MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃOAUDITORIA INTERNA

SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO

PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 1.314/2017

Referência : Correio eletrônico. PGEA n° 0.02.000.000110/2017-53.

Assunto : Administrativo. Dispensa de pesquisa de mercado para prorrogação de contratos de telefonia. Aplicabilidade do Parecer Seori/Audin-MPU nº 475/2017 após a edição da IN SEGES/MPDG nº 05/2017.

Interessado : Procuradoria da República em São Paulo.

O Excelentíssimo Senhor Procurador-Chefe da Procuradoria da República em

São Paulo consulta sobre o entendimento desta Auditoria quanto à aplicabilidade do Parecer

Seori/Audin-MPU nº 475/2017 após a entrada em vigor da nova Instrução Normativa

SEGES/MPDG nº 05/2017 e a possibilidade de dispensar a pesquisa de mercado para a

prorrogação de todos os contratos de serviços continuados firmados pela PR-SP.

2. O i. Consulente descreve a seguinte situação:

A PR/SP possui contrato de serviços de telefonia firmado com a empresa Claro S/A, o qual possui vigência até 18/12/2017.

Com fundamento em parecer dessa Auditoria Interna (Parecer Seori/Audin-MPU nº 475/2017), a prorrogação desse tipo de contrato dispensava a pesquisa de mercado com vistas à comprovação da vantajosidade econômica prevista no art. 57, II, da Lei nº 8.666/93.

No entanto, ao iniciar os trâmites para prorrogação da vigência contratual do contrato com a Claro, por mais 12 (doze) meses, verificou-se que a nova Instrução Normativa nº 05/2017 possui redação diferente da Instrução Normativa nº 02/2008 no dispositivo que trata da vantajosidade nas prorrogações contratuais.

Enquanto a IN nº 02/2008 previa que “a vantajosidade econômica para prorrogação dos contratos de serviços continuados estará assegurada, sendo dispensada a realização de pesquisa de mercado (...)”, a nova IN nº 05/2017 prevê que “a vantajosidade econômica para prorrogação dos contratos com mão de obra exclusiva estará assegurada, sendo dispensada a realização de pesquisa de mercado (...)”.

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Dessa forma, verifica-se que a nova previsão não se aplica aos contratos de telefonia fixa, uma vez que não se trata de prestação de serviços com mão de obra exclusiva. (Grifos no original)

3. Em exame, preliminarmente, salientamos que o Parecer Seori/Audin-MPU nº

475/2017 originou-se de dúvida da Secretaria-Geral do Ministério Público do Distrito Federal

e Territórios quanto ao alcance da dispensa de pesquisa de mercado na prorrogação dos

contratos de serviços continuados, indistintamente, com ou sem dedicação exclusiva de mão

de obra, tendo em vista o disposto no art. 30-A da Instrução Normativa SLTI MPOG Nº

02/2008 (revogada pela SEGES/MPDG Nº 5/2017), cujo teor era o seguinte:

INSTRUÇÃO NORMATIVA SLTI MPOG Nº 02/2008

Art. 30-A Nas contratações de serviço continuado, o contratado não tem direito subjetivo à Prorrogação contratual, que objetiva a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, conforme estabelece o art. 57, inciso II da Lei nº 8.666, de 1993.

(...)

§ 2º A vantajosidade econômica para prorrogação dos contratos de serviços continuados estará assegurada, sendo dispensada a realização de pesquisa de mercado, quando o contrato contiver previsões de que:

I - os reajustes dos itens envolvendo a folha de salários serão efetuados com base em convenção, acordo coletivo ou em decorrência de lei;

II - os reajustes dos itens envolvendo insumos (exceto quanto a obrigações decorrentes de acordo ou convenção coletiva de trabalho e de Lei) e materiais serão efetuados com base em índices oficiais, previamente definidos no contrato, que guardem a maior correlação possível com o segmento econômico em que estejam inseridos tais insumos ou materiais ou, na falta de qualquer índice setorial, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA/IBGE; e

III - no caso de serviços continuados de limpeza, conservação, higienização e de vigilância, os valores de contratação ao longo do tempo e a cada prorrogação serão iguais ou inferiores aos limites estabelecidos em ato normativo da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP.

4. Restou consignado na orientação desta Auditoria Interna, primeiramente, que

o texto do regulamento não fazia distinção, em sua redação, se o serviço continuado se referia

a contratos com mão de obra residente ou não, em consonância, aliás, com o Acórdão TCU nº

1.214/2013, que realizou exame percuciente sobre a necessidade ou não de pesquisa de

mercado para a prorrogação de contratos de serviços continuados. Assim, chegou-se à

conclusão de que é dispensável a pesquisa de mercado para a prorrogação, em face da 2/19 document.docx

onerosidade e da baixa efetividade das pesquisas, uma vez que as empresas não apresentam os

preços reais de mercado nessas ocasiões. Some-se a isso a condição de a variação dos preços

dos contratos encontrar-se limitada a índices oficiais previamente estabelecidos ou aos índices

de reajustes previstos nos instrumentos coletivos, conforme consta do Parecer Seori/Audin–

MPU nº 475/2017, parcialmente transcrito a seguir.

PARECER SEORI/AUDIN–MPU Nº 475/2017

5. Nada obstante, para uma melhor análise da questão, importa trazer a lume o Acórdão TCU nº 1214/2013- Plenário, parcialmente transcrito abaixo, cujas determinações originaram as regra contida no § 2º do art. 30-A da Instrução Normativa nº 2/2008.

ACÓRDÃO TCU Nº 1214/2013 – PLENÁRIO

RELATÓRIO

Trata-se de representação formulada pela então Secretaria Adjunta de Planejamento e Procedimentos – Adplan deste Tribunal, com o objetivo de apresentar proposições de melhorias nos procedimentos relativos à contratação e à execução de contratos de terceirização de serviços continuados na Administração Pública Federal.

2. Constatou-se que, nos últimos anos, passaram a ocorrer com maior frequência problemas na execução desse tipo de contrato, com interrupções na prestação dos serviços, ausência de pagamento aos funcionários de salários e outras verbas trabalhistas, trazendo prejuízos à administração e aos trabalhadores. Em razão disso, o então Presidente deste Tribunal, Ministro Ubiratan Aguiar, determinou à Administração do TCU que fossem realizados trabalhos conjuntos com outros órgãos da Administração Pública com o objetivo de formular propostas para ao menos mitigar tais problemas.

(...)

4. Foi constituído, então, um grupo de estudos, composto inicialmente por servidores do MP, da AGU e do TCU, passando a ser posteriormente integrado também por representantes do Ministério da Previdência Social, do Ministério da Fazenda, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e do Ministério Público Federal, que discutiram aspectos relacionados aos procedimentos licitatórios, à gestão e ao encerramento desses contratos. Destacam-se a seguir, os tópicos abordados pelo referido grupo:

I. Breve histórico

II. Gestão de Contratos

a) Documentação exigida na fiscalização contratual

b) Retenção de valores próxima ao final da vigência

c) Validade das apólices de seguro

d) Controle de encargos previdenciários

e) Controle do recolhimento do FGTS

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f) Outros documentos

g) Conta vinculada

III. Procedimentos Licitatórios

a) Qualificação econômico-financeira

b) Qualificação técnico-operacional

1. Local do escritório para contatos

2. Atestados de capacidade técnica

3. Experiência mínima de 3 anos

4. Estrutura física e de pessoal compatíveis com o objeto

5. Idoneidade dos atestados

c) Qualificação técnico-profissional

d) Garantia contratual

e) Casos de parcelamento do objeto

f) Técnicas de orçamentação

g) Prazo de vigência dos contratos de prestação de serviço de forma contínua

h) Percentuais de encargos sociais e LDI

i) Domicílio bancário dos empregados na cidade ou na região metropolitana, instituída ou não, na qual serão prestados os serviços

j) Fixação de sanções

l) Possibilidade de desconsideração da personalidade jurídica

IV. Conclusão

a) Experiência do TCU

b) Resumo das propostas

c) Proposta de encaminhamento

(...)

III.f – Técnicas de orçamentação

178. No momento da prorrogação contratual, exclusivamente em relação aos serviços de natureza continuada, percebe-se que a planilha orçamentária é formada por itens que não carecem, ou envolvem, um alto custo-benefício, de forma que não justifica a realização de nova pesquisa de mercado.

179. Para compreendermos de forma clara o que está sendo afirmado, subdividiremos os serviços de natureza continuada em dois grupos: com ou sem fornecimento de materiais, sendo a única diferença entre eles no que se refere à composição da planilha orçamentária, a inclusão dos materiais necessários à realização dos serviços.

180. Portanto, iniciaremos a análise da planilha orçamentária pelos itens comuns a qualquer serviço de natureza continuada: remuneração, encargos sociais, insumos e LDI.

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181. Quanto à remuneração, usualmente é baseada no piso salarial da Convenção Coletiva da Categoria. Destarte, enquanto esse for o critério utilizado, é manifesta a inutilidade da realização da pesquisa de mercado para comprovação da vantajosidade da Administração em manter o contrato firmado.

182. Os encargos sociais têm seus itens definidos em instrumentos legais, tais como leis, decretos, normativos, como a sumula 305/TST, e no Regulamento da Previdência Social. A discricionariedade desse grupo está tão somente em estimativas inerentes a cada empresa participante do processo licitatório, a exemplo de faltas, auxílio doença, acidentes de trabalho, entre outros. Portanto, definir esses parâmetros mediante comparação entre valores adotados em licitações por outros Órgãos/Entidades públicos, mostra-se absolutamente inapropriado, ante a impossibilidade de se conhecer particularidades de cada empresa, que indubitavelmente são reveladas apenas no momento da licitação.

183. Os insumos são compostos, majoritariamente, por itens que possuem respaldo na Convenção Coletiva da Categoria. Os demais, passíveis de realização de pesquisa de mercado, são: uniforme, Equipamento de Proteção Individual- EPI e manutenção de equipamentos.

184. Quanto a esses itens, tratam-se de insumos, cuja soma, corresponde a no máximo 5% do orçamento total a ser licitado, como vem sendo demonstrado em licitações recentes. Tendo por parâmetro a curva ABC, indiscutivelmente esses itens não estão entre os mais representativos da planilha orçamentária. Ao mesmo tempo, importa lembrar que fazemos parte de uma economia estável, em que a variação esperada é baixa e pode ser perfeitamente retratada mediante a utilização de índices nacionais, tal como o INPC. Portanto, não há razão para efetuar pesquisa de mercado todas as vezes que é necessária a realização de prorrogação contratual, com todo o custo administrativo que representa.

185. A título de exemplificação, recentemente foi realizado um procedimento licitatório para contratação de serviço de manutenção predial do Tribunal de Contas da União . Nesse contrato, durante o procedimento licitatório realizou-se pesquisa de mercado para quase 200 diferentes insumos, sendo alguns deles referentes a uniformes e EPIs e a maioria para estimativa de manutenção de equipamentos. É notório que o custo/prazo que será despendido para a realização de pesquisa de mercado para a prorrogação do contrato, além de impeditivo, não é aconselhável em vista da baixa representatividade desses itens no orçamento global.

(...)

188. Realizada a análise dos itens comuns a quaisquer serviços de natureza continuada, passemos à apreciação do único item concernente apenas àqueles serviços com fornecimento de materiais, como limpeza e conservação e manutenção predial .

189. O item materiais é composto por todos aqueles necessários à realização do serviço. Ainda tomando por modelo a licitação realizada para contratação dos serviços de manutenção predial, realizou-se

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pesquisa de mercado para quase 800 diferentes materiais. Para esse caso, torna-se notória a dificuldade de comprovar a vantajosidade do contrato no caso de sua prorrogação.

190. Em primeiro lugar porque durante a execução do contrato há grande dificuldade em realizar comparações entre serviços com fornecimento de materiais, haja vista as particularidades inerentes a cada contrato em execução na Administração Pública.

191. Segundo, e nessa mesma linha de raciocínio, a única forma de observar se o contrato continuaria vantajoso para a Administração seria realizando nova pesquisa de mercado, em que dois problemas são facilmente vislumbrados: o tempo necessário para realizar tal comprovação; e o mais importante, o custo administrativo despendido nessa pesquisa.

192. É flagrante que o uso de índice específico e adequado, além de trazer significativo benefício à Administração, será a forma mais apropriada para comprovar que o contrato continua vantajoso no momento da prorrogação .

193. Por fim, importante destacar que, para os casos de serviços continuados de limpeza, conservação, higienização e de vigilância, a vantajosidade econômica para a Administração, ainda poderá ser comprovada mediante comparação com limites estabelecidos, por estado, em ato normativo da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP.

194. Realizadas essas considerações, conclui-se que, em se tratando de prorrogação contratual para serviços de natureza continuada, a realização de pesquisa junto ao mercado e outros órgãos/entidades da Administração Pública, além de fictícia, já que não retrata verdadeiramente o mercado, é onerosa e burocrática, portanto absolutamente desnecessária.

(...)

VOTO

(...)

– técnicas de orçamentação

29.O grupo de estudos argumenta que os itens que compõem o custo dos serviços de natureza continuada – remuneração, encargos sociais, insumos e LDI – variam, em grande medida, segundo parâmetros bem definidos, de forma que a realização de nova pesquisa de mercado, no caso de eventual prorrogação contratual, medida custosa e burocrática, segundo o grupo, não se revelaria necessária. A prática tem revelado poucos benefícios advindos dessa pesquisa, que não tem retratado verdadeiramente o mercado, uma vez que ela tem normalmente levado a preços superiores aos obtidos na licitação.

30.Para demonstrar a dificuldade e o custo administrativo envolvido nesse tipo de pesquisa, o grupo apresenta o exemplo de uma licitação do Tribunal de Contas da União para contratação de serviços de manutenção predial, que envolveu a pesquisa de mercado de cerca de 200 insumos e 800 materiais. Assevera o grupo de estudos que a relação

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custo x benefício desse tipo de pesquisa de mercado revela-se bastante desfavorável ao erário. Também a comparação dos valores de insumos e materiais com contratos firmados por outros órgãos da administração pública não se mostra simples, dadas as peculiaridades inerentes a cada contrato. Quanto a esses itens, defende o grupo que podem ser utilizados índices específicos para avaliar a adequação dos preços propostos pelas empresas por ocasião da prorrogação.

31.Diante disso, o grupo propõe que se entenda desnecessária a realização de pesquisa junto ao mercado e a outros órgãos/entidades da Administração Pública para a prorrogação de contratos de natureza continuada, desde que as seguintes condições estejam presentes, assegurando a vantajosidade da prorrogação:

a) houver previsão contratual de que as repactuações de preços envolvendo a folha de salários serão efetuadas somente com base em convenção, acordo coletivo de trabalho ou em decorrência de lei;

b) houver previsão contratual de que as repactuações de preços envolvendo insumos (exceto quanto a obrigações decorrentes de acordo ou convenção coletiva de trabalho e de Lei), quando houver, serão efetuadas com base em índices setoriais oficiais, previamente definidos no contrato, correlacionados a cada insumo ou grupo de insumos a serem utilizados, ou, na falta de índices setoriais oficiais específicos, por outro índice oficial que guarde maior correlação com o segmento econômico em que estejam inseridos os insumos ou, ainda, na falta de qualquer índice setorial, servirá como base o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA/IBGE;

c) houver previsão contratual de que as repactuações envolvendo materiais, serão efetuadas com base em índices setoriais oficiais, previamente definidos, correlacionados aos materiais a serem utilizados, ou, na falta de índice setorial oficial específico, por outro índice oficial que guarde maior correlação com o segmento econômico em que estejam inseridos os materiais ou, ainda, na falta de qualquer índice setorial, servirá como base o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA/IBGE.

d) nos casos dos serviços continuados de limpeza, conservação, higienização e de vigilância, a vantajosidade econômica da contratação para a Administração, observado o disposto nos itens a até c, somente estará garantida se os valores de contratação ao longo do tempo e a cada prorrogação forem inferiores aos limites estabelecidos em ato normativo da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP.

d.1) quando os valores resultantes da aplicação do disposto no item d forem superiores aos preços fixados pela SLTI/MP para os serviços de limpeza, conservação, higienização e de vigilância, caberá negociação objetivando a redução dos preços de modo a viabilizar economicamente as prorrogações de contrato.

32.Entendo que o relatório produzido pelo grupo de estudos, a partir da vivência prática dos agentes que o compuseram, logrou demonstrar a baixa eficiência e efetividade das pesquisas de mercado para subsidiarem as prorrogações de contrato de natureza continuada. Evidenciou-se o alto custo administrativo para a realização desse tipo

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de pesquisa, aliado aos benefícios limitados dela resultantes. Endosso, portanto, a proposta do grupo, ressaltando que não se está a propor que a prorrogação seja feita “às cegas”, uma vez que estão sendo estabelecidas diversas condicionantes para dispensar a realização da pesquisa, condicionantes mencionadas no item acima, com o objetivo de garantir que os itens que compõem os custos dos serviços estão sendo reajustados segundo parâmetros coerentes e bem definidos. (Destacamos)

6. Da leitura, verifica-se que um dos aspectos considerados pelo TCU para dispensar a pesquisa de preço na prorrogação dos contratos de serviço continuado foi o alto custo e a baixa eficiência e efetividade dessas pesquisas. Segundo disposto no relatório, elas são demasiadamente demoradas e custosas e, em geral, levam a preços superiores àquele que está sendo avaliado. (Grifo nosso)

(...)

10. Aliás, sob essa perspectiva, note-se que o Presidente do Tribunal de Contas da União editou a Portaria –TCU nº 128, de 14 de maio de 2014, que, no § 3º do art. 24, assegura a vantajosidade econômica das contratações de serviços continuados, dispensando a pesquisa de preços, quando o objeto contratado for reajustado tendo por base índice previamente definido no edital, vejamos:

TÍTULO IIIDAS EXIGÊNCIAS E DAS CLÁUSULAS CONTRATUAISCAPÍTULO IDA VIGÊNCIA E DA PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS DE SERVIÇOS CONTINUADOS

Art. 23. O prazo inicial de vigência dos contratos de serviços continuados será, preferencialmente, de 12 (doze) meses.

Art. 24. Após o prazo inicial, desde que previsto no contrato e no edital de licitação, o contrato poderá ser prorrogado, sucessivamente, por meio de termo de apostilamento, instruído em processo específico, limitado a 60 (sessenta) meses, desde que preenchidos, cumulativamente, a cada prorrogação, os seguintes requisitos:

I - os serviços tenham sido prestados regularmente;

II - a contratada não tenha sofrido punição de natureza pecuniária por mais de 3 (três) vezes no TCU, a cada período de vigência do contrato;

III - a Administração do TCU tenha interesse na continuidade dos serviços;

IV - o valor do contrato permaneça economicamente vantajoso para a Administração do TCU; e

V - a contratada concorde com a prorrogação.

§ 1º A vantajosidade econômica para a prorrogação de contratos de serviços terceirizados de natureza continuada, de que trata o inciso IV do caput deste artigo, estará assegurada, dispensando-se a realização de pesquisa de preços, quando:

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a) houver previsão contratual de que as repactuações dos itens envolvendo a folha de salários serão efetuadas com base em convenção ou acordo coletivo de trabalho, sentença normativa ou lei, previamente definidos no edital;

b) houver previsão contratual de que os reajustes dos itens envolvendo insumos, materiais e equipamentos serão efetuados com base em índices oficiais de preços, previamente definidos no edital;

c) nos casos específicos dos serviços continuados de limpeza, conservação, higienização e de vigilância, os valores da contratação a cada prorrogação forem inferiores aos limites estabelecidos em ato normativo da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP).

§ 2º Se os valores forem superiores aos fixados pela SLTI/MP, caberá negociação objetivando a redução dos preços de modo a viabilizar economicamente as prorrogações de contrato.

§ 3º A vantajosidade econômica, de que trata o inciso IV do caput deste artigo, para prorrogação de contratos de serviços continuados para fornecimento de bens ou utilidades, produzidos ou elaborados nas dependências do TCU ou fora delas, estará assegurada, dispensando-se a realização de pesquisa de preços, quando houver previsão contratual de que o objeto contratado será reajustado tendo por base índice previamente definido no edital.

§ 4º Nos demais casos, quando não houver previsão de reajuste contratual com base em índices de preços, a comprovação da vantajosidade econômica do contrato deverá ser realizada comparando-se, analiticamente, o valor vigente do contrato com o de pesquisa de preços, por item ou itens de custo, realizada na forma dos arts. 9º a 11 desta Portaria.

Art. 25. A depender das características do objeto do contrato de serviços continuados, justificadamente, a contratação inicial ou total poderá ser superior a 12 (doze) meses, limitada a 60 (sessenta) meses.

Art. 26. Os contratos de serviços não-continuados, que tenham por escopo o fornecimento de bens ou utilidades, ou a prestação de serviços específicos em um período pré-determinado, motivadamente, poderão ser prorrogados pelo prazo necessário à conclusão do objeto.

(...)

5. Observando a manifestação, verifica-se que o núcleo determinante a

considerar, portanto, é que a Corte de Contas possibilitou a dispensa de pesquisa de preços se

houver no contrato forma prévia e expressa de reajuste em que não exista espaço para

negociações do percentual ou valores de aumento dos preços contratados, ou seja, se estiver

estipulado no contrato índice específico e adequado de reajuste que reflita, pela natureza da

contratação, a variação dos preços de mercado, possibilitando, objetivamente, a avaliação da

vantajosidade e adequação dos preços propostos pelas empresas por ocasião da prorrogação,

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tão-somente pela aplicação do índice. Sem dúvida, nessa sistemática a vantajosidade obtida na

licitação será mantida, estando o aumento dos preços limitado ao índice previamente

estabelecido.

6. Neste particular, ademais, convém ressaltar que, de uma maneira geral, o

reajuste de preços geralmente destina-se a recompor e manter o equilíbrio do valor dos

contratos em relação às obrigações assumidas, frente à desvalorização provocada pela

variação dos custos decorrentes do efeito dos índices inflacionários do período considerado,

não se alterando, assim, em tese, aquela vantajosidade da proposta inicial.

7. Portanto, a linha defendida pelo Tribunal de Contas e por esta Audin-MPU

caminha no sentido de ser dispensável as recorrentes, onerosas, ineficientes e ineficazes

pesquisas de preços para a prorrogação de contratos de serviços continuados, quando

estiverem presentes os requisitos aqui debatidos, por ser indisponível o interesse público na

busca de soluções, observado o princípio da legalidade, que assegurem a real eficiência dos

procedimentos administrativos na gestão de contratos de serviços terceirizados, indepedente

se estes tem ou não mão-de-obra residente alocada.

8. Note-se, a propósito desse entendimento, que o inciso II do artigo 57 da Lei

nº 8.666/93 ao tratar da possibilidade de prorrogação das contratações desses serviços, apenas

deixou assente que uma eventual prorrogação dos contratos de serviços continuados deverá

ter em vista a manutenção da vantajosidade obtida na contratação, sem, s.m.j, obrigar a

realização de pesquisa de mercado para este fim. Aliás, não há sequer menção ao mercado

neste dispositivo, como acontece em vários outros, quando o assunto é a contratação inicial,

conforme citações abaixo, em que é obrigatória a realização de ampla pesquisa.

LEI Nº 8.666/1993

Art. 7 As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:(...)§2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:(...)II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;(...)Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:(...)

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V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.(...)Art. 24.É dispensável a licitação: (...)VIII - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado;(...)XX -na contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Admininistração Pública, para a prestação de serviços ou fornecimento de mão-de-obra, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado.(...)XXIII - na contratação realizada por empresa pública ou sociedade de economia mista com suas subsidiárias e controladas, para a aquisição ou alienação de bens, prestação ou obtenção de serviços, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado. (...)Art.43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos:(...)IV - verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis;(...)Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:(...)II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

9. Em verdade, a Lei apenas exige que a prorrogação seja vantajosa para a

Administração, dentro da lógica de manutenção da vantajosidade obtida na contratação

inicial, sem estabelecer o procedimento para tanto. . É que não se trata mais da obtenção da

proposta mais vantajosa, mas sim da manutenção dela. E, independente do critério que se

utilize ou das condições para revisão do preço estabelecida no contrato, dessume-se da mens

legis que o gestor deve aproveitar essa oportunidade para negociar a maior vantagem possível

para a Administração.

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10. Não há dúvida, porém, que a pesquisa de mercado (em órgãos públicos

inclusive, apesar das peculiaridades de cada contrato) constitui-se, em tese, em uma

alternativa possível e válida para a avaliação da vantajosidade ou não na manutenção de

determinado contrato, ressalvando que, na prática, os preços oferecidos nessa oportunidade

geralmente tem sido irreais e sem efetividade para o fim colimado pela Lei. O reajuste (inciso

XI do art. 40 acima) por índice previamente estabelecido também se mostra como uma

solução, dada a sua natureza e finalidade vistos acima, visto que, via de regra, apenas protege

o preço da desvalorização da moeda, o que manteria a vantajosidade inicialmente obtida na

contratação.

11. Assim, em face da necessária observância dos princípios da eficiência, da

indisponibilidade do interesse público, da economicidade e da razoabilidade na gestão e

manutençao dos contratos, bem assim em razão da constatação da falta de efetividade das

pesquisas como elemento capaz de garantir a vantajosidade da prorrogação, o alto custo

dessas em confronto com os poucos benefícios, conclui-se que o reajuse dos preços

contratuais por índice específico atende ao quanto prescrito no inciso II do art. 57 da Lei nº

8.666/93.

12. Nesse sentido caminhou o novo regramento que dispõe acerca da contratação

de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública, lançado

por meio da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5, de 26 de maio de 2017, cujos excertos

que interessam para o caso, a seguir colacionamos:

INSTRUÇÃO NORMATIVA SEGES/MPDG Nº 5/2017

CAPÍTULO VDA GESTÃO DO CONTRATO(...)Seção IIIDo Acompanhamento e Fiscalização dos Contratos(...)Subseção VIDa Repactuação e do Reajuste de Preços dos Contratos

Art. 53. O ato convocatório e o contrato de serviço continuado deverão indicar o critério de reajustamento de preços, que deverá ser sob a forma de reajuste em sentido estrito, com a previsão de índices específicos ou

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setoriais, ou por repactuação, pela demonstração analítica da variação dos componentes dos custos.

Art. 54. A repactuação de preços, como espécie de reajuste contratual, deverá ser utilizada nas contratações de serviços continuados com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, desde que seja observado o interregno mínimo de um ano das datas dos orçamentos aos quais a proposta se referir.

§ 1º A repactuação para fazer face à elevação dos custos da contratação, respeitada a anualidade disposta no caput, e que vier a ocorrer durante a vigência do contrato, é direito do contratado e não poderá alterar o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos, conforme estabelece o inciso XXI do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, sendo assegurado ao prestador receber pagamento mantidas as condições efetivas da proposta.

§ 2º A repactuação poderá ser dividida em tantas parcelas quanto forem necessárias, em respeito ao princípio da anualidade do reajuste dos preços da contratação, podendo ser realizada em momentos distintos para discutir a variação de custos que tenham sua anualidade resultante em datas diferenciadas, tais como os custos decorrentes da mão de obra e os custos decorrentes dos insumos necessários à execução do serviço.

§ 3º Quando a contratação envolver mais de uma categoria profissional, com datas-bases diferenciadas, a repactuação deverá ser dividida em tantos quanto forem os Acordos, Convenções ou Dissídios Coletivos de Trabalho das categorias envolvidas na contratação.

 

§ 4º A repactuação para reajuste do contrato em razão de novo Acordo, Convenção ou Dissídio Coletivo de Trabalho deve repassar integralmente o aumento de custos da mão de obra decorrente desses instrumentos.

(...)

Art. 61. O reajuste em sentido estrito, como espécie de reajuste contratual, consiste na aplicação de índice de correção monetária previsto no contrato, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção.

§ 1º É admitida estipulação de reajuste em sentido estrito nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano, desde que não haja regime de dedicação exclusiva de mão de obra.

§ 2º O reajuste em sentido estrito terá periodicidade igual ou superior a um ano, sendo o termo inicial do período de correção monetária ou reajuste, a data prevista para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa proposta se referir, ou, no caso de novo reajuste, a data a que o anterior tiver se referido.

§ 3º São nulos de pleno direito quaisquer expedientes que, na apuração do índice de reajuste, produzam efeitos financeiros equivalentes aos de reajuste de periodicidade inferior à anual.

§ 4º Nos casos em que o valor dos contratos de serviços continuados sejam preponderantemente formados pelos custos dos insumos, poderá ser adotado o reajuste de que trata este artigo.

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ANEXO IX

DA VIGÊNCIA E DA PRORROGAÇÃO

(...)3. Nas contratações de serviços continuados, o contratado não tem direito subjetivo à prorrogação contratual que objetiva a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, podendo ser prorrogados, a cada 12 (doze) meses, até o limite de 60 (sessenta) meses, desde que a instrução processual contemple:

a) estar formalmente demonstrado que a forma de prestação dos serviços tem natureza continuada;

b) relatório que discorra sobre a execução do contrato, com informações de que os serviços tenham sido prestados regularmente;

c) justificativa e motivo, por escrito, de que a Administração mantém interesse na realização do serviço;

d) comprovação de que o valor do contrato permanece economicamente vantajoso para a Administração;

e) manifestação expressa da contratada informando o interesse na prorrogação; e

f) comprovação de que o contratado mantém as condições iniciais de habilitação.

4. A comprovação de que trata a alínea “d” do item 3 acima deve ser precedida de análise entre os preços contratados e aqueles praticados no mercado de modo a concluir que a continuidade da contratação é mais vantajosa que a realização de uma nova licitação, sem prejuízo de eventual negociação com a contratada para adequação dos valores àqueles encontrados na pesquisa de mercado.

(...)

7. A vantajosidade econômica para prorrogação dos contratos com mão de obra exclusiva estará assegurada, sendo dispensada a realização de pesquisa de mercado, nas seguintes hipóteses:

a) quando o contrato contiver previsões de que os reajustes dos itens envolvendo a folha de salários serão efetuados com base em Acordo, Convenção, Dissídio Coletivo de Trabalho ou em decorrência de lei;

b) quando o contrato contiver previsões de que os reajustes dos itens envolvendo insumos (exceto quanto a obrigações decorrentes de Acordo, Convenção, Dissídio Coletivo de Trabalho ou de lei) e materiais serão efetuados com base em índices oficiais, previamente definidos no contrato, que guardem a maior correlação possível com o segmento econômico em que estejam inseridos tais insumos ou materiais ou, na falta de qualquer índice setorial, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE); e

c) no caso dos serviços continuados de limpeza, conservação, higienização e de vigilância, os valores de contratação ao longo do tempo e a cada prorrogação serão iguais ou inferiores aos limites estabelecidos em ato normativo da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

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8. No caso da alínea “c” do item 7 acima se os valores forem superiores aos fixados pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, caberá negociação objetivando a redução de preços de modo a viabilizar economicamente as prorrogações de contrato.

9. A Administração deverá realizar negociação contratual para a redução e/ou eliminação de custos fixos ou variáveis não renováveis que já tenham sido amortizados ou pagos no primeiro ano da contratação.

10. Nos contratos cuja duração, ou previsão de duração, ultrapasse um exercício financieiro, deverá ser indicado o crédito e respectivo empenho para atender à despesa no exercício em curso, bem como cada parcela da despesa relativa à parte a ser executada em exercício futuro, com a declaração de que, em termos aditivos ou apostilamentos, indicar-se-ão os créditos e empenhos para sua cobertura.

11. A Administração não poderá prorrogar o contrato quando:

a) os preços contratados estiverem superiores aos estabelecidos como limites em ato normativo da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, admitindo-se a negociação para redução de preços; ou

b) a contratada tiver sido penalizada nas sanções de declaração de inidoneidade, suspensão temporária ou impedimento de licitar e contratar com poder público, observadas as abrangências de aplicação.

12. Nos contratos de prestação de serviços de natureza continuada, deve-se observar que:

a) o prazo de vigência originário, de regra, é de 12 (doze) meses;

b) excepcionalmente, este prazo poderá ser fixado por período superior a 12 meses, nos casos em que, diante da peculiaridade e/ou complexidade do objeto, fique tecnicamente demonstrado o benefício advindo para a Administração; e

c) é juridicamente possível a prorrogação do Contrato por prazo diverso do contratado originalmente. (Grifos nossos)

13. Da leitura dos trechos transcritos, tem-se que a recente norma

regulamentadora estabeleceu, no art. 53, que o edital e o contrato deverão estipular o critério

de reajuste, que poderá ser por reajuste em sentido estrito, com a previsão de índice setorial

ou específico, ou por repactuação, pela demonstração analítica da variação dos custos do

contrato.

14. Logo em seguida, a partir do art. 54, trata da repactuação de preços, deixando

claro que esta modalidade de reajuste é aplicável, via de regra, para as contratações de

serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra e que essa espécie de reajuste

deverá repassar integralmente o aumento da mão de obra estabelecido nos instrumentos

coletivos de trabalho (§ 4º do art. 54).

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15. No art. 61 dispõe sobre o reajuste em sentido estrito, referindo-se

explicitamente que, via de regra, essa modalidade de recomposição dos preços é aplicável aos

contratos de prestação de serviços continuados sem mão de obra residente, ressaltando (no §

4º) que nos casos em que o valor dos contratos de serviços continuados (todos) sejam

preponderantemente formados pelos custos dos insumos, poderá ser adotado o reajuste de que

trata este artigo.

16. Convém sublinhar que tanto o reajuste em sentido estrito quanto a

repactuação tem como fundamento o inciso XI do art. 40 da Lei nº 8.666/93, que dispõe sobre

o critério de reajuste dos preços contratados. Os dois institutos destinam-se à revisão dos

preços contratados, o primeiro requerendo a demonstração analítica da variação dos preços

pela contratada e o outro mediante a aplicação do índice específico previamente ajustado no

contrato. Esse detalhe é de extrema relevância, sendo a premissa maior para a

dispensabilidade da pesquisa de mercado, como se verá adiante.

LEI Nº 8.666/1993

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:(...)XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela;   (...)

17. Por sua vez, a alínea “d” do item 3 do anexo IX da IN SEGES/MPDG Nº

5/2017 disciplina como condição para a prorrogação a comprovação de que o valor do

contrato permanece economicamente vantajoso para a Administração (conforme o preceituado

no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93); conceituando esse requisito no item 4 como sendo

o exame dos preços contratados e aqueles praticados no mercado, com vistas a concluir que a

prorrogação do ajuste é mais vantajosa do que a realização de uma nova licitação. Veja que

aqui, a norma apenas esclarece que a Administração deve fazer a análise da vantajosidade da

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prorrogação antes de efetivá-la, sem determinar a realização de pesquisa de mercado a cada

prorrogação e em cada contrato. Até porque, se assim o fizesse poderia estar ultrapassando as

disposições do inciso II do art. 57 da lei nº 8.666/93, que, como visto antes, se limita a,

exatamente, dizer que a prorrogação deve ser com vistas a manutenção da vantajosidade do

contrato.

18. Corrobora essa assertiva o fato de logo adiante, no item 7, a norma afastar a

necessidade de pesquisa de mercado como instrumento para comprovação da vantajosidade na

prorrogação dos contratos de serviços continuados com mão de obra residente, em geral,

quando o reajuste da mão de obra repassar integralmente, e na exata medida, o índice de

reajuste que for contemplado no instrumento coletivo ou em lei e o reajuste dos insumos e

materiais forem efetuados por índices específicos oficiais. Para o caso específico de contratos

de limpeza e vigilância, se os valores da contratação estiverem dentro dos limites

estabelecidos em ato próprio do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

Extrai-se dos comandos que a razão maior dessa dispensabilidade é que os valores contratuais

serão reajustados por índices previamente fixados e não porque se trata de contratos com mão

de obra residente.

19. Frise, ainda, que a exegese do disposto no § 4º do artigo 61 pode levar ao

entendimento de que os casos ali tratados seriam aqueles contratos com mão de obra residente

em que o valor seja preponderantemente formado pelos custos dos insumos, hipóteses sujeitas

a adoção do reajuste em sentido estrito e, pela sua natureza, também estariam sujeitos à

dispensabilidade explicita de pesquisa, nos termos do item 7 do anexo IX da Instrução

Normativa em comento.

20. Depreende-se do conjunto normativo que o pressuposto lógico da

vantajosidade da prorrogação dos contratos de serviços continuados com mão de obra

residente (e consequente desnecessidade de pesquisa para tanto) consiste no fato de que a

revisão dos preços do contrato (mão de obra, insumos e materiais) se fará mediante a

aplicação de índices específicos de reajustes previamente estabelecidos em contrato ou

decorrentes do instrumento coletivo. Dessa maneira, permanecem intactos os fundamentos

que levaram à manifestação contida no PARECER SEORI/AUDIN–MPU Nº 475/2017, não

importando a modificação redacional ocorrida.

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21. Assim sendo, o fato de a redação do item 7 do anexo IX da novel Instrução

Normativa nº 05/2017 referir-se somente aos contratos com mão de obra exclusiva para

considerar que estará assegurada a vantajosidade na prorrogação, sendo dispensada a

realização de pesquisa de mercado, quando forem reajustados por índices, não significa que os

outros contratos que tenham o seu critério de reajuste estabelecido também por índices

específicos não sejam alcançados por essa lógica, pois que presumida. Isso porque, além do

pano de fundo ser o mesmo, a interpretação lógico-sistemática e teleológica conduz a idêntico

desfecho, qual seja, ambos estarão tendo os seus preços revisados por índices.

22. Por derradeiro, é importante consignar que, apesar de dispensável, nada

impede a realização da pesquisa de mercado pela Administração, nos casos pontuais que

entender necessário esse componente adicional para formar o seu juizo de convicção pela

vantajosidade da prorrogação. O essencial é garantir inicialmente a melhor contratação

possível e procurar manter a vantajosidade obtida por ocasião das prorrogações, a bem do

interesse público.

23. Em face do exposto, reiteramos os termos do Parecer Seori/Audin-MPU nº

475/2017, no sentido de que a vantajosidade para a prorrogação de contratos de serviços

continuados, com ou sem mão de obra exclusiva, estará assegurada quando os preços

contratados forem revisados tendo por base índice específico previamente definido no edital e

no contrato, dispensando-se a realização de pesquisa de mercado.

É o Parecer que submetemos à consideração superior.

Brasília, 10 de novembro de 2017.

VIVIANE ZACARIAS P. P. SUGUIURATécnico do MPU/Administração

ROGÉRIO DE CASTRO SOARESCoordenador de Orientação de Atos

de Gestão

De acordo.À consideração do Senhor Auditor-Chefe.

Aprovo.Transmita-se à PR/SP e à SEAUD.

Em 10/11/ 2017.

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MICHEL ÂNGELO VIEIRA OCKÉSecretário de Orientação e Avaliação em

Exercício

SEBASTIÃO GONÇALVES DE AMORIMAuditor-Chefe

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