Fichamentos de Histria do Brasil IVLAFER. CelsoVARIVEIS DIRECIONAIS - OS RESULTADOS DA IMPLEMENTAO DO PROGRAMA DE METAS Dos objetivos do captulo: (P. 115 116)Avaliar os resultados da execuo do programa de metas

[...] [o captulo] analisar as consequncias imediatas dessas duas macrodecises [planejar e preparar] e permitir ainda uma aferio da orientao do sistema com vistas ao desenvolvimento (variveis direcionais) durante o perodo 1956-61

Pressupostos para o entendimento do captulo:[...] o plano a consequncia concreta de um processo decisrio que condicionou a opo de Kubitschek por uma determinada estratgia administrativa. [...] a deciso de planejar tida como resultado da interao entre demandas e apoio no sistema poltico brasileiro [...] e a deciso para preparar a implementao, [...] como resultado dos vnculos entre as variveis de participao e as variveis operacionais [...]. (P. 115)Embora se baseie em indicadores econmicos, essa analise exprime essencialmente interaes polticas, pois revela a alocao imperativa de valores, caracterstica que distingue o sistema poltico dos outros sistemas sociais. Essa alocao de valores [...] provm de trs momentos do processo [...]: A tentativa (a deciso de planejar, o esforo, a preparao para implementao) e ao-reao (a execuo e os resultados das metas). (P. 115) Avaliao geral da implementao do Programa de Metas (P. 116 119)O objetivo mais geral do planejamento [...] era acelerar o processo de acumulao, aumentando a produtividade dos investimentos existentes e aplicando novos investimentos nas atividades produtivas. [...] a influncia global do Programa de metas na produtividade da economia brasileira [...]. [...] crescimento anual mdio do PNB foi de 7%, [...] crescimento de renda per capita foi de 3,8% [...] resultados devem ser atribudos ao programa de metas [...] somente uma poltica econmica poderia manter o ritmo de desenvolvimento do pas. Esse era precisamente um dos objetivos do programa de metas, [...] se visava assegurar as condies econmicas necessrias a manuteno da coalizo conciliatria de apoio poltico ao governo.[...] concluso preliminar, [...] a influncia geral do programa de metas na produtividade da economia prateleira foi substancialmente positiva, tanto quanto comparada no tempo com sua evoluo interna real e projetada como quando confrontada com o crescimento de outras economias A alocao de valores atravs do plano; os vnculos entre a preparao para a implementao e os resultados das metas (P. 119 - 147)Objetivo do tpico: [...] examinar os resultados especficos, meta por metaConcluses gerais sobre o xito parcial do plano:

[...] deve ser atribudo deciso de preparao do processo de implementao, uma vez que o ncleo de administrao paralela foi capaz de assegurar a necessria capacidade institucional, a despeito do aparato administrativo existente, por meio do controle das reas vitais de incerteza. (p. 146 147)Concluses gerais sobre os fracassos parciais do plano:

Incorretas estimativas do programa de metas para necessidades futuras (caso da metas 3 e 15); algumas metas no estavam sob controle direto do ncleo de implementao de Kubitschek, sendo deixadas sob a jurisdio da deficiente burocracia do sistema. (p. 146)Desenvolvimento dos tpicos e metas. Energia. (Metas de 1 a 5. P. 119 123)A energia foi o primeiro setor do programa de metas. Compreendia 43,4 do investimento inicial previsto e abrangia cinco metas. (P. 119)1 e 2 Energia: eltrica (1) visando aumentar a capacidade instalada da energia eltrica. (96% da meta foi atingida, financiador: BNDE); nuclear (2) visando expanso da metalurgia de minerais atmicos e o estabelecimento de uma usina atmica de 10.000kw (meta no estava sob controle de rgo especifico de implementao causando reduo no valor dos objetivos especficos da meta). 3 Carvo Visando ao aumento da produo de carvo. A produo era parcialmente controlada pelos rgos de implementao do programa de metas. Insucesso da meta atribudo no a incapacidade administrativa, mas[...] ao prprio plano, isto , tcnica de estimar necessidades futuras, e no preparao para a implementao, que o insucesso da meta deve ser atribudo (P.120).4 e 5 Petrleo (produo e refinao) Visando inicialmente um aumento de produo e na capacidade de refino, reduzindo assim a necessidade de importao dos mesmos. Pode-se considerar que essas metas eram praticamente responsabilidade da Petrobras, estando sob controle do ncleo principal da implementao do plano (Financiado pelo BNDE).OBS.: Metas 4 e 5 e parte da 11 (criao da marinha mercante) so responsveis pela economia de reservas em moeda estrangeira, contribuindo para superar o estrangulamento externo.

O sucesso no setor de energia fez com que 1960 fosse criado o ministrio de minas e energia, colocando rgos e companhias como o Conselho Nacional do Petrleo, a Comisso Executiva do Plano do Carvo Nacional e a Petrobras sob a jurisdio do novo ministrio. Um dos subprodutos administrativos do programa de metas, no setor de energia, foi ajudar a produzir uma motivao parcial das variveis operacionais do sistema. Transporte (Metas 6 a 12. P. 123 129)O segundo setor do plano de metas abrangia os transportes e compreendia 29,6% do investimento total originalmente planejado. O setor de transporte estava dividido em sete metas. (P. 123)

6 e 7 Ferrovias (Reequipamento e construo de ferrovias) Compra de maquinas locomotivas diesel e eltricas, carros-passageiros e vages de carga, reparo da via permanente (Meta 6: aproximadamente 76% da meta foram atingidos), alm do acrscimo de mais de 1.600km rede existente. Em 1960 haviam sido efetivamente acrescentados aproximadamente 50% da meta. (Financiamento e controle financeiro por parte do BNDE atravs do Fundo para Reequipamento das Ferrovias; em 1955, 77% da rede ferroviria pertenciam ao governo federal.)8 e 9 Rodovias (Pavimentao e construo): Pavimentao: Meta 5.800km, dos quais foram efetivamente realizados at o final do governo 5.615,8km, mais tarde, em 1961, 6.215km de rodovias asfaltadas. Construo: Meta: 13.000km, em 1961 13.519km de rodovias federais haviam sido construdos (Metas financiadas pelo BNDE atravs do Fundo Rodovirio Nacional, captao de recursos feita atravs da Sumoc e do BNDE; Principal executor dessas metas: Ministrio da Viao, atravs do DNER o qual se encontrava sob controle direto e indireto da administrao paralela; Essas metas [8 e 9] eram consideradas prioridade em relao a meta 7 [construo de ferrovias] devido ao fato da relativa descentralizao e autonomia do transporte por rodovias e tentativa de resolver os pontos de estrangulamento dos transportes.)10 Portos e dragagem: Reequipamento dos portos, intensificao dos trabalhos de dragagem, construo de novos armazns, compra de equipamento para manuseio de carga, trabalhos de aumento das facilidades porturias em diversos estados. No conjunto estima-se que 56% da meta foram alcanados, sendo plenamente alcanada, somente a parte de reequipamento dos portos e aquisio de equipamentos para dragagem. (Medida includa no mbito das medidas de preparao para implementao, provindo os recursos do Fundo Porturio Nacional, criado em 1958)11 Marinha mercante: Visava inicialmente um aumento do peso moro na tonelagem da Marinha Mercante, dentro os quais, navios de longo curso, petroleiros e navios de cabotagem. Estima-se que tenha sido alcanado por volta de 89,5% da meta.12 Transporte areo: Visava inicialmente renovao do equipamento areo e expanso da infra-estrutura aeroporturia

Alimentao (Metas 13 a 18. P. 129 133)O terceiro setor do programa de metas cuidava de alimentao e [...] com exceo da meta 13 (trigo), [...] as cinco metas restantes visavam ao fortalecimento da infra-estrutura agrcola, isto , eliminao dos pontos de estrangulamento, cuja identificao levara preparao minuciosa da deciso de planejar. (P. 129)O setor III do programa de metas (alimentao) representava apenas 3,2% do investimento total inicialmente planejado. [...] Entretanto, essa deficincia do planejamento em relao ao setor III no conduziu estagnao da agricultura. Ao contrrio, o setor agrcola respondeu por meio dos mecanismos de mercado aos estmulos gerais da economia provocados pelo programa de metas. (P. 133)13 Trigo: inicialmente proposta para aumentar a eficincia da produo agrcola, diminuindo assim a importao do produto. Insucesso devido, em parte, falta de capacidade administrativa e as reas de incerteza no estavam abrangidas pelos mecanismos de controle concebidos para a implementao do programa de metas. No havia como utilizar os rgos da administrao paralela para alcanar um aumento na produo tritcola.14 Armazns e silos: visando a um aumento na capacidade de armazenamento. As dificuldades na completa implementao devem ser atribudas, em parte, ineficincia do Ministrio da Agricultura, mas os resultados positivos devem ser creditados possibilidade de controle sobre as incertezas financeiras15 e 16 Frigorficos e matadouros industriais: visando aumento da infra-estrutura de frigorificao (meta 15) e da capacidade de abate dirio (meta 16). Insucesso devido os mecanismos do mercado, no perodo, no acompanharem as estimativas do Programa de Metas, ou seja, uma falha do prprio plano em estimar as necessidades futuras, isso em relao aos frigorficos e aos matadouros industriais. Quanto ao aumento da capacidade de abate, o sucesso pode ser atribudo ao controle das incertezas financeiras por vias do BNDE.17 e 18 Agricultura (mecanizao e fertilizantes): Visando inicialmente a um aumento do nmero de tratores em uso no pas (meta 17) e utilizao dos recursos naturais do pas para aumentar o suprimento de fertilizantes (meta 18). Depois de 1960, a mecanizao estava assegurada pelo fato da produo de tratores ser contemplada na meta 27(indstria de veculos). O sucesso de ambas se deve, em parte ao fato de estarem sob o controle da administrao paralela.

Industrias de base (Metas 19 a 29. P. 133 145)O quarto setor do Programa de Metas referia-se a indstrias de base e abrangia 11 metas. Do investimento total inicialmente planejado, 20,4% foram reservados a esse setor, crucial para o xito da vigorosa poltica de industrializao da qual Kubischek falara na campanha eleitoral de 1955. (P. 133)O sucesso global do setor IV conduziu tambm a uma reforma administrativa parcial [...] a diviso do ministrio do trabalho, Indstria e comrcio em dois ministrios distintos: o Ministrio do Trabalho e previdncia social e o Ministrio da Indstria e Comrcio

19, 20, 21 Siderurgia e produo de metais: Visando aumento na produo de lingotes de ao, laminados (meta19), alumnio (meta 20) e metais no-ferrosos (meta 21), tais como o chumbo, estanho, cobre e o zinco. Essas medidas tornaram possvel aumento da poupana liquida em moeda estrangeira, concedendo assim certo alivio no ponto de estrangulamento externo.22 Cimento: Visando aumento na capacidade instalada de produo.23 lcalis: Visando ao trmino do projeto da companhia nacional de lcalis.24 Celulose e papel: Visando produo de celulose e de papel de vrios tipos.25 Borracha: Visava, inicialmente, aumento da produo de borracha, tanto natural quanto sinttica.26 Exportao de minrio de ferro: Aumento da capacidade de exportao de minrio de ferro.27, 28 e 29 Industrias automobilstica, de construo naval, mecnica pesada e de material eltrico: Aumento da produo de veculos a motor (meta 27), o que gerou uma grande oferta de oportunidades de trabalho, tendo em vista as presses da demanda de parte do eleitorado de JK. Outra meta, a 28, visava o estabelecimento da indstria de construo naval no pas, enquanto a 29 visava a expanso da indstria mecnica pesada e de material eltrico devido a demanda derivada de outras metas.,OBS.: Metas as indstrias de base tem seu sucesso atribudo a determinados incentivos, tais como, as taxas de cmbio preferenciais, controle das incertezas financeiras do mercado, tudo isso por vias do BNDE, alm de isenes tarifarias. Outro fator de sucesso das metas seria o fato de estarem atribudas aos rgos de administrao paralela.

Educao (Meta 30. P. 145 147)O quinto e ultimo setor do Plano de Metas era a educao, que compreendia uma nica meta.[...] Foram destinados educao 4,3 dos recursos previstos do Programa de metas. Tais recursos originaram-se de um aumento nas verbas oramentrias destinadas educao, em obedincia ao art.169 da constituio de 1946, que determinava que a Unio deveria aplicar 10% da receita tributria na manuteno e desenvolvimento do ensino.30 Pessoal tcnico: Visando a intensificao da educao para desenvolvimento. O objetivo era aumentar as oportunidades de instruo nos nveis primrio, secundrio e superior. Uma vez que a educao abrangia uma rea de incerteza fora do controle do ncleo de implementao, foi deixada sob responsabilidade do ministrio da educao, cuja ineficincia explica os parcos resultados da meta. Os custos da implementao do plano a curto prazo ou os parmetros do estilo conciliatrio (P. 147 - 157)Analisar as razes e as provveis consequncias, a curto prazo, do impacto do financiamento inflacionrio que a construo de Braslia gera. Braslia e a inflao (P. 147 151)As idias que nortearam a construo de Braslia partiram da noo de ponto de crescimento. [...] Braslia ser a chave de um processo de desenvolvimento que transformar o arquiplago econmico que Brasil em um continente econmico integrado. [...] a construo de Braslia mobilizou de 2% a 3% do PNB durante o perodo. (P. 148)A construo de Braslia foi, para Juscelino Kubitschek, uma deciso prioritria. [...] Assim ao apresentar o projeto de Braslia como um fato consumado, Kubitschek marcou seu irreversvel comprometimento com a construo da nova capital, como j fizera com a deciso de planejar. (P. 148)Kubitschek criou um rgo independente (NOVACAP), encarregado do planejamento e da execuo da meta-sntese. O novo rgo transformou-se tambm no lcus de absoro das incertezas inerentes construo da nova capital [...]. O que no podia-se assegurar eram os meios financeiros, uma vez que os recursos a serem alocados deveriam provir das verbas destinadas a obras em geral no mbito do oramento anual. [...] para financiar as despesas correntes do governo, recorreu-se a um tipo de financiamento inflacionrio para a construo de Braslia. Ora, uma das criticas levantadas contra a administrao Kubitschek foi precisamente a de ter acelerado a inflao. (P. 148)Concluso do tpico: O financiamento dos dficits obtido atravs de meios inflacionrios, este, no era percebido como ameaa aos interesses nem das elites nem das massas devido s conquistas das grandes massas (aumento de salrio vs. Aumento de preos) e tambm a no reforma fiscal completa, aumentando a carga fiscal das elites, o que significaria romper com parte da coalizo responsvel pelo apoio poltico a Kubitschek. Tais medidas, segundo Kubitschek, visavam a paz social, ainda indicava a melhoria das condies de vida das classes trabalhadoras e o aumento da produtividade como algumas das principais preocupaes de sua administrao. (p. 150 151) O capital estrangeiro e a administrao paralela (151 155)Crticas polarizadas em relao administrao Kubitschek, as crticas da direita: inflao, da esquerda, o uso do capital estrangeiro.Objetivo do tpico: salientar a correlao entre a capacidade institucional da administrao e o uso do capital estrangeiro na implementao do programa de metas.Argumentos contra o uso do capital estrangeiro: a) superestimao do valor de patentes, desenhos e processos tcnicos, e/ou acumulao infindvel de lucros e sua remessa total ou parcial para o exterior; b) o repatriamento do capital e a remessa de lucros so maiores do que o ingresso de capital novo; c) transferncia para o estrangeiro do controle sobre o processo produtivo do pas.Argumentos favorveis ao uso do capital estrangeiro: a) capacidade de formao de capital domstico; b) o aumento na produtividade da economia (novas possibilidades tcnicas); c) o efeito multiplicador na economia do pas recipiendrio.

Kubitschek drena a expertise do sistema e a realoca na administrao paralela formada por rgos independentes, os quais foram responsveis pela fora motriz da implementao, alm da implementao em si, do programa de metas.Concluso do tpico: Dadas as presses do eleitorado e em funo das manobras conciliatrias de JK, indispensvel obteno de apoio poltico, no era possvel uma reforma administrativa ampla, com isso, a opo pelo investimento estrangeiro explicvel, do ponto de vista administrativo. Custos administrativosRelao entre o custo da administrao pblica e os resultados concretos, pode ser indicador do desempenho administrativo.Os resultados, assim como o plano de implementao das metas em si, foram obtidos sem nenhum custo administrativo e/ou operacional excessivo, isso no campo do curto prazo.10