executivos municipais e governabilidade · executivos municipais e governabilidade . ix Índice de...

UNIVERSIDADE LUSÓFONA DE HUMANIDADES E TECNOLOGIAS

Departamento de Ciências Sociais e Humanas

Joaquim Manuel Martins do Vale Lima

Executivos municipais e

governabilidade

- efeitos do sistema eleitoral na criação de condições de

governabilidade nos executivos municipais -

Dissertação apresentada na ULHT para a obtenção de grau de mestre em

Ciência Política, Cidadania e Governação

Orientador:

Professor Doutor Manuel Augusto Meirinho Martins

2004

ULHT

Executivos municipais e

governabilidade

- efeitos do sistema eleitoral na criação de condições de

governabilidade dos executivos municipais –

Joaquim Manuel Martins do Vale Lima

Lisboa

2004

EXECUTIVOS MUNICIPAIS E GOVERNABILIDADE .

V

Índice Geral

Introdução............................................................................................................... 17

Nota Metodológica.................................................................................................. 27

1. Objecto de estudo............................................................................................ 27

2. Conceitos operacionais.................................................................................... 28

3. Fonte de documentação................................................................................... 30

4. Período de investigação................................................................................... 31

5. Âmbito do estudo............................................................................................. 31

6. Indicadores de análise...................................................................................... 32

7. Hipóteses......................................................................................................... 36

8. Estrutura da investigação................................................................................. 37

Capítulo 1 - Génese e evolução do sistema eleitoral autárquico........................ 39

1. O sistema eleitoral autárquica na Constituição de 1976.................................. 39

2. A legislação autárquica nos governos constitucionais................................... 42

2.1. Decreto-lei nº 701 B/76 de 29 de Setembro............................................. 43

2.2. Evolução do sistema eleitoral autárquico................................................ 47

Capítulo 2 - Estrutura e organização do poder local.......................................... 53

1. O novo poder local democrático...................................................................... 54

1.1. As autarquias locais nos programas dos governos provisórios................ 54

1.2. O poder local na Constituição de 1976.................................................... 55

1.3. O poder local nos programas dos governos constitucionais.................... 56

2. Regulamentação da organização e das atribuições das autarquias locais........ 66

2.1. Decreto-Lei n.º 701 A/76 de 29 de Setembro.......................................... 67

2.2. Lei nº 79/77 de 25 de Outubro.............................................................. 68

2.3. Decreto-Lei nº 100/84 de 29 de Março.................................................... 70

2.4. Alterações ao Decreto-lei nº 100/84 de 29 de Março.............................. 72

2.5. Lei nº 169/99 de 18 de Setembro.......................................................... 75

2.6. Alteração à Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro......................................... 79


VI

Capítulo 3 - Propostas de reforma do sistema eleitoral autárquico.................. 81

1. A proposta de Sá Carneiro............................................................................... 81

2. Os contributos dos governos constitucionais pós proposta de Sá Carneiro.... 83

3. As revisões da Constituição............................................................................. 88

3.1. A revisão de 1982.................................................................................... 88

3.2. As revisões de 1989, 1992 e 1997........................................................... 90

4. A primeira proposta de alteração do sistema eleitoral..................................... 91

4.1. A proposta do PSD de 1992..................................................................... 91

4.2. Reacções dos outros partidos à proposta do PSD.................................... 92

4.3. O desfecho do projecto do PSD............................................................... 96

5. As propostas de 2000/2001.............................................................................. 97

5.1. Partido Socialista..................................................................................... 97

5.2. Partido Social-Democrata........................................................................ 101

5.3. CDS-PP.................................................................................................... 103

5.4. Bloco de Esquerda................................................................................... 105

5.5. Reacções dos partidos à proposta do Governo........................................ 106

5.6. Reacções dos partidos à proposta do PSD............................................... 109

5.7. O desfecho das propostas......................................................................... 111

Capítulo 4 - Maiorias relativas e maiorias absolutas a partir dos votos

expressos…………………………………………………………………………...

113

1. As eleições autárquicas de 1976...................................................................... 114

2. Análise global das eleições autárquicas........................................................... 115

2.1. Eleição de 1979........................................................................................ 115

2.2. Eleição de 1982........................................................................................ 116

2.3. Eleição de 1985........................................................................................ 117

2.4. Eleição de 1989........................................................................................ 118

2.5. Eleição de 1993........................................................................................ 120

2.6. Eleição de 1997........................................................................................ 121

2.7. Eleição de 2001........................................................................................ 122

3. Tendências evolutivas globais......................................................................... 123

4. Análise dos resultados parciais dos partidos................................................... 125

4.1. Eleição de 1979........................................................................................ 125

4.2. Eleição de 1982........................................................................................ 126

4.3. Eleição de 1985........................................................................................ 128

4.4. Eleição de 1989........................................................................................ 129

4.5. Eleição de 1993........................................................................................ 130

4.6. Eleição de 1997........................................................................................ 132

4.7. Eleição de 2001........................................................................................ 133

5. Análise das evoluções e tendências partidárias............................................... 135

5.1. Os valores médios de votos das maiorias................................................ 135

5.2. A tendência para obter maiorias.............................................................. 136

6. Distribuição das maiorias por partidos............................................................ 140

7. Capacidades de obtenção de maiorias e reforço da bipartidarização.............. 145

Capítulo 5 - A conversão de votos em mandatos e o reforço das maiorias

absolutas

147

1. Eleições Autárquicas de 1979 a 2001.............................................................. 149


VII

1.1. Eleição de 1979...................................................................................... 149

1.2. Eleição de 1982...................................................................................... 158

1.3. Eleição de 1985...................................................................................... 165

1.4. Eleição de 1989...................................................................................... 170

1.5. Eleição de 1993...................................................................................... 176

1.6. Eleição de 1997...................................................................................... 181

1.7. Eleição de 2001...................................................................................... 186

2. A capacidade de garantir a totalidade dos mandados...................................... 192

3.Análise global das eleições autárquicas............................................................ 193

3.1. O partido vencedor................................................................................... 193

3.2. Os outros partidos.................................................................................... 197

4. A tendência para obter maiorias................................................................... 203

5. Distribuição das maiorias por partidos............................................................ 207

6. Capacidade de obter mandatos e o reforço da bipartidarização...................... 211

7. Eleições autárquicas intercalares e seus motivos............................................ 215

Síntese e Conclusões............................................................................................... 217

Bibliografia.............................................................................................................. 245


VIII


IX

Índice de Quadros

Capítulo 4

Quadro n.º 1 Resultados da eleição de 1976 para as câmaras municipais.............................................. 114

Quadro n.º 2 Resultados nacionais da eleição de 1979 para as câmaras municipais.............................. 115

Quadro n.º 3 Percentagens médias de votos das maiorias na eleição de 1979....................................... 116













Quadro n.º 16 Valores médios das percentagens de votos das maiorias.................................................. 123




Quadro n.º 20 Resultados nacionais da eleição de 1989para as câmaras municipais............................... 130




Quadro n.º 24 Valores médios das percentagens de votos das maiorias obtidas pelos partidos.............. 136

Quadro n.º 25 Tendência dos partidos para a produção de maiorias........................................................ 140

Quadro n.º 26 Percentagens de maiorias nas eleições para as câmaras municipais................................. 144

Quadro n.º 27 Percentagem de votos nas eleições para as câmaras municipais....................................... 145

Quadro n.º 28 Percentagens de maiorias absolutas nas eleições para as câmaras municipais................. 146


X

Capítulo 5

Quadro n.º 1 Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias (partido vencedor)-1979......... 151

Quadro n.º 2 Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos (partido vencedor)-1979... 151

Quadro n.º 3 Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias dos partidos – 1979................. 153

Quadro n.º 4 Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos nos partidos – 1979.......... 154

Quadro n.º 5 Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias da AD – 1979.......................... 154

Quadro n.º 6 Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos na AD – 1979................... 155





Quadro n.º 11 Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias da AD – 1982.......................... 161

Quadro n.º 12 Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos na AD – 1982................... 162






Quadro n.º 18 Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos (partido vencedor)............ 171















Quadro n.º 33 Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias PPD-PSD/CDS-PP.................. 189

Quadro n.º 34 Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos - PPD-PSD/CDS-PP-2001...... 189

Quadro n.º 35 Totalidade de mandatos – 1979-1997............................................................................... 192

Quadro n.º 36 Evolução do tipo de maiorias obtidas nas eleições autárquicas........................................ 196

Quadro n.º 37 Relação MA/MR cada partido (de votos e de mandatos) e incrementos nessa relação.... 201

Quadro n.º 38 Percentagens de mandatos nas eleições para as câmaras municipais................................ 212

Quadro n.º 39 Percentagens das maiorias absolutas das eleições para as câmaras municipais................ 213


XI

Índice de Gráficos

Capítulo 4

Gráfico n.º 1 Percentagem das maiorias absolutas e relativas nas eleições de 1979 a 2001.............................. 124

Gráfico n.º 2 Peso relativo das maiorias absolutas do PS face às relativas........................................................ 137

Gráfico n.º 3 Peso relativo das maiorias absolutas do PPD-PSD face às relativas............................................ 137

Gráfico n.º 4 Peso relativo das maiorias absolutas da APU face às relativas.................................................... 138

Gráfico n.º 5 Peso relativo das maiorias absolutas do PCP/PEV face às relativas............................................ 138

Gráfico n.º 6 Peso relativo das maiorias absolutas do CDS-PP face às relativas.............................................. 139

Gráfico n.º 7 Peso relativo das maiorias conquistadas pela AD nas eleições autárquicas................................. 141

Gráfico n.º 8 Peso relativo das maiorias conquistadas pela APU nas eleições autárquicas............................... 141

Gráfico n.º 9 Peso relativo das maiorias conquistadas pela PCP/PEV nas eleições autárquicas....................... 142

Gráfico n.º 10 Peso relativo das maiorias conquistadas pela CDS-PP nas eleições autárquicas......................... 142

Gráfico n.º 11 Peso relativo das maiorias conquistadas pela PPD-PSD nas eleições autárquicas....................... 143

Gráfico n.º 12 Peso relativo das maiorias conquistadas pela PS nas eleições autárquicas.................................. 143

Capítulo 5

Gráfico n.º 1 Número total de representações partidárias – 1979...................................................................... 157

Gráfico n.º 2 Número de maiorias obtidas – 1979............................................................................................. 157


Gráfico n.º 4 Número de maiorias obtidas pelas forças partidárias – 1982....................................................... 164








XII





Gráfico n.º 15 Incremento produzido pelo sistema eleitoral na representação dos partidos vencedores............. 193

Gráfico n.º 16 Incremento de maiorias absolutas sobre as de votos.................................................................... 194

Gráfico n.º 17 Incrementos na relação Maiorias Absolutas / Maiorias Relativas................................................ 195

Gráfico n.º 18 Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos no partido vencedor..................... 197

Gráfico n.º 19 Valores médios das diferenças entre as percentagens de votos e de mandatos dos partidos........ 199

Gráfico n.º 20 Incremento de maiorias absolutas sobre as de votos.................................................................... 200

Gráfico n.º 21 Quantificação do efeito do sistema eleitoral................................................................................. 203

Gráfico n.º 22 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PS face às maiorias relativas.................... 204

Gráfico n.º 23 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PPD-PSD face às maiorias relativas........ 204

Gráfico n.º 24 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos da APU face às maiorias relativas................ 205

Gráfico n.º 25 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PCP/PEV face às maiorias relativas........ 205

Gráfico n.º 26 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do CDS-PP face às maiorias relativas........... 206

Gráfico n.º 27 Evolução das maiorias absolutas de mandatos dos partidos......................................................... 207

Gráfico n.º 28 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos da AD face às totais da eleição..................... 208

Gráfico n.º 29 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do APU-PCP/PEV face às totais da eleição.. 208

Gráfico n.º 30 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do CDS-PP face às totais da eleição............. 209

Gráfico n.º 31 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PPD-PSD face às totais da eleição........... 209

Gráfico n.º 32 Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PS face às totais da eleição...................... 210

Gráfico n.º 33 Percentagem de maiorias absolutas mandatos de cada partido.................................................... 210

Gráfico n.º 34 Percentagem de cada partido do total de maiorias absolutas mandatos....................................... 211

Gráfico n.º 35 Evolução das percentagens de mandatos 1979-2001.................................................................... 214

Gráfico n.º 36 Evolução das percentagens das maiorias absolutas 1979-2001.................................................... 214


XIII

Abreviaturas

AD - Aliança Democrática

AM - Assembleia Municipal

APU - Aliança Povo Unido

AR - Assembleia da República

BE - Bloco de Esquerda

CDS - Centro Democrático Social

CDS-PP - Centro Democrático Social – Partido Popular

CM - Câmara Municipal

CNE - Comissão Nacional de Eleições

CPA - Código do Processamento Administrativo

CRP - Constituição da República Portuguesa

EN - Efeito Negativo

EP - Efeito Positivo

GOV - Governo

MA - Maioria Absoluta

MEN - Média do Efeito Negativo

MEP - Média do Efeito Positivo

MR - Maioria Relativa

PCP - Partido Comunista Português

PEV - Partido Ecológico Os Verdes

PPD - Partido Popular Democrático

PPM - Partido Popular Monárquico

PRD - Partido Renovador Democrático

PS - Partido Socialista

PSD - Partido Social Democrata

PSN - Partido da Solidariedade Nacional

STAPE - Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral

UDP - União Democrática Popular


XIV


XV

Agradecimentos

Cabe-me, em primeiro lugar, expressar um profundo reconhecimento ao Professor

Doutor Manuel Meirinho Martins, orientador desta dissertação, pelo seu constante e pre-

cioso incitamento, arrimo na condução da investigação e análise crítica indispensáveis à

reflexão sobre o tema em apreço.

Cumpre-me, ainda, agradecer à Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnolo-

gias, onde iniciei o gosto pela Ciência Política, e ao Secretariado Técnico dos Assuntos

para o Processo Eleitoral, em particular ao Dr. Jorge Miguéis, pela cedência dos dados

relativos aos resultados das eleições para os órgãos das autarquias locais; ao Professor

Doutor João Bettencourt da Câmara que superiormente dirigiu o curso de Mestrado em

que esta dissertação se insere; ao Professor Doutor Oliveira Rocha, à Professora Doutora

Maria Ivone de Ornellas Tavares, à Professora Doutora Fernanda Neutel e ao Mestre

António Filipe, pelos contributos valiosos que me trouxeram para a percepção da coisa

política.

Finalmente, um agradecimento especial à Júlia, minha mulher, pela compreensão e

solidariedade que sempre manifestou e que constituíram a melhor arma para fazer frente

aos sacrifícios impostos pela elaboração desta dissertação.


XVI


17

Introdução

O problema “executivos municipais e governabilidade” tem sido objecto, nos últi-

mos tempos, de um debate intenso entre os partidos políticos, tendo em vista a modifi-

cação do actual regime eleitoral por forma a garantir formalmente a criação de governos

maioritários ao nível das autarquias.

O interesse no estudo deste tema prende-se, desde logo, com os motivos que levam

os principais partidos políticos portugueses (Partido Social Democrata e Partido Socia-

lista) a avançar com tais propostas e ainda com o contexto que as caracteriza, matéria

que se insere no modo concreto de acção dos agentes políticos no que se refere ao pro-

cesso de conquista e de manutenção do poder.

Num plano mais vasto, a nossa abordagem tem em conta três aspectos que nos pare-

cem essenciais para a contextualização do tema: i) o papel e a importância das autar-

quias locais no âmbito mais vasto do sistema político português; ii) o modo como os

partidos políticos encaram o funcionamento do actual sistema eleitoral e os termos em

que fundamentam as respectivas propostas de alteração; iii) o modo concreto de funcio-

namento do actual sistema eleitoral aplicado às autarquias locais, no que respeita às

condições formais que tem produzido em termos de governabilidade.

1. Os executivos municipais no sistema político português

Relativamente ao primeiro destes elementos, importa recordar, de forma sucinta, os

primeiros passos dados pela democracia portuguesa em direcção à sua consolidação. De


18

facto, a análise do discurso político na sede legislativa portuguesa (primeiro a Assem-

bleia Constituinte e, depois, a Assembleia da República) permite identificar o lugar de

relevo que sempre foi reservado às questões do Poder Local1. Este facto é verificável

logo durante a discussão, na Assembleia Constituinte, das propostas e projectos do pri-

meiro texto constitucional em democracia2 e, depois, nos debates ocorridos a propósito

da aprovação, pela Assembleia da República, da primeira legislação autárquica3.

A Constituição de 1976 acabaria por consagrar um estatuto próprio às autarquias

locais, determinando, ao nível dos princípios, não só a sua forma de eleição, mas tam-

bém a sua constituição, organização e funcionamento. A posição das diversas forças

partidárias a propósito do Poder Local encontraram, neste contexto, convergência no

reconhecimento do papel que a este cabia no sentido da edificação e consolidação da

democracia portuguesa.

Os princípios consagrados no texto constitucional sustentavam-se, naturalmente, na

ideia da garantia das necessárias estabilidade, governabilidade e eficácia de um pilar do

poder político que a partir de então se constituiria, conforme resulta visível da identifi-

cação dos elementos estruturantes demoradamente discutidos no processo conducente à

sua aprovação.

Caberia ao órgão legislativo então constituído a tarefa de assegurar que a lei ordiná-

ria respeitaria os princípios consagrados constitucionalmente. Este órgão apressou-se a

aprovar legislação orientadora da eleição dos primeiros órgãos autárquicos em demo-

cracia, assim como do seu funcionamento, através dos decretos lei a que já fizemos alu-

são (cf. nota 3, infra).

As posições assumidas pelas forças partidárias durante o debate para a aprovação

desses diplomas legais deixaram transparecer a sua preocupação, a par da sua represen-

tatividade, com a estabilidade governativa nos órgãos executivos do município, fazendo

assim eco do preceituado na Constituição. Cumpridos os actos formais reguladores do

poder local, só depois de eleitos e em pleno exercício das suas funções seria possível

observar e avaliar, quer a estabilidade quer a eficácia desses órgãos, facto que veio a

1 Sobre a evolução do debate de algumas matérias que integram as competências das autarquias locais,

Cf. Luís de Sá, Razões do Poder Local, Lisboa, Caminho, 1991. 2 Sobre este assunto, ver Reinaldo Caldeira e Maria do Céu Silva, Constituição Política da República

Portuguesa 1976, Lisboa, Livraria Bertrand, 1976. 3 Decreto-Lei n.º 701-A de 1976 e Decreto-Lei n.º 701-B de 1976 que definem , respectivamente, as

atribuições e competências das autarquias locais e respectivos órgãos e o regime eleitoral para a eleição

dos órgãos das autarquias locais.


19

ocorrer a partir de 12 de Dezembro de 1976, data em que ocorreram as primeiras elei-

ções autárquicas.

Do que até aqui referimos relevam-se algumas ideias particularmente importantes

para o trabalho de investigação que nos propusemos levar a cabo: o reconhecimento

pelos poderes centrais relativamente ao contributo que competiria às autarquias locais

para a então tão ambicionada consolidação democrática e a sua preocupação, quer com

a representatividade das diversas forças políticas no seio dos órgãos autárquicos, quer

com a governabilidade e eficácia desses órgãos.

2. O sistema eleitoral autárquico e a posição dos partidos

A segunda vertente de enquadramento remete para duas análises distintas: primeiro,

das características do sistema eleitoral autárquico em vigor e, depois, do entendimento

que as diversas forças partidárias têm acerca do comportamento desse sistema, no

tocante à satisfação dos requisitos de representatividade, governabilidade e eficácia dos

órgãos executivos constituídos a partir de 1976.

A abordagem às características e ao funcionamento dos sistemas eleitorais, nomea-

damente no que respeita aos seus efeitos sobre o funcionamento real das democracias,

tem merecido, entre nós e numa diversidade de outros países democráticos, múltiplas

reflexões4. A sua definição faz-se, com frequência, por recurso, basicamente, a dois

princípios: o proporcional e o maioritário, sendo o primeiro destes o que tem uma maior

tradição histórica, apesar de, para a escolha dos representantes dos parlamentos das

modernas democracias, os primeiros sistemas a serem usados terem sido os maioritá-

rios.

Os sistemas eleitorais inspirados no princípio maioritário (simples ou de maioria

absoluta) determinam que vence quem obtém a maioria dos votos, isto é, vence quem

tiver mais votos. A preocupação é, portanto, suscitar a formação de maiorias absolutas,

por considerá-las indispensáveis à estabilidade formal dos órgãos electivos. Segundo os

4 Veja-se, para o caso português, no que se refere à tentativa de reforma do sistema eleitoral para a

Assembleia da República, João Bettencourt da Câmara e Manuel Meirinho Martins, “Sociologia Política e

Reforma do Sistema Eleitoral”, in Pareceres sobre o Anteprojecto de Reforma da Lei Eleitoral para a

Assembleia da República, Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1998. Para uma

visão genérica das características e dos efeitos dos sistemas eleitorais, Cf. David Farrel, Comparing Elec-

toral Systems, Londres, Macmillan, 1998.


20

seus defensores, a representação das minorias não é negada pelo sistema, justificando

que nas circunscrições em que obtiverem mais votos lhes será atribuído o direito de

governar.

A argumentação dos apologistas do princípio maioritário não satisfez os seus oposi-

tores que, na segunda metade do século XIX, fizeram surgir um movimento em defesa

de um novo princípio de representação – o proporcional5. Segundo este princípio, a fun-

ção da eleição é fazer representar nos órgãos eleitos todas as forças políticas e sociais da

sociedade, na exacta proporção da sua expressão eleitoral, dando ênfase à representati-

vidade, em prejuízo das eventuais condições de estabilidade governativa6.

A justificação desta posição aparece associada à ideia de um imperativo democrático

de atender também às vontades das minorias. Os seguidores deste princípio vão mais

longe, afirmando que a função da eleição não é apenas assegurar a representação de

todos, mas também fomentar a formação de maiorias indispensáveis à governação, acto

que, em democracia, ainda segundo eles, corresponde a um direito de quem conquista a

maioria dos votos. Segundo os proporcionalistas, os sistemas eleitorais devem ser julga-

dos pela sua capacidade não só de fomentar, mas também de manter essas maiorias.

De entre os elementos que distinguem os diversos sistemas proporcionais, importa

aqui relevar o relativo à fórmula eleitoral. Entre nós, e também para o caso das autar-

quias locais, está consagrado o método da média mais alta de Hondt que, de acordo com

a maioria dos investigadores é, de entre os vários métodos proporcionais utilizados, o

que assegura menor proporcionalidade7.

Tendo em conta o efeito do método de Hondt, do ponto de vista da proporcionalida-

de, justifica-se que nos centremos na análise da forma como o sistema eleitoral autár-

quico se tem comportado em dois aspectos distintos: na produção de maiorias absolutas

de mandatos e, como consequência, na governabilidade dos executivos municipais para

quem tem ditado a composição. Na verdade, os casos de eleições intercalares para as

5 Este sistema foi defendido por John Stuart Mill que adoptou a fórmula de Thomas Hare. Cf. John

Stuart Mill, “Da Verdadeira e da Falsa Democracia; A Representação de Todos, e a Representação da

Maioria Apenas”, pp. 71 e segs., in Considerações Sobre o Governo Representativo,Brasília, Ed. Univer-

sidade de Brasília, 1980. Para uma síntese da aplicação dos diversos tipos de sistemas eleitorais, pode ver-

se: António Lopes Cardoso, Os Sistemas Eleitorais, Lisboa, Edições Salamandra, 1993. 6 Para Stuart Mill o princípio primeiro da democracia é o da representação na exacta proporção dos

números: “the first principle of democracy – representation in proportion to numbers”, in Considerações

Sobre o Governo Representativo, op.cit., p.74.


21

câmaras municipais não são numerosos, mas importa saber as razões das que ocorreram

e as condições de governabilidade que o sistema eleitoral autárquico tem produzido.

Note-se que o entendimento dos maiores partidos portugueses não parece atestar em

favor do cumprimento pelo sistema eleitoral autárquico da função de gerar, por si só,

condições formais de governabilidade. Recorrentemente, estes partidos têm apresentado

projectos e propostas de alteração ao sistema vigente, em ordem a caminhar para a cons-

tituição de executivos municipais homogéneos8. O projecto de uma Constituição publi-

cado por Sá Carneiro em 19799 constituiu a primeira proposta de alteração do sistema

eleitoral autárquico português. Depois desta, outras têm surgido no mesmo sentido, ten-

do origem, essencialmente, nos dois grandes partidos – PS e PSD.

O esforço destes partidos, especialmente do PSD, no sentido de atingir esse desidera-

to foi tão significativo que acabou por fazer convergir no parlamento português vonta-

des em número suficiente para provocar uma alteração no preceituado da Constituição

da República Portuguesa. De facto, a IV Revisão Constitucional admitiu a possibilidade

da constituição dos órgãos executivos das autarquias a partir da lista mais votada para a

assembleia ou para o executivo, cabendo ao primeiro candidato da lista a função de pre-

sidente. Esta alteração, apesar de exigir adopção pela lei ordinária a aprovar por dois

terços dos deputados, abriu caminho à satisfação das vontades recorrentemente expres-

sas pelos maiores partidos portugueses.

Considerando que os sistemas eleitorais assumem importância estruturante nos sis-

temas políticos, já que determinam o grau de representação das diversas forças políticas,

e dada a natureza das propostas avançadas pelo PS e pelo PSD, impõe-se, no contexto

desta investigação, saber o que move os grandes partidos portugueses no sentido da

adopção de um novo sistema eleitoral autárquico.

Não é menos importante contrapor as posições dos pequenos partidos, isto conside-

rando que os actores políticos tendem, em determinadas circunstâncias, a optar pelos

sistemas que melhor satisfazem os seus interesses – os grandes partidos tendem a ser

7 Sobre o grau de proporcionalidade dos diversos métodos pode ver-se: Arendt Lijphart, Degrees of

Proporcionality of Proportional Representation Formulas, in Arendt Lijphart e Bernard Grofman, Electo-

ral Laws and Their Political Consequences, Nova Iorque, Agathon Press, 1994. 8 Designação comummente usada para caracterizar os executivos com composição de um só partido

ou aliança entre partidos. Outra forma usada para designar essa realidade é o uso do termo “monocolor”. 9 Francisco Sá Carneiro, Uma Constituição Para os Anos 80, Lisboa: Publicações Dom Quixote,

1979.


22

apologistas do sistema eleitoral maioritário, sendo os de menor expressão eleitoral adep-

tos dos sistemas proporcionais10

.

Em busca da concretização das suas aspirações os grandes partidos procuram obter

pela via formal o que pela vontade dos cidadãos eleitores não lhes é concedido – o

reforço das suas posições nos órgãos electivos. Para justificar a necessidade de alteração

do sistema eleitoral proporcional para o sistema maioritário (ou equivalente), tendem a

recorrer a uma argumentação teórica sustentada na ideia da indispensabilidade de deter

a maioria absoluta dos mandatos nos órgãos executivos para que estejam criadas condi-

ções mínimas de governabilidade. Daí a necessidade de conhecer a forma como alguns

partidos interpretam a expressão concreta do poder local e em que medida querem

reforçar a sua acção no exercício desse poder11

.

O quadro de reflexão, a este propósito, não passa tanto pela análise dos argumentos

que estão na base das propostas de alteração do sistema eleitoral tendo em vista melho-

res condições de governabilidade. Dada a natureza do sistema maioritário, é certo que

este garante, à partida, estabilidade governativa. Contudo, não está garantido que o sis-

tema proporcional com apuramento através do método da média mais alta de Hondt não

garanta a desejada governabilidade requerida pelos maiores partidos.

É precisamente este aspecto que constitui uma preocupação central no nosso estudo.

Isto porque, um sistema eleitoral proporcional tende a produzir uma repartição propor-

cional – este é o princípio - mas, de facto, a expressão real das vontades não encontra

paralelo na expressão dada pelo sistema proporcional no seio dos órgãos políticos cons-

tituídos a partir dele.

3. Sistema eleitoral autárquico e escolha dos representantes

Para conhecermos, com o detalhe exigido aos objectivos do estudo, o comportamento

do sistema eleitoral autárquico e, em particular, a sua capacidade de gerar, dentro dos

10

Trata-se de uma divisão de posições partidárias que também é visível ao nível do sistema eleitoral

para a Assembleia da República, a propósito da introdução dos círculos uninominais. Sobre assunto pode

ver-se: Manuel Meirinho Martins, Participação Política e Democracia – o caso português (1976-2000),

Lisboa, Instituto Superior de Ciências e Políticas, 2003, (polic.). 11

Em regra os partidos tendem a retardar a aprovação de propostas de alteração ao sistema eleitoral

quando os efeitos previsíveis não lhe são favoráveis. Esta tendência foi evidente a propósito das altera-


23

executivos municipais, condições de governabilidade, devemo-nos debruçar sobre o

apuramento dos resultados das eleições autárquicas a partir de 1976. Este estudo mere-

cerá maior interesse se o dirigirmos em dois sentidos complementares: a análise do

número e do grau das maiorias de votos, por um lado, e, por outro, o apuramento dos

incrementos provocados nesses indicadores pelo processo de conversão de votos em

mandatos.

É nosso propósito estudar, de forma tão exaustiva quanto possível, os resultados das

eleições autárquicas ocorridas em democracia, em ordem a podermos identificar as con-

dições de que gozam as câmaras municipais para o exercício do poder.

Desde logo, devemos atender aos resultados que atestam com maior aproximação as

vontades expressas pelos eleitores. A questão que se coloca é a de saber se existe uma

tendência para que os votos expressos garantam, à partida, a constituição de executivos

que gozem da maioria absoluta. Em particular, interessa-nos conhecer as percentagens

relativas de cada uma das maiorias de votos (relativas e absolutas) que se registam em

cada eleição, isto é, o peso relativo de cada uma delas no conjunto das maiorias obtidas.

A relação que entre estes dois valores é possível estabelecer indica-nos, desde logo, qual

delas ocorre com mais frequência. A análise evolutiva deste indicador permite identifi-

car as tendências que caracterizam o comportamento do eleitorado português no tocante

à produção de maiorias absolutas de votos e, consequentemente, de condições de estabi-

lidade governativa tão reclamada pelos maiores partidos portugueses.

Outro elemento importante para o nosso estudo prende-se com a percentagem média

de votos que caracteriza as maiorias obtidas, quer relativas quer absolutas, e a sua evo-

lução ao longo dos sucessivos actos eleitorais. O valor deste indicador constituirá um

elemento importante para conhecermos o grau das maiorias registadas e a sua evolução,

isto é, para sabermos se há uma tendência nas maiorias relativas de votos para se trans-

formarem em maiorias absolutas, ou se, pelo contrário, elas assumem valores distantes

do valor de referência de 50%. Complementarmente, pode obter-se, a partir desta análi-

se, a caracterização, de alguma forma análoga, das maiorias absolutas, isto é, o seu grau

e a tendência crescente ou decrescente que as tem marcado.

Assume importância fundamental nesta análise a avaliação separada de cada um dos

quatro partidos com maior expressão eleitoral ao nível autárquico, já que poderemos

ções que visavam a admissão de candidaturas independentes aos órgãos dos municípios. Sobre este assun-

to: Cf. Manuel Meirinho Martins, As Eleições Autárquicas e o Poder dos Cidadãos, Lisboa, Vega, 1997.


24

assim saber quem, nesse domínio, maior implantação tem e que tendência apresenta

para a respectiva afirmação no contexto do poder local.

Complementarmente, procuramos saber como se faz, de entre o conjunto dos parti-

dos com expressão nos órgãos executivos, a partilha das maiorias de votos registadas

em cada eleição e no conjunto das eleições autárquicas ocorridas depois de 1976. Este

elemento é importante para conhecermos o peso relativo de cada partido nos executivos

municipais portugueses.

Finalmente e em ordem a medir a afirmação dos dois maiores partidos face aos que

ocupam os terceiro e quarto lugares na partilha do poder executivo dos municípios por-

tugueses, importa apurar e comparar os seus resultados após a contagem dos votos. Por

um lado, o somatório das suas percentagens de votos e de maiorias absolutas de votos e,

por outro, a diferença nestes indicadores, primeiro entre o primeiro e o terceiro partidos

mais votados, e, depois, entre os grandes e os pequenos partidos considerados. Desta

análise resultará o conhecimento da capacidade de afirmação dos grandes partidos face

aos que detêm menor expressão no domínio autárquico e, consequentemente, da even-

tualidade de se estar a caminhar para uma crescente bipartidarização da vida política

autárquica.

As referências efectuadas a propósito da caracterização dos sistemas eleitorais e, par-

ticularmente, do sistema proporcional segundo a média mais alta de Hondt, atestam em

favor do reconhecimento dos expressivos efeitos que o processo de conversão de votos

em mandatos produz sobre os resultados eleitorais. Atendendo a que este sistema não

ocupa, função da representatividade que os sistemas proporcionais garantem, lugar de

relevo entre os seus pares, cremos ter ocorrido profundas alterações na representação

calculada em função dos votos, em todas as eleições autárquicas e em todos os partidos.

Por esta razão, impõe-se a necessidade de efectuar, em relação aos mandatos assegura-

dos em cada eleição, a mesma análise que efectuarmos para os resultados em termos de

votos.

Por outro lado, esta avaliação permitirá não só o conhecimento concreto do incre-

mento ou redução da representação assegurada pelos partidos através dos votos, mas

também o eventual contributo do sistema eleitoral para o processo de bipartidarização já

referido.

Aparentemente, uma outra vertente de análise deste fenómeno, mas que, de facto,

será sucedânea da que acabamos de referir, é a que se inclina para o estudo do impacto


25

do sistema eleitoral vigente na criação e manutenção de condições de governabilidade

no seio dos órgãos executivos dos municípios. É, também, neste sentido que dirigimos

esta investigação, não constituísse este o âmago da questão que tentaremos ver respon-

dida.

Se o sistema eleitoral para as autarquias locais que vem de 1976, altura em que a

questão da proporcionalidade era quase consensual entre as diversas forças políticas

com representação parlamentar, tem suscitado, particularmente a partir de 1979, inúme-

ras propostas de alteração, importa saber quais as motivações daqueles que constituíram

os seus proponentes. Se a questão da governabilidade não constituir um argumento váli-

do para suportar essas propostas, então outros haverá, mesmo que escondidos, que mui-

to bem poderão ser mero fruto da interpretação que os agentes políticos fazem das

regras de constituição dos órgãos executivos dos municípios em função dos seus inte-

resses, isto é, da vontade de moldar as normas de acordo com os objectivos políticos

que se propõem atingir.


26


27

Nota metodológica

1. Objecto de estudo

Esta investigação tem como objecto principal o estudo dos efeitos do sistema eleitoral

em vigor para as eleições autárquicas, no que respeita à criação ou não de condições de

governabilidade dos órgãos executivos dos municípios.

Dada a natureza do objecto de estudo, a preocupação central é a de avaliar as condi-

ções de exercício do poder ao nível dos executivos municipais, tendo em conta o critério

da governabilidade, que decorrem da aplicação do sistema de representação proporcional

de acordo com o método da média mais alta de Hondt.

No âmbito deste objectivo, estruturámos a investigação de modo a analisar os termos

em que os partidos políticos têm equacionado propostas de alteração ao actual sistema

eleitoral autárquico, tendo em vista a criação de melhores condições de governabilidade,

bem como o contexto em que as respectivas propostas surgem no debate político.

Com esta dimensão de análise pretende-se enquadrar e compreender os argumentos

que sustentam as tentativas de modificação da legislação eleitoral por parte dos partidos

para, depois, aferir se tais argumentos têm justificação à luz dos resultados eleitorais veri-

ficados nos municípios do Continente, entre 1979 e 2001.

A análise dos resultados eleitorais (em especial os efeitos do processo de conversão de

votos em mandatos) constitui, deste modo, o núcleo central da investigação. Assim sen-

do, a pergunta de partida que orienta o presente estudo pode ser formulada nos seguintes

termos: em que medida o sistema de representação proporcional na variante da média

mais alta de Hondt produz condições de governabilidade nos órgãos executivos munici-

pais?


28

2. Conceitos operacionais

O conceito de governabilidade no quadro do órgão executivo dos municípios tem sido

objecto de múltiplas interpretações. Dada a especificidade do objecto de estudo e o uso

generalizado de alguns conceitos que geralmente os partidos políticos associam à ideia de

governabilidade, convém esclarecer o conceito operacional por nós adoptado.

2.1. Eficiência e eficácia

Em regra, os conceitos de eficiência e de eficácia, quando associados a órgãos execu-

tivos, enquadram-se no âmbito do exercício do poder. A eficiência relaciona os meios

disponíveis com os resultados obtidos, dando a ideia de uma capacidade para optimizar

recursos. A eficácia, por seu turno, relaciona os resultados com os objectivos previamen-

te estabelecidos, isto é, adequa a acção de forma a aproximar os seus efeitos dos propósi-

tos definidos. Uma e outra são, portanto, em contexto político, algo apenas mensurável e

ajustável após a acção dos executivos, não estando, necessariamente, associadas às rela-

ções e equilíbrios existentes dentro dos executivos1.

Apesar disso, os actores políticos recorrentemente associam a estabilidade governativa

e a governabilidade às ideias de eficácia e de eficiência. Este facto é particularmente

notado na argumentação política dos partidos que pretendem alterar o sistema eleitoral

autárquico vigente2.

2.2. Homogeneidade, executivos homogéneos e executivos monocolores

A constituição do órgão executivo do município, na acepção dos proponentes da alte-

ração do sistema eleitoral autárquico, deve ser feita de forma a comportar maioritaria-

mente elementos de um só partido ou coligação. Na sua perspectiva, o órgão colegial será

1 Veja-se, a este propósito, Gianfranco Pasquino, Curso de Ciência Política, Cascais, Principia, 2002,

p. 267. 2 As propostas e projectos de alteração do sistema eleitoral autárquico, que estudaremos no capítulo 3.º

deste trabalho e que fazem a apologia de novas formas de constituição para os executivos municipais, justi-

ficam esta necessidade, essencialmente, por recurso à associação entre governabilidade e eficiência e eficá-

cia.


29

tão mais eficiente e eficaz quanto maior for a identidade partidária entre os membros que

o constituem3.

Esta ideia aparece também associada à questão da ―governabilidade‖ ou ―estabilidade

governativa‖ enunciada pelos adeptos dos governos municipais maioritários. Segundo

eles, havendo afinidade ideológica (partidária) entre os membros de um órgão executivo,

está garantido um elemento essencial para o seu funcionamento e para a sua duração – a

governabilidade.

2.3. Governabilidade/estabilidade governativa

O conceito de governabilidade tem acepções diferentes, consoante se trate da vertente

formal do termo ou da estritamente política. A primeira aponta para um conjunto de con-

dições que se encontram consubstanciadas na lei4 e que se podem traduzir pelo direito de

constituir um órgão executivo com uma composição homogénea, ou tendencialmente

homogénea, que, no mínimo, garanta que a maioria dos seus elementos pertença a uma

só força partidária ou aliança entre forças partidárias. Um executivo constituído nestas

circunstâncias garante que a tomada de decisão depende exclusivamente da aprovação

pelos elementos de um partido ou coligação. No plano formal, a condição exigida para a

constituição de executivos maioritários é a obtenção da maioria dos votos (relativa ou

absoluta) e, supletivamente, após a conversão de votos em mandatos, de acordo com o

método da média mais alta de Hondt5, da maioria dos mandatos.

Genericamente, no discurso político, nomeadamente o que tem origem nos partidos,

constatam-se um conjunto de associações que destacam uma dimensão informal ao con-

ceito de governabilidade/estabilidade governativa. Do ponto de vista político, a discussão

associa aos governos maioritários a ideia de eficácia e de eficiência. Esta associação não

tem valor formal já que aquelas constituem critérios do processo de avaliação da acção

governativa. Não há, de facto, uma relação directa entre eficácia e estabilidade política

— um governo estável, do ponto de vista formal, não é necessariamente um governo efi-

caz.

3 Cf. Propostas e projectos dos partidos relativas à alteração do sistema eleitoral autárquico abordadas

no capítulo 3.º deste trabalho. 4 Cf. Lei Eleitoral para as Autarquias Locais.

5 Idem.


30

Sobressaem, portanto, duas dimensões do conceito de governabilidade/estabilidade

governativa: i) a formal (que decorre do facto de uma força política, no quadro da legis-

lação eleitoral vigente, em função dos resultados eleitorais conseguir obter um nível de

representação no órgão executivo que lhe permite tomar decisões em maioria de manda-

tos – expressão eleitoral e processo de conversão de votos em mandatos); ii) a informal

(que se reporta ao modo como os partidos políticos se aliam, de modo a conseguir criar

condições de governabilidade, quando não obtêm os níveis de representação política refe-

ridos anteriormente). Neste caso, a governabilidade não depende de resultados eleitorais

que depois de convertidos em mandatos garantem a uma única força política uma posição

maioritária no órgão executivo municipal.

Na nossa investigação, o conceito operacional seguido é o de natureza formal, pelo

que a análise incide sobre os resultados eleitorais e a respectiva expressão em termos de

mandatos, no quadro do sistema eleitoral vigente.

2.4. Executivos municipais

A câmara municipal constitui o órgão executivo colegial do município, conforme

determinado pela Constituição de 19766, permanecendo esta definição após a revisão

constitucional de 2001. Ao longo deste trabalho usaremos indistintamente estas duas

formas de designação (câmara municipal e órgão executivo do município), assumindo

ambas o mesmo significado.

3. Fontes de documentação

A elaboração deste trabalho apoiou-se em fontes de documentação diversa. Para além

da bibliografia citada no texto e da bibliografia geral, seguimos outras fontes de docu-

mentação quer directa quer indirecta7.

A análise dos debates na Assembleia Constituinte possibilitou uma melhor compreen-

são dos argumentos e pressupostos que estiveram na base da aprovação dos princípios

6 Cf. Constituição da República Portuguesa, art.º 252.º.

7 Ver, por todos, Adriano Moreira, Ciência Política, Lisboa, Libraria Bertrand, 1979, pp. 125 e segs.


31

orientadores da matéria relativa ao poder local contidos quer na Constituição de 1976,

quer na primeira legislação relativa às autarquias locais aprovada nos primeiros anos da

democracia portuguesa8.

Também os programas dos governos provisórios e dos governos constitucionais cons-

tituíram documentação de referência para a análise que efectuámos com o propósito de

indagar as preocupações dos sucessivos governos com as questões ligadas à edificação

do poder local em Portugal.

As propostas e projectos de alteração do sistema eleitoral autárquico avançados por

alguns partidos políticos foram parte essencial da documentação de apoio, por se relacio-

narem muito de perto com o objecto desta investigação.

Finalmente, as publicações do Secretariado Técnico para os Assuntos do Processo

Eleitoral (STAPE) que contêm a informação relativa aos resultados dos escrutínios pro-

visórios das eleições autárquicas ocorridas depois de 1976 serviram de base à análise

decorrente da pergunta de partida.

4. Período de investigação

O estudo que efectuámos sobre os resultados das eleições para as câmaras municipais

abarcou as eleições autárquicas ocorridas entre 1979 e 2001, deixando de fora as relativas

ao ano de 1976. O facto de não termos considerado as primeiras eleições autárquicas

deveu-se à impossibilidade de obtermos do STAPE a publicação que contém os resulta-

dos dessas eleições por se encontrar esgotada.9

5. Âmbito do estudo

Neste estudo, foram contemplados apenas os municípios do Continente por duas

ordens de razões: porque julgamos que a base de análise é, assim, mais profícua, por-

quanto deparamos existir, quer nos Açores, quer na Madeira, maior homogeneidade polí-

8 Constituíram elementos estruturantes do Poder Local os Decretos-lei n.

os 701A/76 e 701B/76, ambos

de 29 de Setembro e, mais tarde, a Lei n.º 79/77 de 25 de Outubro. 9 Dado termos recorrido ao STAPE como fonte primária dos resultados eleitorais, exclui-se a sua refe-

rência nos quadros e gráficos apresentados no trabalho.


32

tica na composição dos seus executivos municipais e, também, porque não pretendíamos

tornar exaustivo um trabalho que assenta num número de municípios que, para além de já

extenso, constituiu a esmagadora maioria dos municípios portugueses. Não avaliamos se

eles são representativos da realidade insular, tendo, contudo, admitido existir, nos dois

arquipélagos, condições específicas que justificam, eventualmente, um estudo separado.

Também só os partidos que obtiveram mandatos fazem parte deste estudo, pois só

relativamente a estes é possível medir o efeito de conversão de votos em mandatos,

aspecto este que constitui, na nossa perspectiva, o cerne para a avaliação do sistema elei-

toral autárquico vigente.

6. Indicadores de análise

Com a finalidade de conhecer os elementos caracterizadores da prestação de cada par-

tido em cada uma das eleições e, globalmente, no conjunto das sete eleições considera-

das, definimos os seguintes indicadores:

Média geral de votos e de mandatos;

O valor da média geral de votos calculado teve em conta, apenas, os valores indivi-

duais das percentagens de votos obtidas pelos partidos que conquistaram mandatos nos

órgãos executivos dos municípios. Este indicador, quando relativo ao partido vencedor,

representa o valor médio da percentagem de votos das maiorias (absolutas e relativas).

Número de maiorias (relativas e absolutas) de votos e de mandatos;

Este indicador é apurado pela soma algébrica das observações feitas no conjunto dos

municípios considerados neste trabalho. Os valores resultantes servem, depois, para o

cálculo do valor da relação entre maiorias que se obtém pelo quociente entre o número

de maiorias absolutas e o de maiorias relativas.

Maiorias relativas de facto e maiorias relativas partilhadas;

O processo de conversão de votos em mandatos incrementa, em regra, a percentagem

de representação conquistada através dos votos obtidos pelos partidos. Fruto deste

incremento, observamos duas transformações distintas nas maiorias relativas de votos:

i) em maiorias absolutas de mandatos ou ii) em maiorias relativas de mandatos parti-

lhadas. Estas últimas caracterizam-se pelo facto de existir mais que um partido com o


33

número mais elevado de mandatos do órgão executivo constituído. Se nenhuma daque-

las transformações ocorrer, a maioria relativa de votos permanece como maioria relati-

va, mas, agora, de mandatos, a que chamamos maioria relativa de facto.

Percentagem média de votos e de mandatos das maiorias (absolutas e relativas);

Corresponde ao valor que caracteriza a percentagem média global de votos ou de man-

datos, para cada eleição, das maiorias absolutas e das maiorias relativas obtidas pelos

partidos. O cálculo é feito de forma individualizada para cada tipo de maioria.

Percentagens relativas de maiorias de votos e de mandatos (relativas versus abso-

lutas, relativas versus relativas totais e absolutas versus absolutas totais);

Estes indicadores informam-nos sobre o peso relativo das maiorias de cada partido. O

primeiro deles relaciona as maiorias relativas com as maiorias absolutas, mostrando a

maior ou menor tendência do partido para conquistar maiorias absolutas; o segundo

mostra a relação entre as maiorias relativas do partido e as totais da eleição, sendo o

último o indicador análogo a este, mas para o caso das maiorias absolutas.

Efeito positivo, negativo e neutro do sistema eleitoral (nº de casos e média);

O sistema eleitoral, na sua globalidade, produz efeitos diversos sobre a expressão elei-

toral de cada partido. Este indicador faz a aferição dos efeitos em termos de representa-

ção do processo de conversão de votos em mandatos em cada um dos partidos. Consi-

dera-se que o efeito é positivo quando a percentagem de votos é inferior à de mandatos

e que é negativo quando produz efeito inverso. O efeito neutro é considerado quando

há igualdade nas percentagens referidas. A sua completa caracterização exige o não só

o apuramento do número de casos em que houve beneficio (efeito positivo - percenta-

gem de mandatos superior à percentagem de votos) ou prejuízo (efeito negativo, inver-

so do efeito positivo referido) de representação, mas também do valor médio do incre-

mento ou redução provocados.

Saldo líquido do efeito do sistema eleitoral;

Este indicador é apurado pelo somatório de dois termos, sendo o primeiro o produto do

número de casos de efeito positivo pelo valor da percentagem média do incremento de

representação verificada e o segundo o resultado da operação análoga para os casos de

efeito negativo. Resultando num valor positivo indica que o processo de conversão de

votos em mandatos aumentou a representação do partido em causa; resultando num

valor negativo tem a interpretação oposta.


34

Número de representações em executivos (por partido);

A capacidade para conquistar mandatos nos executivos municipais é diferente entre os

diversos partidos. O número de municípios em que cada partido obteve representação

(pelo menos um mandato) é-nos fornecido por este indicador.

Capacidade de conquista da totalidade dos mandatos;

O valor do incremento de representação produzido pelo processo de conversão de

votos em mandatos dá, por vezes, origem a índices de desproporcionalidade muito ele-

vados. Os casos mais relevantes prendem-se com o facto de atribuir a totalidade de

mandatos a partidos que obtêm percentagens de votos significativamente afastadas dos

100%. Este indicador é usado para identificar os casos em que essa situação ocorre.

Incremento da representação (%mandatos - %votos) por efeito do sistema eleito-

ral;

Este indicador informa, para cada partido e para cada eleição, sobre o valor do benefí-

cio de representação concedido pelo processo de conversão de votos em mandatos. É

obtido pela diferença entre a percentagem de votos e a percentagem de mandatos regis-

tadas por cada partido em cada eleição.

Incremento de maiorias absolutas por efeito do sistema eleitoral;

Este indicador obtém-se pela subtracção entre o número de maiorias absolutas de man-

datos e o número de maiorias absolutas de votos. Esta diferença é um efeito do sistema

eleitoral, em concreto, do processo de conversão de votos em mandatos, traduzindo

também o aumento de representação por ele produzido.

Incremento na relação entre maiorias por efeito do sistema eleitoral;

O incremento do número de maiorias absolutas e a variação do número de maiorias

relativas induz uma variação no valor da relação entre maiorias. Esta variação é em

regra positiva, usando-se este indicador para aferir o seu valor.


35

Evolução e tipo de maiorias de mandatos nas eleições autárquicas e seu peso rela-

tivo;

Para cada eleição, este indicador dá-nos a informação do número e do peso relativo das

maiorias absolutas e das maiorias relativas de mandatos que sustentam os executivos

municipais. É possível, através dele, analisar a evolução verificada ao longo das elei-

ções consideradas.

Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos (saldos líquidos);

O valor global, por eleição e por partido, dos benefícios conquistados com o processo

de conversão de votos em mandatos é apresentado por este indicador. A comparação

dos benefícios dos grandes e dos pequenos partidos torna-se, através dele, particular-

mente visível.

Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos dos partidos face às totais de

cada eleição;

A capacidade de os partidos conquistarem maiorias absolutas de mandatos é demons-

trada pelo cálculo deste indicador. Ele mostra o peso relativo das maiorias absolutas de

mandatos de cada partido face ao seu número global em cada eleição.

Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos face às totais de todas as elei-

ções (mandatos) (por partido);

Reflecte o peso relativo do total das maiorias absolutas de mandatos conquistadas por

cada partido nas eleições para o órgão executivo do município.

Diferenças na conquista de votos, mandatos e maiorias absolutas entre os peque-

nos e os grandes partidos;

Os partidos, concorrendo autonomamente ou coligados, apresentam diferentes tendên-

cias para a conquista de votos, de mandatos e de maiorias. Esta diferença é assinalável

quando comparamos os pequenos com os grandes partidos. Nesta investigação apresen-

tamos um conjunto de elementos caracterizadores da expressão dos partidos de acordo

com a sua dimensão eleitoral: comparam-se os dois maiores com os dois menores em

termos de percentagens de votos, mandatos e maiorias absolutas conquistadas, fazen-

do-se também uma confrontação dos resultados do partido com melhores resultados no

conjunto das eleições com os do terceiro partido desse ranking.


36

7. Hipóteses

Ao longo desta investigação procuraremos encontrar a resposta para a nossa pergunta

de partida. As hipóteses que nos parecem mais plausíveis estão associadas a dois factos:

i) ao contexto das propostas de alteração do sistema eleitoral autárquico, ii) aos efeitos

que o processo de conversão de votos em mandatos tem na expressão representativa das

forças políticas nos executivos municipais.

Nestes termos formulámos as seguintes hipóteses:

a) O sistema de representação proporcional com base no método da média mais alta

de Hondt, aplicado às eleições autárquicas, gera níveis de representação política

(número de mandatos) aos partidos concorrentes que garantem, globalmente, con-

dições formais de governabilidade;

b) O processo de conversão de votos em mandatos favorece, de forma muito significa-

tiva, os partidos vencedores, pelo que estes partidos tendem a reforçar considera-

velmente as suas condições formais de governabilidade;

c) O processo de conversão de votos em mandatos favorece os grandes partidos em

detrimento dos pequenos partidos, tendo como resultado um claro reforço das

condições de governabilidade dos primeiros e um crescente domínio dos órgãos

executivos dos municípios por parte destes, levando à bipartidarização do sistema;

d) os argumentos que sustentam as propostas de alteração ao actual regime eleitoral

autárquico por parte dos maiores partidos relacionam-se fundamentalmente com o

objectivo de reforço do poder e não com o objectivo de resolver ―crises de gover-

nabilidade‖.


37

8. Estrutura da investigação

Num primeiro capítulo abordaremos a génese do sistema eleitoral autárquico, que teve

os seus primeiros passos logo depois de Abril de 1974. Fruto do reconhecimento por

todas as áreas partidárias da importância e da necessidade de edificação de um poder

local forte e estruturado, a Assembleia Constituinte, primeiro, e o Parlamento, depois,

apressaram-se em debater os aspectos relevantes para a sua constituição e consolidação.

Elemento essencial à constituição dos órgãos representativos dos municípios era a sua

eleição. Tendo sido determinado que ocorreriam em 1976 as primeiras eleições autárqui-

cas, o I Governo Constitucional, logo depois da aprovação do texto constitucional em

Abril desse ano, apressou-se em ver aprovada o regime eleitoral para a eleição dos órgãos

das autarquias locais. Contudo, o decreto-lei n.º 701B/76 de 29 de Setembro haveria de

suscitar, desde logo, posições diferentes entre os partidos, consoante a sua área política,

relativamente à adopção do princípio da representação proporcional, principalmente para

a eleição dos órgãos executivos dos municípios. Esta questão tornou-se recorrente até aos

nossos dias e tem sido alvo de múltiplas propostas de alteração.

A questão da consolidação do poder local será abordada num segundo capítulo, onde

apresentaremos as preocupações e as acções concretas dos agentes políticos relativas à

sua estruturação e organização. Começaremos por abordar o entendimento e a atenção

que ele, neste aspecto particular, mereceu na Constituição de 1976 e nos sucessivos pro-

gramas dos governos provisórios e constitucionais para, depois, descrever a evolução da

sua estrutura e organização até às últimas eleições autárquicas.

A reforma do sistema eleitoral autárquico foi uma preocupação constante para alguns

partidos com assento parlamentar, particularmente para o PPD-PSD. Contudo, não foi

apenas este partido que assumiu iniciativas no sentido da alteração do sistema eleitoral

autárquico adoptado em 1976. No terceiro capítulo analisamos as sucessivas propostas e

projectos de alteração apresentados na Assembleia da República, bem como as posições

assumidas pelas diversas forças partidárias relativamente aos argumentos justificativos

dos seus proponentes.

Os dois últimos capítulos constituem um trabalho empírico efectuado sobre o escrutí-

nio provisório das eleições autárquicas ocorridas entre 1979 e 2001, em ordem à verifica-

ção ou rejeição das hipóteses colocadas, isto é, em ordem a saber se os resultados eleito-

rais e o processo de conversão de votos em mandatos não determinam a constituição de


38

órgãos executivos municipais dotados de suficiente estabilidade governativa (governabi-

lidade), para que possam exercer a sua acção de governação sem conflitos internos que

façam perigar a sua manutenção. Diremos que, o que procuramos é saber se o sistema

eleitoral, apesar de proporcional, tem a capacidade de produzir executivos maioritários

dotados da indispensável governabilidade (no dizer dos partidos apologistas da sua alte-

ração), ou se, pelo contrário, produz essencialmente executivos suportados apenas por

maiorias relativas de votos e de mandatos.


39

Capítulo 1

Génese e evolução do

sistema eleitoral autárquico

Começaremos, neste capítulo, por abordar a origem do sistema eleitoral autárquico,

fazendo, sempre que julguemos conveniente, referência aos entendimentos dos diversos

partidos sobre a melhor forma de constituir os órgãos executivos dos municípios. Fare-

mos, numa primeira fase, uma análise das diferentes percepções sobre essa matéria mani-

festadas na Assembleia Constituinte, por altura da discussão e aprovação do primeiro

texto fundamental democrático, a Constituição de 1976. Numa fase posterior, avaliare-

mos a postura dos diferentes partidos relativamente à adopção, em lei ordinária, do prin-

cípio da representação proporcional, segundo o método da média mais alta de Hondt,

para a eleição dos órgãos das autarquias locais. Veremos, ainda, a evolução que essa

legislação sofreu ao longo de um período de quase trinta anos.

1. O sistema eleitoral autárquico na Constituição de 1976

A discussão sobre o tipo e a natureza dos órgãos representativos dos municípios e, em

particular, sobre a sua forma de eleição, tornou-se uma questão recorrente mesmo antes

do debate sobre a Constituição da República Portuguesa (CRP) de 1976. Ao nível dos


40

projectos relativos à elaboração da Constituição apresentados na Assembleia Constituinte

pelos partidos políticos encontramos entendimentos diferentes sobre o modo de eleição

dos executivos municipais1. Atente-se, por exemplo, nos projectos do PS e do PPD.

Enquanto o primeiro, apesar de não definir os órgãos representativos dos municípios,

propunha a eleição do órgão executivo pela Assembleia Municipal, o segundo determi-

nava que os órgãos representativos das autarquias locais e das regiões fossem eleitos por

sufrágio universal, igual, directo e secreto dos cidadãos residentes.2

A CRP de 1976 acabou por consagrar, na sua PARTE III (Organização do poder polí-

tico), um conjunto de artigos dedicados ao sistema eleitoral. De entre eles destacamos

aqueles que, directa ou indirectamente, se enquadram na análise que pretendemos efec-

tuar. No Título I (Princípios gerais) merecem destaque os artigos 116.º e 117.º, relativos

aos princípios gerais de direito eleitoral, aos partidos políticos e ao direito de oposição. O

primeiro deles, no seu ponto 1., consagra o sufrágio directo, secreto e periódico como

regra a seguir na designação dos titulares de todos os órgãos electivos, incluindo os do

poder local. O ponto 5. determina que a conversão de votos em mandatos se efectue de

acordo com o princípio da representação proporcional. Este princípio constitui limite

material de revisão constitucional, como está expresso no artigo 290.º, alínea h) da CRP

de 1976.

O artigo 117.º, no ponto 2., confere às minorias o direito de oposição democrática.

Assim, os princípios gerais consagrados na Constituição de 1976 determinam não só a

forma de eleição de todos os titulares do poder político, mas também o direito das mino-

rias de exercerem oposição democrática. O artigo 241.º prescreve a existência, ao nível

das autarquias locais, de uma assembleia eleita e de um órgão colegial executivo perante

ela responsável, determinando-se, ainda, a forma de eleição do órgão deliberativo, de

acordo com o consagrado no n.º 5 do artigo 116.º.

A composição da Assembleia Municipal e a forma da eleição do órgão executivo do

município são determinadas pelos artigos 251.º e 252.º. Relativamente a este último,

importa referir que ele não determina que a conversão de votos em mandatos se efectue

de acordo com o princípio da representação proporcional, que, como antes dissemos,

1 Para mais informação, ver projectos de Constituição apresentados pelos partidos em 1975.

2 Os projectos foram apreciados entre 17 de Setembro de 1975 e 7 de Janeiro de 1976 pela 7ª Comissão

que era responsável por dar parecer sobre o “Poder Local” que constituía o Título VIII da Parte III da

Constituição. O parecer apresentado integrava o articulado que foi publicado em anexo ao Diário da

Assembleia n.º 101 do dia 7 de Janeiro de 1976 e que foi, posteriormente, sujeito a aprovação na generali-

dade e na especialidade.


41

constituía limite material da revisão da Constituição. De facto, este princípio é referido

na Constituição de 1976 relativamente às assembleias políticas (artigos 155.º- n.º 1,

233.º- n.º 2 e 241.º - n.º 2), mas não em relação às câmaras municipais (artigo 252.º).

Assim, surge a questão de saber se a Constituição deixa aqui liberdade para que a lei

defina melhor entendimento ou se, pelo contrário, o princípio geral deva sempre prevale-

cer. No entender de Jorge Miranda, a conversão de votos em mandatos só deverá seguir o

princípio da representação proporcional quando das assembleias políticas se tratar.3

No entanto, ficou consagrado desde logo que existiriam dois órgãos, ao nível do poder

local, eleitos pelos cidadãos eleitores residentes em eleição separada para cada um dos

órgãos – Assembleia Municipal e Câmara Municipal.4

Em sede de votação e de apresentação das posições dos partidos relativamente à CRP

de 1976, a questão do modo de eleição dos órgãos representativos foi relativamente pací-

fica, uma vez que, os artigos 241.º (órgãos deliberativos e executivos) e 252.º (Câmara

municipal) não mereceram qualquer declaração de voto e foram também aprovados por

unanimidade.5

Podemos inferir que a regra geral de designação dos titulares dos órgão electivos, o

direito de oposição por parte das minorias, a organização das autarquias locais em

assembleia municipal e câmara municipal eleitas separadamente e a responsabilidade

deste órgão executivo perante o deliberativo, constituíram matérias, ao tempo, devida-

mente consolidadas, fruto do amplo consenso que teve lugar ao nível da Assembleia

Constituinte até à aprovação da CRP, em 2 de Abril de 1976. A questão que entretanto

ficou por esclarecer foi a de saber se o princípio da representação proporcional estabele-

cido no n.º 5 do artigo 116.º, e porque constitui limite material de revisão da Constitui-

ção, tinha aplicação ao nível das câmaras municipais ou se aplicava apenas às assem-

bleias políticas.

Uma outra questão que viria a ser levantada dizia respeito à eleição directa da Câmara

Municipal que, no dizer de César Oliveira, deu origem a algumas ambiguidades. Segun-

do este autor «como ficou consagrado que o presidente da câmara é o primeiro candidato

da lista mais votada (...), o presidente da câmara – pelo facto de ter competências pró-

3 Cf. Jorge Miranda, O Direito Eleitoral na Constituição in Estudos Sobre a Constituição, Lisboa,

Livraria Petrony, 2 Vol.,1978, pp. 481-482. 4 Importa, aqui, referir que, para além destes dois órgãos, ficou consagrada na CRP a existência de um

outro, a saber, o Conselho Municipal, mas este de natureza meramente consultiva. 5 Cf. Reinaldo Caldeira e Maria do Céu Silva, Constituição Política da República Portuguesa 1976,

Lisboa, Livraria Bertrand, 1976, pp. 733 e 735.


42

prias e delegáveis – assume-se como um órgão do município quando, de facto, a consti-

tuição define a câmara municipal no seu conjunto, e não especificamente o seu presiden-

te, como órgão executivo dos municípios».6

Poder-se-á dizer que a Constituição de 1976 teve um papel estruturante na edificação

de um poder local que carecia de medidas de regulamentação, não só das suas atribui-

ções, competências e autonomias, mas também e particularmente da sua forma de elei-

ção.

2. A legislação autárquica nos Governos Constitucionais

De entre o conjunto de diplomas relativos às autarquias locais produzidos neste perío-

do, merecem destaque o Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29, de Setembro e a Lei n.º 79/77,

de 25 de Outubro por serem estruturantes no que respeita à organização de um poder

local emergente.

Em 7 de Outubro de 1976, no decurso da 1ª Sessão Legislativa da I Legislatura, o

CDS e o PPD apresentaram requerimentos ao I Governo Constitucional para que fossem

sujeitos a ratificação pela Assembleia da República respectivamente os decretos-lei do

Governo n.os

701 B/76 e 701 A/76 e de 29 de Setembro. O I Governo Constitucional,

dando cumprimento ao consagrado na alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º 7 e no artigo 303.º

8 da CRP de 1976, apresentou na Assembleia da República esses dois diplomas para rati-

ficação. O primeiro, o Decreto-Lei n.º 701 A/76, era relativo à estrutura, competência e

funcionamento dos órgãos das autarquias locais; o segundo, o Decreto-Lei n.º 701 B/76,

estabelecia o regime eleitoral para a eleição dos órgãos das autarquias locais.

Fruto da pressão a que a Assembleia da República se sentia sujeita, resultante da

urgência requerida para a publicação desta legislação e que advinha da proximidade das

primeiras eleições autárquicas, os debates parlamentares centraram-se, por um lado na

crítica à metodologia seguida pelo Governo na produção de tal legislação e, por outro,

nos princípios estabelecidos nesses diplomas que, na perspectiva do Executivo, eram os

consagrados na CRP de 1976.

6 Cf. César Oliveira, História dos municípios e do poder local, Lisboa, Temas e Debates, 1996, p. 356.

7 Sobre a competência do Governo para fazer decretos-leis.

8 Sobre a limitação do prazo para realização das eleições dos órgãos das autarquias locais a 15 de

Dezembro de 1976.


43

O Decreto-Lei n.º 701 A/76 suscitou, ao nível da Assembleia da República, críticas

diversificadas. Assumiu-se, desde logo, que se tratava de legislação provisória e urgente

que seria, em tempo oportuno, melhorada e enriquecida quer pelo reconhecimento da

impraticabilidade de determinadas ideias subjacentes ao diploma, quer pela discussão

mais aprofundada de alguns princípios adoptados.

As posturas assumidas na Assembleia da República tinham enquadramento partidário

evidente. Assim, o entendimento assumido pelos partidos denotou a existência de uma

clara clivagem entre os partidos comummente inscritos no espectro ideológico da “direi-

ta” e os da “esquerda”. O governo socialista apontou como justificação para as opções

tomadas na feitura do diploma o consagrado na CRP de 1976 relativamente às primeira

eleições autárquicas e à necessidade de construir um Poder Local autónomo e representa-

tivo da vontade expressa pelos cidadãos eleitores. Privilegiou-se, assim, a representativi-

dade em detrimento da governabilidade, da eficácia e da estabilidade governativa.

2.1. Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de Setembro

A questão que suscitou maior debate e falta de consenso na Assembleia da República

reportou-se à adopção do princípio da representação proporcional segundo o método da

média mais alta de Hondt para a conversão dos votos em mandatos, quer nas eleições das

assembleias políticas, quer nos órgãos executivos e principalmente nestes.

2.1.1. A posição dos partidos de esquerda – A defesa da máxima representatividade

Relativamente à adopção do princípio da representação proporcional nas eleições para

os órgãos das autarquias locais, o PCP assumiu uma posição que se baseava na interpre-

tação que fazia dos preceitos consagrados na CRP de 1976 e na necessidade de constru-

ção de um poder local forte e democrático.9 Segundo este partido, a conversão de votos

em mandatos deveria ser feita de harmonia com o princípio da representação proporcio-

nal que, no seu entendimento estava claramente definido no artigo 116.º da CRP de 1976.

Era entendimento deste partido que este princípio, de acordo com o n.º 1 desse artigo,

deveria constituir também regra nas eleições para os órgãos do poder local.

9 Cf. Debates parlamentares, I Legislatura, 1ª Sessão Legislativa, in Diário da Assembleia da Repúbli-

ca, I Série, nº 27, 14-10-1976, pp. 758-759.


44

A posição do PCP relativamente às questões mais polémicas levantadas na Assem-

bleia da República aquando da ratificação do Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de Setem-

bro, estava assim em conformidade com a posição do PS e do Governo vigente e, de uma

forma geral, com a dos partidos de esquerda com representação parlamentar. Os debates

parlamentares ajudam a compreender esta posição que se baseava na ideia de que, ao

nível das câmaras municipais, o princípio da representação proporcional era mais demo-

crático que o maioritário, uma vez que aquele garantia representação a mais eleitores.10

A UDP, alinhando pelos partidos de esquerda, fez também a apologia do princípio da

representação proporcional para presidir à conversão dos votos em mandatos em todas as

eleições de órgãos políticos das autarquias locais, incluindo, naturalmente, a eleição do

órgão executivo dos municípios. O argumento apresentado para justificar esta tomada de

posição apoiava-se na possibilidade de fazer representar todos os partidos políticos nas

autarquias locais que era proporcionado por este sistema e negado por outros.11

No seio da esquerda portuguesa, ao nível da Assembleia da República, registou-se

perfeita sintonia quanto à aceitação do princípio da representação proporcional como o

princípio capaz de garantir, por um lado o cumprimento dos preceitos consagrados na

CRP de 1976 e, por outro, a representação nos órgãos eleitos de maior número de parti-

dos políticos e, consequentemente, de ideias, de vontades, de entendimentos e de preocu-

pações.

2.1.2. A posição dos partidos de direita – a defesa da eficácia governativa

Os partidos de direita foram os autores dos requerimentos que solicitavam a ratifica-

ção pela Assembleia da República dos decretos-lei n.os

701 A/76 e 701 B/76 de 29 de

Setembro. O CDS criticou severamente a adopção do princípio da representação propor-

cional, assim como o estabelecimento do método da média mais alta de Hondt na conver-

são dos votos em mandatos na eleição para o órgão executivo municipal. Não aceitou a

justificação apresentada pelo Governo e pelos partidos de esquerda que se baseava na

ideia de que a CRP de 1976 tinha consagrado esse princípio também para os órgãos exe-

cutivos do poder local. Segundo este partido, e de acordo com as intervenções que tive-

ram lugar no debate parlamentar levado a efeito a propósito da ratificação dos decretos-

10

Ibidem. 11

Cf. Debates parlamentares, I Legislatura, 1ª Sessão Legislativa, in Diário da Assembleia da Repúbli-

ca, I Série, nº 29, de 6 de Outubro de 1976, p. 808.


45

lei antes referidos, a adopção do princípio da representação proporcional para a conver-

são de votos em mandatos nas eleições para os órgãos executivos das autarquias locais

levaria a que a diferença entre órgão executivo e órgão deliberativo residisse apenas no

seu grau e não na sua natureza. Este partido considerava a câmara municipal um órgão

que tinha tanto de administrativo como de político, carecendo por isso de eficácia.12

Uma

das questões de fundo levantada pelo CDS relacionava-se com o eventual prejuízo em

termos de pluralismo funcional da actividade governativa do município que seria provo-

cado pelo pluralismo ideológico decorrente da aplicação do princípio da representação

proporcional na composição do executivo municipal.13

O CDS, através do deputado Rui

Pena, considerou que as opções consignadas no Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de

Setembro provocariam inoperância dos órgãos executivos dos municípios, contrariando

assim o espírito da Constituição que, a este propósito, pretendia assegurar a plena eficá-

cia do poder local.14

O PPD, desde cedo, manifestou a sua clara oposição relativamente ao estabelecimento

nesse diploma de determinados princípios, entre eles o da representação proporcional na

eleição dos órgãos executivos dos municípios. Em intervenção parlamentar a propósito

da ratificação do Decreto-Lei n.º 701 B/76, o deputado Moura Guedes afirmou existirem

dois requisitos que os órgãos executivos deveriam satisfazer: eficiência e colegibilidade.

Esta última deveria garantir a democraticidade interna do órgão e evitar uma excessiva

concentração de autoridade numa só pessoa e eventuais desvios de poder. Este deputado

considerou, ainda, que a adopção do princípio da representação proporcional para a elei-

ção dos executivos municipais constituía um absurdo, justificando a sua posição dizendo

que, para serem eficientes, esses órgãos teriam que ter homogeneidade.15

O PPD deixou claro que o critério que deveria ser seguido para a eleição do órgão

executivo municipal seria aquele que garantisse uma maioria de governo, de forma a

assegurar eficácia e unidade de acção administrativa. Este partido fez ainda, através das

intervenções parlamentares a propósito da ratificação do diploma em questão, forte apo-

logia do sistema maioritário por “lista completa”, por considerar que este sistema garanti-

ria homogeneidade ao nível do órgão executivo e permitiria aos eleitos trabalharem em

conjunto. A rejeição do princípio da representação proporcional pelo PPD assentou em

12

Idem, 9, Intervenção do deputado do CDS, Lucas Pires, p. 757. 13

Idem, p. 758. 14

Idem, 11, p. 826. 15

Idem, 9, Intervenção do deputado do PPD, Moura Guedes, p. 761.


46

argumentos relacionados com o excessivo poder de controlo por parte dos “estados-

maiores” dos partidos relativamente aos eleitos para funções ao nível da câmara munici-

pal permitido por esse sistema e ainda com a fatalidade de ele conduzir à paralisia do

órgão executivo.16

Contudo, o Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de Setembro, que viria a ser ratificado pela

Assembleia da República em 20 de Outubro de 1976 com a redacção que lhe foi dada

pelo Decreto-Lei n.º 757/76 de 21 de Outubro, cede à interpretação feita pelos partidos

de esquerda relativamente ao princípio da representação proporcional e ao critério da

média mais alta de Hondt na conversão de votos em mandatos consagrados no artigo

116.º da Constituição. Seria nesta base que acabariam por ser institucionalizados os

órgãos do município após as primeiras eleições autárquicas em democracia ocorridas em

Dezembro desse mesmo ano.

Os debates parlamentares ocorridos por ocasião da ratificação do Decreto de lei n.º

701 B/76 de 29 de Setembro foram muito frutíferos, pois permitiram que os partidos

políticos se manifestassem relativamente ao sistema eleitoral consagrado para a eleição

dos órgãos das autarquias locais. Permitiram, ainda, identificar uma clara clivagem entre

a esquerda e a direita política portuguesa no que diz respeito às opções relativas ao tipo

de sistema eleitoral a adoptar. De facto, enquanto a esquerda se afirmava nesta altura,

quase em uníssono, favorável a este princípio, a direita unia-se também em argumentos

que o refutam e o responsabilizam pela ineficácia que provocaria no domínio do exercí-

cio do Poder Local.

Os argumentos apresentados pelas duas áreas políticas podem enquadrar-se em dois

domínios distintos: o normativo e o meramente político. Relativamente ao primeiro, a

discussão centrou-se no artigo 116.º da Constituição de 1976 que consagra o princípio da

representação proporcional para a conversão de votos em mandatos nas eleições dos

órgãos políticos. Os partidos da esquerda consideraram que esse princípio deveria, à luz

do n.º 1 desse artigo, aplicar-se na designação dos titulares de todos os órgãos electivos,

incluindo os do poder local. Os partidos da direita por sua vez consideraram que esse

princípio não deveria ser seguido na eleição para o órgão executivo municipal, dado o

facto de a própria Constituição não o consagrar de forma expressa nos artigos 241.º e

252.º como o fez, no primeiro destes, para a Assembleia Municipal.

No tocante aos argumentos políticos, eles incidiram em matérias diferenciadas con-

16

Idem, 11, Intervenção do deputado do PPD, Barbosa de Melo, pp. 832-834.


47

soante as áreas políticas em que tinham origem. A visão da esquerda estava associada à

possibilidade de fazer representar um maior número de partidos políticos no órgão execu-

tivo e, consequentemente, maior diversidade de opiniões, entendimentos e preocupações,

ao mesmo tempo que permitiria, na sua perspectiva, um maior controlo político do

governo municipal. Assentava, portanto, na linha de argumentação da defesa dos siste-

mas proporcionais. Os partidos de direita argumentavam contra o estabelecimento desse

princípio em nome da eficácia, eficiência e colegibilidade indispensáveis ao órgão execu-

tivo como forma a evitar a sua inoperância. O PPD chegou mesmo a assumir como ideal

a consagração do sistema maioritário para a designação do órgão executivo do município.

2.2. Evolução do sistema eleitoral autárquico

O regime eleitoral dos órgãos das autarquias locais não sofreu, ao longo do tempo,

alterações significativas. Embora tenha sido assumido na Assembleia da República que o

Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de Setembro constituía legislação provisória a melhorar

após as primeiras eleições autárquicas em democracia realizadas em Dezembro de 1976,

as alterações sobre ele produzidas não alteraram de forma substancial o seu conteúdo.

São, contudo, evidentes algumas das razões que ajudam a explicar tal facto. A ele não

é, certamente, alheio o papel cumprido pelo poder local no processo de construção e con-

solidação da democracia em Portugal, já que ajudou de forma decisiva ao seu enraiza-

mento e alargamento a meios menos próximos dos centros de decisão política. O proces-

so de descentralização que gradualmente se desenrolava levou a que os cidadãos sentis-

sem o poder mais próximo de si e a assumirem um papel cada vez mais participativo e

interventivo no meio político, particularmente ao nível das instituições e organizações

locais. Outro factor que se nos apresenta como determinante para uma certa estagnação

da legislação relativa ao sistema eleitoral autárquico tem que ver com os princípios con-

sagrados na Constituição. Uma qualquer alteração significativa do conteúdo dessa legis-

lação em matéria de sistema eleitoral exigiria a revisão de determinados princípios con-

sagrados no texto fundamental.

A postura assumida pelos partidos representados na Assembleia da República aquando

do debate parlamentar quer para a CRP de 1976 quer do Decreto-Lei nº 701 B/76 deixa-

ram antever as dificuldades com que se confrontariam quaisquer pospostas de alteração


48

dos princípios orientadores do sistema eleitoral autárquico. Importa ainda referir que

alguns dos princípios sobre esta matéria consagrados constitucionalmente constituem

ainda limite material de revisão, estando desta forma mais dificultada a sua alteração

(como é o caso do princípio da representação proporcional).

Apesar de todos estes entraves a uma alteração substancial do sistema eleitoral das

autarquias locais, o Decreto-Lei n.º 701 B/76 foi, ao longo de quase três décadas, alvo

quer de alterações, quer de aditamentos, tendo mesmo sido sujeito a revogação no final

desse período.

Menos de um mês decorrido sobre a aprovação e ratificação desse diploma na Assem-

bleia da República, o Decreto-Lei n.º 757/76 de 21 de Outubro veio reconhecer a neces-

sidade de introduzir «alterações e ajustamentos naquele diploma legal por forma a torná-

lo mais operativo e adequado às realidades da vida nacional...»17

. Este propósito foi

materializado através de nova redacção dada a um conjunto de artigos do diploma em

causa relativos às inelegibilidades, às incompatibilidades, ao preenchimento de vagas, às

candidaturas de uma forma geral e ainda a outras matérias.

Os Decretos-Lei n.ºs 765-A/76 de 22 de Outubro e 841-A/76 de 7 de Dezembro vie-

ram também dar nova redacção a artigos vários do Decreto-Lei 701 B/76 de 29 de

Setembro, relativos a aspectos diversos do processo eleitoral. Na generalidade estes

diplomas provocaram apenas alterações na redacção desses artigos não dando, portanto,

lugar a modificações substanciais no processo ou no sistema eleitoral autárquico.

No decurso do ano de 1978 foram aprovadas na Assembleia da República as Leis n.os

69/78 de 3 de Novembro e 71/78 de 27 de Dezembro. A primeira, a lei do recenseamento

eleitoral, satisfez uma necessidade já assumida pelos vários governos constitucionais e

revogou disposições do Código Administrativo ainda vigentes. A segunda criou a Comis-

são Nacional de Eleições, definindo o seu funcionamento, a sua composição e as suas

competências. Estes dois diplomas vieram, de facto, colmatar deficiências evidentes da

regulação, fiscalização e acompanhamento do processo eleitoral, ao mesmo tempo que

possibilitaram o cumprimento de funções determinadas pela lei eleitoral.

De facto, pelo que até aqui constatamos, o diploma que regulava as eleições dos

órgãos das autarquias locais mostrava-se quase imune a alterações profundas como as

que persistentemente foram defendidas por parte do PPD e do CDS aquando da sua apro-

vação e ratificação. Apesar da tentativa mais uma vez levada a cabo por parte do PPD no

17

Decreto-Lei 757/76 de 21 de Outubro, Preâmbulo.


49

final da década de 70 com a publicação da obra de Sá Carneiro “Uma Constituição para

os Anos 80”, a lei eleitoral para as autarquias locais continuaria fiel aos princípios invo-

cados pelos partidos de esquerda e consagrados na Constituição de 1976. A revisão cons-

titucional de 1982 não satisfez as aspirações de Sá Carneiro e O Decreto-Lei 701 B/76

manter-se-ia inalterada até 1985, altura em que foi aprovada a Lei n.º 14-B/85 de 10 de

Julho.

Contudo, esta lei alterou apenas a redacção de artigos que envolviam questões mera-

mente processuais do sistema eleitoral autárquico, em concreto matérias relacionadas

com as candidaturas, com o exercício de voto por parte de deficientes, com a não realiza-

ção da votação e com prazos legais a observar no processo eleitoral. Para além destas

alterações, a nova lei aditou ao Decreto-Lei n.º 701 B/76 dois artigos, sendo que um

deles se relacionava com aspectos processuais da formação de coligações e o outro com o

Direito Subsidiário do Código de Processo Civil. Quer as alterações referidas, quer os

aditamentos não envolviam matéria de sistema eleitoral, já que estava vedada constitu-

cionalmente.

Na segunda metade da década de 80, apesar de ter tido lugar a segunda revisão consti-

tucional, não se verificou também qualquer evolução no sentido da alteração do sistema

eleitoral autárquico. O progresso neste período foi no sentido da definição do Estatuto

dos Eleitos Locais com a aprovação da Lei n.º 29/87 de 30 de Junho (que viria a sofrer

uma alteração através da Lei n.º 97/89 de 15 de Dezembro e um aditamento através da

Lei n.º 1/91 de 10 de Janeiro) e da redefinição da organização e do funcionamento do

Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral (STAPE), consubstanciada

no Decreto-Lei n.º 15/89 de 11 de Janeiro.

Relativamente ao Decreto-Lei n.º 701 B/76, apenas uma alteração ocorreu neste

período. O Decreto-Lei n.º 55/88 provocou alteração da redacção do artigo 70.º daquele

diploma relativo ao voto de cegos e deficientes.

Assim, na década de 80 duas revisões constitucionais tiveram lugar e pequenas altera-

ções na redacção e aditamentos foram feitos no Decreto-Lei n.º 701 B/76. Pode dizer-se

que, apesar das tentativas do PSD de alterar o sistema eleitoral autárquico, esse esforço

foi gorado pela posição sempre assumida pelos outros partidos com assento parlamentar,

particularmente os da esquerda política portuguesa.

A primeira metade da década de 90 correspondeu ao último período de governação

social democrata nos 25 anos de democracia. Neste período, o PPD-PSD tentou levar a


50

cabo uma transformação profunda no sistema eleitoral para os órgãos das autarquias

locais, primeiro através de propostas de revisão da Constituição e depois através da apre-

sentação do projecto-lei n.º 227/VI. Contudo, essa transformação nunca chegaria a ocor-

rer, por razões que mais adiante analisaremos.

A produção legislativa de âmbito eleitoral das autarquias locais foi reduzida a um

pequeno número de diplomas que nem sempre provocaram alteração da redacção do

Decreto-lei n.º 701 B/76. A Lei n.º 31/91 de 20 de Julho, relativa à publicação e difusão

de sondagens e inquéritos de oposição, revogou apenas o artigo 51.º desse diploma que

estabelecia a proibição de publicação de sondagens. A Lei n.º 72/93 de 30 de Novembro

(Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais) que veio regu-

lar, relativamente aos partidos políticos e às campanhas eleitorais, o regime aplicável aos

seus recursos financeiros, revogou os artigos 62.º a 65.º e 119.º a 121.º do diploma em

questão. Os primeiros destes artigos referem-se à contabilização de receitas, às contribui-

ções de valor pecuniário, ao limite de despesas e à fiscalização de contas. Os últimos

reportam-se às receitas ilícitas das candidaturas, à não contabilização de despesas e des-

pesas ilícitas e à não prestação de contas. De facto, quer a Lei n.º 31/91, quer a Lei n.º

72/93 não vieram alterar preceitos consagrados na lei eleitoral vigente, fundamentalmen-

te porque as revisões constitucionais de 1989 e 1992 não tinham aberto caminho a tal

alteração.

Em 25 de Janeiro de 1995, quando decorriam os últimos meses de governação social

democrata que se tinha mantido no poder ao longo de mais de 10 anos, foi aprovada a Lei

9/95, sob a designação de Lei Eleitoral para as Autarquias Locais. Este diploma veio alte-

rar um número significativo de artigos do Decreto-Lei n.º 701 B/76, para além de lhe adi-

tar cinco artigos relativos às imunidades e Direitos, ao Voto Antecipado, ao modo de

exercício do direito de voto antecipado e ao procedimento da mesa em relação aos votos

antecipados. Os artigos cuja redacção foi alterada por essa lei eram de índole diversa mas

não reflectiram ainda as vontades do governo em exercício em matéria de sistema eleito-

ral.

Em 1996 e já sob governação socialista a Assembleia da República aprovou em 12 de

Julho a Lei n.º 50/96 que alterou, para além de outros diplomas legais, o Decreto-Lei n.º

701 B/76 nos seus artigos 1.º, 2.º, 4.º e 30.º, relativos, respectivamente, à capacidade elei-

toral activa, à capacidade eleitoral passiva, às inelegibilidades e à assembleia de voto.

Foram ainda aditados dois artigos respeitantes à capacidade eleitoral de cidadãos prove-


51

nientes de países estrangeiros e aos requisitos especiais para apresentação de candidatu-

ras.

O conjunto de alterações e aditamentos que foram produzidas sobre o decreto-lei que

estabelecia o regime eleitoral para a eleição dos órgãos das autarquias locais durante a

década de 90 terminou com a aprovação em 31 de Julho de 1997 da Lei n.º 110/97 que

apenas alterou a redacção do artigo 18.º daquele diploma, relativo aos requisitos formais

para apresentação de candidaturas.

A revisão constitucional deste ano viria a abrir caminho para que outras alterações

podessem ser feitasno sistema eleitoral que regia as eleições para os órgãos das

autarquias locais.


53

Capítulo 2

Estrutura e organização do Poder Local

(órgãos, competências, autonomias e mecanismos de decisão)

O Poder Local mereceu dedicação especial por parte de quem, a partir de 1974, se

dedicou à definição e aprovação de novas formas de participação dos cidadãos nos

órgãos do poder democrático. Constatamos esse facto pela observação das preocupações

tidas pelos vários agentes do órgãos do poder central e, ainda, pela acção política por eles

levada a cabo no sentido da institucionalização e regulamentação desse poder.

Os programas dos Governos Provisórios, a Constituição de 1976 e toda a legislação a

partir de então produzida no sentido da definição e regulamentação do Poder Local são a

expressão teórica e prática de uma preocupação continuada com a institucinalização,

organização e enquadramento de um novo poder emergente.

Para mais em detalhe conhecermos o percurso feito por esta nova forma de poder até

ao seu estádio actual, particularmente no que à sua estrutura e organização diz respeito,

deternos-emos, neste capítulo, na análise dos programas dos Governos Provisórios, nos

trabalhos preparatórios e na aprovação da Constituição de 1976 e, ainda, na legislação

que neste contexto mais relevo teve para a afirmação do Poder Local.


54

1. O novo Poder Local democrático

1.1. As Autarquias Locais nos programas dos Governos Provisórios

As autarquias locais são objecto de alusão na maior parte nos programas dos Gover-

nos Provisórios. Essas referências apontam no sentido do seu fortalecimento e reformula-

ção orgânica. O programa do I Governo Provisório, na parte relativa à Organização do

Estado, incluía como uma das grandes linhas de orientação, o «fortalecimento das autar-

quias locais, com vista à participação activa dos cidadãos na esfera política dos respecti-

vos órgãos».1

Outra referência neste domínio encontra-se no programa do III Governo Provisório e

aponta no sentido do «início da reformulação da orgânica da Administração Regional e

Local, definindo áreas de actuação, atribuições, competências e representatividade dos

seus órgãos gestores»2. Mais tarde, o programa do V Governo Provisório refere como

uma das razões que estão na base da descentralização político-administrativa, a necessi-

dade de «maximizar o aproveitamento das iniciativas e recursos locais”, apontando, ain-

da, como imperativo, “o reforço de meios financeiros e técnicos à disposição dos execu-

tivos municipais».3 O VI e último dos Governos Provisórios consagrou, na parte relativa

às tarefas, a necessidade de «proceder a uma revisão geral da situação existente nas

autarquias locais».4

De facto, parece-nos que estas referências apontam para a necessidade de legislação e

regulamentação que oriente a construção efectiva de um poder local democrático, deside-

rato esse que só será atingido com uma clara definição, não só dos órgãos representativos

das autarquias locais, mas também da sua forma de eleição. Os programas dos governos

provisórios são disso um exemplo irrefutável, ao assumirem que a consolidação da

democracia dependia, em grande parte, não só do efectivo funcionamento do poder local,

mas também do seu reconhecimento como suporte de um novo sistema político que era

urgente instituir.

1 Cf. Programa do I Governo Provisório, Edição Electrónica do Governo da República Portuguesa, pp.

1 e 2. 2 Cf. Programa do III Governo Provisório, Edição Electrónica do Governo da República Portuguesa, p.

181. 3 Cf. Programa do V Governo Provisório, Edição Electrónica do Governo da República Portuguesa, p.

6. 4 Cf. Programa do VI Governo Provisório, Edição Electrónica do Governo da República Portuguesa,

p. 8.


55

1.2. O Poder Local na Constituição de 1976

A importância da dimensão local como elemento estruturante do sistema democrático

foi reconhecida logo após a revolução de Abril de 1974. De facto, as sistemáticas refe-

rências às autarquias locais assentavam na ideia de que elas constituiriam os alicerces de

um edifício em construção a que se chamava sistema democrático.

Os discursos nos debates parlamentares sobre a nova Constituição relevaram também

a necessidade de construção de um poder local forte e autónomo, como base sustentadora

da democracia que se queria institucionalizar.

A CRP de 1976 acabaria, assim, por dedicar ao poder local lugar de relevo na sua Par-

te III, relativa à Organização do Poder Político, ao assumir que «a organização democrá-

tica do Estado compreende a existência de autarquias locais»5. No capítulo I do Título

VIII (Poder local), dedicado aos princípios gerais, relevam-se os artigos 237.º e 238.º nos

quais figuram o reconhecimento, a definição e as categorias das autarquias locais.

Na verdade, rompendo com o estatuto tradicional do poder local, o texto fundamental

conferiu às autarquias locais, para além de uma certa autonomia, uma clara independên-

cia entre os seus diferentes níveis, pois que as definiu como «pessoas colectivas territo-

riais dotadas de órgãos representativos que visam a prossecução de interesses próprios

das populações respectivas»6. Mas a sua preocupação não se limitou à sua definição e

categorização, nem a consagrar a sua existência na organização democrática do Estado.

Um conjunto de princípios, métodos e requisitos foram estabelecidos em ordem a garan-

tir, não só o estabelecimento das autarquias locais, mas também a sua organização, fun-

cionamento e manutenção.

De entre esses princípios merece destaque o relativo à descentralização administrativa

consagrado no seu artigo 239.º que remeteu para a lei ordinária a regulação em matéria

de atribuição e de organização das autarquias locais. Estas matérias são essenciais para a

afirmação e consolidação de um poder local autónomo mas, apesar de consagradas na

Constituição, necessitavam de regulação na lei, por forma a que pudessem ser materiali-

zadas.

5 CRP 76, artigo 237º, n.º 1.

6 CRP 76, artigo 237º, n.º 2.


56

Em termos de órgãos do município a CRP de 1976 consagrou a existência da assem-

bleia municipal, da câmara municipal e do conselho municipal. A câmara municipal seria

o órgão executivo, tendo o conselho um carácter meramente consultivo. Aquando da dis-

cussão na especialidade na Assembleia Constituinte do articulado sobre o Título VIII da

Parte III, relativa ao “Poder Local”, os n.os

1 e 2 do artigo 5.º (órgãos deliberativos e exe-

cutivos) e o artigo 17.º (câmara municipal) não tinham merecido qualquer referência

negativa ou proposta de alteração, tendo sido aprovados por unanimidade7.

A autonomia financeira teve também consagração na CRP 76, como demonstra o

seu artigo 240.º, e veio a ser regulada através da Lei das finanças locais (Lei n.º 1/79 de 2

de Fevereiro).

1.3. Poder Local nos Programas dos Governos Constitucionais

As referências nos programas dos primeiros governos constitucionais às questões do

Poder Local são diversas e todas elas tendentes a uma melhor definição da gestão e da

autonomia das autarquias e, ainda, a uma mais efectiva descentralização regional e local.

O programa do I Governo Constitucional referia, em relação às autarquias locais, que

a lei eleitoral deveria publicar-se até 10 de Outubro de 1976.8 Esta preocupação era

natural, uma vez que nesse ano decorreriam, ainda, as primeiras eleições autárquicas, por

força do já determinado pelas decisões tomadas na AR.

No tocante à descentralização e à gestão das autarquias, é referido neste programa

uma preocupação no sentido de «acelerar a constituição das bases necessárias à democra-

tização efectiva da vida das autarquias» e de «aperfeiçoar a gestão das autarquias»9.

São portanto já evidentes as preocupações com uma melhor definição e regulação do

Poder Local, quer ao nível do sistema de eleição dos seus titulares, quer ao nível da sua

estrutura e funcionamento. Foi neste contexto que surgiram os Decretos-Lei n.os

701

A/76 e 701 B/76 de 29 de Setembro, como forma de dar resposta a uma preocupação

7 Ver a discussão na especialidade sobre o articulado da 7.ª Comissão in Diário da Assembleia Consti-

tuinte, nºs 104, de 14 de Janeiro de 1976, pp. 3393-3394 e 105, de 15 de Janeiro de 1976, p. 3434.

8 Cf. Programa do I Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portuguesa,

p. 438-(4).

9 Cf. Programa do I Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portuguesa,

p. 438-(4).


57

evidente que se traduzia na necessidade de regulação quer da estrutura dos órgãos das

autarquias, quer do regime eleitoral para a eleição dos respectivos titulares. Foi também

na vigência deste Governo que surgiu a Lei n.º 79/77 de 25 de Outubro, relativa às

atribuições das autarquias locais e competências dos seus órgãos.

Em 30 de Janeiro de 1978 toma posse o II Governo Constitucional que é fruto de uma

aliança pré-eleitoral entre o PS e o CDS. As referências ao Poder Local no programa des-

te Governo iam no sentido do reconhecimento das metas já atingidas pela institucionali-

zação e consolidação da democracia, quer ao nível da instalação das autarquias locais,

quer ao nível da sua capacidade de decisão, de exercício do poder político e de auto-

administração10

. Este reconhecimento estendeu-se também à consolidação da livre elei-

ção dos órgãos do Poder Local e constituiu ponto de partida para que o II Governo Cons-

titucional estabelecesse como objectivo, nesta área, o apoio à autonomia das autarquias

locais, nomeadamente ao nível dos municípios11

.

Após a queda do II Governo Constitucional iniciou-se um ciclo de 3 governos de ini-

ciativa presidencial. O III Governo Constitucional manifestou no seu programa claros

propósitos no tocante ao Poder Local que iam no sentido de «reforçar as estruturas do

poder local tornando mais eficiente e actuante a gestão das autarquias através da conces-

são de meios, contribuindo assim para a descentralização»12

. Estes desígnios enquadra-

vam-se, na nossa perspectiva, num problema mais vasto que era o da autonomia necessá-

ria ao Poder Local, consubstanciada na aquisição de reais poderes políticos, só possível

com uma clara definição da estrutura dos órgãos das autarquias, bem como das suas atri-

buições e competências. Seria, aliás, neste sentido que o programa do governo apelava

para a necessidade de «apresentar propostas de lei para revisão da Lei n.º 79/77 e substi-

tuição do Decreto-Lei n.º 701 A/76»13

.

O IV Governo Constitucional surgiu também, como dissemos, da iniciativa do Presi-

10

Cf. Programa do II Governo Constitucional, III Parte, Capítulo A), Edição Electrónica do Governo

da República Portuguesa, pp. 9-10.

11 Cf. Programa do II Governo Constitucional, III Parte, Edição Electrónica do Governo da República

Portuguesa, p.9.

12 Cf. Programa do III Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, pp. 16 e 17.

13 Cf. Programa do III Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 256.


58

dente da República. As referências várias às autarquias locais que encontramos no pro-

grama deste governo vão no sentido da cooperação entre governos (central e local), da

participação dos cidadãos ao nível local na construção da democracia e, ainda, no sentido

da apresentação de legislação que reformulasse as atribuições e competências dos órgãos

representativos do município.

O discurso do Primeiro-Ministro, aquando da tomada de posse do IV Governo Consti-

tucional, apelava já para uma «cooperação entre governo e órgãos de soberania e entre

governo e órgãos do poder local»14

, o que demonstra, desde logo, uma vontade de apro-

ximar os dois níveis do poder, por um lado, e de caminhar no sentido da descentraliza-

ção, por outro. Existe, ainda neste discurso, um claro apelo para a «participação efectiva

dos povos [que] deverá, ao nível das instituições do Poder Local, contribuir para a edifi-

cação da democracia portuguesa»15

.

Apesar destas referências não constituírem, no nosso entendimento, uma preocupação

do foro das atribuições, competências, ou mesmo autonomias, elas reflectem já, por um

lado, um certo distanciamento entre os poderes central e local e, por outro lado, um reco-

nhecimento por parte do governo da importância da construção de uma democracia que

se queria cada vez mais participada, elementos estes que levam a repensar a definição de

modelos de exercício do poder que aproximem eleitos e eleitores.

O programa deste IV Governo aposta em tomar medidas no âmbito da Administração

Interna, umas relativas ao Poder Local, através da «apresentação de uma proposta de

revisão da Lei n.º 79/77, que definia as atribuições das autarquias locais e a competência

dos respectivos órgãos»16

, e outras respeitantes ao processo eleitoral «pela aplicação da

lei do recenseamento eleitoral (...) [e da] preparação dos mecanismos eleitorais»17

.

O último dos governos de iniciativa presidencial, o V Governo Constitucional, apesar

de governar por um período curto e pré-definido, não deixou de, ao nível do seu progra-

14

Cf. Programa do IV Governo Constitucional - Discurso do primeiro-ministro, Edição Electrónica do

Governo da República Portuguesa, p.4.

15 Cf. Programa do IV Governo Constitucional - Discurso do primeiro-ministro, Edição Electrónica do

Governo da República Portuguesa, p.8.

16 Cf. Programa do IV Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, pp.74 e 75.

17 Cf. Programa do IV Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p.76.


59

ma, contemplar propósitos claros relativamente ao fortalecimento do poder local.

Uma das “Perspectivas Globais” definidas nesse programa dizia respeito ao «estabele-

cimento de uma rede operacional que ligue o poder central às várias sedes do poder

local»18

. Este propósito converge, aliás, com os propósitos definidos pelos anteriores

governos que tendiam para uma cada vez maior aproximação dos governos central e

locais.

Na parte relativa à Administração Local, o governo no seu programa demonstrou sen-

tir, aliás da mesma forma que o tinham feito os governos anteriores, os problemas que

afectavam o poder local e que eram relativos às questões da autonomia, da capacidade

financeira e das atribuições dos órgãos das autarquias locais. Foram apresentadas como

medidas nesse âmbito o «reforço da capacidade financeira das autarquias locais»19

e ain-

da outras acções no sentido da desconcentração de funções administrativas, da produção

da Lei das Finanças Locais e do estabelecimento de capacidade técnica das autarquias

locais20

.

Os governos constitucionais que vigoraram até à apresentação da proposta de revisão

constitucional por Sá Carneiro demonstraram uma preocupação constante com as autar-

quias locais. Essa preocupação foi acompanhada de medidas efectivas no sentido de uma

melhor definição das estruturas, competências e atribuições dos seus órgãos, bem como

do seu regime eleitoral.

Foi neste período que surgiu a primeira legislação relativa às autarquias locais,

nomeadamente os Decretos de Lei n.os

701 A/76 e 701 B/76 de 29 de Setembro e a Lei

n.º 79/77 de 25 de Outubro que mais adiante trataremos. Os argumentos mais repetidos

pelos governos deste período prendiam-se essencialmente com a democratização e auto-

nomia das autarquias locais, com a descentralização e, ainda, com a eficiência da gestão

das autarquias que só se tornaria possível pela atribuição de mais meios por parte do

poder central. Tratava-se, pois, da construção e emancipação de um novo nível de poder

democrático efectivo que, progressivamente, deveria assumir responsabilidades e compe-

18

Cf. Programa do V Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portugue-

sa, p.4.

19 Cf. Programa do V Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portugue-

sa, p.9.

20 Cf. Programa do V Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portugue-

sa, p.16.


60

tências que antes se situavam a um nível superior.

O PSD, o CDS e o PPM decidiram-se por uma coligação pré-eleitoral para enfrenta-

rem as eleições legislativas de 2 de Dezembro de 1979. Essa coligação, designada Alian-

ça Democrática (AD), acabou por sair vencedora das eleições e, pela primeira vez como

consequência de um acto eleitoral democrático em eleições legislativas, se verificou em

Portugal uma maioria absoluta ao nível da AR. O VI Governo Constitucional formado a

partir dessas eleições, tendo por primeiro-ministro Sá Carneiro, tomou posse em 3 de

Janeiro de 1980.

No seu programa, no âmbito da administração local, estão reflectidos objectivos claros

quanto ao alargamento de atribuições e competências do poder local. Nesse documento

pode ler-se: «o governo (...) proporá, assim, o alargamento das atribuições e competên-

cias dos governos municipais(...)».21

Parece estar bem patente nesta ideia a vontade de

provocar alterações sensíveis ao nível do poder autárquico numa perspectiva de descen-

tralização de atribuições e competências do nível central para o local.

O programa do VII Governo Constitucional, que viria a ser aprovado ainda no decurso

do mês de Janeiro de 1981, era bastante ambicioso no que ao poder local dizia respeito.

No seu capítulo II, relativo à Administração Interna, referia que se faria uma «ajustada

articulação da Administração Regional e Local (...) [e] o reforço da autonomia das autar-

quias»22

o que vai no sentido da aproximação desejada entre os dois níveis do poder e

que exige um grande entendimento relativamente aos princípios que devem prevalecer no

almejado processo de descentralização de poderes, competências e atribuições do poder

central para os níveis regional e local.

Parece ser também neste sentido que o programa do governo apresenta o propósito de

efectuar o «alargamento das atribuições, competências e responsabilidades dos órgãos

municipais».23

Este governo enfrentou problemas vários quer ao nível interno da coliga-

ção governamental, particularmente do PSD, quer ao nível da situação económica, políti-

ca e social que se vivia no país nesse período. Fruto desta situação, o VII Governo Cons-

21

Cf. Programa do VI Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 2.

22 Cf. Programa do VII Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 16.


guesa, p. 16.


61

titucional teve uma duração curta no poder de apenas sete meses. As preocupações com o

Poder Local relevadas no seu programa não passaram, assim e mais uma vez, de um

mero processo de intenções.

O VIII Governo Constitucional surgia num contexto marcado por clivagens políticas

económicas e mesmo sociais que dificultavam a governação e com a responsabilidade de

agendar e orientar os trabalhos relativos à primeira revisão constitucional.

O programa deste governo, na senda, aliás, do que se tinha tornado característico nos

programas dos governos da AD, era também ambicioso nas propostas que apresentava

para o poder local. As atribuições e competências, a gestão autárquica e a descentraliza-

ção administrativa continuavam a marcar as opções principais do governo relativamente

às autarquias locais.

Na parte relativa à reforma administrativa desse programa, apareciam como acções

prioritárias do governo «impulsionar a revisão da legislação sobre atribuições e compe-

tências no âmbito da Administração central e local (...) [e] descentralização administrati-

va»,24

o que, para além de ser uma opção já recorrente em todo o período pós 25 de

Abril, constitui na nossa perspectiva e a par de outras opções noutros domínios, a vonta-

de de arquitectar uma adequada consolidação e regulamentação do poder local como

suporte de todo o sistema democrático português.

No âmbito da Administração Interna o programa do governo apresenta como propósi-

tos a regionalização, a revisão global da legislação sobre o poder local e a Lei de Finan-

ças locais.

Podemos, portanto, inferir que há uma constante preocupação com o poder local, com

a sua construção como suporte da consolidação da jovem democracia portuguesa, com a

descentralização administrativa, com a regulamentação das competências, atribuições e

autonomias das autarquias, e, ainda, com o processo eleitoral.

Foi na vigência deste governo que teve lugar a primeira revisão da Constituição da

República Portuguesa, que foi fruto de um entendimento alargado entre a AD e uma par-

te muito significativa dos partidos da oposição, entre eles o PS. Esta revisão incidiu em

três vectores fundamentais: alteração dos poderes do Presidente da República, criação do

Tribunal Constitucional e extinção do Conselho de Revolução.

24

Cf. Programa do VIII Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 3.


62

Para além das graves crises sociais e económicas vividas no decurso do ano de 1982, o

VIII governo constitucional enfrentou também crises políticas, marcadas estas pelo cons-

tante desentendimento interno da AD. Os resultados das eleições autárquicas de 12 de

Dezembro desse ano acabaram por determinar uma grande crise governamental que cul-

minou com a apresentação do pedido de demissão do Primeiro-Ministro Pinto Balsemão

e com o consequente desmembramento da Aliança Democrática.

O IX governo constitucional, comummente conhecido por governo do Bloco Central,

surge de uma aliança pós-eleitoral entre o PS e o PSD e tinha amplo apoio ao nível da

AR. Era grave a situação económica e social herdada por este governo e uma aliança

política com forte representação na AR facilitaria, naturalmente, a aplicação das medidas

de contenção económica necessariamente restritivas.

O IX governo constitucional tomou posse em 9 de Junho de 1983 e veria o seu pro-

grama aprovado em 25 do mesmo mês. Dadas as grandes limitações impostas pela situa-

ção económica que o país atravessava, seria de esperar alguma contenção do governo no

respeitante a projectos no âmbito do poder local, mesmo a nível legislativo, principal-

mente se envolvessem recursos financeiros consideráveis. Como refere César Oliveira,

«o governo do bloco central se teve iniciativas legislativas interessantes para o poder

local democrático teve, por outro lado, limitações económico-financeiras muito significa-

tivas que condicionaram, negativamente, o apoio às iniciativas municipais».25

Não foram, de facto, numerosas as referências ao poder local feitas no programa deste

governo. Contudo, ele não deixa vazio esse espaço e propõe-se a reforçar o poder local

tomando medidas no sentido de fortalecer as autarquias através de um melhor entendi-

mento e duma redefinição da «lei das finanças locais (...) [e das] atribuições das autar-

quias e competência dos seus órgãos».26

Fruto da eleição de Aníbal Cavaco Silva para presidente do PSD, no congresso da

Figueira da Foz em 19 de Maio de 1985, que o levaria a abandonar o governo, da grave

crise económica e social que se vivia no país e, ainda, da crise do sistema partidário por-

tuguês, assistiu-se à queda do “governo do bloco central”. O Presidente da República

decidiu-se pela exoneração do Primeiro-Ministro Mário Soares, pela dissolução da AR e

pela marcação de eleições legislativas antecipadas para 6 de Outubro de 1985.

25

César Oliveira, História dos municípios e do poder local, op. cit., p. 373.

26 Cf. Programa do IX Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 8.


63

Apesar dos magros resultados obtidos pelo PSD nas eleições legislativas de 1985, o

seu líder Aníbal Cavaco Silva decidiu-se pela constituição de um governo minoritário, o

X Governo Constitucional, não fazendo, assim, recurso de qualquer aliança pós-eleitoral.

A situação revestia-se de alguma fragilidade pois que vários arranjos entre forças políti-

cas com representação parlamentar satisfaziam a condição de superar o número de depu-

tados do PSD. Essa debilidade foi, contudo, ultrapassada por altura da aprovação do pro-

grama do governo apresentado e aprovado na AR, uma vez que o PSD beneficiou da abs-

tenção dos deputados do PRD na votação das moções de rejeição do PS, do PCP e do

MDP, vendo por essa via viabilizada a vigência do X Governo constitucional.

O ano de 1985 foi também um ano de eleições autárquicas. Destas eleições, realizadas

a 15 de Dezembro, sairiam os órgãos do poder local que, pela primeira vez, teriam um

mandato de quatro anos

O X Governo Constitucional acabou por sucumbir perante uma moção de censura

apresentada pelo mesmo partido que durante o seu período de governação lhe tinha dado

apoio parlamentar e, portanto, o tinha sustentado no poder – o PRD. A queda deste

governo levou o Presidente da República Mário Soares, dada a dificuldade em encontrar

soluções governativas entre os partidos políticos representados na AR, a determinar a

dissolução do Parlamento e a convocar eleições antecipadas para 19 de Julho de 1987.

Nestes termos não foi possível a este governo concretizar as medidas propostas no seu

programa que, no tocante às autarquias, anunciava a vontade de criar condições para a

constituição de executivos municipais maioritários.

Das eleições antecipadas de Julho de 1987 resultou a primeira maioria absoluta de um

só partido, conseguida na jovem democracia portuguesa. Uma situação económica e

social relativamente sólida e uma confortável maioria ao nível do Parlamento eram os

elementos necessários para garantir condições de estabilidade a um governo que se pro-

punha cumprir toda a legislatura (o XI Governo Constitucional). Essa situação permitiria,

ainda, que toda acção política fosse desenvolvida de acordo com os objectivos e convic-

ções do PSD, sem que houvesse necessidade de negociar com outras forças partidárias.

No tocante às autarquias locais, mais uma vez o programa do governo dava privilégio

à ideia da constituição de executivos municipais maioritários. Em Dezembro de 1989 e

antes de ter havido qualquer alteração nesse sentido, decorreriam novas eleições para os

órgãos das autarquias locais, das quais resultaria uma maioria dos votos para o PS com

32,2% dos sufrágios. Este resultado constituiu uma surpresa e serviu mais uma vez para


64

provar a inexistência de uma relação directa entre o comportamento dos eleitores nas

eleições legislativas e nas eleições autárquicas. O PSD que tinha obtido maioria absoluta

dos votos na eleição legislativa de 1987 obteria apenas 31,4% nestas eleições.

O ano de 1989 foi também um ano de revisão constitucional tendo-se esta caracteriza-

do, ao nível da organização do poder político, entre outras alterações, pela redução do

número de deputados à AR, o que se reflectiu, na perspectiva de António Filipe, numa

«bipolarização mais acentuada do sistema partidário nas eleições seguintes».27

O XII Governo Constitucional surgiu das eleições legislativas de 1991 que vieram

confirmar a hegemonia do PSD ao reforçar a sua maioria absoluta. Foram significativos

os efeitos imediatos destas eleições, nomeadamente ao nível da representação parlamen-

tar. Enquanto o PRD perdeu toda a representação ao nível do parlamento, o PCP viu-a

significativamente reduzida e o PS, fruto dessa alteração, assume maior peso relativo

dentro das oposições. Destes efeitos resulta um outro que se relaciona com a tendência

crescente para a bipolarização da AR.

Os efeitos relacionados com a bipolarização e com a alteração da representação parti-

dária referidos a propósito das eleições legislativas de 1991 viriam a ser também verifi-

cados nas eleições autárquicas que se realizariam em 1993. De facto, apesar de se terem

aproximado, ao nível dos resultados, das anteriores eleições autárquicas de 1989, as elei-

ções de 1993 reforçaram a bipolarização e provocaram o desaparecimento da cena políti-

ca local, em termos de representação, não só do PRD, mas também da UDP. Um outro

aspecto que caracterizou estas eleições foi a redução da abstenção em, aproximadamente,

3%.

No decurso desta legislatura factores houve que, de alguma forma, interferiram com a

actuação do governo, nomeadamente o papel muito mais interventivo do Presidente da

República Mário Soares. Outros elementos caracterizadores do XII Governo Constitu-

cional são a “estagnação” do crescimento económico com o consequente descontenta-

mento social, o discurso autoritário do executivo, em particular de Cavaco Silva, e uma

perda crescente da sua popularidade.

A acção política mais visível relativamente às autarquias locais esteve associada aà

apresentação na Assembleia da República de um projecto do PSD que previa a alteração

27

António Filipe, As oposições parlamentares em Portugal, Lisboa, Vega Universidade, 2002. p.163.


65

do sistema eleitoral autárquico em ordem à constituição de executivos municipais

maioritários. Este assunto será mais adiante tratado com maior detalhe.

O programa do XIII Governo Constitucional foi aprovado na AR em 10 de Novembro

de 1995 sem dificuldade, mas o governo do partido socialista, não tendo apoio maioritá-

rio, teria que gerir muito bem a sua acção e definir a estratégia das negociações com a

oposição, de forma a poder governar.

O comportamento da oposição parece ter sido determinante para que este governo se

tivesse tornado um governo de legislatura. Como António Filipe refere «as oposições de

direita e de esquerda evitaram sempre aparecer aliadas contra o Governo, o que só acon-

teceu em casos em que a oposição do Executivo era suficientemente impopular para o

justificar».28

As orientações encontradas no programa deste governo parece terem-se pautado por

um certo distanciamento relativamente aos propósitos enumerados pelos programas dos

três governos que o antecederam, particularmente no que às autarquias locais diz respei-

to. Apesar disso, um ponto comum relativo ao poder local que podemos nele encontrar

refere-se a matéria que diz respeito às suas atribuições e competências. Esta referência

assume que «o reforço das atribuições e competências do poder local inserem-se numa

visão global».29

No discurso de tomada de posse do XIII Governo, verifica-se, portanto, que existe

uma clara inversão nos propósitos enumerados para o Poder Local relativamente aos

governos que o antecederam.

Perante os resultados obtidos nas eleições legislativas de 1999, realizadas em 10 de

Outubro, coube de novo ao PS a constituição do novo governo - o XIV Governo Consti-

tucional.

Em 9 de Novembro de 1999 o programa deste governo viria a ser aprovado na AR

mais uma vez sem dificuldade, tendo merecido moções de rejeição do PSD e do BE.

No tocante às autarquias locais assumiu a vontade de reestruturar a administração elei-

toral de acordo com o que resulta da revisão constitucional de 199, não tendo dado gran-

de relevo à possibilidade já em aberto de constituição de executivos maioritários ao nível

dos municípios. Este governo cairia no final do ano de 2001, por efeito dos magros resul-

28

Idem, p.166.

29 Cf. Programa do XIII Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 1.


66

tados obtidos nas eleições autárquicas de Dezembro desse ano.

O XV Governo Constotucional, fruto de um acordo pós-eleitoral entre o PPD-PSD e o

CDS-PP, tomou posse em 6 de Abril de 2002. Na introdução do seu programa apela para

uma «maior responsabilização política, uma relação mais próxima entre eleitos e

eleitores, mais verdade e mais eficácia na gestão da coisa pública»30

Parece haver neste

programa um retrocesso relativamente ao discurso dirigido à necesssidade de reformar os

governos locais recorrentemente usado pelo PPD-PSD nos programas de governo que

antes tinha liderado.

Da análise que acabamos de fazer, resulta a ideia de que os governos provisórios se

preocupavam, essencialmente, com a produção da legislação relativa às primeiras

eleições autárquicas, com a questão da descentralização politico-administrativa e, ainda,

com o reforço de atribuições, de competencias e financeiro das autarquias locais. Os

programas dos governos constitucionais, até ao que foi liderado por Sá Carneiro,

mantinham a preocupação dos governos provisórios relativamente à descentralização

político administrativa e às atribuições e competências das autarquias locais, às quais

adicionavam outras ligadas à autonomia, ao reforço da capacidade técnica e finenceira.

Uma grande viragem no discurso político verificou-se no VI Governo Constitucional,

liderado por Sá Carneiro, que fez constar no seu programa a necessidade de se proceder à

reforma do sistema eleitoral das autarquias locais, em ordem a permitir a constituição de

governos maioritários.

A partir deste governo verificou-se, assim, uma alteração significativa no discurso

político usado pelos partidos que suportavam os governos. Apesar de se manter a

preocupação com a autonomia das autarquias locais e com o reforço das suas atribuições

e competências, o discurso foi mais dirigido, particularmente nos casos dos governos

sociais-democratas, à reforma dos governos municipais, tendo em vista a constituição de

executivos maioritários. Abordaremos, mais em detalhe, esta questão no capítulo

seguinte, onde tentaremos identificar os contributos dos diversos governos para a

sustentação da necessidade de reforma da lei eleitoral para as autarquias locais.

30

Cf. Programa do XV Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, Introdução.


67

2. Regulamentação da organização e das atribuições das autarquias locais

2.1. Decreto-Lei n.º701 A/76 de 29 de Setembro

O Governo socialista que cumpria a 1.ª sessão legislativa da 1.ª legislatura do I

Governo constitucional, dada a proximidade de eleições autárquicas, apressou-se em

aprovar o decreto-lei n.o 701 A/76 de 29 de Setembro que, por solicitação do PSD e do

CDS, foram sujeitos a ratificação pela AR em Outubro do mesmo ano.

De acordo com esse decreto-lei, a realização das eleições locais exigia a «definição da

estrutura, competências e funcionamento dos órgãos representativos das autarquias

locais»31

. Contudo, assumia-se que a legislação então produzida sobre essas matérias,

apesar de provisória, deveria garantir o seu funcionamento de acordo com os princípios

consagrados na Constituição.

Durante a discussão na especialidade para ratificação pela AR da legislação sobre o

poder local produzida pelo governo, várias propostas de alteração, de substituição e de

aditamento foram apresentadas pelos partidos na oposição32

.

As propostas apresentadas tiveram origem, na sua quase totalidade, nos partidos de

direita (CDS e PPD), mas também na UDP. Segundo estes partidos, apesar de se tratar de

regulamentação provisória, deveria ser feito um esforço no sentido de uma mais clara

definição das competências, atribuições e funcionamento dos órgãos das autarquias

locais do que a proposta pelo governo na legislação em processo de ratificação, de forma

a permitir pôr definitivamente de parte o código administrativo em vigor.

Contudo, todas as propostas apresentadas foram retiradas ou rejeitadas, acabando o

Decreto-Lei n.º 701 A/76 por ser ratificado sem qualquer alteração do seu conteúdo.

Assim, as atribuições, competências e o próprio funcionamento dos órgãos das autarquias

locais não resultaram bem definidas neste diploma, tendo esta definição sido remetida

para diploma legal a discutir e aprovar posteriormente33

. Apenas as competências da

assembleia municipal e do seu presidente mereceram destaque em artigo próprio reserva-

do para esse efeito (artigos 29.º e 30.º).

31

Cf. Decreto-Lei nº 701 A/76 de 29 de Setembro, Preâmbulo.

32 Ver debates parlamentares na AR ocorridos entre 19 e 26 Outubro de 1976 nos D. R. N.º 30 a 34 da

1.ª Sessão Legislativa da I legislatura.

33 Idem, 31, artigo 50º, n.º 1.


68

Relativamente à assembleia municipal, foram enumeradas algumas das suas compe-

tências actuais, aparecendo já expressa a responsabilidade para “acompanhar e fiscalizar

a actividade da câmara municipal”34

, aspecto este que acabaria por se tornar recorrente.

Por sua vez, as competências explícitas do presidente desse órgão referiam-se à convoca-

ção das sessões e à direcção dos trabalhos também por esse órgão desenvolvidos.

Este diploma previa como órgãos representativos do município, de acordo com o con-

sagrado no artigo 250.º da CRP de 1976, a assembleia municipal, a câmara municipal e o

conselho municipal, sendo este de carácter consultivo35

.

2.2. Lei n.º 79/77 de 25 de Outubro

A edificação do poder local democrático era tarefa que importava levar a cabo, uma

vez produzida a legislação relativa às eleições autárquicas. Mesmo após as eleições reali-

zadas em Dezembro de 1976, era sentimento comum entre os partidos representados na

AR que a construção de um verdadeiro Poder Local democrático só então tinha dado os

primeiros passos.

Este sentimento foi também expresso por César Oliveira que nos refere: «realizadas as

primeiras eleições autárquicas inteiramente democráticas da história contemporânea por-

tuguesa, instaladas as câmaras municipais e demais órgãos autárquicos previstos na

Constituição da República e feitos os «arranjos» e «combinações» indispensáveis nas

câmaras onde não se definiu nenhuma maioria absoluta, faltava edificar, quer do ponto de

vista legislativo quer do ponto de vista organizacional e funcional o poder local democrá-

tico»36

.

Depois de eleições autárquicas democráticas e da constituição dos órgãos das autar-

quias locais, importava, portanto, estabelecer, por via legal, as suas atribuições e compe-

tências e criar a sua estrutura funcional. Estas acções deveriam consolidar o momento

democrático que então se vivia ao nível do Poder local.

A Lei n.º 79/77 de 25 de Outubro, sendo uma lei estruturante, assumiu importância

determinante neste contexto, uma vez que o Código Administrativo de 1936-1940 ainda

regulava as autarquias locais, particularmente no tocante às suas atribuições e às compe-

34

Idem, 31, artigo 29.º, alínea b).

35 Idem, 31, artigos 20.º e 40.º.

36 César Oliveira, História dos municípios e do poder local, op. cit., p. 359.


69

tências dos seus órgãos. Este diploma veio, assim, revogar todas as disposições do Códi-

go Administrativo relativas às autarquias locais e, ainda, artigos vários do Decreto-lei n.º

701 A/76 de 29 de Setembro37

.

Em termos de atribuições, a Lei nº 79/77 definiu-as como sendo o universo respeitante

aos interesses das autarquias locais, em concreto os relativos à administração de bens

próprios e sob sua jurisdição, de fomento, de abastecimento público, de cultura e assis-

tência e, ainda, de salubridade pública38

.

Esta lei dedicou um capítulo ao município, no qual definiu as competências dos

órgãos representativos e consultivo que o compõem. Neste capítulo ficaram desde logo

expressos, como tinha acontecido no Decreto-Lei n.º 701 A/76, poderes fiscalizadores

das assembleias municipais relativamente às câmaras municipais, conforme podemos

constatar no seu artigo 48.º (competências da assembleia municipal).

Relativamente à câmara municipal, a lei assumiu que o seu presidente seria o primeiro

da lista mais votada, mas não lhe conferiu por isso atribuições que permitissem uma hie-

rarquização interna da câmara ou um pendor presidencialista na pessoa do presidente.

Contudo, em sede de discussão e votação na especialidade do diploma sobre as atri-

buições das autarquias e competências dos respectivos órgãos, o PCP e a UDP manifesta-

ram-se contra a escolha pelo presidente dos vereadores em regime de permanência, pro-

pondo o PCP que fossem eleitos pelos cidadãos eleitores na eleição da câmara municipal,

e a UDP que fossem eleitos pela própria câmara. Importa aqui sublinhar que a posição

assumida pelo PCP para justificar aquela forma de eleição se baseou no princípio da

“colegiabilidade” estabelecida na Constituição e na oposição a um presidencialismo per-

sonalizado no presidente da câmara39

.

Esta lei retirou dos órgãos do município a designação de representativos, tendo manti-

do, contudo, o carácter consultivo do conselho municipal, em cumprimento estrito do

determinado na Constituição. Para além destes órgãos previa a existência, ao nível do

distrito e enquanto não estivessem instituídas as regiões, de uma assembleia deliberativa

e de um conselho com competência para dar parecer sobre os assuntos que por força da

lei dele carecessem.

37

Lei n.º 79/77 de 25 de Outubro, artigo 114º.

38 Idem, artigo 2º.

39 Debates parlamentares I Legislatura, 1.ª Sessão Legislativa, in Diário da Assembleia da República nº

138, de 30de Julho de 1977, p. 4695-4696.


70

Talvez a maior deficiência da Lei n.º 79/77 fosse a que dizia respeito ao reconheci-

mento e estabelecimento de um certo pendor “governamentalista” das autarquias, conse-

guido através da definição da composição das assembleias distritais que integrava o

governador civil do distrito, a quem competia a execução das suas deliberações40

. A este

propósito César Oliveira refere: «era, no que respeitava à consagração do distrito e da

assembleia distrital, numa lei fundamental como era o caso da Lei nº 79/77, uma cedên-

cia a uma prática politica que exprimia uma tentativa de “governamentalização” das

autarquias atribuindo a uma entidade que a Constituição de 1976 não deu igual dignidade

jurídica um tratamento específico. Na verdade, ao tratar da composição da assembleia

distrital, a Lei n.º 79/77, definia que ela integrava, além de representantes das câmaras e

das assembleias municipais, o governador civil do distrito que presidia às suas sessões,

embora sem direito a voto, mas a quem competia a «execução das deliberações que esta

tome na prossecução das atribuições do distrito»41

.

Apesar da ambiguidade que caracteriza esta lei, podemos, talvez, afirmar que ela foi

estruturante numa época da vida política das autarquias pautada, ainda, pelo caciquismo e

pela pouca experiência ao nível do exercício do poder local democrático.

2.3. Decreto-Lei nº 100/84 de 29 de Março

A prática democrática do poder local via-se limitada por algumas deficiências da Lei

n.º 79/77 que se vieram a revelar em fase posterior à sua aprovação e entrada em vigor.

Para além do pendor “governamentalista” que esta lei impunha às autarquias locais,

outras deficiências se tornavam evidentes após análise do funcionamento dos órgãos do

poder local ao longo dos últimos anos da década de 70 e dos primeiros da década seguin-

te.

A revisão da Lei n.º 79/77 veio a concretizar-se após a obtenção, através da aprovação

da Lei 19/83 de 6 de Setembro, da necessária autorização legislativa para esse efeito,

surgindo assim o Decreto-Lei nº 100/84 de 29 de Março.

Este diploma, no seu preâmbulo, reconhece as limitações da legislação em vigor ao

referir a existência de lacunas e deficiências da Lei n.º 79/77 que, associadas à necessi-

40

Idem, 37, artigo 83º.

41 César Oliveira, História dos municípios e do poder local, op. cit., pp.363-364.


71

dade de revisão por ela própria imposta no seu artigo 113.º, justificavam uma nova regu-

lamentação do funcionamento e das atribuições e competências dos órgãos das autarquias

locais.

Mais de seis anos após a última regulamentação destas matérias, o Decreto-Lei n.º

100/84 surgiu como inovador e decisivo para a natural evolução de um poder local que se

queria cada vez mais democrático e aglutinador das responsabilidades e capacidades que

continuavam no domínio da administração central, e que, por direito próprio, se deviam

situar na esfera das autarquias locais.

Assim, os distritos deixaram de se enquadrar no sentido em que tinham sido conside-

rados na lei em revisão, isto é, como divisão administrativa a vigorar até à instituição das

regiões e com órgãos próprios com intervenção na dinâmica autárquica, em concreto, um

conselho distrital e uma assembleia distrital com funções deliberativas42

.

Assumia como órgãos representativos do município a assembleia municipal e a câma-

ra municipal, admitindo também a existência de um conselho municipal, mas a instituir

facultativamente pela assembleia municipal. Cumpria assim o determinado pelo artigo

150.º da Constituição vigente, com a redacção que lhe foi dada pela revisão de 1982.

Os argumentos da eficácia, operacionalidade e transparência como princípios orienta-

dores da actividade das autarquias locais são também invocados no preâmbulo do Decre-

to-Lei n.º 100/84, constituindo, assim, propósitos explícitos da administração central ao

rever a legislação vigente no tocante às atribuições, competências e funcionamento dos

órgãos do poder local.

A eficácia e a operacionalidade apareciam associadas à justificação para o alargamen-

to do mandato dos órgãos autárquicos do período de 3 para 4 anos, o que constituía,

reconhecidamente, uma alteração importante no sentido de permitir um melhor e mais

abrangente planeamento das actividades a desenvolver pelos órgãos autárquicos, assim

como uma melhoria na sua capacidade para o cumprimento das tarefas constantes nesse

mesmo planeamento.

A transparência constituía princípio orientador nas relações entre os órgãos autárqui-

cos, em particular na atribuição à assembleia deliberativa de maior capacidade de fiscali-

zação sobre a actividade do órgão executivo.

Uma outra alteração significativa da nova legislação dizia respeito à possibilidade de

42

Idem, 31, artigo 82.º.


72

instituir vereadores a meio tempo a par dos em permanência e a transferência para a esfe-

ra das competências do presidente da câmara da escolha do regime de actuação desses

vereadores, da fixação das suas funções e competências e, ainda, da possibilidade de

alargamento por parte da Assembleia Municipal do número de vereadores em regime de

permanência.

Em suma, o Decreto-Lei n.º 100/84 de 29 de Março, em nome da eficácia, da opera-

cionalidade e da transparência, alargou as atribuições e competências das autarquias

locais, satisfazendo um requisito essencial do processo democrático de descentralização,

ao mesmo tempo que anulou as evidentes lacunas e insuficiências detectadas na regula-

mentação relativa a esses domínios. Mas, se se pode alegar tais vantagens desta legisla-

ção, é certo também que outras análises lhe atribuíram algumas deficiências, particular-

mente no que à instituição de um certo pendor presidencialista na pessoa do presidente da

câmara diz respeito, uma vez que concentrava numa só pessoa competências que deve-

riam pertencer a um órgão que era colegial e não unipessoal.

2.4. Alterações ao Decreto-Lei nº 100/84 de 29 de Março

Este decreto-lei sofreu, ao longo dos anos, sucessivas alterações. Pouco mais de um

ano após a sua publicação viu alterado, através da publicação da Lei n.º 25/85 de 12 de

Agosto, um conjunto considerável de artigos. De uma maneira geral, as alterações produ-

zidas por esta lei diziam respeito às atribuições das autarquias locais, bem como às com-

petências, normas de constituição, composição e funcionamento dos seus órgãos, produ-

zindo assim a revogação dos artigos 1.º a 81.º e 95.º a 115.º da Lei n.º 79/77 de 25 de

Outubro43

.

Relativamente às atribuições das autarquias locais verificou-se o seu alargamento a

áreas não definidas no Decreto-Lei n.º 100/84, em concreto as relacionadas com a pro-

tecção à infância e à terceira idade, com a cultura, tempos livres e desporto, com o meio

ambiente e qualidade de vida e, ainda, com a protecção civil.

No tocante ao funcionamento dos órgãos das autarquias locais verificou-se uma maior

clarificação das normas e procedimentos a adoptar quer nas suas sessões ordinárias e

extraordinárias, quer na convocação dessas sessões.

43

Lei n.º 25/85 de 12 de Outubro, artigo 197.º.


73

A composição dos órgãos das autarquias locais foi também alvo de alteração por parte

desta lei, já que foi redefinida em termos mais precisos, sem que tenham, contudo, ocor-

rido modificações consideráveis. Importa salientar a precisão dada à nova redacção que

determinou que os membros eleitos pelo colégio eleitoral do município passassem a ser,

relativamente ao número de presidentes das Juntas das Freguesias, “em número igual ao

daqueles, mais um” e não, como definido no Decreto-Lei n.º 100/84, “em número não

inferior ao daqueles”.

Os restantes artigos relativos à constituição das assembleias das autarquias locais alte-

rados por via desta lei sofreram apenas alterações na sua redacção, de forma a permitir

uma interpretação dos seus preceitos que não desse lugar a equívocos.

As alterações produzidas nos artigos relativos às competências da assembleia munici-

pal não foram também muito significativas. Uma das alterações referia-se ao alargamento

da autorização a conceder à câmara municipal para que esta passasse a poder adquirir,

alienar ou onerar, para além dos bens já definidos, outros bens ou valores artísticos do

município. Outra dizia respeito à obrigação de publicação no Diário da República do bra-

são, selo e bandeira do município.

O presidente da assembleia municipal viu também alteradas as suas competências,

mas de forma superficial, pois que apenas provocaram a alteração da redacção da alínea

que determinava a responsabilidade de comunicar à assembleia de freguesia as faltas

injustificadas do presidente da junta.

A câmara municipal foi também objecto de alterações por parte da Lei n.º 25/85. A

sua composição sofreu alterações no caso de Lisboa e dos municípios com seis vereado-

res. O primeiro caso houve um aumento do número de vereadores de 14 para 16 e no

segundo o limite inferior de eleitores foi alterado de 20 000 para 10 000. Relativamente

aos vereadores em regime de permanência, assumiu a competência para deliberar sobre a

sua existência e sobre o seu número até ao valor também definido nessa lei. A fixação do

número de vereadores em regime de permanência só permaneceu como competência da

assembleia municipal no caso de esse número exceder o limite mínimo e até a um núme-

ro máximo definido nesta lei. Contudo, só seria assim perante proposta da câmara muni-

cipal.

Esta legislação veio ainda alterar as condições que determinavam a perda do mandato

exercido pelos membros eleitos dos órgãos das autarquias locais, (artigo 70.º).


74

A Lei n.º 87/89 de 9 de Setembro, relativa à tutela administrativa das autarquias locais

e das associações de municípios de direito público, veio também revogar quer a Lei n.º

79/77 de 25 de Outubro (artigos 91.º a 93.º), quer o Decreto-Lei n.º 100/84 de 29 de Mar-

ço (artigo 70.º e n.º 2 do artigo 81.º). No caso do primeiro diploma foram abrangidos os

artigos relativos à tutela administrativa, à competência de autoridade tutelar e à dissolu-

ção dos órgãos autárquicos. No segundo, a incidência foi na perda de mandato e no

impedimento do exercício do mandato dos membros dos órgãos das autarquias locais.

Cabe aqui referir que, relativamente aos órgãos representativos do município, a revi-

são constitucional de 1989 consagrava apenas a existência da assembleia municipal e da

câmara municipal, desaparecendo a referência até então existente ao conselho municipal.

O regime de atribuições das autarquias locais e as competências dos seus órgãos

foram ainda objecto de uma alteração através da Lei n.º 18/91 de 12 de Junho. Esta lei

veio alterar artigos vários de Decreto-Lei n.º 100/84, artigos esses que se relacionavam

de forma particular com as competências da assembleia municipal e da câmara munici-

pal, bem como do presidente câmara.

Fruto desta alteração, foi notório o reforço das competências do Presidente da Câmara

Municipal que passou a assumir novos poderes antes conferidas ao órgão executivo do

município. É disso exemplo, e talvez a mais visível alteração, a transferência do órgão

executivo para o seu presidente da competência para decidir sobre a existência de verea-

dores em regime de permanência e para fixar o seu número até aos limites impostos na

própria lei.

Para além desta competência outras houve que, sendo tradicionalmente da esfera de

responsabilidade do órgão executivo do município, foram atribuídas ao presidente da

câmara. Foi o caso das que se relacionavam com a gestão e com os actos praticados pelos

funcionários municipais, com os contractos relativos ao funcionamento do município,

com a administração do património do município e com a concessão de licenças e terre-

nos.

De facto, o aspecto mais marcante da Lei n.º 18/91 foi o reforço das competências do

presidente da câmara em desfavor do órgão executivo, já que foi este órgão que, no côm-

puto geral, perdeu peso relativo dentro da estrutura decisiva das autarquias locais. A

Assembleia Municipal acabaria, depois das alterações provocadas por este diploma legal,

por manter as suas atribuições e competências e ver até reforçada a sua importância na

avaliação dos actos praticados pela câmara municipal, já que passou a poder votar


75

moções de censura relativamente à acção ou actos praticados pela câmara municipal ou

por qualquer dos seus membros. Esta última competência, contudo, não teria outras con-

sequências para além das políticas.

A Lei n. º 35/91 de 27 de Julho veio alterar mais uma vez o decreto-lei n.º 100/84.

Contudo, as alterações produzidas foram de pormenor e não envolveram a transferência

de competências entre os órgãos municipais. A Lei n.º 27/96 de 1 de Agosto, relativa ao

regime jurídico de tutela administrativa, revogou a Lei n.º 87/89 e todas as disposições

especiais relacionadas com a perda de mandato ou dissolução de órgãos autárquicos44

.

Estas constituíram, neste período, os diplomas que produziam alterações na legislação

relativa às atribuições e competências dos órgãos do Poder Local.

2.5. Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro

O decreto-lei n.º 100/84 viria a ser revogado com a aprovação da Lei n.º 169/99 de 18

de Setembro. Na sequência da Lei n.º 159/99 de 14 de Setembro, aquela lei veio produzir

profundas alterações no regime de atribuições e competências dos órgãos das autarquias

locais, contribuindo de forma decisiva para o prosseguimento do processo de descentrali-

zação e para o reforço da autonomia local, conforme consagração dada a este assunto no

texto fundamental45

. As alterações provocadas pela Lei n.º169/99 decorreram em grande

medida da Lei n.º 159/99, mas deveram-se também à necessidade de considerar diplomas

legislativos entretanto aprovados e, naturalmente, a revisão constitucional de 1997.

Ao nível do município, no tocante às competências e atribuições dos seus órgãos

representativos, foram, de facto, substanciais as alterações provocadas por esta lei. A

Assembleia Municipal, consagrada na revisão de 1997 da Constituição como órgão deli-

berativo do município, se por um lado viu as suas competências ampliadas numa pers-

pectiva de reforço da sua capacidade fiscalizadora do órgão executivo, por outro viu

serem-lhe subtraídas outras que se prendiam com a sua participação na definição da cons-

tituição desse órgão e na obtenção de fundos para o município. Além disso, deixou de ter

qualquer interferência na determinação do número de vereadores em regime de perma-

nência no órgão executivo, capacidade que mantinha quando fosse excedido o número de

44

Lei n.º 27/96 de 1 de Agosto, artigo 18º.

45 A CRP, nomeadamente no n.º 1 do artigo 237º, define os princípios relativos à descentralização

administrativa e à autonomia do poder local.


76

vereadores imposto pela lei. Assistiu-se, no tocante a estas matérias, a uma transferência

de competências tradicionais da Assembleia Municipal para que passassem a ser assumi-

das pelo órgão executivo do município.

Para além destas, outras houve que ou deixaram de ser inscritas na esfera de responsa-

bilidade da Assembleia Municipal, ou foram sujeitas a alteração, mantendo-se, contudo,

no âmbito das suas atribuições ou competências. Entre estas incluem-se as relacionadas

com a aprovação de medidas, de normas, e de áreas de construção e desenvolvimento,

com deliberações relativas à criação de derramas e outras46

.

Mas foram, também, várias as novas competências assumidas pela Assembleia Muni-

cipal com a aprovação desse diploma legal. Destacam-se entre elas o acompanhamento

dos resultados da actividade e da própria actividade não só da Câmara Municipal, mas

também de todas as entidades em que haja participação do município no seu capital

social. Para que tal acompanhamento fosse possível, o órgão executivo ficou obrigado,

nesses casos, a fornecer à Assembleia Municipal toda a informação relevante. Contudo, a

lei não especifica se a informação é prestada pela câmara de forma regular e espontânea

ou se só ocorre mediante solicitação da assembleia. Segundo Gonçalo Ribeiro da Costa, a

verificar-se a segunda hipótese, existiria confusão entre as alíneas d) e f) do n.º1 da lei

em análise, pois considera que a primeira destas pressupõe um dever de informação regu-

lar que recai na câmara municipal47

.

Outras das novas competências diziam respeito ao direito de conhecer e assumir posi-

ção relativamente aos relatórios finais de acções tutelares e de auditorias realizadas quer

aos órgãos quer aos serviços do município o que constituiu uma vez mais a adequação

desta lei a legislação sobre essa matéria já em vigor. Passaram ainda a ser competência

do órgão deliberativo do município a discussão do relatório referido no Estatuto do Direi-

to de Oposição, a elaboração e aprovação do regulamento do Conselho Municipal de

segurança (criado pela Lei n.º 33/98 de 16 de Julho) e a aprovação da criação ou reorga-

nização de serviços municipais. A Assembleia Municipal viu também alargadas as suas

competências quer em matéria regulamentar e de organização e funcionamento, quer em

matéria de planeamento e de índole diversa e sob proposta da Câmara Municipal.

Podemos, então, inferir que a Lei n.º 169/99 determinou profundas alterações ao nível

46

Lei n.º 18/91 de 12 de Junho, alínea d) do n.º 2.

47 Cf. Gonçalo Ribeiro da Costa, NOVA LEGISLAÇÃO AUTÁRQUICA, Lisboa: Editora Pergaminho,

1999 (ver anotação 2 ao artigo 53º da Lei 169/99).


77

das atribuições e competências da Assembleia Municipal e que essas alterações foram,

em larga medida, uma consequência da aprovação da Lei n.º 159/99 que estabeleceu o

quadro de transferências de atribuições e competências para as autarquias locais. A ques-

tão que entretanto se levanta é a de saber se esse alargamento de atribuições e competên-

cias veio de alguma forma reforçar a importância do órgão legislativo, dotando-o de

maior capacidade fiscalizadora do executivo, ou se, pelo contrário e apesar disso, o exe-

cutivo, assumindo responsabilidades antes delegadas no deliberativo, ganhou vantagem

na capacidade de determinar os destinos do município.

As competências do presidente da assembleia municipal foram alargadas em virtude

de se ter procedido à adequação da lei ao conteúdo definido pelo artigo 14.º do CPA.

Assumiu a capacidade para “assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deli-

berações”48

, capacidade esta que, na perspectiva de alguns autores49

, confere ao presiden-

te do órgão deliberativo do município poder para interpor recurso contencioso para anu-

lação das decisões tomadas pela assembleia municipal e para pedir a suspensão da sua

eficácia sempre que as considere ilegais.

Só o balanço das implicações da Lei n.º 169/99 permitiria saber se ela reforçou o equi-

líbrio de poderes e a transparência entre o órgãos executivo e deliberativo do município e

ainda a capacidade fiscalizadora deste relativamente àquele. Não tivessem ocorrido alte-

rações nas competências e atribuições da câmara municipal e do seu presidente e esta-

riam reunidas as condições para podermos afirmar que se caminhava no sentido de um

maior equilíbrio de poderes entre esses dois órgãos, de uma maior transparência do órgão

executivo perante o deliberativo e, ainda, de uma maior capacidade fiscalizadora da

assembleia municipal relativamente à câmara. Mas, de facto, não foi assim. O diploma

em apreço alterou também substancialmente as competências e atribuições quer da câma-

ra municipal, quer do seu presidente. Contudo, também neste caso, as alterações deve-

ram-se em grande parte à necessidade de incorporar competências já atribuídas por legis-

lação já em vigor, como é o caso da Lei n.º 23/97 de 2 de Julho, da Lei n.º 24/98 de 26 de

Maio e 27/96 de 1 de Agosto, ao CPA e, no caso da assembleia municipal, ao conteúdo

do artigo 237.º da CRP (Rev. 97).

Algumas das competências e atribuições então conferidas à Câmara Municipal transi-

48

Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro, alínea e) do artigo 54.º.

49 Cf. anotação do artigo 14.º do CPA efectuada por Diogo Freitas do Amaral, João Campers, João Mar-

tins Claro, João Raposo, Pedro Sisa Vieira e V.P. Silva.


78

taram da Assembleia Municipal, como foi o caso já referido da fixação do número de

vereadores que exceda o limite estabelecido pela lei. O órgão executivo passou, também,

à semelhança do que fazia a assembleia, a elaborar e aprovar o seu próprio regimento.

De entre as competências assumidas pela câmara municipal, algumas havia que pode-

riam ser delegadas no presidente desse órgão. Contudo, outras havia em que não era

assim e que eram portanto da sua exclusiva competência. Era o caso das nomeações e

exonerações dos membros para o Conselho de Administração dos serviços municipaliza-

dos, das empresas públicas municipais e de todas as entidades em que o município man-

tivesse participação no respectivo capital social. Outros casos eram a elaboração de dos

planos necessários à realização das atribuições municipais e das opções do plano e da

proposta de orçamento (e sua submissão à aprovação por parte da assembleia municipal)

e, ainda, da participação no planeamento relativo às atribuições e competências munici-

pais. Contudo, houve um alargamento no tocante às competências delegáveis da câmara

municipal no seu presidente, conforme se pode constatar pelas alíneas s) e aa) do n.º1 e

da alínea c) do n.º 5 do artigo 65.º. Talvez a ideia que prevaleceu tenha sido a de evitar

uma excessiva personalização de determinadas responsabilidades, em ordem a evitar o

pendor presidencialista da figura do presidente da câmara.

A competência para dar cumprimento ao estatuto do direito de oposição deixa de ser

exclusiva do presidente da câmara para passar a ser partilhada pela assembleia. Apesar

disso, a tendência para o alargamento das competências e atribuições do Presidente da

Câmara também se verificou. De entre as novas competências assumidas destacam-se as

que se referem à sua responsabilidade relativamente às reuniões do órgão executivo

municipal. De facto, à semelhança do que se verificou neste domínio com o presidente da

assembleia municipal, assistiu-se a um maior responsabilização do presidente do órgão

executivo nas reuniões da Câmara Municipal, pois passou a deter a competência para a

sua abertura, encerramento e suspensão. A fiscalização da legalidade da actuação do

órgão executivo é, também, à imagem do que se verificou com o presidente do órgão

deliberativo, a justificação que alguns autores apresentam para tal alteração50

.

De entre as competências inovadoras do presidente da câmara merecem destaque as

que se relacionam coma comunicação do valor fixado para a contribuição autárquica e

das deliberações sobre derramas, com a resposta aos pedidos de informação solicitados

50

Ibidem.


79

pelos vereadores e com a designação de funcionários para as funções de notário privativo

do município e de oficial público.

Do mesmo modo, a atribuição da competência ao presidente da câmara municipal para

assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações encontra paralelismo

com o legislado pela Lei n.º 169/99 relativamente ao presidente da assembleia municipal.

2.6. Alteração à Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro

A Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro viria a ser alterada pela Lei n.º 5-A/2002 de 11 de

Janeiro. Esta lei provocou alterações várias e aditamentos substanciais às competências

dos órgãos representativos do município e mesmo do presidente da câmara.

Relativamente à Assembleia Municipal, de entre as competências mais significativas

aditadas por esta lei, merecem destaque as que se relacionavam com a aprovação dos

referendos locais51

e com a apreciação da recusa por parte da câmara municipal ou seus

membros de informações e documentos que impeçam os actos de acompanhamento ou

fiscalização.

Em matéria regulamentar e de organização e funcionamento sob proposta da câmara

municipal, verificou-se essencialmente um alargamento do âmbito das competências a

novas actividades ou a áreas antes não abrangidas. É o caso da apreciação feita pela

câmara municipal aos documentos de prestação de contas, matéria que será também

sujeita a votação por parte deste órgão.

A apreciação deixou de se restringir aos documentos de prestação de contas para pas-

sar a abarcar também o inventário dos bens, direitos e obrigações patrimoniais e sua ava-

liação,52

estando, contudo, estas acções sujeitas a limites também impostos por esta lei53

.

O presidente da Assembleia Municipal passou, com a alteração provocada pela Lei n.º

5-A/2002, a assumir competência para representar a assembleia a que preside, para

garantir o seu normal funcionamento e, ainda, para presidir aos seus trabalhos54

. Outra

competência por ele assumida refere-se à autorização da assembleia para a realização das

despesas orçamentadas.

51

Idem, 48, artigo 53.º, n.º 1, alínea g.

52 Idem, 48, artigo 53.º, n.º 2, alínea c.

53 Idem, 48, artigo 53.º, n.º 6.

54 Cf. Lei 5-A/2002, artigo 54.º, alínea a).


80

A Câmara Municipal não mereceu grande relevo na Lei 5-A/2002 no que às suas

competências diz respeito. Contudo, em matéria de planeamento e desenvolvimento alar-

gou a sua competência para elaborar e aprovar, para além dos documentos de prestação

de contas, o inventário dos bens, direitos e obrigações patrimoniais e para efectuar a sua

avaliação. Passou também a caber-lhe a capacidade para propor a realização de referen-

dos locais, proposta esta que carece, como já referido, de aprovação da assembleia muni-

cipal.

O Presidente da Câmara Municipal assumiu, também, novas competências com a alte-

ração da lei n.º 169/99. Destacam-se as relacionadas com a garantia de execução das

deliberações emanadas da assembleia municipal e de cumprimento das decisões dos seus

órgãos, a disponibilização à assembleia das minutas das actas das reuniões da câmara

municipal e de outros documentos que garantam o cumprimento do previsto na alínea e)

do n.º 1 do artigo 53.º. Outras competências houve que foram atribuídas ao presidente da

câmara, mas menos significativas.


81

Capítulo 3

Propostas de reforma do sistema eleitoral autárquico,

tendo em vista os governos maioritários

Neste capítulo debruçar-nos-emos não só sobre as propostas e projectos formais de

alteração do sistema eleitoral autárquico e, por consequência, do sistema de governo das

autarquias locais, mas também sobre o processo de intenções manifestados pelos partidos

políticos nos programas de governo. Analisaremos também o acolhimento que as revi-

sões constitucionais deram aos propósitos e objectivos manifestados pelos partidos polí-

ticos nesse domínio.

1. A proposta de Sá Carneiro

Foi ainda na vigência do IV Governo Constitucional, mais concretamente em Janeiro

de 1979, que Francisco Sá Carneiro, então líder do PSD, publicou a obra “Uma Consti-

tuição para os Anos 80 – Contributo para um Projecto de Revisão”. Esta obra constituía,

segundo o autor, um projecto que tinha em vista a revisão constitucional que teria lugar

após as eleições legislativas então previstas para 1980, mas que viriam a ser antecipadas

para o dia 2 de Dezembro de 1979. Ainda segundo o autor, a Parte III da Constituição da

República Portuguesa de 1976, relativa à “Organização do Poder Político”, sofre nesta


82

proposta modificações sensíveis,1 referindo-se, em concreto, aos seus diferentes níveis,

incluindo o nível local. De facto, o artigo 107.º proposto por Sá Carneiro, relativo aos

princípios gerais de direito eleitoral, que pretende substituir o artigo 116.º da CRP de

1976, no seu ponto 5, abre caminho à possibilidade de a lei estabelecer modalidades

diversificadas no que à aplicação do princípio de representação proporcional diz respeito.

Conforme o próprio autor refere «o n.º 5 do artigo 107.º é aditado da fórmula maleável

„nos termos da lei‟, uma vez que se trata de matéria inalterável em princípio (...), mas em

que a lei ordinária poderá concretizar modalidades diversificadas. Por exemplo, poderá

permitir a adopção de vários métodos compatíveis com o princípio da representação pro-

porcional».2

Tratava-se pois de transferir para a lei ordinária a responsabilidade de estabelecer, de

entre os vários métodos possíveis de representação proporcional, aquele que em cada

situação fosse mais conveniente e de ultrapassar a obrigatoriedade da adopção do método

da média mais alta de Hondt. Isto permitiria, naturalmente, satisfazer a conveniência do

PSD, já manifestada aquando da discussão da CRP de 1976, conducente à constituição

dos órgãos políticos executivos de forma tendencialmente homogénea, deixando a vigên-

cia desse método apenas para a constituição das assembleias legislativas.

No artigo 227.º, correspondente ao artigo 241.º da CRP de 1976 relativo aos órgãos

deliberativos e executivos, Sá Carneiro acrescenta o n.º 3 que possibilitava a apresenta-

ção de candidaturas de grupos de cidadãos eleitores nas eleições dos órgãos das autar-

quias locais.3 Essa proposta mantinha a aplicação da representação proporcional na elei-

ção da assembleia, entendida, contudo, como um princípio e não como um sistema, man-

tendo, desta forma, a mesma terminologia usada no artigo 139.º da sua proposta de cons-

tituição, relativo ao sistema eleitoral.4

Aquela que nos parece ser a alteração mais significativa do título VII, em âmbito de

sistema eleitoral e modo de eleição de órgãos do poder local, é a que é proposta no artigo

237.º (artigo 252.º da CRP de 1976), relativo à Câmara municipal, no qual se estabelece

que o governo municipal ou órgão executivo do município seja designado pela assem-

1 Francisco Sá Carneiro, Uma Constituição Para os Anos 80, op. cit., p.18.

2 Idem, p. 88.

3 Matéria que só seria aprovada em 2001. Sobre este assunto cf. Manuel Meirinho Martins, As Eleições

Autárquicas, op. cit..

4 Idem, p. 105 et 154.


83

bleia, conforme consagrado na Constituição de 1976, ou seja, por eleição indirecta e não

pelos cidadãos eleitores.

2. Os contributos dos governos constitucionais após a proposta de Sá Carneiro

Um ano depois da publicação do projecto de alteração da Constituição, Francisco Sá

Carneiro liderava VI Governo Constitucional que demonstra, no seu programa, uma clara

intenção de levar a cabo, entre outros propósitos, aqueles que foram enumeradas nesse

projecto: «aliados a critérios de eficácia, o governo (...) proporá (...) [a] reformulação do

regime de governo municipal».5 Consta, ainda nesse programa, uma referência à lei elei-

toral, mas desta feita numa perspectiva de ser sujeita a uma modificação que melhore e

optimize a «capacidade de expressão da vontade popular».6

No período vigente deste governo não houve, ao nível dos debates parlamentares,

referências à estabilidade governativa que se relacionassem com o poder local ou autar-

quias locais. Por outro lado, os objectivos acima referidos enunciados no programa do

governo não passaram de meras intenções, não tendo havido lugar à sua concretização.

A preocupação com o processo eleitoral e com os partidos políticos está patente no

ambicioso programa do VII Governo Constitucional, pois que se propõe a fazer o «estu-

do de todo o processo eleitoral» e a «revisão das leis referentes aos partidos políticos e à

intervenção eleitoral».7 Contudo, esses propósitos não foram atingidos até porque a sua a

sua acção governativa não ultrapassou os sete meses.

No programa do VIII Governo Constitucional a reforma do processo eleitoral conti-

nuava a constituir opção para as autarquias locais.

Esse programa apresenta como um dos propósitos «aprofundar o estudo do processo

eleitoral» e criar condições para a «revisão da lei (...) do processo de eleições autárquicas

através de propostas a apresentar à Assembleia da República para discussão».8 Poder-se-

5 Cf. Programa do VI Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portugue-

sa, p. 2.

6 Ibidem.


guesa, p. 16.

8 Cf. Programa do VIII Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 5.


84

á dizer que os ideais de Francisco Sá Carneiro relativos ao poder local perduraram para

além do seu desaparecimento, pois que os seus propósitos se mantiveram patentes nos

programas de governo que lhe seguiram. Apesar de não ser possível encontrar, nos pro-

gramas dos governos da AD, referências directas e explícitas ao modelo de eleição dos

órgãos das autarquias locais, particularmente do órgão executivo municipal, proposto por

Sá Carneiro, podemos, talvez, inferir, através do estudo desses programas, que há neles

uma constante preocupação com o processo eleitoral que requeria, na perspectiva desses

governos, um estudo e melhoramento.

O governo do Bloco Central, o IX Governo Constitucional, apesar de colher apoio

amplo na Assembleia da República, não apresentou no seu programa grandes referências

ao Poder Local. As reformas do sistema eleitoral autárquico que recorrentemente eram

apresentadas nos programas dos anteriores governos, não foram excepção. Fruto dessa

circunstância e do facto de o país atravessar nessa altura uma grave crise económica e

social as alterações no domínio das autarquias locais foram reduzidas ou pouco visíveis.

A fragilidade que caracterizava o X Governo Constitucional, um governo PSD, que

era fruto do reduzido apoio que colhia na Assembleia de República, não o inibiu de no

seu programa optar por um discurso justificativo das necessidades de constituição de

executivos locais maioritários em ordem a atingir-se maior eficácia ao nível do poder

local. Esse programa é claro nesse sentido ao referir que «Tendo em vista objectivos de

eficácia, contempla o Governo propor a alteração da legislação eleitoral autárquica de

forma a favorecer a constituição de executivos maioritários e tornar mais transparente a

apreciação por parte do eleitorado. Por outro lado, mantendo-se a proporcionalidade na

atribuição dos mandatos na Assembleia Municipal estará assegurada a representação de

todas as forças significativas do concelho».9 A manifestação da vontade de constituir

executivos locais em nome da eficácia é acompanhada pela garantia da representação de

todas as forças significativas dos municípios, mas ao nível da Assembleia Municipal e

não na Câmara Municipal.

O PSD, o mais fiel e antigo adepto dos executivos municipais maioritários, regressado

ao poder pela mão de Aníbal Cavaco Silva promete, em matéria de autarquias locais, rea-

lizar os objectivos já apresentados na AR durante a vigência dos primeiros governos

constitucionais, em particular durante a discussão do Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de

9 Cf. Programa do X Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portugue-

sa, p. 7.


85

Setembro.

A dissolução do Parlamento pelo Presidente da República e a convocação de eleições

antecipadas marcaram o fim de vigência do X Governo Constitucional que, conforme

mais adiante veremos não produziu de facto grandes alterações no domínio do sistema

eleitoral autárquico.

A liberdade de acção política de que gozava o XI Governo Constitucional, que provi-

nha da maioria absoluta do PSD no Parlamento, teve reflexos evidentes no seu programa,

nomeadamente na parte respeitante à Administração Interna. Em matéria de legislação

eleitoral está bem patente nesse documento a vontade de concretizar propósitos já apre-

sentados no programa do governo anterior que, por não gozar de condições políticas

favoráveis, se viu impossibilitado de materializar. Pode ler-se nesse programa que «no

que respeita à lei eleitoral para as autarquias locais deve proceder-se à respectiva altera-

ção no sentido de facilitar a formação de executivos municipais maioritários atribuindo-

se assim mais eficácia às câmaras municipais e proporcionando aos eleitores a possibili-

dade de melhor apreciarem os resultados da respectiva gestão».10

O objectivo da formação dos executivos maioritários ao nível dos governos munici-

pais começa a ser recorrente por parte do PSD e aparece invariavelmente associado a

argumentos que se prendem com a eficácia esperada das câmaras municipais. Outra justi-

ficação apresentada por este partido prende-se com a necessidade de tornar transparente a

avaliação por parte dos cidadãos dos resultados de gestão dos executivos.

Este período político constitui de facto um marco importante pois que assinala, de

alguma forma, o recuperar dos ideais de Sá Carneiro relativamente aos governos munici-

pais. Verifica-se, contudo, nesta fase da vida política portuguesa e fruto da estabilidade

governativa que advém da situação particular característica da vigência de um governo

de um só partido que goza de maioria absoluta na AR, um discurso muito mais claro e

assumido relativamente aos propósitos desde sempre perseguidos pelos sociais democra-

tas – a alteração do sistema eleitoral autárquico. Mas, as eleições legislativas que deram

legitimidade ao XI Governo Constitucional vieram provar que o sistema de representação

proporcional pode também gerar maiorias absolutas, o que, de alguma forma contraria a

necessidade de consagração do sistema maioritário como forma de garantir eficácia e

transparência na avaliação dos executivos por parte dos cidadãos.

10

Cf. Programa do XI Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, pp. 8-9.


86

O Programa do XII Governo Constitucional, que, uma vez mais, gozava de amplo

apoio na Assembleia da República e, desta feita, ainda mais expressivo que no caso do

governo anterior, foi aprovado na AR sem dificuldade e traduzia, na senda do que tinha

vindo a tornar-se característico do PSD, uma cada vez maior determinação na vontade de

ver alterado o sistema eleitoral, em particular o sistema eleitoral autárquico. Este pro-

grama veicula, em matéria de sistemas eleitorais, a ideia de que eles não são estáticos ou

inalteráveis e ainda que constituem um importante vector para a concretização do aper-

feiçoamento político desejado pelo PSD.11

Em termos de sistema eleitoral das autarquias

locais, considera “exigível” a sua alteração em nome de requisitos vários, entre eles os

que se relacionam com a ideia de «assegurar a governabilidade e eficácia dos executivos

municipais favorecendo a formação de maiorias».12

A análise dos programas dos governos do PSD permite identificar uma vontade clara e

crescente no sentido de constituir, ao nível das autarquias locais, executivos maioritários

que garantam, por um lado, a famigerada eficácia governativa e por outro uma maior

transparência e visibilidade para os cidadãos da gestão municipal exercida pelos eleitos.

A representação da expressão partidária e a proporcionalidade, de forma a não prejudicar

a acção do governo local, ficam remetidas para a Assembleia Municipal que deveria ter

capacidade fiscalizadora.

O PSD apresentou no decurso desta legislatura o Projecto de Lei nº 227/VI, relativo à

Lei Eleitoral para as Autarquias Locais e à candidatura de independentes nas eleições

autárquicas. A apresentação deste projecto coincidiu com a discussão na AR do Projecto

de Lei 196/VI do PS respeitante à possibilidade de candidatura de independentes aos

órgãos autárquicos. O diploma do PSD não mereceu bom acolhimento no seio dos parti-

dos políticos com representação parlamentar, mas e apesar disso, acabaria por ser apro-

vado na generalidade pela AR em 17 de Dezembro de 1992. O processo de aprovação na

especialidade foi sucessivamente adiado e só em 1995 viria a ser aprovado um texto de

substituição do Projecto de Lei nº 227/VI da Comissão de Assuntos Constituintes, Direi-

tos, Liberdades e Garantias, fruto da exigência imposta pelos partidos na oposição. Mais

adiante trataremos mais em detalhe este projecto do PSD que nunca viria a ser implemen-

tado.

11

Cf. Programa do XII Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 14.

12 Idem, p. 15.


87

O XIII Governo Constitucional, relativamente ao sistema eleitoral autárquico, propu-

nha-se trabalhar em ordem a «reconciliar os cidadãos com o sistema político, promoven-

do designadamente reformas da legislação eleitoral que, mantendo a matriz essencial de

natureza proporcional, permitam a maior aproximação dos eleitos aos eleitores».13

Mas

esta referência diz respeito à AR e não às autarquias locais.

Os argumentos da eficácia governativa tão usado pelos governos do PSD não encon-

tram, assim, reflexo no discurso do PS no Governo e a constituição de executivos maiori-

tários nas Câmaras Municipais não merecem qualquer referência no seu programa, o que,

aliás, vai na linha do comportamento sempre assumido pelo partido relativamente a esta

matéria.

Contudo, o ano de 1997 seria um ano de revisão constitucional e, fruto do entendi-

mento havido na AR entre o PS e o PSD, foi trazido novamente para discussão a questão

do sistema eleitoral autárquico, o que acabou por abrir caminho à possibilidade de consti-

tuição de executivos municipais maioritários ao nível dos municípios.

O XIV Governo Constitucional, apesar de ser o primeiro governo após a revisão cons-

titucional de 1997, que abriu caminho à alteração do sistema eleitoral autárquico, não

apresentou no respectivo programa propósito algum que se enquadrasse com clareza com

a ideia da constituição de executivos municipais maioritários. Em concreto, o governo

propõe-se, relativamente à administração eleitoral, a promover «a sua reestruturação,

tendo em vista a respectiva caracterização como administração independente de acordo

com o ordenamento constitucional resultante da revisão constitucional de 1997».14

Apesar disso, é exactamente no período do exercício deste governo que surgem pro-

postas e projectos no sentido de alterar o Sistema Eleitoral para os órgãos do poder local,

tendo tido origem no PS, no PSD, no CDS-PP e no BE, que foram alvo de amplo debate

e que mais à frente trataremos.

O discurso usado no programa do XV Governo Constitucional não apela directamente

para a questão dos governos locais maioritários. Há, na nossa perspectiva, duas ordens de

razões que ajudarão certamente a compreender esse facto: a composição deste governo

que integra um grande e um pequeno partido, o PPD-PSD e o CDS-PP, e o insucesso

13

Cf. Programa do XIII Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 1.

14 Cf. Programa do XIII Governo Constitucional, Edição Electrónica do Governo da República Portu-

guesa, p. 1.


88

verificado na discussão dos projectos e das propostas de alteração do sistema eleitoral

para as autarquias locais ocorrida em 2001, que mais adiante, neste capítulo, trataremos.

Podemos, em suma, afirmar que assistimos a uma viragem no discurso usado nos

programas de governos constituidos após a apresentação por Sá Carneiro de uma

proposta de revisão da Constituição então vigente, obra esta que contemplava para as

autarquias locais novos regimes de constituição dos seus órgãos representativos,

particularmente da câmara municipal. A partir de então verificamos existir uma

associação directa entre o modelo de governo municipal e os objectivos de

governabilidade, eficácia e eficiencia que deviam perseguir. Há uma clara diferenciação,

relativamente a esse propósito, nos discursos dos programas dos governos, consoante

fossem suportados pelo PS ou pelo PPD-PSD. Enquanto o primeiro destes vem

assumindo uma posição mais “envergonhada”, o PPD-PSD sempre se arrogou como

adepto incondicional dos executivos municipais maioritários. Curiosamente, foi na

vigência de governos socialistas, como mais adiante veremos, que se procedeu a uma

revisão constitucional que abriu caminho à alteração do modelo de constituição dos

órgãos representativos dos municipios, e à apresentação, por todos os partidos com

representação parlamentar, de projectos e propostas de alteração do sistema eleitoral

autárquico.

3. As revisões da Constituição

3.1. A revisão de 1982

A revisão constitucional de 1982, ao extinguir o Conselho de Revolução, ficou marca-

da pelo afastamento dos militares do poder. Para além desta alteração, outras houve das

quais se destacam, como mais importantes, a criação do Tribunal Constitucional e a alte-

ração dos poderes do Presidente da República, numa lógica da sua limitação ou redução.

Em matéria de direito eleitoral, e particularmente nos aspectos que mais directamente

respeitam as autarquias locais, houve também algumas alterações que não são, apesar de

tudo, significativas. Poder-se-á dizer que as propostas de Sá Carneiro neste domínio não


89

tiveram bom acolhimento.15

O artigo 116.º, relativo aos princípios gerais de direito eleitoral, mereceu alterações e

aditamentos, mas o seu n.º 5 que se prende com a consagração do princípio da represen-

tação proporcional para a conversão de votos em mandatos, manteve-se inalterado. O

mesmo aconteceu ao n.º 1 deste artigo que inclui o poder local no domínio dos órgãos

aos quais se aplica o sufrágio directo, secreto e periódico, como regra de designação dos

seus titulares.

J. J. Canotilho e Vital Moreira testemunham a obrigatoriedade do cumprimento dos

princípios gerais de direito eleitoral em todas as eleições por sufrágio directo e referem

que o princípio da representação proporcional, por ser essencial do sistema político insti-

tucional, está protegido contra qualquer revisão constitucional e que, à excepção do caso

da eleição da Assembleia da República, existe liberdade de opção por métodos de repre-

sentação proporcional que não sejam o método de Hondt. Consideram, ainda, que o sis-

tema misto e método maioritário estão excluídos dessa possibilidade.16

Contudo, esta

referência não difere muito da proposta de Sá Carneiro que considerava que outros méto-

dos de representação proporcional, que não o de Hondt, podiam ser estabelecidos pela

lei.17

Fica assim expressa a vontade de manter o sistema de representação proporcional na

conversão de votos em mandatos, dando no entanto liberdade para que, à excepção das

eleições para a AR, se possam adoptar outros métodos mas excluindo os mistos e os

maioritários.

A revisão de 1982 não alterou a redacção inicial do artigo 252.º, relativo à Câmara

municipal, continuando, portanto, esta a ser eleita “pelos cidadãos eleitores residentes na

sua área”. Gomes Canotilho e Vital Moreira, em nota a este artigo e colocando o proble-

ma de saber se a Assembleia Municipal pode destituir a respectiva câmara, referem: «Ao

contrário do que acontece com os órgãos executivos das outras autarquias, a câmara

municipal é eleita, não pela assembleia municipal, mas sim, e tal como esta, directamente

pelos cidadãos eleitores. Não é evidente a razão desta diferença de regime».18

Esta ideia

15

Francisco Sá Carneiro, Uma Constituição Para os Anos 80, op. cit.

16 J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa 5ª Edição Revista,

Coimbra Editora, 1988. artigo 116º, p. 63.

17 Francisco Sá Carneiro, Uma Constituição Para os Anos 80, op. cit., p.88.

18 J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., art. 252º, nota I, p.403.


90

parece ir de encontro ao preconizado por Sá Carneiro que, servindo-se, aliás, do mesmo

argumento, propunha que a câmara municipal fosse eleita pela assembleia municipal.

Sobre a obrigatoriedade de aplicação do sistema de representação proporcional na

eleição da câmara municipal, Canotilho e Moreira são peremptórios pois consideram que

«Tal como todos os restantes órgãos colegiais directamente eleitos, a câmara municipal é

eleita pelo sistema de representação proporcional (...) sendo manifestamente incompreen-

síveis as dúvidas que se levantaram a tal respeito».19

Assim, a primeira revisão constitucional, tendo dedicado maior esforço a outras maté-

rias, manteve, para o Poder Local, o consagrado na Constituição de 1976. De facto, as

alterações produzidas nesse domínio reduziram-se a meras alterações de designação,

como é o caso dos artigos 238.º e 242.º, ou à criação de novos artigos, como é o caso do

artigo 249.º, mas, desta feita sem implicações substantivas na sua estrutura, funciona-

mento ou modo de eleição. Daqui se pode também concluir que as alterações propostas

por Sá Carneiro nesse âmbito não tiveram eco numa revisão que ocorreu num momento

em que a AD se encontrava no Governo.

3.2. As revisões de 1989, 1992 e 1997

A revisão constitucional de 1989 foi dirigida no sentido da alteração da organização

económica e, ao nível da organização do poder político, da redução do número de depu-

tados à Assembleia da República de 250 para 230.

Consagrou ainda a possibilidade de a lei estabelecer a viabilidade de constituição

de um círculo eleitoral nacional (artigo 152.º), mas retirando a necessidade de haver pro-

porcionalidade entre o número de deputados e o número de eleitores.

Esta revisão não foi muito interventiva ao nível do consagrado pela CRP de 1976 rela-

tivamente às autarquias locais. As alterações neste domínio viram-se reduzidas a ques-

tões de redacção ou designação, sem que tenha havido modificações significativas.

Do mesmo modo, a revisão de 1992 não produziu, no tocante ao poder local, altera-

ções substanciais.

De entre as revisões constitucionais ocorridas depois de 1976, a revisão de 1997 foi,

indubitavelmente aquela que mais contemplou a organização do poder político e, em par-

19

Idem, nota II, p.403.


91

ticular, a parte relativa ao poder local. Esta revisão tornou possível uma redução do

número de deputados até 180, redução esta que, nos termos da constituição, deveria ser

regulada pela lei eleitoral a aprovar por maioria qualificada de 2/320

e abriu a possibilida-

de de existência de círculos plurinominais e uninominais.21

Em matéria de poder local, esta revisão constitucional deu passos decisivos relativa-

mente à possibilidade de eleição da câmara municipal de forma diversa da até aí consa-

grada. No artigo 239.º (anterior 241.º), relativo aos órgãos deliberativos e executivos,

aditou dois números, sendo o primeiro relativo ao órgão executivo municipal e o segundo

às candidaturas para as eleições do poder local. Esta alteração abriu caminho à constitui-

ção de executivos municipais maioritários já que prevê a possibilidade de eleição única

para os órgãos representativos dos municípios.

4. A primeira proposta de alteração do sistema eleitoral

4.1. A proposta do PSD de 199222

Em 12 de Novembro de 1992, por altura da discussão na generalidade do Projecto de

Lei n.º 196/VI do PS na Assembleia da República, foi admitido o Projecto de Lei n.º

227/VI do PSD relativo à Lei Eleitoral para as Autarquias Locais. A par deste projecto,

outros deram entrada na Assembleia da República pela mão do mesmo partido. Diziam

também respeito a leis eleitorais mas desta feita do Presidente da República, da Assem-

bleia da República e do Parlamento Europeu que, em conjunto com o primeiro, consti-

tuíam a reforma global do PSD relativamente ao sistema eleitoral.

Sendo o Projecto de Lei n.º 196/VI do PS relativo à possibilidade de candidatura de

independentes aos órgãos autárquicos, o PSD considerou oportuno apresentar o seu pro-

jecto que, para além de tratar essa matéria, incluía uma proposta de constituição de exe-

20

Artigo 148.º.

21 artigo 149.º.

22 Cf. Debates parlamentares VI Legislatura, 2ª Sessão Legislativa, in: Diário da Assembleia da Repú-

blica nº 13 de 13 de Novembro de 1992, pp. 357, 375,377, 379, 381-383, 386, 388-390; Diário da Assem-

bleia da República nº 20 de 12 de Dezembro de 1992 pp. 701,724; Diário da Assembleia da República nº

23 de 18 de Dezembro de 1992, pp. 860–864, 867, 868, 871, 872, 875-881, 883 e 884.


92

cutivos municipais maioritátios. De acordo com o projecto do PSD, ao partido que

ganhasse as eleições para a câmara municipal, mesmo que por maioria relativa, seria atri-

buído um “bónus de maioria” que lhe permitiria a constituição, a seu favor, de executivos

camarários maioritários.

Apesar de estar em debate no Parlamento o projecto de lei n.º 196/VI do PS, logo que

o PSD apresentou o seu projecto de reforma da lei eleitoral para as autarquias locais toda

a discussão se centrou neste, uma vez que toda a oposição o considerava inconstitucional

e demolidor do processo de construção e consolidação da democracia portuguesa.

No dizer do partido proponente, o seu projecto visava criar condições de eficácia e

governabilidade no seio das câmaras municipais e não era ferido de inconstitucionalidade

dado que, na sua perspectiva, o n.º 5 do artigo 116.º da Constituição não se aplicaria aos

órgãos executivos municipais. O PSD considera que o seu projecto respeitava o princípio

da proporcionalidade, não propondo a sua inversão nem a adopção do sistema maioritá-

rio, e que, por outro lado, tendo em conta o consagrado na Constituição, criava um siste-

ma que garantia condições de governabilidade e eficácia nas câmaras municipais, através

da constituição de executivos maioritários. Tratava-se, segundo o PSD, de permitir que o

partido mais votado garantisse uma maioria no executivo, deixando, contudo, espaço

para que o princípio da proporcionalidade se cumprisse no preenchimento do espaço

remanescente nesse órgão. Este partido considerava que os executivos maioritários, fruto

da sua estabilidade e coesão, garantiriam, por um lado, eficácia e eficiência na sua activi-

dade e, por outro, a responsabilização política dos seus titulares.

4.2. Reacções dos outros partidos à proposta do PSD23

4.2.1. A reacção do PS

O PS manifestou, ainda durante a discussão do seu projecto de Lei n.º196/VI, o seu

desacordo com o proposto no projecto do PSD relativamente à constituição de executivos

23

Cf. Debates parlamentares VI Legislatura, 2ª Sessão Legislativa in: Diário da Assembleia da Repú-

blica nº 13 de 13 de Novembro de 1992, pp. 375,377, 379, 381-383, 384-389; Diário da Assembleia da

República nº 20 de 12 de Dezembro de 1992 pp. 701,723, 724; Diário da Assembleia da República nº 23

de 18 de Dezembro de 1992, pp. 865-883.


93

maioritários municipais, por considerar que se tratava de matéria que pressupunha e exi-

gia uma revisão constitucional para que pudesse ser tratada pela lei ordinária. Acusou,

ainda, o PSD de ter aproveitado a oportunidade criada pela discussão do seu projecto de

lei sobre a possibilidade de candidaturas independentes às autarquias locais para apresen-

tar um projecto que, tratando a mesma matéria, introduzia uma outra relativa à constitui-

ção de executivos maioritários que, sendo inconstitucional, inviabilizaria qualquer apro-

vação no domínio das candidaturas independentes.

Os socialistas questionaram mesmo o PSD relativamente à sua disponibilidade para

uma revisão constitucional que, no tocante às autarquias locais, fosse no sentido do

abandono do sistema de representação proporcional e da consagração do sistema maiori-

tário a duas voltas para a eleição dos presidentes das câmaras municipais, contemplando

o reforço dos poderes do seu presidente, e da manutenção do sistema proporcional na

eleição das assembleias municipais.

O PS assumiu, assim, que também estava preocupado com as condições de governabi-

lidade e eficácia das autarquias locais, mas que a solução do problema deveria passar por

uma revisão constitucional que consagrasse a possibilidade de formação das assembleias

municipais com base em eleição directa e dos executivos municipais com origem num

princípio de constituição indirecta, mas assente numa relação de confiança entre os

órgãos executivo e deliberativo do município.

Sobre a proposta do PSD relativa à constituição dos órgãos executivos maioritários, o

PS considerou impossível justificar constitucionalidade de uma lei que permitisse que um

partido que obtivesse 30% dos votos expressos tivesse, ao nível dos mandatos no órgão

executivo, mais de 50%, ao mesmo tempo que na Assembleia Municipal se seguia a

regra da proporcionalidade. Tal situação não levaria, segundo os socialista, à eficácia e

estabilidade nos órgãos municipais pois que a Assembleia Municipal se sentiria desvin-

culada da actividade do órgão executivo, o que levaria necessariamente a menos gover-

nabilidade e, até, a situações de impasse e crises institucionais.

O projecto de lei do PSD relativo à lei eleitoral para as autarquias locais foi, ainda, cri-

ticado pelo PS pelo facto de conter um sem número de contradições, já que tentava ofus-

car as suas sucessivas tentativas de alteração por lei ordinária de matérias do foro consti-

tucional, tentativas estas sempre seguidas de um reconhecimento por parte do proponente

da sua inconstitucionalidade. A este propósito foram referidas as tentativas de 1989 e de

1990, sendo a primeira relativa ao projecto de revisão constitucional que violava o prin-


94

cípio da proporcionalidade, e a segunda respeitante a uma proposta que visava reformular

alguns dispositivos institucionais das autarquias locais.

Já em sede de discussão na generalidade do projecto de lei n.º 227/VI do PSD, o PS

manteve a sua posição relativamente à inconstitucionalidade do proposto por aquele par-

tido, ao mesmo tempo que considerou que a estratégia dos sociais democratas era invia-

bilizar a possibilidade de candidatura de independentes aos órgãos autárquicos.

No tocante aos argumentos da eficácia e da estabilidade apresentados pelo PSD, foi

referido que o objectivo deste partido era governamentalizar o poder já que se sentia

incomodado pelo pluralismo e, por isso, rejeitava a regra da proporcionalidade.

O PS opôs-se claramente à admissão na AR do projecto do PSD que se baseava na

ideia de converter as maiorias relativas em maiorias absolutas, de forma a permitir a

constituição de executivos maioritários, não sem implicar o abandono do princípio da

proporcionalidade e, consequentemente, da expressão da vontade dos eleitores.

4.2.2. A reacção do PCP

O PCP, aquando da discussão do projecto de lei do PS sobre a possibilidade de candi-

datura de independentes nas eleições para as autarquias locais, fez também saber que não

pactuava com as ideias expressas no projecto de lei do PSD relativo à reforma da legisla-

ção eleitoral para as autarquias locais, uma vez que ela pretendeu, no seu entender, ir ao

encontro de objectivos políticos do proponente, nomeadamente o da hegemonia da vida

política portuguesa a seu favor, desprezando princípios democráticos consagrados na

Constituição, como era o caso do princípio da representação proporcional na conversão

de votos em mandatos.

Considerando que a proposta de alteração do PSD constituía uma tentativa de perver-

são da democracia, afirmou que o seu acolhimento representaria uma degradação do sis-

tema democrático português, do princípio da representação proporcional e do consequen-

te pluralismo político. Refere ainda que o processo de adopção parcial do sistema maiori-

tário pela via da lei ordinária, para além de ser uma forma artificial de constituir executi-

vos maioritários, violava claramente o consagrado constitucionalmente. Esta violação era

para o PCP gritante, pois que considera que vários princípios consagrados no texto fun-

damental não tinham sido atendidos, particularmente o n.º 5 do artigo 116.º relativo à


95

conversão de votos em mandatos de acordo com as regras da representação proporcional,

o artigo 10.º, respeitante à igualdade de sufrágio, e, reflexamente, o artigo 2.º que estabe-

lece o pluralismo de expressão e organização política democrática e a democracia parti-

cipativa.

O PCP, fazendo referência às virtudes do sistema proporcional, rejeitou de forma

peremptória os argumentos apresentados pelo PSD para justificar a reforma do sistema

eleitoral autárquico. Referiu que a experiência do poder local tinha demonstrado não

existir qualquer instabilidade resultante da aplicação do princípio da representação pro-

porcional e que este apresentava vantagens reconhecidas como as relativas à possibilida-

de de constituição de executivos plurais que mantém presente as diferentes sensibilidades

da população, o reconhecimento da importância dos votos dos eleitores e, ainda, a maior

participação dos cidadãos na construção da democracia. Por outro lado, considerou que

os executivos maioritários fomentavam a “conflitualidade” entre as forças políticas, a

“saturação política” e outras consequências práticas que o texto constitucional pretendeu

evitar.

Uma outra leitura feita por este partido diz respeito ao propósito do PSD quando pro-

põe alterações à legislação eleitoral. Segundo os comunistas, o verdadeiro propósito não

era sequer a construção de um bipartidarismo ou de uma bipolarização da vida política

portuguesa, mas sim a criação de um sistema de partido dominante que eternizasse os

sociais democratas no poder.

Já por altura da discussão e aprovação na generalidade do Projecto de Lei n.º 227/VI

do PSD, o Partido Comunista voltou a rejeitar os argumentos apresentados por aquele

partido como justificativos de uma reforma da lei eleitoral para as autarquias locais. O

argumento da governabilidade não colheu no seio do PCP que entendeu tratar-se mais de

governamentalização do regime em prol de interesses eleitorais partidários e de uma

estabilidade governativa imposta em perfeita convivência com a evidente instabilidade

social e contrariando os interesses dos cidadãos. Na perspectiva dos comunistas, a apre-

sentação dos projectos de reforma da legislação eleitoral teve como objectivo último

exercer pressão política sobre o PS, de forma a que este cedesse aos seus propósitos rela-

tivamente à constituição de executivos municipais maioritários.


96

4.2.3. A reacção do CDS, de Os Verdes e do PSN

De entre os partidos com representação parlamentar e, inclusivamente, da parte de

deputados independentes, a postura relativamente ao projecto do PSD foi negativa,

havendo lugar a uma rejeição praticamente generalizada das reforma da lei eleitoral refe-

rente às eleições para as autarquias locais.

O CDS foi, apesar de tudo, um dos partidos que menos se manifestaram em relação à

reforma proposta pelo PSD. Contudo, quer os deputados independentes, quer o partido

Os Verdes, quer o PSN, assumiram a sua oposição ao projecto do PSD. Os contra-

argumentos usados por estes partidos referiam-se à necessidade de instituir mecanismos

que garantissem uma cada vez maior participação política de todas as áreas partidárias,

de acordo com o princípio da representação proporcional, de forma a permitir a valoriza-

ção da vontade do eleitorado e a evitar a subversão do sistema democrático.

4.3. O desfecho do projecto do PSD24

O Projecto de Lei n.º 227/VI do PSD deu entrada na assembleia da República em 12

de Novembro de 1992 e não mereceu, de facto, bom acolhimento por parte dos partidos

da oposição. Recebeu, da parte de quase todos os partidos políticos com representação

parlamentar, referências pouco elogiosas que apontavam no sentido da sistemática recor-

rência do PSD na apresentação de diplomas que contrariavam os princípios consagrados

na Constituição da República Portuguesa.

Por alegado lapso, o PSD tinha introduzido o “bónus de maioria” não apenas nos exe-

cutivos, mas também nas assembleias municipais, tendo, o seu projecto sido, por isso,

impugnado. A 3 de Dezembro de 1992 a comissão responsável (1ª Comissão) procedeu à

correcção desse lapso.

Em 11 de Dezembro de 1992 foi aprovado na AR um parecer da Comissão de Assun-

tos Constituintes, Direitos, Liberdades e Garantias que dizia respeito aos recursos inter-

postos pelo PCP e pelo PS da decisão do Presidente dessa assembleia de admitir o pro-

jecto de lei do PSD para a reforma da Lei Eleitoral para as Autarquias locais. Aprovado

24

Debates parlamentares VI Legislatura, 2ª Sessão Legislativa in: Diário da Assembleia da República

nº 20 de 12 de Dezembro de 1992 p. 724; Diário da Assembleia da República nº 23 de 18 de Dezembro de

1992, p. 888.


97

esse parecer, os recursos por inconstitucionalidade acabaram, assim, por ser rejeitados

em plenário nessa mesma data. A sua discussão na generalidade na AR iniciou-se em 17

de Dezembro de 1992 a par da discussão de todos os outros projectos apresentados pelo

PSD para a reforma global das leis eleitorais para os órgãos de soberania portugueses e

da lei eleitoral para o Parlamento Europeu.

O projecto acabaria por ser nessa data aprovado na generalidade, tendo merecido

votos favoráveis do PSD e votos contra do PS, do PCP, do PSN e, ainda, de dois deputa-

dos independentes. O CDS absteve-se nesta votação. O texto da Comissão de Assuntos

Constituintes, Direitos, Liberdades e Garantias de substituição do Projecto de Lei n.º

227/VI do PSD relativo à Lei Eleitoral para as Autarquias Locais acabaria por ser apro-

vado na AR, em votação final em 25 de Janeiro de 1995. Este projecto nunca viria, con-

tudo, a ser implementado.

5. As propostas de 2000 / 2001

Depois da revisão constitucional de 1997, que abriu caminho à possibilidade de cons-

tituição de novos modelos de governo municipal, os principais partidos com representa-

ção parlamentar envidaram esforços no sentido de produzir propostas e projectos que

pudessem estar na base da alteração do sistema eleitoral autárquico e das atribuições e

competências dos seus órgãos (responsabilidades, dependências, etc.).

As exposições de motivos apresentados pelos partidos políticos denotam uma clara

clivagem, não entre a “direita” e a “esquerda”, mas sim entre os grandes e os pequenos

partidos.

5.1. Partido Socialista – alteração da sua posição anterior

O Partido Socialista, no governo desde 1995 e, portanto, já no exercício da segunda

legislatura consecutiva, apresentou à AR em 26 de Junho de 2000 a Proposta de Lei n.º

34/VIII (GOV) que criava a lei orgânica que regulava a eleição dos membros e a consti-

tuição dos órgãos das autarquias locais. Na exposição de motivos da proposta de lei apre-

sentada pelo governo era referido, como objectivo da reforma do sistema eleitoral, o

“aperfeiçoamento da qualidade da democracia” que devia ser obtido através de uma pro-

gressiva melhoria da relação estabelecida entre cidadãos e instituições políticas, como,


98

aliás, já constava no seu programa de governo. De entre os aspectos envolvidos na

reforma do sistema eleitoral o governo considerava que a questão do mandato e da cons-

tituição dos órgãos autárquicos eram o objectivo final do sistema e do processo eleito-

ral.25

São apontadas algumas deficiências, lacunas e efeitos do método em vigor, consubs-

tanciadas no Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de Setembro, das quais se destacam os “blo-

queios da gestão municipal” a que se vêem sujeitas as autarquias que gozam apenas de

maioria relativa, a pouca dinâmica da política ao nível local, a debilidade da fiscalização

e do debate nos governos municipais e a dificuldade de responsabilização pela gestão

praticada. Estes efeitos provocavam, na perspectiva do governo PS, não só a falta de

transparência do jogo democrático, mas também dificuldades na satisfação dos interesses

dos cidadãos.

Tendo por base os defeitos identificados, o PS julgou oportuno apresentar uma pro-

posta que constituísse, por um lado, uma solução para os problemas encontrados e que,

por outro lado, satisfizesse objectivos claros determinados por uma das forças políticas

com maior expressão ao nível dos órgãos do sistema político português.

O governo assumiu como propósitos primeiros dessa proposta a alteração do sistema

eleitoral das autarquias locais, de forma a garantir no seio do órgão executivo do municí-

pio uma maior homogeneidade que lhe conferisse a estabilidade necessária para exercer a

sua acção política. Enquadrados nesses propósitos apareciam, também, elementos rela-

cionados com a personalização do voto na eleição do órgão executivo do município e o

aumento da capacidade de fiscalização e controlo por parte dos órgãos deliberativos rela-

tivamente às câmaras municipais.

Cumpridos estes propósitos, estariam superados, no entender do governo, os aspectos

que se revestiam de maior necessidade de alteração e actualização e que permitiam satis-

fazer os requisitos dos órgãos executivos que se traduziam em coesão, qualificação e efi-

cácia.

Outros elementos havia que constituíam desideratos da reforma proposta pelo governo

e que de alguma forma eram também argumentos que a suportavam. São eles a transpa-

rência do jogo democrático conseguida através de uma clara definição das responsabili-

dades dos órgãos executivos e deliberativos, a possibilidade de concretizar a alternância

democrática de forma a permitir uma clara orientação, quer da maioria, quer da oposição

25

Cf. Proposta de Lei n.º 34/VIII/GOV de 26 de Junho de 2000 – Exposição de Motivos


99

e, ainda, uma maior coesão no seio do órgão executivo e uma melhoria da qualidade da

participação política das assembleias locais que viabilizavam uma avaliação por parte dos

cidadãos do funcionamento dos órgãos do poder local.

De acordo com os proponentes, o novo sistema permitiria uma maior legitimação elei-

toral, o estabelecimento de padrões elevados de confiança entre os titulares do órgão exe-

cutivo e, por outro lado, exigiria a aprovação por parte da assembleia dos actos pratica-

dos pelo governo municipal.

Na perspectiva do governo as soluções propostas pretendiam promover a criação de

um modelo da composição dos órgãos autárquicos e a alteração na constituição do órgão

executivo que garantisse governabilidade, eficiência e operacionalidade. Para além disso

visavam facilitar o processo de responsabilização política e incrementar os poderes de

fiscalização e as competências das assembleias.

A proposta apresentada determinava a eleição única e simultânea das assembleias e

dos presidentes dos órgãos executivos, passando a caber a estes o direito de designar os

restantes elementos constituintes do órgão a que presidiria. Por outro lado, a Assembleia

municipal veria aumentada a sua capacidade fiscalizadora, uma vez que passaria a ser

envolvida no processo de aprovação do programa, da constituição e da remodelação do

órgão executivo.

A constituição dos órgãos executivos contaria com a participação de uma ou mais for-

ças políticas de forma a garantir a necessária homogeneidade para a redução no seu

número de titulares. As soluções para as crises políticas mais graves poderiam ser encon-

tradas pela marcação de novas eleições, devolvendo assim aos cidadãos o seu direito de

decidir.

A proposta do governo procurava caracterizar este modelo de poder autárquico pela

existência de um equilíbrio entre as legitimidades das assembleias e dos órgãos executi-

vos e, ainda, pela atribuição ao eleitorado do direito de exigir responsabilidades às forças

políticas no poder e de chamar a si a resolução das crises políticas, através de novas elei-

ções, sempre que tal se justificasse.

A Proposta de Lei nº 34/VIII, para satisfazer os requisitos apresentados na exposição

de motivos antes mencionadas, continha alterações consideráveis relativamente ao esta-

belecido nos Decretos-Lei n.os

701 A/76 e 701 B/76 de 29 de Setembro. De entre essas

alterações relevam-se aquelas que, no âmbito dos órgãos das autarquias locais, diziam

respeito ao seu modo de eleição, ao critério de eleição do presidente e dos outros mem-


100

bros do órgão executivo e ao processo de formação e remodelação deste órgão.

No tocante ao modo de eleição dos órgãos das autarquias locais, a proposta de lei alte-

rava, relativamente aos órgãos a eleger, a designação de “representativos” para “delibera-

tivos”, o que pressupunha, desde logo, que o órgão executivo não é eleito separadamente,

saindo, portanto, da eleição para o órgão deliberativo.26

Relativamente aos critérios de eleição, mantinha o sistema de representação propor-

cional e o método da média mais alta de Hondt para a conversão de votos em mandatos,

mas referidos, naturalmente, à eleição para o órgão deliberativo.27

Era no tocante ao órgão executivo que a proposta do governo mais incidia, alterando o

anteriormente estabelecido28

para o seu processo de formação, para a eleição do seu pre-

sidente e designação dos restantes membros que comporiam o órgão e, ainda, para possi-

bilidade de remodelação do executivo por parte do seu presidente. Era, então, proposto

que o órgão executivo saísse da eleição para o órgão deliberativo, correspondendo o pre-

sidente ao primeiro elemento da lista mais votada nessa eleição.29

Caberia a este a livre

escolha ou designação dos restantes membros que viriam a compor o órgão executivo,

designação esta que deveria ser feita de entre os membros directamente eleitos na eleição

para o órgão deliberativo.30

Era, ainda, proposto que o programa, a constituição e o preenchimento de vagas de

vereadores do executivo, embora da responsabilidade do seu presidente, carecessem da

aprovação pelo órgão deliberativo, sendo contudo exigida uma maioria de dois terços

para a sua rejeição que, a ocorrer por duas vezes, implicaria a realização de eleições

intercalares.31

A remodelação do órgão executivo, total ou parcial, seria, de acordo com a proposta

do governo, da iniciativa e responsabilidade do presidente, exigindo, no entanto, que fos-

se apresentada por este ao órgão deliberativo, primeiro sob a forma de proposta e depois

para a respectiva aprovação.32

26

Idem, artigo 11º.

27 Ver artigo 13º da Proposta de Lei n.º 34/VIII/GOV de 26 de Junho de 2000, que está conforme os

artigos 113º nº 5, 239º nº 2 e 258º h) da CRP.

28 Decreto de Lei 701 B/76 de 29 de Setembro.

29 Cf. Proposta de Lei n.º 34/VIII/GOV de 26 de Junho de 2000, artigo 227º.





101

5.2. Partido Social-Democrata

Em 30 de Janeiro de 2001, mais de sete meses depois da apresentação da proposta de

lei n.º 34/VIII pelo Governo, o PSD apresentou na AR o Projecto-Lei n.º 357/VIII relati-

vo à Lei Eleitoral para as Autarquias Locais. Na exposição de motivos deste projecto, o

PSD, apesar de reconhecer o sucesso conseguido pelo Poder Local na consolidação da

democracia e no desenvolvimento local, considerava existirem entraves e perversidades

no seu funcionamento que justificavam, em nome da eficiência, da eficácia, da transpa-

rência e da responsabilização política, uma reforma da lei eleitoral para as autarquias

locais. Esta posição partidária aparecia reforçada por recurso à proposta feita em 1979

por Sá Carneiro que ia no sentido do estabelecimento de apenas uma eleição directa para

os órgãos das autarquias locais e da consagração do princípio da coerência política do

órgão executivo perante o deliberativo.

Para tornar ainda mais claro que não se tratava de uma posição conjuntural era referi-

do que, mesmo depois de Sá Carneiro e ainda no decurso dos anos 80, o PSD, por não

haver suficiente abertura por parte das outras forças políticas para uma reforma do poder

local, propôs que, em nome da governabilidade, da responsabilização política e mantendo

o princípio da representação proporcional, se consagrasse o princípio dos executivos

maioritários ao nível das autarquias locais.

Por considerar que a proposta do PS apontava no sentido da parlamentarização do

poder local e querendo aproveitar a possibilidade conferida pela revisão constitucional de

1997, o PSD propôs que a composição do órgão executivo das autarquias locais passasse

a ser determinada pelo seu presidente, de forma a tornar-se eficiente e fiável, a garantir a

governabilidade e estabilidade e, por questões que se prendiam com a transparência e

responsabilização políticas, a obrigar à apresentação aos cidadãos eleitores de contas

relativas à sua acção política.

Por forma a estabelecer o devido equilíbrio democrático, este partido propôs que fosse

incrementada a capacidade de controlo e fiscalização política da AM, que fossem abertos

novos canais de informação e discussão política entre os órgãos executivo e deliberativo

e, ainda, que a assembleia fosse elevada no seu estatuto e dotada de mais meios.

Um pilar essencial do projecto de lei apresentado era a eleição do presidente da câma-

ra como o primeiro elemento da lista mais votada na eleição para a assembleia deliberati-


102

va e o facto de este poder designar, de entre os membros directamente eleitos para essa

assembleia , pelo menos 50% dos vereadores.

Na perspectiva do PSD, os elementos caracterizadores do equilíbrio político democrá-

tico da Assembleia Municipal eram a sua maior capacidade de fiscalização e controlo do

órgão executivo, conseguida pela dependência do presidente deste órgão relativamente ao

órgão deliberativo para a aprovação do plano de actividades e do orçamento, e, ainda, a

obrigatoriedade de destituição simultânea dos dois órgãos, em caso de duas rejeições de

aprovação das propostas da câmara municipal. Aspectos apontados como relevantes,

relativamente ao reforço das Assembleias Municipais, relacionavam-se com a elevação

do seu estatuto político, derivada do incremento da sua função fiscalizadora e de controlo

do órgão executivo, e com a centralização nesse órgão do debate sectorial sobre as ques-

tões essenciais da acção governativa municipal.

Este partido apresentou no seu projecto de lei eleitoral para as autarquias locais um

conjunto de alterações significativas que iam no mesmo sentido da proposta do governo

socialista.

Quanto ao modo de eleição é proposta a eleição por sufrágio universal, directo e

secreto, por listas plurinominais, para os órgãos deliberativos das autarquias locais, man-

tendo, na conversão de votos em mandatos, o sistema de representação proporcional,

segundo o método da média mais alta de Hondt.33

Relativamente à câmara municipal como órgão colegial do município, era proposto,

na mesma linha do governo socialista, que o seu presidente fosse o cidadão que encabe-

çava a lista mais votada nas eleições para o órgão deliberativo. Os seus vereadores seriam

designados de entre os eleitos para a assembleia municipal em número a determinar, mas

em concordância com a dimensão populacional do município.34

A designação dos vereadores pertencentes à lista mais votada seria feita, de acordo

com o projecto do PSD, livremente pelo presidente da câmara e seguindo o método da

média mais alta de Hondt, mas de tal forma que garantisse que metade mais um dos

mandatos fossem atribuídos a essa lista. Os mandatos remanescentes seriam atribuídos às

outras listas, de acordo com o mesmo método.35

Ocorreria a dissolução dos órgãos autárquicos no caso de se verificarem duas rejeições

33

Projecto de Lei nº 357/VIII de 30 de Janeiro de 2001, artigo 2º.




103

consecutivas, sendo que a segunda delas exige, para que produza efeitos, maioria absolu-

ta dos membros em efectividade de funções na Assembleia Municipal.36

5.3. CDS-PP

O CDS-PP apresentou na AR em 1 de Fevereiro de 2001 o Projecto de Lei n.º

364/VIII, relativo à criação do regime que regulava a constituição das autarquias locais e

respectiva eleição dos seus membros. Na exposição de motivos o CDS-PP justificava a

necessidade de se proceder a uma reforma do sistema eleitoral autárquico por considerar

que, por um lado, o sistema vigente não se adequava à nova realidade e, por outro, por

esse sistema não motivar a participação dos cidadãos, aspecto este que constituía, na sua

perspectiva, a base do aperfeiçoamento do sistema democrático.

Assumindo o partidarismo e a eleição directa, universal e proporcional de todos os

órgãos das autarquias locais como princípios fundamentais da democracia, considerava

que, nesse aspecto, devia ser preservado o estabelecido no sistema eleitoral vigente. Ape-

sar disso, considerava que em nome de seis princípios fundamentais se devia proceder à

reforma do regime de constituição e de eleição dos órgãos do poder local. Esses princí-

pios eram a modernidade, a governabilidade, a representatividade, a estabilidade, a pro-

ximidade e, por fim, a renovação do sistema.

A modernização aparecia associada à ideia de absorver as inovações tecnológicas e à

necessidade de considerar novas formas de inelegibilidade e de ilícito criminal, novos

regimes de propaganda eleitoral e, ainda, à possibilidade de concretizar eleições anteci-

padas e o uso de meios electrónicos nos processos eleitorais.

A governabilidade constituía argumento para a necessidade de uma reforma no siste-

ma vigente pois que, no entender do CDS-PP, quem ganhasse deveria governar e, pelas

promessas, devia ser responsabilizado o titular eleito para o órgão executivo. Contudo, a

governabilidade deveria ser obtida de modo diferente do proposto pelos grandes partidos,

isto é, a formação de maiorias no órgão executivo deveria ser conseguida pelo acréscimo

de vereadores, permitindo a prevalência na representação das escolhas feitas pelos cida-

dãos.

A consagração do sistema de representação proporcional e do método de Hondt para a

36

Idem, artigo 10º.


104

conversão de votos em mandatos, associada ao estabelecimento da eleição por sufrágio

directo e universal para todos os órgãos do poder local assegurariam, na perspectiva do

partido, a satisfação da representatividade como princípio fundamental do sistema pro-

posto.

A capacidade fiscalizadora da AM relativamente aos actos praticados pelo órgão exe-

cutivo e a possibilidade de apresentação de moções de censura e de confiança ao governo

municipal em exercício, embora a aprovar por maioria absoluta, garantiriam, por um

lado, o cumprimento das deliberações da assembleia e por outro a manutenção do princí-

pio da estabilidade.

O projecto do CDS-PP consagrava a possibilidade de candidatura de Grupos de Cida-

dãos Eleitores nas eleições para os órgãos do poder local, o que se traduzia, na sua pers-

pectiva, na satisfação do princípio da proximidade e, em ordem a garantir o princípio da

renovação, determinava a limitação do exercício do Presidente da Câmara a três manda-

tos.

O CDS-PP, apresentando-se como apologista do sistema de representação proporcio-

nal e da formação de governos maioritários nas autarquias locais, alterou a sua posição

nesta matéria, já que o discurso tradicional do partido rejeitava a representação propor-

cional no sistema eleitoral português.

O CDS-PP no seu Projecto-Lei n.º 364/VIII de 1 de Fevereiro de 2001 manifestava

uma posição radicalmente oposta à dos dois partidos portugueses com maior expressão

eleitoral.

De facto, o modo de eleição proposto quer pelo PS no Governo, quer pelo PSD na

oposição, não mereceram acolhimento no CDS-PP que considerava ser de manter o esta-

belecido na lei eleitoral de 1976, isto é, uma eleição por cada um dos órgãos representati-

vos das autarquias locais.37

A questão da conversão de votos em mandatos reunia, apesar de algumas variações

propostas, um consenso alargado de entre os partidos com representação parlamentar

envolvidos neste processo de alteração da lei eleitoral para as autarquias locais. O CDS-

PP propunha, também, que a conversão de votos em mandatos se fizesse por aplicação do

sistema de representação proporcional e de acordo com o método da média mais alta de

Hondt.38

37

Projecto de Lei nº 364/VIII de 1 de Fevereiro de 2001, artigo 9º.



105

No tocante à composição dos órgãos executivos, o CDS-PP distinguiu-se de todos os

outros partidos ao propor que ao número estabelecido de vereadores para cada município

fossem acrescidos mais dois que deveriam exercer funções a tempo parcial e sem remu-

neração.39

Estes vereadores permitiriam a constituição de órgãos executivos maioritários,

materializando assim a ideia de que deveria governar quem saísse vencedor das eleições.

O presidente do órgão executivo municipal seria o primeiro elemento da lista mais

votada na eleição para este órgão,40

uma vez que haveria, na perspectiva deste partido,

eleições separadas para a câmara municipal e para o órgão deliberativo do município.

Também em relação à designação dos restantes membros que compunham o órgão

executivo, o CDS-PP manifestava posição diferente da do PS e do PSD ao propor que

eles fossem eleitos directamente pelos cidadãos eleitores da área do município.41

A ocorrência de vacatura na função do presidente ou dos vereadores deveria ser col-

matada por recurso à lista ordenada apresentada para a eleição da câmara municipal. A

impossibilidade de preenchimento das vagas ocorridas levaria, inevitavelmente, a elei-

ções intercalares.42

5.4. Bloco de Esquerda

Em 31 de Janeiro de 2001 este partido apresentou à AR o Projecto-Lei n.º 360/VIII,

relativo à reforma do sistema eleitoral autárquico. Na exposição de motivos do projecto,

admitindo a possibilidade de o sistema vigente ter prejudicado a eficiência imediata das

medidas dos órgãos executivos, o BE considerava que ele manteve a confiança dos cida-

dãos. Admitindo também a sua reforma, afirmava que ela só deveria ter lugar se fossem

ampliadas as suas virtudes.

Condenou a hipótese de constituição de executivos monocolores, por razões que se

prendiam com a cedência de poderes absolutos à lista mais votada e com a manutenção

dos poderes de controlo por parte das assembleias municipais.

Assim, a alteração proposta por este partido resumia-se, quase exclusivamente, ao

39

Idem, artigo 222º.



42 Idem, artigos 221º e 225º.


106

estabelecimento de um limite às recandidaturas do presidente das câmara e dos vereado-

res a tempo inteiro, alteração que deveria ser feita, segundo o BE, em nome da indepen-

dência, da isenção e do princípio republicano da limitação de mandatos.

Em termos concretos o projecto do Bloco de Esquerda propunha apenas o aditamento

de um artigo 4.º-A ao Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de Setembro. Nesse artigo, relativo

à garantia de isenção e independência do cargo, este partido propunha para o presidente e

para os vereadores a tempo inteiro a limitação do exercício das respectivas funções a dois

mandatos consecutivos.

Para além desta limitação, importa referir uma outra que dizia respeito à renúncia de

mandato por parte do presidente da câmara e dos respectivos vereadores. O BE propunha

que a renúncia a esses cargos implicasse a impossibilidade de exercer essa função no

mandato seguinte.

5.5. Reacções dos partidos à proposta do Governo

A discussão conjunta na generalidade da Proposta-Lei n.º 34/VIII do Governo iniciou-

se com a apresentação dos argumentos que a sustentam pelo ministro da Reforma do

Estado e da Administração Pública.43

Cumprida esta tarefa, que assentou basicamente nos argumentos constituintes da

exposição de motivos da proposta do Governo, os partidos da oposição sucederam-se em

pedidos de esclarecimento relativos aos propósitos e razões em que se suportava a refor-

ma do sistema eleitoral e de governo das autarquias locais então apresentado.

O PSD, apologista antigo dos governos locais maioritários, regozijou-se com a posi-

ção assumida pelo governo relativamente ao poder local ao apresentar uma proposta de

lei que, no entender daquele partido, era mais ambiciosa que o seu projecto relativo à

constituição de executivos municipais maioritários. Assumindo a existência de estrangu-

lamentos e fragilidades no modo de funcionamento do poder local e a necessidade de se

proceder a uma reforma do sistema eleitoral autárquico que garantisse a eficiência e a

eficácia dos eleitos locais e que permitisse a responsabilização política e a transparência

dos seus actos, o PSD considerava, apesar disso, que a proposta do governo relativamen-

43

Cf. Debates Parlamentares, VIII Legislatura, 2ª Sessão Legislativa, in Diário da Assembleia da

República Nº 46, de 8 de Fevereiro de 2001, pp. 1852-1854


107

te a esta matéria era, não só ambiciosa, mas também abrupta e radical. Considerou que

em nome da governabilidade dos órgãos executivos, da estabilidade política dos autarcas

e da capacidade fiscalizadora do órgão deliberativo se devia consagrar executivos maiori-

tários, mas não necessariamente homogéneos, dado que tal significaria um “salto no

escuro” que poderia originar agitação política e retirar estabilidade no funcionamento dos

executivos municipais.44

A discordância do PSD alargava-se, ainda, ao facto de a reforma proposta pelo gover-

no não contemplar matéria relativa à limitação dos mandatos dos autarcas. Reconhecendo

que essa matéria não era, também, abordada no seu projecto de lei, afirmou, contudo, ser

favorável a medidas nesse sentido, aliás, já manifestadas por ocasião da última revisão

constitucional.45

O CDS-PP manifestou clara oposição à proposta apresentada pelo governo, uma vez

que considerava que ela retirava às autarquias o sistema proporcional e plural que consti-

tuíam mérito do sistema democrático surgido com o 25 de Abril. Para além de considerar

que a reforma proposta representava um “assassinato político” do sistema democrático

estabelecido para as autarquias locais, assumiu que ela pretendia retirar poder e capaci-

dade fiscalizadora à Assembleia Municipal e instituir o presidencialismo na pessoa do

presidente do órgão executivo.46

O Governo foi acusado por este partido de tentar consagrar por via legislativa o que

desde sempre rejeitou e denunciou, nomeadamente quanto à necessidade de aproximação

entre eleitos e eleitores. Justificou esta ideia referindo que essa proposta legitimava, não a

eleição da Câmara Municipal, mas, apenas, a do seu presidente, o que, entre outros efei-

tos, retirava toda a credibilidade à lista apresentada pelos partidos às eleições e destruía a

capacidade fiscalizadora da Assembleia Municipal, ao criar em todos os eleitos para o

órgão deliberativo a expectativa de poderem vir a assumir o cargo de vereador.47

Os deputados do PCP rejeitaram a necessidade da reforma apresentada pelo governo,

contrariando todos os argumentos por este enumerados, fazendo, para tal, recurso quer a

dados estatísticos relativos às eleições autárquicas realizadas depois de 1976, quer à aná-

lise do funcionamento dos órgãos do poder local ao longo desse período.

44

Idem, pp. 1856-1857.

45 Idem, p. 1863.

46 Idem, pp. 1855-1856.

47 Idem, pp. 1862-1863.


108

A capacidade de resposta dos sistemas eleitorais e de governo vigentes foi prontamen-

te reconhecida pelo PCP ao considerar que eles tinham permitido estabilidade e governa-

bilidade nas autarquias locais e que não tinha levado a eleições intercalares dos seus

órgãos representativos. A verdadeira razão da reforma proposta pelo governo não era,

segundo este partido, a governabilidade, a estabilidade ou a transparência política, mas

sim a promoção da bipartidarização da vida política portuguesa, com o consequente pre-

juízo da representatividade pluralista no órgão executivo municipal e do direito dos cida-

dãos escolherem os seus representantes na câmara municipal, promovendo, ainda, o pre-

sidencialismo ao retirar a possibilidade de controlo por parte de vereadores da oposição.48

A ideia de que a existência de executivos maioritários produzia instabilidade no

governo municipal foi também contrariada pelo Partido Comunista ao afirmar que nos

dez anos anteriores a 2001 só tinham ocorrido duas eleições intercalares e que estas

tinham tido lugar em municípios que detinham no seu órgão executivo maiorias absolutas

do PS. Relativamente à transparência política apresentada como um propósito político da

proposta do governo, o PCP considerava que se tratava de um argumento falacioso, já

que o que efectivamente pretendia era retirar a possibilidade de fiscalização do órgão

executivo por parte dos vereadores da oposição.49

Relativamente aos efeitos do sistema de eleição única para os órgãos representativos

do município proposto pelo governo, o PCP considerou que ela serviria apenas para ele-

ger o presidente da câmara, passando a assembleia municipal a ser um “efeito derivado”

dessa eleição. Um outro efeito da reforma apontado foi o desaparecimento da legitimida-

de e da representação proporcional que caracterizava o sistema vigente de designação dos

vereadores, pois que passariam a depender por inteiro da vontade do presidente do órgão

executivo, vendo assim prejudicada a sua capacidade fiscalizadora interna.50

O PCP via, ainda, esta iniciativa legislativa como uma consequência directa do enten-

dimento verificado entre os dois maiores partidos políticos portugueses por altura da

revisão constitucional de 1997 que, ao retirar aos cidadãos o direito de eleger directamen-

te as câmaras municipais de composição plural, constituía uma alteração profunda na tra-

dição de pluralismo que tinha vindo a caracterizar o exercício do poder local. Por outro

lado, considerava que os argumentos da instabilidade, da ingovernabilidade, da ineficácia

48

Idem, pp. 1854-1855.

49 Idem, p. 1859.

50 Idem, p. 1861.


109

e da falta de transparência eram facilmente refutáveis pela análise da história do poder

local a partir de 1976, que permitia concluir que 90% dos órgãos executivos dos municí-

pios cumpriram o mandato na totalidade e que, também cerca de 90% deles, dispunham

de maiorias absolutas de um só partido, o que, só por si, constituía a afirmação de uma

forte governabilidade e estabilidade no seio dos órgãos executivos dos municípios. No

tocante à transparência democrática ela ficava, segundo o PCP, afectada ao estabelecer-se

que caberia ao presidente do executivo a livre escolha de todos os vereadores ou ao exigir

uma maioria de dois terços para a aprovação de uma moção de censura da AM relativa-

mente à câmara municipal. O Objectivo do PS era, segundo aquele partido, impor, artifi-

cialmente, nas autarquias a bipolarização que pretendia instalar em toda a vida política

portuguesa.51

5.6. Reacções dos partidos à proposta do PSD

O Projecto-Lei n.º 357/VIII foi apresentado à Assembleia da República em 7 de Feve-

reiro de 2001.52

Os argumentos indicados ao parlamento como sustentadores da necessi-

dade de se proceder à reforma prevista nesse projecto foram, de uma forma geral, aqueles

que constavam na exposição de motivos já referidos anteriormente e que se podem limi-

tar a três essenciais: a governabilidade, entendida como condição necessária e indispen-

sável ao cumprimento dos programas do executivo sufragados pelos eleitores, a estabili-

dade, associada à ideia do cumprimento integral do mandato, e a maior responsabilização

dos eleitos, justificada pela vontade de eliminar a tradicional tendência de culpabilização

da oposição relativamente aos resultados dos actos praticados pelo executivo.

O PSD Preocupou-se, ainda, com a diferenciação entre o seu projecto e a proposta do

governo. Neste aspecto teceu algumas críticas ao governo pela postura por este assumida

em matérias como a excessiva partidarização da política municipal, as soluções monopar-

tidárias ao nível do executivo municipal e a limitação de mandatos.

O Partido Socialista considerou existir no projecto do PSD uma contradição evidente

entre a invocação feita ao seu antigo líder e fundador Francisco Sá Carneiro, relativamen-

te aos argumentos por ele apresentados em 1979, e a solução prática encontrada para

51

Idem, pp. 1864-66.

52 Idem, pp. 1867-1869.


110

materializar as suas ideias no tocante aos órgãos representativos do poder local.53

Justificou esta ideia dizendo que o que efectivamente o PSD pretendia era instituir o

superpresidencialismo na pessoa do presidente da câmara, ao permitir-lhe a livre escolha

de metade mais um dos vereadores, sem que se estabelecesse qualquer relação de con-

fiança com a Assembleia Municipal. Esta situação levaria, segundo o Partido Socialista,

à prática autocrática por parte do presidente do órgão executivo, já que nenhum dos

vereadores poderia expressar opinião diferente da do seu presidente, sob pena de ser des-

tituído do cargo e substituído por quem não assuma tal posição.

O Partido Comunista manifestou também a sua oposição relativamente ao projecto de

lei apresentado pelo PSD.54

Em sede de pedido de esclarecimento na AR, por altura da

apresentação do projecto de lei do PSD, centrou a sua posição num conjunto de questões,

indefinições, e, até, equívocos que dizia existirem nesse diploma.

Na perspectiva do partido comunista, um dos equívocos criados nesse projecto pren-

dia-se com a questão dos executivos homogéneos. Uma vez que afirmava que esse objec-

tivo do PS era precipitado, assumiu, de alguma forma, que constituía também um objec-

tivo do PSD, mas a atingir gradualmente. O equívoco parece ter assumido maior dimen-

são dada a clara rejeição dessa ideia por parte de eminentes figuras do PSD em exercício

de funções autárquicas.

Outra questão que carecia de esclarecimento, segundo o PCP, era a relativa à posição

do PSD perante a imposição na proposta do governo da necessidade de uma maioria de

dois terços na AM para fazer aprovar uma moção de censura ao executivo municipal.

Estas questões constituíram, no essencial e na nossa perspectiva, a posição negativa do

PCP perante o projecto de reforma da lei eleitoral para as autarquias locais apresentado

pelo PSD.

Os projectos de lei do CDS-PP e do BE foram também apresentados na AR e sujeitos

a debate. O CDS-PP alterou a sua posição tradicional e o BE só propunha uma alteração

à lei vigente. Os seus projectos acabariam por ser rejeitados em sede de votação na gene-

ralidade.

53

Idem, p. 1870.

54 Idem, pp. 1870-1871.


111

5.7. O desfecho das propostas

Em sede de votação na AR ocorrida em 9 de Fevereiro de 2001, as propostas do

Governo e os projectos dos partidos na oposição tiveram sortes diferentes.55

A Proposta de Lei nº 34/VIII, submetida à votação, foi aprovada na generalidade pela

AR tendo contado com votos favoráveis do PS, com votos contra do PCP, do CDS-PP,

de Os Verdes e do BE e com a abstenção do PSD.

O Projecto de Lei nº 357/VIII do PSD, submetida à votação, foi aprovado na generali-

dade pela AR, contando com votos a favor do PSD e de um deputado do PS, com votos

contra do PCP, do CDS-PP, de Os Verdes e do BE e com a abstenção do PS.

O Projecto de Lei nº 360/VIII do BE, submetida à votação, foi rejeitado pela AR, con-

tando com votos a favor de Os Verdes, do BE e de um deputado do PS, com votos contra

do PS e do CDS-PP e com a abstenções do PSD e do PCP.

O Projecto de Lei nº 364/VIII do CDS-PP, submetida à votação, foi rejeitado pela AR,

contando com votos a favor do CDS-PP e de um deputado do PS, com votos contra do

PS, de Os Verdes e do BE e com a abstenção do PSD.

Apesar da aprovação na generalidade, a Proposta de Lei nº 34/VIII/GOV e o Projecto

de Lei nº 357/VIII do PSD não tiveram seguimento, pelo que as alterações propostas no

sentido da instituição dos governos municipais maioritários não se concretizaram ainda.

55

Cf. Debates Parlamentares, VIII Legislatura, 2ª Sessão Legislativa, in Diário da Assembleia da

República n.º 47 de 9 de Fevereiro de 2001 pp. 1918-1919.


113

Capítulo 4

Maiorias relativas e

maiorias absolutas a partir dos votos expressos

Neste capítulo pretendemos saber se, ao nível do órgão executivo dos municípios, há

ou não uma manifesta tendência para que, a partir dos resultados eleitorais, se constituam

executivos maioritários que garantam a governabilidade dos municípios.

Essa análise assenta nos resultados obtidos pelos partidos e coligações nas eleições

autárquicas a partir de 1979 e centra-se apenas nos executivos municipais. Dado que se

pretende aferir qual o poder efectivo detido pelas principais forças políticas portuguesas

em ambiente autárquico, importa conhecer não só quem exerce influência no desenhar

dos destinos dos municípios, mas também quem o faz de forma mais efectiva, isto é,

quem conquistou as presidências dos órgãos executivos dos municípios e em que grau o

fez: através de maioria absoluta ou de maioria relativa.

Num primeiro momento analisamos os resultados globais das eleições, dando particu-

lar atenção à maior ou menor tendência para a produção de maiorias absolutas e às per-

centagens de votos que as determinam, bem como caracterizamos as maiorias relativas

segundo os mesmos padrões de análise.


114

Num segundo momento analisamos cada uma das eleições descrevendo, para cada

força partidária, os seus resultados quer em termos de percentagens de votos, quer em

termos das maiorias de votos (absolutas e relativas). Aferimos ainda, para cada partido, a

sua propensão para a obtenção de maiorias de votos, calculando, para tal, a respectiva

relação entre maiorias absolutas e maiorias relativas.

Por último, analisamos a evolução e as tendências partidárias ao longo das sete elei-

ções para o órgão referido. Esta análise estender-se-á aos resultados globais de todas as

eleições.

1. As eleições autárquicas de 1976

As primeiras eleições autárquicas realizaram-se em 12 de Dezembro de 1976 e carac-

terizaram-se por uma ampla diversidade de forças políticas concorrentes, facto que é típi-

co das jovens democracias. Estas eleições permitiram a obtenção de um número signifi-

cativo de maiorias absolutas ao nível dos executivos municipais a favor daqueles que se

assumiam, desde logo, como os principais partidos da vida política autárquica.

Os resultados da eleição para as câmaras municipais, que registou uma taxa de absten-

ção de 35,4%, ditaram a vitória do PS com 32,2% dos votos, seguido pelo PPD-PSD com

24,2%, pela FEPU com 17,6% e pelo CDS-PP com 16,6% dos sufrágios. Em termos de

vitórias eleitorais obtidas nas Câmaras Municipais podemos dizer que se evidenciou uma

tendência dos partidos com maior expressão eleitoral para a obtenção de um maior núme-

ro de maiorias absolutas relativamente às relativas. O PS obteve 115 vitórias em todo o

país, das quais 61 com maioria absoluta e 54 com maioria relativa. O PPD conquistou 77

maiorias absolutas e 38 maiorias relativas. Ainda de entre os partidos mais expressivos, o

PCP não contrariou esta tendência, já que das 37 vitórias obtidas, 33 foram maiorias

absolutas e 4 maiorias relativas. Esta tendência só foi contrariada pelo CDS-PP que obte-

ve, no conjunto das 36 maiorias, 14 câmaras com maioria absoluta e 22 com maioria rela-

tiva1.

Quadro 1. Resultados da eleição de 1976 para as câmaras municipais (em %)

Votantes Abstenção PS PPD-PSD FEPU CDS-PP

64,5 35,4 33,2 24,2 17,6 16,6

1 Estes valores referem-se a todo o território nacional. Para mais informação, ver César Oliveira, Histó-

ria dos municípios e do poder local, op. cit., 1996.


115

2. Análise global das eleições autárquicas

2.1. Eleição de 1979

Os resultados eleitorais revelaram, por um lado, uma significativa adesão dos eleitores

(73,7%) e, por outro, uma forte tendência para a obtenção de maiorias absolutas em des-

favor das relativas2. Nestas eleições registaram-se maiorias absolutas em 153 dos 275

municípios. Assim, em 55,6% dos municípios, os governos locais constituídos eram

maioritários, gozando, portanto, de condições de governabilidade. Paralelamente, verifi-

caram-se 122 maiorias relativas (44,3% do total de municípios), valor que equivale a

menos 25% face ao número de maiorias absolutas.

Quadro 2. Resultados nacionais da eleição de 1979 para as câmaras municipais

Votantes: 73,76% Abstenção: 26,24%

Nº de observações Nº Obs./total de municípios (em %)

Maiorias absolutas de votos (MA) 153 55,6

Maiorias relativas de votos (MR) 122 44,4

Relação Global (MA/MR) 1,25 Base: Total de municípios do Continente (275).

Para caracterizar melhor os resultados globais destas eleições, no tocante à capacidade

de obter maiorias, importa conhecer, com exactidão, a maior ou menor tendência mani-

festada pelos eleitores na atribuição de percentagens confortáveis de votos a quem detém

a presidência do órgão executivo.

Como se constata no quadro seguinte, o valor médio de votos das maiorias relativas

verificadas nesta eleição cifra-se em 42,7%. Por ser um valor médio, significa que numa

parte considerável dos municípios que registaram maiorias relativas a percentagem de

votos terá sido superior a 45%, reforçando, assim, a tendência dos eleitores para concede-

rem maiorias absolutas aos partidos concorrentes aos órgãos executivos dos municípios.

A percentagem média de votos associada à obtenção das maiorias absolutas foi de

60,9%, valor que garante a formação de executivos maioritários dotados de franca estabi-

lidade e governabilidade. O valor médio global da percentagem de votos que ditou as

presidências do órgão executivo foi de 53,6%, cifrando-se, portanto, acima do valor de

referência que determina as maiorias absolutas.

2 Para maior detalhe, Cf. Mapa de resultados globais das eleições autárquicas de 1979 (Apêndice 1).


116

Quadro 3. Percentagens médias de votos das maiorias (eleição de 1979 - em %)

Maiorias relativas 42,8

Maiorias absolutas 60,9

Maiorias (Global) 53,7 Base: Total de municípios do Continente (275).


As eleições de 1982 ditaram, em termos globais, algumas alterações no panorama que

se vivia nos governos locais ainda em exercício. A participação dos eleitores foi ligeira-

mente inferior à verificada anteriormente (71,4%) e registou-se uma maior capacidade de

produzir maiorias relativas, ocasionando a formação de executivos minoritários na maior

parte dos municípios, embora com diferenças pouco significativas face aos governos

maioritários. Com efeito, apenas em 48% dos municípios considerados se verificaram

maiorias absolutas, enquanto que na maior parte dos concelhos (52%) registaram-se

maiorias relativas3.

A relação entre maiorias foi neste acto eleitoral de 0,92, demonstrando uma maior

tendência para a produção de maiorias relativas que de absolutas. Contudo, dada a pro-

ximidade daquele valor com a unidade, parece haver um certo equilíbrio entre as duas

tendências, apesar de ser favorável em 8% à primeira.







A tendência para a produção de maiorias manifestada nesta eleição pode ser melhor

compreendida se conhecermos os valores médios das percentagens que as caracterizam.

Assim, o valor percentual médio de votos que suporta as maiorias relativas desta eleição

foi de 42,7%. Este valor indicia a existência, verificável, de resto, como se pode compro-

var pela análise dos resultados eleitorais, de casos de maioria relativa com percentagens

de votos muito próximos de 50%.

No que respeita às maiorias absolutas, a percentagem média cifrou-se em 58,4%,

demonstrando que estas, quando se verificaram, registaram uma percentagem situada



117

consideravelmente acima dos 50%. O valor médio global da percentagem de votos verifi-

cado nestas eleições foi de 50,3%, situando-se na fronteira que estabelece a separação

entre os dois tipos de maioria.






Quase uma década decorrida das primeiras eleições autárquicas em democracia, as

eleições de 1985, pela primeira vez e fruto de recente alteração legislativa, determinariam

os executivos que governariam, a partir de então, por um período de quatro anos.

A tipologia dos executivos determinada por esta eleição demonstra ainda uma tendên-

cia para o número de governos minoritários se sobrepor ao dos maioritários, uma vez que

a percentagem de maiorias relativas obtidas foi superior à de maiorias absolutas4. Assim,

num total de 275 municípios, apenas em 134 (48,7% do total) se registaram maiorias

absolutas que determinariam, desde logo, a constituição de governos municipais maiori-

tários, enquanto em 141 (52,3%) se verificaram maiorias relativas.

Esta preponderância das maiorias relativas sobre as maiorias absolutas definia uma

nova relação entre elas cifrada agora em 0,95, valor que indica uma tendência muito

equivalente para a partir dos votos se constituírem governos minoritários ou maioritários

nos municípios portugueses.


Votantes: % 63,9% Abstenção: 36,1%





Os valores médios de votos que caracteriza a obtenção de maiorias, assim como a

média global de votos no conjunto dessas maiorias, ajudam a conhecer melhor a maior ou

menor tendência para a produção de maiorias absolutas.



118

No tocante às maiorias relativas, o valor médio de votos cifrou-se em 43,7%, deixando

antever a proximidade que algumas mantêm com a situação que proporciona as maiorias

absolutas. Contudo, fruto de se situarem aquém da percentagem de votos de referência de

50%, governariam, à partida, com menor estabilidade.

As maiorias absolutas conquistadas registaram uma percentagem média de votos de

59,5%, valor que garante, como se pode comprovar pela análise dos resultados eleitorais,

casos de maiorias absolutas com percentagens de votos muito elevadas que asseguravam

o domínio quase absoluto do órgão executivo.

Quanto à percentagem média de votos, que se situou acima de 51%, devemos referir

que, apesar de se ter verificado um maior número de maiorias relativas do que de maio-

rias absolutas, em termos médios globais os governos executivos gozariam, por força dos

resultados eleitorais e das expressivas vitórias nas maiorias absolutas, de uma superiori-

dade na representação dos partidos que conquistassem a presidência desses órgãos.






Estas eleições constituem um marco na análise que se pode fazer da vida política

autárquica depois de 1974. Desde logo, pela até então mais baixa participação dos cida-

dãos (61%) e, depois, pelas opções de voto que determinaram a obtenção de um elevado

número, nunca antes verificado, de maiorias relativas, em desfavor, naturalmente, das

maiorias absolutas5.

De facto, registaram-se maiorias relativas na maior parte dos 275 municípios de Por-

tugal continental (160 casos, correspondendo a 58,1% do total), pelo que grande parte

dos municípios contaria com executivos minoritários. Os governos assim constituídos

ver-se-iam, de acordo com posição assumida pelos partidos portugueses com maior

expressão eleitoral, confrontados com problemas de governabilidade. Nos restantes 115

municípios assistiu-se a vitórias suportadas por maiorias absolutas que determinariam a

constituição de executivos maioritários sem as limitações enunciadas para os governos

minoritários.



119

Estes valores estabeleciam uma nova marca para a relação entre maiorias absolutas e

relativas de votos cifrada em 0,72, ficando bem demarcada a forte tendência para a não

formação de executivos municipais maioritários.







As maiorias absolutas, não sendo elevadas em número, também não o foram na

expressividade dos votos que as sustentaram. Este facto teve naturalmente efeito na per-

centagem média dos votos que caracteriza, em termos globais, os resultados dos partidos

que asseguraram a presidência dos órgãos executivos a partir desta eleição. O valor

médio cifrou-se em 56,3% e traduz bem os factos observados, uma vez que as maiorias

absolutas atingidas se situaram, maioritariamente, em torno deste valor.

As maiorias relativas aparecem caracterizadas por um valor médio de votos de 42,7%,

denotando a existência de um número significativo de casos em que o valor da percenta-

gem de votos se aproximou do valor de referência de 50%, não tendo contudo atingido

tal marca.

Em termos globais a percentagem média de votos situou-se nos 48,4% valor que

reforça a tendência para a produção de maiorias relativas próximas deste valor e de maio-

rias absolutas que não se afastaram muito do seu valor de referência.






Embora não tenha sido muito participado o acto eleitoral de 1993, as escolhas dos

eleitores determinaram que na grande parte dos municípios se estabelecessem governos

locais apoiados apenas por maiorias relativas. Os 150 municípios que registaram maio-

rias relativas representam 54,5% do total, sendo evidente, não só a vontade dos eleitores


120

em legitimarem governos locais apoiados apenas por uma maioria relativa de votos, mas

também a existência de um certo equilíbrio nas preferências partidárias dos cidadãos na

maior parte dos municípios.

As maiorias absolutas registadas representam apenas 45,4%, já que em apenas 125

municípios houve uma clara opção pela legitimação de governos maioritários. Em função

da maior tendência para a produção de maiorias relativas face às absolutas, a relação

entre elas situou-se em 0,83, valor que demonstra a superioridade da propensão para a

constituição de governos locais apoiados por maiorias relativas, quando comparada com

a tendência contrária.







É de sublinhar o facto de maiorias absolutas não ultrapassarem em muito, na maior

parte dos casos, o valor de referência de 50%. Essa realidade aparece expressa por uma

baixa média da percentagem global das maiorias absolutas cifrada em 56,5%. O mesmo

não se poderá dizer das maiorias relativas já que o valor médio global das percentagens

de votos se situou nos 43,2%, demonstrando a existência de um número considerável de

maiorias deste tipo suportadas por percentagens de votos muito próximas de 50%, como

se pode aliás constatar pela leitura dos resultados eleitorais respectivos6.

Em termos globais das maiorias, a percentagem média de votos que suportou a consti-

tuição dos executivos municipais em 1997, cifrada em 49,1%, representa um baixo valor

já que se situa abaixo do valor de referência que determina a tipologia das maiorias e que

alegadamente confere a desejada governabilidade desses executivos.







121


Nestas eleições, caracterizadas por um nível de participação dos cidadãos não muito

elevado (60,1%), foi evidente a maior tendência para sustentar os novos executivos

municipais com maioria absoluta de votos. No tocante ao número de maiorias de votos,

verificamos que em 149 municípios, isto é, 54,1% do seu total, se registaram maiorias

absolutas e em apenas em 126 municípios (45,8%) se registaram maiorias relativas7.

Ficou assim clara a existência de uma tendência marcadamente favorável à constituição,

a partir dos resultados eleitorais, de executivos maioritários, em desfavor dos suportados

apenas por uma maioria relativa, já que a relação entre maiorias se cifrou em 1,17.







As maiorias relativas registaram uma percentagem média de votos de 45,4%. Trata-se

de um valor bastante elevado, pois que a sua proximidade com o valor de referência de

50% reflecte a existência de um número considerável de municípios em que a percenta-

gem de votos da força política dominante esteve muito próxima da que garante uma

maioria absoluta.

A percentagem média das maiorias absolutas foi de 57,1%, valor que não considera-

mos digno de destaque, já que se situa relativamente próximo dos 50%. Apesar disso e

fruto de um elevado valor médio da percentagem de votos das maiorias relativas, o valor

médio global da percentagem de votos destas eleições cifrou-se em 51,6%, superior por-

tanto ao valor de fronteira entre os dois tipos de maioria.







122


As últimas eleições autárquicas provocaram alterações significativas nos governos

locais vigentes, não só no domínio dos partidos que presidiam aos executivos municipais,

mas também na relação entre as maiorias absolutas e relativas, sendo que neste aspecto

ficou bem vincada a maior tendência para a produção das maiorias absolutas8.

Em 163 municípios (58,6% do total) garantiu-se a constituição de executivos maioritá-

rios, enquanto que em 115 municípios (41,4%) os partidos vencedores asseguraram ape-

nas a presidência do órgão executivo, não gozando, portanto, de maioria de vereadores.

Estes resultados determinaram um novo valor da relação de maiorias cifrado em 1,42 (a

mais elevada de sempre), valor que demonstra a forte tendência nestas eleições para a

produção de maiorias absolutas em desfavor das relativas.







O valor médio de votos das maiorias relativas de 44,9% indica que a grande parte

delas foram obtidas com uma expressiva percentagem de votos, tendo-se situado em mui-

tos casos muito próximo do valor fronteira de 50%, e, portanto, muito próximo da condi-

ção de maioria absoluta. Menos expressivo é o valor das maiorias absolutas. De facto, um

valor de 57,2% não indicia a existência de muitos casos de maioria esmagadora dos

votos, o que, aliás, se pode comprova pela leitura dos resultados eleitorais.

Em termos globais de maiorias, o valor médio da percentagem de votos situou-se nos

51,6%, acima, portanto, do limite que determina as maiorias absolutas. Contudo, a

expressividade deste valor deve-se em muito aos altos valores registados nas percenta-

gens de votos das maiorias relativas.







123

3. Tendências evolutivas globais

As eleições para os órgãos executivos dos municípios revelaram existir uma tendência

de certa forma próxima para a produção de maiorias absolutas e relativas de votos. Face

aos valores médios das percentagens de votos das maiorias registadas nas eleições autár-

quicas de 1979 a 2001, podemos afirmar que, em termos globais, os executivos munici-

pais gozam de uma maioria de votos que garante a sua governabilidade: em todas as elei-

ções esse valor situou-se acima de 50%, à excepção das de 1989 e 1993, casos em que se

aproximou muito dessa referência. Por outro lado, as maiorias absolutas verificadas

registaram sempre uma média de votos superior a 56%, situando-se as relativas sempre

acima de 42%. Importa sublinhar que se verificou, a partir de 1989, um aumento do valor

médio da percentagem de votos que sustentaram quer as maiorias absolutas, quer as rela-

tivas.

Quadro 16 – Valores médios das percentagens de votos das maiorias (em %)

Base: Total de municípios do Continente (275).

Considerando a percentagem de maiorias registadas no período em análise, concluí-

mos pela existência de duas situações distintas: na primeira revela-se uma maior tendên-

cia para a produção de maiorias relativas em relação às absolutas; na segunda inverte-se

essa tendência. No primeiro caso, entre 1982 e 1993, as maiorias relativas superaram

sempre as maiorias absolutas. Nas duas primeiras eleições ocorridas neste período (1982

e 1985) verificou-se um certo equilíbrio, sendo a percentagem das primeiras, apesar de

superior, muito próxima da relativa às maiorias absolutas. Depois, nas eleições de 1989,

assistimos a um aumento da percentagem das maiorias relativas e a um afastamento desta

face às absolutas, afastamento esse que seria reduzido nas eleições de 1993. A tendência

decrescente das maiorias relativas iniciada em 1993 haveria de ter continuidade e permi-

tir que a percentagem de maiorias absolutas crescesse desde esse ano até às últimas elei-

ções autárquicas. Em 1997 já as maiorias registadas conferiam às absolutas a maior das

quotas-partes (54,1%), valor este que seria incrementado nas eleições de 2001, de tal

forma que as relativas passaram a representar apenas 41,3% dos municípios. Assim, a

Ano da eleição

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

Maiorias absolutas 60,9 58,5 59,5 56,4 56,6 57,2 57,3

Maiorias Relativas 42,8 42,7 43,8 42,8 43,3 45,4 44,9

Maiorias (Global) 53,7 50,4 51,4 48,5 49,2 51,6 51,6


124

partir da eleição de 1989 definiu-se uma tendência sempre crescente da percentagem das

maiorias absolutas face às relativas, sendo que nos últimos actos eleitorais a percentagem

das primeiras ultrapassou a das últimas. A manter-se esta tendência os executivos muni-

cipais, em regra, gozarão de sustentadas maiorias de votos que garantirão da almejada

governabilidade.

Gráfico 1 - Percentagem de maiorias absolutas e relativas nas eleições de 1979 a 2001

55.6

48.0 48.7

41.8

45.5

54.2

58.6

44.36

52.00 51.27

58.18

54.55

45.82

41.37

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

MA MR

Base: Número total de maiorias por eleição.

4. Análise dos resultados parciais dos partidos


Estas eleições determinaram alterações significativas na repartição do domínio parti-

dário nos executivos municipais: o PS, apesar de vencedor, manifestou um recuo na

influência exercida nas autarquias, ao mesmo tempo que a “direita” se afirmou como a

área mais decisiva. Por outro lado, a estratégia adoptada pelo PCP e por outros partidos

de esquerda ao definirem uma nova aliança, a APU, reforçaram a sua capacidade de

influência no domínio autárquico.

Num sufrágio de que resultaram 153 maiorias absolutas e 122 maiorias relativas, o PS

obteve 59 maiorias (19 em termos absolutos e 40 em termos relativos), sendo a relação

entre ambas de 0,48. À excepção do CDS-PP, foi o partido que obteve menor número de


125

maiorias absolutas, sendo, contudo, o que contou com mais elevado número de maiorias

relativas.

A Aliança Democrática conquistou 73 maiorias, correspondendo a 47 absolutas e 26

relativas, obtendo a maior percentagem de maiorias absolutas (30,7%) e a terceira em

termos de maiorias relativas (21,3%), sendo a relação entre elas de 1,81. Constatamos,

assim, que o valor de maiorias absolutas obtido pela AD foi superior ao número de maio-

rias relativas, o que nos permite afirmar que é possível, no quadro do sistema eleitoral

vigente, a criação de condições de governabilidade nos executivos municipais9 Aliás,

esta possibilidade ficou claramente demonstrada pelas elevadas percentagens conquista-

das pela AD em determinados municípios, nos quais o valor de referência de 60% dos

votos foi expressivamente ultrapassado10

.

Relativamente à Aliança Povo Unido, das 50 maiorias de votos que conquistou, 37

foram absolutas, o que permitiu que, também nesta perspectiva, se afirmasse como tercei-

ra força política. Em termos de maiorias relativas a APU obteve 13, número que corres-

ponde a 10,6% do total. A relação entre maiorias foi de 2,85, o mais elevado desta elei-

ção.

O PPD-PSD, tendo apostado numa aliança com o CDS-PP, viu os seus resultados, em

termos individuais, situarem-se abaixo do obtido em 1976. Em termos de maiorias de

votos conseguiu, mesmo nestas circunstâncias, situar-se confortavelmente entre as

demais forças políticas concorrentes, obtendo 72 maiorias, das quais 38 absolutas e 34

relativas (relação de 1,12), para além de registar valores muito elevados em termos de

votos11

. Cabe referir que o sucesso da AD foi, em parte, devido ao CDS-PP que atingiu

vinte maiorias, das quais 11 em termos absolutos e 9 em termos relativos, sendo a relação

entre estas de 1,22.

9 Não pretendemos desta forma apresentar tendências relativamente à produção de maiorias absolutas

na eleição do governo municipal, aliás, tal não seria possível a partir de uma só observação, mas simples-

mente demonstrar desde já a sua possibilidade e a sua existência em número significativo nestas eleições. 10

Oleiros(91,7%), Proença-a-Nova( 80,2%) e Vila de Rei( 82,5%), no distrito de Castelo Branco;

Aguiar da Beira( 86,5%), no distrito da Guarda; Alvaiázere ( 84,3%), no distrito de Leiria; Ferreira do

Zêzere( 78,3%), no distrito de Santarém; Oliveira de Frades (84,2%) e Sernancelhe (79,7%), no distrito de

Viseu. 11

Releva-se o município de Sever do Vouga onde essa percentagem se situou nos 72,0% e os municí-

pios de Terras de Bouro e Pampilhosa da Serra onde essas percentagens foram de 70,7 e de 74,9%, respec-

tivamente.


126

Analisando em termos nacionais, conclui-se que há uma certa regularidade ao nível da

percentagem de votos alcançada, percentagem esta que se situa sempre abaixo dos 60%,

à excepção de 8 casos distribuídos por vários distritos12

.

Quadro 17. Resultados nacionais da eleição de 1979 para as câmaras municipais (*)

FORÇAS PS AD APU PPD-PSD CDS-PP

PARTIDÁRIAS N.º % N.º % N.º % N.º % N.º %

Votos (-) 27,7 (-) 25,5 (-) 20,5 (-) 14,7 (-) 6,9

Total de maiorias 59 21,5 73 26,6 50 18,2 72 26,2 20 7,3

Maiorias absolutas (MA) 19 12,4 47 30,7 37 24,2 38 24,8 11 7,2

Maiorias relativas (MR) 40 32,8 26 21,3 13 10,7 34 27,9 9 7,4

Relação MA/MR 0,48 (-) 1,81 (-) 2,85 (-) 1,12 (-) 1,22 (-)

Legenda: (*) -as percentagens são relativas aos totais globais nesta eleição.


Nestas eleições o PS somou 82 vitórias, das quais 35 absolutas e 47 relativas, alcan-

çando, assim, relativamente aos valores globais da eleição, 26,5% das primeiras e 32,8%

das últimas. A relação entre maiorias absolutas e relativas cifrou-se em 0,74. Em face

destes resultados, afirmou-se como detentor do maior número de maiorias relativas e

como a segunda força com maior número de maiorias absolutas. A possibilidade de obter

confortáveis maiorias absolutas ficou bem patente, não só pelo seu número, mas também

pela sua expressão13

.

A AD conseguiu apenas 49 maiorias, 31 absolutas e 18 relativas. A relação entre

maiorias foi de 1,72, posicionando-se em terceiro lugar nas maiorias absolutas e o último

nas maiorias relativas. Em diversos municípios atingiu percentagens de votos muito

expressivas que garantiam o domínio quase absoluto do órgão executivo14

, o que

demonstra a possibilidade de constituir órgãos executivos maioritários dotados de total

capacidade de decisão.

A APU alcançou 55 maiorias, das quais 37 o foram em termos absolutos (28,0% do

total de maiorias absolutas) e 18 em termos relativos (12,5% do total de maiorias relati-

vas). A relação entre maiorias (2,06) confirmou esta coligação como a força política que

12

Aveiro ( 65,2), Carrazeda de Ansiães (69,2), Almeida ( 79,8), Monção ( 64,0), Penalva do Castelo

(66,2 ), São João da Pesqueira (64,3 ), Sátão (77,7 ) e Tabuaço (60,3 ). 13

Destacam-se os casos em que a percentagem de votos excedeu o valor de 60%: Idanha-a-Nova

(60,1%), Soure (65,1%), Castanheira de Pêra (64,3%), Castelo de Vide (65,2%) e Sardoal (63,4%). 14

Destacam-se, entre eles, apenas os mais expressivos: São João da Madeira (62,2%), Celorico de Bas-

to (62,8%), Terras de Bouro (72,6%), Vila Verde (63,6%), Vila de Rei (75,7%), Arganil (61,8%), Oliveira

do Hospital (61,4%), Ansião (69,0%), Porto de Mós (61,1%), Mação (64,7%), Ponte de Lima (64,4%),

Ribeira de Pena (63,6%), Sabrosa (62,5%), Penedono (63,2%) e Tarouca (62,0%).


127

obteve maior número de maiorias absolutas, apesar de ser, a par com a AD, a menos

representativa em termos de maiorias relativas. Neste caso, confirmou-se também a pos-

sibilidade de obtenção de maiorias absolutas com expressivas percentagens de votos,

garantindo, nesses municípios, a sua governabilidade15

.

O PPD-PSD viu largamente reduzido o número de maiorias absolutas. As 22 regista-

das representam 16,6% do total. Em termos de maiorias relativas obteve 38 (26,5% do

total), sendo a relação entre ambas de 0,58. Apesar da situação particular determinada

pela aliança que estabeleceu com o CDS, este partido deixou evidente a sua capacidade

para, mesmo nestas circunstâncias, obter maiorias de votos muito expressivas16

.

O CDS-PP não obteve um grande número de presidências do órgão executivo munici-

pal suportadas por maiorias absolutas. De facto, fez-se representar nessa qualidade em

apenas 7 municípios (apenas 5,3% do totais, contra os 7,1% de 1979). No tocante a maio-

rias relativas obteve a presidência de 20 executivos municipais. Atingiu, assim, um valor

para a relação entre maiorias de 0,35. A capacidade para obter expressivas maiorias abso-

lutas não se mostrou, também, muito profícua, pois apenas em 3 municípios ultrapassou a

barreira dos 60%17

.


FORÇAS PS AD APU PPD-PSD CDS-PP

PARTIDÁRIAS N.º % N.º % N.º % N.º % N.º % Votos (-) 31,1 (-) 19,6 (-) 20,7 (-) 14,6 (-) 7,5 Total de maiorias 82 29,8 49 17,8 55 20,0 60 21,8 27 9,8 Maiorias absolutas (MA) 35 26,5 31 23,5 37 28,0 22 16,7 7 5,3 Maiorias relativas (MR) 47 32,9 18 12,6 18 12,6 38 26,6 20 14,0 Relação MA/MR 0,74 (-) 1,72 (-) 2,06 (-) 0,58 (-) 0,35 (-)

Legenda: (*) as percentagens são relativas aos totais globais nesta eleição.


O PPD-PSD, concorrendo agora individualmente, conquistou o maior número de

maiorias absolutas: 52, o que corresponde à maior percentagem conseguida até aí por

15

Inserem-se neste caso os municípios de Aljustrel (61,6%), Barrancos (63,1%), Castro Verde (68,4%),

Cuba (62,8%), Mértola (61,5%) e Vidigueira (67,5%), Alandroal (64,7%), Arraiolos (67,4%), Montemor-

o-Novo ( 62,8%); Portel (66,9%) e Viana do Alentejo (61,0%). Para além destes outros há dispersos pelos

distritos de Portalegre, Santarém e Setúbal. 16

Relevam-se as observadas nos seguintes municípios: Murtosa (66,4%), Oleiros (63,9%), Vila Nova

de Poiares e Mesão Frio (61,2%), Castro de Aire (61,6%), Oliveira de Frades (64,7%) e Resende (64,5%). 17

Proença-a-Nova (62,8%), Aguiar da Beira (60,0%) e Sernancelhe (64,2%).


128

este partido (38,8%). O mesmo se pode dizer, e até de forma mais expressiva, relativa-

mente às maiorias relativas: 48,9% do total das observadas nesta eleição, sendo o valor

resultante para a relação entre maiorias de 0,75. A capacidade deste partido para obter

expressivas maiorias absolutas ficou bem demonstrada já que muitos foram os municí-

pios em que as percentagens de votos ultrapassaram os 60%18

.

O segundo partido mais votado foi o PS, alcançando 34 maiorias absolutas e as 43

maiorias relativas (respectivamente, 25,3 e 30,5% das totais desta eleição) e fixando a

relação entre maiorias em 0,79. Em apenas 8 dos 34 municípios em que obteve maiorias

absolutas as percentagens de votos foram muito expressivas, demonstrando uma limitada

capacidade deste partido para, a partir dos votos, garantir situações muito confortáveis ao

nível do executivo municipal19

.

A APU obteve 37 maiorias absolutas (27,6% das totais) e assegurou, segundo este

parâmetro, o segundo lugar de entre as cinco forças partidárias mais votadas. Em termos

de maiorias relativas obteve apenas 10 (7,0% do total na eleição), sendo a relação entre

maiorias a mais alta até aí verificada (3,7). Ficou assim demonstrada a maior propensão

desta aliança para obter maiorias absolutas do que relativas, conseguindo, em determina-

dos casos, percentagens muito elevadas20

.

O CDS-PP registou apenas 9,7% dos votos, 11 maiorias absolutas (8,2% das totais) e

16 maiorias relativas (11,3% das totais), sendo a relação entre maiorias de 0,69, valor que

expressa a reduzida capacidade deste partido para a constituição de executivos maioritá-

rios. Além disso, nos municípios em que obteve maioria absoluta de votos as votações

não foram muito expressivas21

.

18

Como foram os casos de Anadia (61,5%), Murtosa (70,1%), Oleiros (85,1%), Proença-a-Nova

(79,3%), Sertã (71,3%), Miranda do Corvo (64,4%), Pampilhosa da Serra (77,7%), Penela (64,5%), Vila

Nova de Poiares (62,9%), Alcobaça (64,9%), Ansião (64,8%), Batalha (60,5%), Pedrógão Grande (65,2%),

Maia (60,5%), Paços de Ferreira (61,1%), Ferreira do Zêzere (72,5%), Mação (71,1%), Valença (64,2%),

Vila Nova de Cerveira (62,1%), Chaves (64,0%), Resende (64,0%) e São João da Pesqueira (60,1%). 19

Os municípios em que tal aconteceu foram: Idanha-a-Nova (69,4%), Monchique (67,0%), Manteigas

(72,4%), Castanheira de Pêra (67,5%), Lourinhã (63,2%), Castelo de Vide (76,8%), Sardoal (64,9%) e

Melgaço (69,2%). 20

De facto, vários foram os municípios em que as maiorias absolutas atingidas se caracterizaram por

percentagens de votos que ultrapassaram largamente a marca dos 60%: Aljustrel (61,7%), Barrancos

(71,9%), Castro Verde (69,5%), Cuba (67,9%), Odemira (61,7%), Serpa (60,5%), Vidigueira (66,9%),

Alandroal (67,0%), Arraiolos (68,5%), Montemor-o-Novo (65,5%), Mora (65,7%), Viana do Alentejo

(64,5%), Sobral de Monte Agraço (71,0%), Avis (67,5%), Alpiarça (66,7%), Benavente (68,7%), Chamus-

ca (66,2%), Grândola (67,4%), Moita (61,3%), Seixal (61,1%) e Sines (64,2%). 21

Foram apenas 2 os registos de percentagens confortavelmente acima dos 60%: Terras de Bouro

(79,9%) e Mondim de Basto (64,8%).


129


FORÇAS PS PRD APU PPD-PSD CDS-PP


Votos (-) 27,4 (-) 4,7 (-) 19,4 (-) 34,0 (-) 9,7




Relação MA/MR 0,79 (-) 0,00 (-) 3,70 (-) 0,75 (-) 0,69 (-)

Legenda: (*) as percentagens são relativas aos totais globais nesta eleição.


O PS, alcançando 32,3% dos votos, conquistou 49 maiorias absolutas, isto é, 42,6%

das totais desta eleição, e as 59 maiorias relativas alcançadas representam 36,8% do

número total de maiorias relativas. Estes valores determinaram um valor para a relação

entre maiorias cifrado em 0,83. Apesar destas vitórias, o PS não obteve maiorias absolu-

tas muito expressivas22

.

O PPD-PSD perdeu um número muito significativo de maiorias que detinha nos exe-

cutivos municipais, quer em termos absolutos, quer em termos relativos. As 34 maiorias

absolutas alcançadas representam apenas 29,5% das 115 verificadas e as 61 maiorias

relativas correspondem a 38,1% do total das 160 registadas. Estes dados originam uma

relação entre maiorias de 0,56 e representam só por si uma franca redução do número de

presidências de governos locais dominadas por este partido, garantindo apenas oito

municípios com expressivas maiorias absolutas23

, pelo que ficou evidente a fraca tendên-

cia para a constituição de governos maioritários.

O PCP/PEV assegurou 26 maiorias absolutas (22,6% do total). Relativamente aos

casos vigentes, verificou-se um aumento do número de maiorias relativas, registando

15% do total de maiorias relativas da eleição. O valor da relação entre maiorias foi de

1,08. Associado ao facto de se ter verificado um menor número de maiorias absolutas,

regista-se que se obtiveram menos casos de municípios em que esse indicador ultrapas-

sava de forma expressiva a barreira dos 60%24

.

22

Não são, de facto, muitos os casos em que a percentagem de votos ultrapassa substantivamente a bar-

reira dos 60%, resumindo-se estes a seis casos: Idanha-a-Nova (66,6%), Lousã (61,7%), Óbidos (62,1%),

Vila do Conde (60,3%), Rio Maior (61,1%) e Melgaço (65,6%). 23

Oleiros (70,0%), Penela (62,8%), Celorico da Beira (60,7%), Alvaiázere (75,5%), Pedrógão Grande

(63,3%), Marvão (69,0%), Penedono (60,1%) e Resende (69,2%) 24

Nos 7 casos observados, à excepção de Avis que não se encontrava antes nessas condições, todos

apresentaram valores mais baixos na percentagem de votos: Castro Verde (64,9%), Arraiolos (63,1%),

Montemor-o-Novo (61,1%), Sobral de Monte Agraço (65,0%), Avis (61,5%), Constância (64,5%) e Sines

(60,3%).


130

O CDS-PP, ao registar 9,1% dos votos, conquistou apenas 6 maiorias absolutas e 14

maiorias relativas (relação de 0,43). Em nenhum dos registos se encontra uma percenta-

gem de votos superior a 60%. Este retrato eleitoral é a imagem desse fenómeno que gra-

dualmente vai retirando influência partidária aos pequenos partidos.

Quadro 20.- Resultados nacionais da eleição de 1989para as câmaras municipais (*)

FORÇAS PS PCP/PEV PPD-PSD CDS-PP

PARTIDÁRIAS N.º % N.º % N.º % N.º %

Votos (-) 32,3 (-) 12,8 (-) 31,4 (-) 9,1

Total de maiorias 108 39,3 50 18,2 95 34,6 20 7,3

Maiorias absolutas (MA) 49 42,6 26 22,6 34 29,6 6 5,2

Maiorias relativas (MR) 59 36,9 24 15,0 61 38,1 14 8,8

Relação MA/MR 0,83 (-) 1,08 (-) 0,56 (-) 0,43 (-)

Legenda (*) as percentagens são relativas aos totais globais nesta eleição.


Em termos de resultados globais de votos, estas eleições caracterizaram-se por um

afastamento considerável entre os grandes e os pequenos partidos. Assistimos a um

aumento dos valores globais de votos nos dois grandes partidos, e principalmente no PS

que atingiu uma percentagem de 36,0%25

, ao mesmo tempo que se observava uma redu-

ção na coligação PCP/PEV e no CDS-PP. No tocante a maiorias de votos o PS conquis-

tou 120: 61 em termos absolutos e 59 em termos relativos (relação de 1,03). Ao obter

maior número de maiorias absolutas do que relativas, aspecto este que, a confirmar-se em

eleições posteriores, indicia uma tendência para que os grandes partidos dominem a vida

política local e, ao nível dos seus governos, gozem de uma cada vez maior governabili-

dade26

.

O PPD-PSD registou uma percentagem de votos de 33,7%, valor que também reflecte

uma cada vez maior afirmação dos grandes partidos no domínio dos órgãos municipais.

Contudo, no número de maiorias conseguidas não existe a confirmação da consolidação e

da fidelização verificadas pelos socialistas. Obtiveram 37 maiorias absolutas (29,6% das

totais) e 55 maiorias relativas (36,6% das totais). No computo geral o PPD-PSD obteve

92 maiorias, isto é, menos 3 que nas eleições anteriores, tendo registado, mais uma vez,

maior número de maiorias relativas que de absolutas (relação de 0,67). Contudo, foram

25

Para além de se distanciar do PPD-PSD, conseguiu um afastamento ainda maior relativamente aos

pequenos partidos já que conseguiu ultrapassar o valor do somatório de votos do PCP/PEV e do CDS-PP. 26

Este facto aparece comprovado pelo registo de 11 municípios com percentagem de votos a ultrapas-

sar o valor de 60%: Idanha-a-Nova (66,2%), Tavira (60,8%), Figueiró dos Vinhos (65,6%), Pedrógão

Grande (61,1%), Gavião (67,8%), Matosinhos (65,5%), Vila do Conde (62,8%), Almeirim (61,8%), Rio

Maior (65,8%), Melgaço (65,7%) e Vila Nova de Cerveira (60,2%).


131

vários os municípios em que este partido conseguiu formar executivos com francas con-

dições de estabilidade27

.

O PCP/PEV, ao obter 12,7% dos votos, distanciou-se do CDS-PP em mais de 4%. Das

49 maiorias agora obtidas, 24 foram maiorias absolutas (19,2% do total) e 25 maiorias

relativas (16,6% das 150 verificadas), originando uma relação de 0,96. Esta coligação

manteve apenas 5 casos de municípios com percentagens de votos confortavelmente

superior a 60%28

Ainda menos bem sucedido nestas eleições foi o CDS-PP que obteve

apenas 8,4% dos votos, o que confirma a fraca expressividade eleitoral deste partido no

domínio autárquico. No tocante a maiorias de votos obteve 2 em termos absolutos e 11

em termos relativos (relação de 0,18)29

.


FORÇAS PS OUTRO PCP/PEV PPD-PSD CDS-PP


Votos (-) 36,0 (-) (-) (-) 12,8 (-) 33,7 (-) 8,4




Relação MA/MR 1,03 (-) (-) (-) 0,96 (-) 0,67 (-) 0,18 (-)



Nestas eleições o PS com 38% dos votos foi novamente o partido mais votado: das

121 maiorias que obteve, 65 absolutas e 56 relativas (relação de 1,16), conquistou em 23

municípios maiorias suportadas numa percentagem confortável de votos30

.

Os 32,8% de votos registados pelo PPD-PSD significaram uma derrota eleitoral, quer

em relação ao PS, quer em relação ao PCP-PEV de quem se aproximou mais do que era

tradicional. Contudo, as 59 maiorias absolutas obtidas representaram um número confor-

tável, mas as 44 maiorias relativas correspondiam apenas a 34,92% das totais o que não é

27

Entre eles destacam-se os seguintes: Esposende (61,0%), Mirandela (67,3%), Oleiros (73,7%), Vila

de Rei (66,0%), Penela (68,3%), Tábua (60,0%), Alvaiázere (78,7%), Ourém (60,6%), Arcos de Valdevez

(64,1%) e Mesão Frio (62,1%). 28

A saber, Arraiolos (63,2%), Redondo (61,1%), Sobral de Monte Agraço (65,8%), Benavente (63,6%)

e Constância (69,0%). 29

No tocante a expressivas vitórias refere-se o facto de em apenas um município (Marco de Canavezes

com 63,4% ) ter registado uma percentagem de votos superior a 60%. 30

Cabeceiras de Basto (63,0%), Vieira do Minho (61,7%), Vinhais (65,8%), Castelo Branco (65,3%),

Penamacor (62,8%), Condeixa-a-Nova(61,6%), Góis (67,1%), Lousã (61,1%), Monchique (61,0%), Seia

(64,9%), Castanheira de Pêra (74,0%), Arronches (65,1%), Elvas (67,0%), Gavião (62,2%), Lousada

(65,5%), Matosinhos (62,5%), Vila do Conde (62,6%), Almeirim (61,8%), Cartaxo (63,4%), Rio Maior

(61,7%), Melgaço (73,0%), Paredes de Coura (60,1%), Vila Nova de Cerveira (61,3%).


132

um resultado muito favorável, quando comparado com valores antes atingidos. As maio-

rias absolutas deste partido foram significativas não apenas em número, mas também em

grau, dadas as elevadas percentagens obtidas em alguns municípios31

.

O PCP/PEV obteve 12,0% dos votos, reforçando a sua posição de terceiro partido.

Contudo, acentuou o seu cariz de pequeno partido e a consequente reduzida participação

nos órgãos autárquicos: as 18 maiorias absolutas com as 23 maiorias relativas alcançadas,

perfez apenas 41 presidências de governos municipais. A isto acresce o baixo número de

municípios em que preside confortavelmente ao órgão executivo32

.

O CDS-PP, concorrendo individualmente nestas eleições, não foi bem sucedido já que

os resultados demonstraram ter pouca influência no domínio autárquico. O resultado de

5,7% dos votos traduz para além de uma reduzida expressão eleitoral, um afastamento

não só dos grandes partidos, mas também do PCP/PEV. Este resultado alargou-se a

outros aspectos. Registou 5 maiorias absolutas e apenas 3 maiorias, valores que traduzem

uma redução de 5 casos relativamente à eleição anterior33

.


FORÇAS PS OUTRO PCP/PEV PPD-PSD CDS-PP


Votos (-) 38,1 (-) (-) 12,0 (-) 32,9 (-) 5,7




Relação MA/MR 1,16 (-) (-) (-) 0,78 (-) 1,34 (-) 1,67 (-)



Nestas eleições observaram-se alterações significativas nas percentagens de votos

obtidas pelos partidos em análise. A razão parece ter origem nas estratégias de alianças

seguidas, particularmente em determinados municípios em que havia um certo equilíbrio

31

A este propósito refira-se que o número de municípios com percentagem de votos superior a 60% se

cifrou agora em 17: Murtosa (63,2%), Oleiros (71,9%), Vila de Rei (64,0%), Penela (63,2%), Almeida

(61,0%), Alvaiázere (78,3%), Pombal (60,9%), Gondomar (67,4%), Maia (60,4%), Paços de Ferreira

(60,7%), Póvoa de Varzim (62,4%), Sardoal (69,3%), Boticas (66,2%), Mesão Frio (62,8%), Armamar

(70,6%), Castro Daire (64,2%), São João da Pesqueira (78,0%). 32

De facto, nestas eleições não o assegurou em mais que 6 casos: Aljustrel (60,5%), Arraiolos (60,3%),

Redondo (61,5%), Sobral de Monte Agraço (64,3%), Avis (60,4%) e Constância (68,3%). 33

Registou apenas um caso em que a percentagem de votos ultrapassou o valor de 60%. Este caso refe-

re-se a Ponte de Lima onde essa percentagem foi de 61,2%.


133

entre as tendências eleitorais da esquerda e da direita. Este facto levou a que, por exem-

plo, o PPD-PSD estabelecesse coligações ora com o CDS-PP, ora com o PPM, estratégia

esta que teve reflexo nos votos alcançados por cada um destes partidos quando se apre-

sentavam individualmente a eleições. Este exemplo é certamente o mais expressivo, pois

que a coligação PPD-PSD/CDS-PP se apresentou a eleições em vários municípios. Um

caso paradigmático desta estratégia é verificável no município de Lisboa onde, a par com

o PPM, conquistou uma maioria relativa dos votos.

O PS, seguindo uma lógica semelhante atingiu resultados bem menos expressivos que

em eleições anteriores:108 maiorias, sendo 55 absolutas e 53 relativas (respectivamente,

33,7 e 46,0% das totais). O valor da relação entre elas fixou-se em 1,04. Assim, num ano

de maus resultados eleitorais, este partido obteve menos 12 maiorias de votos do que nas

eleições anteriores. Fazendo também eco de um acto eleitoral pouco favorável, poucos

foram os casos observados de maiorias absolutas suportadas em percentagens de votos

muito significativas34

.

Fruto da estratégia de coligações seguida pelo PPD-PSD, a análise não se poderá efec-

tuar apenas em termos individuais, mas tendo em conta a quota-parte que obteve nos

resultados das alianças que integrou. O PPD-PSD obteve 28,2% dos votos, mas foi no

número de maiorias de votos alcançadas, cifrada em 118, que este partido mais se afir-

mou: 79 absolutas e 39 relativas (relação de 2,03). Também o número de municípios com

substantivas percentagem de votos a seu favor foi elevado35

Para além disso, obteve

resultados eleitorais favoráveis em coligação, quer com o CDS-PP, quer com o PPM.

Com o primeiro, atingindo a significativa percentagem de 8,9% dos votos, obteve repre-

sentações em 38 municípios (9 maiorias absolutas e 6 maiorias relativas). Coligado com

o PPM, atingiu 2,5% e obteve uma maioria relativa no município de Lisboa.

Por sua vez, o PCP/PEV registou uma percentagem de votos de 10,6% que consolidou

a tradicional terceira posição. Ao estabelecer coligação com o PS, assumiu um efeito

34

Apenas em 15 municípios se registaram a seu favor percentagens de votos superiores a 60%: Póvoa

de Lanhoso (63,1%), Vinhais (60,7%), Castelo Branco (70,7%), Lousã (66,7%), Aljezur (60,2%), Casta-

nheira de Pêra (60,8%), Elvas (73,7%), Lousada (62,3%), Alpiarça (62,4%), Golegã (73,9%), Melgaço

(71,3%), Monção (71,9%), Vila Nova de Cerveira (63,4%), Santa Marta de Penaguião (62,5%) e Tarouca

(62,9%). 35

Verificou-se que em 27 casos a percentagem de votos ultrapassou a marca dos 60%, sendo eles os

seguintes: Ílhavo (65,7%) , Murtosa (63,6%), Vila Verde (70,5%), Covilhã (66,0%), Oleiros (64,6%), Can-

tanhede (64,8%), Pampilhosa da Serra (72,8%), Soure (61,8%), Vila Nova de Poiares (60,6%), Fornos de

Algodres (70,9%), Alvaiázere (73,0%), Batalha (70,4%), Pedrógão Grande (62,6%), Fronteira (61,5%),

Paredes (61,9%), Póvoa de Varzim (64,6%), Trofa (64,5%), Sardoal (67,3%), Tomar (62,8%), Arcos de

Valdevez (67,4%), Boticas (63,7%), Valpaços (62,8%), Armamar (65,6%), Carregal do Sal (61,1%), São

João da Pesqueira (73,6%), Tondela (73,1%), Viseu (62,1%).


134

negativo nos seus resultados eleitorais em termos individuais. Considerado individual-

mente, obteve resultados que traduziram uma evolução negativa quando comparados com

a eleição de 1997. O número de maiorias de votos foi de apenas 28, sendo 14 em termos

absolutos e 14 em termos relativos (8,5% e 12,1% das totais, respectivamente).

O CDS-PP registou apenas 3,7% dos votos, assumindo a posição de quinta força mais

votada, já que a aliança PPD-PSD/CDS-PP obteve uma votação bem mais expressiva.

Quadro 23. Resultados nacionais da eleição de 2001 para as câmaras municipais *

FORÇAS PS PPD-PSD/CDS-PP PCP/PEV PPD-PSD CDS-PP


Votos (-) 34,1 (-) 9 (-) 10,6 (-) 28,2 (-) 3,7




Relação MA/MR 1,04 (-) 1,50 (-) 1,00 (-) 2,03 (-) (-) (-)

Legenda (*): as percentagens são relativas aos totais globais nesta eleição. Há 3 MA e 2 MR noutros partidos.

5. Análise das evoluções e tendências partidárias

5.1. Os valores médios de votos das maiorias

Partindo dos resultados relativos às maiorias de votos conquistados por cada partido,

analisamos agora a evolução verificada a partir das eleições de 1976, identificando as

tendências determinadas pelos próprios resultados obtidos por cada uma das forças polí-

ticas. Elemento essencial a esta análise é, portanto, o valor médio da percentagem de

votos associado à obtenção das maiorias absolutas e relativas conquistadas e a maior ou

menor tendência para a produção maiorias absolutas e relativas por parte dos partidos em

estudo. Interessa saber se há, por um lado, um comportamento diferenciado entre os

grandes e os pequenos partidos e, por outro, uma tendência crescente na afirmação dos

primeiros e, por oposição, uma cada vez menor consolidação na cena política autárquica,

por parte dos últimos.

Os valores médios das percentagens de votos das maiorias obtidas pelos diferentes

partidos ao longo das sete eleições autárquicas sugerem-nos uma consolidação cada vez

maior do PS e do PSD e um percurso irregular e tendencialmente decrescente para a APU

e para o CDS.

Releva-se a este propósito que apenas o PS e o PSD atingiram médias globais positi-

vas (acima de 50%) das suas maiorias nas eleições de 2001, facto que encontra explica-


135

ção numa tendência algo crescente dos valores médios de votos quer das maiorias absolu-

tas, quer das maiorias relativas. O PS registou, depois de 1979, percentagens médias de

votos das maiorias absolutas sempre acima dos 55% tendo em 1985, 1997 e 2001 ultra-

passado mesmo os 57%, demonstrando uma tendência crescente a partir do primeiro des-

tes anos. Em termos de maiorias relativas o valor médio da percentagem de votos ultra-

passou nas duas últimas eleições o valor de 45%, valor nunca antes atingido. O caso do

PPD-PSD é análogo e talvez mais expressivo, já que as percentagens médias das maio-

rias absolutas se situaram sempre, à excepção de 1997, acima de 57%. No tocante às

maiorias relativas, a evolução demonstra claramente uma tendência crescente desde

1979, ano em que se cifrou em 41,7%, até 2001 registando neste a marca de 45,6%. Em

relação a estes dois partidos parece, por isso, haver uma tendência para que as maiorias

relativas evoluam para maiorias absolutas. Os resultados do PCP/PEV e do CDS, apesar

de irregulares, revelam um comportamento inverso já que as suas maiorias aparecem ten-

dencialmente suportadas por menor percentagem de votos. O PCP-PEV apresenta uma

tendência negativa na consolidação das suas maiorias absolutas, apesar de manter uma

certa constância no tocante às maiorias relativas. Este facto traduziu-se quer em 1993

quer em 2001 numa percentagem média global negativa (abaixo de 50%) das suas maio-

rias. O caso do CDS-PP nas últimas eleições não servirá de referência uma vez que regis-

tou apenas 2 maiorias absolutas, não tendo obtido qualquer maioria relativa. Contudo, é

notória a tendência ao nível das maiorias absolutas para se fazerem suportar em percen-

tagens de votos cada vez mais baixas: se em 1979 este indicador se situava nos 65,5%,

em 2001 cifrou-se em apenas 51,9%.

Quadro 24 – Valores médios das percentagens de votos das maiorias obtidas pelos partidos (em %)

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001


PS Maiorias Relativas 41,8 43,3 44,4 44,6 42,6 45,7 45,1

Maiorias (Global) 48,2 49,4 51,2 50 49,3 51,7 51,4

Maiorias absolutas 60,9 57,5 60 57,2 57,2 56,8 58,8

PPD-PSD Maiorias Relativas 41,7 41,5 42,6 42,3 42,9 45,8 45,6

Maiorias (Global) 51,3 49,5 51,3 49,8 50,1 51,3 52,2


PCP/PEV Maiorias Relativas 44,1 43,4 45,3 43,3 41,7 44,2 42,9

Maiorias (Global) 51,5 51,4 53,5 50,9 49,6 50,9 49,3


CDS-PP Maiorias Relativas 41,8 41,6 44,2 42,4 45,8 40,1 (-)

Maiorias (Global) 53,7 50,1 50,8 47,9 53,6 48,2

Base: Total de municípios do Continente (275).


136

5.2. A tendência para obter maiorias

Importa agora saber se os partidos com maior expressão eleitoral apresentam, nos

últimos actos eleitorais, uma tendência crescente para a produção de maiorias absolutas

em prejuízo das relativas, considerando para tal a relação entre os valores percentuais das

maiorias relativas e absolutas e as maiorias totais obtidas por cada partido.

O PS apresenta valores relativos dessas percentagens que confirmam uma evolução

crescente na capacidade de obter maiorias absolutas em desfavor das maiorias relativas.

A tendência é crescente, sendo mais efectiva a de 1982 a 1997 e invertendo-se nas últi-

mas eleições, mantendo, contudo, maior expressão das maiorias absolutas. Se em 1979 as

suas maiorias absolutas representavam 32,2% das totais que obteve na eleição, em 2001

esse indicador cifrou-se em 50,9%. Nas três últimas eleições os socialistas registaram

maior número de maiorias absolutas do que de maiorias relativas.

Gráfico 2. Peso relativo das maiorias absolutas do PS face às relativas (em %)

45.444.2

32.2

42.7

50.953.7

50.8

49.146.3

49.2

54.655.857.3

67.8

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

MA MR


O PPD-PSD, depois de, em 1979, ter garantido maior percentagem de maiorias abso-

lutas do que de relativas, inverteu esta situação nas quatro eleições seguintes. A partir de

1993 definiu uma tendência marcadamente crescente para o peso relativo das maiorias

absolutas: nas eleições de 1997 corresponderam a 57,3% das totais, indicador este havia

de se cifrar em 66,9 nas últimas eleições autárquicas.


137

Gráfico 3. Peso relativo das maiorias absolutas do PPD-PSD face às relativas (em %)

57.3

66.9

40.235.8

43.0

36.7

52.8

59.8

33.1

42.7

64.2

57.0

47.2

63.3

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

MA MR


A APU registou sempre maior percentagem de maiorias absolutas do que de maiorias

relativas. Em todas as eleições este indicador situou-se acima dos 67%, tendo, na eleição

de 1985, atingido o valor de 78,7%. Estando estas percentagens assentes no mesmo

número de maiorias absolutas (37), a variação no indicador deve-se exclusivamente à

variação do número de maiorias relativas conquistadas.

Gráfico 4. Peso relativo das maiorias absolutas da APU face às relativas (em %)

78.7

67.3

74.0

26.0

21.3

32.7

1979 1982 1985

MA MR



138

Os resultados obtidos a partir das eleições de 1989 pelo novo formato de aliança celebra-

do pelo PCP, o PCP/PEV, espelham uma tendência de aproximação entre o número de

maiorias absolutas e o de maiorias relativas. Contudo, apenas na primeira eleição as

maiorias absolutas se sobrepuseram às maiorias relativas. A partir daí assistimos ao

fenómeno inverso, sendo que nas eleições de 2001 se verificou equilíbrio desse indicador

(50% de maiorias absolutas, 50% de maiorias relativas).

Gráfico 5. Peso relativo das maiorias absolutas do PCP/PEV face às relativas (em %)

45.444.2

32.2

42.7

50.953.7

50.8

49.146.3

49.2

54.655.857.3

67.8

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

MA MR


O CDS-PP conquistava tradicionalmente maior número de maiorias relativas do que

de maiorias absolutas. Foi assim, à excepção das eleições de 1979, em todas as outras

eleições até 1997, ano em que inverteu o indicador, garantindo que 62,5% das maiorias

obtidas eram maiorias absolutas. Nas últimas eleições registou 100% de maiorias absolu-

tas. Contudo, estes resultados devem-se, como já referimos, à pouca expressão consegui-

da nas duas últimas eleições, já que em 1997 registou apenas 5 maiorias absolutas e 3

maiorias relativas e, em 2001, garantiu 2 maiorias absolutas, não registando qualquer

maioria relativa.


139

Gráfico 6. Peso relativo das maiorias absolutas do CDS-PP face às relativas (em %)

62.5

100.0

15.4

30.0

40.7

25.9

55.0

0.0

37.5

84.6

70.0

59.3

74.1

45.0

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

MA MR


Os valores médios por eleição relativos ao número de maiorias conquistadas pelos

partidos mostraram, também, que os partidos apresentam maior tendência para obter

maior número de maiorias relativas do que maiorias absolutas. Da análise desses valores

podemos concluir que, à excepção da APU, todos os partidos registaram, no conjunto das

sete eleições, maior número de maiorias relativas do que de absolutas. A média por elei-

ção das maiorias relativas situa-se entre 51% e 55%. A APU tem resultados globais

inversos, registando para as maiorias absolutas um valor médio de 73,3%.

Contudo, se observarmos estes indicadores ao longo das eleições verificamos que

existe uma evolução no sentido da inversão desta tendência. Refira-se, a este propósito, o

facto de, nas últimas duas eleições, quer o PS, quer o PSD, terem obtido um maior núme-

ro de maiorias absolutas do que de maiorias relativas (no caso do primeiro, esta realidade

tinha-se já verificado em 1993), tendência esta que, a manter-se, determinará um expres-

sivo domínio das primeiras relativamente às últimas.

Os valores totais dos sete actos eleitorais para os órgãos executivos dos municípios

mostram que em todas as eleições até a 1993, à excepção das de 1979, se produziu maior

número de maiorias relativas do que de maiorias absolutas. A partir daí, isto é, nas duas

últimas eleições, essa realidade inverteu-se e produziram-se, particularmente na última

destas, um muito mais expressivo número de maiorias absolutas que de relativas.

Em termos totais globais produziram-se em eleições para as Câmaras Municipais 971

maiorias absolutas e 957 maiorias relativas. Os valores globais indicam-nos que cada

eleição produz em média 138,7 maiorias absolutas e 136,7 maiorias relativas, isto é, que

50,4% das maiorias produzidas são maiorias absolutas.


140

Quadro 25 – Tendência dos partidos para a produção de maiorias (em %)

PARTIDO/ APU CDS PCP-PEV PPD-PSD PS TOT

ELEIÇÃO MR MA MR MA MR MA MR MA MR MA MR MA

Eleição Nº 13 37 9 11 34 38 40 19 122 153

de 1979 % 26,0 74,0 45,0 55,0 47,2 52,8 67,8 32,2 44,4 55,6

Eleição Nº 18,0 37,0 20,0 7,0 38,0 22,0 47,0 35,0 143 132

de 1982 % 32,7 67,3 74,1 25,9 63,3 36,7 57,3 42,7 52,0 48,0

Eleição Nº 10,0 37,0 16,0 11,0 69,0 52,0 43,0 34,0 141 134

de 1985 % 21,3 78,7 59,3 40,7 57,0 43,0 55,8 44,2 51,3 48,7

Eleição Nº 14,0 6,0 24,0 26,0 61,0 34,0 59,0 49,0 160 115,0

de 1989 % 70,0 30,0 48,0 52,0 64,2 35,8 54,6 45,4 58,2 41,8

Eleição Nº 11,0 2,0 25,0 24,0 55,0 37,0 59,0 61,0 150 125

de 1993 % 84,6 15,4 51,0 49,0 59,8 40,2 49,2 50,8 54,5 45,5

Eleição Nº 3,0 5,0 23,0 18,0 44,0 59,0 56,0 65,0 126 149

de 1997 % 37,5 62,5 56,1 43,9 42,7 57,3 46,3 53,7 45,8 54,2

Eleição Nº 0,0 2,0 14,0 14,0 39,0 79,0 53,0 55,0 115 163

de 2001 % 0,0 100,0 50,0 50,0 33,1 66,9 49,1 50,9 41,4 58,6

TOTAL Nº 41 111 73 44 86 82 340 321 357 318 957 971

MÉDIA Nº 13,7 37,0 10,4 6,3 21,5 20,5 48,6 45,9 51,0 45,4 136,7 138,7

GLOBAL % 26,7 73,3 52,9 47,1 51,3 48,7 52,5 47,5 54,3 45,7 49,6 50,4

Base: nº de maiorias por partido e, na coluna “TOT”, o no total de maiorias

6. Distribuição das maiorias por partidos

Nesta secção evidenciamos a distribuição das maiorias tendo como base de análise

cada força partidária. No caso da Aliança Democrática, quer nas eleições de 1979, quer

nas de 1982, o seu peso relativo teve maior expressão nas maiorias absolutas do que nas

maiorias relativas. Releva-se, no entanto, o facto de, em ambos os indicadores, o rácio de

1982 ter sido significativamente inferior.

Gráfico 7. Peso relativo das maiorias conquistadas pela AD nas eleições autárquicas (em %)

23.5

30.7

12.6

21.3

1979 1982

MA MR

Base: Valor global de maiorias absolutas e relativas alcançado.


141

Quanto à Aliança Povo Unido, apesar de ter obtido nas três eleições em que participou

o mesmo número de maiorias absolutas, mostrou alguma irregularidade no rácio que elas

representam relativamente às totais. Após uma subida da primeira para a segunda eleição,

registou uma descida nas últimas. Nas maiorias relativas, embora tenha apresentado a

mesma evolução, o valor relativo das últimas eleições foi inferior ao obtido em 1979.

Gráfico 8. Peso relativo das maiorias conquistadas pela APU nas eleições autárquicas (em %)

27.628.0

24.2

7.1

12.610.7

1979 1982 1985

MA MR


A coligação PCP/PEV teve uma evolução sempre negativa da sua participação relativa

nas maiorias absolutas. Se em 1989 estas representavam 22,6% das totais da eleição, em

2001 constituíram apenas 8,6%. O contributo para as maiorias relativas teve uma evolu-

ção diferente: de 15% em 1989, evoluiu para 18,3% em 1997, seguindo um percurso

ascendente que acabaria por ser contrariado nas últimas eleições ao conquistar apenas

12,2%.

Gráfico 9. Peso relativo das maiorias do PCP/PEV nas eleições autárquicas (em %)

8.612.1

19.222.6

12.2

18.3

16.715.0

1989 1993 1997 2001

MA MR



142

O CDS-PP demonstra uma grande irregularidade no peso relativo das suas maiorias

absolutas. Tendo, em 1985, obtido o seu maior registo (8,2%), evoluiu a partir daí para a

insignificante marca de 1,2% nas eleições de 2001. A tendência decrescente é ainda mais

evidente no caso das maiorias relativas: partindo da sua melhor marca de 14% em 1982,

teve um percurso descendente até à eleição de 2001, não registando nesta qualquer maio-

ria relativa.

Gráfico 10. Peso relativo das maiorias conquistadas pela CDS-PP nas eleições autárquicas (em %)

7.2 5.3 8.2 5.21.6

3.41.2

7.4

14.011.3

8.87.3

2.40.0

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

MA MR


O PPD-PSD, apesar de algo irregular neste aspecto, apresenta uma evolução marca-

damente positiva para as maiorias absolutas a partir de 1993, tendo um desenvolvimento

inverso no tocante às maiorias relativas a partir de 1985. As primeiras atingiram o seu

valor mais elevado nas últimas eleições (48,5% das totais da eleição), tendo registado

menor expressão em 1982 (16,7%). Já as maiorias relativas que em 1985 representavam

48,9% das totais da eleição, correspondem, em 2001, apenas a 33,9%.

Gráfico 11. Peso relativo das maiorias conquistadas pela PPD-PSD nas eleições autárquicas (em %)

48.5

39.6

29.629.6

38.8

16.7

24.8

33.934.9

36.738.1

48.9

26.627.9

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

MA MR



143

O Partido Socialista apresenta uma evolução sempre positiva para as maiorias relati-

vas a partir de 1985, chegando estas a representar 46,1% das totais na eleição de 2001. O

mesmo não se pode dizer relativamente às maiorias absolutas: partindo de apenas 12,4%

em 1979 e registando uma evolução tendencialmente crescente até 1993, ano em que

registou 48,8%, evoluiu em sentido contrário nas eleições posteriores e fixou a sua marca

em 33,7% nas eleições de 2001.

Gráfico 12. Peso relativo das maiorias conquistadas pela PS nas eleições autárquicas (em %)

33.7

12.4

26.5 25.4

42.6

48.8

43.6

46.1

32.8 32.930.5 36.9

39.3

44.4

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

MA MR

Base: Número total de maiorias absolutas e maiorias relativas por eleição.

Os valores médios por eleição das quotas-partes dos partidos na conquista de maiorias

mostraram que os “grandes partidos” (PSD e PS) contribuem mais para as maiorias rela-

tivas do que para as maiorias absolutas. Contudo, se observarmos estes indicadores ao

longo das eleições verificamos uma inversão desta tendência. Refira-se, a este propósito,

o facto de, nas duas últimas eleições, o PPD-PSD ter conquistado maior peso relativo nas

maiorias absolutas do que nas maiorias relativas. Comportamento idêntico é observado

relativamente ao PS nas eleições de 1989 e 1993.

Outro elemento a considerar é o domínio dos “grandes partidos” na obtenção das

maiorias absolutas. Os valores médios apontarem nesse sentido: mais de 65% das maio-

rias absolutas registadas em todas as eleições reverteram em favor do PS e do PPD-PSD,

no seu conjunto. Esta constatação, e até de forma mais expressiva, é válida para o caso

das maiorias relativas, já que o somatório obtido pelos dois partidos ultrapassa a marca

dos 70%.


144

A quantificação dos valores globais dos partidos, no conjunto das sete eleições, mos-

tra-nos que são, de facto, os principais partidos portugueses quem ao nível autárquico

partilha de forma mais expressiva as maiorias: 65,8% das maiorias absolutas são dividi-

das entre o PPD-PSD e o PS (com, respectivamente, 33,1% e 32,7%); 72,8% das maio-

rias relativas obedecem ao mesmo critério. Este facto reforça a conclusão apontada rela-

tivamente à crescente bipartidarização da vida política autárquica.

Quadro 26 – Percentagens de maiorias nas eleições para as câmaras municipais (em %)

PARTIDO/ APU CDS PCP-PEV PPD-PSD PS

ELEIÇÃO MR MA MR MA MR MA MR MA MR MA

1979 10,7 24,2 7,4 7,2 27,9 24,8 32,8 12,4

1982 12,6 28,0 14,0 5,3 26,6 16,7 32,9 26,5

1985 7,1 27,6 11,3 8,2 48,9 38,8 30,5 25,4

1989 8,8 5,2 15,0 22,6 38,1 29,6 36,9 42,6

1993 7,3 1,6 16,7 19,2 36,7 29,6 39,3 48,8

1997 2,4 3,4 18,3 12,1 34,9 39,6 44,4 43,6

2001 0,0 1,2 12,2 8,6 33,9 48,5 46,1 33,7

MÉDIA 10,1 26,6 7,3 4,6 15,5 15,6 35,3 32,5 37,6 33,3

% Global * 4,3 11,4 7,6 4,5 9,0 8,4 35,5 33,1 37,3 32,7

Base: número total de maiorias absolutas e maiorias relativas de cada eleição.

* Relação: nº total de maiorias por partido (todas as eleições) / nº total de maiorias (todas as eleições)

7. Capacidade de obtenção de maiorias e reforço da bipartidarização

A análise da evolução das percentagens de votos obtidas pelos principais partidos

permite identificar uma tendência crescente no sentido da afirmação dos partidos mais

votados face aos menos votados. O somatório das percentagens de votos obtidas pelos

dois partidos mais votados, para além de em todas as eleições ultrapassar os 50%, situou-

se, nas quatro últimas, sempre acima dos 60%, tendo mesmo, em 1997, atingido os 71%.

Por outro lado, a diferença entre a percentagem de votos obtida pelos primeiro e ter-

ceiro partidos mais votados apresenta uma evolução sempre crescente até às eleições de

1997, tendo descido ligeiramente na última eleição. Se essa diferença era em 1979 de

7,2% situou-se, em 2001, em 23,5%.

Acresce que a diferença entre o somatório de votos dos dois partidos mais votados e o

dos terceiro e quarto partidos mais votados se situou, nas quatro últimas eleições, sempre

acima dos 40%, apresentando também desde 1979 um comportamento crescente. Esta

constatação permite afirmar que o fenómeno da bipartidarização da vida política autár-

quica é uma realidade.


145

Quadro 27. Percentagem de votos nas eleições para as câmaras municipais (em %)

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

A - 1º Partido mais votado 27,7 31,1 34,0 32,3 36,1 38,1 34,1

B - 2º Partido mais votado 25,5 20,7 27,4 31,4 33,7 32,9 28,2

A’ - Somatório (A+B) 53,2 51,8 61,4 63,7 69,8 71,0 62,3

C - 3º Partido mais votado 20,5 19,6 19,4 12,8 12,8 12,0 10,6

Diferença (A-C) 7,2 11,5 14,6 19,5 23,3 26,1 23,5

D - 4º Partido mais votado 14,7 14,6 9,7 9,1 8,4 5,7 9,0

A’’ - Somatório (C+D) 35,2 34,2 29,1 21,9 21,2 17,7 19,6

Diferença (A’-A’’) 18,0 17,6 32,3 41,8 48,6 53,3 42,7

A análise da distribuição das maiorias absolutas segundo a dimensão eleitoral dos par-

tidos reforça a conclusão anterior. Com efeito, o sistema eleitoral vigente permitiu que

em todas as eleições estudadas, os dois partidos com maior número de maiorias absolutas

conquistassem, em conjunto, mais de 50% delas. Note-se que este indicador apresenta

uma evolução crescente desde 1979 a 1997, ano em que registou 83,8%, situando-se na

última eleição em 82,2%. Trata-se, de facto, de uma expressiva marca destes partidos,

pois que dividem entre mais de quatro quintos das maiorias absolutas registadas.

A distância entre o primeiro e terceiro partido com maior percentagem de maiorias

absolutas aumentou desde 1982 até à última eleição, sendo que se situou nesta em 39,9.

A razão deste valor reside na evolução tendencialmente crescente deste parâmetro no

partido com maior expressão de maiorias absolutas e na tendência inversa verificada na

terceira força política.

Contrariamente, verifica-se a evolução inversa no terceiro e no quarto partido: se em

1982 somavam 40,2% das maiorias absolutas, dividem agora entre eles apenas 14,1%. A

diferença entre as percentagens de maiorias absolutas conquistadas pelos primeiro e

segundo relativamente às dos terceiro e quarto partidos apresenta também uma tendência

marcadamente favorável aos primeiros: de 14,3% em 1982 evoluiu de forma crescente

até às eleições de 1997, permanecendo a partir de 2001 na ordem dos 68%.

Quadro 28 - Percentagens de maiorias absolutas nas eleições para as câmaras municipais (em %)

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

A – Partido com maior nº MA 30,7 28,0 38,8 42,6 48,8 43,9 48,5

B - Partido com o 2º maior nº MA 24,8 26,5 27,6 29,6 29,6 39,9 33,7

A’ - Somatório (A+B) 55,5 54,5 66,4 72,2 78,4 83,8 82,2

C - Partido com o 3º maior nº MA 24,2 23,5 25,4 22,6 19,2 12,2 8,6

Diferença (A-C) 6,5 4,5 13,4 20,0 29,6 31,7 39,9

D - Partido com o 4º maior nº MA 12,4 16,7 8,2 5,2 1,6 3,4 5,5

A’’ - Somatório (C+D) 36,6 40,2 33,6 27,8 20,8 15,6 14,1

Diferença (A’-A’’) 18,9 14,3 32,8 44,4 57,6 68,2 68,1

Obs.: A APU esteve nos anos 1982 e 1985 entre os dois partidos com maior percentagem de MA. A partir

de então os dois primeiros lugares estiveram divididos entre o PPD-PSD e o PS.


146

Estas constatações confirmam o reforço do peso eleitoral do PPD-PSD e do PS no

domínio autárquico, ao mesmo tempo que se assiste a um quase desaparecimento dos

partidos menos representados. Considerando que mais de 80% das maiorias absolutas de

votos são, hoje, partilhadas entre os dois maiores partidos e que este parâmetro tem tido

uma evolução marcadamente crescente, é de esperar que se continue a reforçar a biparti-

darização da vida política autárquica, aspecto que será também objecto de análise no

capítulo seguinte.


147

Capítulo 5

A conversão de votos em mandatos

e o reforço das maiorias absolutas

Neste capítulo analisamos o efeito decorrente da conversão de votos em mandatos

(aplicação do método da média mais alta de Hondt) sobre os resultados eleitorais, em

ordem a saber o grau de influência exercido pelo sistema eleitoral na obtenção de maio-

rias nos executivos municipais.

A análise será efectuada, primeiro em termos globais, dando relevo ao partido vence-

dor, e depois em termos particulares, avaliando os efeitos nos resultados em cada um dos

partidos.

O efeito da conversão de votos em mandatos fez-se sentir de forma diversa no partido

que atingiu a presidência do órgão executivo, bem como nos outros partidos concorrentes

Importa saber qual o efeito do sistema eleitoral em cada uma dessas situações para aferir,

por um lado, qual o verdadeiro efeito desse processo na produção de maiorias e, por

outro lado, que partidos são mais beneficiados. A atenção será centrada nos diferentes

efeitos provocados pelo sistema eleitoral, tentando averiguar os seus efeitos em relação


148

aos grandes e aos pequenos partidos. Importa, essencialmente, saber se os grandes parti-

dos são mais beneficiados que os pequenos e, se assim for, em que grau isso acontece.

A obtenção de maiorias absolutas é, segundo a posição assumida principalmente pelos

grandes partidos, o garante da estabilidade do órgão executivo do município, ao mesmo

tempo que lhe confere a indispensável governabilidade. Nesta perspectiva, interessa

saber se o sistema eleitoral produz ou reforça essas condições de estabilidade e governa-

bilidade no seio dos governos locais.

Sabemos que o processo de conversão de votos em mandatos tem um efeito directo ao

nível do número de maiorias absolutas, dado que se verifica a transformação de maiorias

relativas de votos em maiorias absolutas de mandatos. Assim sendo, importa saber quais

os partidos mais beneficiados neste processo e verificar se o fenómeno é suficientemente

observado ao ponto de se entender como determinante para afirmação de determinadas

forças partidárias em prejuízo de outras.

A variação verificada no número de maiorias relativas, no processo de conversão de

votos em mandatos, tem origem em dois efeitos distintos: a transformação de maiorias

relativas de votos em maiorias absolutas de mandatos e a atribuição de igual número de

mandatos ao partido detentor da maioria relativa de votos e a outros que tenham obtido

percentagens de votos próximas das que conferiram a maioria relativa, dando origem ao

que designamos por maiorias relativas partilhadas. Neste último caso, passamos a ter no

seio do órgão executivo do município mais que uma força política a partilhar o número

mais elevado de mandatos atribuídos. Se é verdade que o partido vencedor em termos de

votos mantém a presidência desse órgão e que o presidente da câmara goza do direito de

voto de qualidade, não é menos verdade que, nessas situações, outros partidos têm o

mesmo peso relativo nas votações.

Fruto das alterações provocadas ao nível das maiorias no processo de conversão de

votos em mandatos, surge, naturalmente, uma nova relação entre as maiorias absolutas e

relativas que importa também conhecer em ordem a melhor identificar os benefícios

obtidos por cada um dos partidos.

Em fase posterior deste trabalho analisaremos as eleições autárquicas intercalares e as

suas razões, a fim de indagar da sustentabilidade da posição assumida pelo PPD-PSD e

pelo PS relativamente à instabilidade governativa que, segundo eles, caracteriza os

governos locais.


149

1. Eleições Autárquicas de 1979 a 2001

Se, de facto, o sistema eleitoral vigente no nosso país garantisse a proporcionalidade

pura da representação das várias forças políticas de acordo com os resultados obtidos,

teríamos, naturalmente, ao nível dos mandatos a mesma relação entre os partidos que

observamos nas votações.

Também as maiorias de votos sofrem alteração, quer em número quer em grau, quan-

do os votos são convertidos em mandatos.

Quanto ao número de maiorias, o efeito da aplicação do sistema eleitoral é também

notório, sendo consequência da alteração do grau das maiorias obtidas em termos de

votos antes referida. A nova relação entre maiorias parece ter um papel significativo, não

só para a caracterização do sistema eleitoral, mas também para uma melhor sustentação e

estabilidade dos governos locais.

Estas e outras alterações provocadas por um sistema eleitoral dito proporcional serão

de seguida analisadas em cada uma das eleições para os órgãos executivos do município

ocorridas depois de 1976, com vista a saber que efeito têm na estabilidade e na governa-

bilidade dos órgãos executivos por ele produzidos.


1.1.1. Resultados globais – o partido vencedor

Em termos globais, os partidos que ganharam a presidência dos executivos munici-

pais, tendo atingido, nos municípios em que concorreram e conseguiram mandatos, uma

média geral de votos de 53,7%, obtiveram uma média geral de mandatos de 61,8%, bene-

ficiando, portanto, neste parâmetro, com o efeito da conversão de votos em mandatos, de

um incremento de 8,1%.

As eleições autárquicas de 1979, como vimos no capítulo anterior, produziram 153

maiorias absolutas de votos, 122 maiorias relativas e uma consequente relação entre

maiorias de 1,25. Na conversão de votos em mandatos, estes valores alteraram-se de

forma que as maiorias absolutas de mandatos atingiriam o valor de 203 e o número de

maiorias relativas se cifrou em 72. O novo valor da relação entre maiorias fixou-se então



150

em 2,82. A conversão de votos em mandatos transformou, então, 50 maiorias relativas de

votos em maiorias absolutas de mandatos e mais que duplicou a razão entre maiorias,

garantindo que 73,8% das maiorias de mandatos correspondessem a maiorias absolutas.

De entre as maiorias relativas de mandatos (26,1% das totais), foram significativos os

casos em que existem duas ou mais forças partidárias com igual número de mandatos, o

que originou o que identificamos por maiorias relativas partilhadas. Na verdade, das 72

maiorias relativas de mandatos obtidas nesta eleição, 44 estão nessas condições, sendo

apenas 28 as maiorias relativas de facto.

Após o efeito da conversão de votos em mandatos, à média de 60,9% da percentagem

de votos das maiorias absolutas haveria de corresponder uma média da percentagem de

mandatos de 67,9%, registando-se assim um incremento de 7,0%.2

No tocante às maiorias relativas, o benefício da conversão de votos em mandatos

sobre a média da percentagem de votos reflectiu-se de forma diferente, já que assistimos

ao aparecimento das maiorias absolutas partilhadas.3

Em face destes valores, podemos afirmar que, em termos globais, foi notório o benefí-

cio dos partidos vencedores, já que o efeito da conversão de votos em mandatos incre-

mentou os seus índices em praticamente todos os parâmetros de análise. Mais evidente

foi o aumento no valor das maiorias absolutas, aspecto que se apresenta como decisivo

para a criação das famigeradas condições de governabilidade. A duplicação do valor da

relação entre as maiorias absolutas e as maiorias relativas apresenta-se como o contributo

mais forte para esse desiderato.

O efeito menos positivo deste processo parece ser o fenómeno associado ao apareci-

mento de maiorias relativas partilhadas. Esta circunstância, apesar de retirar peso relativo

dentro do órgão executivo ao detentor da maioria relativa de votos, garante que o partido

mais votado mantém o direito de exercício da sua presidência. Este efeito parece, contu-

do, ser largamente compensado pelo incremento causado pela conversão de votos em

mandatos no número de maiorias absolutas.

2 Note-se que este incremento traduz o efeito verificado nas maiorias absolutas de votos acrescido da

influência causada pela transformação de maiorias relativas de votos em maiorias absolutas de mandatos. 3 Por esta razão, não nos iremos deter na avaliação das evoluções relativas à média da percentagem de

votos e mandatos, no caso particular das maiorias relativas.


151

Quadro 1. Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias (partido vencedor) - 1979

Votos Mandatos Diferença

Média geral (%) 53,7 61,8 8,1

Total de maiorias absolutas (MA) 153 203 50

Média das maiorias absolutas (%) 60,9 67,9 7,0

Total de maiorias relativas (MR) 122 72 -50

Total de maiorias relativas de facto (-) 28 (-)

Total de maiorias relativas partilhadas (-) 44 (-)

Relação MA/MR 1,25 2,82 1,57

A conversão de votos em mandatos teve, em termos globais, um efeito notório sobre

as percentagens de votos obtidos pelos partidos que conquistaram a presidência do órgão

executivo. Apesar de nem sempre esse efeito ter actuado no sentido de conferir uma mais

elevada percentagem de mandatos do que a de votos conquistados, podemos afirmar ter

sido essa a situação esmagadoramente mais observada. De facto, dos 275 municípios tra-

tados nesta eleição, 242 mereceram um efeito positivo, isto é, no sentido da transforma-

ção das percentagens de votos em mais expressivas percentagens de mandatos, tendo-se

este aumento cifrado, em termos médios, em 9,5%. De entre os restantes municípios, 1

não sofreu qualquer efeito neste processo (Nisa no distrito de Portalegre) e 32 obtiveram

percentagens de mandatos inferiores às conseguidas em termos de votos, sendo o valor

médio verificado neste caso de -1,9%. Isto significa que em 88,0% dos casos o efeito do

sistema eleitoral foi no sentido de incrementar as percentagens de mandatos relativamen-

te às de votos e que em apenas 11,6% deles o efeito foi no sentido inverso. Podemos,

ainda, com base nestes dados, afirmar que o sistema proporcional de Hondt só em situa-

ções muito especiais tem um comportamento indiferente relativamente aos valores das

percentagens de votos, já que em apenas 1 das 275 situações não produziu qualquer efei-

to.

Quadro 2. Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos (partido vencedor)-1979

Valor

Efeito positivo (nº casos em que % mandatos > %votos) (EP) 242

Média do efeito positivo (% mandatos -%votos) (MEP) 9,5

Efeito neutro (nº casos em que % mandatos = %votos) 1

Efeito negativo (nº casos em que % mandatos < %votos) (EN) 32

Média do efeito negativo (% mandatos -%votos) (MEN) -1,9

Saldo líquido [(EP x MEP)+(EN x MEN)] 2235,6


152

1.1.2. Resultados dos partidos

Os efeitos do sistema eleitoral fizeram-se sentir de modo consideravelmente diferente

nas várias forças políticas.

O PS, tendo registado, nos municípios em que concorreu e obteve mandatos, 30,1%

dos votos, conquistou uma percentagem global de mandatos de 31,6%, beneficiando,

assim, por efeito da conversão de votos em mandatos, de um incremento de apenas 1,4%.

Este benefício, tendo sido quase insignificante, e mesmo o mais baixo de entre todos os

partidos, foi, porém, mais evidente noutros partidos, em particular no CDS-PP e no PPD-

PSD que registaram, respectivamente, incrementos de 5,6% e 5,5%.

O benefício dos grandes partidos é particularmente notório no tocante ao número de

maiorias, quer em termos globais, quer em termos de maiorias absolutas. Em termos glo-

bais, o PS registou o maior incremento, já que após a conversão de votos em mandatos

viu aumentado em 10 o número de maiorias que tinha garantido em termos de votos.

Também o PPD-PSD e o CDS-PP conseguiram incrementos consideráveis, tendo regis-

tado mais 8 maiorias de mandatos que os obtidos em termos de votos.

A clivagem entre grandes e pequenos partidos é mais evidente quando observamos o

incremento das maiorias absolutas. Apesar da dilatação do seu valor médio ter sido mais

patente nos dois pequenos partidos (8,3% no CDS-PP e 6,1 na APU), é no tocante ao seu

número que os grandes partidos se destacam: o PS e o PPD-PSD obtiveram mais 15

maiorias absolutas de mandatos do que as que registaram em termos de votos. Este valor

mais que duplica o verificado para a APU (6) e quase quadruplica o apurado para o CDS-

PP (4).

A abordagem das transformações verificadas ao nível das maiorias relativas suscita-

nos a necessidade de fazer uma análise diferente da seguida para as maiorias absolutas.

Nestas eleições os partidos que viram incrementado o número de maiorias relativas

foram, de facto, os mais pequenos. Note-se que este resultado tem apenas uma origem

possível: obtenção de igual número de mandatos ao do partido detentor da maioria relati-

va de votos.4

4 Pode-se, portanto, neste caso, afirmar que os pequenos partidos compensaram, e ultrapassaram até,

através deste fenómeno, o número de maiorias relativas de votos que viram transformadas em maiorias

absolutas de mandatos. Esta situação merece ser bem ponderada, pois que pode apenas significar menor

tendência ou capacidade dos partidos em ver transformadas em maiorias absolutas de mandatos as suas

maiorias relativas de votos.


153

As transformações provocadas pela conversão de votos em mandatos podem ainda ser

aferidas pelo cálculo da nova relação entre maiorias. Este indicador torna patente o maior

benefício obtido pelos grandes partidos quando comparado com o dos partidos com

menor expressão eleitoral. De facto, foram o PPD-PSD e o PS quem maior incremento

teve neste indicador, registando aumentos consideráveis (0,85 e 0,49, respectivamente)

no resultado obtido em termos de votos. Os pequenos partidos, ou tiveram um incremen-

to pouco significativo (como foi o caso da APU com 0,23), ou sofreram mesmo uma

redução (de -0,07 no caso do CDS-PP).

Quadro 3. Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias dos partidos - 1979

APU CDS-PP PPD-PSD PS

Votos Mandatos Diferença Votos Mandatos Diferença Votos Mandatos Diferença Votos Mandatos Diferença

Média geral (%) 26,7 29,2 2,5 33,0 38,6 5,6 38,2 43,7 5,5 30,1 31,6 1,4

Nº de maiorias do partido 50 57 7 20 28 8 72 80 8 59 69 10

Nº de maiorias absolutas 37 43 6 11 15 4 38 53 15 19 34 15

Média das maiorias absolutas (%) 58,8 64,9 6,1 65,5 73,8 8,3 60,8 64,9 4,1 54,5 58,8 4,3

Nº de maiorias relativas 13 14 1 9 13 4 34 27 -7 40 35 -5

Nº de maiorias relativas de facto (-) 5 (-) (-) 3 (-) (-) 8 (-) (-) 5 (-)

Nº de maiorias relativas partilha-

das (-) 9 (-) (-) 10 (-) (-) 19 (-) (-) 30 (-)

Relação de maiorias [MA/MR(t)] 2,85 3,07 0,23 1,22 1,15 -0,07 1,12 1,96 0,85 0,48 0,97 0,49

Nota: Para o cálculo da relação entre maiorias considerou-se o nº total de maiorias relativas de mandatos.

O efeito da conversão de votos em mandatos pode ainda ser avaliado de acordo com o

número de casos em que, relativamente a cada partido, beneficiou ou prejudicou a sua

representação. Comparando, para cada força partidária, as percentagens de votos com as

de mandatos, em cada município em que o partido concorreu e obteve representação,

identificamos os casos de efeito positivo e de efeito negativo do processo de conversão

de votos em mandatos (correspondentes, respectivamente, a um aumento e a uma redu-

ção do valor da percentagem de representação).

No caso das eleições de 1979 constatou-se haver, em número, um claro benefício dos

grandes partidos em desfavor dos mais pequenos. O PS e o PPD-PSD foram os partidos

que em maior número registaram um efeito positivo (respectivamente, 145 e 95 casos),

sendo que a APU, com 90 casos, e o CDS-PP, com apenas 46, consolidaram, mais uma

vez, o seu estatuto de menos beneficiados. Esta constatação deve, contudo, ser comple-

mentada com a informação relativa à média da diferença positiva entre as percentagens

de mandatos e de votos de cada partido: o PPD-PSD registou o mais elevado valor (7,8),

tendo o PS obtido o valor mais reduzido (4,7).


154

Em termos de efeito negativo, o PS foi o partido mais prejudicado, ao registar 90

casos de redução da sua representação. O PPD-PSD, a par com o CDS-PP, foi dos parti-

dos que registou menores prejuízos. O valor médio desse prejuízo confirma a pior posi-

ção para o PS, sendo que os outros partidos registaram valores muito próximos. Apesar

disso, no cômputo geral, o PPD-PSD afirma-se como o partido mais beneficiado, seguido

do PS. A APU e o CDS-PP são, mais uma vez, relegados para a posição dos menos bene-

ficiados.

Quadro 4. Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos nos partidos - 1979


Efeito positivo (nº casos em que % mandatos > %votos) (EP) 90 46 95 145

Média do efeito positivo (% mandatos -%votos) (MEP) 5,0 7,1 7,8 4,7

Efeito neutro (nº casos em que % mandatos = %votos) 0 0 0 1

Efeito negativo (nº casos em que % mandatos < %votos) (EN) 42 21 25 90

Média do efeito negativo (% mandatos -%votos) (MEN) -2,7 -2,0 -2,5 -3,6

Saldo líquido [(EP x MEP)+(EN x MEN)] 336,0 284,9 679,9 357,9

A AD situou-se, na análise do efeito do sistema eleitoral sobre as maiorias, na proxi-

midade dos grandes partidos. No ranking que pudemos estabelecer, esta aliança dividiu a

sua posição, em todos os parâmetros de análise, entre as segunda e terceira posições.

Assumindo-se que esta aliança representou uma das forças partidárias com maior expres-

são nestas eleições (aliás, comprovável pela observação dos seus resultados), reforça-se a

ideia de que o sistema eleitoral beneficia mais os grandes partidos.

Quadro 5. Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias da AD - 1979


Média geral (%) 44,8 49,0 4,2

Total de maiorias 73 84 11

Total de maiorias absolutas 47 57 10


Total de maiorias relativas 26 27 1



Relação de maiorias [MA/MR(t)] 1,81 2,11 0,30

Também na quantificação do efeito do sistema eleitoral na conversão de votos em

mandatos observamos que apenas o PPD-PSD foi mais beneficiado, em termos globais,

do que a AD. Esta aliança, para além de num número muito expressivo de casos ter obti-

do maior percentagem de mandatos do que de votos (99), registou uma percentagem


155

média de aumento cifrada em 7,1, o que a situa entre os três partidos que maior benefício

colheram neste processo.

Quadro 6. Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos na AD - 1979

Valor

Efeito positivo (nº casos em que % mandatos >

%votos) (EP) 99



Efeito negativo (nº casos em que % mandatos < %votos)

(EN) 33


Saldo líquido [(EP x MEP)-(EN x MEN)] 593,0

1.1.3 As maiorias dos partidos e as suas representações no órgão executivo

Um outro elemento caracterizador da importância relativa dos partidos ou coligações

diz respeito ao número de representações nos governos municipais, não só em termos de

maiorias absolutas e relativas, mas também em termos do segundo, terceiro e quarto par-

tido mais votado e, principalmente, no primeiro destes casos.

No caso do PS, o número global de representações foi de 236 (86% do total dos muni-

cípios) o que demonstra uma larga e a maior das participações em executivos municipais.

De facto, este partido foi o que mais se evidenciou neste aspecto, sendo o que obteve

melhor resultado, não só em termos de número de maiorias relativas de votos, conforme

anteriormente referido, mas também como segundo e terceiro partido mais votado no

global dos municípios portugueses. No caso da AD, o número total de maiorias associado

ao valor em que conquistou a segunda, terceira ou quarta posição em termos de partido

mais votado é de 132 (48% do total de representações possíveis), o que se torna significa-

tivo se, aos 275 municípios que constituem o universo da nossa análise retirarmos aque-

les em que esta aliança não se apresentou a eleições, número que não é desprezável já

que o fez em partes significativas do território nacional. A incidência destas observações

foi, maioritariamente, como partido mais votado (maioria absoluta ou relativa) e como

segundo partido mais votado, uma vez que regista apenas 13 participações como terceiro

partido e nulo como quarto.5 No tocante às observações relativas ao número de executi-

vos municipais em que a APU obteve participações, tendo em conta não só os casos em

5 Naturalmente que esta análise será mais válida em situações em que um partido concorre individual-

mente do que nos casos em que se apresenta coligado ou em aliança com outro. Há, neste como noutros

casos análogos de coligação ou aliança, que considerar que os seus partidos constituintes se apresentam

individualmente a eleições noutras partes significativas do território.


156

que preside ao executivo, mas também aqueles em que obtém mandatos quer como

segundo, terceiro ou quarto partido mais votado, refere-se o facto desta aliança ter igua-

lado a AD: 132 casos (48% do total de municípios). Para além das 57 maiorias obtidas, a

APU conseguiu mandatos em 75 municípios como segundo, terceiro e quarto partido

mais votado.6 As participações em executivos municipais conseguidas pelo PPD-PSD em

termos individuais foram também numerosas. As 120 participações conseguidas (44% do

total dos municípios) referem-se essencialmente a casos de maiorias e a um número tam-

bém significativo de observações relativas a segunda força mais votada. De facto, do

total de participações conseguidas, 53 são devidas a maiorias absolutas e 27 a maiorias

relativas, sendo portanto muito significativo, em termos relativos, o número de casos de

presidências de executivos camarários. As posições de segunda e terceira força mais

votada perfazem o total de participações do PPD-PSD. As participações do CDS-PP em

executivos municipais cingiram-se a valores baixos em termos relativos, já que perfazem

em termos globais, isto é, incluindo as relativas às maiorias obtidas (28) e as decorrentes

das situações em que o partido obteve a posição de segundo, terceiro e quarto partido

mais votado, apenas 67 casos (24% do total dos municípios). Naturalmente que esta aná-

lise individualizada da prestação do CDS-PP, em eleições em que aparece coligado em

parte significativa do país com o PPD-PSD, aparece prejudicada e não permite inferir

com segurança outros dados que não sejam os meramente descritivos.

Assim, quando avaliamos a quota-parte da participação das diversas forças partidárias

nos executivos municipais, verificamos, uma vez mais, que os partidos mais fortes se

sobrepõem aos mais fracos. De facto, neste parâmetro o PS, ao atingir 236 participações,

sobrepõe-se a todos os outros partidos, deixando-os a uma distância muito significativa.

Mesmo considerando em favor dos partidos constituintes da AD todas as participações

por esta aliança conseguidas, os socialistas garantem o segundo lugar do ranking, sendo

apenas ultrapassados pelos sociais-democratas que passam a registar 252 participações.

Ainda neste cenário, o CDS-PP ultrapassa apenas a APU, ficando ainda a distância con-

siderável do PS. Pode-se então dizer que são, de facto, os grandes partidos quem mais

intervém no domínio autárquico, constatação esta que se confirma pela sua capacidade

não só de obter maiorias, mas também de conquistar participações nos executivos muni-

cipais.

6 Esta realidade denota, por um lado, uma elevada participação da APU nos executivos autárquicos e

por outro a expressiva parte dessa participação que por ela é feita na qualidade de detentora da presidência

do órgão executivo do município e mesmo como executivo maioritário.


157

Gráfico 1. Número total de representações partidárias – 1979

132 132

67

120

236

AD APU CDS-PP PPD-PSD PS

Em face destes valores, importa saber se se mantém, ao nível das maiorias de manda-

tos, a relação existente entre as diversas forças políticas na divisão das participações nos

executivos. No tocante a estas, tínhamos já visto que foi a AD quem registou um valor

mais expressivo, seguida do PPD-PSD e do PS com, respectivamente, 80 e 69. A APU

com 57 e o CDS-PP com 28 dividiram os últimos lugares neste parâmetro de análise.7

Gráfico 2. Número de maiorias obtidas – 1979

84

57

28

80

69


7 Seguimos, também aqui, uma análise separada de todas as forças políticas concorrentes, sem nos

preocuparmos com o facto da Aliança Democrática representar valor para outros dois partidos que concor-

reram no mesmo acto eleitoral (PPD-PSD e CDS-PP).


158



No processo de conversão dos votos em mandatos, os partidos que conquistaram as

presidências das câmaras municipais viram incrementado em 9,0% o valor médio da

representação que tinham assegurado pelos votos.

Para além deste efeito, outros ocorreram nesse processo e alguns deles foram até mais

expressivos. Foi o caso da transformação de maiorias relativas de votos em absolutas de

mandatos e o consequente impacto ao nível da relação entre essas maiorias.

No primeiro caso, assistimos a um incremento de 75 no número de maiorias absolutas

registado em termos de votos. Decorrente desta transformação, o valor da relação maio-

rias absolutas/maiorias relativas aumentou em 2,1, cifrando-se em 3,04. Isto significa que

se passou duma situação em que existia, em termos de votos, maior número de maiorias

relativas do que de maiorias absolutas (relação MA/MR = 0,92), para a situação inversa.

Este efeito é, de facto, substantivo e reflecte bem o elevado benefício que o processo de

conversão de votos em mandatos produz em favor dos partidos vencedores.

Quadro 7. Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias (partido vencedor)-1982


Média geral (%) 50,4 59,4 9,0






Relação MA/MR 0,92 3,04 2,1

Os efeitos da conversão de votos em mandatos não se esgotaram nos benefícios pro-

duzidos sobre o número de maiorias de votos, estendendo-se, naturalmente, às percenta-

gens de representação dos partidos nos executivos municipais. Nestas eleições, em 257

dos 275 municípios verificou-se um incremento da representação dos partidos vencedo-

res das eleições, isto é, a uma maior percentagem de mandatos quando comparada com a

de votos que lhe deu origem. E este aumento foi significativo já que, em termos médios



159

globais, atingiu os 9,7%. Apenas nos 18 municípios restantes se observou uma redução

das percentagens de mandatos face à dos votos, não se tendo verificado qualquer caso em

que a conversão de votos em mandatos tenha tido efeito neutro. Podemos, então, dizer

que, globalmente, este processo beneficia de forma decisiva o partido vencedor, atribuin-

do-lhe maior representatividade no órgão executivo municipal do que aquela que lhe

tinha sido conferida pelos votos. Mas, sendo o partido vencedor largamente beneficiado,

o prejuízo caberá aos outros partidos concorrentes e em particular aos que menor expres-

são de votos registaram, como adiante veremos.


Valor








Quanto à avaliação do impacto do processo de conversão de votos em mandatos nas

situações particulares de cada partido, constatamos que foi o incremento no número de

maiorias absolutas, e não o aumento da sua percentagem nem o da percentagem votos, o

que mais reforçou o benefício colhido pelos grandes partidos, com natural e consequente

prejuízo para os restantes. Uma consequência directa desse facto foi o proveito, em ter-

mos do número global de maiorias, registado pelos partidos com maior expressão eleito-

ral (8 para o PPD-PSD e 14 para o PS).

As percentagens de votos das maiorias absolutas sofreram aumentos que não variaram

muito com a expressão conseguida por cada um dos partidos. Todos os partidos conside-

rados apresentaram aumentos que se situaram próximo dos 5/6%.

O incremento do número de maiorias absolutas, isto é, a transformação de maiorias

relativas de votos em maiorias absolutas de mandatos, foi, efectivamente, o que mais

favoreceu o PS e o PPD-PSD, permitindo um maior afastamento destes relativamente à

APU e ao CDS-PP. Enquanto estes registaram incrementos de 11 casos, o PS foi o parti-

do que mais se evidenciou registando 27, seguido do PPD-PSD que conquistou 18.


160

Embora todos os partidos tenham sido beneficiados, foi evidente a diferenciação obser-

vada a favor dos grandes partidos.

A evolução do valor da relação entre as maiorias absolutas e as maiorias relativas nes-

tas eleições não suportaram, contudo, a ideia da clivagem entre grandes e pequenos parti-

dos. A APU foi mesmo o partido que maior incremento apresentou, sendo que os outros

registaram evoluções que não foram significativamente diferentes. A este propósito

importa referir alguns aspectos que poderão ajudar a explicar este fenómeno: a APU tem

demonstrado uma elevada constância no número de maiorias absolutas e uma natural

tendência para este se sobrepor ao de maiorias relativas (era o partido que melhor relação

MA/MR apresentava na contagem dos votos); o PPD-PSD concorreu nestas eleições, em

parte significativa do país, em coligação com o CDS-PP, o que naturalmente afectou os

seus resultados.

Importa, ainda, salientar que todos os partidos presidiram mais vezes ao órgão execu-

tivo do município suportados por maiorias absolutas do que por maiorias relativas (a

relação MA/MR foi, para todos os partidos, superior a 1). Este facto demonstra só por si

a possibilidade de um sistema de representação proporcional produzir significativos

casos de maiorias absolutas ao ponto de ultrapassar o de maiorias relativas.




Média geral (%) 27,4 30,5 3,1 28,9 32,1 3,2 34,1 37,2 3,1 33,1 36,5 3,4



Média das maiorias absolutas

(%) 59,4 64,7 5,3 58,6 63,5 4,9 57,5 63,6 6,1 55,4 61,1 5,8

Nº de maiorias relativas 18 11 -7 20 14 -6 38 28 -10 47 34 -13


Nº de maiorias relativas parti-

lhadas (-) 8 (-) (-) 9 (-) (-) 20 (-) (-) 28 (-)

Relação de maiorias

[MA/MR(t)] 2,06 4,36 2,31 0,35 1,29 0.94 0,58 1,43 0,85 0,74 1,82 1,08


A quantificação dos casos em que a conversão de votos em mandatos beneficiou os

partidos confirma o maior favor prestado por esse processo aos grandes partidos. Se ao

nível do aumento das percentagens de votos (quando convertida para mandatos) isso não

é evidente, ao nível no número de casos em que há benefício dos partidos há uma clara

clivagem entre os que detêm maior expressividade de votos e os que se lhe opõem: o PS

mereceu incrementos em 166 casos, registando a APU apenas 91. O factor AD não nos


161

permitirá, como aliás aconteceu anteriormente, tecer melhores considerações a este res-

peito. Contudo, e apesar desse elemento perturbador da nossa análise, verificamos que o

saldo líquido do benefício colhido pelas diversas forças partidárias confirma a maior

beneficiação dos grandes partidos.









Como vimos no capítulo anterior, os resultados registados pela AD nestas eleições não

lhe conferiram um peso relativo que lhe permitisse o uso do rótulo de grande partido.

Apesar disso, esses resultados foram suficientemente expressivos para que a possamos

considerar um elemento perturbador da análise individual dos partidos que a compu-

nham. Na verdade, foi ainda muito significativo o número de maiorias registadas, parti-

cularmente o de maiorias absolutas de mandatos. As 39 obtidas são também o resultado

de um incremento de 8, proporcionado pelo processo de conversão de votos em manda-

tos. Devemos salientar que este processo lhe permitiu ainda conquistar a segunda melhor

relação entre maiorias (2,60), só ultrapassada pela APU, o que denota, para esta força

partidária, uma grande preponderância das maiorias absolutas face às maiorias relativas.

Contudo, fruto da menor expressividade de votos obtida nestas eleições face às anterio-

res, a AD não beneficiou do estatuto de grande partido na conversão de votos em manda-

tos, tendo registado incrementos que se situaram mais próximos dos conquistados pelos

pequenos partidos e, por vezes, até abaixo destes.

Quadro 11. Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias da AD - 1982


Média geral (%) 40,0 44,1 4,1




Total de maiorias relativas 18 15 -3




162


A quantificação dos casos de benefício do processo de conversão de votos em manda-

tos atribuiu à AD a terceira posição no ranking dos principais partidos portugueses. Ten-

do sido a força partidária que melhor incremento teve na média de votos, acabou por

registar o segundo melhor saldo líquido desse processo (426,4), só ultrapassado pelo PS.

Aqui sim, podemos dizer que mereceu o tratamento que parece estar reservado aos gran-

des partidos.

Quadro 12. Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos na AD - 1982

Valor







1.2.3. As maiorias dos partidos e as suas representações no órgão executivo

O sucesso do PS ficou também marcado pelo facto de ter registado uma vitória folga-

díssima em termos de número de participações nos executivos. Atingiu representação em

245 executivos camarários (89% dos totais), sendo, de entre todos os concorrentes, o que

conseguiu maior número de representações, não só, em termos globais, mas também em

termos de maiorias absolutas e relativas. A APU, tendo atingido maior número de maio-

rias absolutas de votos, foi, no processo de conversão de votos em mandatos, ultrapassa-

da pelos socialistas.

Em termos de participações em executivos municipais, a AD viu reduzida a sua

expressão, passando a ser a força menos representada, à excepção do CDS-PP. Obteve

apenas representação em 117 municípios (43% do total). Foi, essencialmente, devido ao

menor número de maiorias obtidas que essa participação ficou prejudicada, uma vez que

como segunda e terceira força mais votada registou mesmo um aumento, apesar de não

muito significativo. Parece-nos, por isso, ter havido uma transferência nas preferências


163

dos eleitores que relegou esta força para participações minoritárias no executivo munici-

pal em desfavor das participações em maioria.

A APU não conseguiu melhorar o seu índice de participação ao nível dos governos

locais, tendo-se assistido a uma redução nesse indicador: de 132 em 1979 passou para

128 nestas eleições (47% dos municípios). Apesar de ter obtido um valor não muito infe-

rior ao anterior e de ter mantido a terceira posição entre as forças políticas concorrentes,

acompanhou neste caso a tendência da AD que, contrariamente a todas as outras forças

políticas, assistiu a uma redução considerável no valor do indicador. Porém, a redução

não é resultado do número de maiorias obtidas, uma vez que esse número sofreu até um

ligeiro aumento. Não foi também consequência do número de participações como tercei-

ro partido mais votado dado ter sido quem melhor resultado obteve neste parâmetro. Ela

deveu-se essencialmente às participações como segundo partido mais votado, onde se

verificou uma redução substancial. Parece-nos ter havido, no caso da APU, um efeito

inverso do observado para a AD: os eleitores determinaram uma participação mais ao

nível da presidência dos governos em desfavor de participações como principal força de

oposição nesses governos.

O número de representações conseguidas pelo PPD-PSD registou um aumento cifrado

em 13 unidades relativamente às 120 obtidas em 1979. Os 133 municípios em que obteve

representação correspondem a 48% do total de municípios. Este aumento ficou a dever-se

a um expressivo incremento do número de participações como segundo e terceiro partido

mais votado, já que em termos gerais se verificou uma substancial redução nas maiorias

de votos conseguidas.

O número de participações em executivos municipais obtidos pelo CDS-PP compen-

sou, de alguma forma, a sua intervenção política ao nível local. Registou-se, neste caso,

um considerável aumento, dado que às 67 garantidas em 1979 haveria que acrescentar

18, permitindo-lhe constituir-se no executivo de outros tantos municípios. Este incremen-

to deveu-se, essencialmente, ao acréscimo de maiorias e de participações como terceiro

partido mais votado. Mesmo que consideremos a soma das representações asseguradas

por este partido individualmente com as que assegurou em coligação com o PPD-PSD,

verificaremos que esse número se situa significativamente abaixo do alcançado pelo PS,

o que confirma também a preponderância dos grandes partidos.


164


117128

85

133

245


O número de representações conquistadas pelos partidos encontra paralelo no número

de maiorias de mandatos por eles registadas. O PS isolou-se nesta contagem conquistan-

do 96 maiorias e assegurando o lugar que já lhe cabia em termos do número de represen-

tações. Ao analisar, em termos individuais, as restantes forças partidárias verificamos

que o PPD-PSD regista um confortável segundo lugar com 68 maiorias, seguido pela

APU, AD e CDS-PP com, respectivamente 59, 54 e 32. Exercício análogo ao feito para o

CDS-PP para o caso das participações em executivos podemos fazer para este caso e

mais uma vez concluiremos que há um franco predomínio dos grandes partidos face aos

restantes.

Gráfico 4. Número de maiorias obtidas pelas forças partidárias – 1982

5459

32

68

96



165



Os resultados globais dos partidos vencedores da eleição de 1985 apresentaram uma

evolução positiva dos valores registados anteriormente, tendo, contudo, mantido constan-

te a diferença entre a média geral de votos e a de mandatos.

Tendo-se registado maior número de maiorias relativas de votos do que maiorias abso-

lutas, a conversão de votos em mandatos, mais uma vez, deu lugar à transformação de

um número muito significativo das primeiras (78) em maiorias absolutas de mandatos.

Esta transformação inverteu a relação entre maiorias, tendo-se por essa via obtido, em

termos de mandatos, maior número de maiorias absolutas (212) do que de maiorias rela-

tivas (apenas 134). A nova relação entre maiorias cifrou-se em 3,37 o que dá uma ideia

clara da preponderância das maiorias absolutas sobre as relativas. Releva-se que foi mui-

to substancial o valor do aumento causado pelo processo de conversão de votos em man-

datos no valor dessa relação (2,41), que se traduz num favorecimento relativo da repre-

sentação dos partidos vencedores face aos que não registaram vitórias em cada municí-

pio.



Média geral (%) 51,4 60,4 9,0






Relação MA/MR 0,95 3,37 2,41

Também a quantificação do efeito produzido pela conversão de votos em mandatos

aponta para uma evolução positiva. Neste acto eleitoral o número de casos em que o

valor da diferença entre as percentagens de mandatos e as de votos foi positiva cifrou-se

em 260 (94,55% dos casos), o que significa que apenas em 15 casos assumiu valor nega-

tivo.



166

Relativamente ao valor médio do aumento percentual registado, verificamos haver,

também, uma constância, já que o expressivo número de 9,7% tinha sido já obtido em

1982. Nos casos pouco significativos em que a diferença entre as percentagens de man-

datos e de votos foi negativa, o valor dessa diferença foi de apenas 2,1%.

O saldo líquido global foi francamente favorável aos partidos vencedores das eleições

e traduz, portanto, um prejuízo dos partidos que não tiveram tal sorte.


Valor








A conversão de votos em mandatos teve, naturalmente, implicações diferentes nos

partidos que conquistaram maiorias. Parece ser regra o maior benefício mais uma vez

verificado a favor dos grandes partidos.

Nesta eleição, não foi a diferença da média de mandatos, face à de votos conquistada,

que estabeleceu maior clivagem entre eles: apesar de o PPD-PSD ter registado neste

parâmetro um valor que é da ordem do dobro do obtido pelos pequenos partidos (APU e

CDS-PP) o PS, com 2,8, não obteve melhor sorte que estes.

O elemento de clivagem mais evidente foi claramente o número de maiorias conquis-

tadas, particularmente o de maiorias absolutas. Além de o PPD-PSD e do PS terem regis-

tado um muito maior incremento de maiorias no processo de conversão (35 e 25, respec-

tivamente, face a 8 para o APU e 10 para o CDS-PP), os socialistas, tendo partido de uma

situação de desvantagem relativamente ao APU (que detinha maior número de maiorias

absolutas de votos), ultrapassou largamente a marca deste partido na contagem final de

maiorias absolutas de mandatos. Este facto é só por si esclarecedor da diferenciação esta-

belecida pelo método de Hondt no tratamento dos partidos de acordo com a sua dimensão

eleitoral.

As alterações verificadas, por essa via, no número de maiorias absolutas e as implica-

ções desse processo no número de maiorias relativas levaram a nova relação entre maio-


167

rias. A APU, fruto da sua hegemonia nas áreas de maior implantação, continuou a regis-

tar a melhor relação de entre todos os partidos (6,43), registando também o maior incre-

mento decorrente da conversão de votos em mandatos (2,73).

De entre os outros partidos essa relação assumiu, apesar das diferenças, maior equilí-

brio: O PS conseguiu a maior delas (2,19) e também o maior aumento (1,40), seguido do

PPD-PSD e do CDS-PP, com valores muito próximos. Este fenómeno merece, neste

caso, melhor explicação: a variação no valor da nova relação entre maiorias depende não

só da transformação de maiorias relativas em maiorias absolutas, mas também da capaci-

dade dos partidos para, a partir de situações de segunda força política mais votada, pro-

duzirem maiorias relativas partilhadas, isto é, obterem o mesmo número de mandatos que

a força que conquistou a maioria de votos, aplicando-se esta situação apenas aos casos de

vitórias por maioria relativa de votos. Se atentarmos nas variações registadas nas maio-

rias relativas, concluímos que os grandes partidos atingem também marcas mais favorá-

veis neste domínio, o que explica o menor efeito sentido no valor da relação entre maio-

rias.




Média geral (%) 29,7 32,1 2,4 28,5 31,4 2,9 38,9 44,7 5,8 33,4 36,2 2,8




(%) 61,6 64,3 2,7 57,3 63,3 6,0 60,0 65,8 5,8 57,9 62,8 4,9




lhadas (-) 7 (-) (-) 11 (-) (-) 30 (-) (-) 18 (-)


[MA/MR(t)] 3,70 6,43 2,73 0,69 1,62 0,93 0,75 1,85 1,10 0,79 2,19 1,40


Se, porventura, a análise da evolução das maiorias nesta eleição tivesse deixado

menos evidente o maior favorecimento do sistema eleitoral relativamente aos grandes

partidos, a quantificação dos seus efeitos positivos e negativos em cada um dos partidos

ajudaria a trazer, a esse respeito, maior clarividência.

O PS obteve percentagens de mandatos superiores às registadas em termos de votos

em 141 casos, valor que se aproxima do do somatório dos casos verificados em favor da

APU e do CDS-PP (84 e 71, respectivamente). No caso do PPD-PSD, que obteve 184

casos, a diferença é ainda mais notória, já que ultrapassa largamente o valor desse soma-


168

tório. Note-se que qualquer dos grandes partidos registou diferenças médias dessas per-

centagens superiores às conseguidas pelos pequenos partidos.

Apesar de o sentido dessa leitura quase se inverter quando observamos os casos de

efeito negativo, o valor do saldo líquido é esclarecedor, mostrando uma clara vantagem

em favor do PS e do PPD-PSD.










Numa eleição em que maioritariamente as forças partidárias concorreram individual-

mente, exclua-se, naturalmente, o PCP que aparece tradicionalmente coligado, a análise

das participações partidárias obtidas por cada uma delas pode ser mais sugestiva para a

caracterização do domínio partidário em cada região ou município. Essencialmente devi-

do ao elevado número de maiorias que conquistou, o PPD-PSD registou para este parâ-

metro o maior número desde sempre. Para tal contribuiu significativamente o número de

representações garantidas como segundo partido mais votado, cifrado em 96, valor tam-

bém nunca antes obtido por este partido e agora só ligeiramente ultrapassado pelo PS.

Como consequência, após esta eleição, a intervenção deste partido nas decisões tomadas

ao nível autárquico tornou-se determinante. Na verdade, 229 dos 275 municípios (83%)

tiveram representação deste partido nos seus executivos camarários.

Quanto ao PS os resultados mostram que, para além de a sua representação ser a

menor de sempre, inverte a tendência crescente observada nas eleições anteriores. Para

além disso, essa participação é maioritariamente resultado das posições de segundo e ter-

ceiro partido mais votado e, portanto, sem direito à presidência do órgão executivo.10

O

índice de representação deste partido foi, assim, de 82%.

10

De facto, das 225 participações conseguidas, apenas 86 correspondem a maiorias, sendo as restantes

conseguidas por efeito de ter sido a segunda, terceira ou quarta força mais sufragada.


169

O número das representações conseguidas pela APU foi de 111, (índice de representa-

ção de 40,4%), Verificando-se, mais uma vez, uma redução relativamente às anteriores

eleições. Ficava, assim, definida a tendência decrescente dessas representações ao longo

das três últimas eleições para o órgão executivo do município. Embora o menor número

de maiorias relativas tenha contribuído para esse facto11

, de forma mais significativa con-

tribuiu a fraca participação como terceiro partido mais votado, pois que, neste caso, se

verificou uma redução em número de 24 relativamente às eleições de 1982.

O CDS-PP viu as suas representações sofrerem uma alteração positiva, pois que das

85 garantidas em 1982 registou 100 nestas eleições (36,4% dos municípios). Esta altera-

ção é uma consequência natural de termos agora o partido a concorrer individualmente

sem ter, portanto, que partilhar representações com o PPD-PSD a favor da AD, conforme

se verificou nas eleições anteriores. O aumento verificado deveu-se, ainda, ao maior

número de maiorias absolutas e de situações em que se observou ser o segundo partido

mais votado e, particularmente, a este caso.


111100

229 225


Sendo evidente o domínio dos grandes partidos ao nível do número de participações

em executivos municipais, já que, quer o PS, quer o PPD-PSD, registaram valores supe-

riores ao somatório dos obtidos pela APU e CDS-PP no seu conjunto, importa averiguar

se igual situação se verifica ao nível do numero total de maiorias conquistadas.

O PPD-PSD, ao registar um total de 134 maiorias, destacou-se dos restantes partidos.

Mas devemos, antes, dar relevo à comparação que podemos estabelecer entre os partidos

de acordo com a sua dimensão: apesar de um resultado menos expressivo, o PS conse-

guiu igualar o somatório dos dois pequenos partidos, pois que a APU registou 54 maio-

11

A redução de maiorias relativas verificadas parece ter sido compensada pelo aumento das representa-

ções conseguidas como segunda força mais votada, já que estas tiveram um incremento de 14 casos.


170

rias e o CDS-PP apenas 34. O enfoque deverá, contudo, ser dado ao PPD-PSD pois ultra-

passou, em larga medida, a marca registada pelo PS.

Fica assim comprovado o total domínio dos grandes partidos face aos menores,

podendo agora afirmar-se existir uma descriminação negativa do sistema eleitoral relati-

vamente a estes face aos primeiros.


52

34

134

86




Nas eleições de 1989, a conversão de votos em mandatos produziu também efeitos

decisivos para afirmação dos partidos que conquistaram a presidência dos executivos

municipais. Desde logo, porque a média geral dos votos conquistada (48,4%) sofreu um

expressivo incremento sendo transformada em 56,6% de mandatos. Depois, porque, ao

nível das maiorias, se observaram alterações que determinaram maiores pesos relativos

dos partidos vencedores, face aos restantes.

Neste contexto, devemos relevar ao incremento verificado no número de maiorias

absolutas: de 115 maiorias de votos passou-se, por efeito da conversão de votos em man-

datos, para 201 maiorias de mandatos e verificou-se, ainda, um acréscimo da percenta-

gem média de representação que passou de 56,4% para 61,8%.

O efeito directo nas maiorias relativas, para além da decorrente diminuição em igual

número, traduziu-se no aparecimento de 41 maiorias partilhadas, mantendo-se apenas 33

como maiorias de facto.

12

Para maior detalhe, Cf. Mapa de resultados globais das eleições autárquicas de 1979 (Apêndice 4).


171

Notório, apesar de inferior ao registado nas eleições anteriores, foi também o cresci-

mento da relação entre maiorias que acabou por se situar em 2,0, originando uma nova

relação de 2,72. Este valor assume importância fulcral já que se partiu duma situação de

clara desvantagem, em termos de votos, das maiorias absolutas face às relativas.



Média geral (%) 48,4 56,6 8,2






Relação MA/MR 0,72 2,72 2,0

Quantificando o efeito do sistema eleitoral sobre os valores dos votos obtidos pelos

partidos vencedores das eleições, verificamos existir uma forte tendência para seu bene-

fício. Na esmagadora maioria dos casos observamos um aumento da percentagem de

representação conseguida pelos partidos em termos de mandatos, quando comparada com

a percentagem de votos que lhe deu origem. Em 257 dos 275 municípios (93,5%) foi esse

o efeito, restando apenas 18 casos, em que ocorreu uma redução. Acresce referir que nos

257 casos o incremento médio registado se situou em 8,8%, incremento de representação

conseguido, em média, pelos partidos vencedores.

Importa, ainda, destacar que o saldo líquido desse processo se traduziu num confortá-

vel aumento da representação dos partidos, já que, como se observa no quadro seguinte, a

redução da representação, para além de se ter registado num número pouco significativo

de municípios, atingiu um valor médio muito baixo, não influindo decisivamente no

resultado final.

Quadro 18. Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos (partido vencedor)

Valor








172


Apesar de não se terem verificado aumentos substanciais na média geral de votos no

processo de atribuição dos mandatos, todos os partidos mereceram uma evolução positi-

va, sendo que o maior favorecimento se continuou a registar a favor dos que obtêm mais

votos. A maior diferença registou-se entre o PS que teve um incremento de 3,8% e o

CDS-PP que atingiu apenas 1,4%.

Mas foi, mais uma vez, no tocante às maiorias que os efeitos diferenciados mais se

fizeram sentir: os grandes partidos registaram, em termos globais, aumentos da ordem de

mais do dobro dos conseguidos pelos pequenos. O PPD-PSD registou um aumento de 15

maiorias, seguido do PS com 14, conquistando, os pequenos partidos, apenas 6. Este

elemento é importante pois os grandes partidos detinham já, em termos de votos, a esma-

gadora percentagem de maiorias nesta eleição.

O efeito de favorecimento dos grandes partidos torna-se particularmente evidente

quando observarmos a evolução das maiorias absolutas. Além de se verificar também

aqui uma maior capacidade destes partidos para a conquista de maiorias absolutas, apura-

se também que foram estes os mais beneficiados: enquanto o PCP/PEV obteve 12 e o

CDS-PP apenas 5, o PS e o PPD-PSD registaram marcas muito superiores com 35 e 33,

respectivamente.

Estas alterações associadas às verificadas a propósito das maiorias relativas implica-

ram nova relação entre maiorias que se reflectiu, relativamente à anterior eleição, por

uma franca redução das marcas registadas pelos pequenos partidos: o PCP/PEV obteve

uma relação muito inferior à conseguida pela APU e o CDS-PP, pela primeira vez, apre-

sentava maior tendência para produzir maiorias relativas de mandatos do que maiorias

absolutas (dado a relação entre maiorias ser inferior à unidade).

Além disso, o maior incremento favoreceu o PS com 1,34, sendo o mais baixo relativo

ao CDS-PP com 0,30. Por outro lado, o PS registou pela primeira vez a melhor relação

entre maiorias de entre todos os partidos, situação que era tradicionalmente favorável à

aliança que tinha como partido central o PCP.


173


CDS-PP PCP/PEV PPD-PSD PS


Média geral (%) 24,8 26,2 1,4 28,0 30,4 2,4 35,8 39,4 3,6 36,7 40,5 3,8




(%) 53,4 59,5 6,1 58,4 64,9 6,5 57,2 62,3 5,1 55,3 60,8 5,5

Nº de maiorias relativas 14 15 1 24 18 -6 61 43 -18 60 39 -21



lhadas (-) 10 (-) (-) 11 (-) (-) 31 (-) (-) 30 (-)


[MA/MR(t)] 0,43 0,73 0,30 1,08 2,11 1,03 0,56 1,56 1,00 0,82 2,15 1,34


A superioridade dos grandes partidos e a sua quase equivalência ficou demonstrada

pela quantificação dos benefícios e prejuízos causados pelo processo de conversão de

votos em mandatos. Sendo esmagadora a sua vantagem relativamente aos pequenos par-

tidos no tocante ao número de casos em que a percentagem de mandatos ultrapassou a de

votos conseguidos, é assinalável a diferença no grau desse benefício: a menor diferença é

encontrada pela comparação entre o PCP/PEV e o PPD-PSD e situa-se em 1,0, sendo que

a maior é de 2,9 e fruto da comparação entre PS e CDS-PP. O saldo líquido dos efeitos

desse processo é esclarecedor e vai claramente de encontro à ideia de um benefício que é

directamente proporcional à dimensão da força partidária.










Para o sucesso do PS contribuiu o elevado número de representações conseguidas nos

executivos camarários. As 254 representações conseguidas representam um aumento de

29 relativamente ao obtido nas anteriores eleições e um índice de representação de

92,3%. Para tal, contribuíram de forma significativa as 84 maiorias absolutas e as 39


174

relativas que lhe garantiram a presidência de 123 municípios, conseguindo ainda repre-

sentações como segundo e terceiro partido mais votado.13

Foi em termos de representações nos governos municipais que o PPD-PSD se desta-

cou de todos os outros, incluindo o PS, vencedor indiscutível destas eleições. De facto, as

256 representações asseguradas não constituem apenas um record destas eleições a favor

deste partido, mas de todas as eleições para os órgãos executivos dos municípios ocorri-

das depois de 1976, concedendo-lhe um índice de representação de 93,0%.14

À excepção do número de casos de maioria absoluta e de quarto partido mais votado,

o PPD-PSD superiorizou-se aos restantes ao registar valores consideravelmente superio-

res aos obtidos pelos outros concorrentes. Fruto disso, este partido conseguiu representa-

ção em 256 dos 275 municípios, o que dará uma ideia da sua importância no domínio

autárquico, independentemente do número de casos em que preside ao órgão executivo.

As representações conquistadas pelo PCP/PEV são em número inferior ao verificado

nas anteriores eleições. Foram apenas 97 os casos (índice de representação de 35,2%),

sendo que a redução em número de 14 encontra explicação não só no mais reduzido valor

de observações relativas a maiorias absolutas, mas também nos de situações de segundo e

quarto partido mais votado.15

O CDS-PP teve participação em 88 executivos (índice de representação de 32%),

reduzindo em 12, relativamente às eleições anteriores, sendo que a parte mais significati-

va delas é na condição de terceiro partido mais votado.16

Conclui-se que a participação em executivos municipais é muito mais expressiva no

PPD-PSD e no PS do que no PCP/PEV e no CDS-PP. A diferença é muito significativa,

verificando-se que os grandes partidos ultrapassaram largamente a marca do dobro das

participações obtidas pelos mais pequenos.

13

Como segunda força mais votada, passou a participar em 107 municípios, isto é, em mais 10 que os

garantidos nas eleições anteriores. No caso das representações em executivos determinadas pela terceira

posição, verificou-se uma redução em número de 8 passando agora a serem apenas 39. 14

Apesar de se terem verificado reduções no número de maiorias garantidas por este partido, verificou-

se, relativamente às eleições de 1985, um aumento no número de municípios com mandatos do PPD-PSD.

Este aumento deveu-se essencialmente às situações de segundo e terceiro partido mais votado, situações

estas que sofreram um incremento muito substancial, tendo passado, respectivamente, de 96 e 14 em 1985,

para 120 e 40 em 1989. 15

A redução agora verificada para o PCP/PEV relativamente à APU em 1985, confirma a tendência

decrescente deste indicador observada para este partido a partir de 1979. 16

Nas outras condições (maioria absoluta, maioria relativa, segundo e quarto partido mais votado) se

verificou, de uma forma geral, uma redução em relação a 1985.


175


8897

256 254


À excepção de uma inversão das posições ocupadas pelos dois principais partidos,

mantém-se, no caso do número das maiorias conquistadas pelas diversas forças partidá-

rias, o distanciamento relativo dos seus resultados no tocante às participações em execu-

tivos municipais.

Neste caso, e como vimos anteriormente, o PS ocupa o primeiro lugar com 123 maio-

rias, seguindo-se o PPD-PSD com 110. O PCP/PEV e o CDS-PP aparecem depois com

respectivamente, 56 e 26. Releva-se o facto do PCP/PEV ter registado apenas sensivel-

mente metade das maiorias do PPD-PSD.

Fica assim demonstrada, para além de um muito maior grau de intervenção dos gran-

des partidos na vida política autárquica, a sua maior capacidade para obter maiorias e,

portanto, para conquistar a presidência dos executivos municipais.


26

56

110

123



176



Nas eleições de 1993, a conversão de votos em mandatos continuou a produzir aumen-

tos assinaláveis nos resultados obtidos pelos partidos vencedores em termos de votos. A

média geral de votos implicou um incremento que se situou dentro dos valores habituais

e que originou um valor para a média geral dos mandatos de 57,5%.

A transformação de maiorias relativas de votos gerou 82 novos casos de maiorias

absolutas de mandatos e um aumento de 6,0% no valor da média de votos que as caracte-

rizava.

Estas alterações tiveram um efeito prático muito visível no valor da relação entre

maiorias: de uma situação de claro predomínio das maiorias relativas face às absolutas,

chegou-se à condição inversa, em que estas se sobrepunham largamente às primeiras.

Merecendo um incremento de 2,21, o novo valor da relação entre maiorias situou-se nos

3,04. Este indicador mostra, por um lado, o decisivo papel que a conversão de votos em

mandatos tem na definição da efectiva relação entre maiorias (o que nos dá a ideia da

maior ou menor tendência do sistema eleitoral produzir maiorias absolutas), e, por outro,

do grau de governabilidade de que gozam os executivos dos municípios portugueses.



Média geral (%) 49,2 57,5 8,3






Relação MA/MR 0,83 3,04 2,21

Também a quantificação dos benefícios e prejuízos de representação registados pelos

partidos vencedores assumiu importância vital para a compreensão do efeito do processo

de conversão de votos em mandatos.

17



177

Em 253 dos 275 municípios registaram-se percentagens de mandatos superiores às de

votos, sendo que o valor médio do incremento se situou em 9,2. Os casos inversos são 22

e a média da redução verificada é de apenas 1,9. O saldo líquido é esclarecedor do eleva-

do benefício do efeito do sistema eleitoral para os partidos vencedores das eleições.


Valor








É notório, de facto, que os partidos com maior expressão eleitoral são claramente

beneficiados face aos outros: registaram maiores incrementos, quer na percentagem de

votos, quer no número de maiorias absolutas. No primeiro caso, o PS obteve o maior

aumento, seguido do PPD-PSD (respectivamente, com 4,3 e 3,9). O PCP/PEV e o CDS-

PP situaram-se nos lugares seguintes, com valores menos expressivos, em particular o

último destes partidos que atingiu apenas 1,3. Relativamente à transformação de maio-

rias, confirma-se, também, o predomínio dos grandes partidos que, pelo menos, triplica-

ram o benefício obtido pelos pequenos, quanto ao número de presidências dos órgãos

executivos. No caso das maiorias absolutas, os aumentos situam-se próximos dessa

ordem: o PS registou um aumento de 36 casos e o PPD-PSD 16, tendo, mais uma vez, o

PCP/PEV e o CDS-PP ocupado as últimas posições com, respectivamente, 11 e 7 casos.

A definição da nova relação entre maiorias não sofreu, contudo, um efeito proporcio-

nal a essas transformações. Apesar de ter sido um grande partido a registar não só um

maior valor para essa relação, mas também um maior incremento (o PS com

MA/MR=2,16 e com um incremento de 1,12), os outros partidos conquistaram benefícios

de alguma forma aproximados. Refiram-se, contudo, dois aspectos que ajudarão à melhor

leitura destes resultados: o PCP/PEV (e, antes, a APU) tem apresentado uma forte pre-

dominância das maiorias absolutas de votos sobre as maiorias relativas (que tem vindo a

diminuir ao longo do tempo), e o CDS-PP regista valores de maiorias quase irrisórias, ao


178

ponto de se poder considerar que o valor da relação entre maiorias seja um elemento

caracterizador de somenos importância.




Média geral (%) 23,3 24,6 1,3 25,8 29,1 3,3 36,1 40,0 3,9 38,9 43,2 4,3




(%) 61,4 61,0 -0,4 57,5 65,9 8,4 57,2 63,4 6,2 55,9 61,4 5,5




lhadas (-) 7 (-) (-) 15 (-) (-) 32 (-) (-) 38 (-)


[MA/MR(t)] 0,18 1,13 0,94 0,96 1,84 0,88 0,67 1,51 0,84 1,03 2,16 1,12


É esmagadora a diferença de tratamento entre os grandes e os pequenos partidos

quando quantificamos o efeito positivo merecido por cada partido: por oposição aos 194

e 182 casos observados em favor, respectivamente, do PS e do PPD-PSD, encontramos

apenas 73 para o PCP/PEV e 42 para o CDS-PP. Acresce que o valor médio desse incre-

mento seguiu também essa hierarquização e, portanto, reforçou ainda mais a clivagem

que o sistema eleitoral estabeleceu em função do peso eleitoral de cada um dos partidos

na cena política autárquica.

Entrando em linha de conta com os casos de efeito negativo, chegamos ao valor do

saldo líquido que estabelece uma clara separação entre os partidos mais beneficiados (PS

e PPD-PSD com registos próximos e muito elevados) e os que mereceram pior sorte nes-

te domínio (PCP/PEV e CDS-PP, com valores globais do benefício muito baixos, parti-

cularmente no caso do último partido).










179


As representações conseguidas pelo PS, apesar de serem em igual número ao regista-

do nas eleições anteriores (originando igual índice de representação), sofreram também

um desenvolvimento positivo, já que traduzem um aumento das participações na quali-

dade de detentor da presidência do órgão executivo e na de segundo partido mais votado.

Assim, a acrescer ao facto de ser o partido com maior número de maiorias absolutas e

relativas, verifica-se que foi, também, quem se faz mais vezes representar como segundo

partido mais votado.

Relativamente ao número total de representações, o PS garantiu-as em 254 dos 275

municípios, demonstrando, assim, a capacidade interventora que mantém nos governos

locais.

Surpreendentemente, o PPD-PSD conseguiu superar o já elevado número de represen-

tações em executivos municipais conseguidas anteriormente, tendo assegurado participa-

ção em 259 dos 275 municípios, o que se traduziu por um índice de representação de

94,1%. Este aumento, não se tendo verificado, como vimos, devido ao número de maio-

ria absoluta, teve origem apenas nas situações de maioria relativa e nos 131 casos em que

se fez representar como segundo partido mais votado, situações que reflectiram um

aumento em número de 11 relativamente às eleições autárquicas de 1989.

Verificou-se nestas eleições, relativamente às que lhe antecederam, um certa regulari-

dade no número de representações em executivos municipais conseguido pelo PCP/PEV,

já que a redução de 97 para 96 não se afigura, neste contexto, como muito significativa e

o mesmo se passou relativamente ao índice de representação que registou o valor de

34,9%. As alterações verificadas neste parâmetro caracterizaram-se pela redução do

número de representações como detentor de maiorias absolutas e relativas e na qualidade

de segundo e quarto partido mais votado e pelo incremento do número participações

como terceiro partido mais votado. Assim, o valor global das representações conseguidas

confirma a tendência decrescente da participação deste partido nos executivos munici-

pais.

O número de representações do CDS-PP sofreu uma redução, mas mais substancial do

que a verificada relativamente a outros parâmetros. Isto, porque afectou todos os tipos de

representação: partido maioritário (com maioria absoluta ou maioria relativa), segundo,

terceiro e quarto partido mais votado. Em termos de maiorias verificou-se, comos vimos


180

anteriormente, uma redução considerável. A redução mais acentuada registou-se ao nível

do segundo partido mais votado, já que desceu de 28 em 1989, para 19 em 1993. Como

terceiro e quarto partido mais votado, as representações obtidas são mais baixas em

número de 2 e de 1 respectivamente. Assim, este partido obteve representação em 69

municípios, isto é, em 25,0% dos totais desta análise.


69

96

259 254


O número global de maiorias registadas pelos partidos seguiu, apesar da troca da pri-

meira posição entre o PPD-PSD e o PS, a mesma clivagem: valores elevados para os

grandes partidos e valores que não vão além da ordem da metade para os mais pequenos.

As 108 maiorias do PPD-PSD são exactamente o dobro das conseguidas pelo PCP/PEV;

a maior diferença é encontrada pela comparação entre o PS e o CDS-PP (respectivamen-

te, com 142 e 17 maiorias).


17

54

108

142



181


1.6.1 Resultados globais – o partido vencedor

A média geral de votos dos partidos vencedores mereceu nestas eleições, fruto do pro-

cesso de conversão de votos em mandatos, o maior incremento até então registado: a

representação dos partidos aumentou em 9,5%, atingindo uma percentagem de mandatos

de 61,1%.

O mesmo aconteceu ao nível das maiorias absolutas: nunca antes se tinha verificado

tal aumento (98) facto que contribuiu para que 247 dos 275 municípios contassem com

governos locais assentes em maiorias absolutas. O incremento verificado na percentagem

média de votos das maiorias absolutas foi de 6,1, originando uma percentagem média de

mandatos de 63,2%.

Significativo foi o valor da relação entre as maiorias absolutas de mandatos e as maio-

rias relativas. Partindo de um valor da relação em termos de votos de 1,17, os partidos

vencedores beneficiaram de um incremento de 7,61, vendo fixado o seu valor em 8,79 e

reflectindo a elevada predominância das maiorias absolutas face às relativas.



Média geral (%) 51,6 61,1 9,5






Relação MA/MR 1,17 8,79 7,61

Quase a totalidade dos municípios (269 dum total de 275) registou percentagens de

mandatos superiores às de votos, demonstrando um efeito beneficiador do sistema eleito-

ral em relação aos partidos que conquistam a presidência dos seus órgãos executivos: o

valor médio do aumento provocado na representação assegurada através dos votos foi de

9,7. Sendo, portanto, muito reduzido o número de casos em que o efeito do sistema elei-

toral foi inverso (apenas 5 casos), o saldo líquido da quantificação do efeito da conversão

dos votos em mandatos acaba por reflectir um enorme incremento das percentagens de

representação dos partidos.

18



182


Valor








Quanto à média geral de mandatos conseguida o ascendente dos grandes partidos tor-

nou-se evidente: as percentagens de mandatos conquistadas pelo PS e pelo PPD-PSD,

relativamente às de votos, registaram incrementos que mais que duplicaram os obtidos

pelo PCP/PEV e pelo CDS-PP. O mesmo podemos afirmar relativamente ao número glo-

bal de maiorias de mandatos, quando comparamos os mesmos dois grandes partidos com

o PCP/PEV. No caso do CDS-PP, o distanciamento foi ainda maior, pois o valor global

das suas maiorias representou menos de um décimo das conquistadas pelos dois grandes

partidos.

Em termos de maiorias absolutas, o predomínio foi claramente dos partidos com

maior expressão eleitoral e os aumentos provocados por efeito da conversão de votos em

mandatos seguiu também a mesma regra, como podemos, aliás, confirmar pela observa-

ção do quadro seguinte.

O PPD-PSD conquistou a melhor relação entre maiorias (7,38), sendo seguido pelo PS

(5,05). O PCP/PEV, que tradicionalmente se situava nos primeiros lugares do ranking

situou-se, apenas, no terceiro lugar, apesar de ter obtido uma relação de maiorias de 4,63.

O CDS-PP, mais uma vez se distanciou largamente dos outros partidos ao registar a mar-

ca de 2,0.


183




Média geral (%) 22,8 24,1 1,3 27,3 29,4 2,1 37,7 42,2 4,5 41,7 46,1 4,4




(%) 56,2 61,9 5,7 57,6 64,5 6,9 56,8 63,1 6,3 57,7 63,2 5,5




lhadas (-) 2 (-) (-) 6 (-) (-) 10 (-) (-) 16 (-)


[MA/MR(t)] 1,67 2,00 0,33 0,78 4,63 3,84 1,34 7,38 6,04 1,14 5,05 3,91


Como já tínhamos observado a propósito das eleições de 1993, o saldo líquido da

quantificação do efeito do processo de conversão de votos em mandatos sobre os partidos

é esclarecedor do predomínio dos grandes partidos na partilha dos seus benefícios. Ape-

sar de contar em seu prejuízo o maior número de casos de efeito negativo, os casos inver-

sos foram de tal forma numerosos que compensaram largamente os efeitos negativos, ao

ponto de fixar valores globais com distanciamentos muito acentuados relativamente aos

pequenos partidos.










Seguindo uma tendência crescente, o PS registou nestas eleições um considerável

aumento no número de representações municipais. Desde logo, como vimos, aumentou o

número de maiorias absolutas, apesar de não muito significativamente. Depois, porque

viu incrementadas as suas participações em executivos municipais na qualidade de

segundo partido mais votado e, desta feita, de forma muito expressiva pois o aumento

cifrou-se em 24. No cômputo geral o número de representações foi de 262, o que signifi-


184

ca que em apenas 13 dos 275 municípios não participou na constituição dos executivos

camarários (o índice de representação foi de 95,2%).

Em termos globais, as representações conseguidas em executivos municipais consti-

tuíram, talvez, o parâmetro mais negativo do PPD-PSD, essencialmente pelo facto de o

ter distanciado ainda mais do PS. Mesmo num mero exercício de análise evolutiva deste

partido nas últimas eleições autárquicas, é possível chegar a essa conclusão, já que, à

excepção do número de maiorias absolutas e em termos globais, todos os outros apresen-

taram nestas eleições reduções, por vezes significativas, relativamente aos valores regis-

tados nas eleições anteriores. Em termos globais, o PPD-PSD assegurou apenas represen-

tação em 238 executivos camarários, o que traduz uma redução relativamente às anterio-

res eleições em número de 21 (índice de representação de 86,5%).

O PCP/PEV sofreu um revés nestas eleições, como tínhamos já depreendido da análi-

se relativa às maiorias alcançadas. Mas essa contrariedade não se reduziu às maiorias já

que, à excepção das representações como segundo partido mais votado, todas as outras

sofreram uma redução. Como segundo partido mais votado, o PCP/PEV teve uma evolu-

ção positiva, registando mais 9 casos que em 1993, atingindo 23 participações em execu-

tivos municipais. Este aumento não foi, contudo, suficiente para evitar uma redução que

consideramos significativa no número global de representações, pois passaram de 96 em

1993 para 89 nestas eleições(índice de representação de 32,3%).

O número total de representações em executivos municipais garantidas pelo CDS-PP

foi francamente reduzido e traduziu uma evolução negativa já observadas nas eleições

anteriores. Das 69 participações conseguidas em 1993, apenas 41 foram alcançadas em

1997, sendo que a maior redução se observou nas representações como terceiro partido

mais votado. Nestas, a redução foi em número de 16, sendo, portanto, garantidas apenas

19 participações. Nos 19 casos relativos à qualidade de segundo partido mais votado

registados em 1993 verificou-se uma diminuição de 8 (índice de representação foi de

14,9%).


185


41

89

238262


O número global de maiorias seguiu o padrão apresentado para o número de participa-

ções em executivos municipais, confirmando a preponderância dos grandes partidos face

aos pequenos. O PS foi assim quem registou mais maiorias (127), sendo que o CDS-PP

manteve a sua tradicional última posição ao registar apenas 9. Os lugares intermédios

foram partilhados pelo PPD-PSD com 109 maiorias e pelo PCP/PEV com 45. Refira-se

que os valores conquistados pelos dois grandes partidos mais que duplicam o valor do

somatório das conquistas do PCP/PEV do CDS-PP.


9

45

109

127



186



Nas últimas eleições autárquicas foram também evidentes os efeitos do processo de

conversão de votos em mandatos. Mais uma vez os partidos vencedores das eleições

viram, com esse processo, ampliados os seus resultados.

O aumento de 8,7 no valor da média geral de votos, originando uma representação

média, em termos de mandatos, de 60,3%, associado à transformação de 81 maiorias

relativas de votos em maiorias absolutas de mandatos, com um aumento de 6,3 na sua

percentagem média de representação, foi a expressão material desse efeito.

Convincente do efeito decisivo desse processo em favor dos partidos que vencem as

eleições foi o incremento de 5,76 no valor da relação entre maiorias. A nova relação

situou-se, assim, em 7,18, tornando também clara a maior preponderância das maiorias

absolutas face às relativas.



Média geral (%) 51,6 60,3 8,7






Relação MA/MR 1,42 7,18 5,76

Os 262 casos dos municípios que apresentaram resultados positivos como efeito da

conversão de votos em mandatos tornaram irrefutável a ideia de que há um claro e deci-

sivo benefício desse processo, particularmente para os partidos que vencem as eleições.

Nestes, a média do incremento registado foi de 9,3% sobre o valor da percentagem de

votos obtida. Apenas em 15 casos esse efeito prejudicou os executivos e por margens

que, em média, se situaram muito abaixo da registada nos casos de efeito positivo. Em

termos globais, como se pode confirmar pela leitura do saldo líquido deste processo, o

19



187

sistema eleitoral actuou no sentido de um incontestável benefício dos partidos vencedo-

res das eleições, arrastando para os partidos que não atingiram tal desiderato as conse-

quências desse benefício.


Valor








A elevada capacidade dos grandes partidos para obter maiorias absolutas de mandatos

torna-se evidente quando observamos os resultados globais destas eleições. Se os resulta-

dos, em termos de votos, já apontavam para uma certa hegemonia dos grandes partidos, o

sistema eleitoral vigente ocupou-se de ampliar essa hegemonia.

Este facto tornou-se particularmente visível pelos benefícios colhidos pelos grandes

partidos na repartição dos mandatos. Desde logo, porque os incrementos no valor da

média geral de votos foram da ordem do dobro nos grandes partidos, e depois, porque as

86% das maiorias de mandatos foram atribuídas aos dois maiores partidos (PPD-PSD e

PS). Os pequenos partidos asseguraram um número muito reduzido de maiorias, de tal

forma que o CDS-PP conquistou apenas 3, sendo que 2 em termos absolutos e outra em

termos relativos mas partilhada.

Por outro lado, a maior preponderância dos grandes partidos na obtenção de maiorias

absolutas de mandatos ficou mais uma vez patente: o PPD-PSD obteve uma relação entre

maiorias de 10,00 (beneficiando de um incremento de 7,97), sendo seguido pelo PS com

3,92. Os pequenos partidos atingiram médias consideravelmente mais baixas: 1,54 para

o PCP/PEV e 2,00 para o CDS-PP.


188




Média geral (%) 25,4 27,4 2,0 25,6 27,6 2,0 41,3 46,8 5,5 40,2 44,1 3,9




(%) 51,9 57,1 5,3 55,9 69,5 13,6 58,8 64,5 5,7 57,6 62,5 4,9




lhadas (-) 1 (-) (-) 12 (-) (-) 8 (-) (-) 17 (-)


[MA/MR(t)] IMP 2,OO IMP 1,00 1,54 0,54 2,03 10,00 7,97 1,02 3,92 2,90


O número de casos em que os grandes partidos mereceram maiores percentagens de

mandatos do que as de votos que lhe deram origem é desmesuradamente superior ao veri-

ficado em favor dos partidos mais pequenos. Para além disso, constatamos, também, que

os incrementos provocados pelo efeito do sistema eleitoral são superiores no caso dos

grandes partidos.

O saldo líquido da quantificação dos efeitos positivos e negativos nos partidos aponta

para um benefício diferenciado dos pequenos e dos grandes partidos, com uma vantagem

muito expressiva a favor destes.









Um elemento que teve, naturalmente, efeito sobre os resultados do PPD-PSD e do

CDS-PP foi o facto de existir uma coligação entre estes dois partidos que se apresentou a

eleições em vários municípios.

Os efeitos do processo de conversão dos votos em mandatos sobre os resultados obti-

dos por essa coligação situaram-se próximo dos registados pelos pequenos partidos,

como se pode verificar pela análise do quadro seguinte.


189

Contudo, a relação entre maiorias foi, no caso desta coligação, muito elevada, situan-

do-se em segundo lugar no ranking das cinco forças partidárias e ultrapassando a marca

conseguida pelo PS.

Quadro 33. Efeito da conversão de votos em mandatos nas maiorias PPD-PSD/CDS-PP


Média geral (%) 36,0 39,1 3,2




Total de maiorias relativas 6 3 -3




Na quantificação dos casos de efeito positivo do sistema eleitoral, verificamos que

esta coligação, apesar de ter registado um maior incremento na percentagem de represen-

tação do que a obtida pelos pequenos partidos, conquistou, nos outros parâmetros, valo-

res que se situaram entre os obtidos pelos dois pequenos partidos. O saldo líquido conse-

guido (113,0) situou-se também entre esses parâmetros, uma vez que o CDS-PP atingiu

32,8 e o PCP/PEV 202,3.

Quadro 34. Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos - PPD-PSD/CDS-PP-2001

Valor

Efeito positivo 27







O número de representações em governos locais garantido pelos socialistas foi uma

expressão clara da derrota eleitoral de 2001. De facto, só nos casos de representações

como segundo e terceiro partido mais votado se verificou o aumento do número de

observações, sendo que as maiorias de votos, como já se disse, sofreram uma redução,

por vezes significativa, relativamente ao anterior acto eleitoral: menos 12 maiorias abso-


190

lutas e mais 3 maiorias relativas, traduzindo-se, portanto, em menos 9 casos de presidên-

cia do executivo municipal. O aumento verificado nos outros tipos de representação foi

também significativo pois compensou e ultrapassou até, em termos aritméticos, as perdas

verificadas ao nível das maiorias. Um aumento de 16 casos de representação como

segundo partido mais votado e de 2 como terceiro deu origem a que o número total de

representações atingido, cifrado em 267, fosse a maior de sempre entre os principais par-

tidos considerados. Na verdade, apenas 11 municípios não tiveram nos seus executivos

representação do partido socialista, o que constitui para este uma vitória que, apesar de

tudo e na nossa perspectiva, não compensa em termos de acção política local as perdas

verificadas no número de presidências desse órgão. A participação do PS nos executivos

municipais foi muito elevada fixando-se o seu índice de representação em 96,0%.

As representações do PPD-PSD sofreram uma redução que pode ter-se devido ao facto

de ter concorrido em coligações com outros partidos na maioria dos distritos. Indivi-

dualmente, obteve representação em 210 municípios, tendo, à excepção do caso das

maiorias absolutas e em termos globais em que se verificou um aumento substancial,

reduzido o número em todos os outros tipos de representação. Contudo, e como já disse-

mos, aumentou substancialmente o número de casos em que presidia aos executivos

(índice de representação de 75,5%).20

O número de municípios onde o PCP/PEV assegurou representação nas câmaras

municipais sofreu uma redução considerável. À excepção do caso relativo às representa-

ções na qualidade de maiorias relativas e de segundo partido mais votado, em que mere-

ceu um incremento, registou, para todos os outros tipos de representação, uma redução,

sendo que na qualidade de terceiro partido perdeu 3 municípios. No computo geral, das

89 representações que mantinha assegurou apenas 80, registando, portanto, uma redução

ainda bastante significativa no seu índice de representação que se fixou agora em 28,7%.

No CDS-PP verifica-se um abaixamento de 41 em 1997 para 18 em 2001, motivado

não só pelo referido relativamente às maiorias, mas também a todos os tipos de represen-

tação, pois que em todos se registou uma redução, particularmente como terceiro partido

mais votado onde perdeu 13 (índice de representação de 6,4%).

20

É conveniente referir que, em coligação com o CDS-PP e com o PPM, o PPD-PSD obteve represen-

tações em 41 câmaras municipais, 13 na qualidade de força maioritária em termos absolutos, 6 em termos

relativos e as restantes como segundo e terceira força partidária mais votada. Coligado com o PPM obteve

no município de Lisboa uma maioria relativa.


191

Com estes valores para as participações dos partidos, torna-se evidente o domínio dos

grandes partidos, ficando aos pequenos reservado um muito menor índice de intervenção

nos executivos municipais.


19

80

210

267


O PPD-PSD, apesar de ter assegurado um menor número de participações em executi-

vos municipais do que o PS, garantiu o mais elevado número de maiorias de mandatos,

ultrapassando, ainda que apenas ligeiramente, a marca obtida por esse partido.

De relevar, também neste domínio, parece ser o distanciamento entre pequenos e

grandes partidos que confirmou a clivagem existente no tratamento dado pelo sistema

eleitoral às diversas forças partidárias determinada pela sua dimensão e implantação.


3

33

121 118



192

2. A capacidade de garantir a totalidade dos mandatos

O sistema eleitoral vigente produz, como já vimos, alterações significativas nas repre-

sentações conseguidas pelos partidos no acto eleitoral. Estas alterações ampliam, em

regra, os resultados dos grandes partidos, prejudicando aqueles que, em cada município,

obtêm menos votos.

Para além deste efeito, um outro se tornou visível através da análise dos resultados

finais destas eleições: a ausência de partilha do poder no seio de alguns dos órgãos exe-

cutivos municipais constituídos. Esta ausência deveu-se ao facto de ser possível a alguns

partidos, com recurso ao método da média mais alta de Hondt, conseguir a totalidade dos

mandatos disponíveis mesmo que obtenham percentagens de votos que, apesar de

expressivas, se situaram longe dos 100%.

A distorção verificada na conversão de votos em mandatos parece beneficiar mais os

grandes do que os pequenos partidos: dos dezoito casos observados nas eleições a partir

de 1979, apenas três favoreceram os partidos com menor expressão eleitoral (CDS-PP e

APU), estando os outros associados ao PPD-PSD e à AD.

Em determinados casos, os benefícios assumiram valores muito significativos já que

alguns partidos obtiveram a totalidade de mandatos a partir de percentagens de votos que

se situaram na ordem dos 72%, tendo-o registado um caso de um partido que tinha obtido

apenas 70,1% dos votos.

Quadro 35. Totalidade de mandatos – 1979-1997

Eleição Município % de votos Partido beneficiado

Sever do Vouga 72,0 PPD-PSD

Castro Verde 72,5 APU

Oleiros 91,7 AD

1979 Proença-a-Nova 80,2 AD

Vila de Rei 82,5 AD

Almeida 79,8 CDS-PP

Alvaiázere 84,3 AD

Ferreira do Zêzere 78,3 AD

Oliveira de Frades 84,2 AD

Sernancelhe 79,7 AD

1982 Vila de Rei 75,7 AD

Murtosa 70,1 PPD-PSD

Terras de Bouro 79,9 CDS-PP

1985 Oleiros 85,1 PPD-PSD

Pampilhosa da Serra 77,7 PPD-PSD

Ferreira do Zêzere 72,5 PPD-PSD

1993 Alvaiázere 78,7 PPD-PSD

1997 São João da Pesqueira 78,0 PPD-PSD


193

3. Análise global das eleições autárquicas

3.1. O partido vencedor

Ao longo dos últimos sete actos eleitorais para os órgãos executivos dos municípios, o

sistema eleitoral vigente tem gerado percentagens mandatos que vão muito além da per-

centagem de votos conquistadas pelos partidos vencedores das eleições.

A análise detalhada de cada eleição que temos vindo a fazer ao longo deste capítulo

permite-nos verificar que em todas elas existe um benefício da representação do partido

que conquista a presidência do órgão executivo no seio desse mesmo órgão.

O valor do benefício do partido vencedor, traduzido pela diferença entre as percenta-

gens de votos e de mandatos conquistadas, apresentou uma evolução relativamente está-

vel ao longo do tempo, situando-se entre o valor mínimo de 8,1%, obtido em 1979, e o

valor máximo de 9,5%, obtido em 1997. Em 1982 verificou-se um ligeiro aumento,

cifrando-se este indicador em 9,0, valor que se repetiu em 1985, registando-se depois

uma redução para 8,2 em 1989. A uma tendência crescente para este valor determinada a

partir deste ano opôs-se uma tendência inversa definida nas últimas eleições autárquicas.

O valor de 2001 (8,7), apesar de inferior ao de 1997, situa-se, ainda, ligeiramente acima

do valor médio.

O valor médio do incremento produzido pelo sistema eleitoral sobre o valor da per-

centagem de votos obtida pelo partido vencedor da eleição cifrou-se em 8,69%, sendo

este, portanto, o valor do incremento da representação no seio do órgão executivo do

município em favor de quem conquiste a sua presidência.

Gráfico 15.Incremento produzido pelo sistema eleitoral na representação dos partidos vencedores

8.6

9

8.1

9

8.2 8.3

9.58.7

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

Partido Vencedor Média


194

Avaliando o benefício dos partidos vencedores das eleições em termos de incremento

no número de maiorias absolutas, verificamos que o processo de conversão de votos em

mandatos tem contribuído de forma tendencialmente crescente para a produção de novas

maiorias de mandatos a partir de maiorias relativas de votos.

Podemos afirmar que, à excepção das eleições dos anos de 1993 e de 2001 que regis-

taram valores de incremento inferiores aos das que as precederam, todos as outras apre-

sentaram evoluções positivas, isto é, no sentido de uma cada vez maior diferença entre o

número de maiorias absolutas de mandatos e o de maiorias absolutas de votos. O mais

baixo valor do incremento (50) ocorreu em 1979, sendo que em 1997 esse indicador

registou o seu valor máximo cifrado em 98.

Em termos médios globais, podemos dizer que as eleições para os órgãos executivos

dos municípios produzem 138,6 maiorias absolutas de votos e 217,1 maiorias absolutas

de mandatos, sendo que estas são o resultado do incremento de 78,6 sobre as primeiras e

fruto do processo de conversão de votos em mandatos.

Gráfico 16.Incremento de maiorias absolutas sobre as de votos

138.6

217.1

78.6

115

163

148

125134132

203 207212

201 207

246244

50

75 78

86 82

98

81

153

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

Nº MAV Nº MAM Incremento de Maiorias Méd. MAV Méd. MAM Méd. do Incremento

MAV- Maiorias absolutas de votos; MAM – Maiorias absolutas de mandatos; Med – Média.

Um outro efeito desse processo é a alteração da relação entre o número de maiorias

absolutas e o de maiorias relativas. Se, em termos de votos, não existe uma clara prepon-

derância das primeiras relativamente a estas, em termos de mandatos todas as eleições a

partir de 1979 satisfizeram essa condição: o valor do incremento na relação MA/MR foi

sempre superior a 1.


195

Apesar de um comportamento algo irregular do incremento no valor desta relação,

podemos afirmar que a sua evolução tem sido também tendencialmente crescente. À

excepção das eleições de 1979, todas as outras apresentam um valor desse incremento

igual ou superior a 2, o que significa que mais 2/3 das maiorias de mandatos registadas

pelos partidos que conquistam as presidências do órgão executivo dos municípios são

maiorias absolutas. Note-se que nas duas últimas eleições o valor desse incremento se

situou muito acima desse valor (7,6 em 1997 e 5,8 em 2001) o que denota uma muito

maior tendência para que esses partidos conquistem maiorias absolutas do que maiorias

relativas.

Gráfico 17. Incrementos na relação MA/MR

Uma análise mais detalhada permitirá uma melhor caracterização da maior ou menor

tendência que os partidos apresentam para conquistarem a presidência do órgão executi-

vo do município com maiorias absolutas de mandatos. Fruto dos incrementos produzidos

pelo sistema eleitoral sobre as maiorias de votos, os partidos vencedores das eleições, na

maior parte dos casos, acabam por sustentar a constituição dos executivos municipais em

maiorias absolutas de mandatos.

Ao longo de todas as últimas sete eleições observamos que mais de 73% das câmaras

municipais gozaram de maiorias absolutas de mandatos, sendo que, como vimos pela

1.572.12

2.422.00

2.21

7.62

5.76

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

Partido vencedor


196

análise da variação da relação entre maiorias, esta tendência tem apresentado uma evolu-

ção positiva, isto é, no sentido de aumentar o fosso entre o número de maiorias absolutas

e o de maiorias relativas.

De facto, a evolução da percentagem de maiorias absolutas de mandatos, face às totais

da eleição, apresentou de 1979 a 1985 uma tendência sempre crescente, tendo, em 1989,

registado o seu mais baixo valor (73,1%). A partir deste ano e até às eleições de 1997 a

tendência voltou a ser crescente, atingindo, neste ano, o seu valor máximo cifrado em

89,8%. As últimas eleições determinaram uma ligeira descida desse indicador, acabando

por o situar em 87,8%.

Em termos médios, podemos dizer que as eleições para os órgãos executivos dos

municípios produzem 78,9% de maiorias absolutas de mandatos, não deixando, em igual

percentagem dos governos municipais, qualquer margem para a sua ingovernabilidade.

Quadro 36. Evolução do tipo de maiorias de mandatos obtidas nas eleições autárquicas

MR MA

Eleição de 1979 Nº 72 203

% 26,2 73,8


% 24,7 75,3


% 22,9 77,1


% 26,9 73,1


% 24,7 75,3


% 10,2 89,8


% 12,2 87,8

TOTAL Nº 407 1521

MÉDIA Nº 58 217

% 21,1 78,9 MR = maioria relativa; MA = maioria absoluta. (mandatos)

Sendo estes resultados, como já dissemos, fruto, em larga medida, de um benefício

prestado pelo processo de conversão de votos em mandatos, importa saber que evolução

apresenta este favorecimento dos partidos vencedores ao longo dos sete últimos actos

eleitorais.

A análise que fomos fazendo ao longo da avaliação de cada uma dos actos eleitorais

permite-nos dizer que o menor benefício foi registado nas eleições de 1979, tendo atingi-


197

do maior relevo nas eleições de 1997. A sua evolução, apesar de algo irregular em torno

de um valor médio no período considerado (de 1979 a 2001), não apresenta variações

significativas dignas de realce, o que denota um comportamento do sistema eleitoral que,

para além de ter actuado sempre no sentido do beneficio do partido vencedor, não criou

diferenças expressivas no valor desse beneficio.

Gráfico 18. Quantificação do efeito da conversão de votos em mandatos no partido vencedor

2398.72613.9

2285.42240.8

2501.72465.7

2235.6

2391.7

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

Partido vencedor Méd. Partido Vencedor

3.2. Os outros partidos

O valor do benefício colhido pelos diversos partidos no processo de conversão de

votos em mandatos varia de acordo com a sua expressão eleitoral: os maiores partidos

beneficiam mais do que os pequenos.

O incremento da representação (% mandatos - % votos) das diversas forças partidárias

apresenta uma evolução que foi, particularmente nos últimos anos eleitorais, favorável

aos dois maiores partidos (PPD-PSD e PS).

O PPD-PSD, à excepção das eleições de 1982 nas quais registou um incremento infe-

rior ao incremento médio da eleição (mas muito próximo deste), sempre conquistou

aumentos de representação que se situaram claramente acima desse valor de referência.

Apresentou um comportamento algo irregular nos dois primeiros actos eleitorais (anos

em que perdurou a AD), registando, na eleição seguinte, o maior valor de sempre (5,8).

Depois de uma redução desse benefício nas eleições de 1989, apresentou uma evolução


198

sempre positiva até 2001, ano em que se distanciou de todos os outros partidos ao ver

incrementada a sua representação em 5,5.

Por seu lado o PS, partido de um valor muito baixo nesse parâmetro registado em

1979 (1,4), evoluiu ao longo dos diversos actos eleitorais segundo uma tendência mani-

festamente crescente, apesar de em 1985 e 2001 ter registado uma diminuição desse valor

relativamente ao da eleição precedente. Entre as eleições de 1985 e 1997 a tendência foi

sempre crescente, partido do valor de 2,8 no primeiro destes anos e atingindo 4,4 no

último. Em 2001 o valor do incremento situou-se nos 3,9.

A força partidária que tem o PCP como partido central de coligações que estiveram

presentes nas eleições autárquicas (APU de 1979 a 1985 e o PCP/PEV de 1989 a 2001)

mostrou um comportamento muito irregular no tocante aos benefícios colhidos em ter-

mos de percentagem de representação (média geral de votos - média geral de mandatos).

Apesar de irregular descreveu uma tendência decrescente para este parâmetro, tendo, nas

últimas eleições, registado o seu mais baixo valor (2,0).

O CDS-PP, à excepção das últimas eleições em que registou um ligeiro aumento,

apresentou ao longo de todos os actos eleitorais até 1997 uma evolução marcada por uma

tendência por vezes fortemente decrescente, que culminou com a marca de 1,3, valor que

constituiu o mais baixo de entre todos os verificados.

Estas evoluções traçam uma clara clivagem entre grandes e pequenos partidos:

enquanto os primeiros mostram uma evolução com tendência crescente, os últimos apre-

sentam uma evolução com tendência inversa; se os primeiros conquistaram marcas que

se situaram, na generalidade, acima da média dos incrementos de cada eleição (o PS só

por duas vezes - em 1979 e 1985 - se situou abaixo dessa referência e o PPD-PSD apenas

uma, mas, neste caso, não muito distanciado dela), a APU e o CDS-PP apenas uma vez

se situaram acima desse valor médio.

Em termos médios globais, o PPD-PSD e o PS mereceram os maiores incrementos (de

4,6% e 3,4%, respectivamente), ficando as piores marcas reservadas para a APU e

PCP/PEV, no seu conjunto, e para o CDS-PP, com apenas 2,5%.

Podemos afirmar que o processo de conversão de votos em mandatos produz percen-

tagens de representação que, apesar de serem favoráveis a todos os partidos, beneficiam

mais os grandes do que os pequenos partidos, sendo que o incremento verificado em

favor dos mais pequenos se situa, ao invés do verificado para os grandes, abaixo do valor

médio do incremento para cada eleição autárquica.


199

Gráfico 19. Valores médios das diferenças entre as percentagens de votos e de mandatos dos par-

tidos (%)

3.4

3.8

4.3

4.4

3.9

2.8

1.4

5.55.8

4.5

5.5

3.9

3.6

3.1 3.1

2.1 2.02.4 2.4

3.3

2.5

3.2

5.6

2.01.31.3

1.4

2.93.1

3.22.8

3.53.2

3.8

3.4

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

PS PPD-PSD APU e PCP/PEV CDS-PP Média

A divisão entre os diversos partidos do benefício decorrente do incremento de maio-

rias absolutas no processo de conversão de votos em mandatos depende também da

maior ou menor expressão eleitoral que os caracteriza. São, de facto, os grandes partidos

quem mais beneficia, até porque são quem mais maiorias obtêm.

A análise efectuada permite-nos apurar que apenas o PPD-PSD e o PS se demarcaram,

para além de apresentarem ao longo das sete eleições uma evolução tendencialmente

crescente.

O PPD-PSD, tendo, em 1979, conseguido apenas a transferência de 15 maiorias rela-

tivas de votos para maiorias absolutas de mandatos (o que constituiu o seu pior resultado

de sempre), registou em 2001 um valor da ordem do dobro (31). Ao longo das sete elei-

ções, apesar de ter tido um comportamento irregular, deixou patente, para além de uma

tendência crescente, a capacidade de obter elevados incrementos (35 em 1985 e 37 em

1997).

O PS foi o partido mais bem sucedido já que, partindo de igual marca da registada

pelo PPD-PSD em 1979, ao longo de todas as eleições, à excepção das relativas aos anos

de 1985 e 2001, obteve um cada vez maior número de incrementos. Este facto permitiu-

lhe definir uma evolução marcadamente crescente, demonstrando ser, neste processo, o

mais beneficiado de entre todos os partidos. Entre as eleições de 1985 (ano em que atin-

giu um incremento de 25 maiorias) e as de 1997, definiu um percurso sempre ascendente,

culminando com um aumento de 41 maiorias, o que constitui o maior registo de sempre


200

entre todos os partidos. Nas últimas eleições destacou-se também dos outros partidos ao

obter a marca de 39 incrementos.

A análise do comportamento dos pequenos partidos sugere-nos, para este parâmetro,

para além de um menor benefício, um comportamento desigual entre eles a partir de

1985. A APU e o CDS-PP obtiveram, enquanto aquela aliança perdurou, resultados e

evoluções muito próximos. A partir desse ano, o PCP/PEV, que então surgiu, demarcou-

se do CDS-PP, ao registar resultados consideravelmente mais favoráveis: evoluiu da

marca de 8 incrementos em 1985 para 19 em 1997, traçando um percurso tendencialmen-

te crescente, acabando por registar, em 2001, apenas 6. O CDS-PP evoluiu em sentido

oposto e, partindo de um valor de 10 incrementos em 1985, não registou qualquer benefi-

cio neste domínio nas últimas eleições autárquicas.

O maior benefício dos grandes partidos torna-se visível pela observação do valor

médio do incremento obtido ao longo dos sete actos eleitorais: PS – 31,1; PPD-PSD –

28,1; APU-PCP/PEV – 9,7; CDS-PP – 5,4.

Gráfico 20. Incremento de maiorias absolutas sobre as de votos

31,1

28,1

9,7

35

3941

36

25

27

37

31

28

33

35

1815

6

1211

19

8

1 01

75

10

4

11

5,4

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

PS PPD-PSD APU/PCP CDS Méd. PS Méd. PPD-PSD Méd. CDU/PCP/PEV Méd. CDS-PP

O incremento de maiorias absolutas ditou um aumento proporcional na relação entre

maiorias de cada um dos partidos. Não sendo proporcional à dimensão do partido a pro-

pensão para obter, no apuramento feito antes da conversão de votos em mandatos,


201

melhor valor para este parâmetro21

, o incremento de que beneficia cada partido seguiu

por vezes essa regra, particularmente nas duas últimas eleições, estabelecendo a clivagem

entre os grandes e pequenos partidos e favorecendo, assim, mais os primeiros. De subli-

nhar é o grande incremento merecido pelos dois principais partidos, particularmente pelo

PPD-PSD, nas eleições de 1997 e 2001.

Este facto levou a que, em termos globais médios, se tenha verificado um maior bene-

fício dos grandes partidos: o PPD-PSD e o PS conquistaram as duas primeiras posições

(com, respectivamente, 2,66 e 1,75), seguindo-se o conjunto APU-PCP/PEV com 1,65 e

o CDS-PP com apenas 0,56.

Quadro 37. Relação MA/MR cada partido (de votos e de mandatos) e incrementos nessa relação

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001 Média

MA/MR (votos) 0,48 0,74 0,79 0,82 1,03 1,14 1,02 0,86

PS MA/MR (mandatos) 0,97 1,82 2,19 2,15 2,16 5,05 3,92 2,61

Diferença 0,49 1,08 1,40 1,33 1,13 3,91 2,90 1,75

MA/MR (votos) 1,12 0,58 0,75 0,56 0,67 1,34 2,03 1,01

PPD-PSD MA/MR (mandatos) 1,96 1,43 1,85 1,56 1,51 7,38 10 3,67

Diferença 0,84 0,85 1,10 1,00 0,84 6,04 7,97 2,66

MA/MR (votos) 2,85 2,06 3,7 1,08 0,96 0,78 1,00 1,78

APU e PCP7PEV MA/MR (mandatos) 3,07 4,36 6,43 2,11 1,84 4,63 1,54 3,43

Diferença 0,22 2,30 2,73 1,03 0,88 3,85 0,54 1,65

MA/MR (votos) 1,22 0,35 0,69 0,43 0,18 1,67 IMP 0,76

CDS-PP MA/MR (mandatos) 1,15 1,29 1,62 0,73 1,13 2 2,00 1,32

Diferença -0,07 0,94 0,93 0,30 0,95 0,33 IMP 0,56

IMP – Cálculo impossível.

A quantificação dos efeitos (positivos e negativos) produzidos pelo sistema eleitoral

sobre as percentagens de representação asseguradas simplesmente a partir dos votos e o

cálculo do seu saldo líquido torna notória a distinção de tratamento merecida pelos gran-

des e pelos pequenos partidos.

Em todas as eleições consideradas, a posição do partido mais beneficiado foi dividida

entre o PPD-PSD e o PS, sendo que estes partidos sempre asseguraram os dois lugares

cimeiros. À APU ou PCP/PEV e ao CDS-PP sempre estiveram reservadas as duas últi-

mas posições.

Para além deste facto, devemos considerar as evoluções verificadas nos resultados de

cada um dos partidos em ordem a conhecermos as tendências por elas definidas.

21

Refira-se a este propósito que a APU, como se pode verificar nos dados apresentados no capítulo

anterior, sempre apresentou mais elevados valores para esta relação do que o PPD-PSD e o PS.


202

O PPD-PSD, apesar da irregularidade de alguns dos seus resultados (o seu mais baixo

valor registado em 1982 e o mais elevado conquistado em 1985), apresenta uma evolução

tendencialmente crescente, sendo que a partir de 1989 cresceu sempre até às eleições de

2001, ano em que conquistou o melhor resultado entre todos os partidos. Deve realçar-se

o facto de o valor do PPD-PSD no ano de 1985 corresponder ao mais elevado conquista-

do em eleições para os órgãos executivos dos municípios.

Uma evolução análoga pode verificar-se relativamente ao PS: partindo em 1979 de um

valor próximo do obtido pelos pequenos partidos, definiu, a partir daí, uma tendência

crescente até 1997, tendo-se registado, em 1985 e nas últimas eleições, uma ligeira inver-

são dessa tendência. Em quatro das sete eleições em análise conquistou a posição de par-

tido mais beneficiado.

Resultados diferentes obtiveram os pequenos partidos: a APU e o CDS-PP registaram

valores mais ou menos equivalentes e constantes nas três primeiras eleições; a partir des-

se ano o CDS-PP efectuou um percurso sempre descendente até 2001, registando neste

ano um saldo líquido muito baixo e demonstrando bem o reduzido benefício que obteve

na sua representação; finalmente, o PCP/PEV, apresentando uma evolução regular e qua-

se constante, apesar de ligeiros incrementos nos seus benefícios, registou, nas últimas

eleições, uma expressiva redução desse parâmetro para valores da ordem da metade do

conquistado em 1997, facto que determina a definição de uma tendência decrescente.

Em termos globais médios, podemos afirmar ser manifesta e notória a diferença

observada no saldo líquido das alterações produzidas pelo sistema eleitoral, nas represen-

tações asseguradas pelos votos pelos grandes e pelos pequenos partidos. O PPD-PSD e o

PS conquistaram benefícios que, praticamente, triplicam os obtidos pela APU-PCP/PEV

e mais que quadruplicam os cobrados pelo CDS-PP.

Deve, ainda, ser relevado o facto de se verificar, em favor dos grandes partidos, a

definição clara de uma tendência de evolução marcadamente crescente, em oposição ao

que verificamos a respeito dos pequenos partidos.


203

Gráfico 21. Quantificação do efeito do sistema eleitoral

564

32,8

861,4

946,7

314,7

814

357,9

1038,8

1167,7

1109,7

977,5

679,9

419,8

1147,4

1084,71004,1

902,2

1388,5

346,6336

319,5

292,7

357,7

202,3

347,8

284,9295,1 314,4

116,6 81,145,1

167,1

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

PS PPD-PSD APU e PCP/PEV CDS-PP Méd. PS Méd. PPD-PSD Méd. APU-PCP/PEV Méd. CDS-PP

4. A tendência para obter maiorias

Os partidos analisados apresentam, como vimos no capítulo anterior, diferentes pro-

pensões para obter maiorias de votos. De uma maneira geral, demonstram maior inclina-

ção para as maiorias relativas do que para as maiorias absolutas.

O processo de conversão de votos em mandatos vem alterar essa situação, ao fazer

com que os partidos conquistem maior percentagem de maiorias absolutas de mandatos

do que de maiorias relativas.

O PS, que apenas nas três últimas eleições autárquicas conseguiu maior número de

maiorias absolutas de votos, comparativamente ao de maiorias relativas, em termos de

mandatos, em todas as eleições, à excepção da de 1979, obteve um resultado inverso.

Nestes casos, a diferença entre maiorias absolutas e maiorias relativas foi substancial,

sendo que as primeiras constituíram sempre mais de 64% das totais conquistadas pelo

partido. Acresce que, a evolução do valor do peso relativo das suas maiorias absolutas de

mandatos face às relativas traçou, a partir de 1979, um percurso sempre crescente, mere-

cendo apenas uma ligeira redução nas eleições de 2001. Em 1997, esse parâmetro cifrou-

se em 83,5%, valor que corresponde à melhor marca dos socialistas em eleições para as

câmaras municipais.


204

Gráfico 22. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PS face às maiorias relativas

68.368.6

49.3

64.6

79.783.5

68.3

20.316.5

31.731.731.435.4

50.7

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

Maiorias absolutas Maiorias relativas

Base: nº total de maiorias de mandatos do partido por eleição.

Relativamente ao PPD-PSD, foi análogo mas mais produtivo o efeito da conversão de

votos em mandatos: partindo também de apenas três situações com superioridade das

maiorias absolutas de votos face às relativas, em todas as eleições acabou por registar

percentagens de maiorias absolutas de mandatos superiores a 58%. Se nas primeiras cin-

co eleições essa percentagem manteve uma certa regularidade em torno dos 60%, nas

últimas duas cresceu significativamente, cifrando-se em 88,1% em 1997 e em 90,9% nas

eleições de 2001.

Gráfico 23. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PPD-PSD face às maiorias rela-

tivas

66.3

58.8

64.960.9 60.2

90.988.1

41.2

33.8 35.139.1

11.99.1

39.8

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001




205

A APU, que já em termos de votos registava, para todas as eleições em que esteve

presente, maior tendência para as maiorias absolutas, em termos de mandatos, viu

aumentado o peso relativo destas, relativamente às primeiras e definiu uma tendência

sempre crescente para este parâmetro, culminando com a marca de 86,5% em 1985.

Gráfico 24. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos da APU face às maiorias relativas

86.581.4

75.4

24.6

13.5

18.6

1979 1982 1985



A partir dessa data a aliança que preencheu o espaço tradicionalmente ocupado pela

APU, O PCP/PEV, confirmou a superioridade das maiorias absolutas de mandatos face

às maiorias relativas. Obteve mesmo, em 1997, um valor de tal forma elevado de maio-

rias absolutas que não permitiu que as maiorias relativas representassem mais do que

17,8% das totais do partido.

Gráfico 25. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PCP/PEV face às maiorias relativas

67.9

64.8

82.2

60.6

32.135.2

17.8

39.4

1989 1993 1997 2001




206

Mesmo o mais pequeno dos partidos, o CDS-PP, que tinha apresentado em quatro das

eleições autárquicas maior peso relativo das maiorias relativas de votos, obteve, em ter-

mos de mandatos, maiores percentagem de maiorias absolutas do que maiorias relativas.

Apenas na eleição de 1989 contrariou esta tendência registando 57,7% de maiorias relati-

vas.

Gráfico 26. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do CDS-PP face às maiorias relati-

vas

53.656.3

61.8

42.3

52.9

66.766.7

46.443.8

38.2

57.7

47.1

33.3 33.3

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001



Em face destes resultados, podemos afirmar que todas as forças partidárias apresentam

maior tendência para a produção de maiorias absolutas de mandatos do que de maiorias

relativas. No cômputo geral, apenas em dois casos assistimos a uma inversão dessa ten-

dência, a saber, o PS com 49,3% em 1979 e o CDS-PP com 42,3% em 1989.

Se não tivermos em conta o caso particular da APU, que obteve sempre, de entre

todos os partidos, os mais elevados valores da percentagem de maiorias absolutas de

mandatos face às maiorias relativas, estamos em condições de referir que são sempre os

grandes partidos quem obtém a melhor marca para esse parâmetro. Particularmente nos

últimos dois anos, verificamos que são estes quem divide as duas primeiras posições no

ranking que podemos estabelecer entre os vários partidos e que o fazem com valores

assinaláveis para os pesos relativos das maiorias absolutas.

Importa recordar que as percentagens das maiorias de mandatos dos partidos são

decorrentes do processo de conversão de votos em mandatos e, como tal, são função não

só das alterações verificadas por via da transformação de maiorias relativas de votos em


207

maiorias absolutas de mandatos, mas também das que advêm da capacidade de cada par-

tido obter maiorias relativas partilhadas.

Gráfico 27. Evolução das maiorias absolutas de mandatos dos partidos (%)

53,656,3

61,8

42,352,9

66,766,7

75,4

81,486,5

67,964,8 82,2

60,6

66,3

58,8

64,9

60,960,2

88,1 90,9

68,6

49,3

64,6

68,3 68,383,5

79,7

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

CDS-PP APU - PCP/PEV PPD-PSD PS


5. Distribuição das maiorias por partidos

As maiorias absolutas de mandatos não tiveram uma distribuição uniforme entre todos

os partidos, nem apresentaram, para todos eles, o mesmo sentido de evolução ao longo

dos sete actos eleitorais. Para saber se, de facto, há na divisão das maiorias absolutas de

mandatos uma clivagem entre pequenos e grandes partidos faremos, de seguida, uma

análise dos registos obtidos por cada um dos principais partidos.

A AD obteve, nas eleições de 1979, uma parte muito significativa das maiorias abso-

lutas de mandatos. Foi mesmo, nessas eleições, de entre todas as forças partidárias, quem

maior percentagem obteve relativamente às totais da eleição (28,1%). Nas eleições

seguintes os seus resultados não foram tão expressivos, pois que os 18,8% das maiorias

absolutas conquistadas, para além de definirem uma tendência decrescente, asseguraram

apenas o terceiro lugar de entre as forças políticas mais votadas.

Os resultados da AD foram, apesar disso, bastante expressivos tendo por isso um efei-

to directo nos resultados do PPD-PSD e do CDS-PP.


208

Gráfico 28. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos da AD face às totais da eleição

18.8

28.1

1979 1982

Base: nº total de maiorias de mandatos das eleições.

A APU conseguiu também registos consideráveis nas três eleições em que marcou

presença, conquistando uma quase constante quota-parte, apesar da variação observada

em 1982, das maiorias absolutas das eleições. O mesmo não se verificou com a coliga-

ção que lhe sucedeu: O PCP/PEV obteve valores inferiores aos conquistados pela APU e

uma evolução que marcou uma tendência sempre decrescente do peso relativo das suas

maiorias absolutas face às totais da eleição. Partindo de um valor de referência de 21,2%

conquistado pela APU em 1985, ao longo das seguintes eleições, foi registando sucessi-

vas reduções nesse parâmetro, culminando com apenas 8,2% em 2001.

Gráfico 29. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos da APU-PCP/PEV face às totais da eleição

8.2

15.016.9

18.921.2

23.2

21.2

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001


O CDS-PP, apesar de sempre ter registado valores pouco expressivos, teve, nas três

primeiras eleições uma evolução com tendência crescente, culminando este período com


209

a marca de 9,9% das maiorias absolutas. A partir desse ano evoluiu segundo a tendência

inversa, apresentando, eleição a eleição, substanciais reduções. Nas últimas eleições

autárquicas conquistou a insignificante marca de 0,8% das maiorias absolutas.

Gráfico 30. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do CDS-PP face às totais da eleição

7.4

8.7 9.9

5.5 4.32.4

0.8

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001


Os valores mais baixos conquistados pelo PPD-PSD coincidiram com o período de

vigência da AD (26,1% em 1979 e 19,3% em 1982). No primeiro ano em que concorreu

isoladamente conquistou um forte incremento da sua quota-parte das maiorias absolutas

que se fixou em 41,0%, após o que voltou a registar quebras nas eleições de 1989 e 1993.

A partir do resultado registado no último destes anos (31,4%), o PPD-PSD evoluiu

segundo uma tendência crescente registando, em 1997 e em 2001, valores muito expres-

sivos (39,0% e 45,1%, respectivamente).

Gráfico 31. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PPD-PSD face às totais da eleição

45.1

39.0

31.433.3

41.0

19.3

26.1

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001


O PS, partindo do registo de apenas 16,7% em 1979, teve uma evolução tendencial-

mente crescente ao longo das eleições autárquicas até 1993, ano em que registou o mais


210

expressivo dos valores desde sempre conseguidos (46,9%). A partir de então teve uma

evolução negativa, conseguindo, apesar disso, manter em 2001 38,5% das maiorias abso-

lutas da eleição.

Gráfico 32. Peso relativo das maiorias absolutas de mandatos do PS face às totais da eleição

38.5

16.7

30.027.8

41.8

46.9

43.1

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001


Esta análise permite-nos afirmar, por um lado, que são os grandes partidos quem

maiores quotas-partes das maiorias absolutas de mandatos auferem nas eleições para os

órgãos executivos dos municípios e, por outro, que a evolução deste parâmetro, em cada

uma das forças partidárias, aponta para uma cada vez maior predominância dos grandes

partidos em relação aos pequenos: a uma evolução em sentido crescente dos partidos

mais expressivos opõe-se uma evolução com sentido inverso dos partidos mais pequenos.

Acresce referir que, nas duas últimas eleições, o PS e o PPD-PSD, no seu conjunto,

garantiram mais de 80% das maiorias absolutas de mandatos e que, na última destas, o

PCP/PEV e o CDS-PP não conquistaram em conjunto mais de 9%.

Gráfico 33. Percentagem de maiorias absolutas mandatos de cada partido

5,6

17,8

0,82,4

4,35,5

9,98,77,4

8,215,0

16,918,921,2

23,2

21,2

45,1

39,0

31,433,3

41,0

19,3

26,1

38,5

43,1

46,9

41,8

30,0

16,7

27,833,6

35,0

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

CDS-PP APU - PCP/PEV PPD-PSD PS

Méd. CDS-PP Méd. APU-PCP/PEV Méd. PPD-PSD Méd. PS

Base: nº total de maiorias absolutas de mandatos das eleições.


211

Este comportamento dos partidos na divisão entre si das percentagens de maiorias

absolutas de mandatos determinou, em termos gerais, que se verificasse uma crescente

afirmação do PS e do PPD-PSD e que ficasse reservada ao PCP/PEV e ao CDS-PP uma

cada vez menor importância neste domínio.

A quantificação da partilha do total das maiorias absolutas de todas as eleições para as

câmaras municipais depois de 1976 mostra o ascendente de que gozam os grandes parti-

dos e a quase insignificância que os pequenos assumem: o PS e o PPD-PSD conquista-

ram aproximadamente 70% das maiorias, enquanto a APU-PCP/PEV e CDS, no seu con-

junto, não conquistaram sequer 23% delas.

Importa referir que a partilha dos resultados da AD pelos partidos que a constituíam

poderia certamente ampliar os valores em favor dos grandes partidos.

Gráfico 34. Percentagem de cada partido do total de maiorias absolutas mandatos de todas as eleições

17.5

5.4

34.1

35.2

6.3

APU-PCP/PEV CDS-PP PPD-PSD PS AD

Base: nº total de maiorias de mandatos das eleições de 1979 a 2001.

6. Capacidade de obter mandatos e o reforço da bipartidarização

Cumprido o processo de conversão de votos em mandatos, grandes são, com efeito, as

transformações verificadas na partilha do poder local que tínhamos traçado no capítulo

anterior.

Todas as transformações observadas vão no sentido do reforço do poder que detêm os

grandes partidos e, por consequência, da menor expressão dos partidos mais pequenos. E

este fosso tem evoluído segundo uma tendência crescente, que, a continuar, determinará a

partilha do poder apenas entre os dois partidos de maior dimensão.


212

Se nos detivermos na análise das percentagens de mandatos conquistados pelas dife-

rentes forças partidárias, observaremos que o somatório das percentagens dos dois parti-

dos mais bem sucedidos neste parâmetro definiu, a partir de 1982, uma tendência cres-

cente que só foi contrariada por uma ligeira redução nas eleições de 2001. Não entrando

em linha de conta com os dados das duas primeiras eleições, por coincidir com o período

de vigência da AD, podemos dizer que em todas as outras os dois maiores partidos con-

quistaram mais de 68% da percentagem de mandatos (valor registado em 1985), indica-

dor que, sendo incrementado eleição a eleição, se situou em 1997 em 82,3%. Neste ano

menos de 18% dos mandatos foram divididos entre as forças partidárias com menor

expressão, situação que denota um grande desequilíbrio entre os partidos na partilha do

poder local.

Um efeito directo dessa situação foi um alargamento do fosso existente entre os resul-

tados do primeiro e do terceiro partido com maior percentagem de mandatos. A evolução

deste parâmetro seguiu, portanto, uma evolução inversa à verificada para os grandes par-

tidos, sendo que, neste caso, foi mais evidente e regular já que o terceiro partido apresen-

tou uma tendência sempre decrescente na conquista de mandatos: se em 1979 conquistou

19,9% dos totais, em 2001 registou apenas 10,7%.

A diferença entre o somatório das percentagens de mandatos dos grandes partidos e a

relativa aos dois menos expressivos seguiu uma evolução sempre crescente até às elei-

ções de 1997, sofrendo uma ligeira redução nas de 2001. Notório é o facto de essa dife-

rença se situar em 1979 em 14,6% e de ter evoluído para 65,4% em 1997. Apesar da

redução assinalada para o último acto eleitoral, a diferença situa-se ainda em 60,4%.

Estes dados são esclarecedores da diferença de representação nos órgãos executivos

dos municípios conseguida pelos partidos, de acordo com a sua expressão eleitoral e

sujeitas a um diferente tratamento no processo de conversão de votos em mandatos.

Quadro 38. Percentagens de mandatos nas eleições para as câmaras municipais (em %)

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

A - 1º Partido 28,0 32,9 38,8 37,4 40,7 44,1 41,6

B - 2º Partido 24,7 18,6 29,7 37,3 38,1 38,2 35,9

A’ - Somatório (A+B) 52,7 51,5 68,5 74,7 78,8 82,3 77,5

C - 3º Partido 19,9 18,5 16,8 13,8 13,3 12,7 10,7

Diferença (A-C) 8,1 14,4 22 23,6 27,4 31,4 30,9

D - 4º Partido 18,2 18,2 11,8 9,5 7,0 4,2 6,4

A’’ - Somatório (C+D) 38,1 36,7 28,6 23,3 20,3 16,9 17,1

Diferença (A’-A’’) 14,6 14,8 39,9 51,4 58,5 65,4 60,4


213

Importa, ainda, avaliar a partilha da presidência dos órgãos executivos, na perspectiva

de saber que clivagens se estabelecem nesse domínio entre os pequenos e os grandes par-

tidos, após o processo de conversão de votos em mandatos.

O cenário agora traçado não difere muito do observado após a contagem dos votos: o

somatório das percentagens de mandatos conquistados pelos dois maiores partidos evo-

luiu com sentido crescente a partir de 1982 (ano em que se situou em 54,2%), mas, desta

feita, culminando apenas nas últimas eleições autárquicas com um registo situado nos

83,6%.

Também o fosso entre o primeiro e o terceiro partidos com maiores percentagens de

maiorias absolutas de mandatos seguiu essa tendência, apesar de uma redução ligeira nas

eleições de 1997, que não evitou que em 2001 a diferença de expressão neste domínio se

situasse acima de 36%.

Em face destes valores e dos seus consequentes impactos, a diferença entre o resultado

dos dois partidos mais expressivos e o dos dois seguintes evoluiu de forma a permitir que

em 2001 estivessem separados pela distância de 70,0%.

Quadro 39. Percentagens das maiorias absolutas das eleições para as câmaras municipais (em %)

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

A - Partido com maior nº MAM 28,1 30,0 41,0 41,8 46,9 43,1 45,1

B - Partido com o 2º maior nº MAM 26,1 23,2 27,8 33,3 31,4 39,0 38,5

A’ - Somatório (A+B) 54,2 53,2 68,8 75,1 78,3 82,1 83,6

C - Partido com o 3º maior nº MAM 21,2 19,3 21,2 18,9 16,9 15,0 8,2

Diferença (A-C) 6,9 10,7 19,8 22,9 30,0 28,1 36,9

D - Partido com o 4º maior nº MAM 16,7 18,8* 9,9 5,5 4,3 2,4 5,4*

A’’ - Somatório (C+D) 37,9 38,1 31,1 24,4 21,2 17,4 13,6

Diferença (A’-A’’) 16,3 15,1 37,7 50,7 57,1 64,7 70,0

* -Resultado relativo à AD (em 1982) e ao PPD-PSD/CDS-PP (em 2001)

Traduzindo para o domínio partidário o que até agora tipificamos em função da

expressão eleitoral de cada força partidária, podemos dizer que o PS e o PPD-PSD, para

além de dividirem entre eles a esmagadora maioria dos mandatos e das presidências dos

órgãos executivos dos municípios, têm apresentado, ao longo do tempo, uma evolução

com tendência crescente que, se se reforçar, acabará por determinar o desaparecimento

dos pequenos partidos do domínio autárquico. No cenário actual, os dois pequenos parti-

dos detêm apenas 17,1% dos mandatos nas câmaras municipais e 13,6% das presidências

desses órgãos, o que dá bem a ideia da reduzida importância que assumem no traçar dos

seus destinos.


214

Se observarmos a evolução do somatório das percentagens de mandatos dos dois par-

tidos com maior expressão eleitoral, verificamos que ela apresenta uma tendência sempre

crescente de 1982 a 1997, tendo registado uma pequena redução nas últimas eleições

autárquicas. Paralelamente, assistimos a um cada vez maior afastamento entre os primei-

ro e terceiro partidos com mais mandatos conseguidos e a um cada vez menor valor para

o somatório de mandatos dos terceiro e quarto partidos com maior expressão eleitoral.

Estes resultados permitem identificar um aumento gradual e contínuo no distanciamento

entre as duas principais forças políticas e as que ocupam o terceiro e quarto lugar no ran-

king dos partidos com maior número de mandatos conseguidos.

Comportamento muito idêntico é observável na capacidade dos partidos para a con-

quista de maiorias absolutas de mandatos.

Gráfico 35. Evolução das percentagens de mandatos 1979-2001 (em %)

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

A’ - Somatório (A+B) Diferença (A-C)

A’’ - Somatório (C+D) Diferença (A’-A’’)

Gráfico 36. Evolução das percentagens das maiorias absolutas 1979-2001 (em %)

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

1979 1982 1985 1989 1993 1997 2001

A’ - Somatório (A+B) Diferença (A-C)

A’’ - Somatório (C+D) Diferença (A’-A’’)


215

7. Eleições autárquicas intercalares e seus motivos

As eleições autárquicas intercalares para as câmaras municipais ocorridas entre 1976 e

1993 não foram em número significativo: do conjunto total dos municípios portugueses

(incluindo os dos Açores e Madeira), apenas 18 foram sujeitos a eleições intercalares

entre 1976 e 1993.

Se considerarmos apenas os municípios do continente, esse número reduz-se a 15, o

que representa a ínfima percentagem de 1,36 do conjunto das 1100 eleições regulares

para os órgãos executivos dos municípios ocorridas durante o mesmo período.

Quadro 40. Eleições intercalares para as Câmaras Municipais do continente ocorridas entre 1976 e 1993

Período dos mandatos Concelho

Mirandela

1977 a 1979 Évora

Valença

Belmonte

Aguiar da Beira

Mealhada

1980 a 1982 Murça

Nazaré

Valpaços

Loures

Marco de Canavezes

1983 a 1985 São João da Madeira

Lamego

1986 a 1989 Fundão

1990 a 1993 Monção

No períodos posteriores aos referidos no quadro anterior (1994-1997 e 1998-2001), o

número de eleições intercalares foi também reduzido, continuando, portando, a ser pouco

significativa a percentagem dos municípios onde surgem condições que justifiquem o

recurso a essa via.

Os motivos que levaram às eleições intercalares são de ordem diversa, incluindo-se,

entre eles, alguns casos de ausência de condições de governabilidade formal no seio dos

executivos ditados pelas eleições regulares. Mesmo se considerarmos que todos casos de

eleições intercalares tiveram esta causa, verificaremos que foi pouco significativa a per-

centagem de municípios que, ao seguirem o sistema representação proporcional pelo

método da média mais alta de Hondt para a constituição das câmaras municipais, incorre-

ram nessa situação, não justificando, na nossa perspectiva, a reforma do sistema eleitoral

autárquico, com base nos argumentos que apontam para as chamadas crises de governa-

bilidade.


216


217

Síntese e Conclusões

A pergunta de partida para este estudo incidia sobre a governabilidade dos órgão exe-

cutivos municipais. Na tentativa de lhe responder formulamos quatro hipoteses que esta-

vam associadas, por um lado, ao contexto das propostas apresentadas no sentido da alte-

ração do sistema eleitoral autárquico e, por outro, aos efeitos diversos que o processo de

conversão de votos em mandatos produz sobre a expressão eleitoral dos partidos de for-

ma a ampliar a sua representatividade.

De acordo com a primeira delas, o sistema eleitoral autárquico vigente produz níveis

de representação política, em termos de mandatos, que garantem condições formais de

governabilidade aos executivos municipais. Segundo uma outra hipótese, o processo de

conversão de votos em mandatos favorece de forma significativa os partidos vencedores

das eleições, de tal forma que reforçam as condições formais de governabilidade. A ter-

ceira hipótese considera que esse mesmo processo favorece de forma diferenciada os

diversos partidos, de acordo com a sua dimensão (variação directamente proporcional),

reforçando, essencialmente, as condições de governabilidade e o número de presidências

de órgãos executivos dos grandes partidos e contribuindo para a bipartidarização do sis-

tema. A última das hipóteses sustenta a ideia de que os argumentos apontados pelos

grandes partidos para justificarem a necessidade de reforma do sistema eleitoral autárqui-

co visam, fundamentalmente, o reforço do poder e não a criação de condições de gover-

nabilidade no seio dos órgãos executivos municipais.


218

I – Aspectos relativos à génese e evolução do sistema eleitoral autárquico, bem como

à estrutura e organização do Poder Local

Antes de submeter as diversas hipóteses ao teste dos factos, descrevemos alguns ele-

mentos essenciais relativos à génese e evolução do sistema eleitoral autárquico adoptado

em 1976, bem como à estrutura, organização, atribuições e competências que o Poder

Local democrático assumiu, ao longo das quase três décadas da sua existência. Num ter-

ceiro capítulo estudamos as propostas que ao longo desse período foram surgindo no sen-

tido da alteração do sistema eleitoral autárquico, observando, tão atentamente quanto nos

foi possível, a argumentação justificativa usada pelos seus proponentes. Os dois últimos

capítulos constituem um estudo empírico que elaboramos com base nos resultados eleito-

rais das eleições para os órgãos executivos dos municípios do continente decorridas a

partir de 1979. O primeiro destes capítulos debruçamo-nos sobre os resultados brutos das

eleições, isto é, apenas sobre o apuramento dos votos, tendo ficado reservado para o

último a aferição dos efeitos produzidos pelo processo de conversão de votos em manda-

tos nas condições de governabilidade dos municípios. A questão da bipartidarização

parece ser transversal a estes dois capítulos, razão pela qual nos fomos referindo a ela

sempre que julgamos oportuno. Mas, antes de entrarmos nesse detalhes, faremos uma

breve súmula da descrição que efectuamos ao longo três primeiros capítulos.

1. Génese e evolução do sistema eleitoral autárquico

A discussão sobre o melhor sistema eleitoral para as autarquias locais remonta aos

primeiros tempos da democracia portuguesa e eram já evidentes, nessa altura, as diferen-

tes perspectivas dos partidos sobre os méritos e deficiências dos modelos de que faziam

ou a apologia ou a rejeição.

Os projectos dos partidos políticos relativos à elaboração da Constituição de 1976

apresentavam entendimentos diferentes sobre o modo de eleição dos executivos munici-

pais. A título de exemplo e a propósitos de questões essenciais, verificamos que o projec-

to do PS propunha a eleição do órgão executivo pela Assembleia Municipal, ao mesmo

tempo que o PSD determinava que os órgãos representativos das autarquias locais fossem

eleitos por sufrágio universal, igual, directo e secreto dos cidadãos residentes.


219

A CRP de 1976 acabou por consagrar, nos artigos 116.º e 117.º o sufrágio directo,

secreto e periódico como regra a seguir na designação dos titulares de todos os órgãos

electivos, incluindo os do poder local. Consagrou ainda o princípio da representação pro-

porcional como regra para a conversão de votos em mandatos, principio que constitui

limite material de revisão constitucional ( artigo 290.º, alínea h). O artigo 241.º prescre-

via a existência, ao nível das autarquias locais, de uma assembleia eleita e de um órgão

colegial executivo perante ela responsável. A forma da eleição do órgão executivo do

município ficou determinada pelos artigo 252.º, que não exigia expressamente que a con-

versão de votos em mandatos se efectuasse de acordo com o princípio da representação

proporcional. Embora este princípio fosse referido relativamente às assembleias políticas

(artigos 155.º- n.º 1, 233.º- n.º 2 e 241.º - n.º 2), não o foi em relação às câmaras munici-

pais. Surgiu então a questão de saber se a Constituição tinha deixado aqui liberdade para

que a lei definisse expressamente o princípio a seguir ou se o princípio geral devia preva-

lecer. No entender de Jorge Miranda, a conversão de votos em mandatos só deveria

seguir o princípio da representação proporcional quando de assembleias políticas se tra-

tasse.

O Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29, de Setembro que estabelecia o regime eleitoral para

a eleição dos órgãos das autarquias locais constituiu a primeira legislação relativa ao

poder local produzida por um governo constitucional.

1.1. Clivagens quanto à adopção do sistema eleitoral autárquico

As posturas assumidas na Assembleia da República aquando da sua discussão tinham

enquadramento partidário visível. Existia uma clara clivagem entre os partidos do espec-

tro ideológico de “direita” e os da “esquerda” relativamente à adopção do princípio da

representação proporcional nas eleições para os órgãos das autarquias locais. Os argu-

mentos apresentados enquadravam-se em dois domínios distintos: o normativo e o

meramente político.

A defesa da máxima representatividade caracterizou a posição dos partidos de esquer-

da. O PCP, apelando para o cumprimento do definido no artigo 116.º da CRP de 1976,

considerou que a conversão de votos em mandatos deveria ser feita de harmonia com o

princípio da representação proporcional. A UDP assumiu a mesma posição, reforçando a


220

argumentação com a necessidade de fazer representar todos os partidos políticos nas

autarquias locais.

O CDS, usando argumentos associados à eficácia do poder local, criticou severamente

não só a adopção do princípio da representação proporcional, mas também o estabeleci-

mento do método da média mais alta de Hondt, no processo de conversão dos votos em

mandatos na eleição para o órgão executivo municipal.

O PPD, impondo requisitos de eficiência, colegibilidade e homogeneidade ao órgão

executivo municipal, deixou claro que o critério que, na sua perspectiva, deveria ser

seguido para a sua eleição seria aquele que garantisse uma maioria de governo, fazendo,

inclusivamente, a apologia do sistema maioritário por “lista completa.

O Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de Setembro, acabou por determinar a adopção do

princípio da representação proporcional e do critério da média mais alta de Hondt para

conversão de votos em mandatos consagrados no artigo 116.º da Constituição.

Embora tenha sido assumido na Assembleia da República que o Decreto-Lei n.º 701

B/76 constituía legislação provisória, não houve, ao longo de quase três décadas, altera-

ções substanciais do seu conteúdo. As alterações e aditamentos a que foi sujeito não

determinariam a adopção de outro sistema ou método de conversão de votos em manda-

tos.

1.2. Tentativas de alteração do sistema eleitoral autárquico

Apesar da tentativa do PPD, inspirada obra de Sá Carneiro “Uma Constituição para os

Anos 80”, a revisão constitucional de 1982 não satisfez as suas aspirações e a lei eleitoral

para as autarquias locais continuaria fiel aos princípios invocados pelos partidos de

esquerda, tendo-se o Decreto-Lei n.º 701 B/76 mantido, nessa matéria, inalterado. A

segunda revisão constitucional, não determinou também qualquer evolução no sentido da

alteração do sistema eleitoral autárquico.

Na primeira metade da década de 90 o PPD-PSD tentou levar a cabo uma transforma-

ção profunda no sistema eleitoral para os órgãos das autarquias locais, primeiro através

de propostas de revisão da Constituição e depois através da apresentação do projecto-lei

n.º 227/VI. Apenas na revisão constitucional de 1997 viria a ser aberto caminho para a

constituição de executivos municipais maioritários, já que se admitiu a possibilidade de

uma eleição única para os órgãos representativos do município. Contudo, essa possibili-

dade não veio ainda a ser usada.


221

2. Estrutura, organização, competências e atribuições dos órgãos autárquicos

A estrutura e a organização do poder local (os seus órgãos, competências, autonomias

e mecanismos de decisão) mereceram atenção cuidada quer por parte dos governos pro-

visórios quer por parte dos governos constitucionais, tornando-se essa preocupação evi-

dente pela análise que fizemos dos respectivos programas. A Constituição da República

Portuguesa de 1976 reservou ao poder local um lugar de destaque que resultava do reco-

nhecimento generalizado entre as forças políticas da importância que ele assumiria na

construção democrática em curso.

As referências encontradas nos programas dos governos provisórios apontavam no

sentido do seu fortalecimento, na sua reformulação orgânica e apoio financeiro, na parti-

cipação dos cidadãos na esfera política local e no processo de descentralização

Na Constituição de 1976 as autarquias locais foram entendidas como parte integrante

da “organização democrática do Estado”, tendo nos seus artigos 237.º e 238.º, para além

de as reconhecer como tal, efectuado a sua definição e categorização. O texto fundamen-

tal estabeleceu, ainda, um conjunto de princípios, métodos e requisitos, de forma a garan-

tir o estabelecimento das autarquias locais, a sua organização, funcionamento e manuten-

ção e, ainda, a sua autonomia financeira, conforme está estabelecido no seu artigo 240.º.

Neste domínio, merece destaque o artigo 239.º, relativo à descentralização administrati-

va.

Como órgãos representativos dos municípios, consagrou a existência de um órgão

executivo (a câmara municipal), da assembleia municipal, e do conselho municipal, este

com carácter meramente consultivo.

Os primeiros cinco governos constitucionais fizeram acompanhar a sua preocu-

pação com o poder local de medidas efectivas relacionadas, primeiro com o seu regime

eleitoral e, depois, com a estrutura, as competências e as atribuições dos seus órgãos. O I

Governo Constitucional apressou-se em fazer aprovar a legislação eleitoral indispensável

às primeiras eleições autárquicas (Decreto-Lei n.º 701 B/76 de 29 de Setembro, já referi-

do). Em simultâneo, decorreu a aprovação da legislação relativa às atribuições e compe-

tências dos órgãos das autarquias locais (Decreto-Lei n.º 701B/76), legislação esta que

viria a ser modificada pela Lei n.º 79/77 de 25 de Outubro.

Os programas destes governos no tocante às autarquias locais centravam o seu discur-


222

so nas questões relacionadas com a descentralização do poder político, com a autonomia

do poder local e na eficiência que era requerida aos seus órgãos para que pudessem cons-

tituir um elemento decisivo na consolidação democrática do país e no incremento na par-

ticipação política dos cidadãos. Para tal consideravam que era indispensável a atribuição

de meios técnicos e financeiros por parte do poder central. A primeira Lei das Finanças

Locais surgiu também neste período (Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro).

Os governos pós Sá Carneiro, particularmente os liderados pelo PPD-PSD, apesar de

manterem, relativamente às autarquias locais, algumas das preocupações enunciadas

pelos governos anteriores e que se relacionavam com a sua autonomia e com o reforço

das suas atribuições e competências (foram inúmeras, como veremos, as alterações legis-

lativas relacionadas com o poder local ocorridas neste período), alargaram o seus propó-

sitos a outras questões, reconhecendo, assim, a consolidação já conseguida no poder local

democrático, que foi fruto da acção dos governos que os antecederam.

O elemento novo que maior destaque nos merece prende-se com a questão da altera-

ção do modelo de governo municipal. Recorrentemente, o PPD-PSD fez constar nos seus

programas de governo a necessidade de se proceder à alteração da legislação autárquica,

de forma a permitir a constituição de governos locais maioritários. Mas essa necessidade

exigiria a alteração de princípios consagrados na Constituição, facto que veio a ocorrer,

como vimos, na Revisão Constitucional de 1997, altura da vigência do XIII Governo

Constitucional liderado pelo PS.

A regulamentação relativa às autarquias locais produzida pelos sucessivos governos

constitucionais centrou-se, essencialmente, na definição da sua organização e das suas

atribuições e competências.

O Decreto-Lei 701 A/76 de 29 de Setembro, perseguindo os princípios consagrados

no artigo 250.º da CRP de 1976, previa, como órgãos representativos do município, a

assembleia municipal, a câmara municipal e o conselho municipal, sendo este de carácter

consultivo.

Contudo, não tendo, neste diploma, resultado bem a definição das atribuições e das

competências, bem como do próprio funcionamento dos órgãos das autarquias locais,

desde a sua aprovação foi reconhecida a necessidade de proceder a posterior revisão.

Refira-se a este propósito que apenas a Assembleia Municipal e o seu Presidente merece-

ram uma clara definição das suas competências (artigos 29.º e 30.º). Também por esta

razão sucederam-se as alterações a este diploma ao longo das várias legislaturas.


223

Um ano após a sua aprovação vários dos seus artigos foram revogados pela Lei n.º

79/77 de 25 de Outubro, que revogou também todas as disposições relativas às autarquias

locais do Código Administrativo de 1936-1940. Esta Lei, no capítulo dedicado ao muni-

cípio, definiu as competências dos seus órgãos representativos e consultivo.

A Lei 19/83, de 6 de Setembro, constituindo a autorização legislativa para a revisão da

Lei n.º 79/77, abriu caminho à produção do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, que,

veio colmatar as deficiências e lacunas entretanto evidenciadas relativamente ao funcio-

namento e às atribuições e competências dos órgãos das autarquias locais.

Este decreto foi inovador e decisivo para evolução de um poder local pois permitiu dar

passos importantes no sentido da descentralização do poder político, ao conferir às autar-

quias locais responsabilidades antes do domínio do governo central. Os princípios orien-

tadores das autarquias locais referidos no preâmbulo desta legislação relacionam-se com

questões da eficácia, da operacionalidade e da transparência da sua acção.

Antes da sua revogação em 1999, o Decreto-Lei n.º 100/84 sofreu inúmeras alterações

que, de acordo com os propósitos enunciados nos diplomas que as materializaram, se

deveram não só a lacunas nele inexistentes mas também a uma evolução natural do poder

local português. As Leis n.os

25/85, de 12 de Agosto, 87/89, de 9 de Setembro, 18/91, de

12 de Junho, 35/91, de 27 de Julho e 27/96, de 1 de Agosto constituem maioritariamente

os diplomas que consubstanciaram essas alterações. Os efeitos produzidos por esta legis-

lação no determinado pelo Decreto-Lei n.º 100/84 diziam respeito a questões de ordem

vária, mas, em particular, às atribuições dos órgãos das autarquias locais, à sua tutela

administrativa, às condições da sua dissolução, à perda de mandato dos seus membros, às

competências, normas de constituição, composição e funcionamento dos seus órgãos, etc.

Do conjunto de alterações produzidas parece ressaltar um efeito muito visível que se tra-

duz no reforço dos poderes do presidente da câmara municipal, poderes que antes resi-

diam ou no poder central, ou ao nível local, na assembleia municipal ou no órgãos execu-

tivo do município.

Após este conjunto de alterações e decorrendo da revisão constitucional de 1997, da

aprovação da Lei n.º 159/99 e de outros diplomas legais, o Decreto-Lei n.º 100/84 acabou

por ser revogado pela Lei nº 169/99 de 18 de Setembro. Esta lei produziu alterações pro-

fundas no regime de atribuições e competências dos órgãos das autarquias locais. Perse-

guindo o principio da descentralização, veio atribuir novas competências aos órgãos

locais, ora retirando-as ao poder central, ora transferindo-as entre os órgãos do poder


224

local. A ampliação das competências dos órgãos do município visavam, de acordo com

as justificações apresentadas, o aumento da capacidade fiscalizadora da assembleia

municipal e um maior equilíbrio entre os poderes atribuídos aos órgãos legislativo e exe-

cutivo.

A Lei n.º 5-A/2002 de 11 de Janeiro veio alterar a Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro.

O âmbito das competências dos órgãos representativos dos municípios, bem como dos

seus presidentes, foi substancialmente alargado com a aprovação deste diploma. Matérias

relacionadas com os referendos locais, com a relação entre os órgãos municipais, com a

garantia da execução das deliberações emanadas da assembleia municipal e com o pla-

neamento e o desenvolvimento constituíram o essencial das alterações trazidas pela Lei

n.º 5-A/2002.

3. Propostas concretas de reforma do sistema eleitoral autárquico

No tocante às propostas de reforma do sistema eleitoral autárquico fizemos uma des-

crição, tão exaustiva quanto julgamos conveniente, não só dos partidos seus proponentes,

mas também dos argumentos que as suportaram e do desfecho que tiveram

Ao longo dos 30 anos de democracia em Portugal, mas, particularmente, depois de

1976, diversas foram as propostas no sentido da alteração do sistema de governo autár-

quico. Note-se que nem sempre essas propostas implicavam alteração dos princípios con-

sagrados constitucionalmente, pois que estes mereceram interpretações distintas por parte

dos diversos agentes políticos.

A primeira proposta nesse sentido foi levada a cabo em Janeiro de 1979, por Sá Car-

neiro, então líder do PPD-PSD, durante a vigência do IV Governo Constitucional, com a

publicação da obra “Uma Constituição para os Anos 80 – Contributo para um Projecto de

Revisão”, que pretendia constituir um projecto de revisão constitucional. O autor propu-

nha alterações significativas no tocante a artigos vários da Constituição então vigente,

estando, alguns deles, directa ou indirectamente relacionados com a eleição dos órgãos

das autarquias locais. Relevam-se os artigos n.os

116 (princípios gerais de direito eleito-

ral) e 252 (Câmara municipal). Relativamente ao primeiro Sá Carneiro propõe que a lei

ordinária mantenha a obrigatoriedade de aplicação do principio da representação propor-

cional, sem que se tenha que seguir o método da média mais alta de Hondt para a conver-

são de votos em mandatos, devendo, para tal efeito, ser permitida a aplicação de outros


225

métodos compatíveis com o principio consagrado constitucionalmente. Relativamente ao

artigo n.º 252 a alteração proposta ia no sentido de determinar que coubesse à Assem-

bleia Municipal a designação do órgão executivo do município, deixando este, assim, de

ser eleito directamente pelos cidadãos eleitores. Quer num, quer noutro caso o objectivo

final seria abrir a possibilidade de constituição de executivos municipais maioritários.

Mas, as intenções de ver alterada a forma de eleição e constituição do órgão executivo

do município não se ficaram por aqui. Diversos foram os programas dos governos consti-

tucionais que fizeram eco dessa vontade e, muito particularmente, os que tinham repre-

sentação do PPD-PSD.

O VI Governo Constitucional, liderado por Sá Carneiro, refere no seu programa que,

em nome da eficácia, proporia a reformulação do regime de governo municipal. Os VII e

VIII governos constitucionais propunham também um empenho no sentido de se efectuar

o estudo e a revisão da lei eleitoral para as autarquias locais.

Mais tarde, os X e XI governos constitucionais, nos seus programas, assumiram cla-

ramente a necessidade de se proceder, em nome dos objectivos de eficácia, à alteração da

legislação que regula as eleições autárquicas, em ordem a abrir a possibilidade de consti-

tuição de executivos maioritários. O programa do primeiro destes governos referia, ainda,

que a proporcionalidade deveria ser garantida na assembleia municipal e não no órgão

executivo. O XII Governo Constitucional manifestou, no seu programa, as mesmas

intenções relativamente ao sistema eleitoral autárquico, acrescentando o argumento da

governabilidade ao de eficácia, já referido pelos governos anteriores.

Os XIII e XIV governos constitucionais, liderados pelo PS, não expressaram, nos seus

programas, intenções claras de reforma, quer da lei eleitoral, quer dos governos munici-

pais. Também o XV Governo Constitucional, um governo PPD-PSD/CDS-PP, não foi

claro nesse sentido nos propósitos enumerados no seu programa. Para tal terá talvez con-

tribuído o facto de ser um governo resultante de uma aliança pós-eleitoral entre partidos

de diferentes dimensões e, ainda, o mau acolhimento por parte dos pequenos partidos

relativamente às reformas propostas pelos grandes partidos discutidas no parlamento em

2001.

Apesar de verificarmos que constituiu propósito de vários dos governos constitucio-

nais, a reforma do sistema eleitoral autárquico e a consequente possibilidade de consti-

tuição de executivos municipais maioritários não mereceu acolhimento favorável nos


226

processos de revisão constitucional. A excepção deverá, neste domínio, ser feita apenas à

revisão de 1997.

Na revisão da CRP de 1992, as alterações verificadas no artigo 116.º não libertaram a

eleição do órgão executivo do município da aplicação do principio de representação pro-

porcional e do método da média mais alta de Hondt na conversão de votos em mandatos,

nem da uso do sufrágio directo, secreto e periódico, como regra de designação dos seus

titulares. Não tendo produzido qualquer alteração no artigo 252.º, a câmara municipal

haveria de continuar a ser eleita pelos cidadãos eleitores residentes na sua área geográfi-

co-administrativa.

As revisões constitucionais de 1989 e 1992 não contemplaram, neste domínio, qual-

quer alteração, pelo que, o principio da representação proporcional e o método da média

mais alta de Hondt continuaram a ser aplicados indistintamente nas eleições para os

órgãos das autarquias locais.

A IV Revisão Constitucional, ocorrida em 1997, foi ao encontro do já há muito preco-

nizado pelo PPD-PSD, relativamente à forma de constituição dos executivos municipais.

De facto, esta revisão ao consagrar a possibilidade de eleição única para os órgãos autár-

quicos, abriu caminho à constituição de executivos municipais maioritários, a designar

pela assembleia municipal, de entre os seus elementos. Contudo, esta possibilidade care-

ce de regulamentação na lei eleitoral, facto que ainda não ocorreu.

Apesar de algumas posições favoráveis relativamente à possibilidade de constituição

de executivos maioritários terem sido já assumidas por altura da discussão na assembleia

constituinte do primeiro texto fundamental em democracia e das consecutivas intenções

manifestadas nesse sentido, quer através da proposta informal apresentada por Sá Carnei-

ro em 1979, quer através dos propósitos expressos por sucessivos governos constitucio-

nais nos seus programas, não foram muitas as propostas ou projectos formais apresenta-

dos no parlamento que propusessem a alteração do modelo de constituição dos executi-

vos municipais em vigor desde 1976. De facto, apenas em 1992 e em 2001 assistimos à

discussão em sede parlamentar de documentos dessa natureza.

No primeiro caso, tratou-se do Projecto de Lei n.º 227/VI que foi apresentado na

assembleia da República em 12 de Novembro de 1992 pelo PPD-PSD e que constituía

uma proposta de alteração da Lei Eleitoral das Autarquias Locais. Neste projecto era

proposto que o partido que obtivesse mais votos nas eleições para o órgão executivo do

município beneficiasse de um “bónus de maioria” que lhe garantiria maioria absoluta no


227

seio da câmara municipal. O partido proponente justificava a necessidade de proceder a

esta alteração com os argumentos de eficácia e governabilidade que na sua perspectiva

deveriam caracterizar os governos municipais. A estabilidade e coesão dentro dos execu-

tivos garantiriam, segundo o PPD-PSD, por um lado, eficácia e eficiência na sua activi-

dade e, por outro, a responsabilização política dos seus titulares.

Era ainda entendimento do PPD-PSD que esta proposta não era ferida de inconstitu-

cionalidade, pois entendia, por um lado, que o n.º 5 do artigo 116.º da CRP não se aplica-

va ao caso particular dos órgãos executivos dos municípios e, por outro, que era deixado,

no preenchimento do espaço remanescente desses órgãos, a possibilidade de aplicação do

princípio da proporcionalidade.

A oposição parlamentar, tendo entendimento diferente, rotulou esta proposta de

inconstitucional e, até, demolidora do processo de construção democrático em curso em

Portugal. O PS, considerando que se tratava de matéria que exigia revisão constitucional

para que pudesse ser tratada pela lei ordinária, questionou o PPD-PSD sobre a sua dispo-

nibilidade para uma revisão que fosse no sentido da adopção do sistema maioritário a

duas voltas para a eleição do presidente da câmara, demonstrando, assim, que também

estava preocupado com a questão da governabilidade dos executivos municipais. Além

disso acusou o proponente do projecto de pretender, com os argumentos de governabili-

dade e eficácia, governamentalizar o poder local. Os socialistas mantiveram, em sede de

discussão na generalidade do projecto do PPD-PSD, a sua posição relativamente à sua

inconstitucionalidade.

O PCP considerou que o projecto do PPD-PSD desprezava os princípios democráticos

consagrados constitucionalmente, pois constituía uma forma artificial de criar executivos

maioritários, ao mesmo tempo que lhe permitiria atingir a hegemonia da vida política

portuguesa. Para além disso, considerou-o um instrumento potencial da degradação do

sistema democrático português e do pluralismo político que o caracteriza. Rejeitando os

argumentos apresentados pelo PPD-PSD para justificar este projecto, o PCP acusa aquele

partido de pretender, não a bipartidarização da vida política portuguesa, mas a instituição

de um sistema de partido único.

Os restantes partidos com assento parlamentar (CDS-PP, Os Verdes e PSN) reagiram

também negativamente ao projecto apresentado pelo PPD-PSD, sendo o CDS-PP, apesar

disso, o partido que menos se manifestou contra a reforma proposta. Os restantes partidos

enalteceram o princípio de representação proporcional, considerando-o um instrumento


228

dinamizador da participação política das diversas forças partidárias, permitindo, na sua

perspectiva, a valorização da vontade do eleitorado e evitando a subversão do sistema

democrático.

O Projecto de Lei n.º 227/VI do PSD, não tendo então merecido bom acolhimento por

parte dos partidos da oposição parlamentar, em parte devido ao facto de ter sido conside-

rado ferido de inconstitucionalidade, mas também por ter sido introduzido, por alegado

lapso do proponente, o “bónus de maioria” relativamente à assembleia municipal e não

apenas em relação ao órgão executivo, acabaria por ser impugnado. Feita a correcção do

lapso pela comissão responsável e tendo sido rejeitados em plenário os recursos de

inconstitucionalidade apresentados por diversos partidos da oposição, o projecto foi

aprovado na generalidade em 17 de Dezembro de 1992 e, em votação final, apenas em 25

de Janeiro de 1995. Nunca viria, contudo, a ser implementado.

O segundo dos casos de propostas formais apresentadas a discussão no parlamento

teve lugar em 2000 e 2001, isto é, em fase posterior à abertura dada pela revisão consti-

tucional de 1997, relativamente à constituição de executivos municipais maioritários.

Neste caso não foi apenas a força partidária que liderava o governo a apresentar proposta

de alteração do sistema eleitoral autárquico. Outros partidos o fizeram, em concreto, o

PPD-PSD, o CDS-PP e o BE. Na exposição de motivos que davam suporte a tais propos-

tas era evidente uma clivagem entre os partidos do espectro partidário da esquerda e da

direita.

O Partido Socialista apresentou na Assembleia da República, em 26 de Junho de

2000, a Proposta de Lei n.º 34/VIII (GOV) relativa à criação da lei orgânica que regularia

não só a eleição dos membros, mas também a constituição dos órgãos das autarquias

locais. Na exposição de motivos desta proposta eram enumeradas as deficiências que, no

entender do proponente, caracterizavam o sistema vigente: o bloqueio da gestão munici-

pal a que estão sujeitos os executivos suportados por maiorias relativas de mandatos, a

reduzida dinâmica política local, a debilidade da fiscalização e do debate nos governos

municipais e a responsabilização política dos actos praticados. Os propósitos primeiros

da alteração do sistema eleitoral autárquico era, para o PS, dotar os executivos munici-

pais de maior homogeneidade e estabilidade política que lhes permitissem gozar de coe-

são, qualificação, eficácia, governabilidade, eficiência e operacionalidade. A par disso

considerava que a sua proposta garantia a existência de uma relação de confiança entre o

órgão executivo e a assembleia municipal.


229

O PS propunha a eleição única e simultânea para a assembleia municipal e presidente

da câmara municipal. O critério de eleição da assembleia municipal manteria o sistema

de representação proporcional e o método da média mais alta de Hondt para a conversão

de votos em mandatos, sendo designado presidente do órgão executivo o primeiro da lista

mais votada nessa eleição. Caberia a este a livre designação, de entre os membros da

assembleia municipal directamente eleitos, dos restantes membros do órgão a que presi-

diria, sendo que a sua escolha deveria garantir homogeneidade no executivo.

Esta proposta não mereceu bom acolhimento por parte dos partidos com assento par-

lamentar. O PPD-PSD considerou-a demasiado ambiciosa, abrupta e radical, por ela pre-

tender instituir homogeneidade no seio do órgão executivo. Considerou que essa homo-

geneidade poderia constituir um “salto no escuro” e, em consequência, originar agitação

política e instabilidade no funcionamento dos executivos municipais. O CDS-PP, por sua

vez, considerando-a um “assassinato político” do sistema democrático, por ela retirar às

autarquias um mérito do sistema democrático: o sistema proporcional e plural e a capaci-

dade fiscalizadora da assembleia municipal. Este partido considerou, ainda, que a propos-

ta do PS legitimava não a eleição da câmara municipal mas apenas a do seu presidente,

retirando assim credibilidade às listas apresentadas pelos partidos. O PCP rejeitou quer a

proposta, quer os argumentos que lhe deram suporte, afirmando que o objectivo do PS

não era garantir governabilidade, estabilidade e capacidade fiscalizadora, mas sim insti-

tuir a bipartidarização da vida política portuguesa e promover o presidencialismo muni-

cipal, pois o modelo proposto retirava a capacidade de controlo exercida no sistema

vigente pelos vereadores da oposição.

Apesar desta postura por parte dos partidos da oposição parlamentar, a proposta do PS

acabou por ser, em 9 de Fevereiro de 2001, aprovada na generalidade.

O PPD-PSD, em 30 de Janeiro de 2001, apresentou na Assembleia da República o

Projecto-Lei n.º 357/VIII, relativo à Lei Eleitoral para as Autarquias Locais. Os argumen-

tos expostos na exposição de motivos que suportavam a necessidade de se proceder à

reforma da lei eleitoral para as autarquias locais diziam respeito à eficiência, eficácia,

transparência, responsabilização política, necessárias para fazer frente aos entraves e per-

versidades detectadas no funcionamento do poder local. Este projecto propunha uma

eleição única, por sufrágio universal, directo e secreto, para o órgão deliberativo das

autarquias locais, adoptando o sistema de representação proporcional, segundo o método

da média mais alta de Hondt, para a conversão de votos em mandatos. O presidente da


230

câmara municipal seria o primeiro da lista mais votada nessa eleição e designaria, de

entre os cidadãos eleitos directamente para a assembleia municipal, pelo menos 50% dos

vereadores. O órgão executivo assim constituído seria, na perspectiva do PPD-PSD, efi-

ciente e fiável, dotado, ainda, de governabilidade, de estabilidade, de transparência e de

responsabilidade política perante os cidadãos.

À imagem do que aconteceu com a proposta do PS, esta não foi, também, bem recebi-

da pelos restantes partidos com assento parlamentar. Os socialistas diziam existir neste

projecto uma evidente contradição: o superpresidencialismo instituído em favor do presi-

dente da câmara não permitia a criação de uma relação de confiança entre câmara muni-

cipal e assembleia municipal. Esta situação daria origem, segundo o PS, a uma prática

autocrática do poder. O PCP afirmou existir um equívoco na proposta do PPD-PSD por

este partido ter assumido que a homogeneidade pretendida pelo PS era demasiado abrup-

ta, pois significava que seria também um objectivo dos sociais-democratas mas a atingir

gradualmente. Outra critica do PCP a esse projecto prendia-se com a exigência de uma

maioria de dois terços na assembleia municipal para aprovar uma moção de censura ao

executivo municipal. Submetida à votação, este projecto acabaria, contudo, por ser apro-

vado na generalidade.

O Projecto-Lei n.º 364/VIII do CDS-PP e o Projecto-Lei n.º 360/VIII do BE, relativos

à mesma matéria, acabariam por ser, depois de sujeitos a votação, rejeitados na generali-

dade.

O primeiro destes, justificava a sua existência pela necessidade de fazer adequar o sis-

tema eleitoral autárquico à nova realidade e, ainda, pela vontade do partido em ver

aumentada a participação dos cidadãos e cumpridos seis princípios fundamentais:

modernidade, governabilidade, representatividade, estabilidade, proximidade e renovação

do sistema. A proposta do CDS-PP ia no sentido da existência de duas eleições separadas

para os dois órgãos do município e da prevalência do sistema de representação propor-

cional e do método de Hondt na conversão de votos em mandatos. Os órgãos representa-

tivos do município seriam constituídos de acordo com este sistema e método, sendo pre-

sidente da câmara o primeiro da lista mais votada na eleição para o órgão executivo.

Mostrando-se favorável à ideia dos executivos maioritários, afirmando que quem ganha

deve governar, encontrou um novo modelo para a sua constituição que se baseava na

existência de dois vereadores suplementares, em regime de tempo parcial e sem venci-

mento.


231

O Bloco de Esquerda, condenando a constituição de executivos maioritários, por

entender que isso significaria a cedência de poderes absolutos à lista mais votada, propu-

nha no seu projecto, apenas duas alterações à lei vigente: a limitação do exercício das

funções de presidente da câmara e de vereador a dois mandatos consecutivos e impossibi-

lidade dessas funções serem exercidas em mandatos seguintes a renuncia do cargo leva-

das a efeito pelos seus titulares.

Importa referir que, mesmo os projectos aprovados na generalidade na Assembleia da

República, não evoluíram, até hoje, no sentido de provocar qualquer alteração do sistema

eleitoral autárquico, tendo sido admitido no discursos dos partidos políticos que, a acon-

tecer, a reforma não deverá produzir efeitos em eleições anteriores às de 2009.

II – Efeitos do sistema eleitoral autárquico na criação de condições formais de

governabilidade

1. Capacidade de produção de condições de governabilidade dos órgãos executivos

dos municípios pelo sistema eleitoral autárquico, com base no apuramento dos votos

A análise empírica que fizemos relativamente aos resultados dos votos nas eleições

autárquicas ocorridas depois de 1976 permitiu-nos verificar que, em termos evolutivos

globais, há uma tendência próxima para a produção de maiorias relativas e maiorias

absolutas. Contudo, a evolução verificada permitiu-nos identificar, essencialmente, duas

fases distintas: a primeira, entre 1982 e 1993, em que houve um predomínio das maiorias

relativas face às absolutas, e a segunda, relativa às duas últimas eleições autárquicas, em

que essa situação se inverteu e as absolutas superaram as relativas. Verificamos, ainda,

que a percentagem das maiorias absolutas registou uma tendência sempre crescente a

partir das eleições de 1989, atingindo, em 2001, o valor de 58,6%. Se esta tendência se

mantiver em futuras eleições, caminhar-se-á para uma situação de franca governabilidade

no seio dos órgãos executivos dos municípios. Os valores das percentagens de votos que

sustentaram as maiorias (absolutas e relativas) apresentaram, a partir de 1989, uma evo-

lução também crescente, exceptuando apenas o caso das maiorias relativas de 2001, em

que se verificou uma ligeira redução.

1.1. Consolidação dos grandes partidos


232

A análise dos resultados parciais dos principais partidos políticos permitiu-nos leituras

importantes relativamente à sua capacidade de afirmação ao nível autárquico, que vão no

sentido uma cada vez maior consolidação dos grandes partidos (PPD-PSD e PS) em des-

favor dos mais pequenos (APU/PCP-PEV e CDS-PP).

Os valores médios das percentagens de votos das maiorias absolutas e das maiorias

relativas demonstram essa realidade: no primeiro caso, nas eleições de 2001, apenas o PS

e o PPD-PSD, que apresentam, neste indicador, uma evolução tendencialmente crescente

nos últimos anos, registaram percentagens de votos acima dos 57%; no caso das maiorias

relativas, nas duas últimas eleições, foram os mesmos dois partidos a registar percenta-

gens de votos superiores a 45%. Parece, inclusive, haver uma tendência para que a per-

centagem de votos caracterizadora das maiorias relativas dos dois grandes partidos se

aproximem da marca de referência de 50%, isto é, uma evolução de maiorias relativa

para maioria absoluta. A situação quase se inverte quando se observam os resultados

relativos aos dois pequenos partidos: as maiorias absolutas aparecem, tendencialmente,

suportadas por menores percentagens de votos e as maiorias relativas, apesar de mostra-

rem uma evolução irregular, parece caminhar também nesse sentido. Para melhor ilustrar

a clivagem existente na afirmação dos partidos ao nível local diremos que, nas últimas

eleições autárquicas, apenas o PS e o PPD-PSD registaram médias das percentagens glo-

bais de votos das suas maiorias (absolutas e relativas) acima do valor de referência de

50%.

1.2. Tendência de cada partido para a produção de maiorias

Ao avaliarmos a tendência de cada partido para a produção de cada tipo de maiorias,

verificamos que todos os partidos, à excepção da APU/PCP-PEV, registaram, no conjun-

to das sete eleições consideradas, maior número de maiorias relativas do que de maiorias

absolutas. Há, contudo, uma evolução no sentido da alteração desta tendência, pois que

nas eleições depois de 1993 se registou um maior número de maiorias absolutas do que

de maiorias relativas, inversamente ao verificado nas quatro eleições anteriores. Esta

inversão foi tão expressiva que originou que, em termos globais, se tenha já produzido

maior número das primeiras do que das segundas (971 versus 957). Apurados os resulta-

dos de cada partido nas duas últimas eleições, verificamos que, também à excepção do


233

PCP-PEV, todos os outros obtiveram mais maiorias absolutas do que maiorias relativas.

Em termos absolutos, os partidos mais beneficiados nesta inversão foi o PS e o PPD-

PSD, já que o CDS-PP registou valores muito baixos de maiorias absolutas (5 em 1997 e

2 em 2001). O PPD-PSD e o PS foram os partidos que, de forma esmagadora, conquista-

ram maior número de maiorias quer absolutas que relativas.

Se a tendência definida nas duas últimas eleições se mantiver, teremos os dois grandes

partidos a produzir maiorias absolutas de votos em número substancialmente superior ao

das suas maiorias relativas.

Mas importância fundamental residia também na partilha, entre os quatro principais

partidos, das maiorias obtidas no conjunto das eleições consideradas neste estudo. Tendo

por base o número total de maiorias registadas em cada eleição e contabilizando a quota-

parte de cada partido relativamente a esse valor verificamos que os grandes partidos con-

tribuíram mais para as maiorias relativas do que para as maiorias absolutas, apesar de

termos observado alguns indícios no sentido de alterar essa situação: o PS, em 1989 e em

1993, e o PPD-PSD, nas duas últimas eleições, tiveram maior peso relativo nas maiorias

absolutas do que nas maiorias relativas.

Independentemente desta análise, aquela que nos mostrou a quase hegemonia dos

grandes partidos foi a comparação entre os contributos de cada partido para o valor glo-

bal das maiorias. A duas maiores fatias corresponderam, nas últimas quatro eleições, aos

dois grandes partidos PPD-PSD e PS, nas quais registaram, individualmente, percenta-

gens que se situaram muito próximo ou acima, e, por vezes, muito acima, dos 30%. Nos

dois últimos actos eleitorais autárquicos, o somatório das quotas-partes desses partidos

ultrapassou os 80%, tendo cabido, ao PPD-PSD em 2001, 48,5% das maiorias absolutas

de votos da eleição. O peso relativo das maiorias absolutas dos pequenos partidos, para

além de apresentar expressão diferente, tem evoluído com sentido marcadamente decres-

cente. A APU/PCP-PEV, tendo registado elevados valores entre 1979 e 1985 (enquanto

perdurou a APU), registou uma evolução sempre decrescente a partir de 1982, cifrando-

se, em 2001, em 8,6%. O CDS-PP, tendo registado valores sempre reduzidos (o maior

valor foi registado em 1985 e situou-se nos 8,2%), apresenta uma evolução muito irregu-

lar e pouco expressiva, tendo, em 2001 obtido apenas 1,2% das maiorias absolutas da

eleição.

No conjunto das sete eleições consideradas neste estudo, foram os grandes partidos

quem maior contributo deu para as maiorias absolutas: 33,1% e 32,7% das totais foram


234

conquistadas, respectivamente, pelo PPD-PSD e pelo PS, sendo a percentagem remanes-

cente dividida entre a AD e os pequenos partidos portugueses. Os resultados relativos às

maiorias relativas de votos encontraram distribuição análoga e até mais favorecedora dos

grandes partidos, provando que são estes quem detém o esmagador domínio dos órgãos

executivos dos municípios.

Em face destes valores julgamos poder afirmar que existem elementos suficientes,

simplesmente apoiados nos resultados dos votos, para que se comece a definir a biparti-

darização da vida política autárquica.

1.3. Tendência para a bipartidarização

Para melhor compreendermos o problema do peso relativo dos partidos no domínio do

poder local e para saber se há de facto uma tendência crescente para a afirmação da

bipartidarização nos seus órgãos executivos, avaliamos os resultados, em termos de per-

centagens de votos e de maiorias conquistados pelos diferentes partidos, hierarquizando-

os em função da sua expressão eleitoral e estabelecendo as diferenças entre os dois pri-

meiros e os dois últimos e entre o primeiro e o terceiro. Desta análise resultou, em termos

de percentagens de votos conquistados, um conjunto de dados que parece confirmar o

reforço da bipartidarização da vida política autárquica: os dois maiores partidos regista-

ram um somatório de percentagem de votos que ultrapassou sempre a marca dos 50%,

tendo-se situado, em 1997, em 71%. Nas últimas quatro eleições esse valor situou-se

sempre acima de 60%; a diferença na percentagem de votos entre o primeiro e terceiro

partidos mais votados cresceu sempre até às eleições de 1997. Situava-se em 1979 em

7,2, sendo, em 2001, de 23,5; a diferença entre os somatórios das percentagens de votos

conquistados pelo grupo dos dois partidos mais votados relativamente ao registado pelos

terceiro e quarto partidos foi também sempre crescente até 1997 (evoluiu de 18,0 em

1979 para 53,3 em 2001), tendo registado uma redução na eleição de 2001. Contudo,

esteve nas últimas quatro eleições sempre acima de 40.

Em termos de maiorias absolutas de votos, os resultados foram ainda mais expressi-

vos: o somatório conquistado pelas duas principais forças partidárias situou-se sempre

acima de 54%, tendo evoluído de 55,5% em 1979 para 83,8% em 1997 e descido para

82,2% em 2001; a diferença entre as percentagens conquistadas pelo primeiro e pelo ter-

ceiro partidos deste ranking foi sempre crescente de 1982 a 2001. Partindo de 6,5 em


235

1979, atingiu o valor de 39,9 em 2001; a diferença entre as marcas obtidas primeiro e

segundo partidos, relativamente à dos terceiro e quarto, evoluiu também sempre de forma

crescente entre 1982 e 1997. Se em 1979 se situava nos 18,9, cifrou-se, em 2001, em

68,1.

Este valores parece serem esclarecedores do crescente peso relativo que os dois prin-

cipais partidos (PPD-PSD e PS) exercem nas decisões tomadas ao nível do órgão execu-

tivo dos municípios, de tal modo já expressivo que o os pequenos partidos parece esta-

rem condenados ao desaparecimento. Se se mantiverem as tendências evolutivas verifi-

cadas particularmente nas últimas quatro eleições autárquicas, caminharemos lenta e pro-

gressivamente para a bipartidarização do poder local.

O resultado da análise que fizemos no capítulo dedicado à expressão das maiorias a

partir dos votos é, estamos certos, um já forte contributo para a confirmação das hipóte-

ses que apresentamos no início deste estudo, particularmente daquela se refere aos argu-

mentos que sustentaram a necessidade de reforma do sistema eleitoral e que aponta como

razão mais obvia dessa preocupação a vontade de reforço do poder por parte dos maiores

partidos. Contudo, só a avaliação da situação gerada pelo processo de conversão de votos

em mandatos levará ou à sua confirmação, ou à sua rejeição. Foi o que fizemos no capí-

tulo a que chamamos “a conversão de votos em mandatos e o reforço das maiorias abso-

lutas”

2. Efeitos da conversão de votos em mandatos

Se a contagem dos votos nos permite já inferir de uma quase hegemonia dos grandes

partidos no órgão executivo do município, o efeito decorrente da conversão de votos em

mandatos, favorecendo de forma diversa os grande e os pequenos partidos, com franco

benefício para os primeiros, ampliará a clivagem existente entre eles e reforçará o fenó-

meno da bipartidarização.

Uma vez que esse efeito beneficia mais quem vence as eleições e, sendo, como vimos,

os grandes partidos portugueses quem maior sucesso tem nas eleições autárquicas, serão

estes os mais beneficiados. Mas importa também saber o que acontece com os pequenos

partidos. De facto, estes também beneficiam, mas em menor grau, quando comparados

com de maior expressão eleitoral. Dada a diversidade de tratamento do sistema eleitoral

se verificar relativamente a quem vence e a quem perde as eleições, e, em consequência,


236

relativamente aos grandes e aos pequenos partidos, avaliamos estas duas situações de

forma distinta: o efeito no partido vencedor e o efeito comparativo nos partidos tomados

individualmente.

2.1. Efeitos associados ao partido vencedor

No caso do partido vencedor verificamos que o sistema eleitoral produziu percenta-

gens de mandatos que vão muito além das percentagens de votos conquistadas. O benefí-

cio colhido (medido pela diferença entre a percentagem de votos e a percentagem de

mandatos), tendo apresentado ao longo dos últimos sete actos eleitorais uma evolução

relativamente estável, oscilou entre um valor mínimo de 8,1 registado em 1979 e um

valor máximo de 9,5 obtido em 1997. O incremento médio de representação registado

por quem conquistou a presidência do órgão executivo foi de 8,69%.

No tocante ao incremento de maiorias absolutas verificou-se, ao longo das sete elei-

ções, à excepção dos anos de 1993 e 2001, uma tendência crescente para a produção de

maiorias de mandatos a partir das maiorias de votos, tendo esse registo evoluído de 50

casos em 1979, para 98 em 1997. Em termos médios, em cada eleição o processo de con-

versão de votos em mandatos produz 78,6 novas maiorias absolutas, originando que em

217,1 dos 275 municípios considerados os governos locais mantenham mais de 50% dos

mandatos. Esta alteração permite o aparecimento de uma clara preponderância das maio-

rias absolutas face às relativas, preponderância essa que não se verificava quando ava-

liamos os resultados em termos de votos. De facto, a relação entre maiorias (maiorias

absolutas/maiorias relativas) mereceu, na conversão de votos em mandatos, incrementos

elevados que, para além de situarem sempre, à excepção do caso de 1979, acima de 2

(significando que mais 2/3 das maiorias de mandatos são maiorias absolutas ), em alguns

caos determinou mesmo um quase desaparecimento das maiorias relativas de mandatos

(casos de 1997 com 7,6 e de 2001 com 5,8).

Esta situação originou que 73% dos governos locais determinados pelas eleições a

partir de 1979 gozassem de maiorias absolutas de mandatos, sendo que, pela análise que

fizemos relativamente à relação entre maiorias, há uma tendência crescente para que o

fosso entre maiorias absolutas e relativas se acentue cada vez mais. Veja-se a este propó-

sito que as eleições de 1997 produziram 89,8% de maiorias absolutas de mandatos, tendo

esse valor descido para 87,8% em 2002. O valor médio dos últimos sete actos eleitorais é


237

de 78,9%. Em face deste valores não parece existir hoje uma grande margem para alegar

ingovernabilidade no seio dos órgãos executivos dos municípios.

A evolução do benefício cedido pelo processo de conversão de votos em mandatos foi

por nós avaliada através da quantificação não só do número de casos em que se verificou

um incremento ou redução na percentagem de representação, mas também do valor desse

benefício ou prejuízo, o que nos permitiu chegar ao valor do saldo líquido desse efeito.

Chegados a este valor podemos verificar que ele, apesar de algo irregular ao longo das

sete eleições, foi sempre marcadamente positivo e, portanto, fortemente incrementador da

representação dos partidos vencedores das eleições.

Existem já elementos comprovadores da nossa hipótese b) que aponta no sentido do

maior benefício prestado pelo processo de conversão de votos em mandatos em favor dos

partidos vencedores das eleições em ordem a garantirem as condições formais exigíveis

para a governabilidade dos órgãos executivos dos municípios.

2.2. Benefício dos maiores partidos

A análise que fizemos dos efeitos do processo de conversão de votos em mandatos,

relativa aos partidos tomados individualmente, confirmou o maior benefício dos maiores

partidos.

O PPD-PSD e o PS registaram valores para a diferença entre a percentagem de man-

datos e a de votos que se situaram, em regra, acima do valor médio. Os maiores valores

para este parâmetro foram sempre, à excepção da eleição de 1979, pertença de um destes

partidos. O primeiro deles registou em 1985 o maior valor de sempre (5,8), tendo defini-

do uma evolução sempre crescente de 1989 até às últimas eleições, ano em que se isolou

ao obter a marca de 5,5. O PS, por sua vez, definiu um evolução crescente de 1985 a

1997, tendo registado um ligeiro abaixamento nas últimas eleições. Apesar de em dois

casos ter registado valores inferiores ao da média da eleição, em três das sete eleições

colheu o melhor benefício entre todos os partidos. Nos dois casos remanescentes situou-

se em segundo lugar logo depois do PPD-PSD.

No tocante a este parâmetro e em relação à APU/PCP-PEV e ao CDS-PP, verificamos

o comportamento inverso do observado para os grandes partidos. Por norma, registaram

valores abaixo do valor médio que, por se caracterizarem por uma certa irregularidade,

não permitiram a definição de qualquer tendência.


238

Os maiores incrementos, em termos médios globais, foram conquistados pelo PPD-

PSD e pelo PS ficando para a APU/PCP-PEV e para o CDS-PP reservadas as piores

marcas. Assim, sendo verdade que o processo de conversão de votos em mandatos bene-

ficiador de todos os partidos, ele é marcadamente mais favorável aos grandes partidos.

A questão do incremento maiorias absolutas no processo de conversão de votos em

mandatos entre os diversos partidos tem leitura análoga à observada relativamente aos

outros parâmetros: a maior ou menor expressão eleitoral que caracteriza cada partido

determina o maior ou menor benefício colhido. Beneficia mais quem mais maiorias

obtém, isto é, os grandes partidos.

O PPD-PSD e o PS, para além de terem definido uma tendência marcadamente cres-

cente ao longo das sete eleições, obtiveram sempre e de forma distanciada, relativamente

aos pequenos partidos, os maiores incrementos. Os seus valores médios para os incre-

mentos registados no conjunto das eleições são, respectivamente, 28,1 e 31,1.

A APU-PCP/PEV e o CDS-PP para além de terem registado os piores valores médios

para os incrementos das maiorias (9,7 e 5,4, respectivamente), conquistaram valores mui-

to reduzidos no último acto eleitoral (6 para o PCP-PEV e 0 para o CDS-PP).

Associado ao valor do incremento nas maiorias absolutas está o valor da relação entre

maiorias. Contudo, não há uma relação directa entre esses valores, tendo-se mesmo regis-

tado alguns casos em que a regra do maior benefício dos grandes partidos não se verifi-

cou. Fruto dessa situação, os valores médios não estabeleceram, também, uma clivagem

de acordo com a expressão eleitoral dos partidos. Apesar disso, nas duas últimas eleições

assistimos a um maior benefício dos grandes partidos face aos outros, destacando-se o

caso do PPD-PSD que, em 2001, obteve uma marca substancialmente superior ao de

qualquer outro partido.

A quantificação do número de casos em que se verificou um incremento ou redução

na percentagem de representação e o cálculo do valor desse benefício ou prejuízo, origi-

nou para os partidos um saldo líquido que varia de acordo com a sua expressão eleitoral:

em todas as eleições se assistiu à partilha entre o PPD-PSD e o PS, cabendo à APU ou

PCP/PEV e ao CDS-PP as duas piores posições. Bastará, talvez, dizer que o pior benefí-

cio colhido por os dois maiores partidos foi superior ao melhor benefício de qualquer dos

outros dois. Mas importa ainda referir que, enquanto a tendência dos primeiros foi, nas

últimas quatro ou cinco eleições, marcadamente crescente, no caso dos pequenos parti-

dos, principalmente do CDS-PP, traçou-se uma tendência com sentido inverso.


239

2.3. Propensão para a obtenção de maiorias

Sabemos já que os partidos portugueses manifestam diferentes propensões para a

obtenção de maiorias de votos e que, de uma maneira geral, apresentam maior tendência

para as maiorias relativas do que para as maiorias absolutas, apesar de alguns indícios

terem surgido, particularmente nas duas últimas eleições, que parece quererem alterar

essa realidade. Mas, para que se assista à inversão dessa tendência o papel determinante

está reservado ao processo de conversão de votos em mandatos pois ele garante que os

partidos obtenham maior percentagem de maiorias absolutas de mandatos do que de

maiorias relativas.

O PS, tendo apenas conseguido nas três últimas eleições obter maior peso das maio-

rias absolutas de votos face às relativas, em termos de mandatos só não o conseguiu em

1979, sendo que, nas restantes eleições, o seu peso relativo, para além de se situar sempre

acima de 64% das totais, demonstra uma evolução tendencialmente crescente até 1997,

ano em que se cifrou em 83,5%, descendo em 2001 para 79,7%. No caso do PPD-PSD, a

situação foi ainda mais esclarecedora: registou sempre maior percentagem de maiorias

absolutas de mandatos do que de maiorias relativas; depois duma certa regularidade do

peso relativo das primeiras face às totais da eleição, definiu uma tendência para esse

parâmetro crescente a partir de 1993, tendo atingido 90,9% em 2001. Também os parti-

dos com menor expressão eleitoral confirmam essa constatação: a APU/PCP-PEV regis-

tou sempre maior percentagem de maiorias absolutas de mandatos do que de maiorias

relativas, apesar de ter sido alvo de uma redução no peso relativo das primeiras nas últi-

mas eleições autárquicas; o CDS-PP apenas no ano de 1989 obteve maior número de

maiorias relativas de mandatos do que de maiorias absolutas, obtendo resultado inverso e

até expressivo em todas as outras eleições, particularmente em 1997 e 2001 em que se

situou na marca dos 66,7%. Em suma, podemos dizer que o processo de conversão de

votos em mandatos, pela via da média mais alta de Hondt, permite inverter a realidade

existente no tocante ao peso das maiorias absolutas após a contagem dos votos, fazendo

com que, em termos de mandatos, ele se situe para todos os partidos, salvo raros casos

pontuais, substancialmente acima dos 50% e, muitas vezes, próximo dos 100%. Deve-

mos, aliás, referir que esse processo chegou mesmo a atribuir a totalidade de mandatos a

partidos que obtiveram percentagens de votos que se situavam substancialmente abaixo

dos 100%. No estudo que fizemos a este propósito contabilizamos 18 casos de atribuição


240

da totalidade de mandatos, sendo que eles favoreceram, essencialmente, os grandes parti-

dos: 8 para a AD, 7 para o PPD-PSD, 2 para o CDS-PP e 1 para a APU. O caso mais

visível ocorreu em 1985, em Murtosa, a favor do PPD-PSD que, tendo obtido 70,1% dos

votos, mereceu a totalidade dos mandatos no órgão executivo do município.

Importa, talvez, referir que a alteração provocada pelo processo de conversão de votos

em mandatos na percentagem de maiorias absolutas não é, apenas, fruto da transforma-

ção de maiorias relativas de votos em maiorias absolutas de mandatos, mas também do

fenómeno atinente ao aparecimento de novas maiorias relativas, que advém do facto de

ser atribuído igual e o maior número de mandatos a partidos que tinham registado dife-

rentes percentagens de votos. A estas chamamos maiorias relativas partilhadas.

A distribuição das maiorias absolutas de mandatos pelos principais partidos concor-

rentes às eleições para os órgãos executivos dos municípios faz-se seguindo uma varia-

ção que é directamente proporcional à sua expressão eleitoral, isto é, cabe aos grandes

partidos as maiores quotas-partes, ficando, para os partidos mais pequenos, reservadas

cada vez mais modestos quinhões. Por outro lado, verificamos que enquanto os primeiros

apresentam uma evolução tendencialmente crescente, ao longo das sucessivas eleições,

os últimos evoluíram de forma marcadamente decrescente : a APU/PCP-PEV evoluiu

negativamente desde 1982 até 2001, tendo partido da marca de 23,2% das maiorias abso-

lutas de mandatos no primeiro desses anos e chegado ao valor de 8,2% no ano de 2001; o

CDS-PP teve sorte idêntica, evoluindo de 9,9%, em 1985, para apenas 0,8%, em 2001.

No cômputo geral das sete eleições que consideramos foi, de facto, a lógica da expressão

eleitoral que ditou a distribuição das maiorias absolutas de mandatos pelos partidos: o PS

registou a melhor marca, obtendo 35,2% das totais, seguindo-se o PPD-PSD com 34,1%,

ficando para a APU/PCP-PEV e para o CDS-PP os dois piores valores, ao atingirem, res-

pectivamente, 17,5% e 5,4%. De destacar é o facto da AD constituir um elemento pertur-

bador desta análise já que, apesar da sua curta existência, registou 6,3% do total das

maiorias absolutas de mandatos.

2.4. Reforço da bipartidarização da vida política autárquica

O reforço da bipartidarização da vida política das câmaras municipais é um efeito

indesmentível do sistema eleitoral autárquico que segue, no nosso país, o método da

média mais alta de Hondt. Já tínhamos verificado que o índice de desproporcionalidade


241

desse método era significativo, particularmente quando observamos a atribuição da tota-

lidade dos mandatos a partidos que atingiram percentagens de votos substancialmente

distanciados da marca dos 100%. E este facto ocorreu, como vimos, principalmente em

favor dos grandes partidos.

Melhor leitura do resultado deste efeito beneficiador dos grandes partidos que o siste-

ma eleitoral autárquico teima em praticar foi-nos trazida pela análise comparativa das

percentagens de mandatos e de maiorias absolutas de mandatos dos grandes e dos peque-

nos partidos. No primeiro dos casos (percentagens de mandatos) apuramos que as trans-

formações têm sido no sentido do maior benefício dos grandes partidos e do aumento do

fosso existente entre estes e os que menores expressões eleitorais têm merecido. E este

fosso tem vindo a aumentar gradualmente de 1982 até aos nossos dias, apesar de uma

ligeira inflexão no último acto eleitoral que não evitou que a distância percentual entre os

somatórios de mandatos obtidos pelos dois principais partidos, relativamente aos con-

quistados pelos terceiro e quarto partidos, se situasse na marca de 60,4. Este facto é notá-

vel se observarmos que o distanciamento registado em 1979 era de apenas 14,6%. Tam-

bém a clivagem entre os primeiro e terceiro partidos com maior percentagem de manda-

tos tem tido um comportamento análogo: evoluindo segundo a mesma tendência, partiu

em 1979 da diferença de percentagem 8,1 e atingiu, em 2001, a marca de 30,9. Estes

valores são o resultado da crescente afirmação de que têm beneficiado os grande parti-

dos, pois que se em 1979 somaram, no seu conjunto, 52,7% dos mandatos, nas últimas

eleições autárquicas conquistaram 77,5% dos totais em disputa.

No caso da partilha das presidências das câmaras municipais com maioria absoluta de

mandatos a situação não é diferente, tendo, aliás, evoluído de forma sempre favorável à

maior afirmação dos grandes partidos. Os dois maiores partidos garantiram em seu favor,

em 1979, 54,2% das maiorias absolutas de mandatos. A evolução com tendência sempre

crescente desde esse ano até às eleições de 2001 permitiu-lhes assegurar neste ano a mar-

ca de 83,6%. Assim, apenas 13,6% das presidências gozando de maioria absoluta de

mandatos estão hoje nas mãos dos pequenos partidos, estando, as remanescentes, distri-

buídas por outros partidos ou coligações. Como resultado, a diferença da afirmação dos

grandes partidos, relativamente ao terceiro e quarto lugar no ranking das maiorias abso-

lutas de mandatos, que era, na primeira eleição considerada, de 16,3%, situou-se, em

2001, em 70,0%. O panorama reserva situação semelhante no que ao fosso entre os pri-


242

meiro e terceiro partidos diz respeito: estando separados em 1979 pela escassa margem

de 6,9%, distanciam-se hoje por 36,9 pontos percentuais.

A comparação nestes dois domínios (percentagens de representação dos partidos polí-

ticos e percentagens de maiorias absolutas) que se pode estabelecer entre os resultados de

votos e de mandatos conquistados permitir-nos-á conhecer mais em detalhe o efeito

beneficiador que o processo de conversão de votos em mandatos presta em favor dos par-

tidos de acordo com a sua expressão eleitoral. Para tal, apresentamos aqui apenas a com-

paração referente às últimas eleições autárquicas, assumindo que o sistema eleitoral se

comportou sempre da mesma forma, até porque não se registaram, desde a sua adopção,

quaisquer alterações nas suas regras.

Assim, se a representação assegurada pelos votos dos dois grandes partidos, no seu

conjunto, se cifrava em 62,3%, após o processo de conversão de votos em mandatos,

situou-se em 77,5%. A diferença entre a representação garantida pelos votos pelos pri-

meiro e terceiro partido que era de 23,5%, evoluiu para uma diferença de representação

de 30,9% quando de mandatos se passou a tratar. Finalmente, a diferença na conquista de

representação entre o grupo dos dois maiores partidos e o grupo dos partidos situados nos

terceiro e quarto lugares que era de 42,7% em termos de votos, cifrou-se, em termos de

mandatos, em 60,4%.

No tocante à comparação dos valores das percentagens de maiorias absolutas de votos

e de mandatos na mesma eleição de 2001, devemos assumir que as diferenças não são tão

expressivas. No caso da comparação entre os primeiro e terceiro partidos houve, até, uma

inversão, isto é, o último destes aparece mais próximo do primeiro após a conversão de

votos em mandatos. Contudo, quer o somatório dos valores de maiorias absolutas regis-

tadas pelos dois maiores partidos, quer a diferença entre este somatório e o relativo aos

terceiro e quarto partidos, mereceram com o processo de conversão de votos em manda-

tos uma evolução que foi claramente favorável aos grandes partidos.

Em face destes resultados, podemos afirmar que o sistema eleitoral autárquico vigente

gera, no decurso da conversão de votos em mandatos, alterações consideráveis que vão

no sentido do aumento da capacidade de afirmação dos grandes partidos face aos mais

pequenos, contribuindo, assim para o reforço da bipartidarização.

Em suma, o sistema de representação proporcional seguindo, para a conversão de

votos em mandatos, o método da média mais alta de Hondt, apresentou, ao longo das sete

eleições consideradas neste estudo, um comportamento que se pode caracterizar por um


243

comportamento que se traduz, em regra, num maior benefício dos partidos com maior

expressão eleitoral. Este benefício é mesmo, relativamente a alguns dos parâmetros ava-

liados, directamente proporcional à expressão eleitoral conseguida por cada partido, de

tal forma que constituiu um instrumento de bipartidarização da vida política autárquica.

Importa dizer, ainda, que o sistema eleitoral vigente gera níveis de representação polí-

tica que garantem condições formais de governabilidade, rejeitando-se, assim, a argu-

mentação apresentada, a este propósito, pelos partidos apologistas da reforma do sistema

eleitoral autárquico. Parece ficar evidente que o seu objectivo é o reforço do poder e não

a criação de soluções para as “crises de governabilidade” que este estudo provou não

existirem.

Na decorrência do observado, as hipóteses colocadas:

i) O sistema de representação proporcional com base no método da média mais

alta de Hondt, aplicado às eleições autárquicas, gera níveis de representação

política (número de mandatos) aos partidos concorrentes que garantem, glo-

balmente, condições formais de governabilidade;

ii) O processo de conversão de votos em mandatos favorece, de forma muito sig-

nificativa, os partidos vencedores, pelo que estes partidos tendem a reforçar

consideravelmente as suas condições formais de governabilidade;

iii) O processo de conversão de votos em mandatos favorece os grandes partidos

em detrimento dos pequenos partidos, tendo como resultado um claro reforço

das condições de governabilidade dos grandes partidos e um crescente domínio

dos órgãos executivos dos municípios por parte destes, levando à bipartidari-

zação do sistema;

iv) Os argumentos que sustentam as propostas de alteração ao actual regime elei-

toral autárquico por parte dos maiores partidos relacionam-se fundamental-

mente com objectivo de reforço do poder e não com objectivo de resolver “cri-

ses de governabilidade”;,

mereceram, todas elas, confirmação, pelo que podemos afirmar que, estando assegurada,

pelo actual sistema eleitoral, a criação de condições formais de governabilidade nas

câmaras municipais, ao ponto de se assistir ao fenómeno do reforço da bipartidarização

da vida política das autarquias, a necessidade de reforma do sistema eleitoral, tendo em

vista a criação de executivos municipais maioritários, não encontra, neste estudo, corro-

boração.


244


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Lei n.º 87/89 de 9 de Setembro (Tutela administrativa das autarquias locais e das associações

de municípios de direito público).

Lei n.º 97/89 de 15 de Dezembro (Alteração à Lei n.º 29/87 de 30 de Junho – Estatuto dos

Eleitos Locais).

Lei n.º 1/91 de 10 de Janeiro (Alteração à Lei n.º 29/87 de 30 de Junho – Estatuto dos Eleitos

Locais).

Lei n.º 18/91 de 12 de Junho (Alteração do regime de atribuições das autarquias locais e das

competências dos respectivos órgãos).

Lei n.º 31/91 de 20 de Julho (Publicação e difusão de sondagens e inquéritos de opinião).

Lei n. º 35/91 de 27 de Julho (Altera o Decreto-Lei n.º 100/84 de 29 de Março).

Lei n.º 72/93 de 30 de Novembro (Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas

Eleitorais).

Lei n.º 9/95 de 7 de Abril (Lei Eleitoral para as Autarquias Locais).

Lei n.º 27/96 de 1 de Agosto (Regime jurídico de tutela administrativa).

Lei n.º 50/96 de 4 de Setembro (Altera a Lei n.o 69/78/74 de 7 de Novembro, e o Decreto-Lei

n.º 701-B/76 de 29 de Setembro).

Lei n.º 23/97 de 2 de Julho (atribuição de competências das autarquias).

Lei n.º 110/97 de 16 de Setembro (Altera os Decretos-Lei n.os

595/74 de 7 de Novembro,

319-A/76 de 3 de Maio, e 701-B/76 de 29 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada

pelo Decreto-Lei n.º 757/76 de 21 de Outubro).

Lei n.º 24/98 de 26 de Maio (Estatuto do Direito de Oposição).

Lei n.º 27/96 de 1 de Agosto (Regime jurídico da tutela administrativa).

Lei n.º 33/98 de 16 de Julho (Estatuto do pessoal dirigente das autarquias locais).

Lei n.º 159/99 de 14 de Setembro (Estabelece o quadro de transferências de atribuições e

competências para as autarquias locais).

Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro (Estabelece o quadro de competências, assim como o

regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias).

Lei Constitucional nº 1/2001 de 14 de Agosto (5ª Revisão Constitucional) – D.R. Número

286 I-A de 12 Dezembro de 2001.

Lei n.º 5-A/2002 de 11 de Janeiro (Primeira alteração à Lei Orgânica n.º 1/2001 de 14 de

Agosto).

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