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Gestão em Açãov.6 n.2 julho/dezembro 2003

Salvador-BA

ISSN 1808-124X

jul./dez. 2003.n.2 p.93-222Gest. Ação Salvador v.6

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Qualquer parte desta publicação pode ser reproduzida, desde que citada a fonte.Disponível também em: <http://www.liderisp.ufba.br>

Projeto Gráfico: Helane Monteiro de Castro Lima.Normalização: Sônia Chagas Vieira.Revisão: Regina Maria de Sousa Fernandes, Katia Siqueira de Freitas, José Gregório Rodriguez (Espanhol) e Robert Girling (Inglês).Diagramação e formatação: Helane Monteiro de Castro Lima e Léia Verônica de Jesus Barbosa.Capa: Helane Monteiro de Castro Lima.Impressão: Gráfica Esperança.

Gestão em Ação é um periódico editado sob a parceria e responsabilidade da Linha Temática Política e Gestão em Educação (LTPGE) doPrograma de Pós-Graduação em Educação da FACED/UFBA e do Centro de Estudos Interdisciplinares para o Setor Público (ISP/UFBA).Aceita parcerias e colaborações, reservando-se o direito de publicar ou não os textos enviados à redação. Os trabalhos assinados são de inteiraresponsabilidade de seus autores.

Periodicidade: Semestral Tiragem: 1500 exemplares Circulação: Dezembro 2003.

Revista financiada com os recursos do Programa Gestão Participativa com Liderança em Educação – PGP/LIDERE, doados pela FordFundation.

Indexada em:Bibliografia Brasileira de Educação-BBE, INEP.

Avaliada pelo Qualis 2003 - Nacional B.

Editor: Katia Siqueira de Freitas, Ph.D.

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Redação:Universidade Federal da BahiaCentro de Estudos Interdisciplinares para o Setor PúblicoAv. Adhemar de Barros, Campus Universitário de Ondina.Pavilhão IV- Salvador/BA Brasil CEP: 40170-110Tel./Fax. (71) 235-8290 e 237-1018 (r.233)homepage: http://www.liderisp.ufba.brE-mail: [email protected]

Gestão em Ação/ Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Educação da UFBA; ISP/UFBA.- v.1, n.1 (1998) - Salvador, 1998 -

Semestral

ISSN 1808-124X

1. Educação - Periódicos. I. Universidade Federal da Bahia. Faculdade de Educação. Programade Pós-Graduação em Educação. 2. Universidade Federal da Bahia. Centro de EstudosInterdisciplinares para o Setor Público.

CDU 37(05)CDD 370.5

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Sumário

EditorialRobert E. Verhine

A municipalização cumpriu suas promessas de democratizaçãoda gestão educacional? Um balanço crítico

Romualdo Portela de Oliveira

Fundef no Estado da BahiaRobert E. VerhineDora Leal Rosa

O Fundef: controle social e gestão democráticaJosé Welligton M. de Aragão

O impacto do Fundef no contexto do Estado da Bahia: umaabordagem quantitativa

Marcos Paulo Pereira da Anunciação

Efeitos e impactos do Fundef na rede municipal de ensinode Salvador

Márcia KnoopJosé Welligton M. de Aragão

Vitória da Conquista: política educacional e FundefMaria Iza Pinto de Amorim Leite

O Fundef no município de Alagoinhas: uma avaliação deimpactos

Luiz Fernando SilvaDaniela Reis Vianna

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Implantação e impacto do Fundef: o caso de São Sebastiãodo Passé

Ana Lúcia França MagalhãesDaniela Reis Vianna

Impactos do Fundef em Governador MangabeiraClaudia Dias Silva

Instruções editoriais para autores

Publicações recebidas/permutadas

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A questão do financiamento da educaçãono Brasil tem sido objeto de interesse cres-cente por parte de estudiosos eformuladores de políticas, tanto pela per-cepção crescente das limitações do siste-ma vigente como pelas mudanças adminis-trativas e fiscais promovidas pela Consti-tuição de 1988 e, mais recentemente, pelaEmenda Constitucional 14/96 e sua lei deregulamentação (Lei no 9.424/96) e pelanova Lei de Diretrizes e Bases da EducaçãoNacional (Lei no 9.394/96). A literatura so-bre o assunto indica que o nível de gastoscom a educação no País é baixo e que osistema de ensino, como um todo, sofreproblemas de eficiência, eficácia e eqüida-de. Dentre os problemas mais importantes,destacam-se: a complexidade excessiva dosistema de financiamento, a falta de regraspara organizar a distribuição de responsa-bilidades entre os vários órgãos que parti-cipam do sistema educacional e a ausênciade procedimentos efetivos para monitorare avaliar a distribuição e uso dos fundospúblicos. Dentre as conseqüências destese de outros problemas relacionados, estãoos níveis altíssimos de desperdício, desi-gualdade e manipulação política dos recur-sos financeiros públicos, no sistema edu-cacional brasileiro.

Apesar do consenso de que o sistema vi-gente é falho, a pesquisa empírica sobre oassunto permanece escassa. Dados sobrea distribuição e a utilização dos recursos

financeiros para a educação, além de seremdifíceis de obter, quando estão disponíveisfreqüentemente são desatualizados, incom-pletos e pouco confiáveis. Isto ocorre emtodos os segmentos do sistema educacio-nal, especialmente no caso de estados emunicípios, onde os pesquisadores sãoobrigados a confiar em dados coletados emdiversas fontes e com pouca consistênciainterna. Por causa destes problemas, análi-ses sobre o financiamento da educação noBrasil têm sido difíceis de realizar e, assim,são raramente efetuadas com a devida so-fisticação.

A iniciativa mais importante no âmbito dofinanciamento do ensino fundamental noBrasil nestes últimos anos é, sem dúvida, aimplementação do Fundo de Manutençãoe Desenvolvimento do Ensino Fundamen-tal e de Valorização do Magistério - Fundef.Desde sua criação, no entanto, o referidoFundo tem gerado um debate intenso, tan-to dentro da comunidade acadêmica quan-to fora dela, referente aos seus pontos po-sitivos e negativos. Como conseqüênciadessa polêmica, a Associação Nacional dePolítica e Administração da Educação(ANPAE) instituiu, no ano de 2001, umapesquisa em rede nacional intitulada Pro-cesso de Implantação e Impacto do Fundefem Estados e Municípios: casos e compa-rações com vistas a uma avaliação. A refe-rida pesquisa foi financiada pela Funda-ção Ford coordenada por Dr. Romualdo

Editorial

Gest. Ação, Salvador, v.6, n.2, p.97-98, jul./dez. 2003

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Portela de Oliveira, da Universidade de SãoPaulo. A investigação foi realizada em 12estados brasileiros e adotou como estraté-gia metodológica a condução comparativade estudos de caso. Em cada UF integranteda pesquisa, foram realizados estudosaprofundados, utilizando técnicas investi-gatórias quantitativas e também qualitativas,abordando os sistemas de ensino do esta-do, do município capital e de outros muni-cípios que apresentassem condições dis-tintas quanto à relação contribuição/rece-bimento dos recursos do Fundef.

Na Bahia, como integrante na pesquisa na-cional, foram realizados seis estudos decasos individuais, depois integrados numaanálise comparativa, na perspectiva de umestudo de caso múltiplo, compreendendoo Estado da Bahia e os Municípios de Sal-vador, Alagoinhas, Vitória da Conquista,São Sebastião do Passé e GovernadorMangabeira. A pesquisa foi realizada porum grupo associado ao Núcleo de Políticase Gestão Educacional do Programa de Pós-Graduação em Educação da UFBA e tam-bém ao Centro de Estudos Interdis-ciplinares para o Setor Público (ISP). Oreferido grupo, apoiado pelo CNPq a partirde 1994, realiza pesquisas sobre o financia-mento da educação básica no estado desdeo início da década de 90, e, assim, o foco

no Fundef representou mais uma etapa deuma linha investigativa já consolidada. Dos9 artigos que compõem o presente volume,oito são produtos diretos da pesquisa naBahia e o nono, que aparece em primeirolugar, tem como seu autor o coordenadornacional da investigação. Os artigos estãoordenados de forma a passar sistematica-mente de abordagens genéricas eabrangentes para as que são especificas elocalizadas. Assim, inicia-se com o trabalhode Romualdo Portela de Oliveira que tratada relação municipalização/gestão demo-crática, seguido por três artigos que abor-dam resultados referentes à pesquisa naBahia como um todo. Nos cinco artigos queficam por último, são apresentados osestudos de caso realizados nos municípiosselecionados. Embora seja ainda cedochegar a conclusões definitivas sobre o im-pacto do Fundef, os artigos, no seu con-junto, ressaltam tendências marcantes eestabelecem um ponto de partida para ou-tras investigações, ainda mais sofisticadas,sobre o assunto. Além disso, eles evidenci-am esforços a integrar técnicas de pesquisaquantitativas e qualitativas e, esperançosa-mente, contribuem para a criação de umacultura em que políticas públicas, de todanatureza, são submetidas a processos deacompanhamento e avaliação baseados emprocedimentos e critérios cientificamenteconstruídos.

Robert E. VerhineDiretor do Centro de Estudos

Interdisciplinares para o Setor Público (ISP/UFBA).


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INTRODUÇÃO

Uma das questões recorrentes no debateeducacional brasileiro diz respeito ao papelque o município deve cumprir no atendi-mento à demanda, particularmente do ensi-no fundamental, ou, de outra maneira, refe-re-se ao grau de descentralização desejá-vel2, questão que remonta à ConstituiçãoImperial de 1824 e à legislação que se lheseguiu, como a Lei de 1827 e o Ato Adicio-nal de 1834 (OLIVEIRA, 1999; SUCUPIRA,2001).

A onda mais recente deste debate ocorreupor ocasião da Constituinte de 1987-88,quando diversos setores propugnaram amunicipalização do ensino comooperacionalização de uma proposta maisdescentralizada de gestão da educação.Nesse contexto, tal proposta apareceu comoproposição democrática, sentido pratica-mente ausente no debate anterior. Isso sedeveu, a meu ver, à influência do setor pro-gressista do catolicismo brasileiro, alinha-do, mesmo que de forma difusa, com as pro-posições da Teologia da Libertação3.

O objetivo deste breve texto é avaliar a po-lítica de municipalização a partir da análisede um dos argumentos mais significativosesgrimidos por seus defensores, o de que amunicipalização do ensino possibilitariamaior controle social sobre as políticas edu-cacionais, dada a proximidade entre o usu-ário dos serviços educacionais e os gestorese decisores encarregados da mesma.(GADOTTI; ROMÃO, 1993; BORDIGNON,1993). Proponho-me a confrontar o discur-so dos proponentes da municipalização com

A municipalização cumpriu suas promessas de democratização dagestão educacional? Um balanço crítico

Romualdo Portela de Oliveira1

Resumo: Este trabalho foi elaborado com o ob-jetivo de avaliar o argumento de que amunicipalização do ensino traria maior controlesocial sobre as políticas educacionais. A análiseapresentada revela que a municipalização nãorepresentou a democratização esperada. Nãohouve ampliação da participação e do controlesocial da política educacional e da administraçãodo sistema de ensino por parte da população, fi-cando mais concentrado no poder executivo.

Palavras-chave : Democratização;Municipalização do ensino; Gestão educacional.

2 Neste texto, entendo por descentralização a transferência de responsabilidades entre diferentes esferas da administração pública e pordesconcentração a transferência de poder decisório e de execução no interior de uma mesma esfera (OLIVEIRA, 1999, p 14-16).3 Para uma análise da trajetória desse movimento, ver Bruneau, 1974. Para uma crítica de seus limites, ver Romano, 1979.


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o que tem sido realizado, em um ponto parti-cular: o da democratização da gestão da edu-cação4. Trata-se de um recurso avaliativosimples, mas em geral bastante elucidativo,que se propõe simplesmente a verificar emque medida o proposto foirealizado.(FIGUEIREDO; FIGUEIREDO,1996).

Quando determinada política é multi-facetada e implantada em situações muitodíspares, avaliá-la é tarefa complexa, poisos acertos e os equívocos são passíveis deserem encontrados aqui e acolá, sem quede per se, com isso, seja possível julgar oacerto ou não da iniciativa. Esse é o casoda municipalização do ensino fundamen-tal implementada no Brasil na última dé-cada. Além disso, a complexidadeepistemológica da avaliação de políticaseducacionais está a demandar o fortaleci-mento dessa área de estudos em nossaspesquisas e programas de pós-graduação.(FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1996;RICO, 1998)

Por outro lado, a ausência de tradiçãoavaliativa na educação brasileira facilita adescontinuidade das políticas públicas,dando-lhes muito mais características degoverno que de estado, ao sabor das con-tínuas mudanças no executivo. Exatamentepor não termos tal tradição é que entre nósa educação é palco (ou trampolim!) paratodo e qualquer arrivista que queira

alavancar uma carreira política (ou candi-datura!) com medidas pirotécnicas que nãosobrevivem à própria gestão e deixam se-qüelas para o futuro. O ideal do planeja-mento educacional, antídoto indicado paraas mazelas da descontinuidade, tão impor-tante nas proposições dos pioneiros de1932, não vicejou entre nós5. Ao contrário,em geral os planos educacionais no Brasilsão apenas declarações de intenção nãolevadas em conta no momento de formula-ção das políticas educacionais.

Portanto, parece-me oportuno realizar umbalanço crítico do acentuado processo demunicipalização pelo qual o Brasil passouna última década, particularmente nos doismandatos de Fernando Henrique Cardoso(1995-2002).

De pronto, é necessário reconhecer quetal não é uma tarefa fácil. Nem mesmoexeqüível nos limites deste texto. Assimsendo, limitar-me-ei a aclarar uma interpre-tação acerca desse processo e avaliar talpolítica a partir de um ponto específico,mas certamente não desprezível, o da de-mocratização da gestão, ou em que me-dida tal política facilitou ou dificultou àpopulação usuária tomar os destinos daescola e de maneira mais geral da educa-ção escolar em suas mãos.

Comecemos por precisar a terminologia. Emtrabalho anterior (OLIVEIRA, 1997, p. 174),

4As duas outras dimensões do que constituem o que se chama de democratização da educação, a democratização do acesso e da perma-nência/sucesso, salvo melhor juízo, têm tido pouca relação com a municipalização.5É conhecida a importância atribuída pelos pioneiros à idéia de Plano Nacional de Educação, de modo que a principal emenda por elesapresentada à Constituinte de 1934 referia-se a esta questão. (MANIFESTO de 1932; CURY, 1986 e ROCHA, 2001)


A municipalização cumpriu suas promessas de democratização da gestão educacional? Um balanço crítico

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afirmo que,

A expressão “municipalização do ensi-no”, quando utilizada para o ensinofundamental, pode ser entendida deduas maneiras diferentes, a saber:

• como a iniciativa, no âmbito doPoder Municipal, de expandir suasredes de ensino, ampliando o nível deatendimento por parte desta esferada administração pública;

• como o processo de transferênciade rede de ensino de um nível daAdministração Pública para outro,geralmente do estadual, para o muni-cípio.

Essencialmente, estes são os dois sentidoscorrentes do termo. Entretanto, pode haverprocesso de municipalização de serviçospontuais, como foi o caso da munici-palização da merenda que, particularmenteno caso do Estado de São Paulo, antecipouo processo de municipalização strictosensu.

Neste texto, utilizo o termo municipalizaçãocomo o processo de ampliação do atendi-mento do ensino fundamental por parte daesfera municipal, quer seja por ampliaçãoda rede própria, quer seja por transferên-cia da rede estadual.

UM PROCESSO A DEMANDAR UMAAVALIAÇÃO MAIS AMPLA

Para avaliar um processo como esse, pare-ce-me fundamental delimitar o que está emdiscussão, pois do contrário, corre-se o ris-

co de embrenhar-se por um emaranhado decasos particulares que podem ocultar odebate principal. A meu ver, estamos dis-cutindo a conformação do estado naci-onal, tanto no que diz respeito à viabili-dade de seu peculiar regime federativo ga-rantir o Direito à Educação, nos termos es-tabelecidos pela legislação em vigor (ar-tigo 208 da Constituição e sua regulamen-tação na legislação complementar), par-ticularmente no que diz respeito ao direi-to ao padrão de qualidade para todo cida-dão, quanto a reduzir as desigualdades in-terestaduais e, agora, intermunicipais.

Entendo que há uma simplificação na noçãode descentralização quando transmutadaem municipalização. Essa simplificação an-cora-se em uma ambigüidade, que tomadescentralização e municipalização comosinônimos. Entretanto, tal entendimentoelude que se pode ter um processo demunicipalização em que o poder não sejadescentralizado, apenas se alterando a esfe-ra administrativa responsável pela gestão doensino. Aliás, a julgar pela prática políti-ca vigente, na maioria das administraçõesmunicipais no Brasil, esta é a tendênciapredominante. (BORDIGNON, 1993). Pode-se ter uma sem a outra e vice-versa. Porexemplo, mantida a responsabilidade esta-dual por um dado sistema de ensino, pode-se implementar um amplo processo dedescentralização das decisões e, inversa-mente, podemos ter um processo demunicipalização sem qualquer característi-ca descentralizadora, pelo menos para a basedo sistema, se a gestão municipal for



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centralizadora e autoritária6. Não nos es-queçamos que a esfera local entre nós é oespaço por excelência do mandonismo, docoronelismo e do compadrio. (LEAL, 1975;FAORO, 1976).

De todo modo, generalizou-se a interpreta-ção que entende ser a municipalização aoperacionalização de uma visão des-centralizadora. Neste particular, é cabívelreconhecer a hegemonia dessa visão, nãosua correção.

O intenso processo de municipalizaçãoocorrido nos últimos anos (Tabela 1) fezcom que, desde 2000, a esfera municipalseja a maior responsável pela oferta doensino fundamental e, a partir de 2002,responsabilize-se por mais de 50% damatrícula total dessa etapa da educaçãobásica, incluindo o setor privado.

Em trabalho de 1997, sustentei que as duasprincipais instituições emissoras dos fun-damentos ideológicos da municipalizaçãoeram a Igreja Católica e o Banco Mundial.Da primeira provinha o argumento da maiorparticipação e, conseqüentemente, de mai-or democracia e, o segundo, o do aumentoda eficiência.

Essa afirmação parece-me, ainda hoje, es-sencialmente correta, pois eventuais con-cepções alternativas de municipalizaçãoevidentemente não constituíram o substratodas políticas recentes e, nem mesmo, tive-ram peso na sustentação de posições alter-nativas e/ou contrárias. A título de exemplo,mencione-se a conhecida posiçãomunicipalista de Anísio Teixeira (1967), en-tretanto não identifico, na atualidade, umúnico discurso que sustente ser Anísio oinspirador e/ou fundamentador do proces-so de municipalização em curso.

6Entre os inúmeros exemplos que ilustram esta assertiva, cite-se o relato de uma Diretora de Escola Estadual em uma cidade do interior paulistaque, na vacância do cargo de Vice-Diretor, poderia indicar, provisoriamente, um substituto. Rapidamente, recebeu a visita do PrefeitoMunicipal sugerindo-lhe a indicação de determinada pessoa, caso contrário, a partir de então ela não "contaria mais com qualquer colaboraçãopor parte da Prefeitura Municipal".

Tabela 1 - Brasil. Ensino Fundamental Regular - Matrícula Inicial - 1975-2002

FONTE: MEC-INEP/SEEC e IBGE *Não dispomos de dados da PNAD para o ano, pois em 1975 foi realizada em seu lugar o Estudo Nacional da Despesa Familiar (ENDEF).

Ano Total Federal % Estadual % Municipal % Particular % Pop. 7-14 anos Mb

1975 19.549.249 122.471 0,6 10.956.560 56 5.948.119 30,4 2.522.099 12,9 *1980 22.598.254 169.336 0,7 11.928.315 52,8 7.602.527 33,6 2.898.074 12,8 22.981.805 981985 24.769.359 116.848 0,5 14.178.371 57,2 7.480.433 30,2 2.989.266 12,1 24.251.162 1021989 27.557.542 140.983 0,5 15.755.120 57,2 8.218.455 29,8 3.442.984 12,5 27.509.374 1001991 29.203.724 95.536 0,3 16.716.816 57,2 8.773.360 30 3.618.012 12,4 27.611.580 1051996 33.131.270 33.564 0,1 18.468.772 55,7 10.921.037 33 3.707.897 11,2 28.525.815 1161997 34.229.388 30.569 0,1 18.098.544 52,9 12.436.528 36,3 3.663.747 10,7 29.108.003 1161998 35.792.554 29.181 0,1 17.266.355 48,2 15.113.669 42,2 3.383.349 9,5 26.400.307 1351999 36.059.742 28.571 0,1 16.589.455 46,4 16.164.369 44,5 3.377.347 9 25.105.782 1432000 35.717.948 27.810 0,1 15.806.726 44,3 16.694.171 46,7 3.189.241 8,9 27.124.709 1312001 35.298.089 27.416 0,1 14.917.534 42,3 17.144.853.745 48,6 3.208.286 9,1 26.820.818 1322002 35.150.362 26.422 0,1 14.236.020 40,5 17.653.143 50,2 3.234.777 9,2 27.040.644 130

Matrícula por Dependência Administrativa



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Dado o objetivo desta reflexão, paraproblematizar o argumento de maior de-mocratização por meio da municipalização,concentrar-me-ei no debate sobre amunicipalização proposto pelos setores ca-tólicos7.

A GESTÃO DOS SISTEMAS DE ENSINOMUNICIPALIZADOS

No bojo do processo de municipalização,difundiram-se conselhos destinados aampliar o controle social sobre diferentesaspectos do processo de gestão da educa-ção. Formalmente, tais organismos possi-bilitariam à população participar mais ati-vamente do processo educacional, imprimin-do-lhe uma faceta mais democrática. Entretais conselhos, mencione-se particularmen-te os conselhos municipais de educação(CMEs.), os conselhos de controle e acom-panhamento social do Fundef (CACS) e osconselhos de alimentação escolar (CAEs).

A fim de explicitar de que tipo de conselhosestamos falando, ressalte-se primeiramen-te que não se trata de organismos de poderde tipo soviético, impensáveis tanto no mo-mento político atual, quanto nas intençõesde seus proponentes8. Portanto, por exclu-são, estamos falando em modalidades deconselhos destinados a "participar" da

gestão do estado como atualmente confi-gurado.

Lembrando precisa lição do saudoso mes-tre Fernando Cláudio Prestes Motta (1987),participar significa participar de um poder eque, ao fazê-lo, também se o legitima. Aomesmo tempo em que os conselhos exer-cem algum poder, maior ou menor, depen-dendo de sua regulamentação, legitimam ashierarquias e estruturas de poder em quese inserem.

Dentro desse quadro geral, parece-me queos conselhos instituídos podem serdeliberativos, fiscalizadores ou norma-tizadores. Deliberativos, no sentido deterem poder de deliberar sobre determina-das questões, fiscalizadores com funçõesmais restritas à verificação do cumprimen-to da lei e normatizadores quando se lhesdelega o poder de regulamentar dispositi-vos legais já estabelecidos. Em todos es-ses casos, o sentido de gestão que confi-guraria uma lógica instituinte de um poderde nova natureza, permanece ausente.

À luz dessas considerações, cabe ressaltarque tanto os Conselhos do Fundef quantoos de alimentação escolar, não são conse-lhos investidos de poder de gestão, mas deacompanhamento e/ou fiscalização. Não sedestinam, desde sua concepção, a ampliar opoder da população sobre o funcionamento

7O Outro fundamento recente da proposta de municipalização, o de que representaria mais eficiência, requer um esforço metodológico maisambicioso, cuja análise desenvolvo em outro trabalho. (OLIVEIRA, LUCE; ARELARO, 2003)8Apenas para não parecer extemporâneo com essa ressalva, esta questão apareceu com muita força por ocasião do debate entre LuizaErundina e Plínio de Arruda Sampaio quando da disputa entre ambos pela indicação como candidato a prefeito de São Paulo pelo PT, em 1987.Na ocasião, uma das diferenças marcantes entre as proposições de ambos era que uma defendia Conselhos Populares "deliberativos" e o outro,"consultivos". Apesar de vencer as prévias e posteriormente as eleições municipais, a concepção de conselhos populares deliberativos,cabíveis apenas numa dinâmica deduplo poder, foram abandonados rapidamente.



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do Estado, mas, se cumprirem adequada-mente com suas funções, garantir a adequa-ção dos procedimentos adotados pelo Po-der Público ao estabelecido em lei.

Mesmo levando-se em conta esse esco-po limitado, no que diz respeito aos seusobjetivos e funções, os estudos destina-dos a analisar sua ação têm evidenciadoseus limites, sendo suas atividades, na mai-oria dos casos, marcadamente burocráticase legitimadoras de decisões já tomadas naesfera do executivo. (OLIVEIRA;BORNHOLDT, 2001; OLIVEIRA; LUCE;ARELARO, 2003; SOUZA, 2003 entre ou-tros).

Já os Conselhos Municipais de Educação,organismos dotados de poder, algumasvezes destinados a exercer papel na gestãodos sistemas de ensino, particularmente nadefinição dos rumos e estratégias do sistemaou a exercer papel normatizador, encon-tram outro tipo de limitação. Quer seja pelareduzida amplitude de suas atribuições,quer seja pelo pouco tempo de existência,eles não têm representado, de fato, orga-nismos por meio dos quais se exerça avontade popular.

No que diz respeito à sua consolidação, asfunções a eles atribuídas referem-se mais anormatizar o sistema de ensino e menos ageri-lo. Além disso, boa parte das regula-mentações dos CMEs, a que tive acesso,incluem-no na estrutura de poder da admi-nistração, em função subalterna ao secre-tário municipal de educação, ou seja, mesmo

quando se lhe atribuem funçõesnormativas, suas decisões dependem dachancela do Poder Executivo.

Sem apoiar-me em estudo sistemático, queurge realizar, não creio estar incorrendo emequívoco ao afirmar que o processo demunicipalização do ensino não represen-tou uma ampliação da participação e do con-trole social da política educacional e da ad-ministração dos sistemas de ensino por parteda população. Ao contrário, segundo as in-formações, ainda dispersas que coletei, pa-rece-me, que em geral representou umprocesso de diminuição dessa participa-ção, concentrando mais poder no execu-tivo.

Isso se dá, a meu ver, porque a democratiza-ção da gestão da educação não se resolvepela alteração do ente federado encarregadoda oferta, mas pela existência de organismosde gestão que, de fato tenham poder de de-cisão e sejam representativos.

Dessas considerações, concluo com osseguintes pontos, evidentemente sujeitosa posterior desdobramento e aprofunda-mento.

• A proposta de municipalização no Bra-sil ancorou-se em pressupostos ideoló-gicos, articulados com a visão de mun-do católica e/ou (neo)liberal que pres-cindiram de estudos empíricos, pré e póssua implantação.• O argumento da democratização quesustentou uma das principais correntes



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que defenderam tal proposição, não éalterado pela municipalização. Continu-amos sem democratização nos sistemasde ensino.

• Permanece, pois, o desafio de demo-cratizar os nossos sistemas de ensino.

• Para tal, entendo que devemos reto-mar a reflexão acerca do que seja, de-mocratizar um sistema de ensino, e aqui,como alhures, indico que a experiênciarecente na política educacional que bus-cou dar o salto de qualidade mais con-seqüente nessa direção foi a dosCRECES, na gestão Erundina à frenteda prefeitura de São Paulo (ADRIÃO-PEPE, 1995).

Encerro, pois, retomando, feliz formulaçãode José Marcelino de Rezende Pinto, "de-mocratizar é preciso, municipalizar não épreciso".

Has municipalization fulfilled its promiseof democratizing educational gover-nance? A critical overview.

Abstract: The objetive of this article is toevaluate the argument that municipalizingschooling promotes a greater degree of socialcontrol over educational policy. The analysisreveals that municipalization has not resulted ina process of democratization. There has not beenan increase in participation or in the social controlof educational policy or administration on thepart of the population in general. Instead, powerand control have been increasingly concentrated

in the hands of the executive branch of thegovernment.

Keywords :Democratization;Teaching-muni-cipalization; Educational governance.

¿La municipalización cumplio suspromesas de democratización de la gestionde la educación?: un balance critico.

Resumen: Este trabajo fue elaborado con el ob-jetivo de evaluar el argumento según el cual "lamunicipalización de la educación traería mayorcontrol social sobre las políticas educativas". Elanálisis presentado revela que la municipalizaciónno representó la democratización esperada, nohubo ampliación de la participación y del controlsocial de la política educativa y de laadministración del sistema educativo por parte dela población, concentrándose el control aún másen el poder ejecutivo.

Palabras-clave: Democratización; Municipaliza-ción de la educación; Gestión de la educación.

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Ar t igo receb ido em: 22/08/03 e aprovadopara publicação em 30/09/03.



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Sobre o autor:

1Romualdo Portela de OliveiraProfessor Doutor em Educação pela Universidadede São Paulo (USP).E-mail: [email protected]

Endereço postal: Av.da Universidade, n.308,Butantã, São Paulo-SP, Brasil.CEP:05508-900



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INTRODUÇÃO

Nos últimos anos, o governo federal bra-sileiro tem adotado uma pluralidade de me-didas visando a eficiência e a melhoria daqualidade do ensino fundamental atravésde políticas que enfatizam a descentra-lização dos serviços de atendimento e aresponsabilização das autoridades públicasenvolvidas. Exemplos dessas medidas são

a eliminação da possibilidade de uma em-presa não contribuir para o salário-educa-ção; a especificação, nos artigos 70 e 71 daLDB, de precisamente quais despesas edu-cacionais entram no cálculo dos recursospúblicos aplicados ao ensino, conforme exi-gido no artigo 212 da Constituição; aresponsabilização civil e criminal das au-toridades competentes por atrasos na li-beração de recursos financeiros para o en-sino (Lei 9.394/96, Art. 69) e a introduçãoda política de repasse direto de recursosdo FNDE para as escolas. Contudo, a inici-ativa mais importante no âmbito do ensinofundamental no Brasil nestes últimos anosé, sem dúvida, a implementação do Fundode Manutenção e Desenvolvimento do En-sino Fundamental e de Valorização do Ma-gistério (Fundef). Conforme explicitado naEmenda Constitucional Nº 14/96 e na Leinº 9.424/96, o referido Fundo, denomina-do Fundef, é constituído por 15% das prin-cipais fontes de receitas dos estados e mu-nicípios (BRASIL, 2001ab). Seus recursossão aplicados na manutenção e no desen-

Fundef no Estado da Bahia1

Robert E. Verhine2

Dora Leal Rosa3

Resumo: Este artigo apresenta os resultados dapesquisa realizada em rede nacional sobre o Pro-cesso de Implantação e Impacto do Fundef noEstado da Bahia e nos Municípios de Salvador,Vitória da Conquista, Alagoinhas, São Sebastiãodo Passé e Governador Mangabeira, tendo comoestratégia metodológica o estudo de caso. Nesseartigo são analisados os principais achados sobre aimplantação do Fundef, no período 98-00, no quediz respeito à cobertura do ensino fundamen-tal, à qualidade do ensino, aos salários dos profes-sores.

Palavras-chave: Políticas públicas; Financiamen-to da Educação; Fundef.

1Texto produzido no contexto das atividades da Pesquisa em Rede Nacional sobre o "Processo de Implantação e Impacto do Fundef em Estadose Municípios: casos e comparações com vistas a uma avaliação", desenvolvida no Estado da Bahia sob a coordenação do Professor Doutor RobertE. Verhine. Participaram do projeto como pesquisadores: Ana Lúcia França Magalhães, Dora Leal Rosa, José Wellington Marinho de Aragão,Maria Iza P. de Amorim Leite, Luís Fernando Silva, Cláudia Dias Silva e como bolsistas de iniciação científica: Marcos Paulo Pereira da Assunção,Daniela Reis Vianna e Márcia Knop.


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volvimento do ensino fundamental públi-co e distribuídos, no âmbito de cada Uni-dade da Federação, entre os governos es-taduais e municipais na exata proporção donúmero de alunos efetivamente matricula-dos nas escolas das suas respectivas re-des do ensino. Cabe à União complementaros recursos do Fundo, no âmbito de cadaunidade federativa, sempre que seu valorpor aluno/ano não alcançar o investimentomínimo definido nacionalmente pelo gover-no federal. A Lei do Fundef obriga a apli-cação de 60% dos recursos do Fundo naremuneração dos professores do ensinofundamental público, em efetivo exercíciodo magistério e até 2001 na habilitação dosprofessores leigos desse nível de ensino.Além disso, exige a criação de conselhos for-mados por diversos segmentos da comuni-dade escolar para acompanhar e fiscalizar autilização do dinheiro envolvido.

Desde sua criação, o Fundef tem geradouma polêmica, tanto dentro da comunidadeacadêmica quanto fora dela. Segundo seusdefensores, o Fundef torna o financiamen-to do ensino público no Brasil mais trans-parente, facilitando o controle social domesmo e permitindo maior autonomia daaplicação de recursos, com a garantia desua destinação exclusivamente para o en-sino fundamental. Desta forma, substitui amanipulação política pela racionalidade téc-nica na distribuição de recursos entre esta-dos e municípios, ao tempo em queimplementa uma política nacional redis-tributiva, objetivando corrigir desigualdades

regionais e sociais. Além disso, garante re-cursos financeiros suficientes para alcan-çar, em todas as regiões do país, um dis-pêndio por aluno correspondente a um pa-drão mínimo de qualidade de ensino(CALLEGARI, 1997; MELCHIOR, 1997;CASTRO, 1998). Por outro lado, o Fundotem sofrido críticas severas. Tem sido apon-tado, por exemplo, que o patamar de despe-sa aluno/ano é insuficiente, que o Fundosó contempla o ensino fundamental regulare assim deixa de financiar muitas ativida-des importantes de ensino, e que seus pro-cedimentos de distribuição acabam favore-cendo os municípios mais ricos(MONLEVADE; FERREIRA, 1997; DAVIES,1998; PINTO, 1999). As questões aborda-das neste debate evidenciam a necessida-de de se analisar a política denominadaFundef de forma aprofundada. O presenteartigo, elaborado a partir dos resultados ob-tidos em um estudo realizado na Bahia, comoparte de uma pesquisa de âmbito nacional,representa uma tentativa de atender a essanecessidade, avaliando o desempenho e im-pacto do Fundef no Estado da Bahia. Estáestruturado em duas partes. A primeira abor-da a natureza da pesquisa realizada, indi-cando seus objetivos e sua metodologiade investigação. A segunda parte trata dosresultados, tanto quantitativos quanto qua-litativos, do estudo e suas conclusões prin-cipais, avaliando os possíveis impactos doFundef na educação básica pública doEstado da Bahia.


Fundef no Estado da Bahia

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A NATUREZA DA PESQUISA REALI-ZADA

O projeto de pesquisa em rede nacional -Processo de Implantação e Impacto doFundef em Estados e Municípios: casos ecomparações com vistas a uma avaliação- proposto como um estudo avaliativo,definiu os seguintes objetivos para o tra-balho de investigação: (1) descrever e ana-lisar a implantação do Fundef em algunsestados e municípios brasileiros, (2) avaliaro impacto do Fundef sobre a manutençãoe desenvolvimento do ensino.

Essa pesquisa, de abrangência nacional,adotou o estudo de caso como estratégiametodológica. O plano geral da pesquisadefiniu que em cada UF integrante da rede,considerando as possibilidades do grupode pesquisa, deveriam ser realizados estudosde casos tomando-se como unidades de

investigação: o estado, o município capitale outros municípios que apresentassemcondições distintas quanto à relação con-tribuição/recebimento dos recursos doFundef. Desse modo, na Bahia foram rea-lizados seis estudos de casos individuais,depois integrados numa análise comparati-va, na perspectiva de um estudo de casomúltiplo, compreendendo o Estado daBahia e os Municípios de Salvador,Alagoinhas, Vitória da Conquista, SãoSebastião do Passé e Governador Manga-beira.

Os casos que integram o presente estudopodem ser caracterizados através dos da-dos que integram a Tabela 1, os quais per-mitem situar o Estado e os municípios es-tudados em relação ao total de 417 mu-nicípios da Bahia, considerando-se os ín-dices de desenvolvimento econômico esocial (IDE e IDS).

Para cada um desses municípios foi elabo-rado um relatório de caso individual e, emseguida, um relatório de "caso múltiplo" no

qual os dados desses municípios foram in-corporados e comparados com os do Esta-do da Bahia. O plano de coleta de dados e

FONTE: IBGE; SEI/BA.

Tabela 1 - Produto Interno Bruto (PIB) e Índices de Desenvolvimento Econômico eSocial (IDE e IDS) - Estado da Bahia e Municípios - 1998

Pop.Urb. PIB PIB IDE IDS(%) Per capita Classif. Classif. Classif.

Bahia 13.070.250 67,15 3.016,19 - - -Salvador 2.443.107 99,96 3.932,41 1° 1° 1°V.Conquista 262.494 85,92 2.030,77 20° 7° 4°Alagoinhas 130.095 86,43 2.159,65 7° 15° 7°SSPassé 39.960 73,95 2.841,22 36° 41° 57°Gov.Mangabeira 17.165 38,94 1.350,93 228° 351° 100°

Estado/Municípios População


Robert E. Verhine - Dora Leal Rosa

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informações sobre a implantação e os im-pactos do Fundef focalizou três aspectos:os recursos financeiros - receitas e despe-sas; a valorização dos professores - for-mação e salário; os alunos - matrícula e de-sempenho, analisados a partir de três di-mensões: política; econômico-financeira eeducacional. Nesta perspectiva, foramselecionadas três fontes para a coleta dedados, seguindo o que indica Yin (2001):(a) arquivos em sua forma computadori-zada, tais como, os registros organiza-cionais, os bancos de dados e os dadosproduzidos por levantamentos, como oscensos demográfico e escolar; (b) docu-mentação envolvendo várias formas, comodocumentos administrativos, documentosfinanceiros e documentos jurídicos, as-sim como artigos publicados e relatóriosde pesquisa sobre o tema em estudo; (c)entrevistas, tanto não estruturadas quantosemi-estruturadas, do tipo focal.

Os informantes foram selecionados emfunção do objeto de estudo e dos objeti-vos da pesquisa. Assim, foram entrevista-dos: gestores educacionais (secretáriosmunicipais de educação e da fazenda, su-perintendentes estaduais de educação,gestores do Fundef, diretores de unida-des escolares municipais e estaduais);membros de conselhos (conselhos esta-dual e municipais de educação, conselhosestadual e municipais de acompanhamen-to e controle social do Fundef, conselhosmunicipais de alimentação escolar);membros do Ministério Público e dosTribunais de Contas do Estado e dosMunicípios; representações institucionais

e sindicais (União dos Municípios daBahia, União dos Dirigentes Municipaisde Educação, Sindicato dos Professores).Entrevistas complementares foram reali-zadas com o ex-secretário estadual de edu-cação e a ex-secretária executiva do Con-selho Estadual de Acompanhamento eControle Social do Fundef. As entrevis-tas, num total de 55, foram realizadas emdois períodos, agosto e setembro de 2001e março a agosto de 2002.

Além das entrevistas, o trabalho de campoenvolveu o levantamento de dados cujoinstrumento de coleta foram planilhas -dados educacionais e demográficos, dadosfinanceiros, dados jurídicos - planejadaspelo comitê central da rede nacional. Osdados quantitativos coletados possibilita-ram a montagem de tabelas, tambémsugeridas pelo comitê central, para aanálise da implantação e do impacto doFundef.

RESULTADOS E RECOMENDAÇÕESPRINCIPAIS

O estudo do processo de implantação doFundef na Bahia gerou uma massa de in-formações e de dados que, discutidos eanalisados, revelaram alguns impactospositivos e outros negativos no que dizrespeito à cobertura do ensino fundamen-tal e dos outros níveis da educação básica,bem como, no que se refere a indicadoresde qualidade do serviço oferecido e aosalário dos professores.



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Sobre a Cobertura

A pesquisa realizada constatou umcrescimento da matrícula do ensino fun-damental no período 1996/2000, aumen-tando 28,6% no estado como um todo e71,4% nas redes municipais. Como resul-tado, a taxa de escolarização líquida doensino fundamental passou de 89,2% em1996 para 96,2% em 2000. Nos municípiosestudados, as tendências aproximaram-seàs do estado, pois o acréscimo percentualno total de matrículas variou no período de14% (Governador Mangabeira) a 36%(Vitória de Conquista). No que diz respeitoao processo de municipalização do ensinofundamental constatou-se que este mo-vimento teve início antes de 1998 e, to-mando-se como referência o período 1996/2000, sua expansão foi de 13,95% no esta-do como um todo, sendo mais expressivanos municípios pesquisados menos po-pulosos, como São Sebastião do Passé(12,02%) e Governador Mangabeira (8,72%).Salvador, o município capital, Vitória daConquista e Alagoinhas registraram, noperíodo citado, menor crescimentopercentual de municipalização, respectiva-mente, 5,92%, 5,89% e 3,42%, destacan-do - se uma presença mais efetiva do esta-do na oferta do ensino fundamental em Sal-vador, que em 2000 apresentava um índicede municipalização do ensino fundamentalde apenas 21,50%, enquanto São Sebas-tião do Passé já alcançava 64,77%4 .

Se, por um lado, se tem afirmado que oFundef estimulou o aumento da matrículano ensino fundamental, tendo comoelemento motivador a relação matrícula xrecursos, por outro, pode ter inibido ocrescimento da educação infantil. Estahipótese tem como base dois fatores. Oprimeiro é a inexistência do vínculo matrí-cula x recursos para a educação infantil, oque possivelmente levou as redes munici-pais a não absorverem as matrículas dessenível que o estado deixou de oferecer apartir de 1998. O segundo é o fato da LDB/96 não ter definido a idade mínima de seteanos para ingresso no ensino fundamen-tal, o que talvez tenha possibilitado algu-mas gestões municipais a alterarem o re-gistro das estatísticas, passando acontabilizar as classes de alfabetização(crianças de cinco e meio a seis anos), queantes de 1998 eram computadas na edu-cação infantil, como classes do ciclo inicialdo ensino fundamental, que envolve aalfabetização. Este remanejamento dasestatísticas para ampliar a matrícula doensino fundamental, possivelmente tam-bém ocorreu com as classes de educaçãode jovens e adultos (EJA), que quasedesapareceram dos registros e passaram aser computadas como classes de ensinofundamental regular, com enfoque naaceleração. Estas duas situações de pos-sível remanejamento de dados podem estarcontribuindo para o aumento da matrículado ensino fundamental. Isto não significa,entretanto, que não tenha havido uma gran-de chamada escolar, sobretudo nas redes

4 Os dados apresentados foram levantados no Relatório de Pesquisa Processo de Implantação e Impacto do Fundef no Estado da Bahia tendocomo fontes de consulta: IBGE, MEC/INEP, SEI/BA.



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municipais e na zona rural, impulsionadapelo investimento no transporte escolar.

Quanto ao ensino médio, sua matrícula vemcrescendo, principalmente na rede estadual.Contudo, as taxas de escolarização aindasão baixas quando comparadas às do ensi-no fundamental, atingindo 15,3% (escolari-zação líquida) em 2000, enquanto no ensinofundamental esta taxa era de 96,2%. Aindacom relação ao ensino médio, pode-se le-vantar a hipótese de que seu crescimentotenha sido limitado pela falta de incentivoem relação aos recursos, o que levou osgestores da rede estadual a controlar amunicipalização do ensino fundamental naexpectativa de manutenção em sua própriarede dos alunos matriculados no segundosegmento do ensino fundamental. Esta me-dida impediu a liberação de espaço físico ede docentes para a ampliação da oferta doensino médio. Assim, a idéia de que amunicipalização do ensino fundamentalpermitiria à rede estadual avançar rapida-mente na oferta do ensino médio não foiplenamente concretizada.

A análise dos dados de matrícula dos trêsníveis da educação básica mostra claramen-te que a política de financiamento, que rela-ciona matrícula à captação de recursos fi-nanceiros, motivou as gestões municipaispara a busca da melhoria quantitativa, ouseja, da ampliação da oferta de vagas noensino fundamental. Contudo, esta políti-ca tem tido conseqüências negativas paraa educação infantil e o ensino médio. Destemodo, é recomendável ampliar a cobertura

do Fundo visando atender a todos os ní-veis da educação básica brasileira.

Sobre a Qualidade do Ensino

O Fundef busca não só a universalizaçãodo ensino fundamental, como também umaoferta de ensino de boa qualidade, atravésde uma melhor distribuição e alocação dosrecursos e da valorização do magistério.Para a análise do impacto do Fundo, foramdestacados, neste estudo, alguns indica-dores que podem representar a qualidadeda oferta do serviço. São eles: a quantida-de de alunos por turma, o gasto aluno/ano,a qualificação dos professores, o rendi-mento e a movimentação dos alunos.

Embora não haja estudos conclusivos so-bre a questão, para fins desta pesquisa, tra-balhou-se com a hipótese de que classesmenores tornam o trabalho do professormais eficiente, elevando conseqüentementeo rendimento dos alunos. Procurou-se en-tão verificar o impacto do Fundef no tama-nho das turmas do ensino fundamental.Aqui é importante registrar que os dadosda pesquisa estão agregados, tendo sidocalculado para cada ano do período estu-dado o número alunos/turma do ensinofundamental, não se obtendo este dado emrelação a cada um dos segmentos - 1ª à 4ªséries e 5ª à 8ª séries. Esta ressalva é im-portante, uma vez que estes dois segmentosapresentam características diferenciadasquanto ao número de professores queatuam em cada turma. Assim, a discussãoaqui desenvolvida está sendo conduzida a



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partir de dados aproximados.

Os dados coletados mostram que, nos mu-nicípios estudados, o número de alunos porturma praticamente não variou entre 1996 e2000, sendo que a média não ultrapassou32 alunos/turma, média considerada ade-quada para os padrões aceitáveis de quali-dade. É positiva a constância desse núme-ro diante do crescimento abrupto das ma-triculas no período em questão. Ao queparece, o referido aumento foi acompanha-do por investimento na construção e/ouna ampliação das unidades escolares.

Além da relação alunos/turma, um outroindicador de qualidade é o gasto por aluno/ano. Com o Fundef, a garantia de um valormínimo de dispêndio/aluno se concretizouvia repasse acrescido de uma complemen-tação da União, quando necessário. Mos-tram os dados que sem os recursos doFundo a receita disponível seria insufici-ente para atender o valor mínimo estipulado,exceto no estado e no município capital,uma vez que estes apresentam uma maiorcapacidade de arrecadação. Além disso, foiconstatado um aumento significativo nadespesa aluno/ano (em torno de 50% de-pois de corrigido pela inflação) em quatrodos cinco municípios pesquisados. Nestaperspectiva, pode-se concluir que oFundef teve um impacto positivo no senti-do de garantir recursos e ainda promoverum aumento no gasto por aluno/ano noensino fundamental.

Quanto à qualificação dos professores, atéo ano 2001, as gestões municipais estavamautorizadas a aplicar parte dos recursos daparcela dos 60% destinada à valorização domagistério na formação dos professores lei-gos, para habilitação necessária ao exercí-cio das atividades docentes. Assim sendo,a expectativa era de que fossemidentificadas ações que buscassem adequaros quadros docentes das redes do estadoe dos municípios às exigências legais, ouseja, formação de nível médio em curso demagistério para o ensino da 1ª à 4ª série eformação de nível superior em curso de li-cenciatura plena para o exercício do magis-tério da 5ª à 8ª série do ensino fundamen-tal. Os dados coletados revelaram, contu-do, a presença, em 2000, de professoressem a habilitação mínima exigida por leipara o exercício do magistério no ensinofundamental. Salvador e Vitória da Con-quista foram os municípios, entre ospesquisados, que apresentaram o melhorquadro docente no que diz respeito à ade-quação do grau de formação ao nível deensino em que o trabalho docente era exer-cido. Os outros três municípios, integran-tes do estudo, ainda contavam com umpercentual significativo de professoressem a habilitação requerida. Também narede estadual foram encontrados profes-sores com formação de magistério atuandono segundo segmento do ensino funda-mental. No período 98-00, apenas o muni-cípio de São Sebastião do Passé estavaexecutando projetos que buscavam amelhoria de qualificação de seus profes-



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sores. Também, a gestão estadual, atravésdo Instituto Anísio Teixeira, em convêniocom várias universidades, estava definindoprojetos de habilitação, à distância, de pro-fessores em exercício em sua rede. No en-tanto, estas iniciativas são recentes demaispara já terem surtido efeitos significativos.

Assim, pode-se afirmar que a situação dosquadros docentes ainda era precária no ano2000, considerando-se a perspectiva de quetodos os professores do ensino fundamen-tal tenham formação de nível superior emcursos de licenciatura plena. Entre os casosestudados, Salvador, o município melhorsituado, tinha 38,25% de professores licen-ciados enquanto Alagoinhas e GovernadorMangabeira só contavam, em seus quadros,com 5,66% e 3,42%, respectivamente.Deste modo, considera-se recomendávelque seja prolongado o período dedestinação de recursos específicos para aformação dos professores leigos em exercí-cio - findo em 2001 - para que seja assegura-da uma maior participação dos docentesneste processo, com vistas a proporcionarao alunado uma melhor qualidade de ensino.

A pesquisa mostrou que a maior disponibi-lidade de recursos para a manutenção e de-senvolvimento do ensino não foi capaz demodificar a situação do quadro docente.Esta situação, aliada a outras, pode serresponsável pela baixa produtividade dasredes de ensino estudadas. Os dados dapesquisa indicam que o Fundef não produ-ziu impacto positivo em relação ao rendi-

mento dos estudantes, uma vez que, noperíodo 96-00, os índices de aprovação va-riaram negativamente e os de reprovaçãopositivamente, nas redes estudadas.Quantoà permanência do aluno na escola, a situa-ção mostrou-se mais positiva com a dimi-nuição do índice de abandono nos casospesquisados, exceto em Governador Man-gabeira e na rede estadual.

Em síntese, fazendo-se um paralelo entreos indicadores da oferta do ensino funda-mental, no que se refere às dimensões quan-titativa e qualitativa, fica evidente, em to-dos os casos estudados, o impacto positivodo Fundef no que diz respeito à dimensãoquantitativa, significando aumento da ma-trícula, embora se chame a atenção para apossibilidade da adoção de mecanismospara ampliar a matrícula do ensino funda-mental de forma artificial. Contudo, quantoà dimensão qualitativa, este impacto sópode ser considerado positivo em relaçãoao crescimento da receita e, conseqüente-mente, o gasto/aluno/ano, em função de oFundo associar a matrícula aos recursos.Conclui-se que a presença de mais recursosnão foi condição suficiente para alterar operfil dos quadros docentes nem o desem-penho dos alunos.

Assim sendo, recomenda-se que seja revi-sado o valor mínimo a ser gasto por aluno/ano, apoiado em estudos do custo real doensino fundamental por aluno/ano, paraque mais recursos sejam investidos na qua-lificação dos professores, além do financia-



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mento de estudos qualitativos que investi-guem questões específicas relativas àmelhoria do ensino. Recomenda-se, tam-bém, que seja respeitada pelo GovernoFederal a exigência legal que prevê umvalor mínimo aluno/ano nunca inferior "arazão entre a previsão da receita totalpara o Fundo e a matrícula total do ensinofundamental do ano anterior, acrescida dototal estimado de novas matrículas"(BRASIL, 2001b). Segundo Davies (1998),se a lei fosse respeitada, o valor mínimoaluno para 1998 deveria ter ficado em R$444,17, e não em R$ 315,00.

Sobre os Salários

A melhoria dos salários dos professores,uma das motivações para a criação doFundef, não se concretizou plenamente. Aocontrário, os dados coletados mostraram,em três dos casos estudados, no período98-00, um crescimento negativo com rela-ção ao salário-base, alcançando -21,04% narede estadual. Por outro lado, no municí-pio onde ocorreu o maior crescimento(31,78%), isto se deu por incorporação aosalário-base dos 25% de atividades com-plementares, ocorrendo um reajuste real deapenas 6,78%. As informações levantadassinalizam a insatisfação dos professorescom seus níveis salariais, existindo no movi-mento docente a reivindicação dareformulação dos planos de carreira e re-muneração do magistério. Observou-se naação dos gestores a prática do abono ouda distribuição do saldo dos 60%, de umasó vez, a título de gratificação ("rateio"). O

que pode parecer falta de planejamento, naverdade pode ser uma estratégia para nãocomprometer as finanças do município,caso o Fundef não permaneça como umapolítica de financiamento do ensinofundamental.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme demonstrado no presente artigo,o valor total do Fundo tem crescido ano aano e em 2000 superou R$17 bilhões. Nesseano, como nos anteriores, oito estados sebeneficiaram da complementação federal. OFundef continua favorecendo mais as redesmunicipais do que as estaduais, com ape-nas dois governos estaduais (comparadocom cinco em 1998) recebendo das transfe-rências do Fundo um ganho líquido nosseus recursos para o ensino fundamental.Ao mesmo tempo, o percentual de municí-pios que tiveram receita adicional brutaem decorrência do Fundef aumentou de49,1% para 61,9% no período 1998-2000.

Os dados referentes ao Estado da Bahiarevelam que o Fundef teve um impacto denatureza mista nos seus primeiros três anos.Os dados revelam tendências em prol damunicipalização e da universalização doensino fundamental. Para a grande maioriados municípios baianos, o valor total re-cebido do Fundo representou um ganhoem relação ao que eles iriam receber se oFundef não existisse, mas os dados dapesquisa não confirmaram que estes gan-hos relativos produziram um ensino de



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maior qualidade ou geraram mais equidadeentre os municípios quanto ao seu com-promisso financeiro com o ensino público.Assim, os estudos de caso revelaram um im-pacto por parte do Fundef de cunho misto,sinalizando a realização de algumas mudan-ças positivas, mas, ao mesmo tempo, indi-cando que os resultados do Fundef, no seuconjunto, têm sido aquém do esperado.

Como nota conclusiva é importante regis-trar que, com o Fundef, os municípios estu-dados passaram a assumir um papel de mai-or destaque na oferta dos serviços educaci-onais, responsabilizando-se pela educaçãoinfantil, ainda de forma limitada, e por umaparte significativa do ensino fundamental.Contudo, a municipalização ampla, envol-vendo todo o ensino fundamental, exigeplanejamento e um processo de implantaçãoacompanhado e controlado, buscando, so-bretudo, cumprir a proposta do próprioFundef de valorização e capacitação domagistério, para que gradativamente sejaalcançada a eficiência e a melhoria da quali-dade do ensino fundamental brasileiro.

The Fundef in the State of Bahia

Abstract: This article presents the results of astudy developed as part of a national networkdealing with the implantation and impact ofFundef in the State of Bahia and the municipalitiesof Salvador, Vitória de Conquista, Alagoinhas, São

Sabastião de Passé and Governador Mangabeira,adopting as its methodological strategy the casestudy approach. The principal findings of theresearch pertain to Fundef during the period 98-00 and are discussed with respect to primary schoolcoverage, educational quality and teacher salarylevels.

Keywords: Public policy; Educational finance;Fundef

El Fundef en el estado de Bahia

Resumen: Este artículo presenta los resulta-dos de una investigación realizada a nivel naci-onal sobre el proceso de implantación e impac-to del Fundef en el Estado de Bahía y en losmunicipios de Salvador, Vitória da Conquista,Alagoinhas, São Sebastião do Passé e Governa-dor Mangabeira, teniendo como estrategiametodológica el estudio de caso. Se analizan losprincipales hallazgos sobre la implantación deFundef en el período 1998-2000 relacionadoscon la cobertura de la educación primaria, lacalidad de la educación y los salarios de losprofesores.

Palabras-clave: Políticas públicas; Financia-miento de la educación; Fundef.

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Sobre os autores:

2Robert E. VerhineDoutor em Educação pela Universitat Hamburg,Alemanha. Pesquisador-bolsista do CNPq.E-mail: [email protected]

Endereço postal: UFBA/Centro de EstudosInterdisciplinares para o Setor Público/ISP. Av.Adhemar de Barros, Campus Universitário deOndina, Pavilhão IV, Salvador, Bahia - Brasil.CEP:40170-110

3Dora Leal RosaDiplôme d'Études Approfondies (D.E.A) .Université des Sciences Humaines de Strasbourg -França. Doutora em Educação pela FACED/UFBA.E-mail:[email protected]

Endereço postal: UFBA/FACED. Av Reitor MiguelCalmon, s/n Canela, Salvador, Bahia, Bahia - Brasil.CEP:40110-100



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INTRODUÇÃO

Este artigo discute o controle social e agestão democrática do Fundo de Manu-tenção e Desenvolvimento do Ensino Fun-damental e de Valorização do Magistério(Fundef) a partir dos resultados da pes-quisa realizada em rede nacional sobre oProcesso de Implantação e Impacto doFundef no Estado da Bahia e nos Municí-pios de Salvador, Vitória da Conquista,Alagoinhas, São Sebastião do Passé e

O Fundef: controle social e gestão democrática1

José Wellington M. de Aragão1

Resumo: Este artigo discute o controle social e agestão democrática do Fundef a partir dos resul-tados da pesquisa, realizada em rede nacional,sobre o processo de implantação e impacto doFundef no Estado da Bahia e nos municípios deSalvador, Vitória da Conquista, Alagoinhas, SãoSebastião do Passé e Governador Mangabeira.Neste artigo, são analisados a organização e o fun-cionamento do Condef, focalizando o ConselhoEstadual de Acompanhamento e Controle Socialdo Fundef na Bahia e dos respectivos ConselhosMunicipais que integraram o estudo, considerandoo período de 1998/2000.

Palavras-chave: Fundef; Controle social; Ges-tão democrática.

Governador Mangabeira. O texto apresen-ta uma análise comparativa da organiza-ção e do funcionamento do Conselho Es-tadual de Acompanhamento e ControleSocial do Fundef (Condef), na Bahia e dosconselhos municipais que integraram oestudo, considerando o período de 1998/2000.

Expressando as lutas travadas pelos mo-vimentos sociais durante os anos 80, aConstituição Federal de outubro de 1988inscreveu como um dos princípios a regera escola pública, a gestão democrática doensino. Este princípio norteador indica anecessidade de se estabelecer, efetivamen-te, o controle da sociedade civil sobre aeducação e a escola pública, quer introdu-zindo a eleição de dirigentes escolares e osconselhos escolares, quer garantindo,institucionalmente, a liberdade de ex-pressão, de pensamento, de criação e deorganização coletiva da escola. Esses pro-cessos sociais e políticos, dialeticamenteconduzidos, poderão vir a facilitar a luta

1 Texto produzido a partir do relatório de pesquisa sobre o Processo de Implantação e Impacto do Fundef em Estados e Municípios: casos ecomparações com vistas a uma avaliação; desenvolvido no Estado da Bahia sob a coordenação do professor doutor Robert E. Verhine.Integraram o projeto como pesquisadores: Dora Leal Rosa, José Wellington Marinho de Aragão, Maria Iza P. de Amorim Leite, Ana LúciaFrança Magalhães, Luís Fernando Silva, Cláudia Dias Silva e como bolsistas de iniciação científica: Marcos Paulo Pereira da Assunção,Daniela Reis Vianna e Márcia Knop


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por melhores condições materiais daescola, bem como promover uma valoriza-ção efetiva e consistente dos profissionaisda educação (BASTOS, 1999, p.7-8).

É neste sentido que foi tomada de em-préstimo para embasar a análise nesteestudo, a afirmação de Luz (2000, p. 69-70),para quem:

A gestão democrática da escola temuma abrangência, uma pluralidade defenômenos estreitamente vinculadosao processo de democratização da so-ciedade, pondo em relevo o caráterprivado que consubstanciou a gestãoeducacional. Isto implica a busca doreconhecimento dos sujeitos ao níveldas unidades escolares e da políticaeducacional, para além da represen-tação formal do Estado.

Como também, foi assumido, como dizDourado (1998, p. 79), que a gestão de-mocrática constitui-se num processo deaprendizado e de luta política que vaialém da prática educativa, podendo vis-lumbrar, nas especificidades da práticasocial e de sua relativa autonomia, apossibilidade de uma participação efetivada cidadania e de “aprendizado do ‘jogo’democrático e, conseqüentemente, dorepensar das estruturas de poder autori-tário que permeiam as relações sociais e,no seio dessas, as práticas educativas”.

Por último, é preciso estar atento às formasde apelo do poder público à participaçãoda cidadania no acompanhamento e con-trole social das ações de governo, uma vezque quase sempre procedem no sentido de

cima para baixo, sendo importante obser-var o que alguns autores afirmam, comoParo (1996 e 1994) e Dourado (1998), quebuscam diferenciar os processos de incen-tivo à participação política dos cidadãos,através das suas entidades de classe, con-siderando que uma coisa é a construção daparticipação política a partir dos embatesdos grupos sociais no quadro institucionaldemocrático, e outra coisa é a participaçãopolítica tutelada, ou o estímulo à constru-ção de autonomia na gestão escolar decre-tada pelo poder público.

A FISCALIZAÇÃO E O CONTROLESOCIAL DOS RECURSOS DO FUNDEF

Segundo a legislação, a fiscalização e ocontrole social dos recursos do Fundefdevem ser executados pelos ConselhosEstaduais e Municipais de Acompanha-mento e Controle Social do Fundo de Ma-nutenção e Desenvolvimento do EnsinoFundamental e Valorização do Magistério,como também, pelos Tribunais de Contase pelo Ministério Público. Na Bahia, osConselhos Estadual e Municipais deAcompanhamento e Controle Social doFundef, seguindo o que determina a le-gislação, foram formalmente constituídosno estado, no espaço de doze meses apóso período definido em lei, bem como, emtodos os municípios da amostra.

O Condef foi criado, através do DecretoEstadual n° 7.277, de 08 de abril de 1998.Sobre sua criação, em entrevista, o Secre-


O Fundef: controle social e gestão democrática

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tário de Educação da época, declarou que:

[...] houve um decreto do Governadordefinindo que o Secretário da Educaçãoseria o presidente do Conselho Estadu-al de Acompanhamento do Fundef, eesse Conselho teria dois grandes obje-tivos: (a) aprovar um plano de aplica-ção de recursos para o Fundef; (b) fis-calizar a aplicação desse dinheiro.

O decreto referido acima foi de abril de1998, três meses depois da implantaçãonacional do Fundef. A nomeação dos onzeconselheiros previstos no Decreto n° 7.277/98 deu-se quase três meses depois de insti-tuído o Condef, isto é, em 30 de junho de1998. Nessa primeira composição, o poderexecutivo estadual estava representadodiretamente por quatro desses conselhei-ros (Secretarias da Educação, Fazenda eAdministração e Procuradoria Geral do Es-tado) e ainda contava com o apoio da re-presentação de outros quatro conselheirosoriundos do Conselho Estadual da Educa-ção (CEE), da União dos Municípios daBahia (UPB), da Diretoria do Ministério daEducação (DMEC) que ainda não tinha sidodesativada) e de escolas públicas do ensinofundamental. Esta composição do conse-lho, além de mostrar um certo alinhamentoao gabinete do Secretário de Educação,configurava uma situação que poderialevar o referido Conselho a não assumirplenamente as atribuições e as finalidadeexpressas na legislação.

Possivelmente, um controle transparentedos recursos públicos em educação, sópoderia ocorrer se os Conselhos Estaduale Municipais de Acompanhamento pudes-

sem se organizar democraticamente, con-tando com os três segmentos sociais quecompõem a educação: sociedade local(pais dos alunos, os próprios alunos, fun-cionários técnico-administrativos e outrosatores sociais locais), professores (suasentidades de representação política) e re-presentantes do governo local (secretariasde educação).

Atente-se à questão de que, em se tratan-do de um órgão colegiado de fiscalizaçãodas ações do executivo, jamais poderia opróprio governo presidir, ou pautar a con-duta desse órgão colegiado. Como também,não deveria nomear conselheiros, vincula-dos aos interesses da política de governo,no sentido de preservar o princípio cons-titucional inscrito no art. 206, inciso VI,da CRFB/88: “O ensino será ministradocom base no princípio da gestão democrá-tica do ensino público, na forma da lei”.

Quanto ao Regimento do Condef, este sóveio a ser aprovado após um ano e oitomeses, mais precisamente em 16 de feve-reiro de 2000, conforme a Resolução n.001/00, publicada no Diário Oficial do Estadoem 17/02/2000. Entre as competências doCondef, o Regimento previa as seguintes:

I – acompanhar e controlar a repartição, atransferência e a aplicação dos recursos doFundo de Manutenção e Desenvolvimentodo Ensino Fundamental e Valorização doMagistério – Fundef;

II – examinar os registros contábeis e osdemonstrativos gerenciais mensaisatualizados, referentes aos recursos repas-sados ou recebidos à conta do Fundef;


José Wellington M. de Aragão

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III – supervisionar a realização do CensoEscolar anual;

IV – elaborar relatórios gerenciais trimes-trais, referentes ao Fundef;

V – manter articulação com os ConselhosMunicipais do Fundef.

Ainda o Regimento do Condef estabelecea seguinte organização interna: a) presi-dência: b) plenário; c) secretaria executiva.Essa estrutura organizacional funcionacom o apoio administrativo e técnico daSecretaria de Educação do Estado da Bahia(SEC/BA). Também, está previsto umassessoramento ao Condef, no campo daauditoria, com a finalidade de apurar re-clamações e denúncias relativas a infra-ções disciplinares e ilícitos administrati-vos, referentes à aplicação dos recursosdo Fundef no âmbito da administraçãopública do Estado da Bahia.

Sobre o funcionamento do Condef, o ex-secretario de educação e seu primeiropresidente, em entrevista aos pesquisado-res, declarou que:

Era para ter reunião do Conselho a cadamês, mas às vezes demorava dois me-ses, pois para ter reunião era preciso játer prestações de contas prontas... (porisso que demorava). Nas prestações decontas verificamos que o Estado aplica-va mais do que recebia.

Acerca da periodicidade das reuniõesdo Condef, também assim se expressou,através de uma entrevista, a representan-te do Conselho Estadual de Educação noCondef, na primeira composição dos seus

membros:

Nós tivemos pouquíssimas reuniões,mas na reunião de instalação falou-sea respeito da finalidade daquele Con-selho e também se deu logo início àsdiscussões para a elaboração do regi-mento interno.

Na prática, o que foi constatado com apesquisa é que durante quase dois anos, aação do Condef se resumiu a discutir e aaprovar seu regimento interno. Também, afala dos entrevistados revelou que esteConselho, durante o período pesquisado,não vinha cumprindo sua finalidade, pou-co realizou no âmbito de suas competênci-as, como também, não registrava regular-mente suas reuniões. Como exemplo, pode-se citar o fato de o Regimento determinar,no art. 2ºº que compete ao Condef: “estimu-lar e apoiar a criação dos Conselhos Muni-cipais do Fundef, promovendo a sua arti-culação com vistas ao desenvolvimento dasações relativas ao Fundef”. Tais estímulose apoios não foram constatados por nósnos estudos de caso dos municípios estu-dados pela equipe do projeto.

Diante da prática de funcionamento obser-vada, ficou registrada a linha de ação doCondef que não vinha sendo pautada nocumprimento dos dispositivos constituci-onais. Deste modo, o governo do Estadoda Bahia, através da sua Secretaria deEducação, deixa também de cumprir a umasérie de outras determinações legais, aexemplo do artigo 72 da LDB nº 9.394, de20 de dezembro de 1996: “As receitas e des-pesas com manutenção e desenvolvimen-



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to do ensino serão apuradas e publicadasnos balanços do Poder Executivo, assimcomo nos relatórios a que se refere o § 3ºdo art. 165 da Constituição Federal”.

Ainda, complementando a citação acima,registra-se que o § 3º do art. 165 da CF/88define: “o poder executivo publicará, atétrinta dias após o encerramento de cadabimestre, relatório resumido da execuçãoorçamentária”, acrescentando que nocaso do Condef, os pesquisadores nãolocalizaram os referidos balanços, nemos relatórios resumidos da execuçãoorçamentária desde a implantação doFundef na Bahia.

Outro aspecto que vale salientar é o quediz respeito às competências individuais decada conselheiro para entender de conta-bilidade pública, orçamento, balanço e re-latório de prestação de contas, para quepossam executar a análise e emitir parece-res sobre as receitas e despesas do Fundef.Nas entrevistas foram obtidas explicaçõesdo tipo:

• a maioria dos conselheiros do Condefnão possui conhecimento suficientepara analisar e emitir parecer sobre amovimentação da conta do Fundef;

• alguns dizem sempre que entendemde educação e não de contabilidade.

Comparando-se os casos estudados,constatou-se que também os conselheirosmunicipais apresentavam uma imensacarência de conhecimentos em orçamento

e contas públicas para efetuar uma fisca-lização mais rigorosa nas contas do Fundef.Uma exceção é o Conselho Municipal deAcompanhamento do Fundef, de Salvador,que dispõe dos serviços de assessoriacontábil do Fundo Municipal de Educação.Este fundo já era previsto na Lei Orgânicado Município de Salvador desde 1990,tendo sido criado em 1996, e finalmenteinstalado a partir da implantação doFundef, em 1998.

Em dois dos cinco estudos de caso, oConselho de Acompanhamento do Fundeffoi criado no ano de 1998, mas nunca che-gou a se reunir durante o mandato dosrespectivos prefeitos. Ambos só iniciaramsuas ações, incluindo a discussão e apro-vação do Regimento, além de estabelecerum calendário regular de reunião a partirdas novas administrações municipais (deorientação política contrária ao antecessor)empossadas em janeiro de 2001. Portanto,num período de três anos esses Conselhosnão atuaram, em flagrante desobediência aoque estabelecia a Lei Federal de criação doFundef.

Nestas notas de confrontação entre osConselhos Municipais e Estadual deAcompanhamento do Fundef, outro itemdigno de destaque, diz respeito ao modocomo são escolhidos e indicados os mem-bros de representação das entidades ci-vis e órgãos públicos nesses Conselhos.Em alguns deles, nos municípios do in-terior, há uma nítida separação entre osque representam o poder público munici-



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pal e aqueles que representam as entida-des civis. Quase sempre, esses conselhei-ros foram eleitos, ou indicados após algumtipo de consulta, pelas respectivas basesque representam. Em quatro desses conse-lhos municipais, a presidência dos traba-lhos nunca esteve com o Secretário Muni-cipal de Educação ou com o seu represen-tante no Conselho. Como declarou um dosentrevistados:

Não convém que seja o próprio secretá-rio de educação ou um preposto dele apresidir os trabalhos de um órgão quese propõe fiscalizar a aplicação dosrecursos financeiros destinados àsações da própria Secretaria.

Em outros Conselhos, sobretudo nos doissediados na capital do Estado, esses mes-mos aspectos não são relevantes, nemmesmo são percebidos no corpo das entre-vistas realizadas pelos pesquisadores.Como também não se percebe um proce-dimento democrático por parte do poderpúblico na indicação e renovação de man-dato dos componentes dos Conselhos deacompanhamento e fiscalização da apli-cação dos recursos do Fundef.

Outro aspecto notado é de que nenhum dosconselheiros entrevistados – no interior ena capital – pronunciaram-se acerca doacompanhamento na realização anual docenso educacional. No entanto, existe umasérie de denúncias na imprensa diária, nasComissões de Educação e Cultura do po-der legislativo e nos sindicatos de profes-sores sobre a manipulação dos dados docenso escolar. Essas denúncias dão conta

de que o número de alunos matriculadosno ensino fundamental cresce demais noinício de cada ano letivo e de que o maisimportante é reter o aluno na escola inde-pendentemente do padrão de qualidade doensino aí desenvolvido, conforme dossiêde denúncias, da APLB / Sindicato, em trêsvolumes.

Não há, também, por parte dos conselhei-ros uma rotina de fiscalização direta nas es-colas do ensino fundamental para verificarin loco a melhoria, o aproveitamento peda-gógico e o desempenho institucional e aca-dêmico a partir da aplicação dos recursosdo Fundef. Há uma excessiva preocupaçãocom o número de matrículas, não se obser-vando o mesmo com a qualidade dos servi-ços prestados pela escola do ensino fun-damental.

Também, a partir da análise do conteúdodas diversas entrevistas realizadas, foi pos-sível perceber uma maior participação dosindicato dos professores (Associação dosProfessores Licenciados da Bahia (APLB) edo Sindicato do Magistério MunicipalPúblico (SIMMP), Vitória da Conquista),nos municípios do interior, com uma atua-ção mais destacada dos conselheiros querepresentam o sindicato, do que no conse-lho de acompanhamento da capital do es-tado. Contudo, e apesar de haver uma re-presentação do Sindicato da ConfederaçãoNacional dos Trabalhadores da Educação(CNTE) no Conselho Estadual de Acompa-nhamento do Fundef, não é no âmbito doórgão colegiado do Fundef no estado que



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se dá uma atuação mais transparente desseorganismo de controle e fiscalização naaplicação dos recursos carimbados daeducação, como determina a Lei de criaçãodo Fundef.

Mesmo assim, relativamente às compe-tências dos conselhos de acompanha-mento do Fundef, estas eram desempe-nhadas com maior dificuldade e algumarestrição nos municípios interioranos doque no conselho municipal situado na Ca-pital, onde foi observada uma atuação re-gular, com reforço da assessoria em con-tas públicas, prestada aos conselheirospelo Fundo Municipal de Educação. Con-tudo, no estado, o Condef, simplesmentenão apresentava um funcionamento re-gular. Durante o período em estudo ocor-reu um número mínimo de reuniões porfalta de convocação.

No que se refere ao acompanhamento e aocontrole social da aplicação dos recursosdo Fundef, a auditoria do TCE/BA no Re-latório e Parecer Prévio a ser encaminhadoà Assembléia Legislativa em 2001, com basenas informações das atas das reuniões doCondef, concluiu que:

[...]o Conselho não vem acompanhan-do e controlando, adequadamente, agestão dos recursos do Fundo, o que con-traria o princípio básico da própria ins-tituição do Fundef, repercutindo naefetividade e legitimidade do gerencia-mento dos seus recursos (BAHIA, 2002).

Ainda, neste mesmo Relatório e parecerprévio foi citada uma constatação da au-ditoria do TCE/BA, no que diz respeito à

gestão do Fundo, ou seja,

suas contas não foram prestadasdesde sua constituição, devendo aautoridade competente proceder àde vida tomada de contas dos exercí-cios de 1998, 1999, 2000” (BAHIA,2002).

Por último, destaca-se que os dispositi-vos da Lei de criação do Fundef sãocobrados e fiscalizados pelos órgãos decontrole externo tipo Tribunal de Contas.Sobre esta questão, os exames realizadospelo TCE/BA permitiram que fossemapresentadas as seguintes considera-ções, acerca da gestão dos recursos doFundef, no Relatório e Parecer Prévio de2001, deste Tribunal:

O procedimento adotado pela Sefaz,de transferir os recursos do Fundo doGoverno Estadual, da conta do Bancodo Brasil, para a CUTE (Conta Únicado Tesouro), é justificado por razõesoperacionais: a utilização dos recur-sos em conjunto garante um maiorpercentual na aplicação. Essa justi-ficativa, entretanto, não pode pre-valecer a ponto de desfigurar a pró-pria instituição do Fundef, transfor-mando-o em mera vinculação de re-cursos, sem a garantia, como é pró-prio à função do fundo, de que os ren-dimentos de seus recursos reverterãopara a realização dos seus objetivos.(BAHIA, 2002).

O que se constatou com a pesquisa é queesse fato não produziu conseqüências, poisa prestação de contas do estado em 2001foi aprovada, apesar das consideraçõesapresentadas em relatório pelo TCE/BA àAssembléia Legislativa.



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Em caso de rejeição das contas dosgovernos e havendo indícios de crimecontra o patrimônio público, cabe aosTribunais de Contas encaminhá-las aoMinistério Público para a devida investi-gação e providências cabíveis. Contudo,na Bahia, os processos relativos à máaplicação dos recursos do Fundef enca-minhados ao MP pelo TCM/BA, bemcomo, por outras organizações, não ti-nham sido julgados, até o momento emque este estudo era concluído, pois oSupremo Tribunal Federal não havia de-terminado a instância competente paraprocessar e julgar esses processos. As-sim sendo, constatou-se através da pes-quisa que a fiscalização dos recursosFundef ou não tem sido efetivada pelosConselhos Estadual e Municipais deAcompanhamento e Controle Socialdesse Fundo, ou quando executada pelosTribunais, não têm produzido conseqü-ências.

Contudo, nos estudos de caso, não foiobservada uma ação contínua e plenadesses conselhos, pautada nos objetivospropostos. Também, a pesquisa identifi-cou alguns elementos que foram conside-rados inibidores ou que têm funcionadocomo barreiras às ações desses órgãos defiscalização, destacando-se, dentre outros:a presença do secretário de educação comomembro e/ou presidente desses conse-lhos; a falta de motivação e de interessedo presidente em convocar reuniões; adeficiência e a insuficiência de informa-ções; a morosidade no fluxo de informa-

ções; o despreparo dos conselheiros paraanalisar registros contábeis e demonstrati-vos gerenciais, bem como para elaborarrelatórios e pareceres avaliativos; a difi-culdade dos conselheiros para conciliar otempo de suas atividades profissionaiscom o exercício das atividades nos conse-lhos; a escolha de conselheiros politica-mente comprometidos com os gestores; afalta de infraestrutura material para opleno funcionamento de um conselho defiscalização e controle; a falta de canaisde comunicação e de divulgação; a faltade organização de alguns segmentos dasociedade que têm participação nessesconselhos.

Dessa forma, os conselheiros não têmconseguido fiscalizar a ação dos gestores,no que diz respeito à repartição, à trans-ferência e à aplicação dos recursos doFundo. Assim sendo, a pesquisa consta-tou uma distância entre os resultados al-cançados e os esperados no que diz respei-to à atuação dos conselhos de acompanha-mento e controle social, o que mostra afalta de efetividade do desempenho des-ses órgãos de fiscalização, bem como suapouca eficácia no que se refere ao alcancede objetivos mais gerais, tais como os decontrole social, de representação, de par-ticipação e de democratização.

Sobre o controle externo dos recursos doFundef, o TCE/BA e o TCM/BA têm reali-zado a apreciação das contas prestadas,anualmente, pelos órgãos governamentaisdo estado e dos municípios, com a finali-



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dade de opinar por sua aprovação ou re-jeição. Segundo a pesquisa, todos os mu-nicípios estudados tiveram suas contasaprovadas, com ressalvas ou rejeitadasno período 98-00, exceto o município deSalvador que teve suas contas aprovadasno ano de 1999. Ainda, com relação às con-tas aprovadas com ressalva ou rejeitadas,a informação é de que, em muitas delas, acausa das ressalvas ou da rejeição estavarelacionada com a aplicação dos recursosdo Fundef. Quanto ao Estado da Bahia,verificou-se que suas contas foram apro-vadas, apesar do Relatório e Parecer Pré-vio do TCE/BA (2001) ter chamado a aten-ção para o fato da Sefaz/Ba transferir osrecursos do Fundo da conta específica doBanco do Brasil para a conta única do te-souro (CUTE), o que, segundo o próprioTribunal, faz “desfigurar a própria insti-tuição do Fundef, transformando-o emmera vinculação de recursos” (BAHIA,2002)

Considerando as questões apontadas comrelação à fiscalização do Fundef, recomen-da-se que:

• seja desenvolvido um amplo movimentono sentido de envolver todos os segmentossociais que integram o Conselho de Acom-panhamento e Controle Social do Fundef nadiscussão da função desse órgão colegiado,bem como, do papel de seus representantesnesse conselho;

• os gestores públicos responsáveis pelaaplicação dos recursos do Fundef mante-nham um canal de comunicação direto como Conselho de Acompanhamento e Con-trole e que estabeleçam formas de divulga-ção dos dados das receitas e despesas desse

Fundo para a comunidade escolar, para ossegmentos da sociedade que participam des-se conselho e para a sociedade em geral;

• os órgãos de gestão dos recursos doFundef, seguindo o que define a legislação,mantenham seus recursos em uma conta es-pecífica, os quais devem ser destinados auma programação também específica no res-pectivo orçamento;

• os membros desses conselhos sejam pre-parados para a realização das suas ativida-des, de modo a compreender o que são aspolíticas públicas de financiamento da edu-cação e a dominar as práticas específicasdesses órgãos colegiados;

• seja revista a composição dos conselhos,na intenção de que o titular da pasta daeducação não integre este órgão colegiado,que deve fiscalizar as ações do executivo daeducação;

• seja incluída na legislação uma previsãode dispensa de carga horária dentro da jorna-da de trabalho dos profissionais integrantesde conselhos dessa natureza, para que pos-sam desempenhar as atividades inerentes àcondição de conselheiro.

The Fundef: social control and democraticgovernance

Abstract: This article discusses the social contraland democratic governance of Fundef, based onresults from research developed as part of anational network dealing with the process ofimplantation and impact of Fundef in the Stateof Bahia and the municipalities of Salvador,Vitória de Conquista, Alagoinhas, São Sabastiãodo Passé e Governador Mangabeira. This articleanalizes the organization and functioning ofCondef, focusing on the State Council for theAccompaniment and Social Control of the Fundef

Artigo recebido em: 07/02/03 e aprovado parapublicação em: 04/06/03.



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in Bahia and the respective Municipal Councilsthat were included in the study, considering theperiod 1998/2000.

Keywords: Fundef; Social control; Democraticgovernance.

El Fundef: control social y gestióndemocrática

Resumen: Este artículo discute el control socialde la gestión democrática del Fundef a partir delos resultados de la investigación realizada en redenacional, sobre el proceso de implantación yimpacto del Fundef en lo Estado da Bahia (Brasil)y en los municipios de Salvador, Vitória daConquista, Alagoinhas, São Sebastião do Passé eGovernador Mangabeira. En este trabajo, seanalisan la organización y el funcionamiento delCondef, focalizando el Consejo Estadual deAcompañamiento y Control Social del Fundef enla Bahia e de los respectivos Consejos Municipalesque integran el estudio en el periodo de 1998-2000.

Palabras clave: Fundef; Control social; Gestióndemocrática.

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Sobre o autor:

1José Wellington Marinho de AragãoProfessor Adjunto do Departamento de Educa-ção I da FACED/UFBA. Mestre em Ciências So-ciais, FFCH/UFBA. Doutor em Educação, FACED/UFBA.E-mail:[email protected]

Endereço postal: UFBA/FACED. Av Reitor MiguelCalmon, s/n Canela, Salvador, Bahia - Brasil.CEP.:40110-100.



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INTRODUÇÃO

A educação exerce um papel de fundamen-tal importância no crescimento e no desen-volvimento de um país. Uma nação que ob-jetiva participar do seleto grupo dos maisdesenvolvidos no âmbito econômico, so-cial e cultural não pode relegar este impor-tante "investimento" ao segundo plano,sob pena de ver naufragadas todas as me-tas a serem alcançadas pelo Estado a mé-dio e longo prazos e, por conseguinte, per-petuar o processo de estagnação em que opaís se encontra. A pesquisa Processo de

O impacto do Fundef no contexto do Estado da Bahia: umaabordagem quantitativa

Marcos Paulo Pereira da Anunciação1

Resumo: A implantação do Fundef causou umimpacto considerável no contexto do financia-mento da educação básica no Estado da Bahia.Entretanto, o valor do gasto por aluno/ano conti-nua aquém do mínimo proposto pelo MEC,necessitando, portanto, da complementação daUnião. O número de alunos matriculados no ensi-no fundamental aumentou de forma significativa,assim como a quantidade de recursos destinados aeste nível. As matrículas dos níveis infantil emédio também cresceram, mas a falta de um fun-do específico tem prejudicado estes níveis. Osprofessores estão sendo capacitados, mas, em setratando da remuneração, não houve aumento sig-nificativo.

Palavras-chave: Políticas públicas; Financiamentoda Educação; Fundef.

Implantação e Impacto do Fundef no Esta-do da Bahia tem por objetivo analisar, deforma comparativa, o impacto do Fundo deManutenção e Desenvolvimento do EnsinoFundamental e de Valorização do Magisté-rio (Fundef) sobre o financiamento daeducação básica na Bahia, uma vez quepermite comparar as receitas e despesaseducacionais dos municípios baianos antese depois da implantação do mesmo. Estapesquisa é parte integrante de uma rede na-cional, sob a coordenação geral da Univer-sidade de São Paulo (USP), cujo objetivo éo de realizar um estudo longitudinal sobreo impacto do Fundef na educação funda-mental do país. Esta investigação tem pro-porcionado um maior intercâmbio de in-formações entre os participantes do projetopermitindo, por conseguinte, uma visão maisabrangente do financiamento do sistemabásico de educação no Brasil.

METODOLOGIA

Para a consecução dos objetivos a que estapesquisa se propõe foi feito o levantamen-to dos dados no Tribunal de Contas dosMunicípios (TCM), através do livro Infor-


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mações Municipais 2000, publicado anual-mente. Os dados complementares foramobtidos na sede do IBGE, em Salvador, naSecretaria Estadual de Educação (SEC/BA),na Superintendência de Estudos Econômi-cos e Sociais (SEI/Seplantec) e nas secre-tarias de Educação e de Finanças dos mu-nicípios selecionados para a investigação.Outros dados relevantes e adicionais fo-ram coletados através de consultas à redemundial de computadores (Internet) porintermédio dos sites do INEP, MEC, IBGE,Fundação Getúlio Vargas e Secretaria doTesouro Nacional (STN). Os valores mone-tários foram registrados em dólar e real eindexados através do Índice Geral de Preços- Disponibilidade Interna (IGP-DI) o quepermitiu uma melhor comparação com osdados atuais.

CONTEXTO

O perfil da educação básica no Brasil vemapresentando significativas melhorias nasúltimas décadas, refletindo os esforços doPoder Público - e às exigências dos orga-nismos internacionais - para ampliar o aten-dimento e elevar o padrão de ensino. Fato-res como a responsabilização civil e crimi-nal das autoridades competentes por atra-so na liberação de recursos financeiros parao ensino (Lei 9.394, Art. 69) e a introduçãoda política de repasse direto de recursosdo FNDE para as escolas também podemser citados como importantes instrumen-tos na caminhada para proporcionar uma

educação de melhor qualidade. As políti-cas de universalização do ensino obrigató-rio, adotadas com maior impulso após aredemocratização do país, produziram re-sultados alentadores na expansão da ma-trícula do ensino fundamental permitindo aincorporação, nesse nível de ensino, do ex-pressivo contingente de crianças que ain-da se encontrava fora da escola.

A Emenda Constitucional nº 14, de 13 desetembro de 1996, determinou a criação doFundo de Manutenção e Desenvolvimentodo Ensino Fundamental e de Valorização doMagistério- Fundef - constituído por 15%dos recursos do ICMS, FPE, FPM, IPI eCompensação financeira, prevista na leicomplementar 87/96 (Lei Kandir) para asperdas provocadas pela desoneração doICMS das exportações. Além desses re-cursos, integra ainda o Fundo umacomplementação da União aos Estadosonde a receita originalmente gerada nãoé suficiente para a garantia de um valorpor aluno/ano igual ou superior ao valormínimo nacional fixado pelo MEC. OFundef tem por objetivo promover aequidade na distribuição dos recursosentre Estados e Municípios, diminuindo,desta forma, as desigualdades existentesquando da alocação dos recursos devidoà inexistência de critérios bem definidos.Também visa combater a injustiça causadapelos baixos salários dos professores(MONLEVADE, 1997). Conforme a Emendasupracitada, os recursos do Fundef sãodepositados numa conta no Banco do Brasil


O impacto do Fundef no contexto do Estado da Bahia: uma abordagem quantitativa

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e devem ser gastos exclusivamente no en-sino fundamental público, devendo 60%dos mesmos serem aplicados na folha depagamento dos profissionais do magistérioem efetivo exercício, bem como na capa-ci-tação dos professores leigos (até 2001). Orestante dos recursos (máximo de 40%)deve ser utilizado em outras ações de ma-nutenção e desenvolvimento do ensinofundamental (BRASIL, 2000).

Antes da LDB de 1996, os governantes po-diam distribuir as verbas da educação porórgãos e secretarias distintos desde que asatividades e projetos se enquadrassem nadefinição de MDE (Manutenção e Desen-volvimento do Ensino), fato que dificultavaa análise do orçamento, pois, para conhe-cermos as despesas com a educação nãobastava olhar a rubrica da Secretaria deEducação, uma vez que elas poderiam estarsendo lançadas também em outros órgãos.Isto provocava a incerteza de que a somados gastos nestes diversos órgãos repre-sentava o valor total utilizado em Manu-tenção e Desenvolvimento do Ensino. Apartir da LDB/96, as despesas da educaçãonão podem mais ser distribuídas para órgãosdistintos, uma vez que prevê o repasse dovalor correspondente ao percentual mínimoao órgão responsável pela educação, quecuidará da gestão de tais recursos.

Com o Fundef nasceu a identificação dasfontes de recursos, o que significa um fatorde grande relevância no tocante à fiscaliza-ção do cumprimento dos inúmeros dispo-

sitivos legais que determinam vinculaçõesentre parcelas da receita e determinadostipos de despesa. A classificação de taisfontes, adotadas de forma racional, visaassegurar que os recursos dos orçamentossejam empregados estritamente conformesuas finalidades, ou seja, os recursos des-tinados à educação deverão ser utilizadospara esse fim. Além disso, a EmendaConstitucional (14/96) que criou o Fundefexige a criação de conselhos formados pordiversos segmentos da comunidade esco-lar para acompanhar e fiscalizar a utiliza-ção do dinheiro envolvido. O Fundef mudaa forma de financiamento do ensino fun-damental no país, ao subvincular umaparcela de recursos a esse nível de ensinoe introduzir novos critérios de distribui-ção, promovendo a partilha de recursosentre estados e municípios de acordo com onúmero de alunos matriculados no ensinofundamental (BRASIL, 2000).

RESULTADOS

A pesquisa Financiamento da EducaçãoBásica: um estudo de receitas e gastos nasredes de ensino da Bahia, iniciada em 1991,propiciou, em suas seis fases ao longo detoda a década de 90, um melhor entendi-mento no tocante às tendências relacio-nadas às receitas e despesas no financia-mento da educação, bem como uma avalia-ção evolutiva do nível de comprometimen-to dos municípios para com o ensino público.O banco de dados desta pesquisa mostra



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que o montante dos recursos destinados àeducação vem aumentando nos últimosanos, com a introdução de políticas im-portantes dentro do contexto do financia-mento da educação básica. Com o adventodo Fundef, a garantia de um valor míni-mo de dispêndio/aluno se concretizou viarepasse, acrescido de uma complementaçãoda União. Conforme demonstrado pela

Figura 1, a Bahia é o estado que mais temrecebido este recurso no Brasil. Mostramos dados que, no Estado da Bahia, sem osrecursos do Fundo, a receita disponívelseria insuficiente para atender ao valor mí-nimo estipulado pelo MEC, exceto na redeestadual e no município capital, uma vez queestes apresentam uma maior capacidadede arrecadação.

Figura 1 - Complementação total (em R$ milhões) e por aluno (em R$), da União aoFundef, por UF-2000.FONTE: MEC - BALANÇO DO FUNDEF.

O volume de recursos do Fundef transfe-rido para o Estado da Bahia entre os anosde 1998 e 2000 foi cerca de 5% maior que amédia nacional. Em 98 foram repassados886 milhões de reais, 1,06 bilhão em 99 e,em 2000, 1,18 bilhão, considerando oPrincipal + Complementação (Figura 2).Apesar deste aumento, o Estado ainda ne-cessita de uma maior quantidade de recur-sos a serem destinados à educação básica,visto que o total de alunos matriculados éalto em relação à baixa capacidade que omesmo possui de gerar receita. Isto faz comque o montante de recursos oriundos doFundef não seja suficiente para atender aesta demanda.

O Fundef tem por objetivo promover aequidade na distribuição dos recursos entreEstados e Municípios, diminuindo, destaforma, as desigualdades existentes quandoda alocação dos recursos devido à inexis-tência de critérios bem definidos. Entretanto,alguns municípios - notadamente os quepossuem as maiores arrecadações - têm "per-dido" recursos com o advento do Fundef.Isto ocorre porque eles arrecadam mais queos outros (devido à existência de fábricas,indústrias, comércio desenvolvido, turis-mo), o que implica numa contribuição mai-or para o Fundo. Enquanto isso, o montan-te que estes municípios recebem de voltaacaba ficando aquém do valor da sua

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AL BA CE MA PA PB PE PI

ESTADOS TOTAL (EM M ILHÕES R $ )

P OR ALUNO (EM R EAIS )



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contribuição (redistribuição). Tal situaçãoocorreu com maior intensidade em 1998,ano de implantação do Fundo na Bahia,onde 48 municípios - cerca de 12% dototal - perderam recursos. Nos anos de1999 e 2000 este número foi significativa-mente reduzido para 8 municípios, re-presentando 2% do total.

O Fundef, no contexto da educação básicabaiana, ainda não causou um impactosignificativo no que se refere ao indica-dor despesa/aluno. Na rede municipal, to-

mando-se por base o ano de 1996 e com-parando-o com o ano de 1998 - implanta-ção do Fundo no Estado da Bahia - houveum decréscimo real de 8,5%. No período96/00, no entanto, a variação torna-se po-sitiva em 7,68% (Figura 3). Como foramencionado anteriormente, no primeiroartigo deste volume, estes valores foramtrazidos a valor presente (indexados) atra-vés do Índice Geral de Preços - Disponi-bilidade Interna (IGP-DI), o que dá umaidéia real da variação ocorrida no perío-do em foco.

Figura 2 - Valor do Fundef na Bahia: principal x complementação.FONTE: MEC - BALANÇO DO FUNDEF 1998-2000.

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200400

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8001000

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1400

1998 1999 2000C OM PLEM ENTAÇÃO

PRINCIPAL

742,1

143,9

844,5

215,1

939,6

236,4

Figura 3 - Matrícula e despesa por aluno das redes municipais do ensino fundamental.FONTE: MEC - BANCO DE DADOS DA PESQUISA FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO.

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100

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1996 1997 1998 1999 20000

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DESPESA POR ALUNO

Nº DE MATRÍCULA

VALO

RES

CO

RR

IGID

OS

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AC

OR

DO

CO

M IG

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I



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1996 1997 1998 1999 20001220000

1240000

1260000

1280000

1300000

1320000

1340000

1360000

D E S P E S A P O R A LUN O

N º D E M A T R ÍC ULA

VALO

RES

CO

RR

IGID

OS

DE

AC

OR

DO

CO

M IG

P-D

INa rede estadual, em termos de ganhos re-ais, a situação chega a ser pior. No período96/98 houve uma queda real no gasto por

Os dados relacionados à rede estadualpodem ser mais bem compreendidosquando destacada a relação receita/con-tribuição entre Estado e municípios. En-quanto estes têm recebido mais que odobro do valor que contribuem para oFundef, no Estado a situação é inversa:recebem em média 20% a menos do mon-tante que contribuem (Figura 5). Por con-seguinte, pode-se afirmar que o Estado daBahia tem "perdido" recurso com o Fundef.

aluno/ano de 29,8%. Entre 1996 e 2000 avariação negativa ficou em torno de 3,1%(Figura 4).

Figura 4 - Matrícula e despesa por aluno da rede estadual do ensino fundamental.FONTE: BANCO DE DADOS DA PESQUISA FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO.

Tal fato pode ser explicado pelo processode municipalização do ensino fundamen-tal, em que o Estado vem transferindo partedos alunos do ensino fundamental para asredes municipais. Como a distribuição dosrecursos do Fundef é feita levando-se emconta o total de alunos matriculados - e efe-tivamente cursando - a rede estadual passaa receber menos recursos e, conseqüente-mente, estes são alocados à rede municipalem virtude da inclusão dos novos alunos.

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200

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600

800

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1200

1400

1998 1998 1999 1999 2000 2000

EST ADO

MUNICÍP IO

C ON T R IB UIÇÃOR EC EIT A

C ON T R IB UIÇÃO

R E C E IT A

C O N T R IB U IÇÃ O

R E C E IT A

2 7 0 ,4

471,7

4 6 2 ,2

422,8

6 5 2 ,2

407,5

3 0 5 ,6

538,9

333,3

606,3

463,4

712,6

VALO

RE

S E

M R

$ M

ILH

ÕE

S

Figura 5 - Valor do Fundef na Bahia: contribuição e receita por esfera governamental.FONTE: MEC - BALANÇO DO FUNDEF 1998-2000.



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Aliás, o conceito de "perda" é discutível,uma vez que o objetivo primordial doFundo é promover a equidade na distribui-ção dos recursos entre Estados e Muni-cípios, diminuindo, desta forma, as desi-gualdades existentes quando da alocaçãodos mesmos.

Por sua vez, o ensino médio teve seugasto por aluno diminuídos após o ad-vento do Fundo, uma vez que houve umsignificativo aumento de 32,6% no núme-ro de matrícula no período 98/00. Seanalisarmos o período 96/00 esta variaçãotorna-se ainda mais acentuada, chegandoa dobrar o número de matrículas (Figura6). Enquanto isso, o montante dos recur-sos destinados a este nível de ensinodecresceu 25%, entre 1996 e 2000. O gastopor aluno, por sua vez, caiu pela metadeapós a implantação do Fundef (Figura 6).Isto ocorre, em parte, porque o ensinomédio não possui um fundo financeiroespecífico, tal como o ensino fundamental.

Por outro lado, o valor gasto com o ensinomédio pode estar sendo subestimado. Umprédio escolar que abriga ao mesmo tem-po o EF e o EM não possibilita a desa-gregação dos gastos por níveis de ensino.Com isto, os gastos podem estar sendoregistrados basicamente no ensino fun-damental tornando os seus resultadosirreais (e os do EM também). Segundoum diretor da União Nacional dos Diri-gentes Municipais de Educação - Undime -os gastos com o ensino médio - e tambémos da educação infantil - podem estarsendo subsidiados, em parte, pelo ensi-no fundamental, na tentativa de amenizara falta de cobertura a estes níveis, o quese constitui numa prática ilegal.

Vale a pena destacar que, embora o gastopor aluno/ano por parte dos municípiosbaianos - e também o Estado - não tenhaaumentado substancialmente com o ad-vento do Fundef, é possível que, diantedas exigências legais e controles fiscais

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200

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1996 1997 1998 1999 2000050000100000150000200000250000300000350000400000450000500000

DESPESA POR ALUNO

Nº DE MATRÍCULA

Figura 6 - Matrícula e despesa por aluno da rede estadual do ensino médio.FONTE: BANCO DE DADOS DA PESQUISA FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO



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referentes à utilização dos recursos doFundo, os dispêndios são agora melhoraplicados que no passado.

Os dados relacionados à matrícula eviden-ciam o avanço da política de descen-tralização do ensino fundamental regular(municipalização), que transfere a respon-sabilidade deste nível de ensino para a ad-ministração municipal. Isto fica claro quan-do são analisados os dados da Tabela 1, queremetem ao total de matrículas no ensinofundamental nas redes de ensino da Bahia.Pode-se observar um aumento significati-vo de aproximadamente 60% no número

de matrículas nas escolas municipais entreos anos de 1996 e 2000. Esta variação édecorrente de um maior empenho por partedo Ministério da Educação e das respecti-vas secretarias no sentido de se colocartodas as crianças em idade escolar nassalas de aula e, por conta disso, as escolaspúblicas que oferecem ensino fundamen-tal foram beneficiadas, uma vez que pas-sam a dispor de mais recursos para gerir assuas necessidades básicas. Em contrapar-tida, entre 1996 e 2000 o nº de alunos ma-triculados no ensino fundamental da redeestadual decresceu 3,4%.

Tabela 1 - Matrícula inicial do ensino fundamental por dependência administrativa, Bahia -1996 - 2000.

Rede 1996 1997 1998 1999 2000

Municipal 1.318.206 1.477.557 2.054.020 2.209.254 2.259.825

Estadual 1.309.135 1.347.163 1.283.338 1.291.261 1.264.337

FONTE: BANCO DE DADOS DA PESQUISA FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: UM ESTUDO DE RECEITAS EGASTOS NAS REDES DE ENSINO DA BAHIA

O Fundef produziu um aumento significa-tivo da matrícula no ensino fundamental,tendo como elemento motivador a relaçãomatrícula x recursos. Por outro lado, pode terinibido o crescimento da educação infantil.Esta hipótese tem como base dois fatores. Oprimeiro é a inexistência do vínculo matrículax recursos para a educação infantil, o quelevou as redes municipais a não absorveremas matrículas desse nível. O segundo é ofato da LDB/96 não ter definido a idademínima de sete anos para o ingresso noensino fundamental, o que possibilitou àsgestões municipais modificarem o registro

das estatísticas, passando a contabilizar asclasses de alfabetização (crianças de cincoe meio a seis anos), que antes de 1998 eramcomputadas na educação infantil, comoclasses do ciclo inicial do ensino fundamen-tal, que envolve a alfabetização. Pode-seobservar, através da Tabela 2, que o Estadoreduziu drasticamente a oferta do ensinoinfantil, notadamente a partir de 1998 (anodo advento do Fundef). Este fato tambémpode ser notado na rede municipal onde,entre os anos de 1996 e 1998, houve umsignificativo decréscimo da ordem de49,71%.



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Este remanejamento das estatísticas paraampliar as matrículas do ensino fundamen-tal também ocorreu com as classes de edu-cação de jovens e adultos (EJA), que de-sapareceram dos registros do Censo e pas-saram a ser computadas como classes deensino fundamental regular, com enfoquena aceleração. A rede estadual deixou deoferecer esta modalidade de ensino em 1998,enquanto que a rede municipal vem osci-lando negativamente seus números noperíodo 96/00. Estas duas situações derema-nejamento de dados podem estarcontribuindo, também, para o aumentodas matrículas no ensino fundamental.

No que se refere à questão salarial, a situa-ção dos docentes não sofreu alteraçõessignificativas desde a implantação doFundef. Na Tabela 3 são apresentadosdados dos estudos de caso realizados emcinco municípios baianos e mais o Estado.O que se observa é que, em termos de salá-rio-base, apenas os municípios de Vitóriada Conquista, Alagoinhas e São Sebastiãodo Passé apresentaram uma variação posi-tiva no período 97/00, ainda que pequena.No que se refere aos vencimentos brutosa situação é um pouco melhor. O municípiode Governador Mangabeira, por exemplo,apresentou um crescimento de 28,4%, en-

Nível/Modalidade 1996 1997 1998 1999 2000EI/Estadual 150.867 107.769 15.735 10.284 11.352

EI/Municipal 473.870 380.727 238.319 260.532 287.320

EJA/Estadual 68.153 135.970 2.782 0 0

EJA/Municipal 20.525 30.671 4.176 4.438 7.956

Tabela 2 - Total de matrículas nas redes estadual e municipal - EI e EJA- 96/00

FONTE: BANCO DE DADOS DA PESQUISA FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: UM ESTUDO DE RECEITAS EGASTOS NAS REDES DE ENSINO DA BAHIA



Tabela 3 - Professor E.F./Salário-Base e Vencimento.Período: Junho-1998/2001

1997 Salário Base 242,74 Vencimento Bruto 443,5 Salário Base SI Vencimento Bruto SI Salário Base - Prof. II 305,26 Vencimento Bruto 421,93 Salário Base 141,69 Vencimento Bruto 364 Salário Base SI Vencimento Bruto SI Salário Base 138,23 Vencimento Bruto 138,23

Fonte: UFBA/ISP Relatório da Pesquisa, 2002.

Governador Mangabeira 144,14 151,41 133,08144,14 219,54 192,96

São Sebastião do Passé 157,44 141,44 207,47198,38 178,22 213,63

Alagoinhas 144,14 154,4 150,91389,64 398 398,35

Vitória da Conquista 361,43 324,47 314,71539 500,06 486,65

Salvador SI SI SISI SI SI

Estado da Bahia 255,02 229,11 201,37487,32 461,2 405,36

Localização Vencimento Bruto Remuneração do Professor (R$ IGP-DI)1998 1999 2000

FONTE:

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quanto que Vitória da Conquista teve umaumento de 13,3%. Considerando que 60%dos recursos do Fundef devem ser desti-nados ao pagamento dos professores e àcapacitação profissional (até 2001), partedesses recursos poderia ser utilizada naformação dos professores leigos, contudomuitos municípios não chegaram a desen-volver essas ações por considerá-las decusto elevado, pelas exigências dos con-vênios que requerem condições mínimascomo equipamentos tecnológicos, biblio-teca específica, linhas telefônicas e outrosrecursos. Assim sendo, as ações de forma-ção foram adiadas, estando em fase dedefinição em alguns municípios, comoGovernador Mangabeira.

A criação do Conselho de Acompanhamentoe Controle Social do Fundef possibilitou àsociedade fiscalizar o destino dos recursos,para que não sejam utilizados em outrossetores. Entretanto, o que foi verificadoatravés dos estudos de caso em alguns mu-nicípios é a total falta de esclarecimento edespreparo dos conselheiros e da socieda-de em geral em relação ao papel que estesdevem desempenhar no âmbito do conse-lho. A impressão que se tem é a de que oconselho só existe para atender a uma exi-gência formal quanto à liberação dos recur-sos do Fundo. Deste modo, a atuação efici-ente e eficaz do referido conselho fica com-prometida. Além disso, desvios de verbas,mau uso do dinheiro e administradores pou-co comprometidos com a causa nobre daeducação têm sido empecilhos constantespara que o conselho e, conseqüentemente,o Fundo tenham melhor êxito.

CONCLUSÃO

A presente pesquisa baseia-se em um im-portante e valioso banco de dados, nãosó quantitativos, como também qualitati-vos, disponível a todos aqueles que seinteressam por este tema tão vasto, e aomesmo tempo tão pouco explorado, que é ofinanciamento da educação básica noBrasil. A coleta e análise destes dados vi-sam oferecer um retrato da real situação daeducação básica na Bahia, bem como umaavaliação da implantação e impacto doFundef no contexto do ensino fundamen-tal baiano e suas implicações nos outrosníveis.

O Estado brasileiro tem procurado desen-volver programas no sentido de obtermelhorias na qualidade de ensino e aumen-tar a cobertura. Aliás, trata-se de umanecessidade imperiosa, visto que um paísque deseja debutar no seleto rol da elitepolítica, cultural e econômica mundial nãopode relegar este campo estratégico ao se-gundo plano, sob pena de perpetuar-se asíndrome de eterno "país em desenvolvi-mento", dependente contumaz do capitalinternacional.

Alternativas como o FNDE e o Fundefvisam oferecer autonomia às escolas nosentido de que as mesmas aprendam a di-agnosticar e equacionar os seus própriosproblemas, sem a intervenção do governo aoqual estão submetidas. Muitos professorestambém foram contemplados com algunsbenefícios, tais como aumento salarial(embora aquém do esperado), capacitação



139

profissional e melhor condição de trabalho,o que ocasionou nos mesmos um sentimen-to de valorização que pode implicar, por suavez, na melhoria da qualidade do ensino.Há também que se destacar o Programa deMerenda Escolar que permite às criançascarentes uma melhor alimentação para quepossam produzir mais evitando, assim, arepetência e a evasão escolar.

Em suma, o montante de recursos que temsido dispendido ao ensino fundamental vemaumentando nos últimos anos, notadamenteapós a criação do Fundef. A criação doConselho de Acompanhamento e ControleSocial do Fundef possibilitou à sociedadefiscalizar o destino dos recursos, para quenão sejam utilizados em outros setores,enfim, hoje o cidadão tem uma maiorconscientização em relação ao seu papel nomeio em que vive. Todavia, o aumento novolume de recursos, por si só, não tem sidosuficiente para proporcionar ao alunadobaiano uma melhoria acentuada da quali-dade de ensino. Desvios de verbas, mau usodo dinheiro público, baixos salários pagosaos professores (ainda), administradorespouco comprometidos com a causa nobreda educação têm sido empecilhos constan-tes para que o Fundo tenha melhor êxito.Vale ressaltar, também, a falta de coberturado Fundo em relação aos outros níveis deensino, como a educação infantil e o ensi-no médio. O ideal seria que todos os níveisda educação básica fossem beneficiados.

O Fundef, o FNDE, o Programa de MerendaEscolar e o de Dinheiro na Escola constitu-em-se todos um importante conjunto de

estratégias adotadas para proporcionareducação gratuita e de boa qualidade atodas as crianças em idade escolar, visandoreduzir as desigualdades sociais que as-solam o país. Entretanto, para alcançarplenamente os objetivos propostos atravésdos programas de melhoria da educação,faz-se necessária uma rigorosa fiscalizaçãopor parte do governo - através do MinistérioPúblico e dos Tribunais de Contas - bemcomo de toda a população, através das as-sociações de moradores, de pais e mestres,enfim, de toda a sociedade no sentido degarantir que os recursos sejam realmentedestinados ao fim a que eles foram consti-tuídos, sem desvios de recursos, para quealternativas importantes como o Fundef nãovenha a tornar-se instrumentos obsoletospela incompetência e falta de escrúpulospor parte de alguns administradores dodinheiro público, em detrimento do bemestar da população.

The Impact of the Fundef in the context ofthe State of Bahia: a quantitative approach.

Abstract: The implantation of Fundef generateda considerable impact within the context of thefinancing of basic education in the State of Bahia.However, the amount spent per student/yearremains below the minimum proposed by MEC,requiring, therefore, a complement from theUnion. The number of students enrolled inprimary schooling increased significantly, as didthe quantity of resources allocated to this level.Enrollments for pre-school and secondaryeducation also increased, but the lack of a specificfund for these levels has put them in jeopardy.

Artigo recebido em: 24/01/03 e aprovado parapublicação: em 08/04/03.



140

The teachers are being trained, but, in terms ofremuneration, there has not been any significantimprovement.

Keywords: Public politics; Educational finance;Fundef

El impacto de Fundef en el contexto delestado de Bahia: un abordaje cuantitativo.

Resumen: La implantación de FUNDEF causóun impacto considerable en el contexto delfinanciamiento de la educación básica en el Esta-do de Bahía. Sin embargo, el valor del gasto anualpor estudiante continúa por debajo del mínimopropuesto por el MEC, necesitando, por lo tanto,un complemento de la Unión. El número deestudiantes matriculados en la educación básicaprimaria aumentó de forma significativa, así comola cantidad de recursos destinados a este nivel.Las matrículas del nivel de preescolar y mediatambién crecieron, mas la falta de un fondo espe-cífico para estos niveles los ha perjudicado. Losprofesores están siendo capacitados pero suremuneración no logra un aumento significativo.

Palabras-clave: Políticas públicas; financia-miento de la educación; Fundef.

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VERHINE, Robert E. Financiamento do ensinobásico no Brasil e as políticas municipais de Educa-ção. Revista Gestão em Ação, Salvador, 1998. v.1,n.1, p.40-61, 1998.

Sobre o autor:

1Marcos Paulo Pereira da AnunciaçãoMestrando em Educação/ FACED - UFBAOrientador: Profº Doutor Robert Evan VerhineE-mail: [email protected]

Endereço postal: UFBA - Centro de EstudosInterdisciplinares para o Setor Público - ISP. Av.Adhemar de Barros, Campus Universitário deOndina, Pavilhão IV, Salvador, Bahia - Brasil.CEP: 40170-110



141

INTRODUÇÃO

O Fundo de Manutenção e Desenvolvi-mento do Ensino Fundamental e de Valori-zação do Magistério (Fundef), instituídoem 24 de dezembro de 1996, através da Leinº 9.424, constitui uma importante estraté-gia adotada para promover uma políticanacional de eqüidade no acesso aos recur-sos destinados ao ensino fundamental.Além disso, tem por objetivo a efetivadescentralização (municipalização) emelhoria da qualidade da educação e va-lorização do magistério público.

Com a intenção de avaliar efeitos e impactosda implantação do Fundef desenvolveu-seuma pesquisa de caráter nacional, sob acoordenação geral de pesquisadores daUniversidade de São Paulo (USP) e da Uni-versidade Federal do Rio Grande do Sul(UFRGS), intitulada Processo de Implan-tação e Impacto do Fundef em Estados eMunicípios: casos e comparações comvistas a uma avaliação. O propósito dessapesquisa era realizar um estudo longitudinalsobre o impacto do Fundef na educaçãobásica do país.

O impacto do Fundef no contexto do Esta-do da Bahia: um estudo de cunho longitu-dinal (1996-2000), proposta de trabalhoque integra aquele projeto de pesquisa emrede nacional, realizou análises qualitativa/quantitativa de dados referentes a redesde ensino pré-selecionadas: a estadual ecinco municipais. No total, seis estudos decaso foram realizados envolvendo os mu-nicípios de Salvador, Vitória da Conquista,Alagoinhas, São Sebastião do Passé, Go-

Efeitos e impactos do Fundef na rede municipal de ensino deSalvador1

Márcia Knop2

José Wellington M. de Aragão3

Resumo: Este artigo apresenta uma análise quan-titativa referente aos impactos do Fundef no mu-nicípio de Salvador, com base em uma pesquisadesenvolvida em rede nacional. A pesquisa regis-trou alguns impactos referentes à qualificação pro-fissional, evolução salarial, municipalização doensino fundamental, crescimento da matrícula,quantidade de alunos por turma, quantidade de alu-nos por professor e o rendimento e movimentodos alunos.

Palavras-chave: Fundef; Financiamento educa-cional; Ensino fundamental.

1 Texto produzido no contexto das atividades da Pesquisa em Rede Nacional sobre o “Processo de Implantação e Impacto do Fundef em Estadose Municípios: casos e comparações com vistas a uma avaliação”, desenvolvida no Estado da Bahia sob a coordenação do Professor DoutorRobert E. Verhine. Participaram do projeto como pesquisadores: Ana Lúcia França Magalhães, Dora Leal Rosa, José Wellington Marinho deAragão, Maria Iza P. de Amorim Leite, Luís Fernando Silva, Cláudia Dias Silva e como bolsistas de iniciação científica: Marcos Paulo Pereirada Assunção, Daniela Reis Vianna e Márcia Knop.


142

vernador Mangabeira e o próprio Estadoda Bahia.

Este artigo limita-se a uma análise quantita-tiva dos resultados obtidos com a implan-tação do Fundef em Salvador. O intuito épossibilitar uma maior compreensão do im-pacto desse Fundo na melhoria do ensinopúblico na capital baiana.

O caso Salvador envolveu o levantamentoe análise de dados financeiros4 e de dadoseducacionais relacionados aos docentes eaos alunos da rede municipal de ensino.Esses dados e informações foram coletadosem arquivos da Secretaria Municipal deEducação (SMEC) e da Controladoria Geraldo Município/Secretaria da Fazenda (Sefaz)e em bancos de dados disponibilizados emsites da Secretaria Estadual de Educação(SEC/BA); do Ministério da Educação eCultura/Instituto Nacional de Estudo ePesquisa em Educação (MEC/ INEP); doTCM/BA (Tribunal de Contas do Municí-pio). O material coletado foi organizado,inicialmente, em planilhas a partir de mode-los concebidos pela coordenação nacionaldesta pesquisa e passam a integrar umbanco de dados sobre o Fundef, especifi-camente sobre o financiamento do ensinofundamental o que, sem dúvida, poderáfacilitar o acompanhamento da execuçãoorçamentária desta política educacional.Também, a partir desses dados foramconstruídas tabelas que integraram o re-latório de pesquisa do município.

Neste artigo, são discutidos os dados fi-nanceiros do município, base para os cál-

culos do Fundef, bem como, são focaliza-dos os impactos deste Fundo sobre a qua-lificação e o salário dos professores doensino fundamental e sobre algumas ques-tões relacionadas com o alunado, tais como:matrícula e desempenho.

MUNICÍPIO DE SALVADOR: DADOSFINANCEIROS E O FUNDEF

Os dados financeiros apontam as principaistendências quanto às receitas e despesasdo município. A relação receita arrecadadapor habitante de Salvador, no período de1996-2000, manteve-se num ritmo decrescimento médio razoável até 1998, de-caindo um pouco nos dois últimos anosdo período (Tabela 1). Esta queda pode es-tar associada às dificuldades econômicasexperimentadas pelo país desde o final de1998. Tal situação configura um decrésci-mo no total da arrecadação a ser rateadapara atender às aplicações de recursos nocusteio e investimento em educação básica- educação infantil e ensino fundamental noMunicípio de Salvador. O ano de 1998 apre-senta o maior valor na relação receita porhabitante – R$ 233,07.

4Os valores monetários foram indexados através do Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI), a fim de permitir comparaçõeslongitudinais.

Tabela 1- Receita por habitanteMunicípio: Salvador

1996 203,941997 216,561998 233,071999 221,322000 210,54

Receita/ Habitante R$ (IGP-DI)

Anos

Fonte: IBGE; TCM/BA


Efeitos e impactos do Fundef na rede municipal de ensino de Salvador

143

O gráfico a seguir apresenta uma compara-ção entre os impostos próprios (ISS –IPTU) e as transferências. Os valoresindexados (IGP-DI) revelam que o ISSarrecada do aumentou um pouco ao longodo período, passando de R$ 107.721.201,96(1996) para R$ 137. 198.331,14 (2000).Quanto ao IPTU, o valor em 1996

Apesar dos dados de receita apresentaremalgum crescimento, parece haver umatendência à estagnação da arrecadaçãode receitas como conseqüência da políticaeconômica de ajuste fiscal, juros altos comomotivadoras do capital especulativo, ouvolátil, e a própria recessão, com o desem-prego daí gerado.

O gráfico mostra, também, que durantetodo o período, as transferências daUnião e do estado ao município foramconsideravelmente maiores em relaçãoaos impostos próprios arrecadados. Nosanos em estudo, as transferências valemquase o dobro do ISS e o triplo do IPTU.

foi R$ 73.301.518,23 e em 2000 foiR$75.608.986,66, mantendo um equilí-brio no decorrer do período. As transfe-rências apresentaram um aumentoperceptível no período, passando deR $ 2 4 3 . 5 3 7 . 3 5 9 , 5 4 ( 1 9 9 6 ) p a r a R$291.242.630,47 (2000).

Figura 1- Comparação entre transferências e Receitas Próprias -ISS/IPTUMunicípio de Salvador

73.301.518,23107.721.201,96

243.537.359,54

69.296.321,30121.638.870,26

275.607.635,64

102.144.709,06135.859.856,05

269.062.552,77

83.596.128,18136.394.997,83

268.047.850,74

75.608.986,66137.198.331,14

291.242.630,53

0,00

50.00

0.000

,00

100.0

00.00

0,00

150.0

00.00

0,00

200.0

00.00

0,00

250.0

00.00

0,00

300.0

00.00

0,00

1996

1997

1998

1999

2000

Transferências

Receitas próprias - ISS

Receitas próprias - IPTU

FONTE: TCM/BA; SEFAZ/PMS


Márcia Knop - José Wellington M. de Aragão

144

A tabela seguinte, que apresenta ospercentuais de despesa por função entreos anos 1996-00, mostra que o municípiogasta a maior parte de seus recursos comas funções Administração/Planejamento e

Habitação/Urbanismo. A função Educa-ção/ Cultura apresentou percentual de-crescente no período em estudo, corres-pondendo a 5,74% da despesa, em 2000,enquanto que a função Habitação/Urba-nismo apresentou 37,23%, no mesmo ano.

A relação entre receita própria e receita to-tal do município, onde entram todas astransferências, mantém percentuais mais oumenos equilibrados durante os anos de1996-2000. Conforme apresenta a Tabela 3,o maior percentual é observado no ano de1998 – 49,24%.

Os dados das Tabelas 4 e 5 a seguir, permi-tem observar os mecanismos de compo-sição do Fundef. A Tabela 4 apresenta opercentual de contribuição do Municípiode Salvador para o Fundef. Percebe-seque a participação das receitas arrecada-das, incluindo-se as transferências consti-tucionais, permaneceu num patamarpercentual equilibrado, variando entre27,36% e 29,33%, nos anos de 1998-2000.

Tabela 4- Percentual da contribuição para oFundef sobre os 25%Município: Salvador

Tabela 3 - Percentual de receita própria porreceita total.Município: Salvador

FONTE: TCM/BA; Sefaz/PMS.

1996 46,011997 43,321998 49,241999 47,412000 45,10

AnosReceita Própria/ Receita

Total ( %)

Anos Fundef/25%

1998 27,361999 28,292000 29,33

FONTE: TCM/BA.

Tabela 2 - Percentual de despesa FEC e demais funções.Município: Salvador

1996 1997 1998 1999 2000 % % % % %

Legislativa 6,27 4,93 4,62 4,20 3,94Judiciária 0,80 0,08 0,05 0,00 0,55Administração/Planejamento 36,50 28,70 31,91 32,40 27,88Agricultura 1,75 0,40 0,01 0,00 0,00Educação/Cultura 11,10 8,18 6,26 5,56 5,74Habitação/Urbanismo 20,42 22,53 26,18 32,11 37,23Saúde/Saneamento 4,40 10,91 8,43 6,34 7,31Indústria/Comércio/Serv iços 2,13 1,63 1,27 1,23 1,34Trabalho 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Assistência/ Prev idência 13,41 20,01 18,10 16,85 15,10Transporte 3,21 2,72 3,16 1,31 0,91Segurança Pública 0,01 0,03 0,01 0,00 0,00Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Função

FONTE: FME/SMEC (Função Educação e Cultura); TCM/BA.



145

Este dado está indicando o aumento damatrícula no ensino fundamental (EF) darede municipal, que se efetivou em funçãodo repasse conveniado (num processo in-duzido de municipalização do ensino) dequase todas as escolas de 1ª a 4ª série doEF da rede estadual de ensino, o que temsido correspondido com a procura pela po-pulação de matrículas para seus filhosnas escolas mais próximas de suas residên-cias. Exemplo disso é a evolução do núme-ro de matrículas no EF da rede municipal,que passou de 87.7553 em 1998, para maisde 100 mil4 no ano 2000.

A análise dos montantes de contribuiçãoe de recebimento à conta Fundef apre-senta uma razão significativamente maisalta para o repasse de recursos à contaFundef do que o montante de recursosrecebido pela prefeitura. Assim, o muni-

cípio de Salvador contribui mais do que re-cebe a título de repasse do Fundef, confor-me Tabela 6.

Em Salvador, considerando os recursos ca-rimbados de 15% para manutenção e de-senvolvimento do EF conforme a lei, a pre-visão de despesa formal (receita) por alu-no do EF, de acordo com a Tabela 7, apre-senta valores indexados relativamente al-tos a serem aplicados por aluno/ano des-se nível de ensino. Verifica-se que, emboraa capacidade de arrecadação do municípioesteja aquém do esperado, o valor aluno/ano é maior do que o município necessitapara o gasto mínimo estipulado peloFundef5. Entre os três anos iniciais de vi-gência do Fundef, os valores de despesaorçada (formal) mantêm-se próximos, comuma leve tendência à queda.

3 Valor fornecido pelos Bancos de Dados da SEC/BA e do MEC/INEP.4 Idem

Em relação ao recebimento do Fundefsobre os 25%, a Tabela 5 revela que hou-ve um aumento percentual de 1998 para1999, porém o valor manteve-se equili-brado nos dois últimos anos analisados.

Tabela 5 - Percentual do recebimento doFundef sobre os 25%Município: Salvador

Recebimento Fundef/25% (%)

1998 14,311999 22,472000 22,56

Anos

FONTE: TCM/BA.

Tabela 6 - Razão entre recebimento/contribui-ção para o FundefMunicípio: Salvador

Recebimento /Contribuição (%)

1998 52,341999 79,532000 77,14

Anos

FONTE: TCM/BA.

Tabela 7 - Despesa formal por aluno do EFcom FundefRede Municipal: Salvador

FONTE: TCM/BA; SEC/BA; MEC/INEP.Nota: Valor indexado pelo IGP-DI.

15% da Receita/Alunos do EF-RM (R$)

1998 874,401999 849,682000 832,20

Anos



146

A significativa diferença entre os valoresorçados e os gastos executados, como foiobservada nas tabelas anteriores, pode serexplicada em função da qualidade dos dadosrepassados aos pesquisadores, decorrentede sistemas diferenciados de registro, o queevidencia certa fragilidade ou intenciona-lidade na execução da política financeira.Conforme declaração do entrevistado, re-presentante do Fundo Municipal de Educa-ção da SMEC, os dados de receita/despesafornecidos pelo TCM/BA são oficiais, masnão confiáveis. Por outro lado, os dadoscoletados na Controladoria Geral do Muni-cípio/Sefaz, são compatíveis com os doTCM/BA. Neste caso, fica a indagação: quaisseriam os dados confiáveis?

O que os dados coletados mostram é que aPrefeitura de Salvador não vem priorizandoa educação.Além disso, é importante que

Tabela 9 - Despesa real por aluno do EF.Rede Municipal: Salvador

A Tabela 8, a seguir, apresenta uma outrarealidade quando tomamos aquela despesaformal por aluno matriculado no EF sem avinculação dos 15% dos recursos proveni-entes do Fundef. Esta tabela mostra os va-lores a serem gastos no EF por aluno/anoconsiderando apenas os 60%, dos 25% dareceita total de impostos do município.Para esta despesa foi orçado um valor ele-vado, nos dois anos anteriores à imple-mentação do Fundef na rede municipal deSalvador, devido ao pequeno número dematrículas no EF. Mas, ao comparar as duasTabelas (7 e 8), nos dois últimos anos,verifica-se que o EF obteve uma injeçãoconsiderável de recursos para despesa for-mal a partir do Fundef. Dessa forma, os anosde 1999 e 2000, sem recursos do Fundef,apresentariam um valor aluno/ano equi-valente a R$778,10 e R$768,03, respecti-vamente; enquanto que com os recursosdo Fundef os valores passam a serR$849,68 e R$832,20, respectivamente.

reais gastos com a educação são sempreinferiores aos valores formais orçados,chegando a atingir quase metade destes,nos três últimos anos analisados.

5 Para o ano 2000, o Decreto nº 3.326/99 estabelece o valor de R$ 333,00, para alunos de 1ª a 4ª série e R$ 349,65 para alunos de 5ª a 8ª sériee educação especial.

Tabela 8 - Despesa formal por aluno do ensi-no fundamental sem Fundef.Rede Municipal: Salvador

Receita sem Fundef/Alunos do EF-RM (R$)

1996 1.199,781997 1.291,801998 906,011999 778,102000 768,03

Anos

FONTE: TCM/BA; SEC/BA; MEC/INEP.

Porém, ao observar a Tabela 9, verifica-seque em todos os anos estudados os valores

Despesa do EF/Matrícula do EF

1996 1.073,861997 924,781998 489,241999 382,152000 365,52

Anos

FONTE: TCM/BA; SEC/BA; MEC/INEP.Nota: Valor indexado pelo IGP-DI.



147

haja uma fiscalização consistente do desti-no dos recursos da educação para que nãosejam utilizados em outros setores.

A SITUAÇÃO DOS DOCENTES DAREDE MUNICIPAL

A análise da situação dos docentes da redede ensino municipal de Salvador, quanto àvalorização do magistério, fundamentou-sena perspectiva da qualificação profissionale do salário. A observação centrou-se nograu de formação dos professores em rela-ção ao nível de ensino em que atuam, e naevolução do valor salarial após a implanta-ção do Fundef.

Os dados apresentados na Tabela 10 mos-tram que, nas escolas situadas na zonaurbana, o percentual de professores da pri-

meira etapa do EF (1ª a 4ª série), com graude formação de nível médio – magistériomanteve-se estabilizado nos dois primeirosanos de implantação do Fundef, decres-cendo um pouco em 2000, enquanto que,com relação ao percentual de docentes comformação superior - licenciatura, foi obser-vada uma permanência dos índices (16,91%- 16,90%) com uma ligeira elevação(22,62%) apenas no ano 2000. Por outrolado, quando é analisada a situação dosprofessores que no período consideradopara a pesquisa atuavam na segunda etapado EF (5ª a 8ª série) da zona urbana, nota-seo crescimento dos índices que indicam ele-vação no grau de formação do professorde nível superior/licenciatura: 57,82%;72,14%; 85,40%. Quanto aos professorescom formação de nível médio - magistério,ensinando da 5ª a 8ª série, verificou-se umdecréscimo nos índices até chegar a zeroem 2000.



Tabela 10 - Percentual de docente, segundo o grau de formação e as etapas do EF em que atuam.Rede Municipal: Salvador

FONTE: SEC/BA; MEC/INEP.* A partir de 1999, segundo informações da SMEC, todas as escolas municipais de Salvador foram conconsideradas urbanas.

Médio Superior OutrosMagistério (%) Licenciatura (%) (%)

Rural 1,81 0,82 0,47 100,00Urbana 63,88 16,91 16,11 100,00

Rural 0,33 9,30 0,00 100,00Urbana 4,98 57,82 27,57 100,00

Rural 0,00 0,00 0,00 100,00Urbana 62,38 16,90 20,72 100,00

Rural 0,00 0,00 0,00 100,00Urbana 2,58 72,14 25,28 100,00

Rural 0,00 0,00 0,00 100,00Urbana 57,42 22,62 19,95 100,00

Rural 0,00 0,00 0,00 100,00Urbana 0,00 85,40 14,60 100,00

2000 *

1ª a 4ª

5ª a 8ª

1ª a 4ª

5ª a 8ª

19981ª a 4ª

5ª a 8ª

1999 *

Anos EF Etapas Localização

Rede MunicipalProfessores EF - Graus de Formação

(%)

148

Percebe-se que o Fundef não causou im-pacto positivo no salário dos professoresda rede municipal de Salvador, conside-rando que o poder de compra dos docen-tes diminuiu ao longo dos quatro anosanalisados. É possível que em vez deaumentar o salário dos docentes, tenhamsido contratados mais professores ouaumentado o número de contratos deprofessores em regime de 40 horas sema-nais de trabalho.

OS ALUNOS DA REDE MUNICIPAL:MATRÍCULA E DESEMPENHO

A análise dos dados dos alunos visamostrar o crescimento da matrícula e suarelação com o processo de munici-palização do ensino fundamental e a qua-lidade do ensino oferecido, tendo comoreferências: as taxas alunos/turma e aluno/professor; o rendimento escolar e a movi-mentação dos alunos.

A Lei 9.394/96, em seu artigo 62, prevê onível superior como formação para osdocentes da educação básica, todaviaadmite para o magistério na educaçãoinfantil e nas séries de 1ª a 4ª do EF aformação mínima em nível Médio, na mo-dalidade Normal. A mesma Lei, em suasDisposições Transitórias, no artigo 87,parágrafo quarto, aponta que até o finalda década da educação (1996-2006) to-dos os professores devem estar habilita-dos em nível superior ou formados portreinamento em serviço. Considerando asexigências previstas na lei, os dados databela abaixo apresentam bons resultadosao revelar um crescimento do percentualdo professorado do EF com o grau deformação em nível superior, em curso delicenciatura, verificado de forma maisexpressiva em 2000.

Sobre os salários, os valores indexados nãorevelaram melhorias no salário-base aolongo dos quatro anos aqui estudados.O mesmo ocorreu com os valores dos ven-cimentos brutos. A Tabela 12 apresentaos dados de extratos de folhas de paga-mento (janeiro / 97, 98, 99, 00) de umprofessor da rede municipal de Salvadorque se manteve no nível 1 durante o

Rural 2,72Urbano 24,77



1999 *

1998

2000 *

Anos Professores EF - Grau de Formação Licenciatura (%)

Localização

Tabela 11- Percentual de docentes licenciados.Rede Municipal: Salvador

FONTE: SEC/BA; MEC/INEP.* A partir de 1999 todas as escolas municipais de Salvador foramconsideradas urbanas.

período 1997-00, com carga horária de20 horas.

Tabela 12 - Extrato de pagamento de professordo EF.Município: Salvador

1997 500 004 013 01 13 N 01 20 h 171,57 494,16

1998 500 004 013 01 13 N 01 20 h 165,14 409,82

1999 500 004 013 01 13 N 01 20 h 152,06 377,51

2000 500 004 013 01 13 N 01 20 h 133,65 283,43

CódigoAnos

Salário-Base R$ (GPI-DI)

Venci-mento Bruto

Regime de TrabalhoNível

Professor

FONTE: FOLHA DE PAGAMENTO/SMEC.PMS.Extrato de pagamento referente ao mês de janeiro. Incluído o adici-onal- férias: 1997- R$104,12; 1998-R$90,84; 1999-R$93,11;2000- R$33,00.



149

A Tabela 13 abaixo mostra a evolução damatrícula do ensino fundamental nas duasredes. Ao observar a matrícula do EF narede estadual, percebe-se que nos dois pri-meiros anos há um equilíbrio no número dematrículas. Já no ano de 1998 há um au-mento das matrículas, mantendo o patamaraté 2000, e por fim, verifica-se uma quedaem 2001. Já na rede municipal, os doisprimeiros anos mantêm-se equilibrados e apartir de 1998 (ano de implantação doFundef) há um aumento progressivo nas

matrículas do EF. Esse aumento nas matrí-culas do EF da rede municipal deve-se,em parte, ao processo de municipalizaçãointensificado após a implantação doFundef. Por outro lado, o número de ma-trículas desse nível de ensino na redeestadual não é baixo, tendo a pesquisa re-gistrado que o plano de municipalização doEF da SEC/BA definiu como ação inicialo repasse aos municípios apenas dos alunosdas séries iniciais do EF (1ªa 4ª), mantendoos alunos das séries finais (5ª a 8ª do EF).

A Tabela 14, na próxima página (pg.150),mostra o andamento do processo demunicipalização. Esta tabela traz dadosreferentes ao número de matrículas daeducação básica nas redes estadual emunicipal. Em relação à educação infantilpercebe-se que nas duas redes o númerode matrículas decresceu, havendo apenasum pequeno aumento no ano de 2000 narede estadual. O EF na rede municipalapresentou aumento na sua matrícula apartir do ano de 1998, apenas com umapequena queda em 2000. Em relação a essemesmo nível de ensino na rede estadual

verifica-se que o ano de 1998 apresentouum aumento das matrículas, porém houvequeda nos dois anos seguintes.Não sãoverificadas matrículas no EM da redemunicipal, pois este nível de ensino é res-ponsabilidade do estado. As taxas referen-tes ao EM apresentam crescimento noperíodo em estudo. Em relação às matrícu-las de EJA observa-se nas duas redes quea partir de 1998 o registro passa a ser zero,portanto é provável que os alunos dessamodalidade tenham sido computados noEF, com a intenção de captar uma quanti-dade maior de recursos para o Fundef.

Tabela 13 - Evolução da Matrícula do EF na RE e RMMunicípio: Salvador

Anos Ensino Fundamental/ Rede Estadual

Ensino Fundamental/ Rede Municipal

1996 305.617 56.3891997 303.750 56.4671998 365.185 87.7551999 363.799 98.2552000 367.011 100.4622001 340.913 114.046

FONTE: SEC/BA; SEI/BA; MEC/INEP.



150

A Tabela 15, a seguir, apresenta o númerode alunos por turma nas duas redes deensino fundamental – estadual e municipal.Notamos que há uma maior concentraçãode alunos por turma na rede estadual,onde predominam as séries de 5a a 8a. Narede municipal, que atende predominan-temente os alunos de 1a a 4a série, comalgumas poucas escolas com matrículasna 5a a 8a série, o número de alunos porturma é um pouco menor.

e professor. Vale ressaltar que esseequilíbrio já existia desde 1996, antes daimplantação do Fundef, quando então ascondições de manutenção e desenvolvimen-to do ensino fundamental eram bem maisprecárias na rede municipal. Observa-seque o número de alunos por turma ficouconstante, mas o número de alunos porprofessor aumentou. Isto significa que osprofessores, em média, estão lidando comuma quantidade maior de turmas.

Tabela 16-Alunos do Ensino fundamental porrede e professor.Município: Salvador

Tabela 14 - Matrícula da Educação Básica.Redes Estadual e Municipal – Salvador

N % N % N % N % N %

EI 10724 2,08 7980 1,46 4323 0,74 3566 0,6 4058 0,65

EF 56389 10,97 56467 10,34 87755 15,16 98255 16,2 100462 15,9

EM 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

EJA 14217 2,76 14745 2,7 0 0 0 0 0 0

Total TRM 81330 15,82 79192 14,5 92078 15,9 101821 16,8 104520 16,55

EI 25457 4,95 16139 2,95 3774 0,65 3252 0,53 6727 1,06

EF 305617 59,43 303750 55,65 365185 63,05 363799 60 367011 58,06

EM 78406 15,25 93139 17,1 118087 20,4 137528 22,68 153786 24,33

EJA 23414 4,55 53527 9,8 0 0 0 0 0 0

Total TRE 432894 84,18 466555 85,5 487046 84,1 504579 83,2 527524 83,45

Total TG 514224 100 545747 100 579124 100 606400 100 632044 100

1996 1997Redes NE

RM SSA

1998 1999 2000

RE SSA

FONTE: SEC/BA; MEC/INEP.

Tabela 15-Alunos do Ensino fundamental porrede e turma.Município: Salvador

Conforme os dados da Tabela 16, percebe-se um equilíbrio nas duas redes públicasquanto ao número de alunos do EF por rede

RE RM 1996 32 311997* SI SI1998 40 381999 38 402000 35 35

AnosAlunos por Professor

FONTE: SEC/BA; MEC/INEP.Os dados referentes ao ano de 1997 não foramfornecidos pelo Censo Escolar.

RE RM 1996 34 311997 36 321998 37 331999 36 332000 34 32

Alunos por TurmaAnos


Em relação ao rendimento e movimento dosalunos matriculados no ensino fundamen-



151

de aprovação da rede municipal apresen-taram melhor desempenho nos de 1996-97em que o Fundef ainda não havia sidoimplantado. No decorrer dos anos de 1996-99 observa-se uma queda nas taxas deaprovação. Somente em 2000 há uma pe-quena elevação da taxa, porém o percentualde 2000 (68,47%) ainda é inferior ao de1996 (74,88%).

tal, não houve avanço perceptível nestesúltimos anos de implantação do Fundef.Na Tabela 17, a seguir, os aspectos deaprovação, reprovação e abandono apre-sentam pequenas variações de um ano parao outro, considerando as duas redes pú-blicas (municipal e estadual) do EF em Sal-vador. É válido ressaltar que os percentuais

RE (%) RM (%) RE (%) RM (%) RE (%) RM (%)1996 65,18 74,88 21,96 12,07 12,86 13,05

1997 72,85 71,25 14,64 13,46 12,51 15,29

1998 74,07 68,34 11,97 11,44 13,96 20,22

1999 68,5 62,97 15,39 18,63 16,11 18,4

2000 62,4 68,47 18,38 13,46 19,22 18,07

AbandonoAno

Aprovação Reprovação

Tabela 17 - Rendimento e movimento dos alunos do ensino fundamental.Município: Salvador


Ainda em relação à tabela acima, valedestacar os percentuais de abandono darede municipal que sofreram um aumentoentre os anos 1996-98, apresentando umapequena queda nos dois anos seguintes(1999-00), embora a taxa de 1996 (13,05%)apresente melhor desempenho que a de2000 (18,07%). A inclusão dos alunos doEJA nas séries do EF pode ter influenciadoos percentuais analisados.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo teve por objetivo analisar efei-tos e impactos do Fundef no município deSalvador a partir da análise dos recursosfinanceiros e da situação dos docentes e

alunos. Observou-se a qualificação profis-sional, a evolução salarial, a municipalizaçãodo EF, o crescimento da matrícula, a quanti-dade de alunos por turma, a quantidade dealunos por professor e o rendimento e mo-vimento dos alunos.

Quanto aos recursos financeiros a seremaplicados na manutenção e desenvolvimen-to do ensino fundamental, os dados revela-ram, após a implantação do Fundef, umadiferença em relação aos valores orçados eos efetivamente gastos, o que remete àquestão do competente controle social, emtodas as aplicações, dos recursos do Fundefpara assegurar a correta destinação dos re-cursos.



152

Quanto à qualificação profissional verifi-cou-se uma melhoria no grau de formação,em relação ao nível superior - curso delicenciatura, tanto dos professores queatuam nas séries iniciais do EF, quanto,daquelas e principalmente, dos que atuamnas séries finais do EF. No que se refereaos salários, os dados não apresentarammelhorias, ao contrário, foi verificada umadiminuição do poder de compra dos do-centes.

A vinculação da matrícula do ensino fun-damental aos recursos financeiros fezampliar a cobertura desse nível de ensinopela rede municipal, produzindo efeitosnegativos na matrícula da educação in-fantil (EI) e na modalidade de educação dejovens e adultos (EJA). Quanto à educaçãoinfantil, a matrícula decresceu, o mesmoocorrendo com a modalidade de educaçãode jovens e adultos (EJA), cuja matrículachegou a zero. A pesquisa mostrou quehouve uma certa manipulação da estatísti-ca, com a inclusão na matrícula do EF dosalunos da EJA e de parte dos alunos daEI, classes de alfabetização, o que produ-ziu o crescimento da matrícula do EF.Também, constatou-se que o processo demunicipalização fez ampliar essa estatís-tica, contudo, esperava-se em Salvador umprocesso mais intenso de municipalização,em função das condições do ensino e doalinhamento político das gestões munici-pal e estadual.

Quanto aos indicadores de qualidade darede municipal de ensino, analisados e

comparados com os da rede estadual, osdados mostraram que a quantidade de alu-nos por turma é um pouco maior na redeestadual, em que há uma maior concen-tração de alunos nas séries de 5ª a 8ª doEF. Quanto ao número de alunos porprofessor, há um equilíbrio nos índices nasduas redes públicas estudadas. Este equi-líbrio, contudo, já era verificado antes daimplantação do Fundef.

Os dados referentes ao movimento e ren-dimento dos alunos não mostraram avan-ços aparentes. Os percentuais de apro-vação na rede municipal apresentam me-lhores índices em 1996 (ano em que oFundef ainda não havia sido implantado)do que em 2000. Além disso, as taxas deabandono também se apresentam me-lhores em 1996 que em 2000.

Este estudo quantitativo, buscando perce-ber o impacto do Fundef no município deSalvador embora não seja uma avaliaçãofinal da implantação do Fundef, foi impor-tante por realizar análises parciais, para oacompanhamento da situação. Contudo, épreciso dar continuidade ao processo deavaliação desse Fundo, no sentido decontribuir para melhoria da qualidade dasações educativas e a valorização do ma-gistério da educação básica.




153

Effects and impacts of the Fundef inSalvador's municipal schooling network.

Abstract: This article presentes a quantitativeanalysis of the Fundef in the municipality ofSalvador, based on a study developed as part of anationwide network. The research documentedimpacts relating to professinal qualification,salary level, the municipalization of fundamentalschooling, enrollment levels, class size, teacher/student ratio, acheivement levels, and studentflows.

Keywords: Fundef; Educational finance; Funda-mental education

Los efeitos y los impactos del Fundef enla red municipal de ensiñaza de Salvador.

Resumen: Este artículo presenta una análisiscuntitativa referente los impactos del Fundef enmunicipio de Salvador (Bahia-Brasil), con baseen una pesquisa desarrollada en red nacional. Lapesquisa hay registrado algunos impactosreferentes a calificación profesional, evaluaciónde salarios, municipalización de la enseñanzafundamental, crecimiento de la matrícula, cantidadde alumnos por clase, cantidad de alumnos porprofesor y lo rendimiento (desempeño) ymovimiento de los alumnos.

Palabras-clave: Fundef; Financiamiento educa-tivo; Enseñanza fundamental.

REFERÊNCIAS

BAHIA. Secretaria de Educação. Disponível em:<http:// www.sec.ba.gov.br> Acesso em: out. 2002 /fev. 2003

BAHIA. Tribunal de Contas dos Municípios. Dis-ponível em: <http:// www.tcm.ba.gov.br> Acessoem: out.2002/fev.2003

BRASIL. Lei n° 9394 de 20 de dezembro de 1996.Estabelece as diretrizes e bases da educaçãonacional.In: BRASIL. Ministério da Educação.Fundescola. Marcos Legais. Brasília, DF, 2001.

BRASIL. Ministério da Educação. Disponível em:<http:// www.mec.gov.br> Acesso em: out. 2002 /fev. 2003

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA EESTATÍSTICA (IBGE). Disponível em: <http://www.ibge.gov.br> Acesso em: out. 2002 /fev. 2003

INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PES-QUISAS EDUCACIONAIS (INEP). Disponívelem: <http:// www.inep.gov.br> Acesso em: out.2002/fev.2003

SALVADOR (BA). Câmara Municipal. Lei orgâ-nica do município de Salvador. Salvador, outubrode 1990. Diário Oficial do Estado da Bahia,Out. 1990.

______. Prefeitura Municipal. Folhas de paga-mento de professores. Janeiro/97-98-99-00.Emitidas em: 20/02/2003

______.Secretaria Municipal de Educação. Planodecenal de educação para todos. Salvador, 1993.Versão preliminar.

Sobre os autores:

2Márcia Nascimento Henriques KnopGraduanda em Pedagogia pela UFBA (Universida-de Federal da Bahia)/ Bolsista de Iniciação Cientí-fica – Fapesb. Orientador: Professor DoutorRobert E. Verhine.E-mail: [email protected]; [email protected]

Endereço postal: UFBA - Centro de EstudosInterdisciplinares para o Setor Público – ISP. Av.Adhemar de Barros, Campus Universitário deOndina, Pavilhão IV, Salvador, Bahia – Brasil.CEP:40170-110.

3José Wellington Marinho de AragãoProfessor Adjunto do Departamento de EducaçãoI da FACED/UFBA. Mestre em Ciências Sociais,UFBA. Doutor em Educação pela FACED/UFBA.E-mail: [email protected]

Endereço postal: UFBA/FACED. Av Reitor MiguelCalmon, s/n Canela, Salvador, Bahia - Brasil.CEP:40110-100.



155

INTRODUÇÃO

Este artigo aborda os resultados de umestudo de caso realizado em Vitória daConquista sobre o impacto do Fundeffocalizando as seguintes categorias:

• Municipalização e gestão da Educação;

• Autonomia e democratização do Siste-ma Municipal de Ensino;

• Alunos (atendimento quantitativo equalitativo);

• Professores (valorização - habilitação/capacitação e salários) e Infraestrutura.

MUNICIPALIZAÇÃO E GESTÃO DAEDUCAÇÃO

A municipalização do Ensino Fundamen-tal constitui-se numa das propostas doFundo de Manutenção e Desenvolvimentodo Ensino Fundamental e Valorização doMagistério (Fundef) (Lei Nº 9424/96).Da implantação do Fundef (1998) até oano de 2001 continua existindo, em Vitóriada Conquista, praticamente o mesmo nú-mero de escolas de Ensino Fundamentalna Rede Estadual, aumentando a matrícu-la de 5a a 8a séries e reduzindo a matrículade 1a a 4a séries. Isso é analisado por umGestor do Município, em 2001. Segundoele o grande debate que deveria acontecerentre os representantes municipais e esta-duais deveria seguir no sentido de deixarao Município a responsabilidade por to-das as classes de 1a a 4a séries e a divisãode responsabilidades com o Estado emrelação à oferta de classes de 5a a 8a séries.O mesmo Gestor declarou ainda que:

O que nós assistimos aqui foi que oMunicípio assumiu toda, praticamente,a preocupação de aumento de vagas de1a a 4a séries. Não só o Estado se retirou

Vitória da Conquista: política educacional e Fundef

Maria Iza Pinto de Amorim Leite1

Resumo: Este trabalho apresenta uma leiturada política educacional em Vitória da Conquista,frente ao Fundef, focalizando as categorias:municipalização e gestão da Educação; autono-mia e democratização do sistema municipal deensino; alunos (atendimento quantitativo e quali-tativo); professores (valorização, habilitação esalário) e infraestrutura.

Palavras-chave: Fundef; Gestão da Educação;Vitória da Conquista.


156

desse segmento, praticamente, como nãotransferiu as suas instalações físicas parao Município. Então tivemos que alugarsalas, tomar salões emprestados, construir,ampliar, reformar salas, sobretudo para1a a 4a séries, como ainda abrimos váriasescolas, aumentamos várias unidadespara atendimento de 5a a 8a séries na zonaurbana e atuamos sozinhos na zona rural.

Além disso, o Município assumiu, também,o transporte de alunos de algumas regiõespara a sede do Município onde eles vãoestudar em escolas da Rede Estadual, de 1aa 8a séries, sem nenhuma contrapartida doEstado, o que pode ser comprovado atra-vés da fala do Gestor acima mencionado:

Em todos os municípios da Bahia, pratica-mente o Estado não colabora com o Ensi-no Fundamental. E mais ainda! Muitosmunicípios têm escola de segundo grau! E,por último, uma coisa grave! É que se-quer, o Salário Educação, que deveria serdistribuído também para os municípios, oEstado também não repassa. Praticamentevinte Estados brasileiros já fizeram umalei repassando parte do Salário Educaçãopara os municípios e o Estado da Bahianão repassa um tostão sequer para os mu-nicípios baianos.

Em 1998, nas discussões do processo demunicipalização do Ensino Fundamental,foi levantada a possibilidade do Estadotransferir para o Município não só os alu-nos, mas, também, a estrutura física, osprofessores e as verbas do Ensino Funda-mental da Rede Estadual, passando o Mu-nicípio a administrar todos os recursos e todaa oferta nesse nível de ensino. Entretanto,como foi visto na fala do Gestor Munici-

pal, não se chegou a esse acordo com oEstado.

Com a redução dos alunos de 1a a 4a sériesna Rede Estadual, os professores queatuavam nesse nível, sem formação emEnsino Superior, passam a constituir, pra-ticamente, um grupo de excedentes. Se-gundo um Gestor da Direc-20 (2001), comonão mais se realizou concurso para o NívelI, esses professores estão desaparecendo."Desaparecendo por tempo de serviço,porque há uma grande quantidade aguar-dando aposentadoria, e também eles estãosendo absorvidos pela própria rede, nasescolas de primeira a quarta séries, com ascoordenações pedagógicas."

Antes da municipalização e do Fundef osrecursos da educação ficavam totalmentesob o controle do Prefeito Municipal atra-vés das Secretarias de Administração eFinanças. Segundo um Gestor do Muni-cípio (2001), uma das conseqüências doFundef foi:

o Prefeito perder o direito de gerir 15%deles. Nós achamos que, se do ponto devista técnico, para arrumar fontes para aEducação, isso é correto, por outro ladotem uma questão maior, que é a questão daautonomia municipal. Eu defendo sempreque cada prefeito que for eleito pela suapopulação deve ter a mais ampla liberdadena aplicação dos recursos. E evidente-mente têm que ser criados os mecanismosde gestão democrática que permitam àpopulação influir na destinação dosrecursos.Nós aqui, através do OrçamentoParticipativo, conseguimos avançar bastan-te nessa área. Acho que a necessidade real



157

de investimento de recursos em Educação éum fato concreto mas que deve sercomplementado na garantia constitucionalda autonomia dos municípios. É uma rela-ção difícil de ser abordada mas que nãopode ser deixada de lado em qualqueranálise que se faça das receitas públicas,particularmente das municipais.

No desenrolar do processo de munici-palização surgem novas estruturas degestão escolar com a implantação da sis-temática de eleição para diretores e a for-mação dos Colegiados Escolares. Na ges-tão Guilherme Menezes (1997 a 2000) foiampliado o colégio eleitoral "com a parti-cipação dos pais, alunos, funcionários eprofessores garantindo assim, a escolhadireta dos diretores e vice-diretores dasescolas municipais". Os Colegiados Escola-res, com representação dos pais, alunos, pro-fessores e funcionários têm por objetivo

discutir e deliberar as ações da escolagarantindo assim uma gestãoparticipativa. Além do Colegiado asescolas ainda realizam assembléiasdos pais onde estas ações são am-plamente discutidas. É verdade quehá escolas em que a implantação dagestão participativa anda em passoslargos, enquanto em outras é maistímida (VITÓRIA DA CONQUISTA(BA), 2001, p.2).

Para acompanhamento, normalização econtrole da rede de ensino são implanta-dos o Conselho Municipal de Educação, oConselho de Acompanhamento e ControleSocial do Fundef e o Conselho Municipalde Alimentação Escolar. Em todos essesConselhos há a participação do Sindicatode professores. Um Gestor Municipal (2001)

se posicionou a respeito dessa participa-ção do Sindicato nesses órgãos:

Eu entendo que o fato do Sindicato partici-par do Conselho do Fundef e o Sindicatoparticipar também do Conselho da Me-renda Escolar é altamente positivo. Porqueeles vêem que nós não estamos escondendonenhum número, que nós não estamosfraudando nenhum número, porque nóssempre partimos do entendimento de que oSindicato e os professores são parceirosnossos. E eles devem ter um entendimentoda situação para poder ajudar a gente! Nósjá tivemos diversos momentos em que osSindicatos, os órgãos representativos dostrabalhadores da prefeitura, apresentaramsugestões excelentes para nós! Diversas ve-zes apresentam propostas que são melho-res que as nossas e que aplicamos e dácerto!

O Sindicato Municipal do MagistérioPúblico Municipal (SIMMP) analisa aquestão da política voltada para o conjun-to da cidade confrontando-a com a im-portância dada à categoria dos professo-res e à Educação. Um dos entrevistados doSIMMP (2001) afirma que a Administra-ção Municipal tem:

uma política voltada mais para a comuni-dade do que para a categoria. E aí percebe-mos que o projeto da Administração, oprojeto de valorização da Administração,é um projeto puramente liberal também.Porque ela não tem um projeto específicodentro de uma proposta de Educação Po-pular, uma proposta de GovernoParticipativo. Então ele acompanha sim-plesmente as determinações do MEC. Elenão tem propostas específicas para acategoria docente. Então o que o MECestabelece, eles vêm cá e cumprem à riscasem nenhuma intervenção.


Maria Iza Pinto de Amorim Leite

158

Quando compara a Administração de 1994com a Administração atual em relação aossalários dos professores, o entrevistadocitado acima aponta méritos do GovernoMunicipal:

Em 1994, 1995 e 1996, nós tivemos umaconjuntura muito difícil porque nós passá-vamos constantemente com o salário atra-sado. Era uma greve a cada quinze dias!Não para pedir reajuste mas para poderbrigar para receber o salário já trabalha-do! De dois em dois meses é que nós recebí-amos o salário. Em 96, quando o governoJ. Pedral sai da Administração e entrega oGoverno para a Administração GuilhermeMenezes, ele entrega o Governo com cincomeses de salário atrasado, inclusive o 13o

salário. Mas não porque Conquista nãotivesse verba suficiente. Eu acho que issoera por conta da má administração dosrecursos públicos porque quando o Gover-no Guilherme Menezes assumiu, em 1997,sem dinheiro do Fundef, conseguiu pagarcinco meses de salários atrasados entrejaneiro e junho. Ele pagava o atual e paga-va o atrasado a 3.600 funcionários pú-blicos que existiam naquela época. Issodenota que não era falta de recursos masera a falta de uma política administrativaséria e compromissada com a sociedadecivil.

Segundo um membro do Conselho de Acom-panhamento e Controle Social do Fundef(2001), não existe, hoje, atraso no pagamen-to dos servidores municipais.

Ele tem que pagar o professor até o quintodia útil do próximo mês e o Município paga.De 28 até o dia 30 ele paga todo mundo,dentro do mês. E o décimo terceiro, quedeveria ser pago em novembro, o Municí-

pio paga, metade no mês de junho e metadeno mês de dezembro. Até por que o recursochega regularmente, então não tem por queestar retardando.

A partir do Fundef e do processo demunicipalização houve uma valorizaçãomuito grande das estruturas locais, dasbases de dados e das informações pro-duzidos na esfera municipal, entretanto,imposições do Estado (como a falta deliberação do Bolsa Escola) e limitaçõesimpostas pelo Ministério da Educação(MEC) (em especial a exclusão da Educa-ção Infantil e de Jovens e Adultos das ver-bas do Fundef e a definição de custo míni-mo aluno/ano muito baixo) têm contribuídopara dificultar a evolução desse processo erestringir a autonomia do Município na ges-tão do Ensino Fundamental.

Observa-se que o processo de municipa-lização, iniciado em 1984, teve, no Fundef,um agente que acelerou os passos queaté então aconteciam muito lentamente.Inseridos nesse processo encontram-seos princípios de autonomia e de demo-cratização do sistema escolar que começama ser repensados e revitalizados a partir damunicipalização.

AUTONOMIA E DEMOCRATIZAÇÃODO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Em Vitória da Conquista não existe, ainda,um Sistema Municipal de Ensino legalmenteconstituído, apesar de funcionar uma ex-tensa rede de escolas municipais na zonarural e na zona urbana. A necessidade de



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adequação das turmas de alunos da redeàs normas estabelecidas pela Lei do Fundef(BRASIL, 1996), vem provocado uma sériede medidas nas redes de ensino, não só emVitória da Conquista como em outros muni-cípios. Segundo um Gestor Municipal(2001) "As redes tiveram que correr, im-provisar, para manter seus programas eao mesmo tempo se adequar à lingua-gem, aos conceitos e aos parâmetros doMEC." Para manter o atendimento às crian-ças das classes de Alfabetização foi implan-tada a sistemática da Ciclagem. As classesde jovens e adultos, atendidas pelo projetoRepensando a Educação de Adolescentes,Jovens e Adultos (REAJA) (VITÓRIA DACONQUISTA (BA), 1999) foram mantidas,"só que registraram esses alunos no Ensi-no Fundamental", conforme afirmou umGestor Municipal (2001).

Na opinião deste Gestor para que programascomo o Ciclo de Aprendizagem e a Acele-ração da Aprendizagem produzam resul-tados é preciso que se tenha a garantiade continuidade até que se alcancem osresultados esperados. Mas isso não acon-tece no MEC.

Como o MEC trabalha com macro dados,ele quer uma média nacional, então, ondeele melhora a média ele retira o apoio, aícorre para os bolsões de maior carência.Está justo o ponto de vista, mas é injustocom o programa de cá. Como é injusto parao Sul e Sudeste perder recursos para oNordeste porque eles já tinham um padrãode funcionamento da rede pública.

Na busca da democratização e autonomiada Rede Municipal de ensino vêm sendoestabelecidos mecanismos de representa-

ção social da sociedade civil, como osConselhos de Acompanhamento e ControleSocial do Fundef, de Alimentação Escolare de Educação. Segundo o Gestor referido(2001) o que se pretende com esses Conse-lhos é:

efetivamente implantar, enraizar a culturada cidadania ativa. Uma cidadania queelege os governantes mas participa da ela-boração dos programas, das definições dasprioridades dos governantes e do controledas decisões dos governantes. Esse é umprocesso que, com certeza, levará anos eanos num país [...] em que a res pública,quer dizer, a coisa pública não funciona.[...] Precisamos refundar a república e comessa refundação construir estruturas depoder locais em que efetivamente a cidada-nia participe.

Se para a rede de ensino os Conselhosfuncionam como formas de participação,envolvendo representação da sociedadecivil organizada, nas escolas a implantaçãodos Colegiados Escolares e do processode escolha de diretores escolares viaeleição direta foi passo decisivo na cons-trução da autonomia e da democratizaçãodas escolas e da Rede Municipal.

ALUNOS (ATENDIMENTO QUANTI-TATIVO E QUALITATIVO)

Segundo um membro do Conselho de Ali-mentação Escolar (2002) "tem mais crian-ças na sala de aula. Isso, sem dúvida! Porconta do Bolsa Escola, por conta de todosos artifícios que o governo Federal temutilizado... o menino está aí, forçado ounão." Vislumbrando os recursos que recebe-



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ria com o Fundef, foram abertas -na RedeMunicipal de Vitória da Conquista - três milvagas. Fato este comentado por um GestorMunicipal (2001):

Isso em 1997, sem recurso nenhum! [...]Por quê? Os meninos estavam fora daescola! Mas nós tínhamos, de qualquersorte, no horizonte, vislumbrado, essefoco do Fundef! [...] Em 1998 e 1999, con-tinuamos a expandir essa rede, do pontode vista quantitativo. E aí nós criamos,de imediato, uma série de extensões dasescolas de Ensino Fundamental que nãotinham a 5a e 8a série para possibilitaràqueles adolescentes uma vaga no En-sino Fundamental. Nós criamos até gi-násios, atrasados, no mês de março, nomês de abril, correndo para não perdertempo. E o resultado disso foi que nóssaltamos, nesse período, de mais oumenos 900 matrículas, para 7.500 ma-trículas só de 5a a 8a séries.

Com a ampliação da oferta de classes de5a a 8a séries, parte de uma "política deinclusão" da Secretaria de Educação, osalunos de 4a série, que antes iam paraescolas estaduais ou interrompiam osestudos, continuam na Rede Municipal.Com isso, questiona um Gestor do Con-selho de Acompanhamento e ControleSocial do Fundef (2001), "vai aumentara participação do Fundef? Pode aumen-tar. Mas o custo vai aumentar porque oprofessor de 5a a 8a séries é mais caro".

Um primeiro impasse provocado com aimplantação do Fundef se deu em relaçãoao atendimento para cerca de dez milalunos que se encontravam em classesde Alfabetização. Na verdade, o EnsinoFundamental, em Vitória da Conquista,

funcionava em nove anos: da Alfabeti-zação à 8a série. Como o Fundef previa oatendimento aos alunos de 1a a 8a séries,a Secretaria de Educação teve que pen-sar em alternativas para incluir esses alu-nos no Ensino Fundamental. A necessi-dade de atrair mais recursos para a RedeMunicipal falou mais alto que a reaçãodos professores e foi implantado o Ciclode Aprendizagem (LEITE, 1999). Os alu-nos continuaram na rede e foram contadospara os cálculos do Fundef, mas o trabalhopedagógico começou a ser desenvolvidopor professores que discordavam daimplantação do Ciclo. As taxas de aprova-ção sobem, no primeiro ano, com a promo-ção automática da primeira para a segundasérie do Ciclo mas os professores reclamamda falta de condições de trabalho e dosresultados da aprendizagem de seus alu-nos. Segundo um Gestor do SIMMP(2001),

Isso fez com que nós tivéssemos alunoschegando na terceira série sem saberler. E o sindicato fez várias denúncias,em vários setores, no Conselho Municipalde Educação, através dos nossos debates,dentro da categoria, na mídia, em outrosórgãos por onde passávamos, estávamossempre denunciando.

No ano da implantação do Fundef foirealizado um levantamento para verificaro número de alunos que se encontravamfora da escola em Vitória da Conquista.Segundo esse mesmo Gestor do SIMMP(2001),

aí se percebe que Conquista tinha, mesmocom a política do Fundef, nove mil alunosfora da escola. É quando o Governo, des-



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ses nove mil alunos, resolve absorver trêsmil alunos, para poder diminuir esse con-tingente. Então começa o processo de alu-guel, de mais salas de aula, de criar escolaali, escola acolá, fazer extensões de de-terminadas escolas, criar salas e extensãodas escolas para poder diminuir essaquestão. E aí é quando começa a interferirtambém, diretamente no projeto de valori-zação. Se aumenta o número de alunos,aumenta despesas, porque tem que secontratar mais professores, tem que secontratar mais merendeiras, tem que seaumentar a merenda também, tem quecomeçar a estruturar essas escolas e odinheiro, os recursos que não tinhamaumentado, começam a sugar isso. É quan-do a gente começa a falar com o prefeito:- Olha nós queremos quantidade mas comqualidade!A quantidade e a qualidade não podem seseparar. É importante todo aluno na esco-la? É. Mas é importante também que essesalunos não fiquem em depósitos parecidoscom escolas.

Com as comunidades carentes, princi-palmente da zona rural, solicitandoescolas, a Prefeitura acaba tendo queabrir mão de padrões de qualidade paraatender à demanda, para oferecer aescola possível, como relata o Gestor doMunicípio (2001):

De certa maneira a própria comunidadenos levou à seguinte situação: Qual é amelhor escola? A escola possível. Qual é apior escola? A escola que não existe. Essafilosofia nós assimilamos porque a própriacomunidade dizia [...] que queria uma salade aula, pelo menos, funcionando damaneira que a Prefeitura pudesse ofertar.E é dramático isso! Porque nós sabemosque precisamos de um padrão de escolapública, precisamos de uma estrutura deescola do ponto de vista físico, pedagógico.Precisamos criar e ter esse padrão como

meta permanente. Mas íamos fazer o quê?Na zona rural extremamente carente!Não tínhamos condição de dar essepadrão mas tínhamos condição de colo-car o professor, de colocar o transportepara levar o professor, de colocar ascondições mínimas como a merenda, amerendeira, o vigia... e ainda mais, detrazer os alunos da região para aquelaescola. Nós oferecíamos isso ou deixáva-mos de oferecer! Então é um drama! Nósassumimos a responsabilidade de queera importante incluir crianças na RedeMunicipal porque significava, de umaforma ou de outra, combater a exclusãosocial e a exclusão cultural. Essa foi a op-ção do Governo nos primeiros quatro anos.

Uma tentativa de melhorar a qualidade doensino foi a implantação do Programa deAceleração criado pelo MEC/FNDE. Oprofessor, em regime de tempo integral,trabalhava cinco horas por dia com osalunos e ficava o turno contrário preparan-do material para as aulas. Os alunos tinhamduas merendas e o Programa tinha materialpróprio. Segundo um Gestor Municipalesse era um Programa caro, mas que pre-cisaria ser mantido por mais quatro oucinco anos para regularizar o fluxo dealunos, mas "de repente, esse ano, oFNDE tira da região a possibilidade debuscar financiamento porque o índice dedesenvolvimento melhorou. Isso criadescontinuidade nos programas". OPrograma REAJA foi também prejudi-cado com a falta de continuidade de re-cursos do FNDE. Atualmente ele se man-tém com recursos municipais. O mesmoGestor afirma que:

ele perdeu um pouco do suporte materialque a gente conseguiu: recursos para im-



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pressão de livros de textos, da produçãodo aluno, que é uma coisa interessante.Mas se mantém, assim mesmo, com os re-cursos municipais. Não deixou de dimi-nuir um pouco as condições pedagógicasdos alunos e dos professores.

Os professores têm demonstrado insegu-rança frente às modificações que vêmsendo empreendidas no funcionamentodas escolas municipais sem a necessáriaformação e informação. De 1998 para 2002passaram pela implantação Ciclo deAprendizagem, pela Proposta Pedagógicado ler, escrever e contar (LEC) e, em 2002há a proposta mista conjugando Ciclageme Seriação nas escolas. A falta de umProjeto Pedagógico definido para a RedeMunicipal vem contribuindo para que asexperiências de aprendizagem fiquem àmercê da criatividade e da iniciativa dosprofessores que nem sempre têm umafundamentação teórico-metodológicacapaz de subsidiar essas ações. A existên-cia de um número muito grande de profes-sores sem graduação em nível superior vem,certamente, contribuir para o agravamentodesse quadro.

PROFESSORES (VALORIZAÇÃO -HABILITAÇÃO/CAPACITAÇÃO ESALÁRIOS

Em 1998 o SIMMP realizava discussõespara reformulação do Estatuto do Magis-tério - Lei Nº 394 de dezembro de 1986 -quando tomou conhecimento da exigêncialegal da elaboração do Plano de Carreira ecomeçaram a surgir as dúvidas, conforme

relata um Gestor do SIMMP (2001):

Como seria esse plano de Carreira? E aínós tínhamos alguns direitos já garan-tidos, já incorporados e que, quando co-meçamos a adentrar o estudo da nossa ta-bela salarial, começamos a perceber que sefôssemos mexer na nossa tabela a partirda imposição legal, iríamos perder muitosdireitos já garantidos uma vez que a nos-sa tabela já estava muito além do que a Leiestava estabelecendo. Aí a Administraçãotrouxe um perito no assunto.

Depois do seminário com João Monlevade,em outubro de 1998, foi possível avançarnas discussões e na elaboração do projetode Plano de Carreira, entretanto, a conjun-tura política naquele momento inviabilizouo encaminhamento do projeto à Câmara dosVereadores. A falta do Plano de Carreira dosprofissionais da Educação constitui-se numagrande falha da Administração Municipal,da Secretaria Municipal de Educação e doConselho de Acompanhamento e ControleSocial do Fundef, em relação às diretrizesestabelecidas pela Lei do Fundef e pelaLegislação Educacional vigentes.

Enquanto é definido o Plano de Carreira, osprofessores vêm travando lutas e negocia-ções pela melhoria das condições salariaisda categoria. Mesmo sem as verbas doFundef, com o início da gestão do Partidodos Trabalhadores na Prefeitura Municipal,foi possível o pagamento dos salários atra-sados e a regularização do pagamento men-sal. Os reajustes concedidos, entretanto,ficaram aquém da expectativa dos profes-sores já que as primeiras informações quereceberam giravam em torno da possibilida-



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de de 40% de aumento em 1998. Segundoum Gestor Municipal (2001),

houve essa aspiração porque haviaessa expectativa. Então o professor,de fato, não teve esses 40% de imedi-ato. 43% ele recebeu ao longo desseperíodo. Se somarmos índice sobre índi-ce, nesses quatro anos de governo.[...]nós de fato, conseguimos, com muitasdificuldades, em torno de 44% emalgumas categorias. Índice sobre ín-dice, no conjunto da remuneração.

Um Gestor do SIMMP (2001) explica que,de 1998 a 2001 houve um reajuste de 19%.Em 1998, após trinta dias de greve e nego-ciação com a Administração Municipal, osprofessores tiveram 20% de reajuste. Em1999 tiveram 2,5% por conta da recupera-ção da tabela salarial e 5% de reajuste. Em2000 houve um tratamento diferenciado comacréscimos a depender do salário do pro-fessor e em 2001 não houve reajuste.

O grande problema que o Município en-frenta é a distância entre o menor e o maiorsalário pagos aos professores. A Lei deDiretrizes e Bases (LDB), de 1996, e asnormas do Fundef determinam que a distân-cia entre o menor e o maior salários pagosaos professores não deve ser maior que50%. Em Conquista, desde a implantaçãodo Fundef a média salarial dos professorestem sido maior que o valor mínimo aluno/ano, entretanto, a distância entre o menor emaior salários tem sido bem maior que 50%.Um Gestor Educacional (2001) afirma que:

do ponto de vista de gasto, nós já entra-mos no Fundef gastando bem mais do que60% do valor do Fundef com o salário.

Demos aumento aos professores durantetrês anos, durante três oportunidades eaumentamos o comprometimento dorecurso do Fundef com o salário do pro-fessor. No entanto, como os aumentoseram dados para toda a categoria, semdiferenciação, a distância continuou.Adistância entre o maior e o menor saláriovai se mantendo ao longo do tempo.Agrande questão que nós temos que resol-ver, com vistas à organização da carreirado magistério e do salário do professor, éresolver esta questão da distância entre omenor e o maior salário.

Em outubro de 2001 a média de salários como Fundef era, segundo um Gestor Municipal(2001), de R$550,00. Com este patamar oMunicípio gasta 90% das verbas do Fundefcom salários. Os demais 10% das verbas sãogastos com transporte de alunos e professo-res (8%), ampliação de unidades escolares(1%) e material de consumo (1%). Da receitatotal de Educação, 85% vão para os saláriose 10% para transporte de professores e alu-nos. Segundo um Gestor Educacional (2001)"Sobram 5% para manutenção das es-colas, ampliação de escolas, material deconsumo e o próprio aperfeiçoamento doprofessor". O Município tem uma demandapor vagas que suas verbas próprias nãoconseguem suprir. Nos últimos quatro anoso Município privilegiou o salário dos profes-sores. Isso acabou provocando problemasfísicos na estrutura das escolas. A educaçãodemanda gastos que a receita municipal nãoé capaz de dar conta. Com as verbas doFundef foi possível "aumentar tanto osalário quanto o número de professores",assim afirma um Gestor Educacional (2001).Uma questão que contribuiu para aumentara folha de pagamentos do Município,



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depois de 1996, foi o pagamento dos encar-gos sociais que não era feito anteriormente.Em 2001 a previsão de gasto com essesencargos era de três milhões de reais.

Um Gestor Municipal (2001) reconhece que"os professores ainda ganham muito pou-co. Deviam ganhar mais e, mesmo desti-nando maior parte do Fundef para isso,nós temos ainda necessidade de remune-ração maior para o nosso magistério". Paraele a correção do salário dos professorespassa pela necessidade de melhorar osrecursos do Fundef já que, por conta daresponsabilidade fiscal, os gastos comsalários estão limitados a 51,3% da receitacorrente do Município. Torna-se impres-cindível o aumento da receita para que os51,3% representem um volume maior derecursos. Ainda afirma o Gestor citado que:

Em relação à educação tem que ser re-cursos do Fundef porque da nossa parte,que é aumentar nossa receita própria, nósestamos fazendo! [...] Nós conseguimosaumentar a nossa parte. Infelizmente nãoo suficiente para melhorar substancial-mente as condições materiais de ensino eprincipalmente não estamos conseguindodar salários mais justos e mais dignospara os professores. E é claro que semprofessores com uma justa remuneraçãofica impossível fazer um bom ensino!

Além da questão salarial há o problema,ainda não resolvido, da habilitação dosprofessores que atuam na Rede Municipal.Para os professores que não tinham o Ensi-no Médio essa habilitação aconteceuatravés do programa Pró-Formação, do Es-tado e do Governo Federal.

Em Vitória da Conquista, segundo umrepresentante do Conselho Municipal deEducação (2002), não houve desvinculaçãoentre salário/receita e salário/complemen-tação do Fundef. "É tanto que daqui acinco anos, se realmente o Fundef desa-parecer, a receita municipal toda vaipara Educação, nessa demanda queestá aí". A capacitação dos professoresaconteceu nos projetos implementadospela Secretaria de Educação, como o REA-JA. "Além do dinheiro do projeto, o Muni-cípio investiu na capacitação de profes-sores do REAJA por entender que Jovense Adultos é uma modalidade diferenteque precisaria de capacitação". Tambémaconteceram a capacitação de professorespara as classes de Aceleração e as JornadasPedagógicas para os professores de 5a a 8a

séries.

Nós temos clareza de que nós não conse-guimos fazer ainda a capacitação que osprofessores desejavam e que nós tambémdesejávamos. [...] Porque os recursos nãoeram suficientes para tanto.

Segundo uma Diretora de escolas munici-pais da zona rural (2001), "O Governo exigeque o professor tenha esse nível univer-sitário, eu acho que ele tem que dar con-dições para que os municípios possamtrabalhar". Para estimular o ingresso dosprofessores nos cursos de graduação, aPrefeitura ofereceu, em 2001, curso pré-vestibular. Segundo um Gestor Educacional(2001) , essa foi uma medida tomada "paraesse ano não ficar sem nenhuma medidapara tentar ir adiantando o processo delicenciatura desses professores". O cursi-



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nho pré-vestibular, segundo um GestorMunicipal (2001), atende a mais de qua-trocentos professores com "um custoem torno de quinze mil reais mensaispor esse cursinho, para pagamento deprofessores, estrutura mínima, etc." Emseu depoimento um Gestor do SIMMP(2001) informa que o cursinho começoucom 380 professores e, em outubro/2001contava com apenas vinte professores. Aevasão se deu, principalmente, por contada intensificação da jornada de trabalho. Oprojeto não foi discutido com o sindicatode professores nem foram contratados paratrabalharem no cursinho os professoreshabilitados, com pós-graduação, disponí-veis na Rede Municipal. Conforme umGestor Municipal (2001), esses professo-res poderiam trabalhar,

até com um valor hora/aula menor do quese paga hoje, o que beneficiaria o profes-sor, de um lado, e que lhe daria tambémum novo estágio na sua carreira e tra-balhava com a auto-estima do profes-sor, já que não se podia investir tanto nosalário. Mas aí eles disseram que 'santode casa não fazia milagre' e preferiramcontratar, segundo o ex-secretário, osmelhores professores de Conquista, quevieram da Rede Particular para atuarnesse cursinho. Porque o cursinho deletinha que ser um cursinho de qualidade.E aí se contratou esses professores epaga-se a esses professores vinte reaispor hora/aula, enquanto nós somos sub-metidos a receber, quatro, cinco, seis re-ais por uma hora/aula, a depender donosso grau. Nós não podemos 'fazer mi-lagre' para nós mesmos mas nós temosque 'fazer milagre' para o filho do tra-balhador! É outra contradição que sepercebe. Quer dizer, cada professor desse

recebe um salário, em média de 630reais, por menos de vinte horas de traba-lho, enquanto nós, que somos os 'santosde casa', recebemos, em média, 500reais por quarenta horas de trabalho. Issoaí é a política de formação para habili-tar os professores até 2010 como esta-belece a lei.

Um projeto de curso para graduação dosprofessores municipais encontra-se emdiscussão na Universidade Estadual doSudoeste da Bahia (UESB). Trata-se deuma proposta de graduação em serviço,através de módulos. O principal ponto dedivergência entre os professores que dis-cutem o projeto na UESB gira em tornoda questão da qualidade de ensino de umcurso oferecido nesses moldes. Tambémestá contribuindo para tornar moroso oandamento do processo a reação dosalunos do curso de Pedagogia que sesentem ameaçados com a oferta de umcurso com as vagas restritas aos profes-sores da Rede Municipal, o que aumenta-ria a concorrência no mercado de trabalho.Uma Gestora da Comissão de Educação daCâmara Municipal (2002) argumenta que"esses professores já têm um mercado que éo próprio Município. Eles não vão tomaro mercado de ninguém". Um pré-projetofoi apresentado em reunião com a presençada Secretária de Educação e do SIMMP.Um Gestor do SIMMP (2001) declarou:

Como nós brigamos pela ampliação daPré-escola no Município, então nós querí-amos uma proposta também que incluísseEducação Infantil, uma vez que nós temosprofessores trabalhando na área e que aprópria LDB também exige profissionaiscom habilitação específica, tanto para



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Educação Infantil como para a EducaçãoEspecial. Na proposta deles não tinhanenhum módulo para Educação Infantil.Depois eles pensaram que o oitavosemestre seria um módulo optativo paraEducação Infantil. Mas assim nós nãocontemplávamos nossa expectativa. O quenós queremos é a proposta de EducaçãoInfantil diluída em todos os módulos, enão apenas no último, como optativa, ain-da!!! Foi apresentado isso, nós novamentepropomos alteração.

Enquanto a Rede Municipal continuaainda sem definir seu projeto de habilita-ção dos professores não graduados, umGestor da Direc-20 (2001) informa queestá acontecendo a licenciatura dos ba-charéis da Rede Estadual que atuam emdisciplinas que mais reprovam, como asdisciplinas exatas. Em 2002 há a inten-ção de estender a licenciatura para osprofessores de 1a a 4a séries. O curso éministrado em Convênio com a Universi-dade de Santa Catarina e conta com oacompanhamento de professores daUESB. Trata-se de uma proposta deeducação à distância, com um momentopresencial em Salvador (uma semana) esem tirar o professor da sala de aula. Omesmo Gestor da Direc-20 afirmou que:

É uma proposta da Secretaria licenciarem serviço? Claro! Nós não vamos maistirar o professor da sala de aula paralicenciar nem para capacitar, não! Aca-bou-se isso!! Você tem que fazer isso é naprática! É trabalhando! Para você ver atéos frutos do que você está aprendendo, sevale a pena ser aplicado ou não! Aí, sim.Você vê uma licenciatura de qualidade.

Para os professores a questão da valori-zação passa, principalmente, pelo paga-

mento de bons salários e se reflete naqualidade do ensino. Estes dois focos,segundo um Gestor do SIMMP (2001),não vêm sendo devidamente contem-plados pelo Fundef.

Na verdade, nós não tivemos nenhumimpacto financeiro. [...] Hoje o piso sala-rial do professor em Vitória da Conquistaestá abaixo do salário mínimo! A refe-rência é abaixo do salário mínimo.O salá-rio mínimo hoje está em torno de cento eoitenta reais e o nosso piso referencialestá em torno de cento e cinqüenta e cincoreais. [...] A condição do nosso professorhoje, é pior do que em 1997 porquenaquela época nós não tínhamos crédito,portanto nós não devíamos! E hoje nóstemos crédito e estamos enrolados nosbancos porque abriram-se para emprés-timos.[...]

Existe hoje uma administrador dentro daSMEC que não é um educador. Está muitopreocupado agora em organizar a estru-tura das escolas e a questão pedagógicacontinua realmente muito embrulhada.Nós ainda não conseguimos esclarecerqual é mesmo a proposta pedagógica queexiste. [...] Então nós nos debruçamosrealmente na mobilização, na organiza-ção, no trabalho de formação, para quenós possamos adquirir uma consciênciamais crítica, um grau de politizaçãomaior, entendendo que o trabalhador sóvai conseguir mesmo alcançar a sua dig-nidade, nesse processo de valorizaçãofinanceira e profissional, a partir do seuengajamento na luta, a partir da suaconsciência crítica. Eu acho que a políticado Fundef contribuiu um pouquinho tam-bém para aguçar a rebeldia dos professo-res porque saíram do anonimato, saíramdo adormecimento e perceberam a ne-cessidade de muito engajamento, muitaunião, um processo de mobilização maisforte, um grau de organização maior delesnas unidades de ensino.



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Um Gestor do Conselho Municipal deAlimentação Escolar (2002) enfatiza a im-portância do envolvimento e da prepara-ção do professor: “Tudo depende do pro-fissional! Até a qualidade do ensino!"Evasão, aprovação, reprovação, repetência,dependem do profissional da Educação,do compromisso com a Educação."Temque ter qualidade de ensino! Tem que tero aperfeiçoamento do professor!".

As discussões do Projeto para Habilitaçãodos Professores da Rede Municipal co-meçaram em 1999 e prosseguiram por todoo ano 2000. Em 2001 foi apresentado pu-blicamente, num seminário, e encaminhadoao Conselho de Ensino, Pesquisa e Exten-são (Consepe), da UESB, onde foi "apro-vado com uma ressalva de aprimorar oprojeto e é com essa ressalva, que estáuma polêmica danada dentro da Univer-sidade", afirma um Gestor do SIMMP(2001). A Prefeitura está estudando ascondições para bancar o projeto. Este es-tudo, entretanto, não tem avançado emfunção da reavaliação e de uma nova pro-posta que a UESB está preparando.Não há,portanto, nada definido: ainda não existea proposta e ainda não se sabe se, nemcomo, a Prefeitura encontrará verbas paraa implementação desse curso.

Em documento divulgado pela internet emfevereiro de 2002 com o título "Sabe porque os professores do Município estãoparalisando?!!!", o SIMMP, apresenta umesboço, em dez itens, da situação educaci-onal do Município sob a ótica dos profes-sores: 1. as reformas educacionais propos-

tas pela atual Administração Municipalestão sucateando o Ensino Público Muni-cipal em Vitória da Conquista; 2. não existeum Projeto Pedagógico definido para oEnsino Público Municipal; 3. pela ausênciado Projeto Pedagógico do Município, a qua-lidade de ensino está ficando precária equem sofre com isso são professores ealunos; 4. existem 85% de docentes - apro-ximadamente 800 professores no EnsinoFundamental (1ª a 4ª séries) - necessitandode formação profissional em nível univer-sitário, conforme exigência da nova LDB,com prazo até 2010; 5. o Governo Municipalnão tem tomado medidas eficientes paraagilizar a formação universitária dos pro-fessores; 6. A falta de formação universitá-ria pode causar demissões futuras; 7. anova programação para as turmas de 5ª a8ª séries está distanciando os professoresdas suas áreas de ensino, acumulando dis-ciplinas; 8. os professores têm sofrido maustratos quando atendidos pelos cargos deconfiança da Secretaria Municipal de Edu-cação (SMED); 9. as salas de leitura estãosendo fechadas impedindo o incentivo àconstrução de leitores; 10. o salário dosprofessores municipais é o menor do esta-do da Bahia (SIMMP, 2002).

INFRAESTRUTURA

Em 1998 o reajuste de 20% para os profes-sores foi negociado para vigorar a partirde fevereiro. Como as verbas do Fundefforam liberadas a partir do mês de janeiro,a Administração Municipal teve, nesse mês,as verbas correspondentes ao reajuste dos



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professores para aplicar em reforma e cons-trução de escolas e na compra de carteiras."Isso só foi possível em janeiro de 1998.De lá para cá a gente tem percebido quehouve muitas dificuldades, muita dispa-ridade entre os recursos e a manutençãodo Ensino Fundamental", declarou umGestor do SIMMP (2001).

A Rede Municipal vinha mantendo, tantona zona rural como na zona urbana, escolasfuncionando em casas e salas alugadas,sem as condições necessárias para o de-senvolvimento das atividades escolares.Com o aumento do número de alunos de 1a

a 4a séries e a criação de turmas de 5a a 8a

séries, a partir de 1997, a prática de aluguelde espaço físico pouco apropriado se acen-tuou. O depoimento de um Gestor da Direc-20 (2001) dá conta da precariedade dasescolas que funcionavam em espaços alu-gados:

Infelizmente, o que a gente percebe, àsvezes, é que não há uma preocupaçãomuito grande com o espaço físico. Qual-quer lugar é lugar, contanto que o alunovenha para a Rede Municipal! Então, àsvezes a gente fica um pouco chocada dever os ambientes nos quais os meninosficam. Não são ambientes confortáveis!

Para um Gestor Educacional (2001) o privi-légio dado ao salário dos professores nosúltimos quatro anos levou à existência de"problemas físicos grandes. Nós temosproblemas nas estruturas das escolas".Com o Orçamento Participativo foi possí-vel aprovar a construção de prédios pró-prios para escolas que funcionavam emcasas alugadas, como foi o caso da Escola

Municipal Zica Pedral e da Vila Vicentina,e para a ampliação de escolas que tinhamturmas funcionando em salas alugadas,como aconteceu nas escolas de José Gon-çalves e Inhobim. Segundo um represen-tante do Conselho de Acompanhamentoe Controle Social do Fundef (2001) os 10%que sobram para a manutenção da rede "épouco num Município onde nós temos232 escolas, inclusive na zona rural". Háescolas, principalmente na zona rural, quenão dispõem de espaço físico adequadopara guardar merenda nem de instalaçõeshidráulicas, recebendo, geralmente, água decacimba, de açudes ou trazidas em cami-nhões-pipa.

Um representante do Conselho Municipalde Educação (2002) afirma que:

o Fundef favoreceu a ampliação da rede,a melhoria dos prédios escolares, a aqui-sição de material didático básico: tinta, giz,papel... não o supérfluo, mas, o básico parafazer funcionar as atividades pedagógicas.Isso melhorou consideravelmente.

Às escolas da zona rural isoladas, quefuncionavam sem nenhuma estrutura, foidada uma infra-estrutura mínima. "Quasetodas elas foram reformadas". Para umadas Diretoras das escolas municipais dazona rural (2002) "a parte de material di-dático está deixando mais a desejar doque a estrutura física da escola e o mo-biliário”. Um Gestor Municipal (2001)afirma que:

nesse momento nós estamos com um de-bate de como melhorar essas estruturas.E temos melhorado! Há escolas que fun-cionam com metade das salas alugadas e



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hoje já estamos construindo quatro, cinco,seis, oito salas.

Para uma das Diretoras de escolas munici-pais da zona rural (2002),

de um modo geral, de 1997 para cá houvemelhoria tanto na questão física da escolaquanto material. A gente sabe que essematerial pedagógico ainda é muito poucomas em relação a antes de 1997, houve umamelhora substancial. Está facilitando parao professor. Inclusive já tem escolas que têmcomputadores.

Muitas das pequenas reformas na escolavêm sendo realizadas com dinheiro doCaixa Escolar, como: reparos em paredesrachadas, construção de sala para o pro-fessor e construção de muro ao redor daescola. Neste caso, segundo um Gestor doSIMMP (2001), os professores tiveram queoptar pelo muro porque:

estava um perigo danado.O professorestava dando aula e, daqui a pouco, re-cebendo pedra na cabeça. Então muitosdiretores começam a utilizar o dinheirodo Caixa Escolar para investir tambémna estrutura da escola. Eu acho que nossoprofessor tem feito muito malabarismopara conseguir manter as escolas funci-onando.

A precariedade do transporte de profes-sores vinha dificultando o funcionamentoregular das escolas localizadas na zonarural. A partir de 1998 medidas vêm sendoempreendidas no sentido de atender tan-to os professores quanto os alunos. Alémdo transporte de professores e alunosdo Ensino Fundamental da Rede Muni-cipal, a Prefeitura vem assumindo tam-

bém o transporte de alunos para o EnsinoFundamental e Médio da Rede Estadual,como explica um Gestor do Município(2001):

Hoje nós estamos trazendo 840 adoles-centes e jovens para estudar o 2o Grauem Vitória da Conquista. Gastamos emtorno de R$45.000,00 a R$50.000,00 pormês de ônibus e passagens por conta dosginásios que abrimos!.

A aplicação de verbas municipais para otransporte de alunos para o 2o grau2 naRede Estadual tem sido motivo de con-trovérsias entre os professores. Referentea isso comenta um Gestor do SIMMP(2001):

Nós percebemos que o valor que segastava para transporte estava muito altopelo serviço que a Administração estavaprestando. Aí nós descobrimos que umaparte desse dinheiro estava sendo desti-nada à compra de vale transporte parabancar alunos da zona rural para Con-quista, que não estavam no Ensino Fun-damental mas que já estavam no EnsinoMédio. E que esses recursos quem deveriaestar bancando era o Estado! E no entantoo Estado não está cuidando da obrigaçãodele. Nós entendemos que é um benefíciosocial, mas isso está prejudicando dire-tamente o professor do Ensino Funda-mental porque ele está deixando de teresse dinheiro injetado no seu salário. Aescola está deixando de receber o bene-fício porque o Governo está benefician-do uma camada da sociedade, ou umserviço que não é mais dele. Mas aí vêmtodos os interesses políticos por trás dis-so tudo. A política do populismo. Infeliz-mente[...] o Governo Popular Parti-cipativo não é muito diferente dos go-vernos neoliberais que nós temos poraí, não.



2 20grau- atual Ensino Médio

170

Apesar das controvérsias, a importânciadas verbas do Fundef no empreendimentodo transporte escolar para professores ealunos é reconhecida, como se pode cons-tatar no depoimento da representante doConselho Municipal de Educação (2002):

O transporte escolar para os alunos foigarantido. Continua sendo garantido. Semo Fundef nós não poderíamos garantir arede de transporte que nós possuímos hoje,em Vitória da Conquista. Sem o Fundefseria impossível!

Segundo as planilhas fornecidas pelaSMEC (2001), 3.559 alunos foram benefi-ciados com o serviço de transporte esco-lar gastando-se nesse ano R$ 339.391,63com passagens e aluguel de ônibus.

RESUMINDO

A partir das entrevistas e de dadoscoletados durante o estudo verifica-seque em Vitória da Conquista há um esforçopor parte do Governo Municipal no senti-do de ampliar o atendimento ao EnsinoFundamental e empreender uma GestãoEducacional Participativa. Os achadosprincipais do estudo apontam que:

• a Rede Municipal, que ainda não se cons-titui enquanto Sistema Municipal de Edu-cação, tem procurado empreender formasde atuação democrática através da instala-ção de Colegiados Escolares, entretantoautonomia e democratização constituem-se ainda objetos de luta e construção coleti-vas;

• as escolas municipais passaram de 22.394alunos no Ensino Fundamental, em 1997,

para 36.205 em 2000, com maior concen-tração nas classes de 1a a 4a séries. A RedeEstadual, com maior concentração em clas-ses de 5a a 8a séries, passou de 22.806alunos em 1997 para 26.618 em 2000(INSTITUTO NACIONAL DE ESTU-DOS E PESQUISAS EDUCACIO-NAIS, 1997-2000). O aumento quantita-tivo, entretanto, não se fez acompanharde melhor desempenho de professores ealunos;

• os professores da Rede Municipal ti-veram regularizado o pagamento mensalde seus salários entretanto, de 1998 a2001, indexando-se os valores, houve umaredução salarial de 25,30% em relação aopiso salarial, de 22,05% em relação ao sa-lário médio e de 20,26% em relação aoteto salarial (VITÓRIA DA CONQUIS-TA, SECRETARIA DE ADMINISTRA-ÇÃO, 2001);

• o projeto para habilitação de cerca de80% dos professores do quadro munici-pal ainda sem curso superior caminha va-garosamente entre focos de discussão naUESB, na Prefeitura Municipal e noSIMMP, e a Secretaria de Finanças ain-da não sabe quando nem como arcar comas despesas desse projeto;

• a estrutura física das unidades escolarestem sido objeto de atenção mas ainda hámuito o que fazer para o provimento re-gular de materiais didático-pedagógicosquantitativa e qualitativamente adequadosàs necessidades de cada escola;

• a Prefeitura Municipal tem arcado com otransporte não só de professores e alunosda sua rede de ensino mas, também, de alu-nos da zona rural que estudam em classesde Ensino Fundamental e Médio de Esco-las Estaduais. A utilização de verbas mu-nicipais para cobrir despesas que o Estadose nega a realizar, tem sido objeto de dis-cussão entre os professores que, entretan-to, reconhecem o benefício prestado a es-ses alunos.



171

Todas as pessoas entrevistadas concor-dam que a situação das escolas municipaisestá melhor depois que foi implementadoo Fundef e pode-se apresentar com oimpactos positivos em Vitória da Con-quista:

• o aumento da matrícula no EnsinoFundamental;• a implantação de classes de 5a a 8a

séries;• a construção de escolas e salas deaula;• a regularização do pagamento dosprofessores e o serviço de transporteescolar para alunos e professores dazona rural.

Entretanto, muito há ainda por fazer nosentido de conseguir a aprovação doPlano de Carreira dos Profissionais daEducação, a melhoria da qualidade deensino, a qualificação dos professores,a otimização das condições salariais dosprofessores, o aumento dos índices deaprovação escolar, a redução dos índi-ces de abandono escolar e a atuaçãoeficiente de todos os profissionais en-volvidos no processo educativo: naescola, nos Colegiados Escolares, nosConselhos (de Educação, de AlimentaçãoEscolar, do Fundef), na Universidade(UESB), na Secretaria Municipal deEducação e na Prefeitura Municipal deVitória da Conquista.

Vitória da Conquista: educational policyand the Fundef

Abstract: This paper presents an overview ofVitória da Conquistas's educational politics, asthey pertain to the Fundef, focusing on thecategories: municipalization and educationalmanagement; autonomy and democratizationof the municipal education system; studentenrollments (qualitative and quantitativeattendance); teachers (valorization, qualificationand salary level); and infrastructure.

Keywords: Fundef; Educational management;Vitória da Conquista (BA); Brazil.

Vitória da Conquista: política educativay Fundef

Resumen: Este trabajo presenta una lectura dela política educativa en Vitória da Conquista enrelación con Fundef, focalizando las categorías:municipalización y gestión de la educación;autonomía y democratización del sistema muni-cipal de educación; estudiantes (atención cuan-titativa y cualitativa); profesores (valorizacióncualificación y salarios) e infraestructura.

Palabras-clave: Fundef; Gestión de la educación;Vitória da Conquista(BA); Brazil.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996.Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Naci-onal. In: SAVIANI, Dermeval. A nova lei da edu-cação. 2.ed. Campinas, SP: Autores Associados,1997. p.163-188.

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172

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LEITE, Maria Iza Pinto de Amorim. Méritos epecados do ciclo no ensino fundamental: aná-lise da implantação do ciclo de aprendizagem nasescolas da Rede Municipal de Vitória da Conquista.272 f. Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais)- Pontifícia Universidade Católica, São Paulo, 1999.

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OLIVEIRA, Romualdo Luiz Portela de. Processode implantação e impacto do Fundef em esta-dos e municípios: casos e comparações comvistas a uma análise: projeto de pesquisa emrede nacional. São Paulo, 2001.

SINDICATO DO MAGISTÉRIO MUNICIPALPÚBLICO, SIMMP. Sabe por que os professo-res estão paralisando?!!!. Vitória da Conquista2002. Documento/panfleto divulgado via e-mail,28 de fevereiro de 2002.

VITÓRIA DA CONQUISTA (BA). Lei N° 394/87:dispõe sobre a estruturação do Magistério PúblicoMunicipal de Vitória da Conquista.Vitória daConquista (BA), [1987].

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______.Coordenação Pedagógica. Programa deeducação de jovens e adultos. REAJA. Fun-damentos I.Vitória da Conquista,1999.

Sobre a autora:

1Maria Iza Pinto de Amorim LeiteLicenciada em Pedagogia. Mestre em CiênciasSociais, PUC/SP. Doutoranda em Educação,UFBA.Orientador: Dr. Robert E.Verhine.E-mail:[email protected]

Endereço Postal: Avenida Olívia Flores, 900-Bairro Candeias. Vitória da Conquista - Bahia,Brasil. CEP: 45055-090



173

INTRODUÇÃO

Estudar o processo de implantação e oimpacto do Fundef em estados e municí-pios, analisando e comparando casoscom vistas a uma avaliação, são açõesque integram um projeto de pesquisa,desenvolvido em rede nacional, sob aresponsabilidade técnica e institucionalda Universidade de São Paulo, (USP) eda Universidade Federal do Rio Grande doSul (UFRGS), envolvendo na Bahia, osmunicípios de Salvador, Alagoinhas, Vitó-

ria da Conquista, São Sebastião do Passée Governador Mangabeira.

A avaliação realizada no município deAlagoinhas envolveu o levantamento eanálise de dados financeiros relacionadoscom o Fundef e das políticas públicasdirecionadas à educação básica, com des-taque para o ensino fundamental uma vezque esse Fundo se destina exclusivamentea esse nível de ensino. Contudo, este arti-go dá mais destaque a um dos aspectos doestudo, ou seja, a percepção de gestores ede outros profissionais envolvidos com aeducação no município, conselheiros e sin-dicalistas, quanto às novas políticas públi-cas de ensino e suas interfaces com oFundef, buscando uma avaliação dos res-ponsáveis por sua implantação.

PERFIL DO MUNICÍPIO

O Município de Alagoinhas está localizadono litoral norte da Bahia, na região eco-nômica RE-02 e é sede da região adminis-

O Fundef no município de Alagoinhas: uma avaliação deimpactos1.

Luiz Fernando Silva2

Daniela Reis Vianna3

Resumo: Este artigo, elaborado a partir de umestudo de caso que trata da avaliação de impacto doFundo de Manutenção e Desenvolvimento do En-sino Fundamental e de Valorização do Magistério -Fundef, realizado no Município de Alagoinhas,Bahia, destaca um dos aspectos do estudo, ou seja,a percepção de gestores e de outros profissionaisenvolvidos com a educação no município, tais comoconselheiros e sindicalistas, quanto às novas polí-ticas públicas de ensino e suas interfaces com oFundef, buscando uma avaliação dos responsáveispor sua implantação.

Palavras-chave: Políticas públicas de ensino; Ava-liação de políticas públicas; Fundef

1Texto produzido no contexto das atividades da Pesquisa em Rede Nacional sobre o "Processo de Implantação e Impacto do Fundef em Estadose Municípios: casos e comparações com vistas a uma avaliação", desenvolvida no Estado da Bahia sob a coordenação do Professor DoutorRobert E. Verhine. Participaram do projeto como pesquisadores: Ana Lúcia França Magalhães, Dora Leal Rosa, José Wellington Marinho deAragão, Maria Iza P. de Amorim Leite, Luís Fernando Silva, Cláudia Dias Silva e como bolsistas de iniciação científica: Marcos Paulo Pereirada Assunção, Daniela Reis Vianna e Márcia Knop.


174

trativa RA-03. O Município de Alagoinhasteve origem em um povoado, que cresceuem torno de uma capela construída porum padre português, em terras do muni-cípio de Inhambupe, em fins do séculoXVIII. Este povoado nasceu com o nomede Freguesia da Água Fria, depois deno-minado Freguesia de Santo Antônio dasLagoinhas e Vila de Santo Antônio d'Alagoinhas. O novo município, criado em1853, teve seu território desmembrado deInhambupe (Site Oficial da Prefeitura).

Em 1863, com a inauguração de um trechoda estrada de ferro Bahia - Sergipe, foiconstruída a Estação de Alagoinhas, cujalocalização ficava a 3km da sede do muni-cípio. A estação de ferro atraiu moradorese comerciantes gerando um processo dedecadência do núcleo municipal. Mais tar-de, em 1868, a própria sede do governo foitransferida para a área da estação e a partirdaí, a vila progrediu muito, até tornar-se

cidade, através da Lei Provincial 1957,de 07/061880.

O nome Alagoinhas deriva de uma carac-terística geográfica da região, ou seja, apresença de muitos rios (Sauípe, Catu,Subaúma, Quiricó), lagoas e córregos.Uma de suas maiores riquezas é a exce-lência da qualidade de sua água, que fazparte do aqüífero que vai de Dias D'Ávilaaté Tucano.

Nos últimos trinta anos, foi registradoum aumento de 60% da população resi-dente no município de Alagoinhas. En-quanto a população urbana aumentou arural, em 1991, decresceu, registrando-seum crescimento da taxa de urbanização de7,18%. Contudo, não houve aumento sig-nificativo da taxa de urbanização entre osanos de 1991 e 2000, sendo a diferença ape-nas 1,3%, como mostra o gráfico apresen-tado a seguir:

No município a população feminina é maisnumerosa que a masculina, registrando-semaior presença das mulheres no ambiente

urbano, quadro este que se inverte na zonarural, onde a população masculina é maisnumerosa. Apesar de não existir pesquisa

2190856055

22531

79643

1736199379

17655

112440

-10000 10000 30000 50000 70000 90000 110000 130000 150000

1970

1980

1991

2000

UrbanaRural

Figura 1 - População do Município de Alagoinhas no período de 1970 a 2000


O Fundef no município de Alagoinhas: uma avaliação de impactos

175

que confirme, a observação direta indicauma fuga constante e significativa dosjovens para a Região Metropolitana deSalvador - RMS, onde é maior e maisvariada a oferta de empregos e, sobretu-do, em função da atração exercida pelamaior possibilidade de realização de cur-sos de nível superior na capital, mesmodispondo o município de uma unidadeuniversitária pública, que integra a Uni-versidade do Estado da Bahia (UNEB).

Hoje, a cidade de Alagoinhas é consideradaum grande centro urbano dispondo devárias organizações e serviços. Conside-rando o aspecto econômico, o Municípiode Alagoinhas tem na atividade agropecu-ária uma grande fonte de arrecadação.Estão instaladas no município várias in-dústrias que integram o Distrito Industrialde Sauípe, com empresas de médio porte,além de estabelecimentos comerciais.

Também, Alagoinhas dispõe de uma ra-zoável infra-estrutura no que tange àenergia elétrica, ferrovia e rodovias Esta-dual (BR 110) e Federal (BR 101) que lhedão acesso às áreas circunvizinhas doEstado da Bahia e a outras Unidades daFederação, destacando-se no setor dostransportes as empresas rodoviáriasCatuense e Santa Maria.

Atualmente, estão à frente da gestão mu-nicipal, governantes eleitos em 2000, repre-sentantes do Partido dos Trabalhadores(PT), juntamente com a coligação feitapelos partidos de oposição (PT / PSB / PDT/PC do B/PPS). Os eleitos contaram com44% de aprovação do eleitorado no mu-

nicípio de Alagoinhas.

Esta gestão adotou o planejamento par-ticipativo para traçar o desenvolvimentosustentável para o município, definindometas de intervenção nas principais áreas,como: assentamento, educação, saúde,desenvolvimento rural e agrícola, meioambiente e desenvolvimento, pobreza erecursos hídricos.

Passando a destacar o perfil educacionaldo município, registra-se que a políticaeducacional, cultural e desportiva deAlagoinhas tem sua definição nas leis enos planos de ação municipal.

A Lei Orgânica do Município (LOM),criada em 23 de dezembro de 1990 trata,em vários artigos, da oferta do ensino mu-nicipal, envolvendo determinações rela-tivas a: obrigatoriedade e gratuidade doensino fundamental; atendimento espe-cializado a portadores de necessidadesespeciais; atendimento em creches e pré-escolas; oferta de ensino noturno regu-lar; desenvolvimento de programas desuprimento de material didático, de ofertade transporte escolar, de alimentação eassistência à saúde; garantia de acessodo adolescente trabalhador à escola; apli-cação dos 25% resultantes da receita deimpostos e transferências (LOM, artigos120, 122 e 129).

A LOM também regulamenta a obriga-toriedade de oferta do Ensino Fundamen-tal na zona rural, a todo cidadão em idadeescolar correspondente e implantação deprograma de alfabetização de adultos. As-


Luiz Fernando Silva - Daniela Reis Vianna

176

seguram-se também as instalações de cre-ches e unidades escolares para atendimen-to à pré-escola e ao ensino fundamental,estabelecendo que, nas comunidades ondehouver a impossibilidade de implantaçãode escolas, será fornecido o transportegratuito ao estudante.

No que diz respeito à duração das ativi-dades escolares, a LOM de Alagoinhasdefine, como prioridade, a criação de es-colas de tempo integral, com áreas deesporte e lazer e com ênfase em ativida-des que desenvolvam a criatividade doeducando, considerando os setores dapopulação de baixa renda, estendendo-seprogressivamente a toda rede municipal,pela ampliação das escolas já existentesaté alcançar a mesma organização das queserão criadas. (LOM, artigos 121 e 133).

O Conselho Municipal de Educação, cria-do pela Lei 1.187/97, passou por algumasreformulações através do Decreto 1.234/98,tem por finalidade exercer as funçõesnormativas, deliberativas e consultivas re-ferentes à educação, na área de competên-cia do Município de Alagoinhas. EsteConselho tem em sua composição, repre-sentantes dos servidores municipais, da co-missão de educação da Câmara Municipal,do Sindicato dos Servidores Municipais,da Secretaria Estadual de Educação, dosalunos matriculados na rede municipal,de associações de moradores, de associ-ações de pais e alunos, de professoreslotados na zona rural da rede municipal,de servidores municipais lotados na Se-cretaria Municipal de Administração e

Fazenda, da Delegacia Sindical (APLB),da comunidade acadêmica. Os Conselhei-ros têm mandato de 02 anos com a possi-bilidade de recondução por mais um pe-ríodo, desde que obedecida a renovaçãoem pelo menos um terço.

É competência do CME: (a) elaborar e re-formar seu regimento, que será submeti-do à aprovação do Chefe do ExecutivoMunicipal; (b) interpretar, no campo desua competência e jurisdição, as disposi-ções das leis educacionais; (c) fixar nor-mas para autorização e funcionamentodos estabelecimentos; (d) fixar critérios,sugestões e medidas para a matrícula na1º série do Ensino Fundamental; (e) reco-mendar fiscalização dos estabelecimentosde Ensino Fundamental, da rede escolardo Município de Alagoinhas, propondoa interdição daqueles cujo funcionamentocontraria a legislação em vigor e outrascompetências relacionadas com a análi-se de recursos interpostos pela inter-pretação da legislação educacional ecom seu próprio regimento.

Em 2002, ano da realização da pesquisa,o município de Alagoinhas contava com47 escolas estaduais (educação infantil,ensino fundamental e médio), com umtotal de 29.915 alunos; 110 escolas mu-nicipais (educação infantil e ensinofundamental), com matrícula de 14.138alunos; 35 escolas particulares (educaçãoinfantil, ensino fundamental e médio),com 6.966 alunos, além de uma UnidadeUniversitária Estadual-UNEB- Campus IIAlagoinhas com uma oferta concentrada



177

em cursos de licenciatura, inclusive aLicenciatura para as Séries Iniciais do EF,além de cursos de especialização na áreade educação.

POLÍTICA EDUCACIONAL LOCAL EO FUNDEF

Para perceber a visão de gestores e depessoas da comunidade, representantesde órgãos ou instituições que lidam diretaou indiretamente com a educação, acercadas políticas educacionais locais, foramrealizadas 09 entrevistas. O Quadro 1, aseguir, apresenta os entrevistados e asinstituições ou órgãos a que estavam

vinculados no período de realização dapesquisa.

A atual gestão do município de Alagoinhas,que teve início em 2000, vem conduzindouma série de mudanças, seguido as dire-trizes partidárias(PT) envolvendo a parti-cipação da população nas definições depolíticas públicas o que, conseqüente-mente, fortalece o controle social, atravésda prática do planejamento/orçamentoparticipativos na busca de uma gestãodemocrática. No campo da educação, oque se deseja conquistar é a democratiza-ção da educação envolvendo a democrati-zação do acesso à escola e do conheci-mento e a democratização da gestão.

Entrevistados Instituição/Órgão* Secretaria Municipal de Educação* DIREC 3 - Alagoinhas* Diretor de Escola Estadual* Diretor de de Escola Municipal

Vereadores * Câmara Municipal - Representante da Comissão de Educação

* Conselho Municipal de Educação* Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundef* Conselho Municipal de Alimentação Escolar

Sindicato * Representante da APLB - Alagoinhas

Gestores

Conselheiros

Municipais

Quadro 1-Entrevistas realizadasMunicípio: Alagoinhas

Deste modo, em 2002, quando foram le-vantados os dados e informações para com-posição do estudo de caso sobreAlagoinhas, ainda estavam sendoconduzidas as ações de reorganização dosórgãos de participação social nas questõesde educação, ou seja, dos Conselhos Mu-nicipais - Conselho Municipal de Educa-ção, Conselho de Acompanhamento e

Controle Social do Fundef, Conselho Mu-nicipal de Alimentação Escolar. Também,para conquistar mais autonomia estavasendo elaborada a Lei para a criação do Sis-tema Municipal de Ensino.

Enquanto em 2002, a reorganização dos con-selhos e a montagem do sistema munici-pal de ensino ainda estavam em processo,



178

4Foram entrevistados dois dirigentes de escolas públicas - uma escola municipal de ensino fundamental (1a a 8a. série) de porte médio e umaescola, de grande porte, que oferece ensino fundamental (5a a 8a série) e ensino médio.

já tinham sido implantados, em todas asUnidades de Ensino, os Colegiados Esco-lares, criando-se desta forma, segundo umdos entrevistados:

mecanismos que estimulam a iniciativa ea participação das comunidades escola-res e locais nas decisões da Instituição,proporcionando a parceria entre comu-nidade e escola, oportunizando assimuma gestão democrática. (DIREC 03 -Alagoinhas)

Também, a Secretaria Municipal de Educa-ção (SME), para a realização dessas ações,estava buscando a parceria de universida-des, como a Universidade Federal da Bahia(UFBA) e a Universidade do Estado daBahia (UNEB).

A Visão dos Gestores

O representante da SMEC ao ser indagadoquanto às mudanças ocorridas nos doisúltimos anos no campo educacional deumaior destaque às questões de capacitaçãoe de reorganização do trabalho pedagógico,enfatizando que a prioridade estabelecidaem 2001 voltava-se para a capacitação emserviço, através de jornadas pedagógicas,que buscavam a capacitação dos profes-sores,

[...] no que diz respeito à reflexão e aopensar. Nós fizemos uma primeira jornadatoda baseada no trato reflexivo do profes-sor, na consciência crítica, do que é aeducação, o porque da educação e o comoda educação e não somente, o que fazercom a educação, o que até então era umapreocupação da Secretaria - equipar o

professor para trabalhar em sala de aula,mas muitas vezes isso se fazia de formamecânica, porque não se tinha um acompa-nhamento desse desenvolvimento crítico doprofessor[...] Então nós partimos assim, deuma jornada em que foram discutidos ostemas: o que é educação de qualidade, oque é ética, o que é pluralidade. Depoisdisso, nós já tivemos o primeiro encontrode nucleação de planejamento, onde jáforam discutidos alguns projetos pedagó-gicos. Algumas escolas já definiram oprojeto pedagógico, uma meta, para o anoletivo de 2002, mas nesse ano nós vamostambém estar trabalhando com o Projetode Desenvolvimento Escolar, o PDE, nãoda forma que o Estado faz, mas de umaforma mais consciente, de se trabalhar comprojeto, mas o porque desse projeto, o queé que se quer alcançar realmente.

Também, destacou que,

[...] estão sendo desenvolvidos - um Pro-jeto de Aprendizagem Seqüencial (PAS),que transformou a seriação em ciclo e umProjeto de Aprendizagem em Ciclo praJovens e Adultos (PRAJAC). Trabalhamoscom a Pedagogia de Projetos, cabendo àescola, escolher sub-temas, a partir de umtema geral que é desenvolvido por todos osprofessores nas jornadas pedagógicas. Nósfazemos os planejamentos nucleados...algumas escolas se reúnem, pró-afinidade,e fazem um planejamento conjunto, a partirdaí se define o tema geral do trabalho e sãodestacados os sub-temas pra se trabalhardurante o ano. (Secretária de Educação).

As diretoras entrevistadas4 expressaramsua percepção no que diz respeito à aplica-ção dos recursos financeiros à educação,afirmando a dirigente da escola municipalque as questões relacionadas com dinheirosempre ficam "camufladas", não sendoabertamente apresentadas e discutidas,



179

destacando que essa forma de procederimpede que professores e diretores conhe-çam em profundidade este assunto. Emcerto momento, chegou mesmo a declararque desconhece o Fundo e os objetivos desua criação, indagando qual o significadoda sigla Fundef. Também, esta mesma di-retora, não tendo clareza quanto à origemdos recursos financeiros que chegam àunidade escolar, atribuiu ao Fundef o fi-nanciamento de todos os projetos desen-volvidos pela instituição que dirigia.

A diretora da rede estadual, em sua entre-vista, mostrou que conhece os objetivosdo Fundef, chegando a fazer uma aprecia-ção dos projetos que estavam sendo de-senvolvidos no município e em sua unida-de escolar, indicando a relação entre aexpansão das matrículas, a melhoria daqualidade do ensino e da a infra-estruturaeducacional e os recursos destinados aoensino fundamental.

As duas diretoras, analisando o quadrode mudanças no município, destacaramquestões relacionadas ao aumento denúmero de vagas no ensino fundamental,aos projetos pedagógicos, à insatisfaçãodos professores quanto às políticas sala-riais e à participação da comunidade nasquestões educacionais.

Quanto à expansão das matrículas, as dire-toras foram unânimes em declarar um cres-cimento significativo das escolas de bair-ros com oferta de ensino fundamental de1a a 8a série. Por outro lado, observaram

que não houve um dimensionamento doespaço físico para atender a grande deman-da em alguns bairros, o que tem resulta-do em turmas de 48/50 alunos para es-paços pequenos.

Quanto à melhoria da qualidade do ensi-no, as diretoras entrevistadas centraramsua fala nas questões pedagógicas, sendodestacados os projetos que buscam: (a)correção da distorção idade-série atravésda regularização do fluxo (projeto de acele-ração na rede estadual e projeto de apren-dizagem seqüencial (PAS) na rede muni-cipal); (b) melhoria da produtividade doensino ou da diminuição da repetência eda evasão (projetos de: alunos monitores,esporte na escola, rádio estudantil e jornalestudantil da rede estadual); (c) melhoriada qualidade do ensino (capacitação deprofessores, ampliação do acervo de livros,assinatura de revistas, aquisição de equi-pamentos de informática e de tecnologiaseducacionais e outros).

Considerando a relação estreita entre for-mação/capacitação dos professores comoum dos fatores da qualidade do ensino, asdiretoras avaliaram a situação dos seusprofessores como bastante satisfatória,tendo a grande maioria curso superior eespecialização ou reciclagem. Contudo ob-servam que este nível de formação não temsido suficiente para marcar uma melhoriado trabalho escolar, considerando a insa-tisfação do professorado frente às ques-tões relacionadas com o salário. Comoexemplo, são registrados a seguir alguns



180

depoimentos das duas diretoras entrevis-tadas:

[...] quando um professor conclui umcurso e tem o direito de mudar de nível, aPrefeitura alega que não tem verba. Issocria uma certa insatisfação [...] (Diretorada escola municipal).

[...] também, na última gestão houve muitasgreves, porque os salários estavam sempreatrasados, o que não se justifica, porque umaparte da verba do FUNDEF é destinada,exclusivamente, para o pagamento dosprofessores. (Diretora da escola municipal).

[...] no ano passado tive um professor de30 anos de serviço, que chegou aqui naminha sala e disse: Professora, se eu nãovoltar pra dar aula é porque não tenhoR$1,00 real pra pegar o transporte...istome deixa muito preocupada com o nossoprofessor, com o professor de uma manei-ra geral, com o docente, porque quandovocê ouve, um professor de 30 anos deserviço dizer que não tem dinheiro, R$1,00real pra pegar o transporte, isso dá umagrande revolta...eu me pergunto, como éque esse professor vai voltar pra sala deaula, se não tem R$1,00 real para retornar[...] Percebo também, a questão da ali-mentação, do poder aquisitivo mesmo,professores que muitas vezes ficamolhando o que tem na merenda do aluno,porque ele também gostaria de merendar.Essas coisas preocupam, deixam a genteassim com o espírito de revolta muitogrande, então a questão que eu volto afrisar, o FUNDEF tem o objetivo de ma-nutenção e desenvolvimento do ensinofundamental e valorização do magistério,essa valorização tem que estar, ela teriade estar em primeiro lugar, porque issoai é o ponto de partida. (Diretora da escolaestadual).

[...] os professores e outros profissionaisde educação têm se manifestado com arelação às questões salariais com muita

revolta e com muita angústia [...] eu,enquanto gestora dessa escola perceboque isso reflete no funcionamento mesmo,porque o professor desestimulado eleprocura justificar muitas coisas, a suaausência, os seus atrasos, através de suainsatisfação [...] começa a agir de umaforma que compromete o funcionamentoda escola [... ] (Diretora da escola esta-dual).

[...] os professores daqui são bastantepolitizados, estão envolvidos diretamentecom o sindicato e têm participado de to-das as paral isações e movimentosgrevistas... após cada momento de greve eparalisação, eles retornam mais angusti-ados e mais revoltados, porque percebemque não houve avanço, progresso nenhume isso reflete na qualidade do ensino.(Diretora da escola estadual).

[...] eu não sei se eu posso dizer que temhavido negociação, infelizmente ascoisas são impostas, eles voltam... osprofessores fazem suas paralisações,aguardam sempre essas negociações,agora todos querem preservar seu em-prego, querem se manter, então acabamretornando, mas permanecem insatisfei-tos. (Diretora da escola estadual).

Estes depoimentos, relacionados aoperíodo da gestão municipal anterior,quando os docentes se mobilizaramatravés de várias greves por atraso depagamento, mostram a insatisfação dosprofessores com relação às questões sa-lariais. As referidas paralisações afetamo calendário escolar com reflexos negati-vos na oferta do ensino municipal. Poroutro lado, indica que o profissional, quese considera politizado, não faz opção pordeixar esse emprego que não o respeitae não o valoriza, considerando que suaadmissão, por concurso público, lhe ofe-rece certa estabilidade e segurança nesta



181

sociedade marcada pelo desemprego,pelos baixos salários, pelas desigualdadessociais. Nesse caso, prefere lutar pelos seusdireitos e pelo cumprimento da lei, mesmoque isso possa significar alteração de seuperíodo de férias, bem como ampliação dosturnos e semana de trabalho, para reposi-ção dos dias não trabalhados, uma vez quea categoria tem mantido o compromisso dereposição das aulas para não prejudicar osalunos.

Quanto à participação social nas questõesda educação escolar, as diretoras apon-taram as formas de atuação que têm sidopropostas como: Família na Escola, Amigoda Escola, Colegiado Escolar, Comissões eConselhos de Educação. Essa participaçãotem se realizado de forma ampla, no execu-tar de tarefas, na divisão de responsabili-dades e através de outras ações coletivas.As diretoras entrevistadas acreditam que omunicípio de Alagoinhas, atualmente, ad-ministrado pelo PT, tem estimulado a par-ticipação popular e

[...] passa a dar primazia à participa-ção da comunidade, nas discussões deproblemas em geral, tanto educacionais,quanto econômicos e sociais. A Prefeitura,a Secretaria de Educação, convidam apopulação para reuniões, há uma aber-tura maior. A população, os pais de alunos,os próprios alunos estão participandomais. A participação da comunidade emConselhos é muito benéfica, disse a dire-tora. Os pais têm conhecimento de tudo oque acontece na escola, a comunidade emgeral só tem a ganhar com isso. (Diretorada escola estadual).

[...] hoje, para legitimar qualquer açãodentro de uma escola há necessidade de

Colegiados, de Associações... de certaforma, esses colegiados e associaçõesfiscalizam a execução de ações dentro daunidade escolar... eu acho muito impor-tante a criação desses colegiados, porqueeles são formados por vários segmentos:aluno, pais, professores, funcionários,então, nos momentos de discussão nósvamos fazer o que, vamos legitimar de-terminadas ações. O Colegiado Escolaré de extrema importância dentro deuma instituição de ensino. O grêmioestudantil, ele também tem uma impor-tância muito grande [...] essas 'coisas'estão sendo criadas, o propósito, os ob-jetivos são importantes, agora é precisover como estão realmente sendo realiza-das, porque em muitas instituições, as'coisas' acontecem apenas no papel... oColegiado Escolar é um órgão consultivo,fiscalizador, ele colabora na gestão es-colar, ele detecta problemas, ele ajuda,ele facilita muito o processo educacional,então, é preciso que saia do papel e entreem ação, efetivamente. (Diretora da es-cola estadual).

O Controle da Aplicação dos Recursos: avisão dos conselheiros e sindicalistas

Em Alagoinhas, o Conselho de Controle eAcompanhamento do Fundef é constituídopor 05 membros que representam a Se-cretaria Municipal de Educação, os direto-res das escolas públicas do ensino funda-mental do município, os pais de alunosregularmente matriculados no ensino fun-damental, os professores lotados nas es-colas públicas do ensino fundamental e oConselho Municipal de Educação, todos commandato de 2 anos. Tem como competênciaacompanhar e controlar a repartição, trans-ferência e aplicação dos recursos do Fundo;



182

supervisionar a realização do Censo Edu-cacional Anual; examinar os registroscontábeis e demonstrativos gerenciaismensais; emitir em caráter de assessoria,parecer sobre a política de pessoal domagistério municipal (Lei Nº1.185/97).

O acompanhamento do Fundef vemocorrendo através de reuniões mensaisdos membros do conselho, quando sãodiscutidos assuntos relevantes sobre agestão municipal e principalmente sãoanalisados os recursos gastos, relativosao Fundef, sendo realizadas verificaçõesdos extratos bancários e das despesascorrentes, não se observando, contudo,um aprofundamento em relação à análisecontábil5.

O controle da aplicação dos recursos daeducação deve ser realizado tanto porórgãos internos das Secretarias de Edu-cação como por órgãos externos, desta-cando-se neste caso, não só o Conselhode Acompanhamento e Controle Socialdo Fundef, como outros conselhos for-malmente instituídos nos Municípios.Também, as Associações e Sindicatos deprofissionais da educação estão envol-vidos com estas ações de controle dosgastos dos recursos aplicados em educa-ção, buscando cada vez mais tomar conhe-cimento da correta aplicação do dinheiropúblico. Também, os Sindicatos têmacompanhado os processos de prestaçõesde contas e caso observem o uso indevido

dos recursos, têm iniciado ações de de-núncia ao Ministério Público.

No Município de Alagoinhas, na gestãomunicipal que findou em 2000, o Sindica-to dos Professores Estaduais (APLB), quetambém representa os Professores da redemunicipal, acompanhou a aplicação dosrecursos do Fundef e fez várias denúnciasao Ministério Público relativas a obras(Representante da APLB).

Segundo o entrevistado, membro doConselho de Acompanhamento e Con-trole Social do Fundef, ocorreram mu-danças significativas em relação à gestãoeducacional no município de Alagoinhas,principalmente em relação a: regulariza-ção do pagamento do funcionalismopúblico municipal; preocupação com ascondições de funcionamento da escola;atenção redobrada com os orçamentos domunicípio; concurso público para supriras necessidades da rede municipal; ca-pacitação de professores e incentivo naparticipação do funcionalismo no Orça-mento Participativo.

NOTAS FINAIS

A gestão atual adotou em seu projeto po-lítico-administrativo uma postura de trans-parência que busca facilitar, a todo o cida-dão, o acesso às informações relativas aouso dos recursos públicos.

5Aqui é importante lembrar que os pesquisadores só tiveram acesso às atas do período 2000/2001, isto porque os atuais gestores municipaisencontraram as estantes e os computadores "limpos", o que significa que os arquivos digitais foram "deletados" e os processos orçamen-tários e de prestação de contas não integravam a documentação que foi repassada pelos dirigentes que deixaram a prefeitura de Alagoinhas,em dezembro 2000.



183

Desta forma, os pesquisadores puderamchegar às pessoas-fonte com uma certafacilidade e conseguiram suprir a ausênciade dados com as informações coletadasatravés de entrevistas e de indicações defontes que substituíram de certa forma afalta dos dados arquivados na Prefeitura ena Secretaria Municipal de Educação eCultura.

Importa reafirmar que uma lei, que umapolítica pública de financiamento daeducação não têm força suficiente paramudar uma realidade, contudo, uma vonta-de política forte, aliada a uma políticapública pode constituir em elementosessenciais de mudanças.

Em conclusão, são destacadas ações que,a partir de 2001, na perspectiva dosentrevistados, têm tido um impacto posi-tivo na situação da educação no Municí-pio de Alagoinhas as quais resultam deuma gestão responsável com os recursospúblicos e portanto com os recursos doFundef:

• Ação administrativa:

• Controle e avaliação dos recursosfinanceiros, humanos e materiais, es-pecificamente nos dois últimos anos.

• Ação de participação da comunidade:

• Gestão democrática e participativa,pautada na transparência e na agilida-de, começa a acontecer em todos os ní-veis do trabalho escolar.

• Participação da comunidade nosConselhos - do Fundef e da Alimen-tação Escolar;

• Ação de valorização do magistério dagestão atual.

• Pagamento regular dos salários e atu-alização dos salários atrasados.

• Concessão do vale transporte e auxí-lio alimentação aos professores;

• Início de discussão de um novoPlano de Carreira para melhorar o salá-rio do trabalhador da educação emAlagoinhas.

• Incentivo financeiro para professoresque realizarem Curso de Pedagogia,segundo o que define o convênio fir-mado com a Universidade do Estadoda Bahia (UNEB).

• Ação de melhoria da infraestrutura ematerial didático:

• Reforma física e construção de prédi-os escolares na gestão atual;

• Aquisição de livros escolares e recur-sos pedagógicos. (Representante da Câ-mara Municipal).




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The Fundef of the municipality of Alagoi-nhas: an impact evaluation

Abstract: This article is the result of a case studythat deals with the implantation and impact ofFundef in Alagoinhas, a municipality in the Stateof Bahia. It focuses on one of the aspects of thecase study, or rather, the perception of policymakers and other professionals involved ineducation in the municipality, such as councilmembers and union leaders, regarding the newpublic educational policies and their interface withthe Fundef, in an attempt to obtain an evaluationby those responsible its implantation.

Keywords: Public education policy; Evaluationof public education policy; Fundef.

El Fundef en el municipio de Alagoinhas:una evaluación de impactos

Resumen: Este artículo, elaborado a partir de unestudio de caso trata de la evaluación de impactodel Fundo de Manutenção e Desenvolvimento doEnsino Fundamental e de Valorização do Magis-tério-Fundef-, realizado en el Municipio deAlagoinhas, Bahia. El texto centra su atención enuno de los aspectos del estudio: la percepción delos gestores y otros profesionales involucradosen la educación del municipio, tales comoconsejeros y sindicalistas con relación a las nuevaspolíticas públicas de educación y sus relacionescon Fundef, buscando una evaluación desde losresponsables de su implantación.

Palabras-clave: Políticas públicas de educación:Evaluación de políticas públicas; Fundef.

REFERÊNCIAS

ALAGOINHAS (BA). Disponível em: <http://www.alagoinhas.com.br>. Acesso em: maio-out.2002.

ALAGOINHAS (BA). Lei de Criação do Conselhode Acompanhamento do Fundef. Lei nº 1.185/97.Jornal de Alagoinhas, dez/1997.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA EESTATÍSTICA IBGE.Disponível em:<http://www.ibge.gov.br >. Acesso no período: maio-out./2002.

Sobre os autores:

2Luiz Fernando SilvaGraduado em Ciências Contábeis pela Universi-dade Católica de SalvadorE-mail: [email protected]

Endereço postal: UFBA -Centro de EstudosInterdisciplinares para o Setor Público - ISP. Av.Adhemar de Barros, Campus Universitário deOndina, Pavilhão IV, Salvador, Bahia - Brasil.CEP:40170-110

3Daniela Reis ViannaBolsista de Iniciação Científica - PIBIC /CNPq.Professor Orientador Doutor Robert E. Verhine.Aluna do Curso de Graduação em Pedagogia daFaculdade de Educação da Universidade Federal daBahia (FACED / UFBA).E-mail: [email protected]

Endereço postal: UFBA /FACED. Av. ReitorMiguel Calmon, s/n. Campus Canela, Salvador,Bahia, Brasil. CEP:40110-100



185

INTRODUÇÃO

Este artigo apresenta os resultados de umdos estudos de caso da pesquisa Processode Implantação e Impacto do Fundef emEstados e Municípios: casos e compara-ções com vistas a uma avaliação, deabrangência nacional e coordenada por

uma rede institucionalizada de pesqui-sadores4.

O estudo de caso, ora apresentado, foidesenvolvido no município baiano de SãoSebastião do Passé, buscando avaliar oimpacto do Fundo de Manutenção e De-senvolvimento do Ensino Fundamental ede Valorização do Magistério (Fundef)no sistema municipal de ensino, conside-rando as perspectivas quantitativa equalitativa. Neste artigo, o foco foi deli-mitado pela dimensão quantitativa, umavez que os achados da pesquisa mostra-ram que as mudanças qualitativas aindanão foram observadas em sua totalidade,pois as ações estão em processo, reque-rendo um maior tempo para produzirresultados significativos.

Na perspectiva quantitativa foram desta-cados dados financeiros sobre as receitase as despesas da educação básica, especi-

Implantação e impacto do Fundef: o caso de São Sebastião doPassé1

Ana Lúcia França Magalhães2

Daniela Reis Vianna3

Resumo: Este artigo trata da avaliação do Fun-do de Manutenção e Desenvolvimento do EnsinoFundamental e de Valorização do Magistério(Fundef) em São Sebastião do Passé, Bahia, des-tacando sua implantação e impacto. O textoapresenta o perfil do município e os resultadosdo estudo, na perspectiva quantitativa. Os acha-dos da pesquisa indicam um impacto positivodo Fundef no que diz respeito à maior disponi-bilidade de recursos para serem aplicados na ma-nutenção e desenvolvimento do ensino funda-mental e à cobertura da matrícula deste nívelda educação básica. Contudo, no que concerneaos docentes, não foram observadas mudançassignificativas nos principais indicadores da valo-rização do magistério, como: grau de formação esalário.

Palavras-chave:Políticas públicas; Financiamentoda educação; Fundef.

1Texto produzido no contexto das atividades da Pesquisa em Rede Nacional sobre o Processo de Implantação e Impacto do Fundef em Estados eMunicípios: casos e comparações com vistas a uma avaliação, desenvolvida no Estado da Bahia sob a coordenação do Professor Doutor RobertE. Verhine. Participaram do projeto como pesquisadores: Ana Lúcia França Magalhães, Dora Leal Rosa, José Wellington Marinho de Aragão,Maria Iza P. de Amorim Leite, Luís Fernando Silva, Cláudia Dias Silva e como bolsistas de iniciação científica: Marcos Paulo Pereira da Assunção,Daniela Reis Vianna e Márcia Knop.4A responsabilidade técnica e institucional desta rede nacional de pesquisadores são atribuições de um Comitê Executivo coordenado pelospesquisadores Lisete Regina G. Arelaro e Romualdo Portela de Oliveira da USP e Maria Beatriz Moreira Luce da UFRGS.


186

ficamente sobre o ensino fundamental,bem como, dados educacionais, envol-vendo alunos e professores. A coleta foirealizada no município, em órgãos doexecutivo municipal, como Secretaria deEducação e Cultura (Seduc/SSPassé),Secretaria da Fazenda (Sefaz/SSPassé);Secretaria de Ação Social (Depas/SSPassé)e fora do município, na Secretaria de Edu-cação do Estado da Bahia (SEC/BA). Tam-bém, foram consultados sites de institui-ções públicas, como: Tribunal de Contasdos Municípios da Bahia (TCM/BA);Ministério de Educação / Instituto Nacio-nal de Estudos e Pesquisas Educacionais(MEC/INEP); Instituto Brasileiro de Geo-grafia e Estatística (IBGE); Secretaria dePlanejamento, Ciência e Tecnologia daBahia (Seplantec/BA); Superintendência deEstudos Econômicos e Sociais da Bahia/SEI - BA).

O material levantado no trabalho de cam-po, através de entrevistas e de consultasa arquivos e documentos oficiais, foidigitado em planilhas que possibilitaram,não só, a montagem de tabelas com dadosfinanceiros e educacionais, bem como,uma análise envolvendo: (a) os recursosfinanceiros aplicados na educação básica,focalizando principalmente as despesascom o ensino fundamental da rede mu-nicipal; (b) o atendimento à populaçãoescolar, com destaque para a coberturada matrícula e para as ações que pudessemgarantir sua expansão; (c) a valorizaçãodo magistério, enfocando os indicadoresde grau de formação e salário.

SOBRE O PERFIL MUNICIPAL

São Sebastião do Passé, município daBahia, situa-se na grande área tradicio-nalmente denominada recôncavo baiano,contudo, segundo as regiões econômicasdo estado localiza-se no litoral norte, noentorno da região metropolitana, ocupan-do uma área de 551 km², distando de Salva-dor apenas 58 km. Sua população, levanta-da no censo 2000, era de 39.960 habitantes,com uma taxa de urbanização de 73,94%.

SSPassé teve, historicamente, na produ-ção agro-pecuária a base de sua econo-mia, passando da cultura canavieira,que entrou em declínio nos anos 50 doséculo passado, para o desenvolvimentoda pecuária leiteira e de corte. Também,nesse mesmo período a Petrobrás insta-lou-se no município, dando início à ex-ploração de suas jazidas, sendo perfura-dos vários poços e limitadas as áreas doscampos petrolíferos em diversas fazendasdo município. O petróleo jorrou pela pri-meira vez, em dezembro de 1958, do poçoda Fazenda Taquipe, um dos primeiroscampos da Petrobrás. A partir daí, cres-ceu a extração do petróleo chegando omunicípio a se colocar em terceiro lugarna produção do Estado da Bahia.

A instalação da Petrobrás em São Se-bastião do Passé gerou um grande fluxomigratório, com aumento crescente dapopulação e, conseqüentemente, da ur-banização forçando mudanças nas áreasde saúde, educação, saneamento, trans-porte, rede bancária e infra-estrutura ur-


Implantação e impacto do Fundef: o caso de São Sebastião do Passé

187

bana, não sendo notadas, contudo, gran-des transformações no setor de comér-cio, isto provavelmente devido à proximi-dade do município com grandes centrosurbanos como: Feira de Santana, Alagoi-nhas e Salvador (OLIVEIRA, 1997).

A exploração do petróleo, segundo decla-ração de um dos entrevistados, deu origema uma nova fonte de receita, a dos royalties,representando aproximadamente 5% dopetróleo produzido no município. Também,esta atividade por restringir outras, prin-cipalmente no campo, forçou a Petrobrása pagar ao "superficiário" sobre o lucrocessante, uma vez que as áreas ocupadaspelos campos petrolíferos deixaram deproduzir para os proprietários da terra.

Vendo a mesma questão, na perspectivada absorção de mão-de-obra, constatou-seque a Petrobrás foi buscar fora do muni-cípio de SSPassé os petroleiros de nívelde escolaridade superior e média comoos engenheiros e técnicos especializados.O cidadão sebastianense foi absorvidoem atividades de perfuração de poços,pela baixa exigência de escolaridade equalificação profissional. Assim, foramadmitidos, na função de petroleiros, tra-balhadores rurais, liberados do campo pelaretração das atividades nos canaviais e nasfazendas produtoras de farinha de man-dioca, de carvão vegetal e de gado leiteiroou de corte, bem como, trabalhadoresurbanos: mecânicos, pedreiros, marcenei-ros, carpinteiros e motoristas. Também,para as atividades burocráticas e de escri-tório foram recrutados profissionais com

escolaridade de nível médio-ginasial, cole-gial ou profissional. Sobre essa questão J.Oliveira (1997) faz um registro significativo:

Acontece que até naquela ocasião essaclasse proletária do município estavacondicionada a sobreviver com a rendamuito abaixo do que necessitava. Derepente, acontece em suas vidas umatransformação radical, tornam-sepetroleiros! A Petrobrás é a empresada época que paga os mais altos sa-lários a funcionários de qualquer ca-tegoria. Teve trabalhadores do campoque passaram a receber em um mês oque antes não conseguiam ganhardurante um ano de trabalho.

Esse fluxo de dinheiro que repenti-namente começou a circular, inicial-mente, inflacionou a região a pontode criar sérias dificuldades paraaqueles que não tiveram o privilégiode se tornar petroleiros. Grande partedaqueles operários enfrentou dificul-dades para se adaptar com a novasituação; alguns entraram em delírio echegaram ao desequilíbrio econômi-co e mental. Entre os mais desequi-librados, existia um que ao terminarde fazer refeições no restaurante daPensão Menezes, tinha o hábito deenrolar uma nota de CR$500,00 (qui-nhentos cruzeiros) e fazer um cigarropara fumar.

Nos últimos anos, com a desaceleração daextração do petróleo o município vem bus-cando uma reorganização de suas ativida-des econômicas, registrando como as prin-cipais os serviços, o comércio, o transportee a comunicação, a construção, a indústriade transformação e a agricultura. Desta for-ma, essas atividades constituem hoje a baseda economia municipal.

Toda a transformação econômica, registra-da no município a partir do final dos anos50, não foi capaz de produzir uma altaqualidade de vida para os sebastianenses,


Ana Lúcia França Magalhães - Daniela Reis Vianna

188

Nos últimos anos, considerando a dispo-nibilidade de recursos para sustentar agestão municipal, foi possível observarque a receita total por habitante/ano vemcrescendo em SSPassé, passando de R$125,34 em 1996 para R$ 143,87, ou seja,um aumento equivalente a 14,78% em2000.

Na perspectiva política, é importante des-tacar que os atuais dirigentes, filiados aoPMDB e ao PT partidos políticos do pre-feito e vice-prefeito, respectivamente,têm procurado desenvolver uma gestãodemocrática e participativa, estimulando oenvolvimento da população em geral, dasorganizações sociais e das lideranças co-munitárias nas discussões das questõesda municipalidade.

Na área do desenvolvimento econômicoa gestão do município vem buscando par-cerias com a Petrobrás, o Sebrae, o Bancodo Nordeste do Brasil e outros, parareativar a agricultura e também a indús-tria.

Também, é meta desta administração oTurismo Rural Educacional, uma vez queSSPassé é uma parte da história viva dorecôncavo baiano.

SOBRE OS RECURSOS FINANCEIROSE O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃOBÁSICA

Os dados levantados sobre a receita domunicípio, no período de 1996 a 2000, mos-

como mostram os Índices de Desenvolvi-mento Humano (IDH-M), registrados naTabela 1: IDH - M Renda, IDH-M Educa-ção e IDH-M Longevidade, no período1970 a 1990.

O IDH-M, que mede a qualidade de vidae o progresso humano, só alcançou onível médio em 1991 (0,542). No queconcerne à educação e à longevidade aposição ocupada pelo município, no anocitado, situava-se também no nível mé-dio, respectivamente 0,528; 0,653.

É possível que hoje essa situação tenhase transformado, contudo, não foram en-contrados dados mais recentes quepossibilitassem perceber mudanças nosíndices de qualidade de vida no final dadécada de 90.

Considerando os indicadores sócio-eco-nômicos básicos calculados pelo SEI/BA(1998), SSPassé apresentava em 1996um Índice Geral de DesenvolvimentoSócio-Econômico (IGDS) igual a 68,06que o situava em 29% em relação aosoutros municípios do Estado da Bahia.Quando são considerados os Índices deNível Educacional e Qualidade de Mão-de-Obra, o município ocupava naqueleano o 1260 lugar (842,9).

Tabela 1- IDH-MMunicípio: SSPassé

Índices 1970 1980 1991IDH - M 0,348 0,493 0,542IDH - M Renda 0,239 0,527 0,445IDH - M Educação 0,336 0,426 0,528IDH - M Longevidade 0,470 0,525 0,653

FONTE: PNUD, IPEA, IBGE, FJP.



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traram inicialmente um aumento e depoisuma diminuição dos impostos próprios.Por um lado, o ISS em valores indexados(IGP-DI) passou de R$ 182.566,86 (1996)para R$ 661.996,73 (1998), diminuindopara R$ 450.821,28 (2000), representandoum baixo valor, quando comparado àstransferências, contudo, representavanesse último ano 92,45% das receitaspróprias e 7,84% do total da receita. Poroutro, o Imposto Predial e TerritorialUrbano(IPTU) cresceu gradativamente nomesmo período (1996 - 2000), mas suaarrecadação continuava muito baixa em2000, equivalente a 7,55% do total deimpostos próprios e a 0,64% do total dareceita (2000). A Tabela 2, que apresentaos percentuais da receita própria sobre a

Tabela 2 - Receita própria/receita totalMunicípio: SSPassé

Anos Receita própria/Receita total (%)

1996 4,42 1997 7,61 1998 11,74 1999 9,45 2000 8,48

FONTE: TCM/BA.

receita total, no período de 1996 a 2000,confirma a observação registrada an-teriormente.

O gráfico a seguir (Figura 1) destaca aparticipação das transferências, no períodoestudado, que chegou a alcançar mais de90% da receita total, sendo de 95,58%(1996) e de 91,52% (2000).

24.240,83

45.249,15

34.490,12

33.659,85

42.061,55

146.875,04

294.812,77

597.045,83

521.571,98

514.928,07 6.566.681,84

5.873.401,75

5.380.223,88

4.467.897,69

3.874.300,93

0 2.000.000 4.000.000 6.000.000

1996

1997

1998

1999

2000

Receitas Próprias - IPTU Receitas Próprias - ISS Transferências

Figura 1 - Comparação entre transferências e receitas próprias - ISS e IPTUMunicípio: SSPassé

FONTE: TCM/BA; SEFAZ/SSPASSÉ.

Também, considerando a relação entre ototal da população e da receita de impos-tos, ficou evidente que a disponibilidade

de recursos/habitante/ano dos impostospróprios era muito pequena, chegando em2000 a R$12,20/ano e sendo de apenas



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Na perspectiva do recebimento do Fundefsobre os 25%, o percentual ultrapassou a150%, nos 03 anos, ficando na faixa de153% a 167%. (Tabela 5).

Os dados apresentados apontam para ummodesto crescimento das receitas, o quenão deixa de gerar uma ampliação mesmoque pequena dos recursos destinados àcontribuição para o Fundef, (1998-2000).No período 1996 a 2000, a receita total domunicípio de São Sebastião do Passé al-cançou o montante de R$ 6.566.681,84(2000), tendo como valor no ano de refe-rência R$ 3.874.300,93 (1996), significandoum crescimento da ordem de 59,90%.

Passando a observar os mecanismos decomposição do Fundef, os registros dasTabelas 4 e 5 mostram os percentuais decontribuição e de recebimento deste Fundo,revelando que o município de SSPassécontribui menos, em relação ao que rece-be do Fundef, sendo o maior percentualalcançado de contribuição sobre os 25%destinados à função educação igual a

53,47% em 1999, com uma pequena varia-ção de 1,58% pontos percentuais em 1998 ede 3,02% pontos percentuais em 2000.(Tabela 4).

R$5,53/ano, em 1996; ao passo que, em 2000,o FPM alcançou o valor/ano/habitante deR$ 89,32 e a receita orçamentária total che-gou a R$ 143,87. A receita orçamentária porhabitante, em 2000, foi equivalente a 14,78%desta mesma receita de 1996, respectiva-mente, R$ 143,87 e R$ 125,34. (Tabela 3).

R ec e ita / H a b itan te R $ (IG P -D I)

1996 125 ,341997 132 ,021998 151 ,181999 146 ,512000 143 ,87

A n o s

Tabela 3 - Receita por HabitanteMunicípio: SSPassé

FONTE: IBGE, TCM/BA.

Ainda, buscando a razão entre os dados derecebimento e os de contribuição para oFundef foram encontrados percentuaiselevados, cujo limite inferior foi de 296,10%(1998) enquanto o superior alcançou314,79% (2000). (Tabela 6).

Tabela 5 - Percentual do recebimento doFundef sobre os 25%Município: SSPassé

FONTE: TCM/BA.

1998 153,621999 167,522000 158,82

Recebim ento Fundef/ 25% (%)Anos

FONTE: TCM/BA.

Tabela 6 - Razão entre recebimento/contribui-ção para o FundefMunicípio: SSPassé

Anos Recebim ento/Contribuição (%)

1998 296,091999 313,332000 314,79

Tabela 4 - Percentual da contribuição parao Fundef sobre os 25%Município: SSPassé

FONTE: TCM/BA.

Anos Fundef/ 25% (% )

1998 51,881999 53,472000 50,45



191

Os dados da tabela anterior, associadosa outros já apresentados, indicam que arazão recebimento/contribuição superiora 290% tem sido definida pelas transfe-rências de recursos do Estado e pelacomplementação da União.

Passando a tratar da destinação dos recur-sos em SSPassé, os achados da pesquisamostraram que no período estudado, afunção educação foi assumida como pri-meira prioridade, passando seu percentualde despesas de 35,87% (1996) para43,09% (2000), seguida da função saúde esaneamento nos anos 98 e 99 e da funçãohabitação e urbanismo em 2000.

Na tentativa de ver mais de perto asdespesas com educação, os recursosaplicados com a manutenção e o desen-volvimento do ensino (MDE) foram ana-lisados, considerando os três níveis daeducação básica do sistema municipal -educação infantil, ensino fundamental eensino médio. Os dados coletados mos-traram que os recursos destinados à ma-nutenção e desenvolvimento de ensino(MDE Formal - receita) aumentaram apartir de 1998, iniciando um decréscimoem 2000. Por outro lado, cresceram osrecursos realmente utilizados (MDE Real- despesas) com todos os níveis e mo-dalidades da educação básica, representan-do os gastos em 2000 um aumento emrelação às despesas realizadas em 1996da ordem de 130,29%.

Fechando o foco sobre o EF, procurandoestabelecer a relação entre as despesas

com esse nível de ensino e as receitas doFundef no período 1998-2000, os dadosapresentados na Tabela 7 indicam que nomunicípio as despesas com ensino funda-mental ultrapassaram as receitas do Fundo.

FONTE: SEDUC/ SSPASSÉ.

Tabela 7 - Despesa do EF/ Receitas do FundefMunicípio: SSPassé

Anos Despesas EF/Receitas Fundef (%)1998 130,181999 151,402000 165,27

A partir da implantação do Fundef, osrecursos programados para serem apli-cados no EF se avolumaram, chegando omunicípio a registrar uma despesa formal(receita) além do mínimo fixado parao gasto aluno/ano, respectivamente R$363,41; R$ 370,58 e R$ 378,02 no período98/00.

A discussão encaminhada acima pode serconfirmada com os dados da Tabela 8 quemostram os valores gastos no EF poraluno/ano sem os recursos do Fundef,isto é, considerando apenas os 60% dos25% da receita total de impostos do mu-nicípio.

FONTE: TCM/BA; SEC/BA; MEC/INEP.

Tabela 8 - Recursos sem Fundef - Despesaformal por aluno do EFMunicípio: SSPassé

Receita sem Fundef/Alunos do EF-RM R$ (IGP-DI)

1996 136,321997 113,071998 119,481999 113,772000 120,29

Anos



192

A observação e a análise dos dados relati-vos ao gasto/aluno/ano (Tabela 9) podemconduzir o pesquisador a inferir que o mu-nicípio vem aplicando no ensino funda-mental um valor superior ao fixado nacio-nalmente, contudo, esta pode ser umaconclusão equivocada se for levada emconta a situação, também observada napesquisa, de que os gastos com a educa-ção infantil e com o ensino médio, em al-guns elementos de despesas, estão agre-gados aos gastos com o ensino funda-mental. Desta forma, não se pode afirmarcom segurança que os valores apresenta-dos na tabela a seguir, na coluna ensinofundamental, sejam exclusivamente rela-tivos a este nível. Assim sendo, a im-possibilidade de desagregar os dados dedespesas dos níveis da educação básicanão permitiu o desenvolvimento de umaanálise que conduzisse a uma avaliaçãosobre os gastos reais com o ensino funda-mental.

Quando se toma o Fundef como elementode análise, inicialmente, no que se refere àcontribuição do município ao Fundo, osdados coletados em SSPassé mostraramque a contribuição do município represen-tou com relação ao total de recursos recebi-dos, 51,88%, 53,47% e 50,45% no período

de 1998 a 2000 (Tabela 04, p.190).

A complementação da União, nesses anos,foi da ordem de 13,15%, 22,91% e 10,27%do total, enquanto as transferências derecursos do Fundef foram de 86,85%,77,09% e 89,73%. Estas variações dastransferências e da complementação po-dem ser explicadas, não só pelo volumede recursos da receita, mas também, pelamatrícula no ensino fundamental. Dessemodo, o crescimento dos recursos paraa oferta do ensino fundamental, no municí-pio objeto de estudo, tem ocorrido em fun-ção da redistribuição gerada pelo Fundef,entre as redes de ensino.

Destacando as despesas com o ensinofundamental não se pode excluir um dosprogramas de assistência a educandos,ou seja, o transporte escolar. Em SSPassé,segundo os gestores entrevistados, estatem sido uma ação de custo elevado, umavez que o município vem assumindo essadespesa com seus alunos e também com osda rede estadual. Deste modo, os valoresaplicados consomem grande parcela dos40% dos recursos recebidos do Fundef, oque pode ser observado na Tabela 10(p.193). Este gasto extra, com o transportedos estudantes da rede estadual, reduz osrecursos a serem aplicados em outras ati-vidades de manutenção e desenvolvimen-to do ensino da rede municipal.

Também o Programa Nacional de Alimen-tação Escolar, destinado aos alunos doensino fundamental e da educação infan-til, que tem por referência o número dealunos matriculados, vem alcançando em

Tabela 9-Despesa total por aluno da EB da RMMunicípio: SSPassé

Infantil Fundamental Médio(IGP-DI) R$ (IGP-DI) R$ (IGP-DI) R$

1996 0,64 333,71 SI1997 2,89 264,94 SI1998 130,9 395,08 6,861999 138,78 480,94 0,252000 147,17 526,26 0,00

Anos

FONTE: SEDUC/ SSPASSÉ.



193

SSPassé um valor aluno/ano da ordem deR$ 24,05 (98), R$ 26,56 (99) e R$ 25,71 (00).As despesas com esta ação têm como fontede recursos Programa Nacional de Alimen-tação Escolar - PNAE - FNDE/MEC.

Ainda é importante registrar, quanto àdisponibilidade de recursos para seremaplicados na manutenção e desenvolvi-mento do ensino fundamental, que a pes-quisa constatou um volume maior nogasto/aluno/ano, decorrente do Fundo,em relação aos valores mínimos definidosnacionalmente, o que tem produzido umimpacto positivo no que diz respeito àmelhoria da infraestrutura das escolas; àdisponibilidade de material de ensino; aoacesso da população estudantil das redes

públicas de ensino ao transporte escolare, sobretudo à ampliação da coberturadesse nível da educação básica, o quepassa a ser discutido no item seguinte.

Sobre o Atendimento à População Escolar

A análise quantitativa do alunado mostrouo movimento da matrícula, a reorganizaçãodas redes de ensino e, conseqüentemente,o processo de municipalização do ensinofundamental, bem como, o impacto doFundef sobre a cobertura dos níveis daeducação básica - educação infantil, en-sino fundamental e ensino médio e sobrea modalidade de educação de jovens eadultos (EJA).

Os dados apresentados na Tabela 11 re-lativos à matrícula da educação básica si-nalizam que, em São Sebastião do Passé,o processo de municipalização do ensinofundamental já vinha ocorrendo antes daimplantação do Fundef. Esse processo seintensificou com relação à educação in-fantil, que a partir de 1998 deixou de seroferecida pela rede estadual.

Gasto Transporte escolar/recursos Fundef (40%) (%)

1998 44,801999 29,912000 49,60

Anos

Tabela 10 - Razão entre os gastos com Trans-porte escolar/ 40% recursos recebidos doFundefMunicípio: SSPassé

FONTE: TCM/BA E SEDUC/SSPASSÉ

FONTE: SEC/BA;MEC/INEP.

Tabela 11- Matrícula da Educação Básica-Níveis e Modalidade de Ensino - Redes Municipale EstadualMunicípio: SSPassé

N % N % N % N % N %

EI 855 7,0 1.119 8,1 837 5,9 615 4,4 673 4,9EF 5.299 43,4 6.828 49,1 7.489 53,0 7.714 55,8 7.169 51,4EM 807 6,6 1.081 7,8 743 5,2 563 4,1 377 2,7EJA 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0

Total RM - 6.961 57,0 9.028 65,0 9.069 64,1 8.892 64,3 8.219 59,0

EI 240 2,0 220 1,5 0 0,0 0 0,0 0 0,0EF 4.745 38,9 4.398 31,5 4.278 30,4 3.658 26,5 3.927 28,2EM 252 2,1 273 2,0 777 5,5 1.262 9,2 1.781 12,8EJA 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0

Total RE - 5.237 43,0 4.891 35,0 5.055 35,9 4.920 35,7 5.708 41,0T.Geral - 12.198 100 13.919 100 14.124 100 13.812 100,0 13.927 100

RE

1998 1999 2000

RM

Redes NE/ME1996 1997



194

Sobre o ensino fundamental público, a ma-trícula, em 2000, era de 11.096 alunos dosquais 65% pertenciam a rede municipal e35% a rede estadual, enquanto em 1997,ano que antecedeu a implantação doFundef, o total de alunos inscritos nessenível de ensino era de 11.226 alunos, dis-tribuídos entre as duas redes de ensinopúblico: 61% (municipal) e 39% (estadual).Também, os dados da Tabela 11 (p.193)deixam claro que a matrícula no ensinofundamental municipal passou por ummovimento de expansão até 99, iniciandoum processo de queda a partir de 2000.Este crescimento da matrícula na redemunicipal, até 1999, pode ter sido motivadopela implantação do Fundef, conseqüen-

temente, da municipalização, que vem seconsolidando, na zona rural e na zona ur-bana, principalmente, pela transferênciade escolas de pequeno porte da rede esta-dual para a municipal. Isto porque, o cri-tério adotado pelo Estado da Bahia temsido o de transferir para a gestão munici-pal apenas unidades escolares rurais eunidades urbanas de até 04 salas de aula.

A Figura 2 apresenta o movimento damatrícula do ensino fundamental deSSPassé no período 1996 a 2000, compa-rado com as despesas nesse nível de edu-cação básica, observando-se que odeclínio da matrícula não levou à dimi-nuição de recursos aplicados.

Passando-se aos dados da educação in-fantil (Tabela 11, p.193), foi possível ob-servar a diminuição da matrícula, o quepode ser resultante do corte de vagas,

que deixaram de ser oferecidas na redeestadual, a partir de 1998, mostrando osdados que, de certa forma, os alunos darede estadual não foram absorvidos pela

5299

68287489 7714

7169

3.724.299,40

4.309.349,04

2.689.833,34

1.570.473,821.422.629,80

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

1996 1997 1998 1999 20000

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

8.000.000

9.000.000

10.000.000

MatriculasDes pes as

FONTE: TCM/BA; SEFAZ/ SSPASSÉ; MEC/INEP; SEC/BA.

Figura 2 -Comparação entre evolução/involução de matícula e despesas reais com o EF.Município: SSPassé



195

municipal, ocorrendo uma perda de 502matrículas na passagem de 1997 para 1998,sendo 220 da rede estadual e 282 da mu-nicipal. A matrícula nesse nível só vairegistrar um pequeno crescimento em2000, contudo, nesse ano ainda não atin-ge o patamar de 1996. Os dados destaca-dos mostram o movimento de municipa-lização, bem como, sinalizam um impactonegativo do Fundef sobre as matrículasdesse nível da educação básica. Tambémsobre esta questão pode-se levantar ahipótese de que alunos das classes dealfabetização, até 1997 computados naeducação infantil, passaram a ter seu re-gistro de matrícula no ensino fundamen-tal a partir de 1998.

Com relação ao ensino médio5, a matricu-la da rede municipal começou a decrescera partir de 1998, contudo na rede esta-dual, apresentou um movimento de ex-pansão de 1998 a 2000. Por um lado, omovimento de diminuição da matrículado ensino fundamental estadual a partirde 1998 e, por outro, o de expansão doensino médio têm sido explicados pelosresultados produzidos pelo projeto darede estadual de regularização de fluxo.Os alunos que permaneciam retidos noensino fundamental estão concluindoeste nível e ingressando no médio.

Ainda, considerando os dados regis-trados na Tabela 11, assinala-se o fato domunicípio não ter alunos matriculadosna educação de jovens e adultos (EJA), oque significa matrícula zero para estamodalidade de ensino.

Sobre a Valorização do Magistério

A análise da situação dos professores queensinam em São Sebastião do Passé foiconduzida a partir de variáveis relativasà valorização do magistério, na perspec-tiva da qualificação e do salário. Consi-derando a qualificação, o que se preten-dia observar era o grau de formação dosprofessores em relação ao nível de ensinoem que atuavam.

Em 2000, no ensino fundamental aindaera baixo o percentual de professores comnível superior (16,89%), mesmo conside-rando que em 1996 este percentual eraigual a 8,00%. Constatou-se também noano 2000, 4,64% de professores com for-mação apenas de nível fundamental,percentual superior ao encontrado em1996 (1,54%). Com relação ao ensino mé-dio, nível em que todos os professoresdevem ter curso superior de licenciaturaplena, ainda são encontrados, em 2000,professores considerados "leigos"6

(33,84%), por serem portadores de diplo-ma apenas de nível médio.

5O Município de SSPassé até 2000 vinha mantendo o curso de magistério, de nível médio, em virtude da rede estadual não ter absorvido estamodalidade de ensino. Contudo, em 2000 o curso apresentava matrícula bastante reduzida, registrando-se apenas 377 alunos, representando34,87% da matrícula de 1997.6Usualmente o conceito de professor leigo era utilizado apenas para nomear o docente que lecionava no primeiro segmento do ensinofundamental, cuja formação era também de grau fundamental. Contudo, hoje, tem-se usado a expressão professor leigo para designar todosos professores que não têm a formação mínima, exigida por lei, para atuar num determinado nível de ensino. Como é o caso dos professorescom formação de nível médio - magistério que dão aulas nas quatro últimas séries do EF, ou no EM.



196

Deste modo, os dados relativos à forma-ção dos professores não mostram ainda umimpacto positivo do Fundef, transforma-dor da situação da presença de professo-res leigos em exercício no município estu-dado. Contudo, de certa forma ampliou onúmero de professores com formação denível superior ensinando da 5a a 8a série.Ainda, com relação a 2001, os dados mos-traram que do total dos 158 professoresque deveriam, por lei, ter formação de ní-vel superior, em cursos de licenciaturaplena, uma vez que exercem a atividade

Fazendo-se uma leitura da situação dosprofessores que ensinam apenas na redemunicipal, tanto na zona urbana como narural, considerando separadamente asetapas do ensino fundamental, foramconstatadas algumas mudanças ainda quenão muito amplas.

Em 1998, ano da implantação do Fundef,apenas 13,89% dos professores que atu-avam na segunda etapa do ensino funda-mental tinham formação de nível superiorcom licenciatura, enquanto em 2001 estepercentual era de 21,18%. Contudo, em1999 chegava a 38,38%, quando foramconsideradas as duas localizações - rurale urbana, o que mostra o aumento e depoisa diminuição da qualificação do quadrodocente.

O que estes dados indicam é que o municí-pio não tem conseguido fixar o professor maisqualificado. Segundo informações colhidasna SEDUC, a diminuição do percentual deprofessores licenciados foi motivada porsolicitação de desligamento de docentesque fizeram concurso e foram aprovadospara outras localidades, inclusive Salva-dor.

No que diz respeito à primeira etapa doensino fundamental, a situação relativa àfunção docente também não apresentaavanços. Em 1998, a rede municipal jácontava com 95,83% de professores comformação de nível médio e em 2001 estepercentual passa a ser de 89,51% com estemesmo nível de formação. Também, nãohavia registro de professores licenciados

nesse segmento como também ainda eraencontrado o professor leigo, com esco-laridade apenas de nível fundamental.

Quando se considera apenas a formaçãode nível superior em cursos de licenciaturaplena para o exercício da função docentenos dois segmentos do ensino fundamen-tal, o que a pesquisa revela é uma situa-ção ainda bastante precária, chegando omunicípio de SSPassé ao ano 2001 comapenas 7,28% de licenciados. (Tabela 12).

FONTE: SEC/BA;MEC/INEP.

Professores EF/RMLicenciatura (%)

Rural 0,41Urbano 4,16Rural 4,74

Urbano 10,27Rural 1,97

Urbano 7,90Rural 0,40

Urbano 6,88

1998

1999

2000

Anos

2001

Localização

Tabela 12 - % da Função Docente da 1a à 8a

série do EF com Hab.Plena - Licenciatura.Município: SSPassé



197

docente no segundo segmento do ensinofundamental, apenas 21,18% atendem à de-terminação legal. Assim sendo, o impactodo Fundef ainda não se fez efetivo. Consi-derando o que define o Plano Municipal deEducação, Cultura e Desporto (1999/2001)de São Sebastião do Passé, o processo dequalificação através de habilitação específi-ca está em curso.

Também, no que diz respeito à melhoriasalarial, os dados não revelaram grandesalterações. A tabela abaixo apresenta osdados de extratos de folhas de pagamento(junho / 98, 99, 00, 01) de um professor doprimeiro segmento do ensino fundamentalda rede municipal. O professor, cujos da-dos salariais foram tomados para fins

de análise dessa pesquisa, não mudou denível durante o período 1998/2001. Apenasem 2000 atingiu uma nova classe do planode cargos e carreira em decorrência de pro-gressão horizontal por interstício de trêsanos. Também, nesse período um novo pla-no de carreira foi aprovado e o profissionalpassa a ter uma carga horária semanal detrabalho acrescida de cinco horas, passan-do de 20 para 25 horas semanais. Isto sig-nifica a incorporação da atividade comple-mentar (25% do salário-base) para compen-sar a execução de atividades relacionadasao ensino e realizadas fora da sala de aula,como: preparação de aulas, exercícios e tra-balhos a serem realizados pelos alunos, cor-reção de exercícios e atividades de avalia-ção, e execução de atividade exra-classe.

Salário-Base Vencim ento Bruto

Código Nível Regime Trabalho R$ (GPI-DI) R$ (GPI-DI)

1998 1605 - 3 NI 20 157,44 198,38 (1)1999 1605 - 3 NI 20 141,44 178,22 (2)2000 1605 - 3 NE / B 25 207,47 213,63 (3)2001 1605 - 3 NE / B 25 199,91 207,91 (3)

ProfessorAnos

FONTE: FOLHA DE PAGAMENTO/ SSPASSÉ - JUN/98 A 2001.

Tabela 13 - Professor EF - Salário-Base e Vencimento.Período: mês de junho - 1998 a 2001.Município: SSPassé

(1) Nesse mês o professor recebeu uma diferença salarial relativa aos meses de janeiro a maio, igual a R$131,33. Vencimento bruto +diferença = R$329,71. (2) Vencimento (98 e 99) = SB+AC (25%) + Anuênio. (3)Vencimento (2000 e 2001) = SB + Anuênio.

Os dados da Tabela 13, acima, mostram quede 1998 a 2001 o reajuste do salário-basefoi à primeira vista de R$42,47. Como aíestão incluídos os 25% da incorporação,no valor indexado de R$39,36, o reajustefoi de apenas R$3,11 em quatro anos. Comose pode observar, os dados salariais desta-cados indicam que o professor em 2001ganhava pouco mais que o salário mínimo

para uma jornada de trabalho de 25 horassemanais.

Os dados da Tabela 14, a seguir, mostrama dinâmica do salário-base segundo o PCS,confrontando dados de 1997, 1998 e 2000com os valores do Fundef e despesas comMDE por aluno.



198

A leitura dos dados da Tabela 14, acima,permite perceber que o salário base dosprofessores situados no nível magistério,que trabalhavam 20 a 25 horas por se-mana (89,51% das funções docentes doprimeiro segmento do EF) estava aindaem 2000 bem distante da despesa formalpor aluno/ano, com recursos do Fundef.Contudo, maior aproximação dessesvalores pode ser observada nos níveisde pós-graduação, categorias que inte-gram o plano de cargos e salários, masque em 2000 o quadro de professores domunicípio ainda não registrava docentescom esta qualificação.Este é um indica-dor de que o Fundo não chegou a pro-vocar um impacto nos salários dos pro-fessores, tanto daqueles que têm for-mação de nível médio - magistério, como

dos que têm nível superior - licenciatura.

NOTA FINAL

Este estudo de caso objetivou examinar eavaliar a implantação e o impacto doFundef, em São Sebastião do Passé. Apesquisa registrou alguns resultadospositivos, bem como, ações em processona perspectiva da melhoria da ofertado ensino e da valorização dos profissi-onais da educação básica, em particulardos docentes do ensino fundamental.

Como impacto positivo da implantaçãodo Fundef destaca-se a ampliação dacobertura desse nível da educação básicatendo como elemento motivador o próprio

Tabela 14 - Dinâmica do Salário Base (20 a 25 horas semanais), segundo os Níveis do PCS/Valor/Aluno/Ano com recursos ou sem recursos do FundefMunicípio: SSPassé

FONTE: SEDUC/SSPASSÉ; TCM/BA; MEC/INEP.

Nível Salário Salário Sem Fundef

Plano Base Indexado V./Aluno /Ano (IGP-DI)Carreira R$ (IGP-DI) V.Nac. Des. Formal Des. Formal

Professor 1 141,12 162,56 113,06Professor 2 149,88 172,65Professor 3 179,10 206,31Professor 4 189,22 217,97Professor 5 200,57 231,04Nível I 142,00 157,44 349,26 336,41 119,48Nível II 170,17 188,67Nível III 206,84 229,33Nível IV 251,41 278,75Magistério 230,00 201,36 291,54 378,02 120,29Licenciatura 310,00 227,40 306,12Especialização 341,00 298,54Mestre/Doutor 392,15 343,32

1998

2000

Fundef

V. Aluno/Ano (IGP-DI)Ano

1997



199

eixo da estrutura do Fundef, ou seja, avinculação da matrícula do ensino funda-mental aos recursos financeiros, dispo-nibilizando um maior volume de recursospara serem aplicados na manutenção edesenvolvimento do ensino fundamental.Também, vinculado ao propósito de ex-pandir a matrícula, foi implantado o pro-grama de transporte escolar dando con-dições à população estudantil residentena zona rural a prosseguir seus estudos.Estes resultados apontam para uma am-pliação de oportunidades educacionaise conseqüentemente para um movimentode democratização da educação no municí-pio, ainda que limitado ao nível do ensinofundamental.

Quanto à valorização do magistério, comdestaque para a melhoria de formação dosprofissionais de ensino, não foram notadasmudanças significativas no quadro do-cente. Decorridos três anos de implanta-ção de Fundef (1998-2001), ainda eramuito alto, em 2001, o percentual de pro-fessores com formação de nível médio,atuando no segundo segmento do ensinofundamental (63,52%) e, considerando atotalidade da função docente da redemunicipal, o percentual de habilitados emlicenciatura plena era de apenas 7,28%.

Em 2000, a situação salarial dos profes-sores ainda não era a desejável, o quepode estar associado ao nível de habili-tação dos docentes. Os dados mostramque mais de 90% dos docentes tinhamformação de nível médio e aqueles cuja

carga semanal de trabalho era de 25 ho-ras recebiam um salário base de R$207,47(valor indexado pelo GPI-DI), ainda dis-tante da faixa de cinco salários mínimos,tomada como indicador de renda que levao trabalhador acima das condições desimples sobrevivência.

Como nota final, é importante deixar umregistro de que, no período em queapesquisa foi realizada, algumas ações re-lacionadas com a melhoria da habilita-ção dos professores ainda eram objetode negociação e de tomada de decisão,enquanto outras estavam sendo execu-tadas não tendo, portanto, produzido osefeitos esperados com a implantação doFundef, nestes três primeiros anos deexistência do Fundo.

Vale destacar que esta não pode serconsiderada uma avaliação final da im-plantação do Fundef em São Sebastiãodo Passé. É preciso dar continuidade aoprocesso avaliativo, sobretudo atravésda discussão dos resultados, da reflexãoque conduza ao replanejamento e execu-ção de novas ações, buscando em cadacomunidade escolar da rede municipalde ensino a melhoria da qualidade dasações educativas e a valorização do ma-gistério da educação básica.




200

Implantation and impact of the Fundef:the case of São Sebatião do Passé

Abstract: This article deals with the evaluationof the Fundef in São Sebastião do Passé, Bahia,focusing on its implantation and impact. Thistext presents the profile of the municipality andthe results of the quantitative case study. Theprincipal findings indicate a Fundef positiveimpact, in that it increases the availability ofresources to be applied in primary education andexpands the erollment coverage for this basiceducation level. However, in respect to teachersalary and qualification levels, no significantchanges were observed.

Keywords: Public policy; Educational finance;Fundef.

Implantación e impacto de Fundef: el casode São Sebastião do Passé

Resumen: Este artículo trata de la evaluacióndel Fundo de Manutenção e Desenvolvimento doEnsino Fundamental e de Valorização do Magis-tério (Fundef) en São Sebastião do Passé, Bahia,resaltando su implantación e impacto. El textopresenta el perfil del municipio y los resultadosdel estudio desde una perspectiva cuantitativa. Loshallazgos de la investigación indican un impactopositivo de Fundef con respecto a una mayordisponibilidad de recursos para ser aplicados en elsostenimiento y el desarrollo de la educaciónprimaria y una ampliación de cobertura de estenivel de la educación básica. Sin embargo, en loque concierne a los profesores, no se observaroncambios significativos en los rpincipales indica-dores de valorización del magisterio, como gradode formación y salario.

Palabras-clave: Políticas públicas, Financia-miento de la educación; Fundef.

REFERÊNCIAS

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201

Sobre as autoras:

2Ana Lúcia França MagalhãesMestre em Educação pela Universidade FederalFluminense - UFF/RJ (1984) e por San DiegoState University-Califórnia/USA (1974).E-mail: [email protected]

Endereço postal: UFBA - Centro de EstudosInterdisciplinares para o Setor Público (ISP). Av.Adhemar de Barros, Campus Universitário deOndina, Pavilhão IV, Salvador, Bahia, Brasil.CEP: 40170-110.

3Daniela Reis ViannaBolsista de Iniciação Científica - PIBIC /CNPq.Professor Orientador Doutor Robert E. Verhine.Aluna do Curso de Graduação em Pedagogia daFaculdade de Educação da Universidade Federal daBahia (FACED/UFBA).E-mail: [email protected]

Endereço postal: UFBA/FACED. Av.Reitor MiguelCalmon, s/n. Campus Canela, Salvador, Bahia,Brasil. CEP: 40110-100



203

INTRODUÇÃO

A década de 90 constituiu-se num períodode grandes inovações para a educação bra-sileira. A promoção da melhoria na quali-dade do ensino público esteve presentena pauta de discussões das reformas edu-cacionais, e as dimensões de tal reformapuderam ser observadas nos seus planosquantitativos e qualitativos (DAVIES,2001). Como exemplos dessas reformaspodem ser citados: a Lei de Diretrizes eBases para Educação Nacional (L.D.B.E.N.)9.394/96; os Parâmetros Curriculares Na-cionais para o Ensino Fundamental e o En-sino Médio; as diretrizes curriculares paraos cursos de graduação; os Processos de

Avaliação da Educação Brasileira; a criaçãodo Fundo de Manutenção e Desenvolvimen-to do Ensino Fundamental e de Valorizaçãodo Magistério (Fundef).

A implementação do Fundef ocupa lugar dedestaque no conjunto de políticas instituí-das para o ensino fundamental devido àspropostas de: maior equidade na distribui-ção dos recursos vinculados à educação;aumento da remuneração e melhoria da qua-lificação dos profissionais da educação.

O Fundo de Desenvolvimento e Manuten-ção do Ensino Fundamental (Fundef) foiinstituído pela Emenda Constitucional nº14 de setembro de 1996 e regulamentadopela Lei nº 9424 de dezembro do mesmoano e pelo Decreto nº 2264 de junho de 1997.A composição deste Fundo, definida deacordo com a Lei de regulamentação, quepassou a vigorar, obrigatoriamente, em 1ºde janeiro de 1998, integra recursos proveni-entes de impostos municipais e estaduaiscomo o Fundo de Participação dos Muni-cípios (FPM), Fundo de Participação dosEstados (FPE), Imposto sobre Circulaçãode Mercadorias (ICMS) e Imposto sobre

Impactos do Fundef em Governador Mangabeira

Claudia Dias Silva1

Resumo : O estudo aborda os impactos doFundef no município de Governador Mangabeirae foi desenvolvido a partir de uma pesquisarealizada em rede nacional. Os impactos foramobservados a partir de análises qualitativa e quan-titativa visando identificar a melhoria da quali-dade do ensino fundamental oferecido pela redede ensino pública municipal a partir da imple-mentação do Fundo.

Palavras-chave:Fundef; Políticas públicas; Fi-nanciamento da educação.


204 Gest. Ação, Salvador, v.6, n.2, p. 203-218, jul./dez. 2003

Produtos Industrializados (IPI),e comple-mentação da União, quando necessário,a fim de assegurar o mínimo do valor ins-tituído para o gasto aluno/ano para todoo território nacional.

A criação desse Fundo também se cons-tituiu numa possibilidade de mobilizar ascomunidades locais para a participaçãonas questões que se referem à educaçãopública já que a criação do Conselho deAcompanhamento e Controle Social doFundef se formaliza numa oportunidadede exercício da democracia, via participa-ção dos conselheiros no processo de to-mada de decisões relativas às aplicaçõesdos recursos.

METODOLOGIA

O que se pretendeu, a partir deste estudode caso, foi analisar os impactos causadospela implantação do Fundef no municípiobaiano de Governador Mangabeira. Paraalcançar esse objetivo realizou-se um tra-balho de campo envolvendo a coleta dedados financeiros e educacionais relativosao período de 1996 a 2001, realizando-setambém entrevistas semi-estruturadas como secretário de educação, o presidente dacomissão de educação da Câmara Muni-cipal e representantes de conselhos, dosindicato de professores do município ediretores escolares.

Inicialmente pretendeu-se pesquisar o

Fundef em Governador Mangabeira, con-siderando um intervalo de tempo queabrangesse dois anos antes e dois depoisda implantação do Fundo. No entanto,dada a impossibilidade de se coletar todasas informações referentes ao período de1996-2000, foi decidido que seria acres-centado o ano de 2001 para que um maiorvolume de dados permitisse uma melhorpercepção do impacto do Fundo.

A falta de registro das informações fi-nanceiras relativas ao período de 1996-1999 dificultou a análise quantitativa, con-seqüentemente, das questões relativasaos impactos do Fundef na educaçãomunicipal suprindo-se tal carência coma coleta de informações através de entre-vistas com "pessoas-fonte".

Integra o estudo o perfil do município tra-çado a partir de informações referentes àcaracterização histórica, geográfica, só-cio-econômica, educacional e política.Aos dados e informações coletados nomunicípio foi dispensado um tratamentoquantitativo e qualitativo.

O tratamento quantitativo dos dados fi-nanceiros e educacionais de GovernadorMangabeira2, possibilitou a avaliação dosimpactos causados pelo Fundef na co-bertura, rendimento e movimentação dosalunos, envolvendo matrícula, aprovação,reprovação e abandono nesses cinco anos,nas redes estadual e municipal, além dasituação dos professores.

2Foram levantados dados referentes à receita municipal, gasto por programas, despesa com a função educação, investimentos realizados pornível educacional, pagamento de professores


205Gest. Ação, Salvador, v.6, n.2, p.203-218, jul./dez. 2003

A análise qualitativa das informaçõescoletadas, através de entrevistas, avalioua política educacional local e o Fundef eo controle e a aplicação dos recursos apartir da visão de gestores municipais emembros dos Conselhos e da ComissãoMunicipal de Educação.

PERFIL DO MUNICÍPIO

O município de Governador Mangabeira,que recebe este nome em homenagem aum governador baiano, Otávio Mangabeira(1886 - 1960), foi criado em 14 de marçode 1962. Antes dessa data, era conhecidocomo Distrito de Cabeças e pertencia aomunicípio de Muritiba.

Estando localizado a 132 Km da capitalbaiana, esse município está situado naregião econômica conhecida comoRecôncavo Sul e integra a região admi-nistrativa de Santo Antonio de Jesus,estabelecendo fronteira com as cidadeshistóricas de Cachoeira, localidade ondeaconteceu a batalha para independênciado Estado da Bahia, Muritiba, Conceiçãoda Feira e Cabaceiras do Paraguaçu, cidadeonde nasceu o poeta Castro Alves.

A grande produção de fumo propiciou odestaque econômico do município nessaregião, pois o tabaco foi a primeira plantaintroduzida na região pelos colonizadores,sendo a especialidade da região a produçãode fumo tipo Mata Fina. Esta produçãoera destinada totalmente à exportação,

sendo a Espanha a grande nação compra-dora. Foi, decididamente, em 1950, a trans-ferência da coletoria - repartição públicapara pagamento de impostos - de Muritibapara o Distrito de Cabeças, que ajudouna arrecadação de impostos, promovendoa elevação de sua receita e fortalecendo aluta pela sua emancipação política.

Governador Mangabeira apresenta umaárea territorial de 94 Km2. Segundo dadosdo último censo demográfico realizadopelo Instituto Brasileiro de Geografia eEstatística (IBGE) no ano de 2000, estavamdistribuídos por esta área, o total de suapopulação residente, 17.165 habitantes.

Ao longo desses últimos cinco anos, ademografia do município, segundo dadosestimados pela Superintendência de Es-tudos Econômicos e Sociais do Estadoda Bahia (SEI/BA), apresentou variaçãocom diminuição e aumento da populaçãoresidente. A partir de 1997, a populaçãoresidente do município começa a diminuir,chegando ao ano de 1999 com uma quedade, aproximadamente, 8% em relaçãoaos números da contagem populacionaldo IBGE no penúltimo ano do censodemográfico, 1996.

Em 2000, a população aumenta, passandode 15.068 habitantes em 1999 para 17.165habitantes, o que representa um cresci-mento percentual de, aproximadamente,12%. (Figura 1, p.206).

Claudia Dias Silva

206

A diminuição observada nos números querepresentam a demografia do municípiopode ser explicada pela migração de seusresidentes para outras localidades em bus-ca de melhores condições de vida e em-prego, pois a economia do município éessencialmente agrícola e essa atividadenão vem garantindo a manutenção dapopulação. Contudo, esta hipótese nãopode ser considerada para explicar omovimento da população uma vez que,em 2000, o aumento é superior à quedaregistrada no período 97-99, e nada foiregistrado que justifique o aumento dequase 12% da população em 2000, a nãoser um erro de contagem.

A análise dos dados coletados no últimocenso demográfico realizado pelo IBGEreferentes à composição da população,segundo o sexo indica haver há um equi-

líbrio entre o número de pessoas do sexofeminino (50,97%) e masculino (49,03%)residentes no município.

O maior número de habitantes residentesno município concentra-se na zona rurale essa população até o ano 2000 representamais que o dobro da população urbana.Através da visualização da figura seguinteé possível notar que entre as décadas de70 e 90 a população residente nas duaszonas vai apresentando um crescimentogradativo. O período que demonstra omaior crescimento na população residentena área urbana é a década de 90, que apre-senta diminuição na contagem de habitan-tes em todo o município, mas também umaumento de 38,94% na taxa de habitantesque residem nessa área e redução no nú-mero de habitantes da zona rural. No ano2000, havia 6.684 pessoas residindo na zona

16.348

15.872

15.470

15.068

17.165

14.000

14.500

15.000

15.500

16.000

16.500

17.000

17.500

1996 1997 1998 1999 2000

ANOS

POPU

LAÇ

ÃO

FONTE: IBGE; SEI/BA.

Figura 1-Evolução demográfica do município.

Gest. Ação, Salvador, v.6, n.2, p. 203-218, jul./dez. 2003


207

urbana num total de 2.720 domicílios, en-quanto que 10.481 pessoas habitavam aárea rural, distribuídos em 1.923 domicílios.Segundo dados do censo demográfico doIBGE realizado em 2000, o município deGovernador Mangabeira possuía um nú-mero total de população residente de 10anos ou mais de idade de 13.710 pessoas,o que corresponde a 79,87% da população.A taxa de alfabetização dessa populaçãoé de 76,80%, o que equivale em númeroabsoluto a 10.532 pessoas.

No que se refere à infra-estrutura, a maioriadas residências do município é abastecidade água proveniente de poços ou nascente,outra parte é abastecida pela rede geral,e ainda existe um pequeno número de re-sidências que possui outra forma, nãoespecificada, de abastecimento.

Este município agrega à sua economia ocultivo de produtos da lavoura permanen-

te, como fumo, laranja, mandioca e outros,e da lavoura temporária, como amendoim,batata-doce, feijão, mandioca, milho eabacaxi, que são comercializados nas fei-ras livres do próprio município e em ou-tros. Também, a produção extrativistavegetal de produtos alimentícios, comocastanha de caju, e outros como madeira,carvão vegetal e lenha, é explorada.

O desenvolvimento de um programa mu-nicipal de introdução de novas culturasvem acrescentando produtos ao seu cul-tivo que ajudam no crescimento econômi-co do município através de sua comer-cialização. Recentemente, foi instaladano município uma empresa de produtosalimentícios que emprega 14 funcionáriose vem ajudando na arrecadação de impos-tos.

Desde a emancipação política, ocorridaem 14 de março de 1962, o município já

0

2.0004.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.00018.000

20.000

1970 1980 1991 2000ANOS

TOTA

IS

TOTAL

URBANA

RURAL

FONTE: IBGE; SEI/BA

Figura 2 - População residente por zona


Claudia Dias Silva

208

elegeu 10 prefeitos e 90 vereadores, sen-do que alguns prefeitos e vereadoresforam reeleitos para suas funções. Noúltimo processo eleitoral realizado no ano2000, o município contou com a participa-ção de 13.716 eleitores, que elegeram seuprefeito e vereadores. O atual prefeito domunicípio foi eleito pelo Partido Verde (PV).Desde o início de sua gestão o prefeitovem administrando um município comgrandes problemas, aparentemente decor-rentes de administrações passadas. As con-tas públicas encontram-se comprometidasdevido às irregularidades cometidas nogoverno passado, conforme declaração doSecretário Municipal de Educação.

RESULTADOS

Os achados da pesquisa foram distribuí-dos em quatro grupos que abordam aatual situação da educação pública nomunicípio. Estes grupos abordam infor-mações sobre: os alunos, os professores,os conselhos e o processo de munici-palização da educação no município.

Sobre os alunos

O aumento na oferta de vagas no ensinofundamental foi uma das mudanças cita-das pelos entrevistados, Secretário deEducação, Diretoras de Escolas, Presiden-te do Sindicato dos Professores e membrosde Conselhos Municipais, decorrente daimplantação do Fundef demonstrando um

passo em direção à municipalização doensino fundamental, ou seja, transferênci-as de matrículas nesse nível educacionalda rede estadual para a rede municipal deensino. No ano de implementação doFundo as matrículas oferecidas pela redemunicipal aumentaram 74% em relação aoano anterior atingindo o número máximodo período de estudo. Também se perce-beu que mesmo tendo matriculado maisalunos a partir do ano de implementaçãodo Fundo, ao longo dos anos o númerode matrículas começa a decrescer. Essadiferença pode ser explicada pela matrí-cula de alunos do município em escolasde cidades próximas, de acordo com de-poimento dos Gestores da Secretaria deEducação do Município e da Escola Pú-blica Municipal.

Quanto à matrícula e ao agrupamento dealunos, a Figura 3 (p.209) ilustra a evo-lução/involução da matrícula na rede mu-nicipal e a distribuição desses alunos porturma. A observação dos dados deixaclaro que o número de turmas continuaconstante uma vez que a distribuição dealunos por turma acompanha a variaçãono número de matrículas, pois à medidaque aumenta o número de alunos matri-culados também cresce o número de alu-nos por turma e quando diminui o númerode matrículas também decresce o númerode alunos por turmas. Esta movimenta-ção é um indicador de que não estão sen-do contratados professores para atenderao crescimento do número de alunos.



209

2631

2415

3131

4200 39333528

29,00

25,89

28,00

25,00

30,0029,00

0

1000

2000

3000

4000

5000

1996 1997 1998 1999 2000 200122,00

24,00

26,00

28,00

30,00

32,00

Matriculas

Alunos/Turma

Figura 3-Distribuição das matrículas no Ensino Fundamental X número de alunos por turma- Rede Municipal.

FONTE: INEP; SEC/BA.

A implementação do referido Fundo tam-bém contribuiu para o aumento de recur-sos gastos na educação pública munici-pal. A partir da comparação das matrícu-

las com a despesa, percebeu-se que in-dependente do aumento da matrícula, ovolume de recursos gasto com educaçãoaumentou até o ano 2000 (Figura 4).

FONTE: INEP; SEC/BA.

Figura 4-Distribuição das matrículas na Rede Municipal X despesas do ensino fundamental

35283933

4200

24152631

3131

1.166.051,09

951.122,11

787.314,46

2.199.131,55

1.744.929,00

1.971.595,80

0

1000

2000

3000

4000

5000

1996 1997 1998 1999 2000 20010,00

500.000,00

1.000.000,00

1.500.000,00

2.000.000,00

2.500.000,00

MatriculasDespesas

De acordo com a Figura 4, observa-se quea partir de 1999 o número de matrículas jáapresentou queda, mas o valor das despe-sas só começou a reduzir em 2001. Também,

as despesas com o ensino fundamental sãosuperiores aos valores repassados peloFundef para o município. A implantação doFundef no município vem propiciando mais


Claudia Dias Silva

210

gastos com a educação, alcançando no anode 2000, aproximadamente, o dobro do ano98 e, nesse ano, o número de matrículas jáapresenta redução. Também nesse ano,omunicípio apresenta o maior gasto por alu-no do ensino fundamental no período, R$545,73.

Quando é analisado o impacto do Fundefsobre os índices de rendimento e movimentodos alunos do ensino fundamental encontra-se uma variação. A Tabela 1 mostra dadossobre a aprovação, reprovação e abandonoescolar nas redes estadual e municipal de

ensino. O ano de implementação do Fun-do é o que apresenta melhores resultadosnesses índices. O índice de aprovação narede municipal chega a 82,05%, superandoa rede estadual, que durante o período emestudo apresentou percentual maior deaprovação. Mas, no ano 2000, o índice deaprovação decresce e aumenta o de repro-vação. Contudo, o abandono é uma outravariável a ser considerada dentro do qua-dro de movimentação, pois este índice vemaumentando e diminuindo ao longo desseperíodo. Em 1998, ocorre uma queda nosnúmeros desse indicador voltando a au-mentar nos anos posteriores.

No ano de implantação do Fundef há omaior índice de aprovação da rede muni-cipal que ultrapassa, inclusive, o percentualda rede estadual de ensino. Esse ano tam-bém apresenta mudança no índice deabandono que é o menor do período nasduas redes públicas. Através da compa-ração entre os índices de produtividadedas redes estadual e municipal de ensinoverifica-se que os dados revelados na pri-meira representam um resultado mais po-sitivo que a segunda. Pode-se perceber quea implantação do Fundef interfere positi-vamente nesses índices, pois após a sua

criação, nas duas redes, aumentam ospercentuais de aprovação, decrescendo osde reprovação e abandono.

Sobre os professores

A aprovação da Lei 9.424/96 que implementao Fundef no Distrito Federal, Estados eMunicípios brasileiros formalizou-se numatentativa de melhorar a remuneração dosprofessores e ajudar na sua formação. Deacordo com seu Art. 7º, pelo menos 60% dototal dos recursos desse Fundo devem serdestinados à remuneração dos profissio-

Tabela 1 - Rendimento e movimento dos alunos do EF

Ano RE (%) RM (%) RE (%) RM (%) RE (%) RM (%)

1996 69,40 59,74 18,77 23,75 11,83 16,511997 73,52 68,16 13,04 16,86 13,44 14,98

1998 78,24 82,05 12,73 9,80 9,03 8,151999 78,49 71,50 12,25 17,21 9,26 11,29

2000 74,91 71,17 13,64 14,83 11,45 14,00FONTE: SEC/BA; INEP.



211

nais do magistério em efetivo exercício desuas atividades no ensino fundamentalpúblico, possibilitando a aplicação departe dessa parcela, nos primeiros cincoanos, ou seja, até 2001, na capacitaçãode professores leigos, que deveriam sercontemplados nos novos planos de car-reira e remuneração do magistério.

O governo federal tem apresentado oFundef como a "tábua de salvação domagistério, que teria sua remuneraçãomelhorada por conta dele" (DAVIES,2001, p.29), mas o resultado do estudonão demonstrou exatamente isso. Ape-sar da Lei nº 9.424/96 determinar noArt. 9º o prazo de seis meses, a partir dadata de sua promulgação, para criaçãonos Estados, Distrito Federal e municípi-os dos novos Planos de Carreira e Re-muneração do Magistério, em Governador

Mangabeira a aprovação do primeiro Es-tatuto dos Servidores do Magistério Pú-blico do Município (Lei Municipal nº 040/1998) ocorreu em junho de 1998, e do Pla-no de Cargos de Carreira e Vencimentosdos Servidores do Magistério Público doMunicípio (Lei Municipal nº 0110/2001),em outubro de 2000.

Através da análise de cinco contra-che-ques do mês de junho do período 1997 a2001 de uma professora do ensino fun-damental cujo contrato é de 20 horassemanais (Tabela 2), verifica-se que nosdois primeiros anos o vencimento brutodesse profissional era igual ao salário-base que correspondia ao valor de umsalário mínimo fixado nacionalmente paraaquele ano. É a partir de 1999, quandoalgumas gratificações foram incorpora-das ao salário, que ocorre um aumentosalarial.

Vencim entoRegim e Bruto

de Trabalho R$ (IG P-DI)

1997 00288 - 20h 138,23 138,231998 00075 - 20h 144,14 144,141999 00075 - 20h 151,41 219,542000 00075 - 20h 133,08 192,962001 46 I 20h 194,01 281,32

Anos Código Nível

Professor Salário Base R$ (IG P-DI)

Tabela 2 - Extrato de pagamento de professor EF

FONTE: CONTRA-CHEQUE DO PROFESSOR

Comparando o salário-base no ano de 2001com o primeiro ano de implantação doFundef no município em 1998, percebe-seque esse aumento, quando indexado peloIGP-DI, foi de R$49,87. Até o ano de 1998,

antes da criação do Estatuto dos Servido-res do Magistério Público do Município, osalário-base do professor era o seu venci-mento bruto, e que a partir da vigênciadesta Lei em 1999, adiciona-se ao salário-


Claudia Dias Silva

212

base algumas gratificações, como 20% deação complementar e 25% de regência declasse, que fazem com que este alcanceum valor superior. O aumento no salário-base do professor no ano de 2001 repre-senta um acréscimo real de R$60,93 emrelação ao salário de 2000, mas quandosão acrescentadas as mesmas gratifica-ções este passa a ser de R$281,32, o querepresenta um acréscimo real no venci-mento bruto do ano anterior de R$88,36.O que chama atenção no salário desseprofessor é que as gratificações consti-tuem 31% do total do valor base, quepodem sofrer alteração de acordo com areceita da prefeitura. O procedimento deatribuir um valor mais baixo ao salário-base e complementá-lo com gratifica-ções pode significar uma certa insegu-rança dos gestores municipais que tememo término do repasse das verbas doFundef e a conseqüente falta de fontespara retirar os recursos necessários aopagamento dos salários dos professores.

No que tange à formação dos profissio-nais da educação básica (Tabela 3), épossível perceber um grande número deprofessores leigos. Entende-se por pro-fessor leigo aquele profissional que nãopossui a formação mínima necessária paraexercício da profissão. Assim, o professorleigo do ensino fundamental é todo pro-fessor que não tem a formação exigidapor lei, ou seja: “formação mínima parao exercício do magistério na educaçãoinfantil e nas quatro primeiras séries doensino fundamental, a oferecida em nívelmédio, na modalidade Normal” (LDB /96, art. 62); “formação de docentes paraatuar na educação básica far-se-á emnível superior, em curso de licenciatura,de graduação plena, em universidades einstitutos superiores de educação”. (LDB/ 96, art. 62)3. A partir das informaçõesdispostas na tabela abaixo pode-se iden-tificar a existência de profissionais sema educação básica concluída exercendoatividades no magistério.

Tabela 3 - Função docente por nível de ensino e por grau de formação Redes Estadual eMunicipal.

Nível

deEnsino Rural (%) Urbano (%) Rural (%) Urbano (%) Rural (%) Urbano (%)

EI SI SI SI SI SI SI SIEF 0,42 1,69 57,80 35,44 0,00 4,65 100,00EM 0,00 0,00 0,00 62,07 0,00 37,93 100,00EI SI SI SI SI SI SI SIEF 2,68 2,68 51,78 37,95 0,89 4,02 100,00EM 0,00 0,00 0,00 40,00 0,00 60,00 100,00EI SI SI SI SI SI SI SIEF 0,00 0,00 52,45 37,25 4,42 5,88 100,00EM 0,00 0,00 0,00 63,08 0,00 36,92 100,00EI SI SI SI SI SI SI SIEF 0,00 0,51 53,85 37,95 0,00 7,69 100,00EM SI SI SI SI SI SI SI

2001

Grau de Formação dos Professores por Localização

Fundamental Médio SuperiorAnos Total

2000

1998

1999

FONTE: SEC/BA; INEP.

3Processo de implantação e impacto do Fundef no Estado da Bahia: relatório de pesquisa



213

A maior parte dos professores de todaa rede pública no município tem forma-ção de nível médio e o maior númerodeles atuam na zona rural, enquanto amaior quantidade de professores comformação superior trabalha na zonaurbana. A maioria dos professores darede de ensino municipal possui forma-ção em nível médio com habilitação nomagistério e estes professores atuamtanto no primeiro quanto no segundosegmento do ensino fundamental.

Se foi possível identificar algum impac-to na remuneração dos professores, omesmo não aconteceu com a formaçãodesses profissionais. O município até opresente momento não estabeleceu ne-nhuma parceria com instituições queoferecem cursos de habilitação para pro-fessores leigos, argumentando que osrecursos do Fundo são insuficientespara investir em tal item. De acordo como Secretário de Educação Municipal, umprojeto do governo municipal é o decriação de núcleos com municípios vizi-nhos para que juntos possam atenderàs exigências do Programa Rede UNEB20004, mantido pela Universidade doEstado da Bahia, para a oferta aos seusprofessores do curso de licenciatura -habilitação plena.

Vale ressaltar também que de acordo como gestor municipal 80% dos professoresda educação infantil e do primeiro seg-

mento do ensino fundamental não sãoconcursados, pois foram admitidos noperíodo 1984-1987, quando no municípioainda não era exigida a realização deconcurso público para admissão comofuncionário efetivo5, negando o que de-finia a Lei 5692/71 que já estabeleciaessa exigência. Contudo, a legislaçãoeducacional atual e as normas munici-pais desta área vêm colocando à dispo-sição dos professores uma base legalque, se por um lado contém determina-ções precisas quanto ao processo deadmissão na carreira docente, por outro,apresenta uma série de dispositivos queprotege o trabalhador da educação.

Sobre os Conselhos

A atual gestão municipal de educação deGovernador Mangabeira tem conduzidoseu plano de trabalho numa perspectivade participação, democratização e auto-nomia, envolvendo a sociedade e a co-munidade escolar na busca de soluçõespara os desafios no setor da educação e,sobretudo, no acompanhamento e con-trole dos recursos do Fundef. A obser-vação destas ações tem possibilitado aconstatação de mudanças na gestão pú-blica da educação municipal, o que nãofoi percebido na gestão anterior, comoafirmaram alguns entrevistados.

As políticas educacionais para o ensinofundamental, a exemplo do Fundef, estãoprovocando a participação da comunidade

4O Programa exige que a Secretaria de Educação disponibilize uma sala com vinte computadores e uma biblioteca para que o cursopossa acontecer.5A Lei 5692/71 que fixa as diretrizes e bases para o ensino de 1o e 2o graus, em seu art. 34 já definia a exigência de concurso públicode provas e títulos para a admissão de professores e especialistas no ensino oficial de 1o e 2o graus.


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nas questões que dizem respeito à educa-ção, o que implica em acesso às informa-ções relativas às receitas e aos gastos comeducação. Hoje, a administração dessesrecursos vem acontecendo de formatransparente, participativa e democrática,contando a Secretaria Municipal deEducação com três grandes parceiros, oConselho de Acompanhamento e ControleSocial do Fundef, o Conselho de Alimen-tação Escolar e o Conselho Municipal deEducação. Os dois primeiros já estão empleno funcionamento e o terceiro está emprocesso de implantação. (Gestor Muni-cipal).

Quanto ao Conselho Municipal de Educa-ção (CME) que se encontra na fase finaldo processo de implantação, deverá dar osuporte legal para que seja criado osistema municipal de ensino, cujo estu-do preliminar vem se desenvolvendocom a assessoria da Universidade Federalda Bahia (UFBA)/Centro de EstudosInterdisciplinares para o Setor Público(ISP)/Programa de Apoio e Desenvolvi-mento da Educação Municipal (PRADEM)- UFBA/ISP/PRADEM.(Gestor Municipal ).

O Conselho de Acompanhamento e Con-trole Social do Fundef, no município deGovernador Mangabeira, foi criado em1998. Segundo a atual presidente, até suasegunda composição em outubro de 2001,este conselho só existia no papel, formal-mente. Não há atas ou outros documentosdivulgados que possam comprovar seufuncionamento ou sobre o que aconteciacom os recursos do Fundef. Hoje, segundoa entrevistada a atuação desse conselhotem sido mais efetiva, pois os membros sereúnem quando necessário para discutirquestões relacionadas com a aplicaçãodos recursos. Contudo, até o momento,ainda não foi aprovado o regimento inter-no, nem definido um local de funciona-mento do órgão. Também, atualmente todoo trabalho deste conselho é realizado emparceria com a Associação dos Professo-res Licenciados da Bahia (APLB)/Sindi-cato, e a presidente desta instituição temparticipado ativamente no que se refere

ao acompanhamento da aplicação dosrecursos deste fundo. (Presidentes doConselho e do Sindicato).

Além da participação nos conselhos, acomunidade tem atuado de forma ampla epositiva nas escolas, onde muitas pessoastêm trabalhado, como voluntárias, prin-cipalmente na merenda escolar. Para valo-rizar e estimular a participação da comu-nidade no que concerne à educação, umalei municipal aprovada nesta gestão de-termina que cerca de 20 associações demoradores rurais devem receber um valormensal de R$ 180,00 (cento e oitenta re-ais) para interferir, diretamente, nas esco-las situadas em sua área de atuação, nasatividades de limpeza, capinagem, substi-tuição de lâmpadas, quadro e/ou telha eatendimento a outras necessidades. Estasnovas tarefas atribuídas às associações demoradores rurais ampliam suas funções eatribuições, passando a ser consideradas,também, como veículos de democratizaçãona aplicação dos recursos.

Além de estimular a participação da comu-nidade, a gestão municipal da educaçãovem adotando uma linha de ação quebusca a autonomia da rede municipal deensino e das próprias unidades escolares.A autonomia da gestão escolar, um projetoem desenvolvimento em duas escolas mu-nicipais, significa que a direção tem totalliberdade para administrar, inclusiveempregando ou demitindo profissionais,uma vez que, até o momento, o municípioainda não realizou concurso público paracontratação de professores. Os profissio-nais são submetidos o um processo se-letivo e são contratados no regime deprestação de serviço. (Gestor Municipal).

Ainda, no meio rural, a rede municipal deensino está implantando o projeto de



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núcleos escolares, que visa um melhoraproveitamento do grande número depequenas escolas, no que diz respeito aespaço físico e matrícula. Este projeto visaa ampliação de um certo número dessaspequenas unidades escolares, que seconstituirão em núcleos para atendimentoa um maior número de crianças e ado-lescentes que residem na área. Isto po-derá promover a fixação das pessoas nazona rural e um maior aproveitamentodas escolas já existentes, equilibrando,inclusive, a busca muito grande dos paisde alunos pelas escolas situadas na sedemunicipal. Com este projeto, o municípiodeseja também promover sua autonomiaem relação ao estado no que diz respeitoà oferta de ensino no meio rural. (GestorMunicipal).

Sobre a municipalização do ensino

Para atender à sua população em idadeescolar, existem no município 45 esta-

belecimentos que se destinam à ofertada educação básica, sendo que 39 destesestabelecimentos pertencem à rede pú-blica de ensino municipal. Integra a redede ensino pública estadual um total de 5escolas e a rede particular conta somen-te com 1 estabelecimento.

Como pode-se observar na Tabela 4, abai-xo, no período de 1996-2000 houve umadiminuição no número de matrículas darede estadual, o que vem demonstrando oefeito do processo de municipalização daeducação. Outra mudança decorrentedesse processo é a matrícula de alunosno ensino médio na rede estadual de en-sino, pois até o ano 2000 apenas a redemunicipal mantinha alunos desse níveleducacional.

Tabela 4 - Situação das matrículas na educação básicaRede Estadual e Municipal

Município Estado Município Estado Município Estado1996 1.116 637 2.631 2.522 456 0 7.3621997 928 667 2.415 3.549 600 0 8.1591998 798 0 4.200 2.344 746 0 8.0881999 939 128 3.833 2.365 873 0 8.1382000 1.292 0 3.528 2.375 1.157 0 8.3522001 1.082 0 3.131 2.273 791 430 7.707

TotalAnoEducação Infantil Ensino Fundamental Ensino Médio

FONTE: SEC;INEP.

De acordo com informações coletadas, oprocesso de municipalização da educaçãogera o problema da falta de recursos paramanter as escolas e os outros níveis edu-cacionais já que em Governador Manga-beira a rede de ensino municipal aindaoferece o ensino médio. Para diminuir osimpactos negativos da falta de políticaspúblicas para os outros níveis da educa-

ção básica no município, o Ensino Infantilvem contando com uma atenção especialda administração municipal, com o esta-belecimento de metas de atendimento, e oEnsino Médio mantido com recursos doFPM - Fundo de Participação do Municí-pio. A previsão é de que em 2003 o ensinomédio esteja sob total responsabilidadeda rede estadual de ensino.


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NOTAS FINAIS

Pode-se perceber que a implementação doFundo proporcionou impactos na educa-ção pública do município, mas depois dedecorridos cinco anos de regulamentaçãoda lei 9424/96 e metade do período pre-visto para sua vigência, ainda não foramatingidos todos os objetivos propostos.

No que se refere a Melhoria e Desenvol-vimento da Educação, foi identificadoque mais recursos foram gastos com aeducação pública municipal após aimplementação do Fundo. Enquanto em1996, o gasto por aluno/ano do ensinofundamental foi R$371,96, em 2001, essevalor aumentou para R$531,39, o quepode ter contribuído para uma melhoriadas condições da oferta do ensino munici-pal, possibilitando a construção de novosprédios escolares, recuperação de salas deaulas, construção de cisternas em escolasda zona rural, construção de cozinhas eaumento na quantidade de materiais di-dáticos disponíveis em sala de aula. Outramudança foi a garantia de deslocamentodos alunos da zona rural para as escolasna sede do município através do transpor-te fornecido pela prefeitura e mantido comrecursos do Fundef.

Os índices de produtividade e movimenta-ção desses alunos vêm apresentando vari-ação. Enquanto no ano 1998 os percentuaisde reprovação e de abandono diminuíram,respectivamente, para 9,80% e 8,15% emcomparação com 1997 e, conseqüente-

mente, o percentual de aprovação aumen-tou (82,05%), em 2000 os percentuais deaprovação e reprovação diminuem(71,17% e 14,83%, respectivamente), au-mentando o de abandono (14%).

Também pôde-se perceber que a rede deensino do município de Governador Man-gabeira vem se estruturando de maneiralenta, pois apesar da legislação de criaçãoe funcionamento dos conselhos - Conse-lho Municipal de Acompanhamento eControle Social do Fundef (CMACSF),Conselho Municipal de Educação (CME),Conselho Municipal de Alimentação Es-colar (CMAE) - já ter sido aprovada desdea implementação do Fundo em 1998, so-mente a partir de 2001 esses iniciaram suasatividades, de acordo com depoimentosdos entrevistados.

Quanto à valorização do profissional domagistério foi identificado que, somentedois anos após a implementação do Fun-do, foram aprovadas as primeiras leis quegarantiriam sua valorização. Quanto a qua-lificação, até o momento da realização dapesquisa, nenhuma parceria e/ou convêniohavia sido firmada para oferta de cursos dehabilitação de professores leigos, e o au-mento salarial recebido pelos professoresconstituiu-se em inserção de gratificaçõesao seu ordenado.

De acordo com os entrevistados, somentea partir do início da atual gestão municipalfoi possível identificar ações voltadaspara a melhoria da educação pública no



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município. Diante dos resultados encon-trados, sugere-se a realização de estudosque contribuam para o acompanhamentoe avaliação dessas e de outras ações quevêm sendo implantadas no município afim de identificar outras mudanças pro-porcionadas pela implementação doFundef no sistema de educação munici-pal e fornecer subsídios para a imple-mentação de novas ações em busca deum ensino público de qualidade.

Impacts of the Fundef in GovernadorMangabeira

Abstract: The study addresses the impacts of theFundef in the municipality of GovernadorMangabeira and was developed as part of a researchproject that is a component of a national network.The impacts were observed using qualitative andquantitative analysis seeking to identify improve-ments in the quality of primary schooling offeredby the municipal public school system resultingfrom the implementation of Fundef.

Keywords: Fundef; Public Policies; EducationalFinance.

Impactos de Fundef en GovernadorMangabeira

Resumen: El estudio aborda los impactos deFundef en el municipio de Governador Mangabeiray fue desarrollado a partir de una investigaciónrealizada en la red nacional. Los impactos fueronobservados a partir de análisis cualitativos ycuantitativos buscando identificar la mejora de lacalidad de la educación primaria ofrecida por lared pública municipal a partir de laimplementación del Fondo.

Palabras-clave: Fundef; Políticas públicas;Financiamiento de la educación.

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BRASIL. Constituição (1988). Emenda Consti-tucional nº 14 de 12 de setembro de 1996. Modi-fica os arts. 34, 208, 211 e 212 da ConstituiçãoFederal e dá nova redação ao art. 60 ADCT. In:BRASIL. Ministério da Educação. Fundescola.Marcos Legais. Brasília, DF, 2001.

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DOURADO, L. F.; PARO, V. H. (Org.). Políti-cas públicas & educação básica. São Paulo:Xamã, 2001.

GOVERNADOR MANGABEIRA (BA). Lei 0110/2001 de 25 de outubro de 2001. Dispõe sobre oPlano de Cargos de Carreira e Vencimentos dosServidores do Magistério Público do Município deGovernador Mangabeira. [Governador Mangabei-ra, BA., 2001]

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GOVERNADOR MANGABEIRA (BA). Lei 031de 30 de dezembro de 1997. Dispõe sobre acriação do Conselho Municipal de Acompanha-mento e Controle Social do Fundo de Manuten-ção e Desenvolvimento do Ensino Fundamentale de Valorização do Magistério. [GovernadorMangabeira, BA., 2001].

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GOVERNADOR MANGABEIRA (BA). Lei 0110/2001 de 25 de outubro de 2001. Tabela de Salá-rios dos Trabalhadores da Educação Municipal.Anexa ao Novo Plano de cargos e Carreira. [Go-vernador Mangabeira, BA., 2001].

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SUPERINTENDÊNCIA DE ESTUDOS SOCIAISDA BAHIA (SEI). Disponível em:<http://www.sei.ba.gov.br>. Acesso em: maio-out. 2002.

Sobre a autora:

1Cláudia Dias SilvaFormada em Pedagogia - FACED/UFBA; Pesqui-sadora do ISP/UFBA.E-mail: [email protected]

Endereço postal: UFBA - Centro de EstudosInterdisciplinares para o Setor Público - ISP. Av.Adhemar de Barros, Campus Universitário deOndina, Pavilhão IV, Salvador, Bahia - Brasil.CEP: 40170-110



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ESTÊVÃO, C. V. A administração educacional em Portugal: teoriasaplicadas e suas práticas. Revista de Administração Educacional,Recife, v.2, n.6, p.9-20, jul./dez.2000a.

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– Serão fornecidos, gratuitamente, ao autor principal de cada artigo cinco exemplaresdo número da revista em que seu trabalho foi publicado. A Gestão em Ação não seobriga a devolver os originais das colaborações enviadas. Os textos assinados sãode responsabilidade de seus autores.

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PUBLICAÇÕES RECEBIDAS/ PERMUTAS

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CADERNOS UFSUFS

EDUCAÇÃO E SOCIEDADECEDES

ENSAIO - Avaliação e Políticas Públicas em educaçãoFundação CESGRANRIO

GESTÃO EM REDECONSED

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REVISTA DA FAEEBAUNEB

REVISTA DE EDUCAÇÃOCentro de Estudos e Assessoria Pedagógica - CEAP

REVISTA DO MESTRADO EM EDUCAÇÃOUFS

REVISTA EDUCAÇÃOPUC/RS

REVISTA EDUCAÇÃO EM QUESTÃOCCSA/UFRN

REVISTA EM ABERTOINEP

REVISTA LINHAS CRÍTICASUnB


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TEIAS - REVISTA DA FACULDADE DE EDUCAÇÃO DA UERJUERJ

REVISTA DE EDUCACIÓN - PAIDEIAUniversidad de Concepción - Chile

REVISTA DIÁLOGO IBEROAMERICANOUniversidad de Granada - Espanha

REVISTA PORTUGUESA DE EDUCAÇÃOUniversidade do Minho - Portugal

REVISTA PSICOLOGIA, EDUCAÇÃO E CULTURAColégio Internato dos Carvalhos - Portugal

REVISTA TAREAAsociación de Publicaciones Educativas -Perú


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