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Braslia a. 36 n. 144 out./dez. 1999 11

1. Introduo

Diante das profundas transformaesque esto em curso no cenrio poltico,econmico e social mundial, traduzidaspelo fenmeno da globalizao, e que seesto refletindo de maneira perversa nospases em desenvolvimento, provocandoexcluso, pobreza e violncia, tem estetrabalho Controle de gastos pblicos, criseeconmica e governabilidade no Brasil opropsito de avaliar os efeitos decorrentesda implementao das polticas governa-mentais para controlar os gastos pblicossobre a sociedade brasileira. Nesse contexto,o governo brasileiro assume a posio emdefesa da necessidade de se alcanar umambiente macroeconmico adequado, porentender que ele uma pr-condio paraa retomada do crescimento do pas. Essa

Controle de gastos pblicos, criseeconmica e governabilidade no Brasil

Jos Matias Pereira

Jos Matias Pereira economista e advogado.Mestre em Planejamento Urbano pela Univer-sidade de Braslia UnB. professor de finanaspblicas da Universidade de Braslia. Doutorandoem Cincia Polticas pela Universidade Complu-tense de Madrid.

Sumrio1. Introduo. 2. Enfoques conceituais e

fundamentos sobre a teoria das finanaspblicas. 3. Indicadores econmicos e sociais doBrasil. 4. Brasil: uma crise econmica anunciada.5. Os termos do acordo do FMI com o Brasil.6. Crticas instituio FMI. 7. A eficcia, legiti-midade e efetividade de um sistema poltico.8. A aplicao da receita do FMI no Brasil. 9. Anova ordem internacional. 10. A lgica dosistema capitalista no contexto da atual ordeminternacional. 11. A democracia e a nova ordeminternacional. 12. O Brasil caminha para umamorte lenta ? 13. As distores na gesto da criseeconmica pelo FMI. 14. Concluses. 15. Anexos.

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posio est configurada no acordo fir-mado pelo governo brasileiro com o FundoMonetrio Internacional FMI, no ms denovembro de 1998. Assim, busca-se anali-sar os reflexos sobre a economia e o desen-volvimento do Brasil em decorrncia dascondies impostas ao pas pelos rgossupranacionais, como o FMI e BancoMundial BIRD, e os pases ricos (G-7),especialmente o Governo dos EstadosUnidos EUA, para concretizar o acordoassinado com o FMI e questionar se essasinterferncias, que estabelecem polticaspara promover um ajuste fiscal, que temcomo nico propsito o equilbrio macro-econmico, impondo dessa forma signifi-cativos cortes oramentrios em fundossociais e em outros setores estratgicospara o desenvolvimento, representamuma ameaa democracia brasileira.

importante ressaltar que a lgicaeconmica e a lgica poltica, no campode reduo de gastos, tendem a ser confli-tivas. A lgica econmica diz que acorreo do desequilbrio fiscal deve serfeita por meio do corte de despesas e nopelo aumento de receitas, visto que oaumento da arrecadao significa retirarpoupana da economia. Mas o corte dedespesa, quando necessrio, deve ocorrernas despesas correntes, para no limitar acapacidade do Estado de investir. Essamedida, aparentemente simples, no seajusta lgica poltica, que tende normal-mente a atuar no sentido de propor cortesnos recursos destinados a investimento. Arazo pela qual prefere que seja feito cortenos gastos para investimento decorre dofato de que este no afeta os interessespolticos imediatos, como ocorre no cortedas despesas correntes (que atinge apopulao de forma bastante perceptvel,especialmente os cortes de gastos compessoal e previdncia). Assim, os cortes degastos para investimento, vitais para odesenvolvimento do pas, so os preferidospelos polticos, que acabam sendo cortadosdo oramento na marra. O corte desses

recursos termina por inibir o crescimento,na medida em que o pas deixa, por exem-plo, de construir fbricas, estradas, etc.

Conclui-se, portanto, que a sociedadebrasileira encontra-se diante de um dile-ma, que a definio do que deve serprioritrio: a implementao de umapoltica de desenvolvimento ou umapoltica de austeridade nas contas pbli-cas? A posio do autor, neste trabalho, de que as duas polticas devem caminharjuntas. Quando existe a preocupaoapenas com o desenvolvimento, relegandoa segundo plano os chamados funda-mentos da economia, e de forma especialo ajuste fiscal, as bases do desenvolvimentosero inconsistentes, com pouca possibili-dade de dar certo, pelos efeitos nocivosque dele iro surgir, em particular ainflao. Por sua vez, promover somenteo ajuste fiscal, descuidando do desenvol-vimento, permitir que o Estado apresentesuas contas em ordem, porm com custoseconmicos e sociais indesejveis, pois,com uma economia estagnada, no havernenhuma perspectiva de melhorar o bem-estar da populao, especialmente emtermos de educao, sade e de geraode emprego e renda.

No presente estudo, supe-se que acapacidade do governo do Brasil paraconcretizar os objetivos nas reas eco-nmicas e social, especialmente paramanter a governabilidade frente fortecrise econmica na qual vive o pas,depende dos controles da poltica fiscal eespecialmente dos recursos oramentriosque agora tem de cortar da rea social ede outros setores estratgicos para odesenvolvimento. Prope-se o autor adebater o custo social e poltico para o pascaso sejam cumpridos os termos do acordofirmado pelo Brasil com o FMI, em 13 denovembro de 1998, no qual o pas secompromete a promover um ajuste fiscal,a qualquer custo, de carter emergencial,tendo como objetivo o equilbrio macro-econmico.

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Torna-se importante registrar que oautor no tem o propsito de desenvolverargumentos de contedo ideolgico oupoltico, contra ou a favor das instituiese pases aqui mencionados. A preocupaocentral do trabalho, consciente de suacomplexidade e extenso, visto que tratana sua essncia do tema: Estado e a suarelao com os problemas econmicos esociais, desenvolver uma avaliaoisenta, que permita iniciar o debate sobreas implicaes que o acordo do Brasil como FMI poderia vir a produzir sobre asociedade brasileira (a curto e mdioprazo) e, em particular, sobre a parcelamais pobre da populao, bem como osseus reflexos sobre a governabilidade e ademocracia no pas.

2. Enfoques conceituais e fundamentossobre a teoria das finanas pblicasRefere-se o autor, ao longo deste traba-

lho, aos termos governabilidade e estabili-dade com o mesmo sentido, no qual estimplcito a ausncia de violncia; a longe-vidade e a durao governamental; aexistncia de um regime constitucionallegtimo; a ausncia de mudana estru-tural; e o atributo de uma sociedademultifactica. Assim, a estabilidade umconceito que em grande parte da biblio-grafia, em especial aquela que se refere apases democrticos, aproxima-se, quandono se chega a identificar, com o degovernabilidade.

Ao estabelecer uma lista de dimensespor meio das quais se busca entender aestabilidade poltica, na qual aborda osaspectos econmicos no contexto dosestritamente polticos, Ersson y Lane(1983: 261) anunciam seis dimenses: odficit do setor pblico, a inflao, avolatilidade, a estabilidade governamental,a violncia e o protesto civil. Por sua vez,Dowding y Kimber (1983: 238-239) adefinem, de maneira genrica, como umEstado vinculado com a capacidade deprevenir contingncias que possam con-

duzir ao desaparecimento do objetopoltico political stability in the state inwhich a political object exists when itpossesses the capacity to prevent contigenciesfrom forcing its non-survival.

O interesse sobre a questo de gover-nabilidade se encontra relacionado com aapario ou agravamento de situaes decrises nos sistemas polticos. Essas crisesde governabilidade se prestam a mltiplasinterpretaes, entre as quais se destacamduas: a incapacidade dos governantesinseridos nas condies contraditrias dossistemas capitalistas e como conseqnciadas demandas excessivas dos cidados(Pasquino, 1988:192). Ambas concepespem em relevo a complexidade dasrelaes que se estabelecem no interior deum sistema poltico e do jogo de fatoresque influem em sua governabilidade,porm compartilham o critrio geral quelocaliza os problemas de governabilidadena disputa em que se vem envolvidosgrupos relevantes com certo poder deacordo com uma srie de regras estabele-cidas de maneira formal ou informal governance is understood as the degree towhich the relative power of the relevantgroups in a public arena is respected by theformal and informal institutions of politicalprocess (Coppedge, 1993: 2). Por isso,torna-se relevante o estudo da maneiracom a qual o governo se ocupa e desen-volve suas funes assim como sua relaocom a sociedade.

Em relao utilizao pelo autor dotermo excluso social, deve ser entendidocomo a cassao dos direitos sociais dosindivduos em decorrncia dos efeitos daspolticas de desregulamentao no planosocial que vem suprimindo de formaacelerada esses direitos, em particular oque trata do emprego. O Brasil, que nopossui uma tradio longa nessa rea,tratava a questo social at o final dadcada de vinte como um problema depolcia. Somente aps a revoluo de 1930,com a chegada de Getlio Vargas ao poder,

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teve incio o processo de transferncia daquesto social para a responsabilidade doEstado, a partir do reconhecimento dediversos direitos sociais da populao, emque pese terem sido inicialmente essesdireitos bastante restritos, na medida emque excluiram os camponeses, as donas decasa e os funcionrios pblicos, o querepresentava, naquele perodo, a maioriada populao brasileira.

2.1. Ajuste fiscal e governabilidade

Os analistas econmicos e polticos, emsua grande maioria, concordam quenenhum outro tema tem sido objeto detanta polmica como o que trata do Estadoe a sua relao com os problemas eco-nmicos e sociais. importante observarque as profundas transformaes queesto operando no mundo, como o fim daguerra fria e a acelerao do fenmeno daglobalizao econmica, assim como asexperincias acumuladas e os novosconsensos que esto surgindo, permitiramuma discusso menos ideolgica sobre opapel do Es

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