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TRANSCRIPT
RAFAEL MENJIacuteVAR lARIacuteN DIRKKRUIJT
LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN Editores
POBREZA EXCLUSION y POLITlCA SOCIAL
FLAeso Biblioteca
iquestfQl ~PROGRAMA MOST Unlversltelt Utrecht
BEDE CDBTA RICA
3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy
jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p
ISBN 9977-68-086-8
1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo
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Disentildeo de portada Valeria Varas
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BIBLIOTECAmiddot FLACSO
e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA
Primera edicioacuten setiembre de 1997
FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779
IacuteNDICE
PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7
CAPIacuteTULO I
MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA
DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13
DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16
DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21
DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25
DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA
SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29
CAPIacuteTULO 11
ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN
PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco
LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo
EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y
SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
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POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADOR Y COSTA RICA
MARIo LUNGO
La relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreza urbana exige observar el contexto desarrollo urbano en que se desarrollan Esto es de especial imshyportancia en un periacuteodo en que el desarrollo reciente de las ciudades en Ameacuterica Latina muestra ineacuteditas facetas draacutesticos cambios en los sistemas urbanos flujos migratorios de nuevo tipo constitucioacuten de nuevas estructuras sociales informalizacioacuten e intemacionalizacioacuten creciente de las economiacuteas incremento de los niveles de pobreza segregacioacuten espacial y exclusioacuten social acentuadas etc (Portes 1989 Lungo 1995) a lo que se suma la disminushycioacuten de la intervencioacuten del Estado frente al desarrollo urbano No es posible en este trabajo detenerse en las caracteriacutesticas del desarrollo de las ciudades latinoamericanas Retengamos solamente los rasgos sentildealados antes como marco contextual en que se analizaraacuten las poliacuteticas sociales y los programas que buscan reducir la pobreza urbana
El trabajo introduce la idea de que es necesario vincular las poliacuteticas soshyciales a la construccioacuten de ciudadaniacutea J y se basa en la comparacioacuten de esta problemaacutetica en dos paiacuteses centroamericanos El Salvador y Costa Rica para mostrar la diversidad de trayectorias de los programas y acciones destinados a reducir la pobreza urbana Como toda seleccioacuten adolece de limitaciones pero permite arrojar luz sobre la necesidad de en el marco de la vigencia de un modelo de desarrollo con pretensiones universales y de globalizacioacuten creshyciente de la economiacutea rescatar las peculiaridades que la historia muestra
En el caso salvadorentildeo el anaacutelisis se centra en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) creado a inicios de esta deacutecada siguiendo el modelo de proshygramas similares impulsados en otros paiacuteses de Ameacuterica Latina En el caso de Costa Rica por haberse creado desde los antildeos setenta un programa que preludia las poliacuteticas de compensacioacuten social actuales el Fondo de Desashyrrollo y Asignaciones Familiares (DESAF) el periacuteodo de anaacutelisis es mucho maacutes amplio
Partimos de los trabajos de investigadores latinoamericanos (Jelin 1996) que se apoyan en los conceptos de Marshall (1964)
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EL CASO SALVADORENtildeO
Existe consenso sobre el incremento de la pobreza en el paiacutes vinculado a la aplicacioacuten de los programas de reestructuracioacuten de la economiacutea impleshymentados a partir de 1989 Aunque las estadiacutesticas oficiales no permiten preshycisar este fenoacutemeno a nivel territorial con exactitud la pobreza es sensibleshymente mayor en las aacutereas rurales donde en 1991 se encontraba el61 de los pobres y el 67 de la poblacioacuten en extrema pobreza del paiacutes (World Bank 1994) Este patroacuten territorial no se habiacutea modificado sustancialmente resshypecto a los antildeos anteriores ya que 50 de los 67 municipios identificados como los maacutes afectados por la pobreza en 1988 correspondiacutean a zonas donde en 1976 habiacutea mayor desnutricioacuten (Sollis 1992)
Para 1989 el 33 de la poblacioacuten urbana era considerada como pobre y el 30 como extremadamente pobre (MIPlAN 1991) Un estudio sobre la evolucioacuten de la pobreza en las ciudades mostroacute ademaacutes de su incremento una recomposicioacuten interna que indicaba la estabilizacioacuten de la pobreza relashytiva en el conjunto de ciudades mientras creciacutea la pobreza extrema Asiacute enshytre 197677 y 1990 la primera soacutelo pasa de 300 a 318 mientras la seshygunda sube de 200 a 296 (Briones 1992)
Otros caacutelculos para los mismos antildeos elaborados a partir de las Encuesshytas de Hogar de 19911992 muestran una visioacuten diferente y optimista soshybre la evolucioacuten de los hogares urbanos pobres en el conjunto de ciudashydes la pobreza relativa disminuyoacute de 319 en 198889 al 304 en 1991 92 mientras la extrema pobreza se redujo del 233 al 208 en el mismo periacuteodo (MIPlAN 1992)
Para la principal concentracioacuten urbana del paiacutes el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS) que albergaba casi la tercera parte de la poblacioacuten nacioshynal los porcentajes para el periacuteodo entre 197677 y 1992 eran de 200 y 325 para la pobreza relativa y de 100 y 170 para la extrema pobreza (Briones 1992) aunque otros caacutelculos estimaban que en 1991 en el AMSS soacutelo 5 de las familias estaba en situacioacuten de extrema pobreza (World Bank 1994)
Al desagregar los datos de 1990 seguacuten el tamantildeo de las ciudades y aunque no se han estudiado las razones se encontroacute que los niveles de pobreza eran mayores a medida que disminuiacutea el nuacutemero de habitantes predominando los hogares en situacioacuten de pobreza extrema en las ciudashydes intermedias (ver cuadro 1)
Las discrepancias en las mediciones respecto al nivel de la extrema poshybreza urbana sumado a las diferencias entre el campo y la ciudad tendraacuten repercusiones en la orientacioacuten de los programas de reduccioacuten de la misma que se implementaraacuten a partir de esta deacutecada entre ellos el Fondo de Invershysioacuten Social (FIS)
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Cuadro 1 POBREZA URBANA SEGUacuteN TAMANtildeO POBLACIONAL ()
HOGARES 1988 1990
Area Metropolitana 461 495
Ciudades de maacutes de 5000 viviendas 662 642
Ciudades de 2001 a 5000 viviendas 771 748
Ciudades de menos de 2000 viviendas 786 797
Bajo la liacutenea de pobreza relativa utilizada por MIPLAN Fuente Cuadro N 12 de La pobreza urbana en El Salvador Carlos Briones VCA Editores San Salvador 1992
Es conocido por otra parte que el problema de la pobreza urbana no es uacutenicamente un fenoacutemeno de orden cuantitativo ni tiene una dimensioacuten exshyclusivamente econoacutemica (Rocha 1995) El se encuentra asociado a cuestioshynes como la construccioacuten de ciudadaniacutea y la gobernabilidad urbana (Lungo 1995a) para cuyo anaacutelisis seriacutea necesario incorporar indicadores cualitativos sobre la vulnerabilidad y la exclusioacuten social en las ciudades y relacionarlos con los cambios en la estructura social Lamentablemente aunque hay indishycios visibles y podriacutea plantearse la hipoacutetesis de que eacutestas se han incrementashydo en el aacutembito urbano salvadorentildeo no existen estudios al respecto
El FlS el programa principal para reducir la pobreza
Creado en 1990 el F1S fue pensado originalmente como un programa de compensacioacuten en el que uno de los principales destinatarios eran los pobres urbanos Raacutepidamente por la situacioacuten descrita en el punto anterior y sugeshyrencia de su principal institucioacuten financiadora el Banco Interamericano de Desarrollo sus acciones se extendieron por todo el paiacutes atendiendo los focos de mayor pobreza las aacutereas rurales y las pequentildeas ciudades Esta orientashycioacuten aunque justa pues se dirige hacia los sectores menos atendidos histoacuterishycamente del paiacutes y donde la pobreza es mayor dejoacute de lado el problema especiacutefico de la pobreza urbana (Lungo 199293) Casi soacutelo los programas de apoyo dirigidos directamente a la micro-empresa se orientan a la reducshycioacuten de la pobreza en las ciudades
Una revisioacuten de las obras ejecutadas por el FIS hacia el final del primer trimestre de 1992 mostraba un predominio de las obras escolares y viales
Hemos comenzado a desarrollar un trabajo sobre el Area Metropolitana de San Salvador en eacutel se busca construir indicadores de vulnerabilidad fisica y social el que se relacionaraacute con un anaacutelisis de la segregacioacuten socio-espacial y de la fragmentacioacuten social de las unidades familiares Este trabajo puede ser uacutetil para un anaacutelisis maacutes integral de la pobreza urbana en El Salvador
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menores Territorialmente teniacutea una cobertura dispersa en todo el paiacutes con poca incidencia en las ciudades de tamantildeo medio deacutebil impacto en el Area Metropolitana de San Salvador y una clara priorizacioacuten en los pequentildeos asenshytamientos rurales especialmente en las zonas maacutes afectadas por la guerra de los antildeos ochenta (FUNDASAL 1992)
Para finales de 1993 el FIS habiacutea aprobado 3912 proyectos principalmenshyte pequentildeas obras de infraestructura por un monto de US$ 623 millones El 45 de ellos se destinoacute a programas de educacioacuten incluyendo capacitacioacuten el 43 a programas relacionados con la salud el resto se dividioacute entre programas de reforestacioacuten mercados micro-riego y otros El cuadro 2 muestra la distrishybucioacuten detallada del total de proyectos ejecutados en agosto de 1995
Como criterios de focalizacioacuten el FIS utilizoacute tanto la liacutenea de pobreza como los iacutendices de necesidades baacutesicas insatisfechas y por lo menos el 65 de los beneficiarios debiacutean estar en situacioacuten de extrema pobreza A diciemshybre de 1993 los 78 municipios maacutes pobres del paiacutes que contaban con 19 de la poblacioacuten nacional habiacutean recibido el 27 de los proyectos y el 24 de los fondos asignados Hacia agosto de 1995 el 68 de los proyectos y el 63 del monto asignado se habiacutean destinado al aacuterea rural (FIS 1995)
Aunque eacutestos no parecen constituir criterios de focalizacioacuten muy precishysos varios estudios sentildealan que la poca variacioacuten de la incidencia de la poshybreza extrema en los distintos municipios del paiacutes que oscila entre 24 y 31 en 247 de los 262 municipios (Zuvekas 1995) les da relativa validez
En teacuterminos de participacioacuten ya en 1992 era claro que el poco esfuerzo por incorporar a las ONGs que habiacutean venido trabajando con los sectores sociales de menores ingresos desde la deacutecada pasada reflejaba la prioridad
Cuadro 2 FlS SECTORES DE ATENCIOacuteN AGOSTO 1995
SECTOR PROYECTOS MONTO
Mitones $
Educacioacuten 3034 5021 6039 5051
Salud 503 832 858 717
Agua potable 300 496 758 634
Saneamiento 891 1474 2210 1848
Medio ambiente 859 1421 832 696
Nutricioacuten 213 352 481 403
Otros 243 402 777 650
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FIS reporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
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poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
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Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
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un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
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ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
344
La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
345
Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
346
cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
347
vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
350
5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
351
Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
352
la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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356
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jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p
ISBN 9977-68-086-8
1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo
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Disentildeo de portada Valeria Varas
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BIBLIOTECAmiddot FLACSO
e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA
Primera edicioacuten setiembre de 1997
FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779
IacuteNDICE
PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7
CAPIacuteTULO I
MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA
DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13
DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16
DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21
DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25
DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA
SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29
CAPIacuteTULO 11
ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN
PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco
LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo
EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y
SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
474
CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
471
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADOR Y COSTA RICA
MARIo LUNGO
La relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreza urbana exige observar el contexto desarrollo urbano en que se desarrollan Esto es de especial imshyportancia en un periacuteodo en que el desarrollo reciente de las ciudades en Ameacuterica Latina muestra ineacuteditas facetas draacutesticos cambios en los sistemas urbanos flujos migratorios de nuevo tipo constitucioacuten de nuevas estructuras sociales informalizacioacuten e intemacionalizacioacuten creciente de las economiacuteas incremento de los niveles de pobreza segregacioacuten espacial y exclusioacuten social acentuadas etc (Portes 1989 Lungo 1995) a lo que se suma la disminushycioacuten de la intervencioacuten del Estado frente al desarrollo urbano No es posible en este trabajo detenerse en las caracteriacutesticas del desarrollo de las ciudades latinoamericanas Retengamos solamente los rasgos sentildealados antes como marco contextual en que se analizaraacuten las poliacuteticas sociales y los programas que buscan reducir la pobreza urbana
El trabajo introduce la idea de que es necesario vincular las poliacuteticas soshyciales a la construccioacuten de ciudadaniacutea J y se basa en la comparacioacuten de esta problemaacutetica en dos paiacuteses centroamericanos El Salvador y Costa Rica para mostrar la diversidad de trayectorias de los programas y acciones destinados a reducir la pobreza urbana Como toda seleccioacuten adolece de limitaciones pero permite arrojar luz sobre la necesidad de en el marco de la vigencia de un modelo de desarrollo con pretensiones universales y de globalizacioacuten creshyciente de la economiacutea rescatar las peculiaridades que la historia muestra
En el caso salvadorentildeo el anaacutelisis se centra en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) creado a inicios de esta deacutecada siguiendo el modelo de proshygramas similares impulsados en otros paiacuteses de Ameacuterica Latina En el caso de Costa Rica por haberse creado desde los antildeos setenta un programa que preludia las poliacuteticas de compensacioacuten social actuales el Fondo de Desashyrrollo y Asignaciones Familiares (DESAF) el periacuteodo de anaacutelisis es mucho maacutes amplio
Partimos de los trabajos de investigadores latinoamericanos (Jelin 1996) que se apoyan en los conceptos de Marshall (1964)
335
EL CASO SALVADORENtildeO
Existe consenso sobre el incremento de la pobreza en el paiacutes vinculado a la aplicacioacuten de los programas de reestructuracioacuten de la economiacutea impleshymentados a partir de 1989 Aunque las estadiacutesticas oficiales no permiten preshycisar este fenoacutemeno a nivel territorial con exactitud la pobreza es sensibleshymente mayor en las aacutereas rurales donde en 1991 se encontraba el61 de los pobres y el 67 de la poblacioacuten en extrema pobreza del paiacutes (World Bank 1994) Este patroacuten territorial no se habiacutea modificado sustancialmente resshypecto a los antildeos anteriores ya que 50 de los 67 municipios identificados como los maacutes afectados por la pobreza en 1988 correspondiacutean a zonas donde en 1976 habiacutea mayor desnutricioacuten (Sollis 1992)
Para 1989 el 33 de la poblacioacuten urbana era considerada como pobre y el 30 como extremadamente pobre (MIPlAN 1991) Un estudio sobre la evolucioacuten de la pobreza en las ciudades mostroacute ademaacutes de su incremento una recomposicioacuten interna que indicaba la estabilizacioacuten de la pobreza relashytiva en el conjunto de ciudades mientras creciacutea la pobreza extrema Asiacute enshytre 197677 y 1990 la primera soacutelo pasa de 300 a 318 mientras la seshygunda sube de 200 a 296 (Briones 1992)
Otros caacutelculos para los mismos antildeos elaborados a partir de las Encuesshytas de Hogar de 19911992 muestran una visioacuten diferente y optimista soshybre la evolucioacuten de los hogares urbanos pobres en el conjunto de ciudashydes la pobreza relativa disminuyoacute de 319 en 198889 al 304 en 1991 92 mientras la extrema pobreza se redujo del 233 al 208 en el mismo periacuteodo (MIPlAN 1992)
Para la principal concentracioacuten urbana del paiacutes el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS) que albergaba casi la tercera parte de la poblacioacuten nacioshynal los porcentajes para el periacuteodo entre 197677 y 1992 eran de 200 y 325 para la pobreza relativa y de 100 y 170 para la extrema pobreza (Briones 1992) aunque otros caacutelculos estimaban que en 1991 en el AMSS soacutelo 5 de las familias estaba en situacioacuten de extrema pobreza (World Bank 1994)
Al desagregar los datos de 1990 seguacuten el tamantildeo de las ciudades y aunque no se han estudiado las razones se encontroacute que los niveles de pobreza eran mayores a medida que disminuiacutea el nuacutemero de habitantes predominando los hogares en situacioacuten de pobreza extrema en las ciudashydes intermedias (ver cuadro 1)
Las discrepancias en las mediciones respecto al nivel de la extrema poshybreza urbana sumado a las diferencias entre el campo y la ciudad tendraacuten repercusiones en la orientacioacuten de los programas de reduccioacuten de la misma que se implementaraacuten a partir de esta deacutecada entre ellos el Fondo de Invershysioacuten Social (FIS)
336
Cuadro 1 POBREZA URBANA SEGUacuteN TAMANtildeO POBLACIONAL ()
HOGARES 1988 1990
Area Metropolitana 461 495
Ciudades de maacutes de 5000 viviendas 662 642
Ciudades de 2001 a 5000 viviendas 771 748
Ciudades de menos de 2000 viviendas 786 797
Bajo la liacutenea de pobreza relativa utilizada por MIPLAN Fuente Cuadro N 12 de La pobreza urbana en El Salvador Carlos Briones VCA Editores San Salvador 1992
Es conocido por otra parte que el problema de la pobreza urbana no es uacutenicamente un fenoacutemeno de orden cuantitativo ni tiene una dimensioacuten exshyclusivamente econoacutemica (Rocha 1995) El se encuentra asociado a cuestioshynes como la construccioacuten de ciudadaniacutea y la gobernabilidad urbana (Lungo 1995a) para cuyo anaacutelisis seriacutea necesario incorporar indicadores cualitativos sobre la vulnerabilidad y la exclusioacuten social en las ciudades y relacionarlos con los cambios en la estructura social Lamentablemente aunque hay indishycios visibles y podriacutea plantearse la hipoacutetesis de que eacutestas se han incrementashydo en el aacutembito urbano salvadorentildeo no existen estudios al respecto
El FlS el programa principal para reducir la pobreza
Creado en 1990 el F1S fue pensado originalmente como un programa de compensacioacuten en el que uno de los principales destinatarios eran los pobres urbanos Raacutepidamente por la situacioacuten descrita en el punto anterior y sugeshyrencia de su principal institucioacuten financiadora el Banco Interamericano de Desarrollo sus acciones se extendieron por todo el paiacutes atendiendo los focos de mayor pobreza las aacutereas rurales y las pequentildeas ciudades Esta orientashycioacuten aunque justa pues se dirige hacia los sectores menos atendidos histoacuterishycamente del paiacutes y donde la pobreza es mayor dejoacute de lado el problema especiacutefico de la pobreza urbana (Lungo 199293) Casi soacutelo los programas de apoyo dirigidos directamente a la micro-empresa se orientan a la reducshycioacuten de la pobreza en las ciudades
Una revisioacuten de las obras ejecutadas por el FIS hacia el final del primer trimestre de 1992 mostraba un predominio de las obras escolares y viales
Hemos comenzado a desarrollar un trabajo sobre el Area Metropolitana de San Salvador en eacutel se busca construir indicadores de vulnerabilidad fisica y social el que se relacionaraacute con un anaacutelisis de la segregacioacuten socio-espacial y de la fragmentacioacuten social de las unidades familiares Este trabajo puede ser uacutetil para un anaacutelisis maacutes integral de la pobreza urbana en El Salvador
337
2
menores Territorialmente teniacutea una cobertura dispersa en todo el paiacutes con poca incidencia en las ciudades de tamantildeo medio deacutebil impacto en el Area Metropolitana de San Salvador y una clara priorizacioacuten en los pequentildeos asenshytamientos rurales especialmente en las zonas maacutes afectadas por la guerra de los antildeos ochenta (FUNDASAL 1992)
Para finales de 1993 el FIS habiacutea aprobado 3912 proyectos principalmenshyte pequentildeas obras de infraestructura por un monto de US$ 623 millones El 45 de ellos se destinoacute a programas de educacioacuten incluyendo capacitacioacuten el 43 a programas relacionados con la salud el resto se dividioacute entre programas de reforestacioacuten mercados micro-riego y otros El cuadro 2 muestra la distrishybucioacuten detallada del total de proyectos ejecutados en agosto de 1995
Como criterios de focalizacioacuten el FIS utilizoacute tanto la liacutenea de pobreza como los iacutendices de necesidades baacutesicas insatisfechas y por lo menos el 65 de los beneficiarios debiacutean estar en situacioacuten de extrema pobreza A diciemshybre de 1993 los 78 municipios maacutes pobres del paiacutes que contaban con 19 de la poblacioacuten nacional habiacutean recibido el 27 de los proyectos y el 24 de los fondos asignados Hacia agosto de 1995 el 68 de los proyectos y el 63 del monto asignado se habiacutean destinado al aacuterea rural (FIS 1995)
Aunque eacutestos no parecen constituir criterios de focalizacioacuten muy precishysos varios estudios sentildealan que la poca variacioacuten de la incidencia de la poshybreza extrema en los distintos municipios del paiacutes que oscila entre 24 y 31 en 247 de los 262 municipios (Zuvekas 1995) les da relativa validez
En teacuterminos de participacioacuten ya en 1992 era claro que el poco esfuerzo por incorporar a las ONGs que habiacutean venido trabajando con los sectores sociales de menores ingresos desde la deacutecada pasada reflejaba la prioridad
Cuadro 2 FlS SECTORES DE ATENCIOacuteN AGOSTO 1995
SECTOR PROYECTOS MONTO
Mitones $
Educacioacuten 3034 5021 6039 5051
Salud 503 832 858 717
Agua potable 300 496 758 634
Saneamiento 891 1474 2210 1848
Medio ambiente 859 1421 832 696
Nutricioacuten 213 352 481 403
Otros 243 402 777 650
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FIS reporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
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poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
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Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
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un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
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ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
342
rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
344
La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
350
5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
352
la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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IacuteNDICE
PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7
CAPIacuteTULO I
MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA
DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13
DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16
DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21
DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25
DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA
SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29
CAPIacuteTULO 11
ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN
PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco
LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo
EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y
SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti
473
CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
474
CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
471
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADOR Y COSTA RICA
MARIo LUNGO
La relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreza urbana exige observar el contexto desarrollo urbano en que se desarrollan Esto es de especial imshyportancia en un periacuteodo en que el desarrollo reciente de las ciudades en Ameacuterica Latina muestra ineacuteditas facetas draacutesticos cambios en los sistemas urbanos flujos migratorios de nuevo tipo constitucioacuten de nuevas estructuras sociales informalizacioacuten e intemacionalizacioacuten creciente de las economiacuteas incremento de los niveles de pobreza segregacioacuten espacial y exclusioacuten social acentuadas etc (Portes 1989 Lungo 1995) a lo que se suma la disminushycioacuten de la intervencioacuten del Estado frente al desarrollo urbano No es posible en este trabajo detenerse en las caracteriacutesticas del desarrollo de las ciudades latinoamericanas Retengamos solamente los rasgos sentildealados antes como marco contextual en que se analizaraacuten las poliacuteticas sociales y los programas que buscan reducir la pobreza urbana
El trabajo introduce la idea de que es necesario vincular las poliacuteticas soshyciales a la construccioacuten de ciudadaniacutea J y se basa en la comparacioacuten de esta problemaacutetica en dos paiacuteses centroamericanos El Salvador y Costa Rica para mostrar la diversidad de trayectorias de los programas y acciones destinados a reducir la pobreza urbana Como toda seleccioacuten adolece de limitaciones pero permite arrojar luz sobre la necesidad de en el marco de la vigencia de un modelo de desarrollo con pretensiones universales y de globalizacioacuten creshyciente de la economiacutea rescatar las peculiaridades que la historia muestra
En el caso salvadorentildeo el anaacutelisis se centra en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) creado a inicios de esta deacutecada siguiendo el modelo de proshygramas similares impulsados en otros paiacuteses de Ameacuterica Latina En el caso de Costa Rica por haberse creado desde los antildeos setenta un programa que preludia las poliacuteticas de compensacioacuten social actuales el Fondo de Desashyrrollo y Asignaciones Familiares (DESAF) el periacuteodo de anaacutelisis es mucho maacutes amplio
Partimos de los trabajos de investigadores latinoamericanos (Jelin 1996) que se apoyan en los conceptos de Marshall (1964)
335
EL CASO SALVADORENtildeO
Existe consenso sobre el incremento de la pobreza en el paiacutes vinculado a la aplicacioacuten de los programas de reestructuracioacuten de la economiacutea impleshymentados a partir de 1989 Aunque las estadiacutesticas oficiales no permiten preshycisar este fenoacutemeno a nivel territorial con exactitud la pobreza es sensibleshymente mayor en las aacutereas rurales donde en 1991 se encontraba el61 de los pobres y el 67 de la poblacioacuten en extrema pobreza del paiacutes (World Bank 1994) Este patroacuten territorial no se habiacutea modificado sustancialmente resshypecto a los antildeos anteriores ya que 50 de los 67 municipios identificados como los maacutes afectados por la pobreza en 1988 correspondiacutean a zonas donde en 1976 habiacutea mayor desnutricioacuten (Sollis 1992)
Para 1989 el 33 de la poblacioacuten urbana era considerada como pobre y el 30 como extremadamente pobre (MIPlAN 1991) Un estudio sobre la evolucioacuten de la pobreza en las ciudades mostroacute ademaacutes de su incremento una recomposicioacuten interna que indicaba la estabilizacioacuten de la pobreza relashytiva en el conjunto de ciudades mientras creciacutea la pobreza extrema Asiacute enshytre 197677 y 1990 la primera soacutelo pasa de 300 a 318 mientras la seshygunda sube de 200 a 296 (Briones 1992)
Otros caacutelculos para los mismos antildeos elaborados a partir de las Encuesshytas de Hogar de 19911992 muestran una visioacuten diferente y optimista soshybre la evolucioacuten de los hogares urbanos pobres en el conjunto de ciudashydes la pobreza relativa disminuyoacute de 319 en 198889 al 304 en 1991 92 mientras la extrema pobreza se redujo del 233 al 208 en el mismo periacuteodo (MIPlAN 1992)
Para la principal concentracioacuten urbana del paiacutes el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS) que albergaba casi la tercera parte de la poblacioacuten nacioshynal los porcentajes para el periacuteodo entre 197677 y 1992 eran de 200 y 325 para la pobreza relativa y de 100 y 170 para la extrema pobreza (Briones 1992) aunque otros caacutelculos estimaban que en 1991 en el AMSS soacutelo 5 de las familias estaba en situacioacuten de extrema pobreza (World Bank 1994)
Al desagregar los datos de 1990 seguacuten el tamantildeo de las ciudades y aunque no se han estudiado las razones se encontroacute que los niveles de pobreza eran mayores a medida que disminuiacutea el nuacutemero de habitantes predominando los hogares en situacioacuten de pobreza extrema en las ciudashydes intermedias (ver cuadro 1)
Las discrepancias en las mediciones respecto al nivel de la extrema poshybreza urbana sumado a las diferencias entre el campo y la ciudad tendraacuten repercusiones en la orientacioacuten de los programas de reduccioacuten de la misma que se implementaraacuten a partir de esta deacutecada entre ellos el Fondo de Invershysioacuten Social (FIS)
336
Cuadro 1 POBREZA URBANA SEGUacuteN TAMANtildeO POBLACIONAL ()
HOGARES 1988 1990
Area Metropolitana 461 495
Ciudades de maacutes de 5000 viviendas 662 642
Ciudades de 2001 a 5000 viviendas 771 748
Ciudades de menos de 2000 viviendas 786 797
Bajo la liacutenea de pobreza relativa utilizada por MIPLAN Fuente Cuadro N 12 de La pobreza urbana en El Salvador Carlos Briones VCA Editores San Salvador 1992
Es conocido por otra parte que el problema de la pobreza urbana no es uacutenicamente un fenoacutemeno de orden cuantitativo ni tiene una dimensioacuten exshyclusivamente econoacutemica (Rocha 1995) El se encuentra asociado a cuestioshynes como la construccioacuten de ciudadaniacutea y la gobernabilidad urbana (Lungo 1995a) para cuyo anaacutelisis seriacutea necesario incorporar indicadores cualitativos sobre la vulnerabilidad y la exclusioacuten social en las ciudades y relacionarlos con los cambios en la estructura social Lamentablemente aunque hay indishycios visibles y podriacutea plantearse la hipoacutetesis de que eacutestas se han incrementashydo en el aacutembito urbano salvadorentildeo no existen estudios al respecto
El FlS el programa principal para reducir la pobreza
Creado en 1990 el F1S fue pensado originalmente como un programa de compensacioacuten en el que uno de los principales destinatarios eran los pobres urbanos Raacutepidamente por la situacioacuten descrita en el punto anterior y sugeshyrencia de su principal institucioacuten financiadora el Banco Interamericano de Desarrollo sus acciones se extendieron por todo el paiacutes atendiendo los focos de mayor pobreza las aacutereas rurales y las pequentildeas ciudades Esta orientashycioacuten aunque justa pues se dirige hacia los sectores menos atendidos histoacuterishycamente del paiacutes y donde la pobreza es mayor dejoacute de lado el problema especiacutefico de la pobreza urbana (Lungo 199293) Casi soacutelo los programas de apoyo dirigidos directamente a la micro-empresa se orientan a la reducshycioacuten de la pobreza en las ciudades
Una revisioacuten de las obras ejecutadas por el FIS hacia el final del primer trimestre de 1992 mostraba un predominio de las obras escolares y viales
Hemos comenzado a desarrollar un trabajo sobre el Area Metropolitana de San Salvador en eacutel se busca construir indicadores de vulnerabilidad fisica y social el que se relacionaraacute con un anaacutelisis de la segregacioacuten socio-espacial y de la fragmentacioacuten social de las unidades familiares Este trabajo puede ser uacutetil para un anaacutelisis maacutes integral de la pobreza urbana en El Salvador
337
2
menores Territorialmente teniacutea una cobertura dispersa en todo el paiacutes con poca incidencia en las ciudades de tamantildeo medio deacutebil impacto en el Area Metropolitana de San Salvador y una clara priorizacioacuten en los pequentildeos asenshytamientos rurales especialmente en las zonas maacutes afectadas por la guerra de los antildeos ochenta (FUNDASAL 1992)
Para finales de 1993 el FIS habiacutea aprobado 3912 proyectos principalmenshyte pequentildeas obras de infraestructura por un monto de US$ 623 millones El 45 de ellos se destinoacute a programas de educacioacuten incluyendo capacitacioacuten el 43 a programas relacionados con la salud el resto se dividioacute entre programas de reforestacioacuten mercados micro-riego y otros El cuadro 2 muestra la distrishybucioacuten detallada del total de proyectos ejecutados en agosto de 1995
Como criterios de focalizacioacuten el FIS utilizoacute tanto la liacutenea de pobreza como los iacutendices de necesidades baacutesicas insatisfechas y por lo menos el 65 de los beneficiarios debiacutean estar en situacioacuten de extrema pobreza A diciemshybre de 1993 los 78 municipios maacutes pobres del paiacutes que contaban con 19 de la poblacioacuten nacional habiacutean recibido el 27 de los proyectos y el 24 de los fondos asignados Hacia agosto de 1995 el 68 de los proyectos y el 63 del monto asignado se habiacutean destinado al aacuterea rural (FIS 1995)
Aunque eacutestos no parecen constituir criterios de focalizacioacuten muy precishysos varios estudios sentildealan que la poca variacioacuten de la incidencia de la poshybreza extrema en los distintos municipios del paiacutes que oscila entre 24 y 31 en 247 de los 262 municipios (Zuvekas 1995) les da relativa validez
En teacuterminos de participacioacuten ya en 1992 era claro que el poco esfuerzo por incorporar a las ONGs que habiacutean venido trabajando con los sectores sociales de menores ingresos desde la deacutecada pasada reflejaba la prioridad
Cuadro 2 FlS SECTORES DE ATENCIOacuteN AGOSTO 1995
SECTOR PROYECTOS MONTO
Mitones $
Educacioacuten 3034 5021 6039 5051
Salud 503 832 858 717
Agua potable 300 496 758 634
Saneamiento 891 1474 2210 1848
Medio ambiente 859 1421 832 696
Nutricioacuten 213 352 481 403
Otros 243 402 777 650
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FIS reporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
338
poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
339
Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
340
un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
341
ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
342
rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
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La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
474
CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
471
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADOR Y COSTA RICA
MARIo LUNGO
La relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreza urbana exige observar el contexto desarrollo urbano en que se desarrollan Esto es de especial imshyportancia en un periacuteodo en que el desarrollo reciente de las ciudades en Ameacuterica Latina muestra ineacuteditas facetas draacutesticos cambios en los sistemas urbanos flujos migratorios de nuevo tipo constitucioacuten de nuevas estructuras sociales informalizacioacuten e intemacionalizacioacuten creciente de las economiacuteas incremento de los niveles de pobreza segregacioacuten espacial y exclusioacuten social acentuadas etc (Portes 1989 Lungo 1995) a lo que se suma la disminushycioacuten de la intervencioacuten del Estado frente al desarrollo urbano No es posible en este trabajo detenerse en las caracteriacutesticas del desarrollo de las ciudades latinoamericanas Retengamos solamente los rasgos sentildealados antes como marco contextual en que se analizaraacuten las poliacuteticas sociales y los programas que buscan reducir la pobreza urbana
El trabajo introduce la idea de que es necesario vincular las poliacuteticas soshyciales a la construccioacuten de ciudadaniacutea J y se basa en la comparacioacuten de esta problemaacutetica en dos paiacuteses centroamericanos El Salvador y Costa Rica para mostrar la diversidad de trayectorias de los programas y acciones destinados a reducir la pobreza urbana Como toda seleccioacuten adolece de limitaciones pero permite arrojar luz sobre la necesidad de en el marco de la vigencia de un modelo de desarrollo con pretensiones universales y de globalizacioacuten creshyciente de la economiacutea rescatar las peculiaridades que la historia muestra
En el caso salvadorentildeo el anaacutelisis se centra en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) creado a inicios de esta deacutecada siguiendo el modelo de proshygramas similares impulsados en otros paiacuteses de Ameacuterica Latina En el caso de Costa Rica por haberse creado desde los antildeos setenta un programa que preludia las poliacuteticas de compensacioacuten social actuales el Fondo de Desashyrrollo y Asignaciones Familiares (DESAF) el periacuteodo de anaacutelisis es mucho maacutes amplio
Partimos de los trabajos de investigadores latinoamericanos (Jelin 1996) que se apoyan en los conceptos de Marshall (1964)
335
EL CASO SALVADORENtildeO
Existe consenso sobre el incremento de la pobreza en el paiacutes vinculado a la aplicacioacuten de los programas de reestructuracioacuten de la economiacutea impleshymentados a partir de 1989 Aunque las estadiacutesticas oficiales no permiten preshycisar este fenoacutemeno a nivel territorial con exactitud la pobreza es sensibleshymente mayor en las aacutereas rurales donde en 1991 se encontraba el61 de los pobres y el 67 de la poblacioacuten en extrema pobreza del paiacutes (World Bank 1994) Este patroacuten territorial no se habiacutea modificado sustancialmente resshypecto a los antildeos anteriores ya que 50 de los 67 municipios identificados como los maacutes afectados por la pobreza en 1988 correspondiacutean a zonas donde en 1976 habiacutea mayor desnutricioacuten (Sollis 1992)
Para 1989 el 33 de la poblacioacuten urbana era considerada como pobre y el 30 como extremadamente pobre (MIPlAN 1991) Un estudio sobre la evolucioacuten de la pobreza en las ciudades mostroacute ademaacutes de su incremento una recomposicioacuten interna que indicaba la estabilizacioacuten de la pobreza relashytiva en el conjunto de ciudades mientras creciacutea la pobreza extrema Asiacute enshytre 197677 y 1990 la primera soacutelo pasa de 300 a 318 mientras la seshygunda sube de 200 a 296 (Briones 1992)
Otros caacutelculos para los mismos antildeos elaborados a partir de las Encuesshytas de Hogar de 19911992 muestran una visioacuten diferente y optimista soshybre la evolucioacuten de los hogares urbanos pobres en el conjunto de ciudashydes la pobreza relativa disminuyoacute de 319 en 198889 al 304 en 1991 92 mientras la extrema pobreza se redujo del 233 al 208 en el mismo periacuteodo (MIPlAN 1992)
Para la principal concentracioacuten urbana del paiacutes el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS) que albergaba casi la tercera parte de la poblacioacuten nacioshynal los porcentajes para el periacuteodo entre 197677 y 1992 eran de 200 y 325 para la pobreza relativa y de 100 y 170 para la extrema pobreza (Briones 1992) aunque otros caacutelculos estimaban que en 1991 en el AMSS soacutelo 5 de las familias estaba en situacioacuten de extrema pobreza (World Bank 1994)
Al desagregar los datos de 1990 seguacuten el tamantildeo de las ciudades y aunque no se han estudiado las razones se encontroacute que los niveles de pobreza eran mayores a medida que disminuiacutea el nuacutemero de habitantes predominando los hogares en situacioacuten de pobreza extrema en las ciudashydes intermedias (ver cuadro 1)
Las discrepancias en las mediciones respecto al nivel de la extrema poshybreza urbana sumado a las diferencias entre el campo y la ciudad tendraacuten repercusiones en la orientacioacuten de los programas de reduccioacuten de la misma que se implementaraacuten a partir de esta deacutecada entre ellos el Fondo de Invershysioacuten Social (FIS)
336
Cuadro 1 POBREZA URBANA SEGUacuteN TAMANtildeO POBLACIONAL ()
HOGARES 1988 1990
Area Metropolitana 461 495
Ciudades de maacutes de 5000 viviendas 662 642
Ciudades de 2001 a 5000 viviendas 771 748
Ciudades de menos de 2000 viviendas 786 797
Bajo la liacutenea de pobreza relativa utilizada por MIPLAN Fuente Cuadro N 12 de La pobreza urbana en El Salvador Carlos Briones VCA Editores San Salvador 1992
Es conocido por otra parte que el problema de la pobreza urbana no es uacutenicamente un fenoacutemeno de orden cuantitativo ni tiene una dimensioacuten exshyclusivamente econoacutemica (Rocha 1995) El se encuentra asociado a cuestioshynes como la construccioacuten de ciudadaniacutea y la gobernabilidad urbana (Lungo 1995a) para cuyo anaacutelisis seriacutea necesario incorporar indicadores cualitativos sobre la vulnerabilidad y la exclusioacuten social en las ciudades y relacionarlos con los cambios en la estructura social Lamentablemente aunque hay indishycios visibles y podriacutea plantearse la hipoacutetesis de que eacutestas se han incrementashydo en el aacutembito urbano salvadorentildeo no existen estudios al respecto
El FlS el programa principal para reducir la pobreza
Creado en 1990 el F1S fue pensado originalmente como un programa de compensacioacuten en el que uno de los principales destinatarios eran los pobres urbanos Raacutepidamente por la situacioacuten descrita en el punto anterior y sugeshyrencia de su principal institucioacuten financiadora el Banco Interamericano de Desarrollo sus acciones se extendieron por todo el paiacutes atendiendo los focos de mayor pobreza las aacutereas rurales y las pequentildeas ciudades Esta orientashycioacuten aunque justa pues se dirige hacia los sectores menos atendidos histoacuterishycamente del paiacutes y donde la pobreza es mayor dejoacute de lado el problema especiacutefico de la pobreza urbana (Lungo 199293) Casi soacutelo los programas de apoyo dirigidos directamente a la micro-empresa se orientan a la reducshycioacuten de la pobreza en las ciudades
Una revisioacuten de las obras ejecutadas por el FIS hacia el final del primer trimestre de 1992 mostraba un predominio de las obras escolares y viales
Hemos comenzado a desarrollar un trabajo sobre el Area Metropolitana de San Salvador en eacutel se busca construir indicadores de vulnerabilidad fisica y social el que se relacionaraacute con un anaacutelisis de la segregacioacuten socio-espacial y de la fragmentacioacuten social de las unidades familiares Este trabajo puede ser uacutetil para un anaacutelisis maacutes integral de la pobreza urbana en El Salvador
337
2
menores Territorialmente teniacutea una cobertura dispersa en todo el paiacutes con poca incidencia en las ciudades de tamantildeo medio deacutebil impacto en el Area Metropolitana de San Salvador y una clara priorizacioacuten en los pequentildeos asenshytamientos rurales especialmente en las zonas maacutes afectadas por la guerra de los antildeos ochenta (FUNDASAL 1992)
Para finales de 1993 el FIS habiacutea aprobado 3912 proyectos principalmenshyte pequentildeas obras de infraestructura por un monto de US$ 623 millones El 45 de ellos se destinoacute a programas de educacioacuten incluyendo capacitacioacuten el 43 a programas relacionados con la salud el resto se dividioacute entre programas de reforestacioacuten mercados micro-riego y otros El cuadro 2 muestra la distrishybucioacuten detallada del total de proyectos ejecutados en agosto de 1995
Como criterios de focalizacioacuten el FIS utilizoacute tanto la liacutenea de pobreza como los iacutendices de necesidades baacutesicas insatisfechas y por lo menos el 65 de los beneficiarios debiacutean estar en situacioacuten de extrema pobreza A diciemshybre de 1993 los 78 municipios maacutes pobres del paiacutes que contaban con 19 de la poblacioacuten nacional habiacutean recibido el 27 de los proyectos y el 24 de los fondos asignados Hacia agosto de 1995 el 68 de los proyectos y el 63 del monto asignado se habiacutean destinado al aacuterea rural (FIS 1995)
Aunque eacutestos no parecen constituir criterios de focalizacioacuten muy precishysos varios estudios sentildealan que la poca variacioacuten de la incidencia de la poshybreza extrema en los distintos municipios del paiacutes que oscila entre 24 y 31 en 247 de los 262 municipios (Zuvekas 1995) les da relativa validez
En teacuterminos de participacioacuten ya en 1992 era claro que el poco esfuerzo por incorporar a las ONGs que habiacutean venido trabajando con los sectores sociales de menores ingresos desde la deacutecada pasada reflejaba la prioridad
Cuadro 2 FlS SECTORES DE ATENCIOacuteN AGOSTO 1995
SECTOR PROYECTOS MONTO
Mitones $
Educacioacuten 3034 5021 6039 5051
Salud 503 832 858 717
Agua potable 300 496 758 634
Saneamiento 891 1474 2210 1848
Medio ambiente 859 1421 832 696
Nutricioacuten 213 352 481 403
Otros 243 402 777 650
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FIS reporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
338
poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
339
Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
340
un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
341
ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
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La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
471
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADOR Y COSTA RICA
MARIo LUNGO
La relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreza urbana exige observar el contexto desarrollo urbano en que se desarrollan Esto es de especial imshyportancia en un periacuteodo en que el desarrollo reciente de las ciudades en Ameacuterica Latina muestra ineacuteditas facetas draacutesticos cambios en los sistemas urbanos flujos migratorios de nuevo tipo constitucioacuten de nuevas estructuras sociales informalizacioacuten e intemacionalizacioacuten creciente de las economiacuteas incremento de los niveles de pobreza segregacioacuten espacial y exclusioacuten social acentuadas etc (Portes 1989 Lungo 1995) a lo que se suma la disminushycioacuten de la intervencioacuten del Estado frente al desarrollo urbano No es posible en este trabajo detenerse en las caracteriacutesticas del desarrollo de las ciudades latinoamericanas Retengamos solamente los rasgos sentildealados antes como marco contextual en que se analizaraacuten las poliacuteticas sociales y los programas que buscan reducir la pobreza urbana
El trabajo introduce la idea de que es necesario vincular las poliacuteticas soshyciales a la construccioacuten de ciudadaniacutea J y se basa en la comparacioacuten de esta problemaacutetica en dos paiacuteses centroamericanos El Salvador y Costa Rica para mostrar la diversidad de trayectorias de los programas y acciones destinados a reducir la pobreza urbana Como toda seleccioacuten adolece de limitaciones pero permite arrojar luz sobre la necesidad de en el marco de la vigencia de un modelo de desarrollo con pretensiones universales y de globalizacioacuten creshyciente de la economiacutea rescatar las peculiaridades que la historia muestra
En el caso salvadorentildeo el anaacutelisis se centra en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) creado a inicios de esta deacutecada siguiendo el modelo de proshygramas similares impulsados en otros paiacuteses de Ameacuterica Latina En el caso de Costa Rica por haberse creado desde los antildeos setenta un programa que preludia las poliacuteticas de compensacioacuten social actuales el Fondo de Desashyrrollo y Asignaciones Familiares (DESAF) el periacuteodo de anaacutelisis es mucho maacutes amplio
Partimos de los trabajos de investigadores latinoamericanos (Jelin 1996) que se apoyan en los conceptos de Marshall (1964)
335
EL CASO SALVADORENtildeO
Existe consenso sobre el incremento de la pobreza en el paiacutes vinculado a la aplicacioacuten de los programas de reestructuracioacuten de la economiacutea impleshymentados a partir de 1989 Aunque las estadiacutesticas oficiales no permiten preshycisar este fenoacutemeno a nivel territorial con exactitud la pobreza es sensibleshymente mayor en las aacutereas rurales donde en 1991 se encontraba el61 de los pobres y el 67 de la poblacioacuten en extrema pobreza del paiacutes (World Bank 1994) Este patroacuten territorial no se habiacutea modificado sustancialmente resshypecto a los antildeos anteriores ya que 50 de los 67 municipios identificados como los maacutes afectados por la pobreza en 1988 correspondiacutean a zonas donde en 1976 habiacutea mayor desnutricioacuten (Sollis 1992)
Para 1989 el 33 de la poblacioacuten urbana era considerada como pobre y el 30 como extremadamente pobre (MIPlAN 1991) Un estudio sobre la evolucioacuten de la pobreza en las ciudades mostroacute ademaacutes de su incremento una recomposicioacuten interna que indicaba la estabilizacioacuten de la pobreza relashytiva en el conjunto de ciudades mientras creciacutea la pobreza extrema Asiacute enshytre 197677 y 1990 la primera soacutelo pasa de 300 a 318 mientras la seshygunda sube de 200 a 296 (Briones 1992)
Otros caacutelculos para los mismos antildeos elaborados a partir de las Encuesshytas de Hogar de 19911992 muestran una visioacuten diferente y optimista soshybre la evolucioacuten de los hogares urbanos pobres en el conjunto de ciudashydes la pobreza relativa disminuyoacute de 319 en 198889 al 304 en 1991 92 mientras la extrema pobreza se redujo del 233 al 208 en el mismo periacuteodo (MIPlAN 1992)
Para la principal concentracioacuten urbana del paiacutes el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS) que albergaba casi la tercera parte de la poblacioacuten nacioshynal los porcentajes para el periacuteodo entre 197677 y 1992 eran de 200 y 325 para la pobreza relativa y de 100 y 170 para la extrema pobreza (Briones 1992) aunque otros caacutelculos estimaban que en 1991 en el AMSS soacutelo 5 de las familias estaba en situacioacuten de extrema pobreza (World Bank 1994)
Al desagregar los datos de 1990 seguacuten el tamantildeo de las ciudades y aunque no se han estudiado las razones se encontroacute que los niveles de pobreza eran mayores a medida que disminuiacutea el nuacutemero de habitantes predominando los hogares en situacioacuten de pobreza extrema en las ciudashydes intermedias (ver cuadro 1)
Las discrepancias en las mediciones respecto al nivel de la extrema poshybreza urbana sumado a las diferencias entre el campo y la ciudad tendraacuten repercusiones en la orientacioacuten de los programas de reduccioacuten de la misma que se implementaraacuten a partir de esta deacutecada entre ellos el Fondo de Invershysioacuten Social (FIS)
336
Cuadro 1 POBREZA URBANA SEGUacuteN TAMANtildeO POBLACIONAL ()
HOGARES 1988 1990
Area Metropolitana 461 495
Ciudades de maacutes de 5000 viviendas 662 642
Ciudades de 2001 a 5000 viviendas 771 748
Ciudades de menos de 2000 viviendas 786 797
Bajo la liacutenea de pobreza relativa utilizada por MIPLAN Fuente Cuadro N 12 de La pobreza urbana en El Salvador Carlos Briones VCA Editores San Salvador 1992
Es conocido por otra parte que el problema de la pobreza urbana no es uacutenicamente un fenoacutemeno de orden cuantitativo ni tiene una dimensioacuten exshyclusivamente econoacutemica (Rocha 1995) El se encuentra asociado a cuestioshynes como la construccioacuten de ciudadaniacutea y la gobernabilidad urbana (Lungo 1995a) para cuyo anaacutelisis seriacutea necesario incorporar indicadores cualitativos sobre la vulnerabilidad y la exclusioacuten social en las ciudades y relacionarlos con los cambios en la estructura social Lamentablemente aunque hay indishycios visibles y podriacutea plantearse la hipoacutetesis de que eacutestas se han incrementashydo en el aacutembito urbano salvadorentildeo no existen estudios al respecto
El FlS el programa principal para reducir la pobreza
Creado en 1990 el F1S fue pensado originalmente como un programa de compensacioacuten en el que uno de los principales destinatarios eran los pobres urbanos Raacutepidamente por la situacioacuten descrita en el punto anterior y sugeshyrencia de su principal institucioacuten financiadora el Banco Interamericano de Desarrollo sus acciones se extendieron por todo el paiacutes atendiendo los focos de mayor pobreza las aacutereas rurales y las pequentildeas ciudades Esta orientashycioacuten aunque justa pues se dirige hacia los sectores menos atendidos histoacuterishycamente del paiacutes y donde la pobreza es mayor dejoacute de lado el problema especiacutefico de la pobreza urbana (Lungo 199293) Casi soacutelo los programas de apoyo dirigidos directamente a la micro-empresa se orientan a la reducshycioacuten de la pobreza en las ciudades
Una revisioacuten de las obras ejecutadas por el FIS hacia el final del primer trimestre de 1992 mostraba un predominio de las obras escolares y viales
Hemos comenzado a desarrollar un trabajo sobre el Area Metropolitana de San Salvador en eacutel se busca construir indicadores de vulnerabilidad fisica y social el que se relacionaraacute con un anaacutelisis de la segregacioacuten socio-espacial y de la fragmentacioacuten social de las unidades familiares Este trabajo puede ser uacutetil para un anaacutelisis maacutes integral de la pobreza urbana en El Salvador
337
2
menores Territorialmente teniacutea una cobertura dispersa en todo el paiacutes con poca incidencia en las ciudades de tamantildeo medio deacutebil impacto en el Area Metropolitana de San Salvador y una clara priorizacioacuten en los pequentildeos asenshytamientos rurales especialmente en las zonas maacutes afectadas por la guerra de los antildeos ochenta (FUNDASAL 1992)
Para finales de 1993 el FIS habiacutea aprobado 3912 proyectos principalmenshyte pequentildeas obras de infraestructura por un monto de US$ 623 millones El 45 de ellos se destinoacute a programas de educacioacuten incluyendo capacitacioacuten el 43 a programas relacionados con la salud el resto se dividioacute entre programas de reforestacioacuten mercados micro-riego y otros El cuadro 2 muestra la distrishybucioacuten detallada del total de proyectos ejecutados en agosto de 1995
Como criterios de focalizacioacuten el FIS utilizoacute tanto la liacutenea de pobreza como los iacutendices de necesidades baacutesicas insatisfechas y por lo menos el 65 de los beneficiarios debiacutean estar en situacioacuten de extrema pobreza A diciemshybre de 1993 los 78 municipios maacutes pobres del paiacutes que contaban con 19 de la poblacioacuten nacional habiacutean recibido el 27 de los proyectos y el 24 de los fondos asignados Hacia agosto de 1995 el 68 de los proyectos y el 63 del monto asignado se habiacutean destinado al aacuterea rural (FIS 1995)
Aunque eacutestos no parecen constituir criterios de focalizacioacuten muy precishysos varios estudios sentildealan que la poca variacioacuten de la incidencia de la poshybreza extrema en los distintos municipios del paiacutes que oscila entre 24 y 31 en 247 de los 262 municipios (Zuvekas 1995) les da relativa validez
En teacuterminos de participacioacuten ya en 1992 era claro que el poco esfuerzo por incorporar a las ONGs que habiacutean venido trabajando con los sectores sociales de menores ingresos desde la deacutecada pasada reflejaba la prioridad
Cuadro 2 FlS SECTORES DE ATENCIOacuteN AGOSTO 1995
SECTOR PROYECTOS MONTO
Mitones $
Educacioacuten 3034 5021 6039 5051
Salud 503 832 858 717
Agua potable 300 496 758 634
Saneamiento 891 1474 2210 1848
Medio ambiente 859 1421 832 696
Nutricioacuten 213 352 481 403
Otros 243 402 777 650
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FIS reporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
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poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
339
Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
340
un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
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ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
342
rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
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La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADOR Y COSTA RICA
MARIo LUNGO
La relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreza urbana exige observar el contexto desarrollo urbano en que se desarrollan Esto es de especial imshyportancia en un periacuteodo en que el desarrollo reciente de las ciudades en Ameacuterica Latina muestra ineacuteditas facetas draacutesticos cambios en los sistemas urbanos flujos migratorios de nuevo tipo constitucioacuten de nuevas estructuras sociales informalizacioacuten e intemacionalizacioacuten creciente de las economiacuteas incremento de los niveles de pobreza segregacioacuten espacial y exclusioacuten social acentuadas etc (Portes 1989 Lungo 1995) a lo que se suma la disminushycioacuten de la intervencioacuten del Estado frente al desarrollo urbano No es posible en este trabajo detenerse en las caracteriacutesticas del desarrollo de las ciudades latinoamericanas Retengamos solamente los rasgos sentildealados antes como marco contextual en que se analizaraacuten las poliacuteticas sociales y los programas que buscan reducir la pobreza urbana
El trabajo introduce la idea de que es necesario vincular las poliacuteticas soshyciales a la construccioacuten de ciudadaniacutea J y se basa en la comparacioacuten de esta problemaacutetica en dos paiacuteses centroamericanos El Salvador y Costa Rica para mostrar la diversidad de trayectorias de los programas y acciones destinados a reducir la pobreza urbana Como toda seleccioacuten adolece de limitaciones pero permite arrojar luz sobre la necesidad de en el marco de la vigencia de un modelo de desarrollo con pretensiones universales y de globalizacioacuten creshyciente de la economiacutea rescatar las peculiaridades que la historia muestra
En el caso salvadorentildeo el anaacutelisis se centra en el Fondo de Inversioacuten Social (FIS) creado a inicios de esta deacutecada siguiendo el modelo de proshygramas similares impulsados en otros paiacuteses de Ameacuterica Latina En el caso de Costa Rica por haberse creado desde los antildeos setenta un programa que preludia las poliacuteticas de compensacioacuten social actuales el Fondo de Desashyrrollo y Asignaciones Familiares (DESAF) el periacuteodo de anaacutelisis es mucho maacutes amplio
Partimos de los trabajos de investigadores latinoamericanos (Jelin 1996) que se apoyan en los conceptos de Marshall (1964)
335
EL CASO SALVADORENtildeO
Existe consenso sobre el incremento de la pobreza en el paiacutes vinculado a la aplicacioacuten de los programas de reestructuracioacuten de la economiacutea impleshymentados a partir de 1989 Aunque las estadiacutesticas oficiales no permiten preshycisar este fenoacutemeno a nivel territorial con exactitud la pobreza es sensibleshymente mayor en las aacutereas rurales donde en 1991 se encontraba el61 de los pobres y el 67 de la poblacioacuten en extrema pobreza del paiacutes (World Bank 1994) Este patroacuten territorial no se habiacutea modificado sustancialmente resshypecto a los antildeos anteriores ya que 50 de los 67 municipios identificados como los maacutes afectados por la pobreza en 1988 correspondiacutean a zonas donde en 1976 habiacutea mayor desnutricioacuten (Sollis 1992)
Para 1989 el 33 de la poblacioacuten urbana era considerada como pobre y el 30 como extremadamente pobre (MIPlAN 1991) Un estudio sobre la evolucioacuten de la pobreza en las ciudades mostroacute ademaacutes de su incremento una recomposicioacuten interna que indicaba la estabilizacioacuten de la pobreza relashytiva en el conjunto de ciudades mientras creciacutea la pobreza extrema Asiacute enshytre 197677 y 1990 la primera soacutelo pasa de 300 a 318 mientras la seshygunda sube de 200 a 296 (Briones 1992)
Otros caacutelculos para los mismos antildeos elaborados a partir de las Encuesshytas de Hogar de 19911992 muestran una visioacuten diferente y optimista soshybre la evolucioacuten de los hogares urbanos pobres en el conjunto de ciudashydes la pobreza relativa disminuyoacute de 319 en 198889 al 304 en 1991 92 mientras la extrema pobreza se redujo del 233 al 208 en el mismo periacuteodo (MIPlAN 1992)
Para la principal concentracioacuten urbana del paiacutes el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS) que albergaba casi la tercera parte de la poblacioacuten nacioshynal los porcentajes para el periacuteodo entre 197677 y 1992 eran de 200 y 325 para la pobreza relativa y de 100 y 170 para la extrema pobreza (Briones 1992) aunque otros caacutelculos estimaban que en 1991 en el AMSS soacutelo 5 de las familias estaba en situacioacuten de extrema pobreza (World Bank 1994)
Al desagregar los datos de 1990 seguacuten el tamantildeo de las ciudades y aunque no se han estudiado las razones se encontroacute que los niveles de pobreza eran mayores a medida que disminuiacutea el nuacutemero de habitantes predominando los hogares en situacioacuten de pobreza extrema en las ciudashydes intermedias (ver cuadro 1)
Las discrepancias en las mediciones respecto al nivel de la extrema poshybreza urbana sumado a las diferencias entre el campo y la ciudad tendraacuten repercusiones en la orientacioacuten de los programas de reduccioacuten de la misma que se implementaraacuten a partir de esta deacutecada entre ellos el Fondo de Invershysioacuten Social (FIS)
336
Cuadro 1 POBREZA URBANA SEGUacuteN TAMANtildeO POBLACIONAL ()
HOGARES 1988 1990
Area Metropolitana 461 495
Ciudades de maacutes de 5000 viviendas 662 642
Ciudades de 2001 a 5000 viviendas 771 748
Ciudades de menos de 2000 viviendas 786 797
Bajo la liacutenea de pobreza relativa utilizada por MIPLAN Fuente Cuadro N 12 de La pobreza urbana en El Salvador Carlos Briones VCA Editores San Salvador 1992
Es conocido por otra parte que el problema de la pobreza urbana no es uacutenicamente un fenoacutemeno de orden cuantitativo ni tiene una dimensioacuten exshyclusivamente econoacutemica (Rocha 1995) El se encuentra asociado a cuestioshynes como la construccioacuten de ciudadaniacutea y la gobernabilidad urbana (Lungo 1995a) para cuyo anaacutelisis seriacutea necesario incorporar indicadores cualitativos sobre la vulnerabilidad y la exclusioacuten social en las ciudades y relacionarlos con los cambios en la estructura social Lamentablemente aunque hay indishycios visibles y podriacutea plantearse la hipoacutetesis de que eacutestas se han incrementashydo en el aacutembito urbano salvadorentildeo no existen estudios al respecto
El FlS el programa principal para reducir la pobreza
Creado en 1990 el F1S fue pensado originalmente como un programa de compensacioacuten en el que uno de los principales destinatarios eran los pobres urbanos Raacutepidamente por la situacioacuten descrita en el punto anterior y sugeshyrencia de su principal institucioacuten financiadora el Banco Interamericano de Desarrollo sus acciones se extendieron por todo el paiacutes atendiendo los focos de mayor pobreza las aacutereas rurales y las pequentildeas ciudades Esta orientashycioacuten aunque justa pues se dirige hacia los sectores menos atendidos histoacuterishycamente del paiacutes y donde la pobreza es mayor dejoacute de lado el problema especiacutefico de la pobreza urbana (Lungo 199293) Casi soacutelo los programas de apoyo dirigidos directamente a la micro-empresa se orientan a la reducshycioacuten de la pobreza en las ciudades
Una revisioacuten de las obras ejecutadas por el FIS hacia el final del primer trimestre de 1992 mostraba un predominio de las obras escolares y viales
Hemos comenzado a desarrollar un trabajo sobre el Area Metropolitana de San Salvador en eacutel se busca construir indicadores de vulnerabilidad fisica y social el que se relacionaraacute con un anaacutelisis de la segregacioacuten socio-espacial y de la fragmentacioacuten social de las unidades familiares Este trabajo puede ser uacutetil para un anaacutelisis maacutes integral de la pobreza urbana en El Salvador
337
2
menores Territorialmente teniacutea una cobertura dispersa en todo el paiacutes con poca incidencia en las ciudades de tamantildeo medio deacutebil impacto en el Area Metropolitana de San Salvador y una clara priorizacioacuten en los pequentildeos asenshytamientos rurales especialmente en las zonas maacutes afectadas por la guerra de los antildeos ochenta (FUNDASAL 1992)
Para finales de 1993 el FIS habiacutea aprobado 3912 proyectos principalmenshyte pequentildeas obras de infraestructura por un monto de US$ 623 millones El 45 de ellos se destinoacute a programas de educacioacuten incluyendo capacitacioacuten el 43 a programas relacionados con la salud el resto se dividioacute entre programas de reforestacioacuten mercados micro-riego y otros El cuadro 2 muestra la distrishybucioacuten detallada del total de proyectos ejecutados en agosto de 1995
Como criterios de focalizacioacuten el FIS utilizoacute tanto la liacutenea de pobreza como los iacutendices de necesidades baacutesicas insatisfechas y por lo menos el 65 de los beneficiarios debiacutean estar en situacioacuten de extrema pobreza A diciemshybre de 1993 los 78 municipios maacutes pobres del paiacutes que contaban con 19 de la poblacioacuten nacional habiacutean recibido el 27 de los proyectos y el 24 de los fondos asignados Hacia agosto de 1995 el 68 de los proyectos y el 63 del monto asignado se habiacutean destinado al aacuterea rural (FIS 1995)
Aunque eacutestos no parecen constituir criterios de focalizacioacuten muy precishysos varios estudios sentildealan que la poca variacioacuten de la incidencia de la poshybreza extrema en los distintos municipios del paiacutes que oscila entre 24 y 31 en 247 de los 262 municipios (Zuvekas 1995) les da relativa validez
En teacuterminos de participacioacuten ya en 1992 era claro que el poco esfuerzo por incorporar a las ONGs que habiacutean venido trabajando con los sectores sociales de menores ingresos desde la deacutecada pasada reflejaba la prioridad
Cuadro 2 FlS SECTORES DE ATENCIOacuteN AGOSTO 1995
SECTOR PROYECTOS MONTO
Mitones $
Educacioacuten 3034 5021 6039 5051
Salud 503 832 858 717
Agua potable 300 496 758 634
Saneamiento 891 1474 2210 1848
Medio ambiente 859 1421 832 696
Nutricioacuten 213 352 481 403
Otros 243 402 777 650
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FIS reporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
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poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
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Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
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un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
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ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
344
La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
350
5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
352
la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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EL CASO SALVADORENtildeO
Existe consenso sobre el incremento de la pobreza en el paiacutes vinculado a la aplicacioacuten de los programas de reestructuracioacuten de la economiacutea impleshymentados a partir de 1989 Aunque las estadiacutesticas oficiales no permiten preshycisar este fenoacutemeno a nivel territorial con exactitud la pobreza es sensibleshymente mayor en las aacutereas rurales donde en 1991 se encontraba el61 de los pobres y el 67 de la poblacioacuten en extrema pobreza del paiacutes (World Bank 1994) Este patroacuten territorial no se habiacutea modificado sustancialmente resshypecto a los antildeos anteriores ya que 50 de los 67 municipios identificados como los maacutes afectados por la pobreza en 1988 correspondiacutean a zonas donde en 1976 habiacutea mayor desnutricioacuten (Sollis 1992)
Para 1989 el 33 de la poblacioacuten urbana era considerada como pobre y el 30 como extremadamente pobre (MIPlAN 1991) Un estudio sobre la evolucioacuten de la pobreza en las ciudades mostroacute ademaacutes de su incremento una recomposicioacuten interna que indicaba la estabilizacioacuten de la pobreza relashytiva en el conjunto de ciudades mientras creciacutea la pobreza extrema Asiacute enshytre 197677 y 1990 la primera soacutelo pasa de 300 a 318 mientras la seshygunda sube de 200 a 296 (Briones 1992)
Otros caacutelculos para los mismos antildeos elaborados a partir de las Encuesshytas de Hogar de 19911992 muestran una visioacuten diferente y optimista soshybre la evolucioacuten de los hogares urbanos pobres en el conjunto de ciudashydes la pobreza relativa disminuyoacute de 319 en 198889 al 304 en 1991 92 mientras la extrema pobreza se redujo del 233 al 208 en el mismo periacuteodo (MIPlAN 1992)
Para la principal concentracioacuten urbana del paiacutes el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS) que albergaba casi la tercera parte de la poblacioacuten nacioshynal los porcentajes para el periacuteodo entre 197677 y 1992 eran de 200 y 325 para la pobreza relativa y de 100 y 170 para la extrema pobreza (Briones 1992) aunque otros caacutelculos estimaban que en 1991 en el AMSS soacutelo 5 de las familias estaba en situacioacuten de extrema pobreza (World Bank 1994)
Al desagregar los datos de 1990 seguacuten el tamantildeo de las ciudades y aunque no se han estudiado las razones se encontroacute que los niveles de pobreza eran mayores a medida que disminuiacutea el nuacutemero de habitantes predominando los hogares en situacioacuten de pobreza extrema en las ciudashydes intermedias (ver cuadro 1)
Las discrepancias en las mediciones respecto al nivel de la extrema poshybreza urbana sumado a las diferencias entre el campo y la ciudad tendraacuten repercusiones en la orientacioacuten de los programas de reduccioacuten de la misma que se implementaraacuten a partir de esta deacutecada entre ellos el Fondo de Invershysioacuten Social (FIS)
336
Cuadro 1 POBREZA URBANA SEGUacuteN TAMANtildeO POBLACIONAL ()
HOGARES 1988 1990
Area Metropolitana 461 495
Ciudades de maacutes de 5000 viviendas 662 642
Ciudades de 2001 a 5000 viviendas 771 748
Ciudades de menos de 2000 viviendas 786 797
Bajo la liacutenea de pobreza relativa utilizada por MIPLAN Fuente Cuadro N 12 de La pobreza urbana en El Salvador Carlos Briones VCA Editores San Salvador 1992
Es conocido por otra parte que el problema de la pobreza urbana no es uacutenicamente un fenoacutemeno de orden cuantitativo ni tiene una dimensioacuten exshyclusivamente econoacutemica (Rocha 1995) El se encuentra asociado a cuestioshynes como la construccioacuten de ciudadaniacutea y la gobernabilidad urbana (Lungo 1995a) para cuyo anaacutelisis seriacutea necesario incorporar indicadores cualitativos sobre la vulnerabilidad y la exclusioacuten social en las ciudades y relacionarlos con los cambios en la estructura social Lamentablemente aunque hay indishycios visibles y podriacutea plantearse la hipoacutetesis de que eacutestas se han incrementashydo en el aacutembito urbano salvadorentildeo no existen estudios al respecto
El FlS el programa principal para reducir la pobreza
Creado en 1990 el F1S fue pensado originalmente como un programa de compensacioacuten en el que uno de los principales destinatarios eran los pobres urbanos Raacutepidamente por la situacioacuten descrita en el punto anterior y sugeshyrencia de su principal institucioacuten financiadora el Banco Interamericano de Desarrollo sus acciones se extendieron por todo el paiacutes atendiendo los focos de mayor pobreza las aacutereas rurales y las pequentildeas ciudades Esta orientashycioacuten aunque justa pues se dirige hacia los sectores menos atendidos histoacuterishycamente del paiacutes y donde la pobreza es mayor dejoacute de lado el problema especiacutefico de la pobreza urbana (Lungo 199293) Casi soacutelo los programas de apoyo dirigidos directamente a la micro-empresa se orientan a la reducshycioacuten de la pobreza en las ciudades
Una revisioacuten de las obras ejecutadas por el FIS hacia el final del primer trimestre de 1992 mostraba un predominio de las obras escolares y viales
Hemos comenzado a desarrollar un trabajo sobre el Area Metropolitana de San Salvador en eacutel se busca construir indicadores de vulnerabilidad fisica y social el que se relacionaraacute con un anaacutelisis de la segregacioacuten socio-espacial y de la fragmentacioacuten social de las unidades familiares Este trabajo puede ser uacutetil para un anaacutelisis maacutes integral de la pobreza urbana en El Salvador
337
2
menores Territorialmente teniacutea una cobertura dispersa en todo el paiacutes con poca incidencia en las ciudades de tamantildeo medio deacutebil impacto en el Area Metropolitana de San Salvador y una clara priorizacioacuten en los pequentildeos asenshytamientos rurales especialmente en las zonas maacutes afectadas por la guerra de los antildeos ochenta (FUNDASAL 1992)
Para finales de 1993 el FIS habiacutea aprobado 3912 proyectos principalmenshyte pequentildeas obras de infraestructura por un monto de US$ 623 millones El 45 de ellos se destinoacute a programas de educacioacuten incluyendo capacitacioacuten el 43 a programas relacionados con la salud el resto se dividioacute entre programas de reforestacioacuten mercados micro-riego y otros El cuadro 2 muestra la distrishybucioacuten detallada del total de proyectos ejecutados en agosto de 1995
Como criterios de focalizacioacuten el FIS utilizoacute tanto la liacutenea de pobreza como los iacutendices de necesidades baacutesicas insatisfechas y por lo menos el 65 de los beneficiarios debiacutean estar en situacioacuten de extrema pobreza A diciemshybre de 1993 los 78 municipios maacutes pobres del paiacutes que contaban con 19 de la poblacioacuten nacional habiacutean recibido el 27 de los proyectos y el 24 de los fondos asignados Hacia agosto de 1995 el 68 de los proyectos y el 63 del monto asignado se habiacutean destinado al aacuterea rural (FIS 1995)
Aunque eacutestos no parecen constituir criterios de focalizacioacuten muy precishysos varios estudios sentildealan que la poca variacioacuten de la incidencia de la poshybreza extrema en los distintos municipios del paiacutes que oscila entre 24 y 31 en 247 de los 262 municipios (Zuvekas 1995) les da relativa validez
En teacuterminos de participacioacuten ya en 1992 era claro que el poco esfuerzo por incorporar a las ONGs que habiacutean venido trabajando con los sectores sociales de menores ingresos desde la deacutecada pasada reflejaba la prioridad
Cuadro 2 FlS SECTORES DE ATENCIOacuteN AGOSTO 1995
SECTOR PROYECTOS MONTO
Mitones $
Educacioacuten 3034 5021 6039 5051
Salud 503 832 858 717
Agua potable 300 496 758 634
Saneamiento 891 1474 2210 1848
Medio ambiente 859 1421 832 696
Nutricioacuten 213 352 481 403
Otros 243 402 777 650
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FIS reporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
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poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
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Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
340
un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
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ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
343
que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
344
La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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Cuadro 1 POBREZA URBANA SEGUacuteN TAMANtildeO POBLACIONAL ()
HOGARES 1988 1990
Area Metropolitana 461 495
Ciudades de maacutes de 5000 viviendas 662 642
Ciudades de 2001 a 5000 viviendas 771 748
Ciudades de menos de 2000 viviendas 786 797
Bajo la liacutenea de pobreza relativa utilizada por MIPLAN Fuente Cuadro N 12 de La pobreza urbana en El Salvador Carlos Briones VCA Editores San Salvador 1992
Es conocido por otra parte que el problema de la pobreza urbana no es uacutenicamente un fenoacutemeno de orden cuantitativo ni tiene una dimensioacuten exshyclusivamente econoacutemica (Rocha 1995) El se encuentra asociado a cuestioshynes como la construccioacuten de ciudadaniacutea y la gobernabilidad urbana (Lungo 1995a) para cuyo anaacutelisis seriacutea necesario incorporar indicadores cualitativos sobre la vulnerabilidad y la exclusioacuten social en las ciudades y relacionarlos con los cambios en la estructura social Lamentablemente aunque hay indishycios visibles y podriacutea plantearse la hipoacutetesis de que eacutestas se han incrementashydo en el aacutembito urbano salvadorentildeo no existen estudios al respecto
El FlS el programa principal para reducir la pobreza
Creado en 1990 el F1S fue pensado originalmente como un programa de compensacioacuten en el que uno de los principales destinatarios eran los pobres urbanos Raacutepidamente por la situacioacuten descrita en el punto anterior y sugeshyrencia de su principal institucioacuten financiadora el Banco Interamericano de Desarrollo sus acciones se extendieron por todo el paiacutes atendiendo los focos de mayor pobreza las aacutereas rurales y las pequentildeas ciudades Esta orientashycioacuten aunque justa pues se dirige hacia los sectores menos atendidos histoacuterishycamente del paiacutes y donde la pobreza es mayor dejoacute de lado el problema especiacutefico de la pobreza urbana (Lungo 199293) Casi soacutelo los programas de apoyo dirigidos directamente a la micro-empresa se orientan a la reducshycioacuten de la pobreza en las ciudades
Una revisioacuten de las obras ejecutadas por el FIS hacia el final del primer trimestre de 1992 mostraba un predominio de las obras escolares y viales
Hemos comenzado a desarrollar un trabajo sobre el Area Metropolitana de San Salvador en eacutel se busca construir indicadores de vulnerabilidad fisica y social el que se relacionaraacute con un anaacutelisis de la segregacioacuten socio-espacial y de la fragmentacioacuten social de las unidades familiares Este trabajo puede ser uacutetil para un anaacutelisis maacutes integral de la pobreza urbana en El Salvador
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2
menores Territorialmente teniacutea una cobertura dispersa en todo el paiacutes con poca incidencia en las ciudades de tamantildeo medio deacutebil impacto en el Area Metropolitana de San Salvador y una clara priorizacioacuten en los pequentildeos asenshytamientos rurales especialmente en las zonas maacutes afectadas por la guerra de los antildeos ochenta (FUNDASAL 1992)
Para finales de 1993 el FIS habiacutea aprobado 3912 proyectos principalmenshyte pequentildeas obras de infraestructura por un monto de US$ 623 millones El 45 de ellos se destinoacute a programas de educacioacuten incluyendo capacitacioacuten el 43 a programas relacionados con la salud el resto se dividioacute entre programas de reforestacioacuten mercados micro-riego y otros El cuadro 2 muestra la distrishybucioacuten detallada del total de proyectos ejecutados en agosto de 1995
Como criterios de focalizacioacuten el FIS utilizoacute tanto la liacutenea de pobreza como los iacutendices de necesidades baacutesicas insatisfechas y por lo menos el 65 de los beneficiarios debiacutean estar en situacioacuten de extrema pobreza A diciemshybre de 1993 los 78 municipios maacutes pobres del paiacutes que contaban con 19 de la poblacioacuten nacional habiacutean recibido el 27 de los proyectos y el 24 de los fondos asignados Hacia agosto de 1995 el 68 de los proyectos y el 63 del monto asignado se habiacutean destinado al aacuterea rural (FIS 1995)
Aunque eacutestos no parecen constituir criterios de focalizacioacuten muy precishysos varios estudios sentildealan que la poca variacioacuten de la incidencia de la poshybreza extrema en los distintos municipios del paiacutes que oscila entre 24 y 31 en 247 de los 262 municipios (Zuvekas 1995) les da relativa validez
En teacuterminos de participacioacuten ya en 1992 era claro que el poco esfuerzo por incorporar a las ONGs que habiacutean venido trabajando con los sectores sociales de menores ingresos desde la deacutecada pasada reflejaba la prioridad
Cuadro 2 FlS SECTORES DE ATENCIOacuteN AGOSTO 1995
SECTOR PROYECTOS MONTO
Mitones $
Educacioacuten 3034 5021 6039 5051
Salud 503 832 858 717
Agua potable 300 496 758 634
Saneamiento 891 1474 2210 1848
Medio ambiente 859 1421 832 696
Nutricioacuten 213 352 481 403
Otros 243 402 777 650
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FIS reporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
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poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
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Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
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un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
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ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
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La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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menores Territorialmente teniacutea una cobertura dispersa en todo el paiacutes con poca incidencia en las ciudades de tamantildeo medio deacutebil impacto en el Area Metropolitana de San Salvador y una clara priorizacioacuten en los pequentildeos asenshytamientos rurales especialmente en las zonas maacutes afectadas por la guerra de los antildeos ochenta (FUNDASAL 1992)
Para finales de 1993 el FIS habiacutea aprobado 3912 proyectos principalmenshyte pequentildeas obras de infraestructura por un monto de US$ 623 millones El 45 de ellos se destinoacute a programas de educacioacuten incluyendo capacitacioacuten el 43 a programas relacionados con la salud el resto se dividioacute entre programas de reforestacioacuten mercados micro-riego y otros El cuadro 2 muestra la distrishybucioacuten detallada del total de proyectos ejecutados en agosto de 1995
Como criterios de focalizacioacuten el FIS utilizoacute tanto la liacutenea de pobreza como los iacutendices de necesidades baacutesicas insatisfechas y por lo menos el 65 de los beneficiarios debiacutean estar en situacioacuten de extrema pobreza A diciemshybre de 1993 los 78 municipios maacutes pobres del paiacutes que contaban con 19 de la poblacioacuten nacional habiacutean recibido el 27 de los proyectos y el 24 de los fondos asignados Hacia agosto de 1995 el 68 de los proyectos y el 63 del monto asignado se habiacutean destinado al aacuterea rural (FIS 1995)
Aunque eacutestos no parecen constituir criterios de focalizacioacuten muy precishysos varios estudios sentildealan que la poca variacioacuten de la incidencia de la poshybreza extrema en los distintos municipios del paiacutes que oscila entre 24 y 31 en 247 de los 262 municipios (Zuvekas 1995) les da relativa validez
En teacuterminos de participacioacuten ya en 1992 era claro que el poco esfuerzo por incorporar a las ONGs que habiacutean venido trabajando con los sectores sociales de menores ingresos desde la deacutecada pasada reflejaba la prioridad
Cuadro 2 FlS SECTORES DE ATENCIOacuteN AGOSTO 1995
SECTOR PROYECTOS MONTO
Mitones $
Educacioacuten 3034 5021 6039 5051
Salud 503 832 858 717
Agua potable 300 496 758 634
Saneamiento 891 1474 2210 1848
Medio ambiente 859 1421 832 696
Nutricioacuten 213 352 481 403
Otros 243 402 777 650
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FIS reporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
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poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
339
Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
340
un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
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ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
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La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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poliacutetica del Gobierno de trabajar con organizaciones que teniacutean viacutenculos estrechos con la empresa privada y la relativa inexperiencia del BID con ONGs orientadas al trabajo de asistencia social A diciembre de 1993 el 72 de los proyectos aprobados habiacutean sido solicitados por grupos comunitarios y soacutelo 7 por ONGs Hay que sentildealar sin embargo que la participacioacuten de las comunidades en las etapas de disentildeo implementacioacuten y mantenimiento de los proyectos era poca lo que pone en duda su sostenibilidad y el papel de los mismos en el autopotenciamiento de las comunidades
A pesar de que fue creado para un periacuteodo de cuatro antildeos el FIS se exshytendioacute por tres antildeos maacutes hasta noviembre de 1997 y se habiacutea propuesto extenderlo por un periacuteodo adicional de ocho antildeos idea que ha sido deseshychada con el proceso actual de fusioacuten entre el FIS y la Secretaria de Reconsshytruccioacuten Nacional dando origen a una nueva institucioacuten la Corporacioacuten de Desarrollo Local de caraacutecter permanente
Durante los uacuteltimos antildeos se han realizado varias evaluaciones sobre el FIS unos desde una perspectiva criacutetica (Sollis 1992) 4 Yotros enfatizando especialshymente en sus niveles de eficiencia y eficacia (MIPLAN-GAES 1994 Zuvekas 1995)
Las evaluaciones hechas sobre el FIS coinciden en muchos aspectos con estudios que se han realizado sobre este tipo de programas sociales en Ameacuterica Latina (Glassner et al 1994) Entre los logros encontrados en los anaacutelisis efecshytuados se destacan los siguientes han complementado y reforzado los prograshymas de reestructuracioacuten de las economiacuteas han mostrado habilidad de movilishyzacioacuten de recursos de los grupos de base de las ONGs de la empresa privada y de los Gobiernos locales han evidenciado una mayor capacidad para manejar grandes programas de pequentildeos proyectos que los ministerios encargados de los programas sociales tradicionales han demostrado que puedenjugar un papel limitado pero importante en impulsar programas contra la pobreza de largo plazo finalmente han contribuido a ayudar a las municipalidades a manejar nuevos proyectos en el marco de la descentralizacioacuten del Estado
En el caso del FIS reconociendo los tres primeros aportes es necesario examinar con detalle los dos uacuteltimos Efectivamente es difiacutecil afirmar que el FIS ha contribuido a impulsar programas sociales contra la pobreza de caraacutecshyter estructural especialmente en la medida en que su incidencia en la geneshyracioacuten de empleo permanente y en el apoyo a la micro y pequentildea empresa ha sido miacutenima sus acciones tienen un caraacutecter de corto plazo que no se inscribe en una poliacutetica social articulada a las poliacuteticas econoacutemicas y tienen poca incidencia en la construccioacuten de ciudadaniacutea Por otra parte su vinculashycioacuten a las municipalidades ha sido deacutebil en razoacuten de la existencia del Prograshy
3 Entrevista al Ministro de Hacienda de El Salvador en el perioacutedico La PrensaGraacutefica del 19 de agosto de 1996
4 No se ha realizado en este trabajo un anaacutelisis detallado del PRN Una evaluacioacuten criacutetica ha sido hecha por Sollis (1993)
339
Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
340
un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
341
ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
344
La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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Cuadro 3 NuacuteMERo DE PROYECTOS POR SOUCITANTE AGOSTO 1995
SOUCITANTE PROYECTOS MONTO
Mitones $
Grupos comunitarios 4147 6862 7610 6365
ONGs 403 667 1015 849
Autoacutenomas 105 174 254 213
Alcaldiacuteas 513 849 1303 1090
Gobierno Central 875 1448 1773 1483
Total 6043 10000 11956 10000
Fuente FISreporte de avance N 50 agosto 1995 San Salvador
ma de Reconstruccioacuten Nacional el cual ha seguido una loacutegica muy diferente a la que subyace en la concepcioacuten de los FIS (ver cuadro 3)
Es importante insistir en un aspecto que es esencial para la problemaacutetica de la pobreza urbana el alto nivel de centralizacioacuten del FIS y su escasa relashycioacuten con los Gobiernos municipales La idea expresada por analistas conoshycedores de la trayectoria de estos programas (Campbell 1991) de que las municipalidades pueden servir como un punto focal tanto para descentralishyzacioacuten como para los programas de compensacioacuten social y que los Fondos de Inversioacuten Social manejados por los Gobiernos locales constituyen una heshyrramienta estrateacutegica para el desarrollo local el reforzamiento institucional en el manejo de proyectos y para la laquoaccountability- de las municipalidades estaacute lejos de implementarse en El Salvador
Asiacute como la transformacioacuten de los ministerios tradicionales en institucioshynes teacutecnicamente eficientes toma un tiempo mayor que aquel para el cual han sido establecidos los F1S lo mismo ocurre en el caso de la necesaria transforshymacioacuten de los Gobiernos locales para que puedan convertirse en efectivos punshytos focales de conduccioacuten de los programas de compensacioacuten social Estudios realizados en varios paiacuteses del continente muestran que se ha asignado a los Gobiernos locales un mayor rol en el combate a la pobreza especialmente la urbanapero esta funcioacuten no se ha acompantildeado de un incremento de los reshycursos y capacidades para hacer frente a esta nueva tarea aunque se encuenshytran innovaciones exitosas como el rol de los municipios chilenos en las tareas de focalizacioacuten y asistencia (Campbell et al 1991) o las responsabilidades comshypartidas en el caso de Guatemala (ltltcost sharingraquo Zuvekas 1995)
Los estudios realizados sobre diferentes fondos de compensacioacuten social sentildealan varios riesgos en la operacioacuten de estos programas entre ellos estaacuten al transformarse en instituciones semipermanentes se corre el riesgo de la burocratizacioacuten y la manipulacioacuten poliacutetica su ampliacioacuten puede conducir a
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un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
341
ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
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La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
350
5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
352
la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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un incremento de los costos de operacioacuten los que no deberiacutean superar la barrera del 10 su especializacioacuten en educacioacuten salud agua y saneamienshyto aunque positiva en teacuterminos de eficiencia puede contribuir al reforzashymiento de la sectorializacioacuten de la poliacutetica social
En el caso del FIS salvadorentildeo el mayor riesgo es otro la casi total depenshydencia del financiamiento externo para el desarrollo de sus proyectos y no era realista esperar que eacutestos permanecieran en su nivel actual en los antildeos futuros lo que lo obligariacutea a competir con otras instituciones por los fondos que el Gobierno central destina al gasto social y le otorga un alto grado de vulnerabilidad Adicionalmente el FIS ha tenido que enfrentarse al bajo nishyvel de coordinacioacuten institucional existente en el paiacutes tanto a nivel gubernashymental como no gubernamental Esta debilidad contrarresta los niveles de eficiencia administrativa logrados los cuales mostraban a mediados de 1995 que el 881 de los fondos recibidos se habiacutean destinado a inversioacuten y soacutelo 119 a gastos de funcionamiento (ver cuadro 4)
Relacionemos las distintas dimensiones del trabajo del FIS con el proshyblema especiacutefico de la pobreza urbana en El Salvador El cuadro 5 sintetiza estas dimensiones
Sobre la seleccioacuten de los beneficiarios y el modo de focalizacioacuten seriacutea necesario manteniendo el criterio de su definicioacuten a partir de la demanda disentildear mecanismos especiacuteficos para la focalizacioacuten de los pobres urbanos
Cuadro 4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO (MIllONES US$)
FUENTE MONTO
Gobierno de El Salvador 2000
Gobierno de Suiza 600
Gobierno de China 830
PNUD 097
UNICEF 122
BID (primera operacioacuten) 3300
BID (segunda operacioacuten) 6000
BID (tercera operacioacuten) 6000
KFW 1600
Gobierno de japoacuten 340
BCIE 300
ATN del BID 086
Total 21275
Fuente FIS Reporte de avance Ndeg 50 agosto 1995 San Salvador
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ya que los criterios seguidos por el FIS han sido demasiado generales y agreshygados y si esto ha sido uacutetil a nivel de las aacutereas rurales por la extensioacuten geneshyralizada de la pobreza como se ha indicado antes es claramente insuficiente para el caso de la pobreza en las ciudades maacutes grandes del paiacutes Por otra parte seriacutea necesario hacer una revisioacuten criacutetica del criterio de focalizacioacuten tal como se ha hecho en otros casos (Raczinski 1995)
Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
342
rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
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La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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Respecto al caraacutecter temporal aunque se ha redefinido la ubicacioacuten del programa dentro del aparato estatal es evidente que para una real incidenshycia sobre la pobreza urbana se necesitariacutea hacer modificaciones importantes Por un lado al integrarse el FIS en un programa permanente como la Corposhyracioacuten de Desarrollo Local deben precisarse sus relaciones con los miniacuteste-
Cuadro 5
DIMENSIONES CARACTERIacuteSTICAS OBSERVACIONES
BENEFICIARIOS Orientado por la demanda
MODO DE SELECCIOacuteN
Focalizacioacuten de grupos maacutes pobres
Se ha sugerido revisar los criterios de focalizacioacuten
TEMPORALIDAD Inicialmente por periacuteodo limitado
Se estaacute proponiendo que sea un programa permanente
UBICACIOacuteN EN EL APARATO
ESTATAL
Centralizado Se sugiere una mayor vinculacioacuten con Gobiernos municipales
ESTRUCTURA OPERATIVA
Alto grado de autonoshymiacutea administracioacuten gerencial y salarios competitivos
FINANCIAMIENTO Dependencia externa casi total
Sostenibilidad cuestionada
PARTICIPACIOacuteN Prioriza la participacioacuten comunal
y de agentes privados
Se sugiere redefinir los mecanismos de participacioacuten incorshyporando maacutes activashymente a las comunidashydes y a los Gobiernos municipales
VIacuteNCULOS CON OTROS
PROGRAMAS
Articulado recienteshymente al Plan de Reconstruccioacuten Nacional
Desarticulado de las poliacuteticas econoacutemicas
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
344
La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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rios de liacutenea y otros programas del aacuterea social que pudieran existir Por otro lado es necesario su descentralizacioacuten en teacuterminos de la definicioacuten de la poliacutetica institucional superando la descentralizacioacuten instrumental que ha caracterizado al FIS Las cuestiones de la participacioacuten social y la construcshycioacuten de ciudadaniacutea emergen aquiacute con toda su importancia en todas las fases del proceso y no soacutelo en la ejecucioacuten de los proyectos si efectivamente se quieren impulsar procesos de autopotenciamiento que constituyen un eleshymento esencial e indispensable para superar las condiciones de pobreza
Construir una verdadera relacioacuten de colaboracioacuten con los Gobiernos municipales es ademaacutes crucial para el combate a la pobreza urbana ya que no basta con atender aisladamente focos de pobreza localizados en las ciudashydes sino que las acciones hacia ellos deben articularse con los planes globashyles de desarrollo urbano De otra forma los efectos positivos de determinado programa pueden ser neutralizados o revertidos por acciones del contexto Aquiacute surge la necesidad de vincular programas como el FIS con otros prograshymas sociales para evitar duplicidades y contradicciones pero sobre todo para ir construyendo la sostenibilidad de las acciones que se impulsen
Enfrentando la pobreza urbana
Evidentemente tal como habiacutea venido funcionando el FIS su papel en la reduccioacuten de la pobreza urbana estructural ha sido de poca importancia a pesar de contribuir a resolver manifestaciones inmediatas de la pobreza prinshycipalmente en las aacutereas rurales
En un estudio hecho recientemente para el caso del municipio de San Salvador (Lungo et al 1996) muestra que las principales acciones para redushycir la pobreza en el Area Metropolitana de San Salvador que tienen una incishydencia directa en la generacioacuten de empleo e ingresos estaacuten siendo impulsashydas por programas distintos al FIS Una de ellas es la creacioacuten de la financiera CALPIA que surge de la transformacioacuten del servicio crediticio de la Asociashycioacuten de Medianos y Pequentildeos Empresarios de El Salvador (AMPES) gracias al apoyo de la Cooperacioacuten Teacutecnica Alemana (GTZ) esfuerzo al que se han sumado el BID el Banco Centroamericano de Integracioacuten Econoacutemica proshygrama PRODERE del PNUD y ONGs Otro es el Programa de Generacioacuten de Empleo en el Sector Informal de San Salvador (GENESISS) impulsado por la Unioacuten Europea con el apoyo del Gobierno central y que tiene tres ejes de trabajo formacioacuten profesional y capacitacioacuten teacutecnica vocacional otorgamienshyto de creacuteditos y asistencia teacutecnica a los microempresarios en gestioacuten empreshysarial organizacioacuten de la produccioacuten y comercializacioacuten
Tambieacuten es necesario destacar que es indispensable la vinculacioacuten de acciones como las que ha ejecutado hasta ahora el FIS con los programas
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
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La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
352
la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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que ha venido impulsando el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbashyno a traveacutes del Fondo Nacional para la Vivienda Popular (FONAVIPO) la reshygularizacioacuten de tierras urbanas y con los distintos programas de apoyo a las microempresas urbanas que se estaacuten impulsando por diferentes agencias y ONGs especialmente en el Area Metropolitana de San Salvador ya que la disociacioacuten de estas acciones es un obstaacuteculo para reducir la pobreza urbana
EL CASO COSTARRICENSE
A partir de 1980 la sociedad costarricense comienza a experimentar un continuo deterioro de los altos niveles alcanzados en los servicios sociales a lo largo de maacutes de 30 antildeos de una notable intervencioacuten puacuteblica que llegoacute a configurar un verdadero Estado de Bienestar en el contexto centroamericashyno El fenoacutemeno de la pobreza emerge con fuerza y aunque cuestiones asoshyciadas como el aumento del desempleo abierto es controlado hacia finales de la deacutecada la pobreza continuacutea siendo cada vez maacutes un hecho cotidiano en los antildeos noventa Vamos a encontrar no obstante de manera casi premoshynitoria que a inicios de los antildeos setenta bastante tiempo antes de que la crisis asolaraacute a todos los paiacuteses de la regioacuten se crea en Costa Rica un prograshyma de compensacioacuten social aunque no lleve este nombre el Fondo de Desashyrrollo Social y Asignaciones Familiares antecedente clave para comprender el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La envergadura y relativa novedad del fenoacutemeno de la pobreza en Cosshyta Rica llevoacute a la realizacioacuten de numerosos estudios sobre el mismo en los antildeos ochenta algunos de los cuales sirven auacuten de base para la formulacioacuten de los programas actuales (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) La aceptacioacuten de la gravedad de este fenoacutemeno no ha evitado sin embarshygo por la alternabilidad poliacutetica que caracteriza al sistema poliacutetico costashyrricense oscilaciones de importancia en la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas tendientes a la reduccioacuten de este fenoacutemeno lo que es observashyble en las poliacuteticas formuladas en las Administraciones Arias (19861990) Calderoacuten (19901994 y Figueres (desde 1994) A continuacioacuten presentashymos una siacutentesis de esta problemaacutetica a partir de 1970 enfatizando en las medidas adoptadas en la segunda mitad de los antildeos ochenta en nuestra opinioacuten el periacuteodo clave para entender las poliacuteticas actuales de reduccioacuten de la pobreza urbana (Lungo et al 1992)
Los datos de las deacutecadas anteriores muestran las variaciones de la pobreshyza urbana a nivel nacional donde se destaca la estabilidad en los antildeos setenta yel incremento y control parcial en los antildeos siguientes (ver cuadro 6)
344
La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
350
5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
351
Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
352
la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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La tendencia de la segunda mitad de los antildeos ochenta se acompantildea de una disminucioacuten de la tasa de desempleo urbano total en el Area Metropolishytana de San Joseacute que disminuye de 67 en 1986 a 37 en 1989 ya la estabilidad del sector informal (Trejos 1990) donde al final de la deacutecada anterior la loacutegica de la acumulacioacuten continuaba siendo dominante Los dashytos oficiales para 1994 indican que entre 15 y 21 de las familias urbanas a nivel nacional se encontraban en situacioacuten de pobreza siendo semejante la situacioacuten en el Area Metropolitana de SanJoseacute e incrementaacutendose los porshycentajes entre 17 y 23 para el resto de las zonas urbanas Se observa asiacute un incremento de la pobreza con relacioacuten a los antildeos finales de la deacutecada anterior (Plan Nacional de Combate a la Pobreza 1996) (Ver cuadro 7)
Aunque al igual que en El Salvador la pobreza es mayor en las aacutereas rurashyles en 1994 casi la mitad de los pobres se encontraban en las ciudades costashyrricenses Entre estos uacuteltimos aquellos con escasa calificacioacuten eran los maacutes vulnerables a las recesiones econoacutemicas por lo que el actual Plan de Combashyte a la Pobreza sugiere que las poliacuteticas sociales compensatorias protectoras del capital humano deben tener un eacutenfasis urbano
Cuadro 6 HOGARES URBANOS BAJO LA LIacuteNEA DE POBREZA
ANtildeo FUENTE 1
1
1970
1971
1980
1982
1986
15
17
161
246
206
PNUD
Pollack
PNUD
Pollack
PNUD
CUADRO 7 POBREZA URBANA SEGuacuteN INGRESO 1994 ()
ZONA FAMILIAS PERSONAS
Paiacutes 1724 2027
Urbana total 1521 1725
Area Metropolitana 1521 1725
Periferia central 1423 1525
Resto del paiacutes 1723 2026
Fuente Encuestas de Hogares de Propoacutesitos Muacuteltiples Direccioacuten General de Estadiacutestica y Censos
345
Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
347
vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
348
del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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Laspoliacuteticas sociales anteriores
Con la profunda modificacioacuten del sistema poliacutetico ocurrida a mediados del siglo en el cual las dimensiones interventora y benefactora constituyen el eje de las poliacuteticas econoacutemicas y sociales surge un nuacutemero importante de instishytuciones y programas relativos al aacuterea social Como sentildealaacuteramos anteriormenshyte de manera premonitoria y antes de que este modelo de desarrollo comience a dar signos de agotamiento a mediados de los antildeos setenta se dictan nuevas leyes y se crean instituciones para atender los focos de pobreza urbana y rural que comienzan a ser visibles Son los antildeos de la creacioacuten del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y de promulgacioacuten de la Ley de Asignaciones Familiares
Si entre 1949 y 1970 se crearon 22 instituciones con objetivos sociales las que se concentraron en las aacutereas de salud y educacioacuten ya para 1980 eacutestas ascendiacutean a 126 Este proceso de ampliacioacuten del aparato estatal encargado de los programas sociales estuvo acompantildeado de un incremento del gasto expresando con claridad el eacutenfasis dado a la poliacutetica social por las sucesivas administraciones independientemente de su orientacioacuten poliacutetica (Valverde et al 1990) La crisis de inicios de la deacutecada pasada va a producir sin embarshygo importantes modificaciones
Asiacute la evolucioacuten del gasto social en general muestra dos tendencias clashyras una entre 1975 y 1980 caracterizada por un ritmo de crecimiento proshymedio del 66 anual otra entre 1980 y 1985 cuando el crecimiento se reshyduce al 08 anual En este proceso los sectores maacutes afectados seraacuten salud y educacioacuten que sufren una caiacuteda visible en 1982 y 1983 A partir de este uacuteltishymo antildeo comienza de nuevo un crecimiento lento sin que logren recuperarshyse no obstante a finales de la deacutecada pasada los niveles que teniacutean antes de la crisis Uacutenicamente el sector vivienda logra alcanzar en 1989 el nivel que teniacutea en el quinquenio 19751980 gracias al programa especial de vivienda de la Administracioacuten Arias (Lungo y Piedra 1990)
En 1974 se crea un programa clave para atender los problemas de la desigualdad social el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) destinado a resolver problemas de desnutricioacuten y falta de vivienda de las familias de los trabajadores de menores ingresos mientras que el IMAS
atenderiacutea los casos de la pobreza extrema El IMAS fue concebido como una institucioacuten transitoria El DESAF tendriacutea un caraacutecter permanente seriacutea finanshyciado con recursos provenientes de la planilla con cargo a los patronos y no seriacutea ejecutor directo sino que se apoyariacutea en otras instituciones a las que transfeririacutea recursos para atender las necesidades de los grupos pobres (Varshygas Pagaacuten 1995) Lo anterior es un ejemplo de un temprano rompimiento con el esquema de los tradicionales ministerios de liacutenea
El DESAF atiende cinco aacutereas primera salud alimentacioacuten y nutricioacuten segunda vivienda tercera fomento de actividades productivas y empleo
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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cuarta capacitacioacuten y formacioacuten profesional y quinta proteccioacuten al menor y al anciano Su cobertura muestra una mayor integralidad que algunos de los fondos de compensacioacuten social impulsados en los antildeos noventa en otros paiacuteshyses como el fIS en el caso salvadorentildeo
El responsable del DESAFes el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que muestra su orientacioacuten hacia la poblacioacuten asalariada de menores inshygresos eacutesto constituye una radical diferencia con los programas de compenshysacioacuten social que han surgido en la presente deacutecada en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina Esto se explica por el momento de su creacioacuten y el caraacutecter de las poliacuteticas sociales del Estado costarricense
Para los objetivos de este trabajo interesa sentildealar los programas dirigidos a combatir la pobreza en el Area Metropolitana de San Joseacute (AMSJ) impulsashydos a traveacutes del DESAF De los 18 programas que integran el aacuterea de salud alimentacioacuten y nutricioacuten se destacaban los Centros Infantiles de Atencioacuten Integral (CEN-eINAI) dirigidos a grupos urbanos marginales En el aacuterea de vivienda el Fondo de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) ejecutado por el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANINI) que poco a poco sustituiriacutea al Programa Nacional de Vivienda de Intereacutes Social a cargo del IMAS En el aacuterea de fomento de actividades productivas y empleo el de apoyo a la mishycroempresa En el aacuterea de capacitacioacuten y formacioacuten profesional el prograshyma de Organizacioacuten y desarrollo de la comunidad ejecutado con apoyo de la Direccioacuten Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y finalshymente en el aacuterea de proteccioacuten al menor y al anciano cinco de los ocho programas se dirigen a poblacioacuten urbana
En 1989 los programas del DESAFejecutados por el Ministerio de Salud Educacioacuten Puacuteblica el BANINI y la Caja Costarricense del Seguro Social abshysorbieron el 85 del presupuesto de este Fondo en una modalidad de relashycioacuten entre los ministerios de liacutenea y entidades autoacutenomas centralizadas enshycargadas de los programas de compensacioacuten social que difiere sensiblemenshyte de otros casos
Por eso es que a pesar de la fuerte disminucioacuten en el gasto social maneshyjado por los ministerios y entidades autoacutenomas tradicionales durante los antildeos ochenta existiacutea un importante fondo de compensacioacuten sui geacuteneris quejunshyto a la recuperacioacuten de los niveles de empleo explican si no el retroceso la estabilizacioacuten de los niveles de pobreza urbana en Costa Rica al final de la deacutecada pasada
Con la llegada del partido Social Cristiano al Gobierno en 1990 la poliacutetishyca social se comienza a modificar acercaacutendose al modelo compensatorio neoshyliberal prevaleciente en los otros paiacuteses de la Regioacuten Dos componentes coshyexisten uno asistencialista el Plan de Promocioacuten Social yel otro desarroshyllista el Sector Social Productivo El primero era estrictamente compensashytorio frente a la pobreza extrema y se concretizoacute a traveacutes del bono para la
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
351
Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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vivienda y el bono alimentario este uacuteltimo dirigido hacia las zonas urbanas precarias de las ciudades de San Joseacute Limoacuten y Puntarenas y pretendiacutea cushybrir al menos al 50 de los pobres urbanos
El segundo componente teniacutea por objetivos la creacioacuten de empleos y el mejoramiento de los ingresos durariacutea cuatro antildeos se concentrariacutea princishypalmente en las zonas criacuteticas de las ciudades de Limoacuten y Puntarenas y en zonas rurales deprimidas beneficiariacutea a 90000 microempresarios y estaba integrado por ocho subprogramas (El Sector Social Productivo 1989)
No conocemos un balance exhaustivo de la trayectoria de la poliacutetica soshycial durante la Administracioacuten Calderoacuten (19901994) pero hay evidencias que no logroacute revertir la tendencia creciente al empobrecimiento de la poblashycioacuten costarricense y no se encuentran tampoco innovaciones sustanciales en teacuterminos de programas y acciones Uno de los principales actores gubershynamentales del periacuteodo el Ministro de Planificacioacuten concluye que en Costa Rica hay un porcentaje de hogares entre el 15 y el 20 que constituye lo que parece un nivel de pobreza irreductible lo que hace pensar que no soacutelo es necesario destinar una gran cantidad de recursos financieros para combashytirla sino que ademaacutes el Estado debe preocuparse por la efectividad de los mismos y en particular por los mecanismos que garanticen una mejor selecshycioacuten de los beneficiarios (Vargas Pagaacuten 1995)
En este marco interesa analizar el actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza que aunque no se ha implementado en su totalidad por la crisis que vive la economiacutea del paiacutes indica claramente la trayectoria que se busca seguir
El Plan Nacional de Combate a la Pobreza 19941998
El Plan parte sentildealando las limitaciones del acceso de los pobres a los programas sociales Sostiene que en general este acceso ha sido diferenciashydo destacaacutendose la mayor cobertura e impacto de los programas de salud primaria y de educacioacuten baacutesica lo que ha permitido que esta poblacioacuten casi duplique su ingreso real del cual entre 75 y 80 proviene de los bienes y servicios ofrecidos por los programas de caraacutecter universal
Los programas selectivos (que corresponden a los programas de comshypensacioacuten focalizados) creados para complementar las poliacuteticas universales o para subsanar carencias especiacuteficas de los pobres presentan a pesar de su importante impacto fallas en la cobertura del grupo a beneficiar filtracioshynes hacia poblacioacuten no pobre pertinencia de los servicios brindados efishyciencia etc
Interesa destacar la criacutetica hecha en el documento al Fondo Nacional de Subsidio para la Vivienda (FUSOVI) pues introduce valoraciones que van maacutes allaacute de las contenidas en las evaluaciones tradicionales Este Fondo a pesar
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
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cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
351
Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
352
la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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del alto nuacutemero de viviendas construidas no creoacute una institucionalidad sosshytenible y se orientoacute maacutes por criterios de emergencia Esta criacutetica es en nuesshytra opinioacuten fundamental
Propone el Plan que se debe mejorar los criterios de focalizacioacuten lo que constituye uno de sus objetivos baacutesicos y sostiene que la pertinencia del bien o servicio brindado debe estar en el centro del anaacutelisis y valorarlos en razoacuten de que permitan a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza adquirir capacidades para una mejor insercioacuten socio-econoacutemica Se insiste en que la ausencia de este criterio baacutesico conduce a que por ejemplo la capacitacioacuten de las mujeres no esteacute en concordancia con la demanda del mercado (ver cuadro 8)
Ademaacutes de mejorar la focalizacioacuten el Plan afirma que si por su caraacutecter multifaceacutetico la atencioacuten de la pobreza demanda intervenciones integrales su heterogeneidad exige intervenciones diferenciadas Agregariacuteamos que es la falta de una justa combinacioacuten de estos dos rasgos una de las principales limitaciones de muchos de los programas de reduccioacuten de la pobreza
El Plan tiene como principios orientadores los siguientes para que el comshybate a la pobreza sea efectivo la poliacutetica econoacutemica debe promover un crecishymiento econoacutemico sostenido con generacioacuten de empleo productivo dentro de un marco de estabilidad macroeconoacutemica Esto demanda un crecimiento econoacutemico incluyente es un principio fundamental integrar a los sectores pobres de la sociedad costarricense a la corriente principal del desarrollo las poliacuteticas contra la pobreza se deben dar en el marco de una relacioacuten compleshymentaria entre poliacuteticas sociales universales y selectivas para obtener eacutexito es fundamental la accioacuten de los propios afectados por la pobreza y no soacutelo del Estado o del resto de la sociedad civil Por ejemplo la obtencioacuten de benefishycios tales como las transferencias monetarias estaraacute condicionada a la parti-
CuadroS DISTRIBUCIOacuteN DE LOS BENEFICIARIOS DE ALGUNOS PROGRAMAS SOCIALES
SELECTIVOS POR ESTRATOS DE INGRESO FAMILIAR PER CAacutePITA 1992 ()
ESTRATOS PRNC PCA PCEN MAS PCE PBFV OTROS
20 maacutes pobre 402 568 458 484 342 215 381
20 siguiente 231 183 263 189 242 219 171
20 siguiente 179 179 164 110 176 227 155
20 siguiente 158 70 60 145 142 197 154
20 maacutes rico 28 00 55 73 99 143 139
PRNC = Pensioacuten no contributiva PCA = Cupoacuten alimentario PCEN = Centros de atencioacuten infantil lMAS= Otros programas del 1MAS PCE= Comedores escolares PBFV= Bono familiar de la vivienda OTROS= Otros programas de ayuda o transferencia sociales Fuente MIDEPLAN Encuesta de Inversioacuten Social cifras preliminares Plan Nacional de Combate a la Pobreza
349
cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
350
5
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
351
Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
352
la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
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Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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VANDERSCHUEREN FRANz WEVELIN EMIEL AND WEKWETE KADMIEL 1995 Policy Optioshyns for Urban Poverty reduction Towards a Framework for action at Municipal Gouershyment Level Urban Management Program UNDPUNCHSWORLD BANKNairobi
VARGASPAGAacuteN CARLos1995 La evolucioacuten de la pobreza en Costa Ricaraquo en Contrishybuciones N2 3 CIEDLA Buenos Aires
WORLD BANK 1991 Utban Policy and Economic Development An Agendafor the 90s Washington
-- 1994 El Salvador The Challenge of Poverty Alleviation Washington
ZUVEKAS CLARENCE 1995 Los programas de inversioacuten socialen El Salvador una evashyluacioacuten de sus experiencias y opciones para el futuro Documento de Trabajo N2 95shy3 FUNDAUNGO San Salvador
cipacioacuten en programas de capacitacioacuten se deberaacute adecuar la institucionalishydad del Gobierno central entes autoacutenomos y Gobiernos municipales para que sean capaces de disentildear planes de desarrollo integral dado que la pobreshyza no es un fenoacutemeno individual sino que tiene un componente colectivo producto de la estructura de oportunidades que enfrenta el hogar y de las relaciones de poder existentes demanda de acciones que actuacuteen sobre el conshytexto socio-cultural y econoacutemico en que residen los pobres El espacio local y regional adquiere asiacute una crucial importancia debido a la heterogeneidad de la pobreza no se instauraraacuten instrumentos de seleccioacuten uniformes u hornoshygeacuteneos para todos los programas sociales de caraacutecter selectivo
El objetivo central del Plan es la ampliacioacuten de oportunidades y la creashycioacuten de igualdad de oportunidades Esa perspectiva estaacute tanto en las poliacuteticas universales cuya amplia cobertura de bienes con externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacioacuten como en las poliacuteticas selecshytivas que las complementan En el campo del desarrollo local se busca rescashytar la tradicional solidaridad y fomentar el arraigo familiar en los sitios de residencia tradicional En siacutentesis se trata de promover una visioacuten sisteacutemica integral y no asistencialista en las acciones para reducir la pobreza
La definicioacuten de los grupos meta prioritarios se basa por un lado en el hecho de que permite facilitar acciones integrales y romper el sectorialismo de las poliacuteticas sociales y por otro en que esta opcioacuten otorga un rostro hushymano a las acciones que se ejecuten al no estar centrado en aacutereas cuyo nomshybre es impersonal Los grupos definidos son los siguientes la poblacioacuten pltgtshybre infantil yjuvenil e inserta en esta perspectiva la familia la mujer pobre la poblacioacuten laboral pobre y el adulto mayor o discapacitado
El Plan estaacute integrado por cinco componentes Los cuatro primeros tieshynen como eje grupos metas el quinto se orienta por paraacutemetros territoriales Se ha estructurado en dos fases la primera hasta 1995 busca fundamentalshymente superar la descoordinacioacuten fomentando la creacioacuten de un sistema que supere las duplicaciones y genere sinergias entre los distintos programas existentes la segunda entre 1996 y 1998 trataraacute de ampliar la capacidad insshytalada e incorporar modalidades de accioacuten novedosas (ver cuadro 9)
Finalmente es importante observar la cuestioacuten del financiamiento del Plan en ejecucioacuten Este cuenta con recursos del DESAF el presupuesto nacioshynal recursos propios de cada institucioacuten participante y recursos externos En 1994 los recursos del Plan equivalieron al 56 del PIB y 121 del gasto puacuteblico habiendo aportado el DESAF el 311 Para 1995 se estimaba que estas cifras seriacutean 60 139 Y348 respectivamente lo que indica el esshyfuerzo hecho a nivel nacional
Agregariacuteamos que este componente colectivo de la pobreza corresponde al caraacutecter maacutes colectishyvo que individual que particulariza a la ciudadaniacutea socialgt seguacuten la concepcioacuten de Marshall
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Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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VANDERSCHUEREN FRANz WEVELIN EMIEL AND WEKWETE KADMIEL 1995 Policy Optioshyns for Urban Poverty reduction Towards a Framework for action at Municipal Gouershyment Level Urban Management Program UNDPUNCHSWORLD BANKNairobi
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-- 1994 El Salvador The Challenge of Poverty Alleviation Washington
ZUVEKAS CLARENCE 1995 Los programas de inversioacuten socialen El Salvador una evashyluacioacuten de sus experiencias y opciones para el futuro Documento de Trabajo N2 95shy3 FUNDAUNGO San Salvador
Cuadro 9 COMPONENTES DEL PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA
AREAS
SUBAREAS
Proinfancia yjuventud
bull Desarrollo infantil desarrollo escolar desarrollo adolescente nintildeas nintildeos joacutevenes en conflicto
bull Mujer jefa madre adolescente
bull Mejoramiento de condiciones laborales generacioacuten de empleo aumento de la productividad acceso a recursos
bull Adulto discapacitado adulto mayor
bull Recuperacioacuten de aacutereas consolidadas ciudades intermedias estrateacutegicas modelos de intervencioacuten adquisicioacuten de derechos zonas restringidas
Promujeres
Protrabajo
Solidaridad
Desarrollo local
Fuente Plan Nacional de Combate a la Pobreza
La distribucioacuten entre los diferentes componentes del Plan fue en 1994 la siguiente PROINFANCIA 393 PROMUJER 106 PROTRABAJO 208 SOLIDARIDAD 122 YDESARROLLO LOCAL 171 Para 1995 los porcenshytajes se mantienen aproximadamente en la misma proporcioacuten
La atencioacuten a la pobreza urbana en el marco del Plan 19941998
Como puede observarse de la descripcioacuten anterior el Plan Nacional de Combate a la Pobreza que impulsa la actual administracioacuten costarricense no hace una diferenciacioacuten entre acciones contra la pobreza rural y acciones contra la pobreza urbana Lo anterior se debe posiblemente a la buacutesqueda de integralidad que recorre todo el documento Presenta sin embargo criteshyrios para la seleccioacuten de las zonas de intervencioacuten
Se parte de la concepcioacuten que los asentamientos ecoloacutegicamente sostenishybIes son barrios pueblos o comunidades que se organizan para integrar en su territorio las acciones gubernamentales comunitarias y privadas para mejorar la calidad de vida La escala oscila desde pequentildea (no maacutes de 2000 familias) a mediana (hasta 5000 familias) aunque en algunas zonas rurales puede ser mayor dependiendo de su unidad interna productiva o comunitaria
El aacuterea escogida conforma una laquoUnidad de intervencioacuten desde la persshypectiva institucional de manera que se prepara un laquoPlan Local de Desarroshylloraquo con amplia participacioacuten de los vecinos organizados
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Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
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la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
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GLASSNER PHILlP LEE KYE Woo SANTANNA ANNA MARIA AND DE STo ANTOINE JEANJACQUES 1994 Poverty Alleviation and Social Inuestment Funds The Latin America Experience World Bank Discussion Papers Nordm 261 Washington
l
355
jELIN ELIZABETH 1996 laquoCitiacutezenship Revisited Solidarity Responsability and Rigshyhtsraquo en ConstructingDemocracy Human Rights Citizenship and Society in Latin America Elizabethjelin and Eric Hershberg Westview Press Boulder-Oxford
LUNGO MARIoy PIEDRA NANCY 1991 laquoPoliacuteticas habitacionales y reajuste de las ecoshynomiacuteas centroamericanas en los ochentaraquo en Poliacuteticas habitacionales y ajustesde las economiacuteas en losochenta Ana Sugranyes y Luis Camacho (editores) CSUCA IDESACSIAP Guatemala
LUNGO MARIo ET AL 1992 laquoLa urbanizacioacuten en Costa Rica en los ochentaraquo en Urbanizacioacuten en Centroameacuterica Alejandro Portes y Mario Lungo (coordinadoshyres) FLACSO Sanjoseacute
LUNGO MARIo laquoLas poliacuteticas sociales y la ciudad en Centroameacuterica Los casos de San Salvador y San joseacuteraquo en El Salvadoren construccioacuten N2 10 diciembre 1992 enero 1993 San Salvador
-- 1995 laquoAmeacuterica Latina al final del Siglo XX iquestun nuevo patroacuten de urbanizashycioacuten en [amadas sobre lo urbano Universidad de Alicante Alicante
-- 1995a laquoPobreza y gobemabilidad desafiacuteos para la democratizacioacuten de la gestioacuten urbana en El Salvador en los antildeos noventaraquo en Realidad N2 46 San Salvador
LUNGO MARIoBAlRES SONIA y OPORTO FRANCISCO 1996 La pobreza en San Salvashydor opcionespara su reduccioacuten y el rolde la municipalidad Programa de Gestioacuten Urbana Ameacuterica Latina y el Caribe San Salvador
LUNGO MARIo (forthcoming) Tite Cityand theNation Dilemmas ofCosta Rican Urshybanization in tite 1990s Thejohns Hopkins University Press Baltimore
MENjIacuteVAR RAFAEL y TREjas jUAN DIEGO 1990 La pobreza en AmeacutericaCentral FLACshy
SO Sanjoseacute
MIDEPLAN 1990 Estadiacutesticas sectoriales Sanjoseacute
MINISTERIO DE PLANIFICACIOacuteN 1992 EncuestasdeHogares San Salvador
MINISTERIO DE PLANIFICACIOacuteN-GAES 1994 Evaluacioacuten delFIS documento interno San Salvador
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-- 1996 -Confronting Crisis A Comparative Study of Household Responses to Poshyverty and Vulnerability in Four Poor Urban Studiesraquo en EnvironmentaUy SustainashybleDevelopment Studiesand MonolJaphs Serie N2 8 The World Bank Washington
PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA 1996 II Vice-Presidencia de la Repuacuteblica Sanjoseacute
POLLACK MOLLY 1987 Pobreza y mercado de trabajo en cuatropaiacuteses Costa Rica Veneshyzuela Chiley Peruacute documento de trabajo N2 309 PREALC Santiago Chile
PORTES ALEJANDRO 1989 laquoLatiacuten America Urbanization During the Years of the Crishysis en LatinAmerican research reuieto vol XXIVNordm 3 University ofNew Mexico Alburquerque
356
PROGRAMA SOCIAL PRODUCfIVO 1989 1 Vice-Presidencia dela Repuacuteblica SanJoseacute
ROCHA SONIA 1995 laquoGovernabilidade e pobreza o desafio dos nuacutemerosraquo en Gouershynabilidadee pobreza no Brasil Licia Valladares e Magda Prates (org) Civilizacaacuteo Brasileira Rio de janeiro
SACHS IGNACY 1995 A la recherche denouvelles strateacutegies dedeacuteueloppement Enjeux du Sommet Social MOST-UNESCO Paris
SOLLIS PETER 1992 La disminucioacuten de la pobreza en El Salvador una evaluacioacuten del programa social del Gobierno de Cristianiraquo en ECA N2 522 San Salvador
TREJOS JUAN DIEGO 1990 El sector informal urbano en Costa Rica evidencias e interrogantesraquo en Informalidad urbana en Centroameacuterica Rafael Menjiacutevar yJuan Pablo Peacuterez Saacuteinz FLACSONUEVA SOCIEDAD Caracas
UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM 1991 Cities People and Povert UNDP NewYork
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VANDERSCHUEREN FRANz WEVELIN EMIEL AND WEKWETE KADMIEL 1995 Policy Optioshyns for Urban Poverty reduction Towards a Framework for action at Municipal Gouershyment Level Urban Management Program UNDPUNCHSWORLD BANKNairobi
VARGASPAGAacuteN CARLos1995 La evolucioacuten de la pobreza en Costa Ricaraquo en Contrishybuciones N2 3 CIEDLA Buenos Aires
WORLD BANK 1991 Utban Policy and Economic Development An Agendafor the 90s Washington
-- 1994 El Salvador The Challenge of Poverty Alleviation Washington
ZUVEKAS CLARENCE 1995 Los programas de inversioacuten socialen El Salvador una evashyluacioacuten de sus experiencias y opciones para el futuro Documento de Trabajo N2 95shy3 FUNDAUNGO San Salvador
Los criterios de seleccioacuten de las zonas son los siguientes
bull los niveles de pobreza prevalecientes bull los vectores de desarrollo existentes especialmente los que presenshy
tan mayores externalidades bull la importancia de la demanda bull la antiguumledad de la demanda y su atencioacuten previa especialmente
cuando esta uacuteltima discrimina grupos vulnerables bull la presencia de riesgo permanente y alta vulnerabilidad social bull los niveles de organizacioacuten e institucionalidad presentes
Podriacuteamos plantear que la pobreza urbana se aborda desde la opcioacuten de este Plan a traveacutes de la elaboracioacuten de planes integrados focal izados territoshyrialmente cuyas acciones se dirigen a los grupos meta priorizados Se trata entonces de una opcioacuten diferente a la que muestran las poliacuteticas que focalishyzan a nivel territorial mayor como son los municipios En el caso costarricenshyse se privilegia claramente el trabajo en comunidades bien definidas Lo anshyterior se manifiesta en la atencioacuten especiacutefica a 16 comunidades de extrema pobreza en todo el paiacutes que incluye comunidades urbanas 3 de ellas en San Joseacute y 2 maacutes en las ciudades de Limoacuten y Puntarenas
Lecciones de dos trayectorias diferentes
La revisioacuten hecha sobre la relacioacuten entre las poliacuteticas sociales y la pobreshyza urbana en El Salvador y Costa Rica muestra claramente la diferencia de las trayectorias que han seguido los programas de reduccioacuten de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular en ambos casos Trataremos de extraer las lecciones de estas trayectorias para lo cual nos apoyaremos en el cuadro siguiente que sintetiza comparativamente las dimensiones que consideramos claves de los programas de lucha contra la pobreza el FIS en el caso salvadorentildeo y el DESAF Yel actual Plan Nacional de Combate a la Pobreza en el caso costarricense Las dimensiones son las siguientes nivel de focalizacioacuten social nivel de focalizacioacuten territorial participacioacuten de los beneficiarios participacioacuten de los Gobiernos locales sostenibilidad finanshyciera integralidad de las acciones y caraacutecter estructural (esto uacuteltimo entenshydido como acciones que se dirigen al combate de las causas estructurales de la pobreza)
En el caso del Plan Nacional de Combate a la Pobreza las valoraciones se han hecho a partir del documento pues no es posible hacer auacuten un anaacutelisis de las acciones en ejecucioacuten Hemos considerado importante inshycluirlas porque permiten visualizar los diferentes enfoques para enfrentar
352
la pobreza lo que responde a las particularidades nacionales a menudo dejadas de lado cuando se disentildean programas como los de compensacioacuten social (ver cuadro 10)
Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
353
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
354
6
Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
BIBLIOGRAFIacuteA
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LUNGO MARIo (forthcoming) Tite Cityand theNation Dilemmas ofCosta Rican Urshybanization in tite 1990s Thejohns Hopkins University Press Baltimore
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Del cuadro se obtiene una valoracioacuten en el caso del FIS salvadorentildeo sensiblemente diferente a otras evaluaciones hechas lo que se debe a que ha sido analizado a la luz de otros criterios como la participacioacuten la sostenibilishydad financiera la vinculacioacuten de sus acciones con otros programas sociales y su caraacutecter estructural
Respecto al DESAF costarricense es claro que su principal debilidad estaacute en la ausencia de participacioacuten de actores claves aunque presenta un balanshyce positivo en las dimensiones claves de la sostenibilidad financiera la inteshygralidad y el caraacutecter estructural Debe recordarse que el DESAF excluye el criterio territorial El PNCP se diferencia del DESAF (al cual incluye como uno de sus programas) en que incorpora criterios de focalizacioacuten territorial y comienza a descansar tambieacuten en recursos externos para su ejecucioacuten
Pero una de las diferencias sustanciales entre ambos paiacuteses radica en que en el caso costarricense existe un Plan Nacional de Combate a la Pobreza que puede ser el articulador de los distintos programas tanto los que desashyrrollan los ministerios de liacutenea como los programas de compensacioacuten En El Salvador este marco nacional estaacute ausente
Respecto a la pobreza urbana eacutesta oscila alrededor del 30 en el caso salvadorentildeo y del 20 en el caso costarricense Hay sin embargo otros aspecshytos que van maacutes allaacute de las diferencias cuantitativas La trayectoria de las poshyliacuteticas sociales claramente hace que los niveles de vulnerabilidad y exclusioacuten social sean sensiblemente mayores en El Salvador A nivel de la segregacioacuten socio-espacial en las ciudades particularmente en las aacutereas metropolitanas podriacutea decirse que si en San Joseacute encontramos bolsones de pobrezaraquo San
CUADRO 10
Dimensioacuten El Salvador Costa Rica
FIS DESAF PNCP
Focalizacioacuten social +shy +shy +
Focalizacioacuten territorial +shy n +
Participacioacuten de los beneficiarios - - -Participacioacuten de los Gobiernos locales - - -Sostenibilidad financiera - + +-
Integralidad de las acciones +shy + +
Caraacutecter estructural - +shy +shy
Valores (-) = deacutebil (+ -) = intermedio (+) = fuerte (n) = dimensioacuten no considerada por el programa
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Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
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Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
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PLAN NACIONAL DE COMBATE A LA POBREZA 1996 II Vice-Presidencia de la Repuacuteblica Sanjoseacute
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PORTES ALEJANDRO 1989 laquoLatiacuten America Urbanization During the Years of the Crishysis en LatinAmerican research reuieto vol XXIVNordm 3 University ofNew Mexico Alburquerque
356
PROGRAMA SOCIAL PRODUCfIVO 1989 1 Vice-Presidencia dela Repuacuteblica SanJoseacute
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WORLD BANK 1991 Utban Policy and Economic Development An Agendafor the 90s Washington
-- 1994 El Salvador The Challenge of Poverty Alleviation Washington
ZUVEKAS CLARENCE 1995 Los programas de inversioacuten socialen El Salvador una evashyluacioacuten de sus experiencias y opciones para el futuro Documento de Trabajo N2 95shy3 FUNDAUNGO San Salvador
Salvador se caracteriza por los laquobolsones de riquezaraquo No obstante esta situashycioacuten estaacute cambiando raacutepidamente y esto nos lleva a la discusioacuten de la pertishynencia de programas especiacuteficos para reducir la pobreza urbana
Consideramos que ellos son necesarios pero que deben ser disentildeados de acuerdo a las condiciones particulares de cada ciudad y ante todo deben estar articulados dentro de un plan de lucha contra la pobreza nacional de caraacutecter estructural
El anaacutelisis hecho conduce raacutepidamente a la certeza de que es necesario introducir una visioacuten de integralidad a la poliacutetica social si se quiere incidir positivamente en el fenoacutemeno de la pobreza urbana Esta visioacuten de integralishydad no es nueva y es compartida por varias agencias de cooperacioacuten (World Bank 1991 UNDP 1991) El Programa de Gestioacuten Urbana para Ameacuterica Lashytina partiendo de la descoordinacioacuten y la competencia por recursos para atender las necesidades de los hogares urbanos pobres y de la necesidad de utilizar un enfoque orientado por la demanda a pesar de que eacutestos no expreshysan necesariamente sus necesidades a traveacutes de los mercados del sector forshymalo de los procedimientos poliacuteticos tradicionales plantea la necesidad de identificar las ventajas comparativas de las distintas organizaciones gubernashymentales de cooperacioacuten internacional ONCs etc para articular los esshyfuerzos y evitar la duplicacioacuten y la atomizacioacuten vinculando el problema de la pobreza y la fragmentacioacuten social urbana (Balbo 1991) con la gestioacuten urbashyna ambiental la infraestructura el financiamiento del desarrollo de las ciushydades la gestioacuten de las tierras urbanas y especialmente con el papel de los Gobiernos locales
En un reciente documento (Vanderschueren et al 1995) se sugieren caminos a traveacutes de los cuales los Gobiernos municipales pueden potenciar las acciones del Gobierno central las ONCs la empresa privada y las comunishydades de base orientadas al combate de la pobreza urbana contribuyendo a mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas a traveacutes del conocimiento de la realidad local mejorando la ejecucioacuten de los proyectos promoviendo proshycesos de laquoaccountibilityraquo a nivel local incrementar la recuperacioacuten de costos de la infraestructura urbana mediante adecuados impuestos etc
El documento plantea opciones alrededor del papel de los Gobiernos locales en el manejo de la tierra urbana la vivienda los servicios de agua y saneamiento la educacioacuten la salud el transporte puacuteblico el apoyo a las microempresas y auacuten en aacutereas raramente atribuidas a los Gobiernos locashyles como lajusticia y la promocioacuten de la agricultura urbana Subyace aquiacute una visioacuten de integralidad de la que carecen la mayoriacutea de programas conshytra la pobreza urbana
Programa integrado del PNUD CNUAH HABlTAT y el Banco Mundial
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Por otra parte aunque las virtudes de los enfoques multisectoriales para analizar y actuar sobre fenoacutemenos multidimensionales como la pobreza urshybana son cada vez maacutes aceptados asiacute como tambieacuten la comprensioacuten de que eacutesta es un proceso y no una suma de datos estaacuteticos es necesario incorporar los fenoacutemenos de incremento de la vulnerabilidad y de la exclusioacuten social a esta problemaacutetica distinguiendo las diferencias entre ellos La vulnerabilishydad no es sinoacutenimo de pobreza significa tanto falta de acceso a bienes o servicios como la existencia de inseguridad y el incremento de la exposicioacuten a riesgos (Moser 1995 y 1996)
La distribucioacuten cada vez maacutes desigual de los frutos del progreso teacutecnico y econoacutemico resulta de una injusta organizacioacuten social y poliacutetica y no siempre de la escasez de bienes Lo anterior ha llevado a afirmar que en las sociedashydes modernas la exclusioacuten social es maacutes importante que la explotacioacuten ya que los ricos ya no tienen necesidad de los pobres siendo esta la razoacuten por la cual hay una tendencia a olvidarlos o a atender sus necesidades en un segunshydo teacutermino Los excluidos auacuten atendidos por los programas de lucha contra la pobreza continuaraacuten siendo excluidos en la medida en que no ocupen un lugar en la economiacutea nacional e internacional (Sachs 1995) Es aquiacute donde la vinculacioacuten de las poliacuteticas sociales con la construccioacuten de ciudadaniacutea y especialmente de la ciudadaniacutea social (Marshall 1964) aparece en toda su importancia
BIBLIOGRAFIacuteA
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LUNGO MARIo laquoLas poliacuteticas sociales y la ciudad en Centroameacuterica Los casos de San Salvador y San joseacuteraquo en El Salvadoren construccioacuten N2 10 diciembre 1992 enero 1993 San Salvador
-- 1995 laquoAmeacuterica Latina al final del Siglo XX iquestun nuevo patroacuten de urbanizashycioacuten en [amadas sobre lo urbano Universidad de Alicante Alicante
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