elites locais no exercício do poder tendem, algumas vezes, ao paternalismo e ao

desenvolvimento de práticas clientelistas, comprometendo a qualidade ambiental.

Para evitar ou minimizar tais práticas, a participação social deve ser exercida e construída

em várias esferas decisórias, já que não existe capital social suficiente para fugir de práticas de

cooptação do governante sobre os fóruns de deliberação.

206

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University Press. 1997. 265p.

216

6. Anexos

Anexo 1. Síntese dos principais programas ambientais federais e estaduais desenvolvidos

nos últimos 20 anos no Brasil.

Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA) – um programa elaborado pelo governo

brasileiro, por meio de um acordo de empréstimo no valor de US$166,4 milhões de dólares

(financiados pelo BIRD), tendo como finalidade fortalecer o Estado Brasileiro em todos os níveis

de governo na gestão ambiental. O programa teve início em 1991, tendo sido finalizado em 1997,

tendo sido estruturado em quatro componentes (Unidades de Conservação, Proteção de

Ecossistemas, Fortalecimento Institucional e Projetos de Execução Descentralizada, este último

criado após a avaliação de meio termo do Programa).

Programa de Descentralização da Gestão Ambiental - programa elaborado pelo MMA, em

parceira com o IBAMA, OEMAS, representantes da ABEMA e ANAMMA, tendo como

objetivos descentralizar para os estados as atividades desempenhadas pelo Governo Federal, de

forma conjunta, articulada e participativa, resguardando os preceitos constitucionais de 1988.

Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais no Brasil (PPG7) – Programa direcionado

preferencialmente para a Região Amazônica e Mata Atlântica, que envolvem recursos da ordem

de US$ 250 milhões de dólares, na sua fase piloto (com duração prevista para 3 anos),

proveniente da cooperação internacional dos países do bloco dos 7. O Programa Piloto foi

lançado em 1992, sendo que em 1994, doze projetos tinham sido identificados, e em 1995 os

cinco primeiros projetos iniciaram-se, tendo sido finalizado em 1999. Os demais projetos

identificados ainda se encontram em fases distintas de preparação. O objetivo do programa piloto

é examinar os benefícios ambientais das florestas tropicais do Brasil, consistentes com as metas

de desenvolvimento do Brasil, através da implantação de metodologia de desenvolvimento

sustentável que contribuirá com a redução contínua do índice de desmatamento. O PPG7 é

composto por vários subprogramas e projetos, em andamento e programados, descritos a seguir:

Subprograma de Política de Recursos Naturais (SPRN) – tem como objetivos: fortalecer as

agências ambientais estaduais, implementar o zoneamento, monitoramento e controle nas

áreas prioritárias e descentralizar o gerenciamento ambiental.

Subprograma de Projetos Demonstrativos – tem como objetivos: gerar conhecimento sobre

conservação, preservação e gerenciamento sustentável de recursos naturais através de

atividades de demonstração envolvendo a participação das comunidades; transferir

conhecimento resultante das experiências a outras comunidades, outras ONGs, aqueles

que são responsáveis pelas decisões, técnicos do governo e outros grupos de

217

representantes; fortalecer a organização, articulação e capacidade técnica das populações

locais para elaborar e implementar projetos.

Subprograma dos Centros de Ciência e Pesquisa Dirigida – tem por objetivos: fortalecer o

gerenciamento institucional e a administração; reabilitação e expansão de pesquisa, infra-

estrutura e desenvolvimento; aumentar a capacidade dos recursos humanos através de

pesquisa científica e educação; disseminar os resultados das pesquisas; estudos de políticas

chave e plano estratégico no Museu Paraense Emílio Goeldi.

Projeto Demarcação de Terras Indígenas (PPTAL) – tem por objetivos: legalizar as terras

indígenas na Amazônia Legal e proteger as populações e áreas indígenas.

Projeto de Reservas Extrativistas (RESEX) – tem por objetivos: completar a legalização das

reservas extrativistas e outros procedimentos requeridos para garantir o tradicional acesso

da população aos recursos naturais; fortalecer as organizações comunitárias e estabelecer

infra-estrutura social e comunitária nas reservas; desenvolver, experimentar e publicar

tecnologias apropriadas para melhorar a subsistência e comercialização de atividades

produtivas principalmente para produtos florestais que não a madeira; melhorar a

conservação e gerenciamento de recursos naturais nas reservas extrativistas.

Projeto de Manejo de Recursos Florestais (PROMANEJO) – tem por objetivos: contribuir com

as atividades econômicas de base florestal de forma a mostrar resultados em áreas

gerenciadas de forma sustentável e contribuir com o desenvolvimento de um processo de

aprendizado dentre vários negócios de produção com base na madeira; desenvolver uma

análise estratégica das principais políticas e incentivos com efeito no setor florestal,

propondo novos sistemas e reforma chave; encorajar pessoas empresas, ONGs e

comunidades a desenvolver técnicas de gerenciamento sustentáveis e/ou adotar padrões

de exploração florestal compatíveis com princípios de desenvolvimento sustentável

capazes de serem reproduzidos mais tarde; implementar um monitoramento integrado e

sistema piloto de controle sobre o corte da madeira em uma área de “terra firme” no Pará

e na área de várzeas no Amazonas; desenvolver e implementar um plano de

gerenciamento de recursos participativo para utilização da Floreta Nacional de Tapajós.

Projeto de Prevenção de Incêndio, Mobilização e Treinamento (PROTEGER) – tem por objetivos:

mobilizar e treinar comunidades rurais na prevenção de incêndios na Amazônia; criar

brigadas de incêndio identificadas com a comunidade; realizar pesquisas sobre alternativas

a queimadas durante a preparação do solo.

Programa de análise e Monitoramento (AMA) – tem por objetivo: promover o aprendizado

sobre o programa piloto e aplicação das lições aprendidas.

218

Gerenciamento dos Recursos das áreas de Várzeas (PROVÁRZEAS) – tem por objetivos:

auxiliar na preparação de políticas públicas e fortalecer informações para o

desenvolvimento de sistemas de gerenciamento, monitoramento e controle. Isto inclui

análises ambientais e econômicas da utilização do solo das várzeas e gerenciamento de

recursos naturais, legislação ambiental, aspectos de posse de terras e análise política;

desenvolver sistemas inovadores de gerenciamento de recursos naturais das várzeas de

uma forma economicamente, socialmente e ambientalmente sustentável; implementar um

sistema piloto de monitoramento integrado e de controle para a utilização dos recursos

naturais das várzeas em duas áreas selecionadas (Santarém/PA e Silves/AM) para

produzir e promover base de conhecimento a ser utilizada no gerenciamento dos recursos

naturais das várzeas.

Apoio para a Coordenação Brasileira do Programa Piloto – tem por objetivos: o gerenciamento e

coordenação do Programa Piloto; monitoramento; interação e articulação entre

subprogramas e projetos; apoio a políticas públicas.

Apoio às redes de ONGs (GTA) – tem por objetivos: garantir a participação das redes GTA

no projeto, execução e monitoramento das atividades do Programa Piloto e do PD/A em

particular; possibilitar às redes GTA acompanhar, executar e monitorar programas e

políticas públicas para a Amazônia; implementar mecanismos para a sustentabilidade do

GTA; implementar um projeto de mobilização e treinamento na prevenção de incêndios

na Amazônia (PROTEGER); estabelecer uma rede amazonense para a comercialização de

produtos sustentáveis.

Projeto de Controle de Desmatamentos e Incêndios (PRODESQUE) – tem por objetivos:

contribuir para a redução real de desmatamento dos incêndios florestais na Amazônia;

monitorar e controlar queimadas e desmatamento em áreas prioritárias; estudar e

promover alternativas às queimadas e desmatamentos; implementar um programa de

controle e monitoramento contra desmatamento e queimadas ilegais de forma a reduzir

seus níveis atuais na área de desmatamento da Amazônia; estimular o envolvimento de

representantes locais para criar um sistema de co-responsabilidade relacionado ao

desmatamento e disseminação de informações técnicas relevantes; desenvolver diretrizes

para políticas públicas de redução dos índices de queimadas e desmatamento da

Amazônia.

Projeto de Corredores de Florestas Tropicais (CE) – tem por objetivos: contribuir para

conservação eficaz da biodiversidade implementando corredores ecológicos nas regiões

da Amazônia e da Mata Atlânt6ica incluindo atores locais relevantes, impedir ou reduzir o

219

desmatamento das áreas florestais fragmentadas que sobraram e aumentar a conexão

entre áreas protegidas.

Educação Ambiental (CEDUC) – tem por objetivos: estimular o desenvolvimento de

experiências não formais de demonstração de educação ambiental na Amazônia Legal

para disseminar iniciativas já atestadas assim como promover a geração e disseminação de

novos conhecimentos importantes sobre a questão da preservação, conservação e

desenvolvimento sustentável na região; estimular o envolvimento de associações rurais e

outras organizações de sociedade civil, instituições públicas e privadas comprometidas

com educação ambiental não-formal de forma a desenvolver experiências piloto de

demonstração na região; fortalecer parcerias entre o governo e as instituições não-

governamentais envolvidas em treinamento, produção e disseminação de educação

ambiental não-formal.

Projetos Demonstrativos sobre Povos Indígenas (PDPI) – tem por objetivo melhorar as

expectativas para a sustentabilidade social econômica e cultural dos povos indígenas em

suas terras, e conservar os recursos naturais existentes.

Projetos Demonstrativos Municipais (PD/B) – tem por objetivos: realizar atividades de pré-

investimento e parcerias de forma a implementar projetos sustentáveis de produção nos

municípios amazonenses; financiar projetos comunitários em parceria com setores

privados e/ou públicos para promover a utilização sustentável de recursos naturais nas

florestas tropicais; reforçar a capacidade de gerenciamento do Secretariado Técnico do

PD/A para implementação das atividades da fase 2.

Práticas de Comércio Sustentáveis (SBP) – tem por objetivo aumentar a sustentabilidade

econômica de iniciativas começadas por outros projetos de Programa Piloto e promover

companhias independentes sustentáveis ambientalmente fora do Programa Piloto.

Projeto Comercialização - Este projeto, em fase de elaboração, deverá estabelecer

mecanismos de suporte técnico e financeiro para os produtores (associações comunitárias

de produtores familiares, cooperativas e pequenas e micro empresas) envolvidos ou com

interesse na produção sustentável e marketing de produtos oriundos de usos alternativos

dos recursos naturais da floresta.

PROBEM Amazônia – o projeto visa: contribuir para o desenvolvimento da bioindústria

no país e em especial na região amazônica; atuar fortemente na geração de conhecimento

e transferência de tecnologia de ponta, mediante diversas modalidades de parcerias com

instituição de pesquisa e o setor privado; contribuir para diversificação da estrutura

produtiva da Zona Franca de Manaus.

220

PROECOTUR –tem como objetivo geral à viabilização do desenvolvimento do

ecoturismo na Amazônia Legal, como uma das bases para o desenvolvimento sustentável

da região, e como objetivos específicos: proteger e desenvolver os atrativos turísticos da

região, criando e/ou apoiando parques e reservas com manejo ecoturístico; criar ambiente

de estabilidade para investimentos em empreendimentos de ecoturismo (definição de

políticas e normas e fortalecimento dos órgãos de gestão ambiental e desenvolvimento

turístico) ; viabilizar operacionalmente empreendimentos de ecoturismo (estudos de

mercado, identificação, desenvolvimento e adaptação de novas tecnologias e

disponibilização dos resultados para investidores privados); viabilizar financeiramente

empreendimentos de ecoturismo com ampliação de linhas de crédito específicas para o

segmento; melhorar, ampliar ou implantar a infra-estrutura básica necessária para

viabilizar o aumento do fluxo turístico para a Amazônia Legal.

Projeto Expansão e Consolidação de um Sistema de Áreas Protegidas na Região Amazônica do Brasil

– (PROAPAM) – tem como objetivo geral a expansão e consolidação de um sistema de

áreas protegidas na região amazônica do Brasil, com prioridade para as UC de Uso

Indireto, introduzindo mudanças na abordagem das questões relacionadas com o

ordenamento do território e do uso dos recursos naturais amazônicos, tendo em vista

assegurar a conservação da biodiversidade e o desenvolvimento sustentável na região; e

como objetivos específicos: identificar áreas para criação de novas Unidades de

Conservação Na Amazônia; consolidar as UC existentes; criar, implantar e consolidar

novas UC; estabelecer sistema de manutenção sustentável de UC; implantar processo de

monitoramento e avaliação ambiental de UC; desenvolver estrutura de gerenciamento,

monitoramento e avaliação do Projeto.

Programa Brasileiro relacionado a Perspectivas do Meio Ambiente Mundial (Global Environment

OutLook) – GEO – projeto concebido pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente -

PNUMA com o propósito de atender às recomendações da "AGENDA 21", conforme decisão

do Governing Council, realizada em maio de 1995. Tem o objetivo de construir uma sólida base

de informação ambiental consensual sobre a problemática ambiental, estabelecendo prioridades

sobre o universo das preocupações existentes, apontando sobretudo aquelas que a comunidade

internacional necessita enfocar.

Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar (PRONAR) – foi criado em 1989 através

da Resolução CONMA nº 05/89, tem como objetivos: o controle da poluição do ar nas fontes

fixas; gerenciamento geral da qualidade do ar no País.

221

Programa Nacional de Controle de Poluição por veículos automotores (PROCONVE) – tem como

objetivos a redução dos níveis de emissão de poluentes nos veículos automotores além de

incentivar o desenvolvimento tecnológico nacional, tanto na engenharia automotiva, como em

métodos e equipamentos para a realização de ensaios e medições de poluentes.

Programa de Mudanças Climáticas (PROCLIMA) – tem como objetivo levantar dados

meteorológicos, monitorar os gases de efeito estufa e a emissão de CFCs.

Programa Nacional de Controle da Poluição Industrial (PRONACOP) – visa apoiar os OEMAs

do País no controle da poluição industrial.

Programa Nacional de Prevenção e Combate de Incêndios Florestais e Queimadas (PREVFOGO) –

tem como objetivo a prevenção e combate de incêndios florestais e queimadas, dentro e fora das

unidades de conservação.

Programa Garimpagem/Mercúrio – tem como objetivo a implantação de medidas de

prevenção e controle ambiental em área de garimpo de ouro.

Programa Gestão Ambiental de Resíduos Perigosos – tem como objetivo disciplinar, em todo o

território nacional, a produção, transporte, reaproveitamento, comercialização, disposição final,

importação para reciclagem e a exportação de resíduos perigosos. O controle dos resíduos que

são importados e exportados no país, assim como a diminuição da geração de resíduos perigosos

são as metas do Programa, que conta com a participação dos órgãos estaduais e municipais de

meio ambiente.

Programa Agrotóxicos – tem como objetivos: avaliar a questão dos agrotóxicos quanto aos

seus potenciais de periculosidade; aprimorar a legislação vigente.

Programa Nacional de Qualidade das Águas – tem como objetivo controlar, recuperar,

proteger e preservar os recursos hídricos.

Programa de Monitoramento Ambiental – tem como objetivo constituir um processo

sistemático de observação de elementos ou parâmetros ambientais.

Programa Nacional de Controle de Acidentes Ambientais/Situações de Emergência – tem como

objetivo desenvolver diretrizes para a implantação de análise de risco ambiental de agentes

perigosos e planos de ação de emergência, entre outros – execução em conjunto com os OEMA

e defesa civil.

Programa de Gestão do Meio Ambiente marinho (GERCO) – tem como objetivo a promoção da

gestão ambiental da faixa litorânea e áreas adjacentes, principalmente nas áreas de maior interesse

sócio-econômico.

O Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) - é parte integrante da Política

Nacional do Meio Ambiente e da Política Nacional para os Recursos do Mar, foi concebido para

222

minimizar a progressiva deterioração do meio ambiente ao longo do litoral brasileiro. O PNGC,

instituído em 1988, tem como propósito estabelecer parâmetros técnicos e instrumentos que

orientem o uso e a ocupação da zona costeira, de modo a harmonizar os interesses e mediar os

conflitos existentes, promovendo um desenvolvimento em bases seguras, socialmente justo,

econômica e ecologicamente viável.

Projeto de Gerenciamento e Avaliação de Substâncias Químicas - Este Projeto é um acordo

firmado entre o Governo Brasileiro e a Organização Mundial de Meteorologia - OMM (Agência

especializada da ONU), visando a realização de estudos e a formulação de propostas e estratégias

de estabelecimento de ações mais eficazes para o controle das fontes de contaminação ambiental

de substâncias químicas, priorizando agrotóxicos, preservativos de madeira e produtos químicos

perigosos. O Projeto visa portanto a geração e implantação de metodologias, regulamentos,

padrões e capacidade técnica como instrumento de gestão ambiental. As atividades do projeto

foram estabelecidas de forma a apoiar o IBAMA quanto à estrutura técnica, recursos humanos,

equipamentos, capacitação técnica e outros insumos fornecendo subsídios técnicos e estruturais

para o atendimento à Política Nacional de Meio Ambiente.

Programa Nacional de Educação e Controle da Poluição Sonora (SILÊNCIO) – o programa foi

instituído pelo CONAMA através das Resoluções 01/90 e 02/90 e sob a coordenação do

IBAMA, como forma a estabelecer normas, métodos e ações para controlar o ruído excessivo e

seus reflexos sobre a saúde e bem estar da população, tendo como objetivos: a capacitação

técnica e logística de pessoal nos órgãos de meio ambiente estaduais e municipais em todo o país;

divulgação, junto à população, de matéria educativa e conscientizadora dos efeitos prejudiciais;

introdução do tema "Poluição Sonora" nos currículos escolares de 2º grau; incentivo à fabricação

e uso de máquinas e equipamentos com níveis mais baixos de ruído operacional; incentivo à

capacitação dentro da Polícia Civil Militar para combater a poluição sonora urbana;

estabelecimento de convênios, contratos e atividades afins com órgãos e entidades que, possam

contribuir para o desenvolvimento do Programa.

Projeto de Mineração e Meio Ambiente – o projeto foi concebido para estabelecer estratégias e

proporcionar a realização das atividades de extração mineral, sem comprometer a qualidade

ambiental, aplicando o conceito de aproveitamento sustentado e integrado do recurso natural. O

Projeto esta sendo desenvolvido pelo IBAMA contando com a efetiva participação de vários

órgãos e deverá disponibilizar informações para a gestão adequada dos recursos ambientais,

proporcionando a mitigação dos impactos decorrentes de atividades mineradoras e uma sensível

melhoria da qualidade de vida da população.

223

Programa Brasil Joga Limpo – é um dos 365 programas que integram o Plano Plurianual

2000-2003, o Avança Brasil. Os objetivos do Programa Brasil Joga Limpo incluem reduzir a

geração, aumentar a reciclagem e o reaproveitamento de resíduos, garantir meios de disposição

ambientalmente adequados. O Programa fomentará projetos no período 2000-2003 com recursos

do FNMA - Fundo Nacional do Meio Ambiente, por meio de financiamento externo contratado

(R$ 10.737.621,00) e contrapartidas de estados (R$ 2.612.000) e municípios (R$ 2.633.000);

implantará sistema de informação ambiental para a gestão integrada de resíduos, com recursos de

R$ 3.410.769,00 e contrapartida de R$ 341.000 dos estados; criará normas e instrumentos legais

voltados à gestão integrada de resíduos sólidos. O Programa dará apoio a projetos

demonstrativos visando a gestão integrada de resíduos sólidos e saneamento ambiental, com

recursos de R$ 600.000,00 a serem aplicados em 15 municípios, contando com a participação da

cooperação técnica alemã - GTZ. Além disso, continuará dando apoio decidido ao Programa

Lixo & Cidadania, coordenado pelo UNICEF.

Programa Brasileiro de Eliminação da Produção e do Consumo das Substâncias que Destroem a

Camada de Ozônio (PBCO) – o programa prevê, da parte do Governo, o estabelecimento de

política que defina reduções das cotas de produção de substâncias químicas que destroem a

Camada de Ozônio (SDO) para todas as empresas produtoras locais. Além disso, contempla

estratégias de limitação gradual e proibição de importações de SDO e a proposição do aumento

de taxas federais/estaduais aplicáveis às mesmas. Outras ações mais específicas compreendem: a

proibição da fabricação, importação, exportação e comercialização no mercado interno de novos

produtos que contenham SDO; o estímulo à substituição e o desencorajamento ao uso de SDO;

o incentivo tributário para estimular consumidores a adotarem tecnologias alternativas; a

etiquetagem (selo) para substâncias não danosas à Camada de Ozônio; a criação de linhas de

crédito para estimular projetos de conversão industrial para pequenas e médias empresas;

procedimentos regulatórios complementares para produção e importação de SDO; programas de

treinamento de técnicos e certificação de estabelecimentos de reparos em equipamentos de

refrigeração; programas específicos de conscientização para pequenas indústrias e empresas de

serviços; regulamentação para coibir as emissões voluntárias e fugitivas durante a manutenção ou

operação de equipamentos contendo SDO e, finalmente, programa de garantia de qualidade para

gases reciclados e substâncias alternativas.

Programa de redução dos riscos ambientais (PRORISC) - tem como objetivo desenvolver ações

relacionadas com a redução dos riscos ambientais. O PRORISC está inserido no Programa

Qualidade Ambiental, do Plano Plurianual (PPA) do governo Federal para o quadriênio 2000-

2003, abrangendo quatro ações: Gerenciamento da Produção de Substâncias Químicas;

224

Gerenciamento de Resíduos Industriais; Estudos sobre as Relações entre o Meio Ambiente e

Comércio; Fomentar a Gestão Ambiental para Melhoria da Competitividade das Empresas no

País.

Programa de Avaliação do Potencial Sustentável de Recursos Vivos na Zona Econômica Exclusiva

(REVIZEE) – o programa tem como objetivos proceder ao levantamento dos potenciais

sustentáveis de captura dos recursos vivos na Zona Econômica Exclusiva. Seus resultados, além

de habilitarem o Brasil ao atendimento das disposições da Convenção das Nações Unidas sobre o

Direito do Mar, no que se refere aos recursos vivos, também permitirão o reordenamento do

setor pesqueiros nacional, com base em dados técnico-científicos consistentes e atualizados.

Ademais,possibilitarão a incorporação de novos recursos e a abertura de uma nova fronteira para

a pesca em nosso país, constituída pelas áreas mais afastadas da Zona Econômica Exclusiva, hoje

praticamente inexplorada por embarcações nacionais.

Programa Nacional de Florestas (PNF) – tem como objetivo geral à promoção de um

desenvolvimento sustentável conciliando a utilização com a conservação dos ecossistemas e

tornando a política florestal compatível com outros setores, tem ainda como objetivos: estimular

o uso sustentável de florestas nativas e plantadas; fomentar as atividades de reflorestamento,

notadamente em pequenas propriedades rurais; recuperar florestas de preservação permanente,

de reserva legal e áreas alteradas; apoiar as iniciativas econômicas e sociais das populações que

vivem em florestas; reprimir desmatamentos ilegais e a extração predatória de produtos e

subprodutos florestais, conter queimadas acidentais e prevenir incêndios florestais; promover o

uso sustentável das florestas de produção, sejam nacionais, estaduais, distrital ou municipais;

apoiar o desenvolvimento das indústrias de base florestal; ampliar os mercados interno e externo

de produtos e subprodutos florestais; valorizar os aspectos ambientais, sociais e econômicos dos

serviços e dos benefícios proporcionados pelas florestas públicas e privadas; estimular a proteção

da biodiversidade e dos ecossistemas florestais.

Programa Nacional de Conservação da Diversidade Biológica (DCBio) - tem como objetivos a

formulação de políticas e normas para a conservação e uso sustentável da biodiversidade, a

disseminação de informações sobre biodiversidade, o estabelecimento de um sistema de acesso a

recursos genéticos e, entre outros, o estímulo, nos setores público e privado, à conservação e

utilização sustentável da biodiversidade.

Programa Nacional da Diversidade Biológica (PRONABIO) - O objetivo principal é promover

parceria entre o Poder Público e a sociedade civil na conservação da diversidade biológica,

utilização sustentável dos seus componentes e repartição justa e eqüitativa dos benefícios

225

decorrentes dessa utilização. Desse modo o PRONABIO se torna o principal instrumento para a

implementação da Convenção sobre Diversidade Biológica no país.

PROÁGUA Nacional – tem dois objetivos principais: servir como referencial para análise

comparativa do nível de organização legal e institucional dos Estados; fornecer a base para

recomendações de ajustes no Marco Legal e Institucional desses Estados, com vistas a adequar

seus instrumentos de gestão de Recursos Hídricos à nova ordem trazida pela Lei Federal nº

9.433, de 8 de janeiro de 1997.

PROÁGUA/ Semi-Árido - é um Subprograma do PROÁGUA Nacional, criado pelo

Governo Brasileiro, dentro do Programa Brasil em Ação, que traz consigo uma missão

estruturante, com ênfase no fortalecimento institucional de todos os atores relevantes envolvidos

com a gestão de recursos hídricos, tanto nas bacias das águas de domínio da União, quanto nas

bacias das águas de domínio dos Estados. Tem como objetivo geral: garantir a ampliação da

oferta de água de boa qualidade para o Semi-Árido brasileiro, com promoção do uso racional

desse recurso de tal modo que sua escassez relativa não continue a constituir impedimento ao

desenvolvimento sustentável da região; e como objetivos específicos: promover o uso racional e

sustentável dos recursos hídricos, com ênfase na gerência participativa; prover o acesso confiável

e sustentável de água para o consumo doméstico, com prioridade para o abastecimento de áreas

rurais com alta concentração de famílias de baixa renda; estabelecer de forma sustentável um

processo de administração, operação e manutenção da infra-estrutura de abastecimento de água.

Programa de Desenvolvimento Agroflorestal do Estado de Mato Grosso (PRODEAGRO) – Teve

por obejtivo implementar o desenvolvimento e propiciar o adequado manejo e conservação dos

recursos naturais do Mato Grosso. Foi financiado pelo BIRD, no valor de US$ 285,7 milhões de

dólares, com início em 1993 e término 1998.

Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia (PLANAFLORO) - Programa que visava

propiciar o adequado manejo e conservação do Estado de Rondônia, por meio do

desenvolvimento do zoneamento agroecológico-econômico. Programa financiado pelo BIRD, no

valor de US$ 228,9 milhões de dólares. Teve seu início em 1993 e término em 1999.

Plano de Conservação da Bacia do Alto Paraguai (PCBAP) – Envolveu os Estados do Mato

Grosso e Mato Grosso do Sul, propondo ações que promovessem o desenvolvimento auto-

sustentado e o incremento daquelas que objetivem a melhoria da qualidade de vida da população

diretamente envolvida. O Programa foi financiado pelo BIRD com um valor de 5,33 milhões de

dólares, tendo sido iniciado em 1991 e término em 1996.

Programa Pantanal (PANTANAL) – tem por objetivo geral a promoção do

desenvolvimento sustentável da Bacia do Alto Paraguai, através do gerenciamento e da

226

conservação de seus recursos naturais, incentivando atividades econômicas ambientalmente

compatíveis com o ecossistema e provendo melhores condições de vida à população da região.

Tem como objetivos específicos: o gerenciamento geral da Bacia e intensivo das sub-bacias

críticas, para reduzir a sedimentação e a poluição agrícola e da mineração, aumentar a produção e

a produtividade, conservar a biodiversidade e proporcionar melhor qualidade de vida à

população; ofertar água, saneamento e drenagem nas áreas urbanas para reduzir a poluição

orgânica e industrial nas sub-bacias e aumentar a qualidade de vida da população; promover

atividades econômicas sustentáveis e ambientalmente adequadas ao Pantanal, como criação

tradicional de gado, ecoturismo, pesca e aqüicultura, estabelecendo estratégias adequadas e

proporcionando assistência técnica; consolidar e estabelecer novas áreas de conservação e

implantar estradas-parques. O Projeto foi orçado em US$ 400.000.000,00 com um prazo de 8

anos de execução, tendo seu início em 2000.

227

Anexo 2. Lista de entrevistados120

Alexandrina Sobreira de Moura –Secretária Adjunta da Secretaria de Ciência e Tecnologia e Meio

Ambiente do Estado de Pernambuco

Alison José Coutinho – Dep. De Art. Instituicional e Agenda 21/MMA

Ana Maria Evaristo – Coordenadoria de Modernização e Desenvolvimento –

COMOD/DIGET/IBAMA

Antônio Carlos do Prado – Diretor de Florestas do IBAMA

Bruno Pagnoccheschi – Secretário Executivo da Agência Nacional de Águas

José Belizário Nunes - Consultor

Cláudio Langone – Presidente da ABEMA

Cláudio Langone – Secretário Estadual de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul

Eduardo de Souza Martins – Diretor Presidente da E. Labore

Gerson Luiz de Almeida Silva – Presidente da ANAMMA

Hugo de Almeida – Articulação Institucional do MMA

Maria Tereza Jorge Pádua – Ex-presidente do IBAMA e FUNATURA

Nilvo Luiz Alves da Silva – Presidente da FEPAM

Paulo Nogueira Neto – ex-secretário da SEMA

Rita de Cássia do Vale Caribe – Coordeanção e Articulação Institucional/MMA

Rodrigo Flecha Ferreira Alves – Superintendência de Gestão de Recursos Hídricos da ANA

Rômulo José Fernandes Barreto Mello – Presidente do IBAMA

Sandra Regina Rodrigues Klosovski – Diretora da DIGET/IBAMA

Tereza Muricy – Centro de Recursos Ambientais da Bahia

120 Entrevistas realizadas entre os dias 29/05/2002 a 09/08/2002.

228

Anexo 3. Questionário semiestruturado aplicado na área federal.

Nome do entrevistado: Órgão de Trabalho: Telefone: E-mail: 1 - Qual(is) o(s) princípio(s), pressuposto(s), premissa(s) que rege(m) o(s) pacto(s)

federativo(s)? 2 –Qual(is) é (são) o(s) critérios(s) de escolha do(s) estado(s) apto(s) a exercer(em) a(s)

atividade(s) repassada(s)? 3 - Quais as vantagens e desvantagens de se receber atribuições da gestão ambiental da

União, via descentralização121? 4 - Quais as vantagens e desvantagens de e repassar para os estados as atribuições da

gestão ambiental, via descentralização? 5 - Quais as áreas temáticas (ex: recursos florestais, fauna silvestre, etc) que deveriam ser

objeto de descentralização e quais deveriam permanecer com o governo federal e estadual? Faça alguns comentários a respeito de cada área temática descrita.

6 - Quais os fatores que induzem ou dificultam a descentralização da Política Nacional de

Meio Ambiente? 7 - Como deveria se dar a descentralização da gestão ambiental federal e estadual ? 8 - A participação social122 tem sido colocada como um ponto fundamental para o alcance

da democracia participativa. Entretanto, a participação tem se mostrado desigual, com forte penetração de grupos de interesse, que não são em muitas vezes, representativos e legítimos. Isso pode estar contribuindo para a formação de uma falsa democracia participativa, que em última análise pode direcionar determinadas decisões e ações de governo. Da maneira como esta sendo realizada, a participação tem ou não contribuído para a efetividade da política nacional do meio ambiente?

121 Descentralização é aqui entendida como a transferência de planejamento e/ou execução a instâncias

mais próximas ao usuário. 122 Participação social é aqui entendida como a forma que a população acompanha e opina sobre os

serviços públicos prestados, fazendo com que a participação popular transforme a democracia representativa em participativa.

229

Anexo 4. Questionário semiestruturado aplicado na área estadual.

Nome do entrevistado: Órgão de Trabalho: Telefone: E-mail: 1 - Quais os instrumentos normativos que são utilizados em seu estado para o repasse de

atribuições para os municípios (Resolução CONAMA n° 237/97)? Caso já tenham sido firmados convênios ou termos de cooperação técnica, cite com quais prefeituras e se possível anexe uma cópia dos mesmos.

2 –Qual(is) é (são) o(s) critérios(s) de escolha de município(s) apto(s) a exercer(em) a(s)

atividade(s) repassada(s)? 3 - Quais as vantagens e desvantagens de se receber atribuições da gestão ambiental da

União, via descentralização123? 4 - Quais as vantagens e desvantagens de e repassar para os municípios atribuições da

gestão ambiental, via descentralização? 5 - Quais as áreas temáticas (ex: recursos florestais, fauna silvestre, etc) que deveriam ser

objeto de descentralização e quais deveriam permanecer com o governo federal e estadual? Faça alguns comentários a respeito de cada área temática descrita.

6 - Quais os fatores que induzem ou dificultam a descentralização da Política Nacional de

Meio Ambiente? 7 - Como deveria se dar a descentralização da gestão ambiental federal e estadual ? 8 - A participação social124 tem sido colocada como um ponto fundamental para o alcance

da democracia participativa. Entretanto, a participação tem se mostrado desigual, com forte penetração de grupos de interesse, que não são em muitas vezes, representativos e legítimos. Isso pode estar contribuindo para a formação de uma falsa democracia participativa, que em última análise pode direcionar determinadas decisões e ações de governo. Da maneira como esta sendo realizada, a participação tem ou não contribuído para a efetividade da política nacional do meio ambiente?

123 Descentralização é aqui entendida como a transferência de planejamento e/ou execução a instâncias

mais próximas ao usuário. 124 Participação social é aqui entendida como a forma que a população acompanha e opina sobre os

serviços públicos prestados, fazendo com que a participação popular transforme a democracia representativa em participativa.

230

Quadro 31. Órgãos que compõem o Sistema Estadual de Meio Ambiente e do Distrito Federal.

Região UF Denominação Órgão Consultivo/ Deliberativo

Órgão central Órgão executor Órgão setorial Órgão local Colaboradores

Norte AC SISMACT CEMACT SECTMA

IMAC FUNCAT

Demais órgãos e entidades governamentais no âmbito estadual e municipal

- -

AM SIEMACT COMCITEC Gabinete do Governador

IPAAM Entidades estaduais, federais e privadas de ensino, pesquisa, extensão, fomento, assistência, informação, de desenvolvimento científico e tecnológico, bem como de controle de qualidade ambiental, existentes no estado

- -

RR CEMAT SEPLAN DEMA RO SEDAR CONSEPA SEDAM SEDAM Constituído pelas

instituições estaduais responsáveis direta e indiretamente pelas ações decorrentes do plano estadual de maio ambiente, no âmbito de suas

231



respectivas atribuições PA SISEMA COEMA SECTAM SECTAM

Diretoria de Meio Ambiente

Órgãos ou entidades da administração pública estadual, direta e indireta, bem como fundações instituídas pelo poder público que atuam na elaboração e execução de programas e projetos relativos á proteção da qualidade ambiental ou que tenham por finalidade disciplinar o uso dos recursos naturais

Organismos e entidades municipais responsáveis pela gestão ambiental nas suas respectivas jurisdições

-

TO SISEMA COEMA/TO SEPLAN SEPLAN NATURATINS

IBAMA CIPAMA RURALTINS MPE

AP SIEMA COEMA SEMA SEMA BA IEPA RURAP TERRAP

Nordeste MA SISEMA CONSEMA GEMA GEMA PI SIGREHMA CONEMA

COERHMA SEMAR SEMAR

CE COEMA

Secretaria da ouvidoria geral e do meio

SEMACE ARCE

232



ambiente SEMACE

RN SISNEMA CONEMA SEPLAN IDEMA

Órgãos e as entidades da administração direta e indireta do estado, com atividades voltadas á preservação da qualidade ambiental ou ao disciplinamento do uso dos recursos naturais

Órgãos e entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades pertinentes ao sistema, nas suas respectivas áreas de jurisdição

PB COPAM CERH

SEMARH SUDEMA

PE Sistema institucional do meio ambiente do estado de pernambuco

CONSEMA CRH

SECTMA SRH

CPRH CIPOMA

SE Sistema Estadual de Meio Ambiente de Sergipe

Casa Cível do Governo do Estado CECMA

SEMA ADEMA

AL Sistema Estadual de Meio Ambiente

CEPRAM SEPLANDES IMA

Órgãos municipais de meio ambiente

BA SEARA CEPRAM SEPLANTEC CRA e demais órgãos da administração estadual que

Todos os órgãos centralizadores e entidades descentralizadas da

Órgãos do poder público municipal responsável pelo controle e

Organizações da sociedade civil de interesse público, assim definidas em

233



executam a política ambiental e que detem o poder de polícia administrativa, no que concerne ao controle, disciplina e fiscalização das atividades modificadoras do meio ambiente e da saúde humana, dentro de suas respectivas esferas de competência

administração estadual, responsável pelo planejamento, aprovação, execução, coordenação ou implementação de políticas, planos, programas e projetos, total ou parcialmente associados ao uso dos recursos naturais ou á conservação, defesa e melhoria do ambiente

fiscalização das atividades efetiva ou potencialmente causadoras de impacto ambiental, dentro do sue âmbito de competência e jurisdição

legislação específica, bem como as demais organizações da sociedade civil que desenvolvem ou possam desenvolver ações na área ambiental

Sudeste SP SEAQUA CONSEMA SMA Órgãos instituídos pelo poder público estadual com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão estadual, a política e diretrizes governamentais fixadas para a administração da qualidade ambiental

Órgãos ou entidades integrantes da administração estadual direta, indireta e fundacional, cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental e de vida ou àqueles de disciplinamento de uso dos recursos ambientais e aqueles responsáveis por controlar a produção, comercialização e o

Órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização ambiental nas suas respectivas áreas de atuação

234



emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, qualidade de vida e o meio ambiente

MG SISEMA COPAM CERH

SEMAD FEAM IGAM IEF

ES Sistema Estadual de Meio Ambiente

CONSEMA CONREMA

SEAMA CONSEMA CERH

SEAMA Todos os órgãos ou entidades da administração centralizada ou descentralizada do estado que tenham atribuições relacionadas, diretamente ou indiretamente, com a preservação da qualidade ambiental, exerçam atividades suscetíveis de degradarem o meio ambiente ou sejam responsáveis pelo controle e fiscalização das referidas atividades

Órgãos ou entidades municipais responsáveis, em suas respectivas áreas de jurisdição, pela conservação, recuperação, controle e fiscalização das atividades suscetíveis de degradarem a qualidade ambiental

RJ Sistema Estadual de

CONEMA CECA

SEMADS FEEMA IEF

235



Meio Ambiente do Rio de Janeiro

SERLA

Centro-oeste

MT SIMA CONSEMA FEMA FEMA Órgãos ou entidades integrantes da administração pública estadual, ou a ela vinculados, cujas atividades estejam associadas ás de preservação da qualidade ou de disciplinamento do uso dos recursos ambientais ou sejam responsáveis pela execução de programas ou projetos de incentivos governamentais, de financiamentos subsidiados ou de controle e fiscalização das atividades potencialmente degradadoras da qualidade ambiental

Órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas áreas de jurisdição

MS CECA Conselho Estadual de Agrotóxicos Conselho para

SEMACT FEMAP

236



Defesa e Recuperação de Interesses Difusos Conselho estadual de Pesca do Estado do MS – COMPESCA Conselho Estadual de Política Indigenísta Conselho de Parques Regionais do Estado do MS Conselho Consultivo do Programa Estadual de Controle do Transporte de Produtos Perigosos

GO CEMAn SEMARH SEMARH Agência Goiana de Meio Ambiente

Constituídos por secretarias, superintendências, departamentos ou quaisquer outros órgãos ou entidades municipais que tenham atuação específica na área ambiental

DF CONAM SEMARH SEMARH

237



Sul PR Sistema Estadual de Meio Ambiente

CEMA e Conselho de Desenvolvimento Territorial do Litoral Paranaense

SEMA IAP SUDERHSA BPFLO DPMA MPE Comissão de Meio Ambiente da Assembléia Legislativa

SC CONSEMA SDM FATMA CCPA RS SISEPRA CONSEMA SEMA

FEPAM DRNR DRH

Fonte: MMAa. 2001; MMAb. 2001

238

Quadro 32. Fundos Estaduais que compõe o Sistema Estadual de Meio Ambiente.

SISTEMA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE Região UF Ag. Verde Ag. Marrom Ag. Azul

Norte AC FUNDERF FEMAC AM FUMCITEC RR FEMA RO FEPRAM PA FEMA TO Fundo único do meio ambiente do

Tocantins de Arrecadação

AP FERMA Nordeste MA Fundo Especial de Meio

Ambiente

PI FEMA FERHMA CE - FUNORH RN FEPEMA FUNERH PB Fundo Estadual de Meio

Ambiente FERH

PE FEMA FERH SE - FUNERH AL - Fundo estadual de

recursos hídricos BA FERPA Sudeste SP - FEHIDRO MG Fundo Pró-Floresta - FHIDRO ES FEMA FEMA RJ FECAM Fundo Estadual de

Recursos Hídricos Centro-oeste

MT FUNDEMA FEHIDRO

MS - GO FEMA FEMA DF FUNAM FUNAM Sul PR Fundo Estadual de Meio

Ambiente FRHI

SC FEPEMA FEHIDRO RS Fundo de

Desenvolvimento Florestal

Fundo Estadual de Meio Ambiente

FRH

Fonte: MMAa. 2001; MMAb. 2001

governabilidade e descentralização da gestão ambiental no brasil

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