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FACULDADE DE ENSINO SUPERIOR DA PARAIBA – FESP CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
ANA AUGUSTA LIRA MORENO LUNA
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS: alternativa inovadora em licitações
JOÃO PESSOA 2009
ANA AUGUSTA LIRA MORENO LUNA
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS: alternativa inovadora em licitações
Monografia apresentado ao Curso de Graduação em Direito da FESP Faculdades como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. Ms. Luciana Vilar de Assis
JOÃO PESSOA 2009
L961s Luna, Ana Augusta Lira Moreno Sistemas de registros de preços: alternativa inovadora
em licitação / Ana Augusta Lima Moreno Lira – João Pessoa, 2009.
84f.
Orientadora: Profª. Ms. Luciana Vilar de Assis Monografia (Graduação em Direito) Faculdade de
Ensino Superior da Paraíba – FESP.
1. Sistema de Registro de Preços 2. Licitações 3. Pregão 4. Órgão Público I. Título.
CDU: 351.712(043)
ANA AUGUSTA LIRA MORENO LUNA
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS: alternativa inovadora em licitações
BANCA EXAMINADORA
Profª. Msc Luciana Vilar de Assis
Orientadora
Prof. Msc. Jaime Cézar de Araújo Dantas
Prof. Msc. Julian Nogueira de Queiroz
JOÃO PESSOA 2009
Ao meu pai, Des. Mário da Cunha Moreno, homem de caráter,
exemplo de sabedoria e doçura.
A minha mãe, Aiene Moreno, fortaleza de todas as horas, exemplo de vida.
DEDICO.
AGRADECIMENTOS
À minha orientadora, Msc. Luciana Vilar de Assis, pelas orientações prestadas ao
longo de todo o desenvolvimento deste trabalho, pela dedicação, paciência e
atenção, a minha gratidão.
Ao meu marido Werter pelo estímulo e pela compreensão.
Aos meus filhos Wertinho, Werana e Breno e aos netos Davi e Mariana, por
simplesmente existirem.
João Pessoa, 21 de abril de 2009.
Ana Augusta Lira Moreno Luna
RESUMO O Sistema de Registro de Preços - SRP, muito embora já previsto desde o advento da Lei Nacional de Licitações só se firmou junto aos órgãos públicos como uma alternativa eficiente em licitações e contratos administrativos após o advento do Pregão como nova modalidade de licitação. A licitação pública é obrigatória para as contratações públicas e tem sua fundamentação jurídica embasada no texto da nossa Carta Magna, regulamentada pela Lei 8.666/93. O Pregão que surgiu como uma nova modalidade de licitação através da Lei 10.520/2001, é um elemento de diferenças marcantes, tendo inúmeras vantagens e facilidades, como a inversão das fazes de lances, sua aplicação para aquisições de bens e contratações de serviços comuns e a inclusão,de mais uma fase que é a de lances verbais. O SRP é um conjunto de procedimentos que possibilita a realização de licitações para contratações futuras. A sua formalização através do Pregão trouxe inúmeros benefícios, sendo de fácil implementação pelos órgãos públicos. A Ata de Registro de Preço que é o instrumento para a formalização do SRP após a realização da licitação possui características de contrato entretanto não se trata de um contrato muito embora haja as possibilidades para alterações, de reequilíbrio econômico-financeiro, de aditamentos, com previsão na Lei 8.666/93 como se contrato fosse. Formaliza uma obrigação da empresa licitante vencedora de prestar a possível contratação no futuro, quando autorizada pelo órgão público. A possibilidade de utilização de atas de SRP por outros órgãos, o vulgarmente conhecido “carona” é ainda um assunto polêmico e campo para inesgotáveis controvérsias. Finalmente concluímos que o SRP é realmente uma alternativa inovadora e eficaz em licitações que está se firmando como um instrumento de facilitação e agilidade para as contratações pelo setor público, alternativa que não pode ser descartada pelos gestores públicos, sob pena de não acompanharem a rapidez das mudanças ocasionadas pela globalização e o avanço tecnológico da atualidade. Palavras-chave: Sistema de Registro de Preços. Licitações. Pregão. Órgão Público.
LISTA DE SIGLAS
CREA – Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura
DOE – Diário Oficial do Estado
DOU – Diário Oficial da União
EC – Emenda Constitucional
MP _ Medida Provisória
SICAF – Cadastro Unificado de Fornecedores
SIREP – Sistema Integrado de Registros de Preços
SISPP – Sistema de Preços Praticados
SRP – Sistema de Registro de Preços
TCU – Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................8 CAPÍTULO 1 - LICITAÇÃO.......................................................................................10 1.1 BREVE HISTÓRICO.........................................................................................10 1.2 CONCEITO.......................................................................................................12 1.3 PRINCÍPIOS JURÍDICOS DA LICITAÇÃO PÚBLICA .......................................15 CAPÍTULO 2 - A LEI Nº 8.666/93 .............................................................................20 2.1 GENERALIDADES ...........................................................................................20 2.2 MODALIDADES DE LICITAÇÃO ......................................................................22 2.3 DISPENSA DE LICITAÇÃO ..............................................................................24 2.4 INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO...................................................................27 CAPÍTULO 3 - O PREGÃO.......................................................................................28 3.1 CONCEITO.......................................................................................................28 3.2 BEM E SERVIÇO COMUM...............................................................................30 CAPÍTULO 4 - SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS ..........................................32 4.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS............................................................................32 4.2 CONCEITUANDO O SRP.................................................................................33 4.3 LEGISLAÇÃO APLICADA À MATÉRIA.............................................................34 4.4 O SRP E O PREGÃO .......................................................................................36 4.2 A INVERSÃO DAS FASES NO PREGÃO.........................................................38 4.5 VANTAGENS DO SRP......................................................................................40 4.6 A LICITAÇÃO PARA REGISTRO DE PREÇOS ................................................42 4.7 A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS.................................................................43 4.7.1 Prazo de Vigência ...........................................................................................45 4.7.2 Aditamento à Ata.............................................................................................47 4.7.3 Reequilíbrio Econômico Financeiro da Ata de Registro de Preços ...........48 4.7.4 Orgãos Participantes ......................................................................................50 4.7.5 Adesão á Atas de Registro de Preços...........................................................52 CONCLUSÃO ...........................................................................................................58 REFERÊNCIAS.........................................................................................................61 ANEXO A – ACORDÃO N° 817/2005 – TCU – 1ª CÃMARA....................................63 ANEXO B - Acórdão 1487/2007 – TCU - Plenário ..................................................70
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INTRODUÇÃO
O presente trabalho monográfico procura mostrar as vantagens do Sistema
de Registro de Preços - SRP como uma alternativa inovadora em licitações, a partir
do advento da Lei nº 10.520/2002, tendo como base a nova modalidade de licitações
denominada Pregão.
O SRP possibilita que a Administração Pública realize licitações públicas que
não resultam em contratações imediatas, sendo os preços obtidos, resultantes da
realização de procedimentos licitatórios, apenas registrados, com vigência de, no
máximo, 12 (doze) meses para serem contratados se, e quando houver
necessidade, se for conveniente para o órgão público, ou quando surgir a dotação
orçamentária para aquele fim, o que traz inúmeras vantagens ao administrador
público.
O tema é relativamente novo não havendo ainda conceitos doutrinários
firmados a respeito do assunto ou análises mais acuradas sobre a legalidade de
seus mecanismos. Entretanto, o SRP vem se firmando como uma ferramenta de
fundamental importância para a Administração Pública em todas as esferas de
poder, facilitando a tomada de decisões, possibilitando a realização de planejamento
estratégico, aumentando a transparência nas licitações públicas, vantagens estas,
entre outras, que o presente trabalho monográfico pretende mostrar no decorrer da
pesquisa.
Com o advento desse novo sistema, podemos vislumbrar inúmeras vantagens
e facilidades proporcionadas aos órgãos públicos, desde que implementado e
utilizado de forma eficiente, alcançando a eficiência e a eficácia tão desejadas,
resultando em uma resposta prática cujos efeitos são notadamente verificados como
a diminuição no volume de estoques e do número de licitações, o barateamento dos
custos visto que há um aumento da competitividade, maior transparência e tempo
recorde de contratações tanto na aquisição de materiais quanto na realização de
serviços, dentre outros.
Embora previsto na Lei 8.666/93, o SRP vem ganhando maior impulso após a
edição da Lei nº 10.520/02 que instituiu o Pregão como nova modalidade de
licitação, razão pela qual o tema é ainda pouco estudado pela academia, fazendo
com que seja objeto de análise no presente trabalho, visando a proporcionar uma
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maior visibilidade e compreensão do tema no meio acadêmico e, principalmente, à
sociedade, maior interessada no assunto, posto que diz respeito às atividades
governamentais de gerenciamento do dinheiro público.
A metodologia utilizada no trabalho consistirá em pesquisa bibliográfica e
documental, a ser realizada em livros, periódicos, revistas, jornais e consulta a
órgãos públicos.
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CAPÍTULO 1 - LICITAÇÃO
Como o SRP é um conjunto de procedimentos destinado ao registro formal de
preços decorrentes de licitações realizadas por órgãos da Administração Pública
visando contratações futuras, é imprescindível que primeiramente abordemos o tema
“licitação pública”, discorrendo sobre qual é a sua finalidade, seus mecanismos, a
legislação aplicada à matéria e até mesmo um pouco da sua história no nosso país.
1.1 BREVE HISTÓRICO
A pesquisa realizada para a verificação da evolução histórica mostra que o
cuidado com o dinheiro público é antigo e foi destaque nas normas e legislações
logo após o descobrimento do Brasil. Retroagindo ao ano de 1592, pode-se localizar
nas Ordenações Filipinas citações que já faziam menção ao ato de selecionar
preços mais vantajosos para a Administração Pública, fazendo-se destaque a
preocupação no trato com o dinheiro público, como bem se pode verificar na
seguinte citação: “E não se fará obra alguma, sem primeiro andar em pregão, para
se dar de empreitada a quem houver de fazer melhor e por menos preço”. (MOTTA,
2002, p.5).
Em 1909, foi editada a Lei nº 2.221 que fixava preceitos relativos à sobriedade
e seriedade no trato com o dinheiro público.
O Decreto-legislativo n° 4.536, de 1922, trouxe a organização do Código de
Contabilidade da União e o Decreto nº 15.783, do mesmo ano, dispõe sobre o
Regulamento para execução do Código de Contabilidade Pública. São importantes
instrumentos que normatizam matérias relativas a licitações tais como: a definição
dos tipos de concorrência, o julgamento prévio da idoneidade do proponente, a
escolha obrigatória da proposta mais barata, a obrigatoriedade de publicidade do
edital em 15 (quinze) dias. Estas, dentre outras normas, já se podia verificar na
legislação daquela época e que são de inestimável contribuição para o instituto da
licitação como se configura nos dias atuais.
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Em 1967 surge o Decreto-lei nº 200, o qual derrogou grande parte das normas
estabelecidas no Código de Contabilidade, sendo que os seus artigos 125 a 144
abordam assuntos relacionados a licitações.
Em 1986, foi instituído o Decreto-lei nº 2.300, denominado de “Estatuto
Jurídico das Licitações e Contratos Administrativos da Administração Federal” tendo
sido posteriormente estendido aos Estados e Municípios, sendo considerado o
principal referencial em matéria de contratações públicas do nosso país, vigorando
até o advento da Lei nº 8.666/93. Nesse sentido, Rigolin assevera que:
Uma coisa é no Brasil, a história da licitação (e do contrato administrativo) antes da edição do Decreto 2.300, de 21 de novembro de 1986, autodenominado Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos Administrativos, e outra é sem dúvida, a sua história após aquela edição. (RIGOLIN, 2008 p.6).
A Lei nº 8.666/93 edita normas gerais sobre licitações e contratos e é hoje a
nossa Lei Nacional de Licitações. Referida lei foi instituída para normatizar licitações
e contratos administrativos, regulamentando o artigo 37, inciso XXI da Constituição
Federal de 1988 e, apesar de ter sofrido várias modificações, permanece até hoje
como a diretriz maior para licitações e contratos administrativos abrangendo as três
esferas de poder, suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista,
empresas públicas e demais entidades controladas pelo poder público.
Embora o artigo 22 da citada lei tenha estabelecido que não serão criadas
outras modalidades de licitação, exceto aquelas que são ali mencionadas, uma nova
modalidade de licitação foi instituída através da Medida Provisória nº 2.026/00, o
pregão, inicialmente dirigido especificamente para órgãos públicos no âmbito federal.
A MP foi reeditada diversas vezes e, posteriormente com o novo número 2.182/2001,
foi transformada em lei (Lei nº 10.520/2002, em 17 de julho de 2002) desta feita,
estendendo a nova modalidade, também, para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios.
O Decreto nº 3.555/2000, alterado posteriormente pelo Decreto nº 3.693/2000,
foi editado com o objetivo de regulamentar o contido nas Medidas Provisórias, tendo
sido recepcionado pela Lei nº 10.520/2002, daí a razão do dispositivo regulamentador
ter data anterior à edição da lei.
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O SRP foi regulamentado pelo Decreto n° 3.931/2001. Muito embora já
previsto originalmente no artigo 15 da Lei nº 8.666/93, não havia, até então uma
normatização que fizesse funcionar o SRP, o qual tomou nova feição após a edição
deste decreto e da Lei nº 10.520/2002, que trata do pregão como a nova modalidade
de licitação.
1.2 CONCEITO
A expressão “concorrência” foi, durante muito tempo, na legislação brasileira e
usualmente falada como palavra que significava o procedimento pelo qual a
Administração Pública selecionava a proposta mais vantajosa, ou seja, a de menor
preço dentro das especificações, dentre todas aquelas apresentadas por
interessados em contratar com o órgão público. De forma bem generalizada se dizia
que “houve concorrência pública” para a contratação, realizada pelo órgão público,
quando na verdade o que se queria dizer era que tinha havido uma licitação.
A terminologia mais adequada e consagrada nos dias atuais é mesmo
“licitação”. O termo abrange todas as modalidades do procedimento, destinados a
escolher a melhor proposta para o órgão público, sendo a concorrência uma delas.
Verifica-se que, no dicionário, a palavra “licitação” significa “ato ou efeito de
licitar, oferta de lances num leilão ou hasta pública”, e ainda: “procedimento pelo qual
a administração pública seleciona a proposta mais vantajosa, quando compra bens e
serviço ou faz outras transações” (FERREIRA, 1999, p 1211).
Este conceito foi o adotado pela Lei nº 8.666/93, que, em seu artigo 1º,
dispõe:
Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (grifo nosso).
A licitação constitui, portando, o procedimento que o Poder Público adota para
analisar e avaliar comparativamente as propostas apresentadas para escolher
aquela que for a mais vantajosa para o erário, em cumprimento aos ditames
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constitucionais estabelecidos nos artigos 22, inciso XXVII; 37, inciso XXI e artigo 175
da nossa Carta Magna.
A licitação é obrigatória em homenagem aos princípios constitucionais da
Administração Pública que visam a proteção do interesse público de atos imorais,
corruptos e de favoritismo. Sendo assim, licitar é uma prática que visa,
essencialmente, proteger a Administração Pública de favorecimentos pessoais e
particulares, de atos eivados de máculas, da corrupção em detrimento da
preservação do interesse público. Além do mais é em homenagem ao princípio da
indisponibilidade do interesse público que aos órgãos públicos se impõe a
obrigatoriedade de realizarem contratações decorrentes de licitações que visam
imprimir e assegurar a lisura compatível a contratos administrativos, protegendo as
ações do administrador público do risco de celebrá-los de acordo com a sua vontade
pessoal.
A licitação pública pode ser vista sob dois aspectos: além de ser um processo
seletivo que assegura a impessoalidade aos contratos administrativos onde
prevalece o interesse público, daí restando a supremacia do poder público onde os
agentes podem agir com mais poderes do que os particulares, é também um meio
de restrição à atuação dos agentes públicos, evitando favores e apadrinhamentos.
A Carta Magna traz vários dispositivos relativos à licitação e ao dever de
licitar. Esta ênfase revela a preocupação do legislador com a coisa pública, com a
correta aplicação do dinheiro público e a gestão pública de forma que seja eficiente e
capaz de atender aos anseios do interesse público. Inseridos no texto constitucional
temos no artigo 22, o inciso XXXVII que fixa a competência da União para legislar
sobre regras gerais de licitação; o artigo 37, inciso XXI, que estabelece a
obrigatoriedade de contratação mediante licitação, ressalvando que as hipóteses
excludentes devem estar previstas na legislação; e, o artigo 175, dispondo que as
concessões e permissões devem ser precedidas de licitação. Como se vê, são
várias as menções que nossa Carta Magna faz relativas a licitação e à obrigação de
licitar.
Conforme entendimento de Motta (2002, p. 18), o artigo 37, inciso XXI da CF,
“eleva a licitação a categoria de princípio constitucional”.
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A respeito do assunto, Niebuhr (2008, p. 22) menciona a que:
Cumpre registrar que o inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal, permeando toda a questão principiológica ora em discussão, é claro e direto ao preceituar que a licitação pública é obrigatória, que ela é condição para a celebração de contratos administrativos. O referido dispositivo prevê exceções consubstanciadas nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação pública.
A obrigatoriedade de licitar abrange a todos os órgãos públicos das três
esferas de poder, Executivo, Legislativo e Judiciário, da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios. No Poder Executivo incluem-se, ainda, os órgãos
da Administração Direta e Indireta.
O legislador constitucional procurou, portanto, imprimir, de forma clara e
inconteste, a noção de retidão, de respeito ao interesse público, sem haver margem
a particulares de auferirem proveito para si ou para outrem em detrimento da
coletividade.
A Administração Pública é dotada de poderes e privilégios que a colocam, na
maioria das vezes em situação de superioridade em relação aos particulares.
Entretanto, por outro lado, recai sobre ela uma série de limitações, de submissões
mais rigorosas de forma que o gerenciamento do interesse público se guie por uma
postura de impessoalidade que não permite beneficiar ou desfavorecer terceiros,
mas privilegiar sempre o interesse público, a coletividade e não a particulares,
independentemente de quem sejam eles, sejam quais forem suas capacidades ou
suas posições social ou política.
Demonstra-se complexa a função administrativa uma vez que a mesma é
dotada de prerrogativas especiais que concedem poderes para que a administração
pública disponha dos meios necessários para a perfeita consecução do interesse
público. Mas por outro lado, há sujeições e limitações à sua liberdade de agir com o
fim de que se preserve sempre o interesse público.
A obrigatoriedade de licitar contida no artigo 37, inciso XXI, da CF, não é,
senão, uma forma de a administração pública cumprir com os ditames dos princípios
constitucionais mencionados no caput deste mencionado artigo tendo o legislador
deixado patente que a regra é licitar previamente para se contratar depois.
A despeito dessa obrigatoriedade, existem exceções ao dever de licitar.
Entretanto, estas estão taxativamente tratadas na Lei nº 8.666/93, condicionando o
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gestor público a se eximir da obrigação de licitar apenas quando ocorrerem tais
exceções. Não é uma decisão discricionária da Administração Pública, mas uma
relação taxativa que vincula o administrador à sua observância, além do dever de
cumprir ainda certos requisitos que a própria lei estabelece quando for necessário
fazer uso de uma dessas prerrogativas legais.
1.3 PRINCÍPIOS JURÍDICOS DA LICITAÇÃO PÚBLICA
Os princípios são a base, o começo, a estrutura sobre a qual está edificado
todo o ordenamento jurídico. Como a licitação pública é um ato administrativo,
fazendo parte do mundo do Direito Administrativo, todos os princípios que o regem
são igualmente aplicáveis à licitação pública.
O artigo 37 da CF menciona expressamente os princípios que devem reger a
Administração Pública, seja ela direta ou indireta. São os princípios do Direito
Administrativo que vinculam todos os atos administrativos à observância da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade, assim como da
eficiência, princípio acrescentado à CF pela EC n° 19/98.
A Lei nº 8.666/93, no seu artigo 3°, além de mencionar os princípios básicos
acima citados que são inerentes ao Direito Administrativo, acrescenta a estes outros
princípios específicos da licitação pública quais sejam: isonomia, probidade
administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e julgamento objetivo. Todos
estes são princípios inerentes ao procedimento licitatório que se estendem também
aos contratos administrativos e a todos os atos administrativos a ele vinculados,
senão vejamos:
- O princípio da legalidade: é o princípio que funciona como a viga mestra da
administração pública. É com base nas leis, normas, no direito tutelado que o
administrador deve e pode agir. Diferente da pessoa de direito privado, a
administração pública não se limita a não fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, mas
apenas aquilo que a lei permite, seja de forma expressa, seja de forma tácita. É este
o princípio que rege todo o ordenamento jurídico da Administração Pública, em
decorrência do qual surgem todos os outros princípios, é o sustentáculo de todo
administrador público.
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De acordo com Alexandrino e Paulo (2004, p. 105) “O Princípio da legalidade
é a diretriz basilar de todos os Estados de Direito, constituindo, em verdade, sua
própria qualificação (o Estado é dito “de direito” por que nele vigora o império da
lei)”. Mais adiante ressaltam os doutrinadores citados: “Inexistindo previsão legal
para uma hipótese, não há possibilidade de atuação administrativa, pois a vontade
da Administração é a vontade expressa na lei, sendo irrelevantes as opiniões ou
convicções pessoais de seus agentes“ (grifamos).
- Princípio da moralidade: diz respeito aos comportamentos tidos como
honestos e virtuosos, impedindo que agentes públicos atuem de forma deturpada,
aproveitando-se das atribuições que lhes são delegadas para praticar atos
incompatíveis com os valores morais que a sociedade considera como corretos,
logrando proveito para si ou para outrem. Este princípio significa harmonia com o
interesse público e deve servir de guia para todo ato administrativo que deve
procurar unir ao legal o ético.
- Princípio de impessoalidade: segundo este princípio os atos administrativos
devem ser isentos da influência pessoal do agente o qual não deve lograr benefício
para si ou para outrem. A conduta do agente não pode ser direcionada nem definida
em função de determinada pessoa, mas acima de tudo, em razão do interesse
público.
- Princípio da publicidade: significa dizer que licitação é um ato público e faz
parte da natureza da licitação a publicidade de todos os seus atos. Este princípio
abrange dois aspectos: o primeiro deles é que os atos administrativos devem ser
abertos a todos, são atos públicos, por isso de acesso a todos, permitindo que
qualquer membro da sociedade tenha conhecimento dos atos praticados; o segundo
refere-se à obrigatoriedade de publicar na imprensa oficial e jornais de grande
circulação, na forma e prazos estabelecidos na legislação atinente, os avisos de
licitação, recursos, atas, resumos de contratos e demais atos.
- O princípio da isonomia: para alguns autores é o mais importante para o
procedimento licitatório, Nesta linha de pensamento, Niebuhr (2008, p. 32) afirma
que este princípio é a própria causa da licitação pública. O renomado mestre
menciona a respeito do princípio da isonomia:
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Quer dizer que a licitação pública é procedimento utilizado para que a Administração Pública selecione com quem futuramente irá celebrar contrato, de maneira respeitosa ao princípio da igualdade, sem privilegiar apadrinhados oi desfavorecer desafetos.
A Administração Pública tem o dever de tratar com igualdade a todos os
interessados na contratação, sem privilegiar alguns ou desfavorecer outros, daí a
necessidade de se seguir certas formalidades pré-estabelecidas, no instrumento
convocatório, o edital, para que seja do conhecimento de todos. É de bom alvitre,
ainda, que nos parâmetros estabelecidos não estejam incluídas exigências que não
sejam amparadas e justificadas no interesse público, sob pena de serem ilegítimas
se ofensivas ao princípio da isonomia. O fato é que o princípio da isonomia por ser elementar ao direito administrativo e estar erigido à categoria de princípio constitucional, acabou transformando o próprio instituto da licitação pública num princípio para a Administração Pública. O princípio da isonomia, por si só e independentemente de qualquer norma, obriga a Administração a valer-se do procedimento da licitação e ao estabelecer esta obrigatoriedade erige a própria licitação em princípio, pois mesmo na ausência de normas específicas está a Administração obrigada a utilizar-se de procedimentos licitatórios. (DALLARI, 1997, p 32).
- O princípio da eficiência: incluído ao artigo 37 da CF pela EC nº 19/98, a
eficiência em licitação pública constitui a observação do administrador público em
adotar procedimentos que possibilitem contratar o melhor pelo menor preço em
tempo hábil. É esta a fundamental intenção do princípio da eficiência.
- O princípio da vinculação ao edital: é aplicável a toda licitação, como não
podia deixar de ser. A principal formalidade do procedimento licitatório é a
elaboração do edital onde a Administração diz ao público, e em especial aos
licitantes, o que deseja contratar, como deseja, em que prazo e em que condições.
Por este princípio a administração está subordinada ao que foi por ela mesma
estabelecido em edital, não podendo descumpri-lo posteriormente, especialmente se
a modificação ou a inobservância afetar diretamente à competitividade. O edital
torna-se lei entre as parte, a Administração e o contratado. A Lei nº 8.666/93 é muito
clara e simples no que se refere à submissão da Administração ao edital, conforme
dispõe em seu artigo 41: “A Administração não pode descumprir as normas e
condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada” (grifo nosso).
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Além dos princípios acima citados é conveniente destacar alguns princípios
também específicos e inerentes ao procedimento licitatório:
- Princípio da competitividade: significa que a Administração deve imprimir a
todo procedimento licitatório a facilitação da competitividade, ou seja, realizar
procedimentos que possibilitem acorrerem à licitação um maior número possível de
interessados, sem estabelecer critérios que restrinjam a competitividade, de maneira
que nas exigências estabelecidas seja sempre observado o respeito ao interesse
público. Exigências descabidas que apenas têm o objetivo de limitar a possibilidade
de competição devem ser refutadas, por serem ilegais. Procurar ampliar o leque de
licitantes que demonstrem condições de participar e de cumprir o objeto a ser
licitado, é medida salutar, visto que promove maior possibilidade de concorrência e
diminuição dos preços.
Os princípios jurídicos que norteiam o pregão são os mesmos das demais
modalidades de licitação ou da licitação pública como um todo. Entretanto, deve-se
observar também, no caso do pregão, alguns outros princípios que são inerentes a
essa modalidade face as suas peculiaridades, sendo ressaltados os princípios da
celeridade, finalidade e razoabilidade que se coadunam especificamente com o
pregão:
- O princípio da celeridade: significa que o administrador deve optar por
procedimentos céleres, não adotar ou escolher caminhos que promovam a demora
da licitação visto que uma das características do pregão, e que o diferencia das
demais modalidades, é justamente a celeridade. Muitas vezes o órgão público,
confundindo as exigências da Lei nº 8.666/93, adota-as para a realização do pregão,
fazendo com que o procedimento se arraste por muito e desnecessário tempo
quando a legislação em vigor é muito clara a esse respeito aduzindo que só se deve
recorrer à mencionada lei quando a Lei nº 10.520/02 não tratar daquele específico
assunto.
- O princípio da finalidade: aduz que o administrador público deve ter em
mente que a licitação em si não é a finalidade principal mas é o instrumento utilizado
para se atingir um fim específico que é a contratação, selecionando a melhor
proposta. Sem essa observação pode ocorrer a valorização exacerbada do
procedimento que se esquece do principal, a contratação. O formalismo exagerado
pode resultar em demoras que não se justificam chegando, até mesmo a prejudicar
o interesse público. Nesse entendimento Niebuhr, (2006, p. 43) menciona que
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“Ademais o processo de licitação pública deve ser concluído com agilidade, porque a
demora também prejudica o interesse público”.
- O princípio da razoabilidade: é relacionado ao formalismo e a
proporcionalidade segundo o qual os administradores públicos devem usar de bom
senso nas suas decisões especialmente quando estiverem praticando o poder
discricionário. O princípio da proporcionalidade tem a ver com a gradação, com a
intensidade dos atos administrativos. Por exemplo, garantias e/ou índices de dados
contábeis em balanços que não são proporcionais ao valor do contrato. Segundo
Justen Filho (2008, p. 76):
A Administração está constrangida a adotar alternativa que melhor prestigie a racionalidade do procedimento e de seus fins. Não seria legal encampar decisão que impusesse exigências dissociadas da realidade dos fatos ou condições de execução impossível. O princípio da proporcionalidade restringe o exercício das competências públicas, proibindo o excesso.
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CAPÍTULO 2 - A LEI Nº 8.666/93
Sendo o SRP um conjunto de procedimentos para promover e concretizar as
contratações promovidas pela Administração Pública através de licitações públicas,
o caminho para se chegar a esse sistema passa, indiscutivelmente, pela Lei nº
8.666/93.
A Lei Nacional de Licitações, como é conhecida, editou normas gerais de
licitações e contratos administrativos e, sendo assim, tudo que se relaciona a
contratações públicas deve seguir os seus parâmetros.
Para que seja possível avaliar as características marcantes do SRP, com o
amparo da Lei nº 10.520/2002, que criou o pregão, é necessário que conheçamos
primeiramente os procedimentos estabelecidos pela Lei nº 8.666/93, no nosso
ordenamento jurídico. Além disto, é imprescindível conhecermos os seus ditames
porque ela é aplicada subsidiariamente ao pregão, ou seja, quando a Lei nº
10.520/2002 for omissa ou não tratou de determinado assunto, utiliza-se,
subsidiariamente, o que foi estabelecido para aquele específico assunto pela Lei nº
8.666/93.
2.1 GENERALIDADES
A Administração Pública, seja de qualquer esfera de governo, da União,
Estadual ou Municipal, para realizar contratações, está obrigada a adotar os
procedimentos estabelecidos pela Lei nº 8.666/93 que institui normas para licitações
e contratos da Administração Pública. É largo o conhecimento de que esta lei trouxe
para a Administração Pública de nosso país grandes avanços, especialmente quanto
ao aspecto da legalidade e moralização dos processos de aquisição de bens e
serviços.
Quanto ao aspecto formal, a doutrina especializada tem considerado que a
Lei nº 8.666/93 atende bem ao que se propôs. Entretanto, na prática, as opiniões
não são muito otimistas principalmente porque, não obstante todo o esforço
despendido pela Administração Pública, desde a edição da lei de licitações há uma
dificuldade em tornar a sua operacionalização mais célere e objetiva não
21
conseguindo alcançar tal intento, visto estar contido no seu texto excessivas
exigências burocráticas cujo rito, sendo por demais rigoroso, acaba por emperrar a
máquina administrativa fazendo com que esta não consiga acompanhar as
demandas de um mercado moderno e globalizado.
Nesta linha de pensamento, Rigolin e Bottino (2008, p. 13) ressaltam que:
Tornou-se ela tão rebuscada, tão entrecortada de atalhos, subterfúgios, escamentos, particularidades, institutos, subinstitutos e sub-subinstitutos sem nenhuma importância - os quais a nosso ver jamais passariam pela idéia de legisladores de bons e honestos propósitos, ou ao menos daqueles que tenham algo a fazer - que o conjunto inteiro muita vez funciona mais como uma cortina de fumaça, para algo oculto, do que como instrumento para a sua intrínseca eficácia. Com todo efeito, não favorece nenhuma eficácia a espantosa e labiríntica complicação estrutural, a abundância extrema de regras e a complexidade por vezes inteiramente artificial que se constatam na lei de licitações.
E ainda, continuam mais adiante:
A L. 8666 burocratizou tremendamente o procedimento licitatório com relação às regras do anterior Estatuto, sem que se possa asseverar, com certeza e quanto ao mérito, no cômputo da média das situações que já enseja e ensejará, se com efetiva vantagem para a Administração, se proveitosamente, como decerto terá sido ideada e concebida.
O distanciamento entre a celeridade do processo licitatório e a eficiência da
Administração Pública assume disparidades imprevisíveis frente à Lei nº 8.666/93,
chegando a comprometer todo o planejamento do um ente público, visto que há uma
concreta e enorme dificuldade de se compatibilizar e se estabelecer um equilíbrio
entre a celeridade e a eficiência frente ao complexo e pesado formalismo da citada
lei.
É neste cenário de muitas complexidades de procedimentos que surge o
pregão, como modalidade de licitação, mas não é apenas uma nova modalidade de
licitação. É uma nova maneira de licitar, mais prática, mais ágil e mais simples.
22
2.2 MODALIDADES DE LICITAÇÃO
A Lei nº 8.666/93 estabelece em seu artigo 22, as modalidades de licitação
que serão adotadas no procedimento licitatório, conforme segue:
Art. 22. São modalidades de licitação:
I - concorrência;
II - tomada de preços;
III - convite;
IV - concorrência;
V - leilão.
O tipo de modalidade a ser escolhido pelo administrador e adotado para certa
licitação deve obedecer a características da contratação e aos limites de valores
estabelecidos para cada tipo, conforme o estabelecido na Lei nº 8.666/93, de acordo
com o valor global e o objeto a ser licitado. Vejamos cada uma dessas modalidades:
1. Convite - é a modalidade de licitação que pode ser utilizada para
contratações de valores que estão acima dos limites de dispensa de licitação. Estes
limites de dispensa estão estabelecidos pelo artigo 24, incisos I e II da Lei nº
8.666/93, sendo de R$ 15.000,00 (quinze mil reais) para contratações de obras e
serviços de engenharia e de R$ 8.000,00 (oito mil reais), para as demais, cabendo
convite até os limites máximos de R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais) para
obras e serviços de engenharia e de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) para as demais
contratações.
No convite, a Administração Pública não está obrigada a publicar o extrato do
ato convocatório em jornal ou imprensa oficial, apenas devendo afixar em local
apropriado, como um quadro de avisos, por exemplo, cópia do instrumento
convocatório. A comissão de licitação deverá convidar, no mínimo, três empresas
para participarem da licitação, sendo esta a quantidade mínima de empresas
habilitadas para que se considere válido o certame.
É modalidade que praticamente está em desuso, especialmente no âmbito
federal, uma vez que há disposição normativa que determina que os órgãos da
Administração Pública vinculados ao Poder Executivo devem dar preferência ao
pregão como modalidade de licitação a ser escolhida. A obrigatoriedade esta
estabelecida no Decreto 5.450/2005, artigo 4º.
23
Tomada de preços – é o tipo de licitação exigido para contratações de valores
acima dos limites estabelecidos para o convite até os valores máximo de R$
1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais), se obra ou serviço de engenharia e
de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais) se outras contratações. É
modalidade que exige o cadastramento prévio dos interessados em até 3 (três) dias
antes da realização do certame licitatório. A comissão de licitação deve providenciar
a publicação do extrato do edital na imprensa oficial, Diário Oficial da União – DOU,
se órgãos públicos federais e no Diário Oficial do Estado – DOE se órgãos estaduais
ou municipais ou do Distrito Federal e em jornais de grande circulação, para
publicação em, no mínimo, 15 (quinze) dias antes do dia da realização da licitação.
Em se tratando de licitação do tipo melhor técnica ou técnica e preços o prazo passa
a ser de 30 (trinta) dias.
3. Concorrência – é a modalidade de licitação que cabe para qualquer valor.
Usualmente é utilizada para contratações de grande vulto, além dos limites acima
citados, para grandes obras de engenharia, para alienações de imóveis, concessão
de direito real de uso ou concessão de obra pública. Pode participar qualquer
interessado, desde que devidamente habilitado na fase inicial. Também é exigida a
publicação do extrato do ato convocatório, o edital, no DOU ou DOE, conforme o
caso e em jornal de grande circulação, no prazo de 30 dias, no mínimo, antes da
realização do certame licitatório. O prazo passará para 45 (quarenta e cinco) dias se
se tratar de licitação do tipo melhor técnica ou técnica e preço e ainda se contemplar
o regime de empreitada integral.
4. Concurso – é a modalidade que cabe para selecionar trabalhos técnicos,
científicos ou artísticos, podendo participar qualquer interessado, desde que cumpra
as condições de habilitação estabelecidas no edital. A publicação do edital deverá
ser feita, na íntegra, na imprensa oficial respectiva, no prazo de 45 (quarenta e
cinco) dias, bem como seu extrato deve ser divulgado em jornal de grande
circulação em igual prazo, conforme estabelece o artigo 21, da Lei nº 8.666/93.
5. Leilão – é a modalidade de licitação adequada para a venda de bens
móveis inservíveis e bens imóveis, devidamente e previamente avaliados por órgão
competente, podendo participar qualquer interessado, sendo adjudicado a quem
ofertar o melhor lance, igual ou acima do valor de avaliação. O ato convocatório em
extrato resumido deverá ser publicado na imprensa oficial respectiva e em jornal de
grande circulação no prazo mínimo de 15 (quinze) dias da realização do certame.
24
2.3 DISPENSA DE LICITAÇÃO
A CF, em seu artigo 37, inciso XXI, estabelece, em outras palavras, que a
licitação é o procedimento normal, corriqueiro, usual que a Administração Pública
deve adotar para poder contratar, dispondo ainda que as exceções a essa regra, ao
dever de licitar, serão estabelecidas em lei. Para melhor compreensão
transcrevemos a seguir, a integra do inciso XXI, artigo 37, CF:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (grifo nosso)
Niebuhr (2008, p. 46) observa que o texto constitucional inicialmente faz a ressalva
das excepcionalidades para depois estabelecer as regras, entendendo ele que é
uma demonstração de que o texto constitucional, ao destacar os casos de
excepcionalidades procura ressaltar a importância da obrigatoriedade de licitar:
Para a sistemática constitucional, repita-se, a obrigatoriedade de licitação pública é a regra, e a contratação direta, a exceção. E essa relação apresenta-se ao legislador como espécie de norma programática, uma diretriz que ele deve seguir sob pena de inconstitucionalidade.
Como visto, a regra constitucional é licitar, excepcionalmente e em situações
específicas poderá haver exceções a esta regra através de legislação própria e que
não pode exceder ou inverter a prioridade constitucional de em primeiro lugar e
rotineiramente licitar.
Para regulamentar o que foi estabelecido constitucionalmente a Lei nº
8.666/93 excepcionou algumas situações. Podemos verificar, por exemplo, no artigo
17, é permitida a dispensa para alguns tipos de alienações, no artigo 24 para as
diversas situações de dispensa, ali descritas, sendo ao todo, vinte e sete incisos, e,
no artigo 25 para as inexigibilidades. Desta forma, em rol taxativo, são definidas
estas situações e, somente nestas situações se justifica a contratação sem o devido
procedimento licitatório prévio.
25
Ocorrendo uma destas hipóteses, o administrador público que for o ordenador
da despesa, deve cumprir com as exigências estabelecidas no artigo 26 da retro
mencionada lei, ou seja, justificar o ato, instruir os autos informando a razão da
escolha do fornecedor ou executante do serviço, informar a justificativa do preço e,
se for caso, descrever a caracterização da situação emergencial ou calamitosa que
justifique a dispensa da licitação. Além disso, deve submeter a sua decisão de
dispensar a licitação com todas as informações necessárias à apreciação da
autoridade superior para que esta ratifique ou não o seu ato de dispensa.
Tais procedimentos, tanto o ato de autorização quanto a retificação da
despesa, devem ser publicados na imprensa oficial, no prazo de 05 (cinco) dias,
conforme manda o mencionado artigo, como condição para a eficácia dos atos.
Todos esses procedimentos estão normatizados pela Lei nº 8.666/93, no artigo 26.
Os casos de dispensa (art. 24 da Lei nº 8.666/93) configuram situações em
que, ou se verifica a inutilidade, ou inviabilidade da licitação para se assegurar o
interesse público. O agente público age nos limites estabelecidos nestes incisos,
sem que lhes seja facultado criar hipóteses outras para dispensar a licitação.
Assim, podem ser dispensadas as licitações em função do valor da
contratação (incisos I e II do citado artigo), por decisão discricionária da autoridade
competente. Ocorrendo uma contratação em que o valor total não ultrapasse ao
limite de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), se a contratação referir-se a serviço de
engenharia e de R$ 8.000,00 (oito mil reais), se a contratação for relacionada a
compras e outros serviços. Nesses casos, o administrador público pode dispensar a
licitação se entender conveniente e oportuno para a Administração. É oportuno
lembrar que esse valor deve ser considerado na sua totalidade para um único
elemento de despesa por exercício financeiro. Exemplificando, se ocorrer a dispensa
para compra de medicamentos que atingiu a este limite, as próximas compras de
medicamento com dispensa de licitação só poderão ocorrer no próximo exercício
financeiro. Caso haja uma nova dispensa de licitação para esse mesmo fim no
mesmo exercício financeiro é considerado como fracionamento de despesa o que é
indevido e ilegal podendo responder o agente público que lhe deu causa, pelo crime
previsto no artigo 89, da Lei nº 8.666/93, com previsão de aplicação de pena de
detenção de 03 (três) a 05 (cinco) anos.
O inciso IV, por exemplo, do artigo 24, da Lei 8.666/93 refere-se a situações
emergenciais. Aplica-se especificamente para situações inesperadas e não para os
26
casos de inércia da Administração. Ocorre que muitas vezes a Administração
contrata com base nesse inciso quando o que realmente aconteceu foi que a
Administração que não agiu em tempo hábil, não previu ou não adotou providências
necessárias para que a licitação fosse realizada e assim decide contratar com o
respaldo indevido deste inciso.
É de bom alvitre ressaltar que essa exceção ao dever de licitar refere-se a
situações que não podem ser previstas pelo administrador público e que não
havendo a contratação em tempo hábil pode ocorrer “prejuízo para o erário ou
comprometer a segurança das pessoas” é o que limita a lei. Este inciso é o mais
polêmico e o que mais tem provocado situações de dispensas indevidas de licitação.
Daí a necessidade do administrador público estar sempre atento e analisar com bom
senso as ocorrências de dispensa quando amparadas pelo artigo 24 da Lei nº
8.666/93 sob pena de incorrer em ilegalidade, podendo as contratações ser
declaradas nulas, além da possibilidade de responder o agente pelas
responsabilidades civis e criminais a que estaria sujeito, conforme o artigo 89 da Lei
nº 8.666/93.
A esse respeito, o Tribunal de Contas da União – TCU, assim se manifestou
através do Min. Carlos Átila, relator do caso:
[...] além das formalidades previstas no art. 26 e seu parágrafo único da Lei 8.666/93, são pressupostos da aplicação do caso de dispensa preconizado art. 24, inciso IY, da mesma lei: a.1 que a situação adversa, dada como de emergência ou de calamidade pública, não tenha se originado, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos recursos disponíveis. Ou seja, que ela não possa, em alguma medida, ser atribuída à culpa ou dolo do agente público que tinha o dever de agir para prevenir a concorrência de tal situação; a.2) que exista urgência concreta e efetiva do atendimento a situação decorrente do estado emergencial ou calamitoso, visando afastar risco de danos a bens ou à saúde ou à vida de pessoas [....] (JUSTEN, 2008, p.294).
Além dos casos de dispensa de licitação que constam do artigo 24, da Lei
8.666/93, nos seus 27 (vinte e sete) incisos existem também os casos de
dispensabilidade, descritos no artigo 17 da mesma lei em que referem-se a
alienações de bens.
27
2.4 INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
Existem situações em que a licitação não pode ser exigida sendo impossível a
sua realização uma vez que não existe possibilidade de competição. Os casos
previstos estão no artigo 25 da Lei nº 8.666/93 que traz em seu caput a seguinte
afirmação: “é inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição.” Em
seguida são mencionadas algumas situações que se configuram como inexigível a
licitação. Entretanto, diferente do que ocorre com a dispensa, para a inexigibilidade
o rol não é taxativo visto que a redação do texto termina com a expressão “em
especial“, abrindo o leque para outras ocorrências. Quer dizer, esta citando algumas
situações, podendo haver outras não mencionadas, mas que se enquadram como
licitação inexigível.
Os casos citados pelo texto da lei são:
- exclusividade do fornecedor, referindo-se, por exemplo, a material que só
pode ser fornecido por um único fornecedor ou serviço que só pode ser prestado por
uma única empresa. Como as prestadoras dos serviços de fornecimento de água e
esgotos, cobrança de taxas de licenciamento de veículos;
- contratação de serviços técnicos especificados no artigo 13, com
profissionais ou empresas de notória especialização;
- contratação de profissional do setor artístico, o órgão público precisa
contratar aquele profissional específico, necessita justificadamente daquela obra de
arte específica.
Nestes casos, descritos no artigo 25, é inexigível a licitação, devendo o
Administrador adotar os mesmos cuidados e procedimentos acima citados, previstos
no artigo 26, exigidos para os casos de dispensa, quais sejam, a ratificação, a
publicação dos atos, a justificativa do preço e da escolha do contratado.
28
CAPÍTULO 3 - O PREGÃO
O pregão inovou a matéria em termos licitatórios. Este entendimento é
compartilhado por vários autores, funcionando como a mola mestra que
definitivamente fez o SRP se fixar como um mecanismo viável e vantajoso. A esse
respeito destaca-se a seguinte observação:
No ano de 2000, a Administração Pública Federal experimentou uma revolução na licitação com a instituição do pregão uma nova modalidade. Em seguida, foi lançado o pregão eletrônico que, utilizando os recursos da comunicação à distância, por meio eletrônico, trouxe contornos até então inimagináveis no formal e ortodoxo processo licitatório. (FERNANDES, 2004, p.72)
A modalidade pregão realmente revolucionou a gestão dos processos de
licitação pública e contrato administrativo, trazendo uma nova sistemática e uma
nova maneira de se pensar e tratar o tema “licitação“. A esse respeito encontramos
também a seguinte observação: “O pregão surgiu no direito administrativo brasileiro
como a primeira extraordinariamente importante inovação no desgastado e
combalido panorama das licitações existentes há décadas no país.” (RIGOLIN;
BOTTINO, 2008, p. 469).
3.1 CONCEITO
O Pregão é modalidade de licitação pública. É modalidade nova, diferente das
demais que foram instituídas pela Lei nº 8.666/93, em seu artigo 22 que menciona,
em rol taxativo, convite, tomada de preço, concorrência, concurso e leilão.
As características mais marcantes do pregão e que fazem com que o mesmo
se diferencie substancialmente das demais modalidades de licitação são a inversão
das fases da licitação e a inclusão da fase de lances verbais.
As fases da licitação na forma estabelecida na Lei nº 8.666/93, ou seja, para
as demais modalidades, e não para o pregão, deve ocorrer da seguinte forma:
inicialmente se procede a fase de habilitação, que é a abertura dos envelopes
29
contendo a documentação exigida no edital de todas as empresas licitantes com
uma avaliação minuciosa de cada documento, sendo declarada pela comissão quais
empresas foram habilitadas ou não. Desta decisão pode haver recurso. Após a fase
de habilitação quando todos os recursos já foram julgados e a decisão publicada na
imprensa oficial é que pode ocorrer a segunda fase que é a de classificação das
propostas onde são analisados os preços ofertados, marca, modelo, planilha, etc.
No pregão, ocorre o inverso: primeiro é a classificação das propostas de
preços, em sucessivo realiza-se a fase dos lances verbais e só então é que se
realiza a fase de habilitação que, nessa modalidade, é a verificação da
documentação apenas das empresas que foram classificadas. Esta inversão otimiza
e simplifica todo o procedimento licitatório.
A fase de laces ocorre logo após a abertura dos envelopes das propostas de
preços, quando o pregoeiro e sua equipe de apóio divulgam os preços ofertados e
facultam aos licitantes presentes a possibilidade de, em sessão pública, reduzirem o
valor de sua proposta, por meio de lances verbais e sucessivos, até que se chegue
ao preço final onde nenhuma empresa mais pretende ou pode cobrir a proposta da
outra, sendo esta declarada a vencedora para aquela licitação.
Além destas diferenças acima citadas, pode-se mencionar que, no pregão,
não há limites de contratação, apesar de ser uma licitação sem maiores exigências.
Neste sentido, ele se equipara à concorrência, podendo ser licitado, através dele,
contratações de qualquer valor, de pequenos a grandes vultos.
O pregão tem revolucionado a gestão pública face às suas características
peculiares as quais imprimem maior celeridade e mobilidade ao processo licitatório.
O vocábulo “pregão” significa “ato de apregoar, anúncio em voz alta de
objetos levados em hasta pública e dos lances por eles oferecidos” (SILVA, 1975.
p.497). De forma geral, entende-se “pregão” como algo que é dito em alta voz,
direcionado ao público em geral.
A modalidade “pregão” foi, inicialmente, introduzida por meio de medida
provisória e restringia-se à esfera federal. Hoje está formalmente instituído pela Lei
nº 10.520/2002 e Decreto nº 3.931/2003, sendo estes diplomas extensivos aos
Estados e Municípios.
A modalidade esta restrita à contratação de bens e serviços comuns, definidos
na Lei nº 10.520/02, no parágrafo único do artigo 1º, senão vejamos:
30
Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”. Foi com base no dispositivo acima citado que, inicialmente, havia o entendimento na doutrina de que estão fora da contratação através desta modalidade os serviços de engenharia, ou seja aqueles considerados como “obra de engenharia”.
Entretanto mesmo que alguns doutrinadores afirmem que há a possibilidade
de se licitar serviços de engenharia, ainda há divergências quanto a isto.
Seguindo os avanços tecnológicos, o pregão também pode ser realizado
também na forma eletrônica, regulamentado pelo Decreto 5.450/2005. Os licitantes e
órgãos públicos utilizam-se dos sítios oficiais como COMPRASNET, por exemplo,
para realizarem a licitação. O processamento é o mesmo apenas se utiliza da
tecnologia da informação à distância, sem a presença física dos licitantes, através da
internet e em tempo real.
O pregão eletrônico é, por certo, a maneira que se fixará como a melhor
forma de licitar, para a grande maioria dos órgãos públicos, face às vantagens
apresentadas, em especial no que se refere a ampliação da competitividade e da
celeridade do procedimento.
3.2 BEM E SERVIÇO COMUM
O pregão destina-se a contratações para aquisições de bens e contratações
de serviços comuns. Mas o que deve ser classificado como “bens e serviços
comuns“? Na definição da própria Lei nº 10.520/02, parágrafo único do seu artigo 1º,
bens e serviços comuns “são aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo mercado, por meio de especificações
usuais no mercado.” Que dizer, bens ou serviços de fácil conhecimento pelo
mercado, ou seja o que define se o bem ou serviço é comum é o mercado. Não é
por decisão pessoal ou por uma opinião ou discricionariedade do administrador
público que se define aquele bem ou serviço como comum é porque ele assim é
conhecido no mercado.
O Decreto nº 3.555/2000 que regulamenta a licitação na modalidade pregão
no âmbito federal, traz uma relação exemplificativa do se deve considerar como
31
bens e serviços comuns. A lista é exemplificativa porque é impossível relacionar
todos os bens e serviços comuns existentes. O que o legislador fez foi mostrar
alguns exemplos que poderiam servir como balizadores para o entendimento do que
deveriam ser assim considerados, tendo sido excluídos as obras e os serviços de
engenharia, conforme estabelecido no artigo 5º do Decreto nº 3.555/2000.
Entretanto, o que deve ser considerado como obra ou serviço de engenharia
é questionável, uma vez que não há uma linha divisória indubitável para que se
esclareça o que se enquadra em uma situação ou na outra. Ao contrário, há uma
congruência nos tipos de serviços que não deixam margem para uma definição
clara. Até no próprio decreto já surge essa confusão, vez que na citada relação
exemplificativa dos bens e serviços comuns trazidos naquele texto. Consta, por
exemplo, no item 19, serviços de manutenção de bens imóveis, que é considerado
um serviço de engenharia. Tal confusão possibilitou que o leque de contratações
através do pregão fosse ampliado, fazendo com que fossem licitados através de
pregão manutenção de elevadores, de centrais de ar-condicionado e outros serviços
considerados como de engenharia, mas de conhecimento usual do mercado.
Embora definidos como de engenharia, alguns serviços, como é o caso dos
serviços de manutenção de elevadores e de centrais de ar condicionado, são
também considerados como serviços comuns, podendo ser contratado através de
pregão. Assim, questiona-se, excluindo-se a obra, o que se pode considerar serviço
comum e contratar-se por pregão? Para alguns autores serviço de engenharia é
aquele que exige a supervisão e o conhecimento técnico de um profissional de
engenharia, registrado no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura – CREA.
A respeito do assunto o TCU, ao analisar um caso concreto submetido à sua
apreciação, no Processo TC-013.896/04-5 - Representação, o ministro Valmir
Campelo, relator do caso, tem o seguinte posicionamento conforme destaque que
colhemos em seu voto:
Podemos, com isso, afirmar que a aquisição e instalação de sistemas de ar-condicionado do tipo split, nos moldes pretendidos pelo SERPRO/PE, em que pese poderem ser tidos como serviços de engenharia, à luz do entendimento do CONFEA e do CREA/PE enquadram-se hoje no conceito acima descrito de serviço comum” (BLC - Boletim de Licitações e Contratos, nº 9 ano XVIII, 2005, Pregão - Fornecimento e Instalação de Aparelhos de Ar-condicionado - Alegada Caracterização de Serviço de Engenharia, TCU, Acordão nº 817/05 - 1ª Câmara).
32
CAPÍTULO 4 - SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS
A forma usual que a Administração Pública procede para promover as
contratações, através da Lei nº 8.666/92, com todas as exigências que lhes cabem,
terminam por engessar o administrador público, ocasionando diversos fatores
negativos que atingem diretamente o desenvolvimento das atividades
administrativas.
A partir desse contexto houve o aparecimento do pregão e, junto com ele o
SRP, regulamentado pelo Decreto n° 3.931/01, revolucionando as contratações
públicas.
Embora já criado desde o advento da Lei nº 8.666/93, o SRP, até a criação do
pregão, não era, de fato, utilizado.
O SRP provocou mudanças significativas nas contratações realizadas pelos
órgãos da Administração Pública, tornando-as, principalmente, mais ágeis e
transparentes.
4.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS
O SRP é um conjunto de procedimentos que tem o objetivo de proceder ao
registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens,
visando contratações futuras e que envolvem a licitação pública, a ata de registro de
preços e o contrato.
O SRP pode ser implementado através de licitações nas modalidades de
concorrência ou pregão. Para isso, os preços resultantes das licitações são
registrados em uma ata que pode ter o prazo máximo de validade de até 12 (doze)
meses, período em que o órgão público pode optar por adquirir o bem ou contratar o
serviço na medida da sua necessidade e da sua disponibilidade orçamentária.
A Lei nº 8.666/93, já previa o registro de preços em seu artigo 15, inciso II
especificamente direcionado para as compras, afirmando que sempre que possível
elas deveriam ser processadas através de registro de preços. No seu parágrafo 3º
estabelece que “o sistema de registro de preços será regulamentado por decreto
33
[...]”, fato que pode ter levado a alguns órgãos públicos ao entendimento de que
deveriam aguardar a regulamentação. Entretanto, a doutrina entende que havia
necessidade de aguardar a regulamentação, pois já existia um Decreto que criava o
Sistema de Registro de Preços – SIREP, era o Decreto nº 449 de 17 de fevereiro de
1992, anterior à Lei de Licitações, mas que foi recepcionado por ela. Assim, segundo
Fernandes (2004, p. 70), “O Decreto nº 449/92 teve a utilidade de ser o instrumento
que permitiu a satisfação da condição suspensiva e, portanto, a implementação
imediata do SRP em alguns órgãos.”
Em 2000, a Administração Pública Federal implantou, através de Medidas
Provisórias, o pregão como modalidade de licitação, trazendo inovações sem
precedentes no formalismo ortodoxo do processo licitatório da Lei nº 8.666/93,
causando uma verdadeira revolução em termos de procedimento licitatório.
A viabilidade da modalidade pregão representou avanço e ampliou em muito a utilização do registro de preços, na medida em que ela é mais simples e mais célere do que a concorrência. A partir da Lei 10.520/02, a modalidade de licitação já não é mais escusa para não utilizar o registro de preços. (NIEBUHR, 2008, p 362).
Foi a partir da implantação do pregão como modalidade de licitação que o
SRP começou a se firmar.
Somente em 2002 é que as medidas provisórias foram transformadas em lei,
tendo sido editada a Lei nº 10.520/2002 que instituiu o Pregão como modalidade de
licitação e admitiu a formalização do SRP através desta nova modalidade.
4.2 CONCEITUANDO O SRP
Na ótica de Fernandes (2004, p. 26), que foi o grande idealizador do SRP, o
conceito desse sistema está expressamente definido no Decreto nº 3.931/2001 que
o criou e o define como “conjunto de procedimentos para registro formal de preços
relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras.”
Ao conceituar o SRP, Niebuhr (2006, p. 272) afirma ser ele:
34
Procedimento especial destinado à eficiência no gerenciamento de contratos de bens e serviços, através do qual o vencedor da licitação assina ata de registro de preços, comprometendo-se a oferecer por preço unitário o objeto licitado, de acordo com as necessidades da Administração, dentro de quantidade prefixada no edital e dentro de prazo também fixado nele, que não pode ultrapassar um ano.
Visto como um dos precursores em SRP, Meireles (2002, p. 61) assim o
definiu:
Registro de preços é o sistema de compras pelo qual os interessados em fornecer materiais, equipamentos ou gêneros ao Poder Público concordam em manter os valores registrados no órgão competente, corrigidos ou não por um determinado período, e a fornecer as quantidades solicitadas pela Administração no prazo previamente estabelecido.
Existe jurisprudência do TCU na qual o Ministro relator Ubiratan Aguiar, no
Acórdão nº 531/07, Plenário praticamente define o SRP como sendo um:
Sistema de registro de preços, conforme definido na art. 1º, parágrafo único, inciso I do Decreto nº 3.931/01, é o conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras. As licitações, quando efetuadas por esse sistema, observam uma sistemática diferenciada. Podem ser realizadas por meio de concorrência ou pregão e buscam, como em qualquer procedimento licitatório, selecionar a proposta mais vantajosa, observando o princípio da isonomia, com o diferencial de que é para eventual e futura contratação por parte da Administração” (Acórdão nº 531/07, rel. Min. Ubiratan Aguiar).
4.3 LEGISLAÇÃO APLICADA À MATÉRIA
O SRP já havia sido previsto no Decreto-Lei nº 2.300/86, no seu artigo 14,
inciso II, § 3º. Entretanto, na prática, não foi realmente implementado durante a
vigência desta legislação.
A Lei nº 8.666/93 faz várias referências ao SRP em seu artigo 15 o qual trata
especificamente das “compras“, estabelecendo que as compras, sempre que
possível, deveriam ser processadas através de registro de preços. No parágrafo 3º
menciona especificamente que o sistema de registro de preços será regulamentado
por decreto, fato que levou ao entendimento de que os órgãos públicos deveriam
aguardar a regulamentação.
Alguns autores afirmam que em virtude deste dispositivo, que o disposto nos
§§ 1º a 6º do artigo 15, no que se refere ao SRP, não seria auto-aplicável, carecendo
35
de regulamentação. Contudo este não é o entendimento majoritário. Outros
doutrinadores como é o caso de Marçal Justen Filho, (2008. p. 183) acham que é
perfeitamente possível a aplicação imediata vez que são suficientes as disposições
contidas naqueles parágrafos para a introdução ou implementação do SRP, não
carecendo da regulamentação.
O artigo 15 também determina que o SRP deverá ser processado mediante
concorrência e que a validade do registro não será superior a um ano. Com estas
citações que a Lei nº 8.666/93 trouxe em seu texto, referentes ao SRP, constata-se
que ele já estava instituído desde a sua edição. Entretanto, não houve como ser
implementado, pois carecia de mecanismos facilitadores e norteadores e, tanto é
assim que o SRP só veio realmente a se estabelecer após a sua regulamentação e
também a possibilidade de instituição através do pregão.
Outra razão que fez com que o SRP não funcionasse de imediato foi a
instabilidade econômica somada à inflação que existia no nosso país na época da
edição da Lei nº 8.666/93, uma vez que em uma economia inflacionária o SRP teria
pouca ou nenhuma utilidade face a impossibilidade de ter-se o mínimo de certeza
quanto ao preço registrado, pela variação imprevisível do mercado na época
inflacionária.
Em 1992 foi instituído o Decreto nº 449 que criava o SIREP e o Cadastro
Unificado de Fornecedores - SICAF, mecanismos facilitadores e que ainda hoje
servem para a instrumentalização para o SRP.
Nova regulamentação ocorreu através do Decreto nº 2.743 de 1º de agosto de
1998, tendo em vista a perspectiva de estabilidade econômica. De maneira precária
que não facilitou a sua implantação que era sempre adiada pelos órgão públicos.
Este decreto foi posteriormente revogado pelo Decreto nº 3.931/01 de 19 de
setembro de 2001, o qual é, ainda hoje, o instrumento regulamentador do SRP.
O Decreto nº 3.931/01 trouxe nova configuração ao registro de preços,
inclusive quanto a sigla “SRP” a qual foi mencionada pela primeira vez neste
dispositivo. Outra alteração trazida foi a possibilidade de utilização do SRP para a
contratação futura de serviços e locações uma vez que até então era aplicado
restritivamente a compras.
A Lei nº 10.520/02 traz a permissão para que o SRP possa ser realizado
através de pregão, conforme dispõe o seu artigo 11, sendo o decreto acima citado
recepcionado pela lei, que criou o pregão.
36
O SRP foi aos poucos ganhando total apoio doutrinário e transpondo
barreiras, tendo atingido um certo grau de consolidação, especialmente no âmbito
do Poder Executivo Federal que conta com o Ministério do Planejamento Orçamento
e Gestão para implementar e incentivar sua utilização.
Neste sentido, foi inserido no portal de compras do governo federal, o
COMPRASNET, um espaço onde constam informações dos registros de preços
realizados pelo Poder Executivo ou de órgãos de outras esferas de governo que
queiram aderir a ele, possibilitando consultas a atas de registro de preços e a preços
praticados por órgãos públicos bem como acesso direto ao SICAF ao SIREP, ao
Sistema de Preços Praticados – SISPP, ferramentas que entre outras facilidades
procuram estimular a implementação do SRP.
O Decreto nº 4.342/2002, editado em 23 de agosto de 2002 alterou alguns
dispositivos do Decreto nº 3.931/01 que passou a ser divulgado com a nova redação
dada a partir de então. As modificações prendem-se especialmente ao que se refere
a aplicação do sistema a locação que se presumia ser esta apenas para bens
móveis, foi suprimida na nova redação. Modificou também o artigo 3º passando a
admitir que o SRP fosse realizado também através do pregão que no texto anterior
mencionava apenas através de concorrência, provavelmente por um erro de redação
visto que a Lei nº 10.520 que data de 17 de julho de 2002 já havia previa a
modalidade de pregão para a formalização de SRP.
O Decreto 5.450 de 31 de maio de 2005 regulamenta o pregão na forma
eletrônica. O COMPRASNET disponibiliza ainda ferramentas que possibilitam a
realização de pregões eletrônicos pelos órgãos públicos vinculados ao SISG –
Sistema de Serviços Gerais dos órgãos da Administração Federal Direta e indireta.
Os decretos que regulamentaram o SRP trouxeram grandes benefícios,
suprimindo a lacuna legislativa e possibilitando a plena implantação do sistema.
4.4 O SRP E O PREGÃO
A licitação para promover o registro de preços, com já mencionado
anteriormente, só pode ser realizada através de duas modalidades: a concorrência e
o pregão.
37
O registro de preços, inicialmente instituído através da Lei nº 8.666/93,
somente poderia ser realizado através da modalidade concorrência, conforme
mencionado no inciso I do § 3º, artigo 15. Esta exigência concorria para que
houvesse um grande entrave para o SRP visto que a concorrência trata-se de uma
licitação mais complexa e que demanda mais tempo para a sua realização face os
prazos diferenciados, de maneira que muitos órgãos públicos preferiam optar por
licitações ordinárias visto que as outras modalidades eram bem mais simples e
rápidas do que a concorrência, fazendo com que o SRP não se firmasse ou até
mesmo nem sequer fosse cogitada a sua implementação por algum órgão público.
Com a edição da Lei nº 10.520/02, no seu artigo 11, houve, expressamente, a
permissão para que o SRP fosse processado através da nova modalidade instituída,
o pregão. Esta possibilidade promoveu verdadeira revolução no que se relaciona à
maneira de licitar tendo, inclusive, levado o serviço público, de um modo geral, a
despertar para o uso do SRP por tratar-se de mecanismos facilitadores cujas
vantagens são indiscutivelmente mais patentes se a modalidade escolhida for o
pregão.
O pregão diferencia-se sobremaneira das licitações em geral, previstas na Lei
8.666/92 com inúmeras vantagens frente às outras modalidades. Com esse
entendimento Motta (2002. p. 640) afirma que “a redução de tempo e de custos, com
a inversão de fazes, e certamente o incremento do número de concorrentes, em
razão da disputa aberta, com maior flexibilidade de documentação e eliminação de
ritos”.
Como no pregão não existe limite de valor, podem ser realizadas licitações
para contratações de grandes ou pequenos vultos, sem limite, diferente do que
ocorre com as demais modalidades as quais devem ser enquadradas à modalidade
de acordo com o valor global estimado para a contratação. Essa característica de
não estabelecimento de limite de valor apenas se verifica nas modalidades de
concorrência e pregão, de forma que auxilia o administrador em não incorrer no
perigo de fracionamento de despesa ou de adotar modalidades inadequadas ao
valor previsto.
38
4.2 A INVERSÃO DAS FASES NO PREGÃO
A inversão das fazes do procedimento licitatório, sendo uma característica do
pregão evidencia-se no SRP uma vez que nas modalidades previstas pela Lei nº
8.666/93, o procedimento comum é verificar em primeiro lugar a habilitação das
empresas licitantes e só depois passa-se a fase de classificação das propostas de
preços.
Detalhando melhor: para se proceder uma licitação nas demais modalidades
verifica-se primeiro, detalhadamente, toda a documentação relativa a habilitação de
todas as empresas participantes do certame, de acordo com o que foi exigido no
instrumento convocatório com a finalidade de se declarar se as mesmas estão ou
não habilitadas para participarem da próxima fase, que é a de verificação das
propostas de preços.
Após a análise, a comissão publica a decisão e aguarda o prazo para a
interposição dos recursos. Desta decisão cabe a interposição de recursos, podendo,
tanto as empresas inabilitadas como aquelas que, embora tenham sido declaradas
habilitadas discordam da decisão da comissão em relação a outras empresas por
entenderem que também estas devem ser declaradas inabilitadas. Surge assim uma
enxurrada de recursos que devem ser analisados e decididos pela comissão. Caso a
comissão mantenha a sua decisão, o processo será submetido à autoridade superior
para ratificar ou modificar a decisão de comissão, cabendo uma nova publicação
relativa a habilitação das empresas.
Todo esse procedimento demanda muito tempo, pois, como é sabido, a
comissão deve publicar a sua decisão inicial, abrir o prazo para recurso, comunicar a
todas as empresas participantes a interposição do recurso e abrir novo prazo para
as contra-razões aos recursos. São prazos legais que a Comissão não pode deixar
de cumprir e tudo isto leva um bom tempo e trabalho extra.
No pregão há a vantagem de serem invertidas estas fases, de maneira que
em primeiro lugar, o pregoeiro e sua equipe de apoio, verifica as propostas de
preços. Após a abertura dos envelopes contendo as propostas de preços, que são
divulgados e expostos de forma que todos os participantes tenham conhecimento
dos preços dos demais concorrentes, realiza-se a segunda fase que é a de lances
verbais.
39
Nesta fase, que é uma etapa competitiva, os representantes legais das
empresas podem ofertar novos preços de forma oral e sucessiva, visando reduzir o
valor para cobrir o menor preço existente. Abre-se essa alternativa a todas as
empresas que queiram modificar seu preço apresentado de forma que
sucessivamente os lances verbais vão sendo dados até que se chegue a proposta
de melhor preço, sendo declaradas as vencedoras do certame.
Quando já se conhece qual a proposta, ou propostas mais vantajosas, é que
se passa a terceira fase que é a análise de toda a documentação de habilitação,
mas, desta feita, apenas verifica-se a documentação das empresas vencedoras. Os
demais envelopes, das empresas que não foram classificadas, são devolvidos,uma
vez que não há razão para se verificar documentos de empresas que não vão ser
contratadas, visto que a classificação dos preços já ocorreu, sendo conhecida a
empresa que vai ser contratada e somente desta é que se verifica a habilitação.
Se alguma empresa quiser interpor recurso desta decisão, deve declarar
motivando sua intenção para fazê-lo no prazo especificado na legislação pertinente.
A competitividade que nas licitações normais ocorre, na maioria das vezes, na
fase de habilitação, onde as empresa interpõem recursos apenas com a finalidade
de tentar excluir concorrentes, no pregão a competitividade ocorre na fase de lances,
diminuindo o valor das contratações até o limite suportável pelas empresas o que é
uma grande vantagem para o órgão público.
Como não resta mais nenhum interesse em desabilitar a concorrente, a
interposição de recursos no pregão é mínima, visto que o que interessou mesmo foi
o preço.
Evita-se assim toda a celeuma de se analisar incontáveis documentos de
várias empresas além de diminuir sobremaneira o número de recursos, pois a
intenção de recorrer, muitas vezes acaba ali, no preço. Além de não existirem tantas
razões para recorrer visto que não houve a fase de habilitação prévia. Isto,
comprovadamente, é um grande diferencial, tornando mais simples e mais célere
todo o procedimento licitatório.
As características aqui mostradas e que são inerentes ao pregão refletem
diretamente no SRP, multiplicando as suas qualidades e vantagens.
40
4.5 VANTAGENS DO SRP
Além das características relatadas no item anterior, que podem ser trazidas
para o SRP quando utilizado através do pregão e que terminam por refletir
diretamente no SRP, necessário se faz discorrer sobre as outras vantagens que são
inerentes e específicas do sistema ora em estudo.
A maioria da doutrina já reconhece e relata as vantagens do SRP como é o
caso Justen. Para ele: O Sistema de Registro de Preços (SRP) é uma das mias úteis e interessantes alternativas de gestão de contratações colocada à disposição da Administração Pública. As vantagens propiciadas pelo SRP até autorizam a interpretação de que sua instituição é obrigatória por todos os entes administrativos, não se tratando de uma mera escolha discricionária (JUSTEN, 2008, p 179).
Na visão Fernandes (2004 p. 27) “o sistema garante a plena eficácia dos
princípios constitucionais da isonomia e da legalidade, além de colocar, em
pronunciada vantagem, a economicidade e eficiência em favor do erário”
A possibilidade de se realizar a licitação sem que seja necessária a reserva
orçamentária é mais uma das vantagens que se destaca como sendo de grande
relevância, pois o órgão público pode programar-se previamente para contratar o
que já foi previsto de forma estratégica e antecipadamente, ficando o preço
registrado, para ser usado quando surgir a real necessidade ou quando houver
dotação orçamentária para aquele fim
Nas licitações ordinárias um dos principais motivos de retardamento das
contratações para aquisições e realização de serviços é o orçamento que na maioria
das vezes demora para ser aprovado ou é insuficiente, fazendo com que o órgão só
possa adotar providências para o procedimento licitatório, tardiamente. Além disto, é
fato notório que qualquer procedimento licitatório é sempre demorado, ficando o
administrador público sem alternativas para solucionar uma situação inesperada ou
até mesmo para atender as necessidades rotineiras do órgão, problemas estes que
com adoção do SRP podem ser facilmente solucionados.
A redução de gastos é outra de suas vantagens, verificando-se em
decorrência da supressão da realização de múltiplas licitações, para objetos
41
semelhantes e homogêneos. Com o registro de preços, é possível a realização de
uma única licitação, onde os preços ficam registrados aguardando o surgimento da
necessidade do órgão ou da oportunidade financeira. Assim, a Administração pode
promover um levantamento prévio de tudo que pode necessitar em uma específica
linha de produtos, por exemplo, material permanente, realiza uma única licitação
para esse fim, registra os preços, por um período que pode ser de até 12 (doze)
meses e está concluída toda burocracia para aquisição de material permanente
naquele órgão pelo período citado, evitando despesas desnecessárias e desgastes
com repetidas licitações.
A rapidez da contratação é facilmente constata, outra vantagem do sistema
em estudo, pois uma vez estando o preço registrado, surgindo a necessidade ou
tendo sido disponibilizado o orçamento, a demora na contratação é apenas a
autorização do ordenador para a emissão do respectivo empenho da despesa e a
posterior remessa da nota de empenho à empresa para que ela proceda a entrega
do bem ou a execução do serviço.
Conforme bem disse a este respeito Justen Filho: A sistemática do registro de preços possibilita uma atuação rápida e imediata da Administração Pública, com observância ao princípio da isonomia e garantindo a persecução objetiva da contratação mais vantajosa. Sem o registro de preços na área de obras e serviços, a Administração será constrangida a optar por solução mais vagarosa e menos satisfatória. Essa não é a vontade da Lei 8.666/93. (JUSTEN, 2008, p 184)
Nas licitações ordinárias, a Administração, realiza a licitação quando surge a
real necessidade e quando existe recurso orçamentário disponível para esse fim
visto que a licitação resultará, indubitavelmente, em contratação. No SRP a
Administração pode realizar a licitação, registrar os preços na Ata de Registro de
Preços e aguardar a liberação do crédito orçamentário para contratar, é um grande
diferencial.
Ainda resta uma outra vantagem a ser mencionada que é relacionada ao
prazo de validade das propostas. No SRP as propostas podem ter validade por até
12 (doze) meses, artigo 4º do Decreto nº 3.931/01, diferente do que ocorre com o
estabelecido no artigo 4º da Lei nº 8.666/93 onde se estabeleceu que o prazo de
42
validade das propostas é de 60 (sessenta) dias, contados a partir da data de sua
entrega. Uma vez vencido esse prazo, sem que se tenha concluído o procedimento
e não tenha havido a convocação para a contratação, não há obrigatoriedade dos
licitantes manterem suas propostas, são liberados para decidirem se aceitam ou não
manter os valores ali consignados. Assim, pode ocorrer de a Administração ser
obrigada a realizar uma nova licitação para aquele mesmo fim, como o processo já
formalizado mas que não logrou êxito pela falta de celeridade da própria
Administração.
Para ilustrar o exposto acima, Meirelles (2002, p. 62) afirma que:
Há inúmeras vantagens em a Administração utilizar-se do sistema de registro de preços. Sem dúvida haverá maior simplificação burocrática e redução de gastos, uma vez que diminuirá o número de licitações; o registro de preços tem validade por um ano (art. 15,§ 3º, III), enquanto que nas licitações comuns o proponente tem de manter as condições da proposta por apenas dois meses (art. 64, § 3º); no registro de preços não há necessidade de serem definidas com rigidez de quantidades e qualidades, pois o Poder Público deve fazer uma estimativa máximo e mínima dos produtos que pretende utilizar.
4.6 A LICITAÇÃO PARA REGISTRO DE PREÇOS
A licitação para registro de preços não se diferencia muito das licitações
ordinárias. A primeira providência do órgão público que deseja dar início ao SRP é a
definição preliminar, de forma clara e precisa, do que se pretende licitar,
estabelecendo os quantitativos.
Procedendo-se a instrução processual inerente a cada órgão, a fase interna
da licitação inicia-se preliminarmente e obrigatoriamente, conforme dispõe o § 1º do
artigo 15 de Lei nº 8.666/93, com a realização de uma ampla pesquisa de mercado
para verificar quais os preços praticados no mercado, com o fim de elaborar uma
planilha dos preços que servirá de parâmetro para a licitação a ser realizada.
Depois, elabora-se o edital onde deve estar consignado, de maneira clara, que
aquela licitação destina-se ao registro de preços, fazendo constar, como um de seus
anexos, a minuta da ata de registro de preços. De maneira geral ele é um edital
como outro qualquer, pois uma licitação para registro de preços não se diferencia
muito de uma licitação para contratações ordinárias.
43
O edital para registro de preços deve ser elaborado com a observância de
tudo que é exigido em um edital comum, atentando-se para a clareza e a
objetividade, uma vez que deve servir de orientação geral aos licitantes e deve ter
caráter convocatório, como qualquer outro.
Além de conter os elementos mínimos exigidos no artigo 40 da Lei nº
8.666/93, o edital para registro se deve também observar as exigências do artigo 9º
do Decreto nº 3.931/01 e incisos o qual, em linhas gerais, estabelece que: o edital
para registro de preços deve conter a especificação do objeto, a estimativa e
quantidades, o preço unitário máximo que a Administração pode pagar.
É imprescindível e de extrema importância que seja realizada pesquisa de
preços no mercado com a obtenção de, no mínimo três preços para cada item a ser
licitado, para que seja fixado o valor máximo que a Administração pode pagar que
usualmente seria a média dos preços encontrados, fazendo constar essa estimativa
do edital em forma de tabela para que os licitantes tenham conhecimento do valor
máximo que a Administração pode pagar por cada item a ser adquirido. Não
havendo preços propostos até aquele valor máximo estabelecido, não haverá
contratação.
4.7 A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS
A ata é o instrumento onde estão estipuladas as condições da contratação, as
quantidades registradas, por item, quando for o caso, ou por lotes, e os seus
respectivos preços. Deve está consignado ainda, o prazo de validade da ata, o prazo
para cumprimento das obrigações, a identificação das empresas participantes, a
assinatura dos representantes legais de cada uma delas e da autoridade competente
do órgão que promoveu a licitação.
O Decreto nº 3.931/01 traz a definição de ata de registro de preços em seu
artigo 1º, parágrafo único, inciso II, in verbis:
II - Ata de Registro de Preços - documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, onde se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas.
44
Como já mencionado anteriormente, o SRP foge da sistemática usual dos
demais procedimentos licitatórios. Nas licitações comuns o objeto resulta sempre na
contratação imediata, ou seja, logo que se concretize a homologação da licitação o
contrato é a conseqüência lógica decorrente, gerando obrigações, da contratada em
fornecer o bem ou prestar o serviço e da Administração em recebê-lo e pagar por
ele.
No SRP não há a obrigatoriedade imediata porque o resultado da licitação
será o registro dos preços em ata específica, podendo ou não, gerar contratação. O
licitante vencedor não assina contrato para entrega do bem ou prestação do serviço
imediatamente após à homologação mas firma o compromisso de entregar a coisa
ou prestar o serviço quando e na quantidade que a Administração necessitar e
autorizar, através da formalização de contrato, fornecimento da nota de empenho,
ordem de compra ou de serviço ou outro instrumento equivalente. O que resulta da
licitação para registro de preços é a formalização da ata, que gera a obrigação para
o registraste quando for decidido pela Administração.
O quantitativo registrado na ata e que foi previamente divulgado no edital é o
máximo que pode ser contratado. Não é obrigatório, ao órgão público, contratar os
quantitativos totais registrados na ata, sendo-lhe facultado solicitar, gradativamente,
na medida da sua necessidade e até a quantidade máxima registrada.
Como não há obrigatoriedade para o órgão público contratar, existe apenas a
expectativa de consumo para a empresa vencedora da licitação, sendo a ata de
registro de preços um documento que não gera obrigação para a Administração,
mas apenas para o vencedor da licitação.
É conveniente ressaltar que a ata não se confunde com contrato. Ela é um
instrumento que precede ao contrato, por isto entendem os doutrinadores que o SRP
abrange três etapas: a licitação, a ata de registro de preços e o contrato.
Nessa linha de pensamento Niebuhr (2008. p. 368) assevera que : Em apertada síntese, a ata de registro de preços é documento que formaliza pré-contrato unilateral, por meio do qual o seu signatário assume o compromisso de firmar contratos com a administração em relação ao objeto consignado na ata, de acordo com as condições e preços ofertados por ele durante a licitação, dentro do prazo de validade dela.
A ata, para ter validade e consequentemente produzir seus efeitos, deve ser
publicada, na forma de extrato, na imprensa oficial, ou seja, no DOU, se órgão
45
público federal, no DOE se órgãos estaduais e municipais que não possuem meio
próprio de divulgação, conforme preceitua o artigo 10 do Decreto nº 3.931/01.
O prazo estabelecido para a publicação deve ser o que a Lei nº 8.666/93
definiu para a publicação dos extratos de contrato no seu artigo 61, parágrafo único,
ou seja, deverá ocorrer até o 5º dia útil do mês subseqüente ao da assinatura da ata,
já que a normatização inerente ao registro de preços foi omissa nesse sentido,
utiliza-se subsidiariamente o que foi estabelecido pela Lei nº 8.666/93.
4.7.1 Prazo de Vigência
O prazo de vigência da ata já deve estar consignado previamente no edital.
Este prazo pode ser de até 12 (doze) meses, nunca superior a isto por imposição do
que dispõe o inciso III do § 3º do artigo 15, da Lei nº 8.666/93, transcrito a seguir, in
verbis, o qual é muito claro ao estabelecer que o prazo de vigência da ata não pode
ser superior a um ano. § 3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições: I – omissis II – omissis III - validade do registro não superior a um ano.
Não significa que esse tempo deva coincidir com o exercício financeiro, pode
ultrapassar, visto que a contratação só ocorre com a expedição da nota de empenho,
esta sim deve respeitar o orçamento do exercício em que for expedida.
É possível haver prorrogação do prazo de vigência da ata apenas quando ela
foi emitida com prazo inferior a 12 (doze) meses, podendo, nestes casos, ser
prorrogado até este limite máximo, de 12 (doze) meses, conforme estabelece o
caput do artigo 4º do Decreto nº 3.931/01.
Embora conste no parágrafo 2º do mencionado artigo 4º a admissão de
prorrogação da Ata, nos termos do artigo 57, § 4º da Lei nº 8.666/93, alguns autores
entendem que houve um equívoco na redação, pois esta admissão é obviamente
divergente do caput do artigo 4º que limita a vigência da ata a 12 meses.
46
Quanto ao tema, assim se posiciona Niebuhr (2008. p. 368):
O § 2º do artigo 4º do Decreto Federal nº 3.931/01 dá a entender que a ata de registro de preços, ainda que excepcionalmente, dentro das condições estabelecidas no § 4º do artigo 57 da Lei 8.666/93, possa ser prorrogada para além do prazo de um ano. Tal disposição fere de morte o inciso III do § 3º do artigo 15 da Lei 8.666/93, cujo texto prescreve, repita-se, de modo categórico, que a validade do registro não deve ser superior a um ano. (NIEBUHR, 2008, p.368).
Os contratos administrativos firmados em decorrência de SRP podem ter a
prerrogativa de estender-se por prazo diferente da ata. Quando tratar-se de
contração de serviços continuados é perfeitamente possível, que seja renovado a
cada 12 (doze) meses, podendo chegar ao tempo máximo de 60 (sessenta) meses
conforme estabelece a Lei nº 8.666/93 em seu artigo 67, uma vez que após a
formalização do um contrato decorrente de uma licitação para registro de preços ele
passará a seguir o rito normal, regido pela Lei nº 8.666/93, visto que a legislação
inerente ao SRP não trata especificamente de contratos.
Esta confusão de interpretação do texto do Decreto 3.931/01, artigo 4°, § 2º, no que se refere ao prazo do contrato e prazo da ata é facilmente sanada se
entendermos que eles são instrumentos diferentes. O contrato originado de uma
licitação para registro de preços é formalizado depois da ata e, dela decorrente, é
formalizado de acordo com o que estabelece a Lei 8.666/93 para os contratos em
geral, podendo, por conseguinte, ser prorrogado até 60 (sessenta) meses quando
referir-se a serviços continuados. Diferente é a ata de registro de preços, a sua
duração é de até o máximo de 12 (doze) meses, não havendo amparo legal para sua
prorrogação.
O texto do decreto contradiz o disposto no artigo 15, § 3º, inciso III da Lei nº
8.666/93 quando ele traz no § 2º do artigo 4º o seguinte: “É admitida a prorrogação
da vigência da Ata, nos termos do art. 57, § 4º, da Lei 8.666, de 1993, quando a
proposta continuar se mostrando mais vantajosa, satisfeitos os demais requisitos
esta norma”, contrapondo com o inciso III no artigo 15, § 3º da Lei n° 8.666/93 que
estabelece: “validade do registro não superior a um ano”. Como se sabe, as
disposições de um simples regulamento, não podem contrariar a lei, conforme inciso
IV do artigo 84 da CF, servindo apenas para esclarecer como a lei deve ser aplicada,
47
deve ser posta em prática. Existindo divergência entre lei e decreto prevalece a
disposição da lei. Neste entendimento é que se infere que o prazo do registro de
preços, ou seja, o prazo de vigência da ata de registro de preços, diferente do
contrato dela decorrente, não pode ter sua duração superior a 12 (doze) meses.
4.7.2 Aditamento à Ata
A ata de registro de preços pode ser aditada nos termos do que estabelece o
artigo 65 da Lei nº 8.666/93, conforme disposição do artigo 12 do Decreto nº
3.931/91.
Os aditivos à ata podem ocorrer em decorrência de variados fatores e
necessidade da Administração. Pode ocorrer, por exemplo, que haja necessidade de
que o seu prazo de vigência seja prorrogado. Isto é, o edital prevê que a ata terá a
vigência por 06 (seis) meses, formaliza-se a ata mencionado este prazo conforme foi
estabelecido no edital, entretanto, no decorrer deste prazo a Administração não
consumiu todo o quantitativo registrado e não vai usá-lo em sua totalidade até o final
de prazo de validade da ata. Assim formaliza-se um termo aditivo à ata para que ela
seja prorrogada por mais um período para possibilitar que a Administração faça uso
do seu conteúdo, caso haja tal necessidade, por mais um período.
Outra situação que provocará uma alteração na ata, através de um termo
aditivo é o acréscimo quantitativo. Se, por exemplo, for formalizada uma ata com a
quantidade registrada de 500 (quinhentas) canetas e o órgão público extrapolou o
consumo previsto, necessitando não só das 500 (quinhentas) canetas registradas
mas de uma quantidade ainda maior, ele tem a prerrogativa de aumentar este
quantitativo em 25%, conforme estabelece o artigo 65, §1º da Lei nº 8.666/93.
Estas alterações são possíveis desde que a ata esteja em vigor e seu objeto
não tenha se exaurido, ou seja, o contrato finda com a chegada do seu termo final,
pelo prazo, ou pela execução total da contratação. Se, no exemplo citado, a
Administração houvesse adquirido todas as 500 (quinhentas) canetas, tendo sido
recebidas e pagas, ocorreria consequentemente a extinção do contrato, pois se
exauriu o seu objeto. Isto impediria a formalização do termo aditivo uma vez que
contrato findo não pode ser prorrogado, mesmo que ainda restasse prazo de
48
validade não mais haveria contrato. Tudo de acordo com o estabelecido no artigo 12
do Decreto nº 3.931/01 que preceitua que o aditivo à ata de registro de preços deve
obediência aos parâmetros estabelecidos no artigo 65 da Lei Nacional de Licitações.
O termo aditivo necessita ser instruído com as formalidades de praxe
aplicáveis ao contrato conforme estabelece a Lei nº 8.666/93, ou seja, analisado
previamente pelo setor jurídico, assinado pelas partes interessadas e publicado, na
forma de extrato, na imprensa oficial, como se procede usualmente em um aditivo
contratual.
4.7.3 Reequilíbrio Econômico Financeiro da Ata de Registro de Preços
Os preços registrados em uma ata podem sofrer reajustes, para mais ou para
menos, dependendo da ocorrência de alguns fatores externos e imprevisíveis que
influenciam a variação de preços no mercado, de forma que o Decreto nº 3.931/01
estabelece que a ata poderá sofrer alterações em vista de oscilações dos preços no
mercado.
É sempre preocupante, tanto para os órgãos gerenciadores quanto para as
empresas a vigência de obrigações com valores que podem durar até um ano de
forma que a variação dos preços praticados no mercado poderia inviabilizar o SRP.
Desta forma o legislador previu maneiras de equilibrar uma possível defasagem de
preços.
Assim, se ocorrer que o preço registrado se tornar superior ao preço praticado
no mercado, o órgão gerenciador deverá ter o cuidado de convocar o beneficiário da
ata para negociar sua redução de forma que chegue aos parâmetros registrados no
mercado. Sendo frustrada a negociação, conforme estabelecido no § 2º, II do artigo
12º do Decreto nº 3.931/01, o fornecedor terá o registro cancelado. Neste caso, a
Administração deverá assegurar ao fornecedor a observância do contraditório e da
ampla defesa, em processo administrativo instaurado para a exclusão do registro de
preços.
Ocorrendo qualquer fator que provoque mudança dos preços praticados no
mercado que impossibilite o pronto atendimento do fornecedor é necessário que seja
formulado, pela empresa um pedido de reequilíbrio econômico financeiro juntando
49
documentos que possam comprovar os fatos alegados. A administração, por sua vez
analisa o pedido com base nos dados fornecidos e, se entender cabível concede a
majoração do preço pelos fatos e fundamentos alegados.
Entende Niebuhr (2008. p. 368) que a previsão legal para a manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro encontra respaldo legal na CF em seu artigo 37,
inciso XXI, quando estabelece que devem ser “mantidas as condições efetivas da
proposta“, senão vejamos: O signatário da ata de registro de preços, por força do aludido dispositivo constitucional (inciso XXI do artigo 37, CF), faz jus à manutenção das mesmas condições da proposta, trocando-se em miúdos, à manutenção da relação entre os custos e o valor proposto por ele à época da licitação, à margem de lucro. Isso significa que, se o signatário da ata de registro de preços se propôs a executar dado objeto com margem de lucro de 20% (vinte por cento), ninguém pode compeli-lo, por imposição constitucional, a executá-lo com margem de lucro de 5% (cinco por cento), ainda que, em tese, isso fosse economicamente viável.
Há igualmente, na Lei nº 8.666/93, em seu artigo 15, inciso II, § 3º, a previsão
de que os preços registrados devem ser “atualizados”, significando literalmente que
devem ser revistos para adaptação ao preço de mercado, para majorar ou diminuir,
dependendo da situação do mercado. O artigo 12 do Decreto nº 3.931/01 trata das
situações de alterações da ata de registro de preços para rever os valores
registrados. Os parágrafos 1º e 2º tratam das possíveis reduções de preços de
mercado e o § 3º refere-se ao aumento destes preços.
Existe uma certa incongruência entre os dispositivos acima citados, ou seja, o
artigo 15, § 3º, inciso II da Lei nº 8.666/93, o artigo 37, inciso XXI, CF e o
estabelecido pelo Decreto nº 3.931/01, artigo, 12, § 3º, no que se refere ao
realinhamento de preços decorrente de variação para maior, no mercado. O
dispositivo do regulamento (artigo 12, § 3º do Decreto n° 3.931/01) estatui que
havendo majoração dos preços de mercado que não possam ser suportados pela
empresa, o órgão gerenciador liberará a empresa do compromisso e convocará os
demais licitantes, pela ordem de classificação ou, não havendo êxito, promoverá
uma nova licitação para aquele objeto. Para alguns doutrinadores este parágrafo é
totalmente ilegal, visto que contraria a Lei nº 8.666/93 e, além de tudo, é
inconstitucional, uma vez que não respeita o artigo constitucional acima citado da
Constituição Federal. A respeito do tema, leciona Niebuhr (2008. p. 370):
50
Esse § 3º o artigo 12 do Decreto Federal nº 3.931/01 é inconstitucional, ilegal e, sobretudo equivocado. De plano, salta aos olhos que ele não atende ao comando estatuído no inciso II do § 3º do artigo 15 da Lei 8.666/93. Ora, o referido dispositivo legal prescreve que o decreto regulamentar deve dispor de um sistema para a atualização dos preços registrados. O fato é que (NIEBUHR, 2008, p.370).
Assim, conforme se percebe dos dispositivos citados os preços registrados
em ata podem sofrer reajustes para majorar ou para diminuir, dependendo das
variações do mercado, desde que tal aumento mantenha o mesmo percentual de
lucro verificado no momento da licitação. Esta variação é que não pode mudar, sob
pena de incorrer em reajustamento sem amparo legal ou até mesmo em situação
que caracteriza a contratação sem obediência ao devido procedimento licitatório.
A Administração deve estar atenta para uma possível redução dos preços no
mercado. Verificando tal ocorrência, deve adotar providências para que o signatário
da ata concorde com uma redução do preço registrado para adequá-lo ao mercado.
No sentido inverso, se ocorre majoração dos preços no mercado que provoque a
impossibilidade de cumprimento da prestação, a empresa signatária deve protocolar
requerimento de reequilíbrio econômico-financeiro a ser analisado pela
Administração com as devidas cautelas.
Ocorrendo majoração dos preços e tendo a empresa solicitado formalmente o
reequilíbrio é de bom alvitre que a Administração, preliminarmente à concessão do
reequilíbrio econômico-financeiro, verifique o preço atual no mercado, através de
ampla pesquisa de preços, analise se o fato que provocou o aumento não era
previsível e se o reajuste pretendido mantém a mesma situação verificada na
licitação, ou seja, se a diferença percentual apurada entre o valor de mercado e o
valor da proposta permanece a mesma verificada por ocasião de apresentação da
proposta na licitação.
4.7.4 Orgãos Participantes
Alguns órgãos públicos podem se reunir para formalizarem um único SRP que
poderá atender a todos eles através de uma única licitação. O SRP é formalizado
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por um órgão público que faz incluir no edital os quantitativos dos demais órgãos
atendendo as necessidades de um conjunto de órgãos públicos, com previsão no
artigo 3º, § 2° do Decreto 3.393/01.
A legislação denominou de “órgãos participantes” os órgãos que apenas
participam do SRP, integrando a ata mas não realiza a licitação e, ao órgão que
realiza a licitação foi denominado de “órgão gerenciador”, conforme previsão dos
incisos III e IV do parágrafo único, artigo 1ª do Decreto n° 3.391/01.
Para que os órgãos possam formalizar um registro de preços onde outros
participam, é necessário alguns procedimentos prévios, previstos no artigo 3º, §§ 2º
e 3º e seus respectivos incisos do Decreto nº 3.931/01.
Os órgãos participantes devem informar ao órgão gerenciador os quantitativos
e os itens de seu interesse para que seja do conhecimento prévio dos licitantes,
devendo estar consignado no edital a identificação de quem são esses órgãos, as
quantidades relativas a cada um deles e os locais onde os bens deverão ser
entregues quando da possível contratação.
O órgão gerenciador é o responsável pela formalização do edital contendo
todas essa informações acima descritas, pela realização da licitação e pelo
gerenciamento da ata de registro de preços.
A ata deve estabelecer, separadamente, os quantitativos de cada um dos
órgãos participantes e do órgão gerenciador de maneira que o quantitativo total
daquele item será considerado para efeitos de aditivos, sendo que cada órgão só
poderá adquirir até o limite estabelecido por ele e os 25% de possíveis acréscimos
relativos apenas a sua parcela.
Utilizando-se desta prerrogativa verifica-se uma grande vantagem pois com
uma única licitação e uma única ata, pode-se atender a diversos órgãos, alcançando
assim uma considerável redução de custos haja vista a economia de escala
proporcionada pelo aumento das quantidades a serem adquiridas.
Como exemplo do exposto acima, alguns Tribunais Regionais Eleitorais, que
têm interesses comuns, podem realizar um SRP conjunto para aquisição de material
para eleições. Preliminarmente definem o que e quanto cada um deles pretende
adquirir. Assim somando todos os quantitativos e especificando adequadamente os
materiais a serem adquiridos elaboram o edital. É evidente que os quantitativos
definidos para a licitação conjunta dos três tribunais equivalem a aproximadamente o
triplo do que seria se a licitação fosse realizada para atender a um único órgão. Tal
52
possibilidade certamente assegura uma substancial diminuição do preço unitário dos
produtos, sendo uma excelente forma de otimizar a economia de mercado para o
setor público e também para as empresas que saírem vencedoras da licitação, as
quais passam a ser detentoras de uma ata que ainda pode ser utilizado por outros
órgãos através da chamada “adesão”.
4.7.5 Adesão á Atas de Registro de Preços
A adesão, prevista no artigo 8º do Decreto nº 3.931/01 consiste em
contratações utilizando-se um determinado órgão público de um SRP em vigor que
foi formalizado por uma outra instituição pública. O órgão que não participou do
procedimento licitatório, pode adquirir o bem ou contratar o serviço até o total dos
quantitativos constantes naquela ata. Ou seja, se um órgão público deseja comprar
computadores e verifica que já existe uma ata de registro de preços em vigor para
computadores cujas especificações são compatíveis com os que ele necessita, pode
optar por adquirir os computadores aderindo àquela ata, desde que a empresa
contratada concorde em fornecer a tal órgão mantendo as mesmas condições da
licitação, inclusive quanto ao preço.
O órgão que adere a uma ata de registro de preços economiza tempo e
dinheiro. Economiza tempo porque não necessita realizar uma licitação com todas
as etapas inerentes a ela, nem necessitar analisar, decidir e responder a eventuais
recursos e impugnações. Economiza dinheiro porque compra em condições
comerciais mais vantajosas, especialmente quando a Ata do órgão gerenciador
contiver uma quantidade bem superior a que o órgão aderente necessita.
As adesões limitam-se ao quantitativo registrado na ata, assim, se um órgão
público deseja adquirir 500 (quinhentos) computadores e pretende utilizar-se de uma
ata onde foi registro o quantitativo total de 1.000 unidades, esta adesão é
perfeitamente possível. Entretanto se a ata tivesse registrado apenas o quantitativo
de 400 unidades não poderia haver a adesão haja vista que para adquirir os 500 de
que necessita teria que utilizar-se do acréscimo de 25% o qual não é permitido para
as adesões, conforme dispõe o § 3º, do artigo 8º do Decreto nº 3.931/01 que “as
aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão
53
exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata
de Registro de Preços.”
Vulgarmente e até mesmo na doutrina, costuma-se dizer que o órgão “pegou
carona” na ata de registro de preços. Estes órgãos são denominados por alguns
doutrinadores como “órgãos aderentes“ ou “órgãos não participantes” ou até mesmo
“o carona” (FERNANDES, 2005, p.,388) .
Antes de aderir, o carona é obrigado a promover pesquisa de preços no
mercado de maneira a certificar-se de que os preços da Ata são realmente
vantajosos para aquele órgão, conforme estabelecido no caput do artigo 8º do
Decreto nº 3.931/01.
A adesão a atas de SRP de outros órgãos é um assunto polêmico. Embora
previsto no Decreto nº 3.931/01, artigo 8º, há muitos questionamentos na doutrina a
respeito de sua legalidade.
Fernandes (2005. p. 421) que é o grande defensor da idéia, não percebe
nenhuma ilegalidade, afirmando a viabilidade legal da extensão de atas de SRP para
utilização por órgãos que não participaram da licitação:
Acertadamente, o Decreto nº 3.931/01 estendeu a possibilidade de utilização da Ata de Registro de Preços àqueles órgãos e entidades da Administração Pública, que não tenham participado do Sistema de Registro de Preços.
Em sentido contrário, Justen Filho (2008. p. 194) faz alusão à ilegalidade do
ato, tendo afirmado que “O vício mais evidente na figura do “carona” é a ilegalidade.
A Lei nº 8.666/93 não facultou a instituição dessa sistemática que foi introduzida por
meio de regulamento.”
Ainda a respeito do assunto prossegue o autor tratando de maneira
pormenorizada sobre as várias infrações que ele atribui a prática do “carona”, como
infração aos princípios da legalidade, da vinculação ao edital e da isonomia, infração
à ampliação do limite legal do aumento de 25% e caracterização de contratação sem
licitação. (JUSTEN, 2008, p 195).
Com relação ao entendimento de que a adesão é um ato ilegal, Justen Filho
(2008. p. 196) leciona o seguinte:
54
Evidencia-se, então que a figura do “carona” corresponde ao aproveitamento dos efeitos de uma licitação anterior, para que uma entidade administrativa promova contratação sem prévia licitação. Configura-se uma situação similar à da dispensa de licitação, fundada na exclusiva discricionariedade administrativa. Essa solução é incompatível com a regra imposta no artigo 37, inc. XXI, da CF/88.
Resta ainda apontar um outro ponto negativo, segundo o qual a prática do
carona favorece e até pode estimular a corrupção, conforme se pode depreender no
seguinte ensinamento: A consagração do “carona” favorece a prática da corrupção. Em primeiro lugar, envolve a realização de licitações destinadas ao fornecimento de quantitativos enormes, o que se constitui em incentivo a práticas reprováveis. Isso não significa afirmar que existem desvios éticos apenas nas licitações de grande porte. O que se afirma é que a grande dimensão econômica de uma licitação eleva o risco de corrupção em vista do vulto dos valores envolvidos. Mais grave, consiste na criação de competências amplamente discricionárias. Ao assegurar ao ente administrativo a faculdade de escolher entre utilizar ou não utilizar um registro de preços, abre-se a oportunidade para a corrupção. Não significa que a existência do registro de preços seja um instrumento intrinsecamente propício à corrupção: a figura do “carona” é intrinsecamente propícia à corrupção. E o é porque uma entidade pode ou não se valer de um registro de preços, segundo uma escolha livre e incondicionada.”. (grifo nosso) (JUSTEN FILHO, 2008, p. 197).
Outros doutrinadores seguem essa mesma linha, reafirmando taxativamente
que a adesão a atas de registro de preços é ilegal apenas porque o procedimento
carece de embasamento em lei, uma vez que foi criado de modo inválido, pois que
através de decreto, de maneira que é incompatível com o inciso IV do artigo 84 da
CF.
Nesta linha de pensamento, Niebuhr (2008. p. 377) assevera que a adesão a
atas de registro de preços pelo conteúdo em si não tem nada de ilegal, o que tornou
o procedimento ilegal foi a maneira como ele foi instituído, ou seja, através de
regulamento, conforme podemos verificar na transcrição abaixo, de sua lavra:
A forma como o carona foi criado, valendo-se de mero regulamento administrativo, sem previsão legal, é que fere o princípio da legalidade, não o seu conteúdo ou aquilo que o carona em si implica e dispõe. O que a adesão ata de registro de preços em si implica e dispõe viola outros princípios não o da legalidade. Para que a adesão à ata de registro de preços não mais ferisse a legalidade, bastaria que ele encontrasse guarida em lei; que a lei tratasse dela, ainda que de modo geral, remetendo detalhes ao regulamento administrativo. Agora, não é constitucionalmente admissível que regulamento administrativo, um decreto da lavra do Presidente da República, crie o instituto de adesão à ata de registro de preços, sem qualquer lastro legal, inovando a ordem jurídica por meio da outorga autônoma de competência da agentes administrativos, com repercussões de monta na esfera jurídica de terceiros.
55
Contra a adesão também se posiciona Mukai (2008. p. 55) o qual é muito
veemente em seu posicionamento, inclusive definindo a prática como um ato
criminoso, visto que, no seu entender, contraria o artigo 89 de Lei nº 8.666/93:
Na verdade, não pode existir essa figura estranha, denominada de “carona“, porque, além do mais é crime “dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade (art. 89, Lei 8.666/93).
Prosseguindo, o mesmo autor leciona a respeito da matéria, fazendo a
seguinte afirmação:
Observa-se, assim, que o art. 8º do Dec. nº 3.931/01, além de possibilitar esse verdadeiro escândalo, criminoso e inconstitucional, ofende frontalmente os princípios previstos no art. 37, da CF e no art. 3º da Lei nº 8.666/93, ou seja, o da igualdade, o da moralidade e o da competitividade. (TOSHIO, 2008. p. 58).
Em outra oportunidade admoesta o estudioso doutrinador: “Alias, há gritante
inconstitucionalidade no art. 8º do Dec. nº 3.931/01 e no art. 15-A, § 3º, do Decreto
Estadual nº 5.809/2007, (figura do carona), com a possibilidade de cometimento do
crime previsto no art. 89 da Lei 8.666/93”. (MUKAI; 2008, p.54).
Defendendo a legalidade do carona, na contramão de tudo o que foi tratado,
até então, a respeito do tema:
Qual a natureza jurídica do procedimento denominado de carona? A resposta é a extensão da proposta mais vantajosa a todos os que necessitam de objetos semelhantes, em quantidade igual ou menor do que o máximo registrado. Depois de ressalvar os casos de contratação direta e impor, como regra, o princípio da licitação, a Constituição Federal define os limites desse procedimento, mas em nenhum momento obriga a vinculação de cada contrato a uma só licitação ou, ao revés, de uma licitação para cada contrato. Essa perspectiva procedimental fica ao alcance de formatações de modelos: no primeiro, é possível conceber mais de uma licitação para um só contrato, como na prática se vislumbra com o instituto da pré-qualificação em que a seleção dos licitantes segue os moldes da concorrência, para só depois licitar-se o objeto, entre os pré-qualificados; no segundo, a figura do carona para em registros de preços ou a previsão do art. 112 da Lei nº. 8.666/93. Desse modo, é juridicamente possível estender a proposta mais vantajosa conquistada pela Administração Pública como amparo a outros contratos. O fornecedor do carona é uma empresa que assegurando ao órgão gerenciador a certeza da disponibilidade do objeto, ainda pode, se for da sua conveniência, suportar a demanda de outros órgãos, pelo mesmo preço declarado na licitação como proposta mais vantajosa. O carona no processo de licitação é um órgão que antes de proceder à contratação direta sem licitação ou a licitação verifica já possuir, em outro
56
órgão público, da mesma esfera ou de outra, o produto desejado em condições de vantagem de oferta sobre o mercado já comprovadas. Permite-se ao carona que diante da prévia licitação do objeto semelhante por outros órgãos, com acatamento das mesmas regras que aplicaria em seu procedimento, reduzir os custos operacionais de uma ação seletiva. É precisamente nesse ponto que são olvidados pressupostos fundamentais da licitação enquanto processo: a finalidade não é servir aos licitantes, mas ao interesse público; a observância da isonomia não é para distribuir demandas uniformemente entre os fornecedores, mas para ampliar a competição visando a busca de proposta mais vantajosa. (FERNANDES, 2009)
Conforme se depreende por tudo o que foi exposto, a adesão a atas de
registro de preços, o “carona” é um assunto polêmico, controvertido e que ainda será
objeto de estudos e deliberações no âmbito judicial.
A maioria dos doutrinadores opina pela ilegalidade do procedimento de
adesão. Entretanto divergem substancialmente no que se refere a esta legalidade e
o que está causando a ilegalidade. Dentre os autores consultados apenas um,
Jacoby Fernandes, admite a legalidade da prática do carona, que foi instituída na
esfera federal pelo artigo 8º do Decreto nº 3.931/01.
Além do decreto acima citado, o Governo do Estado de São Paulo instituiu o
Decreto nº 51.809/07 que regulamenta, no Estado de São Paulo, o SRP, tendo
seguido o mesmo entendimento de permitir a prática do carona. Igual procedimento
adotou o Governo do Estado de Minas Gerais através do Decreto nº 43.979/2005,
indicando que deve ser esta a tendência de normatização dos demais Estados e
Municípios que por ventura tenham editado seus decretos regulamentadores.
É inegável que a extensão da Ata de Registro de Preços proporciona
vantagens para a Administração Pública uma vez que suprime a morosidade e
complexidade dos procedimentos licitatórios, evitando até mesmo a contratação de
forma emergencial ou por dispensa de licitação. Quando um órgão público adere a
uma ata, aproveitando-se de preços obtidos por licitação já realizada por outro órgão
desfruta de benefícios como celeridade, oportunidade e economicidade na
contratação.
Apesar da grande divergência de entendimentos doutrinários onde a corrente
majoritária é contrária à adesão, pelos variados motivos acima citados, o TCU não
proibiu a adesão a Atas de Registro de Preços. Analisando um caso submetido a sua
apreciação, o TCU decidiu aplicar as seguintes determinações ao Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão:
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- oriente os órgãos e entidades da Administração Federal para que, quando forem detectadas falhas na licitação para registro de preços que possam que possam comprometer a regular execução dos contratos advindos, abstenham-se de autorizar adesões à respectiva ata; - adote providências com vista à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Dec. 3.931/01, de forma a estabelecer limites para a adesão a registros de preços realizados por outros órgão e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática tal como a hipótese mencionada no relatório e voto que fundamentam este acórdão. (grifo nosso). Acórdão nº 1.487/07 - TCU - Plenário - Proc. Nº TC-008.840/2007-3.
Ainda a esse respeito, analisando a figura do carona no mundo jurídico, o
mestre em Direito do Estado, Jair Santana, traz a seguinte opinião quando comenta
a decisão do TCU acima descrita:
No julgamento em questão, a Corte de Contas da União não faz alusão expressa, mas reconhece existir o que de fato existe no mundo dos fatos: uma espécie de mercado paralelo de aquisições (bens e serviços) contratadas sem licitação, foco evitando até mesmo de corrupção e de desvios de interesses (público e privado) que chegou a produzir o que chamamos de “kit Carona”, comercializado as escâncaras diante do Poder Público. ...A decisão em tela corrige um dos grandes defeitos do SRP (postos na ordem jurídica por deliberação regulamentar; a lei não permite isso) e resgata, a um só tempo, o princípio constitucional da licitação. (SANTANA, 2009)
Com amparo no artigo 8º, do Decreto Federal nº 3.931/01, os órgãos, de
todas as esferas de poder, continuam a elaborar editais onde há previsão para
adesões a atas de registro de preços e continuam autorizando estas adesões,
quando solicitados, não obstante o entendimento majoritário da doutrina, opinando
pela ilegalidade dessa prática.
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CONCLUSÃO
No presente trabalho inicialmente tratamos sucintamente do tema “licitação”,
seu conceito e sua importância para a realização da satisfação do interesse público
e até um pouco de sua história.
Falamos a respeito da obrigatoriedade constitucional de o agente público de
realizar as contratações públicas apenas após a realização da respectiva licitação
pública, mostrando, em seguida as situações em que a lei excepciona, tornando
possível a contratação sem a devida licitação de acordo com previsão legal.
Falamos também das dificuldades em se licitar sob a égide da Lei nº
8.666/93, uma vez que a mesma, por conter formalismos demasiados, acaba por
entravar o procedimento licitatório, dificultando a contratação e trazendo dificuldades
para os órgãos públicos.
Em contrapartida surge o pregão como nova modalidade de licitação,
trazendo, ao direito administrativo brasileiro extraordinárias inovações ao panorama
das licitações em nosso país. Não resta dúvida de que o pregão revolucionou a
contratação pública, inovando, simplificando os procedimentos e se adequando ao
avanço tecnológico, visto que também pode ser realizado na forma eletrônica.
Finalmente tratamos do SRP, como um conjunto de procedimentos destinados
a registrar preços visando contratações futuras, com validade e quantidades
estabelecidas no instrumento convocatório. Mostramos que no SRP a Administração
não se obriga a contratar, podendo fazê-lo em quantidades fracionadas, gerando
diversas contratações, até o limite máximo das quantidades registradas.
Ressaltamos a facilitação proporcionada pela implantação do SRP em
decorrência da criação do pregão como modalidade de licitação, discorrendo sobre
as vantagens advindas da implantação do SRP pelos órgãos públicos que, de forma
sucinta resultam em: supressão de multiplicidade de licitações para um mesmo
objeto; rapidez na contratação; prazo de validade das propostas de 12 meses;
diminuição de estoques; desnecessidade de disponibilização orçamentária; garantia
de não haver fracionamento de despesas, entre outras vantagens.
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Tratamos ainda a respeito da ata de registro de preços, como o instrumento
utilizado para formalizar o SRP. Seu prazo máximo de validade de 12 meses, a
possibilidade de reequilíbrio econômico financeiro, com base em dispositivo
constitucional, assim como a viabilidade de acrescer os quantitativos registrados em
25% com o amparo subsidiário da Lei nº 8.666/93.
Vimos também a adesão a registro de preços, figura conhecida como
“carona”, que é a possibilidade de utilização de atas de SRP por órgãos que não
participaram da licitação, para promoverem suas contratações, sem necessidade de
realizar uma licitação específica para aquele fim, já que a mesma já tinha sido
realizada por um outro órgão público. Trata-se de um assunto muito polêmico,
contestado pela maioria da doutrina por entenderem alguns estudiosos que a
adesão é um procedimento eivado de vícios. O primeiro é por ter sido criado através
de decreto o que configura ilegalidade, visto que somente uma lei poderia criar tal
procedimento. Outro é que, para muitos doutrinadores, é uma forma de contratação
sem licitação, constituindo uma transcrição ao texto constitucional.
De tudo o que foi visto e exposto restou a certeza de que o SRP é realmente
uma sistemática que veio para se firmar como uma alternativa facilitadora para as
contratações públicas.
Como o SRP já havia sido previsto desde o advento da Lei nº 8.666/93
porque só agora está sendo gradativamente adotado pelos órgãos públicos? Fato
facilmente constatado, bastando acessar as páginas da internet de órgãos públicos
para se verificar a crescente utilização do SRP para suas contratações. O que
sugere a mudança de atitude é a instituição do pregão como modalidade de
licitação, uma vez que a implantação do SRP através da concorrência como previsto
na Lei 8.666/93, modalidade que demanda mais complexidade e mais tempo de
realização, não estimulou a implementação desse sistema, ou melhor, de pronto o
administrador público nem sequer cogitava em adotá-lo. Entretanto com o advento
do pregão e da certeza de que o mesmo poderia ser utilizado para formalizar o SRP,
conforme estabelecido na Lei nº 10.520/02, foi que os administradores públicos
começaram a perceber as facilidades que obteriam com o SRP.
Excetuando-se aquelas contratações que pelas suas características não se
enquadram no SRP, especialmente as que envolvem obras e serviços de
engenharia, a maioria das licitações, na atualidade são realizadas para o SRP, por
facilitarem sobremaneira a ação dos administradores públicos.
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Assim, por tudo o que foi exposto pudemos verificar que o SRP é realmente
uma alternativa inovadora em licitações e que proporciona inúmeras vantagens à
Administração Pública, alcançando as três esferas de poder.
É uma alternativa porque é escolha do administrador público decidir pelo
registro de preços, tornando-se, portanto, em ato discricionário. Ele é obrigado a
licitar sim, mas pode escolher entre fazer a licitação para registro de preços ou não,
escolhendo o que for mais conveniente e melhor para a Administração Pública
Concluímos desta forma que o SRP é hoje o grande diferencial em licitações
públicas, sendo visto pela maioria dos doutrinadores e administradores públicos
como uma alternativa realmente inovadora e facilitadora.
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REFERÊNCIAS
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ANEXO A – ACORDÃO N° 817/2005 – TCU – 1ª CÃMARA Grupe I, Classe VI/ Primeira Câmara TC – 013.896/2004-5 Natureza: Representação (Art. 113,§ 1°, da Lei 8.666/93 Entidade: Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) Interessada: Soclima Engenharia Ltda. Sumário: Representação formulada por licitante. Possíveis irregularidades praticadas pelo Serpro na realização de pregão. Alegação de que os serviços contratados são considerados como de engenharia pelo CONFEA/CREA, e que o Decreto no 3.555/2000 veda a utilização da modalidade Pregão para tais obras e serviços de engenharia. Constatada a natureza de bens e serviços comuns daqueles constantes do objeto do referido pregão. Conhecimento. RELATÓRIO Versam os presentes autos sobre Representação formulada pela empresa Soclima Engenharia Ltda., na qual informa irregularidades e solicita a anulação do Pregão no 4/2004, promovido pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro/PE). 2. A interessada insurge-se contra a modalidade de licitação adotada pelo Serpro/PE para a “Contratação de Empresa Especializada para o Fornecimento e Instalação de 26 (vinte e seis) Aparelhos de Ar Condicionado, modelo Multi Split” (fl. 6) de acordo com as especificações e detalhamentos consignados nos Anexos I e V do Edital. 3. Instruindo o feito, a Secex/PE informa que: “Em 5/10/2004, o interessado acostou aos autos a documentação de fls. 49/51, que trata de Parecer da Assessoria Jurídica do CREA-PE que opina no sentido de não ser aplicável a modalidade pregão para aquisição de projeto, instalação e manutenção de ar condicionado. Importa consignar que o interessado impugnou, junto ao Serpro/PE, o Edital do Pregão nº 0004/2004, não tendo logrado êxito, conforme documentação de fls. 38/40. Segundo o interessado, não é possível contratarem-se por pregão serviços de fornecimento e instalação de aparelhos de ar condicionado, posto que tais serviços são considerados como de engenharia pelo CONFEA/CREA, e pelo fato de que o Decreto nº 3.555/2000 veda, em seu artigo 5º, a utilização da modalidade pregão para obras e serviços de engenharia. O Serpro/PE, por seu turno, entende que a contratação é perfeitamente possível e legal, haja vista que se tratariam de bens e serviços comuns, à luz do art. 3o, §2o, do Anexo I, do Decreto no 3.555/2000, que informa serem comuns aqueles bens e serviços cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser concisa e objetivamente definidos no Edital, em perfeita conformidade com as especificações usuais praticadas no mercado, conforme o disposto no Anexo
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II (Classificação de Bens e Serviços Comuns), em especial, em seus itens 2.2 (Equipamentos em geral, exceto bens de informática), 17 (Serviços de limpeza e conservação), 19 (Serviços de manutenção de bens móveis) e 20 (Serviços de manutenção de bens imóveis). Esta Corte já tratou de matéria similar, na Sessão de 22/5/2002, nos autos do TC nº 003.709/2002-4, por meio da Decisão TCU/Plenário no 557/2002. Na ocasião, foi analisada a contratação, por meio de pregão, de ‘pessoa jurídica especializada em engenharia para execução indireta por preço global de Serviços de Manutenção dos Sistemas de Ar Condicionado Central, Individual, Tratamento Químico das Torres de Refrigeração e Exaustão/Ventilação Mecânica do Edifício-Sede da Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no Rio de Janeiro’. O Relator da matéria, Exmo Sr. Ministro Benjamin Zymler, autor do Voto condutor do referido julgado, ao discordar da proposta da Unidade Técnica, analisou a aparente antinomia existente entre o artigo 5o do Decreto no 3.555/2000 e o seu Anexo II, em que duas interpretações seriam possíveis. A primeira, de que a Administração poderia contratar serviços de manutenção por meio de pregão, independentemente de se tratarem de serviços de engenharia (manutenção de bens móveis imóveis). A segunda, retiraria da classificação de serviços comuns os serviços de manutenção que contemplassem serviços de engenharia. O insigne Relator concluiu, com base no objetivo da norma que regulamentou o pregão, que os serviços de engenharia, ‘mormente quando desenvolvidos por engenheiros,pressupõe certa complexidade, o que faz com que a presença destes serviços em determinado objeto de licitação afaste a possibilidade de utilização da modalidade pregão’. No caso acima tratado, entendeu-se que os serviços licitados seriam de engenharia, haja vista a necessidade da presença de engenheiro mecânico na composição da equipe técnica, bem como da exigência de a empresa contratada dispor de engenheiro químico para os serviços de tratamento químico das torres de refrigeração. Além dos argumentos acima, houve também referência à Resolução nº 218/1979, bem como à Decisão Normativa nº 42/1992, ambas do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - CONFEA, que caracterizam os serviços de manutenção de ar condicionado como serviços de engenharia, sujeitos à fiscalização do respectivo CREA e impondo a necessidade de registro das empresas no Conselho Regional, bem como a Anotação de Responsabilidade Técnica. Diante desse quadro, foi determinado à referida Gerência Regional do Ministério da Fazenda que não mais utilizasse a modalidade pregão para contratação de serviços de engenharia, mesmo quando se tratar de serviços de manutenção (item 8.2 da Decisão TCU/Plenário nº 557/2002), tendo sido considerado escusável o equívoco na escolha da modalidade por parte daquela Gerência. Pesquisada a jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais e do Superior Tribunal de Justiça, não foram localizados julgados que abordassem essa questão, no âmbito do Judiciário. Voltando ao caso trazido pela Soclima, observamos que os serviços licitados pelo Serpro/PE envolvem não apenas a aquisição dos equipamentos, mas também sua instalação. Conforme Anexo I ao Edital, subitem 2.1.2, fl. 19, a
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contratada ‘deverá executar a instalação de todos os circuitos frigoríficos e drenos dos aparelhos a serem fornecidos e instalados. Os drenos serão em tubos de pvc rígido soldável (...). 2.1.2.2 Os drenos e circuitos frigoríficos obedecerão aos trajetos conforme indicados nas plantas baixo em anexo’. Ainda, segundo o subitem 2.1.3.1 do Edital, à mesma folha, ‘a alimentação elétrica de interligação entre as unidades condensadoras e as unidades evaporadoras e entre estas e os quadros elétricos será de responsabilidade da Contratada’. Vê-se, pois, que, mesmo em grau de complexidade baixo, haverá a execução de serviços de engenharia, quando da instalação dos equipamentos. Trazemos, então, à lume, por oportuno, outro Voto do Exmo Sr. Ministro-Relator, Benjamin Zymler, desta feita, nos autos do TC no 011.604/2001-9, condutor da Decisão TCU/Plenário nº195/2002, proferida na Sessão de 13/3/2002, ao abordar a questão de contratação de serviços de engenharia mediante pregão (tratando da contratação de serviços de impermeabilização): ‘6. (...) A literalidade do art. 5o do Regulamento fala por si. Serviços de engenharia não podem ser objeto de contratação mediante pregão. (...) 9. Ora, notório é o fato de que serviços de engenharia, ainda que aparentemente simples, demandam supervisão e conhecimento técnico, razão pela qual o art. 5o do Ato 12/86 do CREA/DF exige ART (Anotação de Responsabilidade Técnica) para os serviços e obras listados no art. 2º desse mesmo Ato (...).’ Em pesquisa realizada na Internet, identificamos inúmeros casos de licitações na modalidade pregão, cujo objeto era a aquisição e instalação de sistemas de ar condicionado, do tipo split, nos moldes do presente certame que se pretende ver anulado (fls. 52/65), o que parece indicar que essa vem sendo a prática adotada por boa parte dos órgãos e entidades da Administração Pública. A ausência de notícias, seja na mídia, seja por processos autuados nesta Corte, acerca de problemas advindos da adoção da modalidade pregão em contratações da espécie parece, outrossim, indicar que a adoção da referida modalidade para a contratação de fornecimento e instalação de sistemas de ar condicionado, do tipo split, não tem trazido prejuízos à Administração. Poder-se-ia até indagar se, de fato, poderia o Decreto nº 3.555/2000 impor restrição desse jaez ao Pregão, se a Lei no 10.520/2002, que o instituiu, apenas condiciona seu emprego a bens e serviços comuns, sem ressalvar obras e serviços de engenharia como o fez o decreto regulamentar. No entanto, o objetivo buscado pela norma e a restrição imposta pelo Decreto, parecem guardar sintonia, uma vez que a nova modalidade buscou dotar a Administração de um instrumento mais ágil e eficiente de seleção de propostas, não se coadunando com contratações que envolvam aspectos mais complexos, como é usual em obras e serviços de engenharia. Outro questionamento que poderia ser feito é se todo e qualquer serviço de engenharia estaria, de plano, alijado da possibilidade de contratação via pregão, ou, se apenas aqueles cuja complexidade seja condizente com a vedação imposta pelo Decreto, em sintonia com a Lei no 10.520/2002. Ou, em outras palavras, se serviços de engenharia classificáveis como comuns, nos termos da referida Lei, poderiam escapar à vedação do regulamento. Trazemos, então, a Decisão TCU/Plenário nº 674/2002, proferida na
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Sessão de 19/6/2002 (um mês após a Decisão TCU/Plenário no 557/2002), nos autos do TC nº 015.199/2001-3, que considerou improcedente representação movida pelo CREA/DF contra a contratação, por pregão, de serviços de manutenção de equipamentos de raios X de inspeção de volumes e de espectrômetros de massa, para detecção de drogas e bombas. O CREA/DF entendia que, por se tratarem de serviços cuja fiscalização lhe competia, seriam tidos como de engenharia e, assim, impedidos de serem licitados na modalidade pregão. Ao analisar a matéria, esta Corte deliberou que serviços de engenharia, classificáveis como comuns pelo Decreto no 3.555/2000, poderiam ser licitados por intermédio de pregão, razão pela qual foi considerada improcedente a representação, conforme excerto do Relatório do Exmo Sr. Ministro-Relator, Iram Saraiva, abaixo transcrito: ‘7.4 Junte-se a isso o fato de que os ‘Serviços de Manutenção de Bens Imóveis’ e os ‘Serviços de Manutenção de Bens Móveis’ estão presentes no Anexo II do citado Decreto nº 3.555/00, anexo este que enumera, de forma, exaustiva, quais são, para efeito da MP 2026/00, os bens e serviços comuns passíveis de serem licitados por meio de pregão. 7.5 Temos, então, numa mesma norma jurídica, o Decreto nº 3.555/00, dois dispositivos conflitantes, o Anexo art. 5º, que impede o uso do pregão para aquisição de obras e serviços de engenharia, e o Anexo II, que autoriza serem licitados na modalidade pregão os serviços de manutenção de bens móveis e imóveis. Ensina a boa técnica de interpretação que, em normas de mesmo valor hierárquico, o específico deve prevalecer sobre o geral. Conseqüentemente, a proibição contida no art. 5º sucumbe diante da clara manifestação do Anexo II. Isto é, os serviços de manutenção de bens móveis e imóveis, mesmo sendo serviços de engenharia, podem ser licitados na modalidade pregão.’ (grifamos). Destacamos, ainda, que o Exmo Sr. Ministro Adylson Motta, em seu Voto condutor da Decisão Plenário nº 343/2002, deixou assente que o rol de bens e serviços comuns constante do Decreto no 3,555/2000 é apenas exemplificativo, ‘haja vista a impossibilidade de relacionar todos os bens e serviços comuns utilizados pela Administração’. Trazemos, então, à colação os ensinamentos do Professor MARÇAL JUSTEN FILHO (in ‘Pregão - Comentários à Legislação do Pregão Comum e Eletrônico’), sobre a conceituação de bens e serviços comuns: ‘Ou seja, há casos em que a Administração necessita de bens que estão disponíveis no mercado, configurados em termos mais ou menos variáveis. São hipóteses em que é público o domínio das técnicas para a produção do objeto e seu fornecimento ao adquirente (inclusive à Administração), de tal modo que não existe dificuldade em localizar um universo de fornecedores em condições de satisfazer plenamente o interesse público. Em outros casos, o objeto deverá ser produzido sob encomenda ou adequado às configurações de um caso concreto. (...) Para concluir, numa tentativa de definição, poderia dizer-se que bem ou serviço comum é aquele que apresenta sob identidade e características padronizadas e que se encontra disponível, a qualquer tempo, num mercado próprio.’ Podemos, com isso, afirmar que a aquisição e instalação de sistemas de ar condicionado do tipo split, nos moldes pretendidos pelo Serpro/PE, em que pese poderem ser tidos como serviços de engenharia, à luz do
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entendimento do CONFEA e do CREA-PE, enquadram-se hoje no conceito acima descrito de serviços comuns. Assim, consoante a interpretação que busca conciliar os princípios da eficiência e da legalidade no agir da Administração, temos que a adoção do pregão para os serviços contratados pelo Serpro/PE, não violou a Lei no 10.520/2002 nem o seu Decreto regulamentar, posto guardar sintonia com os objetivos buscados por tal norma, considerada a complexidade dos serviços no caso concreto ora analisado, o que implica a improcedência do mérito da presente Representação. Apenas como registro, notícia veiculada no site de compras do Governo Federal na Internet (ComprasNet), fl. 66, informa que o Governo Federal já elaborou sua proposta de alteração da Lei de Licitações, prevendo, entre outras melhorias, a expressa permissão para que a modalidade pregão seja também utilizada para a contratação de serviços de engenharia, desde que vedadas as obras.” 4. Com base nas razões acima expendidas, aquela Unidade Técnica propõe que seja: a) considerada a presente Representação, no mérito, improcedente; b) dado conhecimento da Decisão que vier a ser adotada neste processo ao interessado, empresa Soclima Engenharia Ltda.; c) arquivado o presente processo, nos termos do art. 169, IV, do Regimento Interno. 5. O Ministério Público junto ao Tribunal pronuncia-se de acordo com a proposta oferecida pela Secex/PE. É o Relatório. Voto do Ministro Relator Na Representação em exame, a empresa Soclima Engenharia Ltda. aponta irregularidade na contratação por Pregão de serviços de fornecimento e instalação de aparelhos de ar condicionado, posto que tais serviços são considerados como de engenharia pelo CONFEA/CREA, e pelo fato de o Decreto nº 3.555/2000 vedar, em seu art. 5º, a utilização da modalidade Pregão para obras e serviços de engenharia. 2. Com relação à admissibilidade, verifico que a peça inicial preenche os requisitos estabelecidos no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/93 c/c o art. 237, inciso VII, do Regimento Interno. Portanto, a meu ver deve ser conhecida pelo Tribunal. 3. Quanto ao mérito, destaco inicialmente do acima relatado que a Secex/PE e o Ministério Público junto ao Tribunal concluíram no sentido de que “(...) consoante a interpretação que busca os princípios da eficiência e da legalidade no agir da Administração, temos que a adoção do pregão para os serviços contratados
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pelo Serpro/PE não violou a Lei nº 10.520/2002 nem o seu decreto regulamentar, posto guardar sintonia com os objetivos buscados por tal norma, considerada a complexidade dos serviços no caso concreto ora analisado, o que implica a improcedência do mérito da presente Representação”. 4. Ainda como razões de decidir, recordo que a Lei nº 10.520, de 2002, condiciona o uso da modalidade Pregão somente aos serviços comuns, não excluindo previamente quaisquer espécies de serviços e contratações, e o rol de bens e serviços comuns previstos no decreto regulamentar é meramente exemplificativo. Assim, a existência de bens e serviços comuns deverá ser avaliada pelo administrador no caso concreto, mediante a existência de circunstâncias objetivas constantes da fase interna do procedimento licitatório. 5. Como se vê, a Lei no 10.520, de 2002, não exclui previamente a utilização do Pregão para a contratação de obra e serviço de engenharia. O que exclui essas contratações é o art. 5o do Decreto 3.555, de 2000. Todavia, o item 20 do Anexo II desse mesmo Decreto autoriza a utilização do Pregão para a contratação de serviços de manutenção de imóveis, que pode ser considerado serviço de engenharia. 6. Examinada a aplicabilidade dos citados dispositivos legais, recordo que somente à lei compete inovar o ordenamento jurídico, criando e extinguindo direitos e obrigações para as pessoas, como pressuposto do princípio da legalidade. Assim, o Decreto, por si só, não reúne força para criar proibição que não esteja prevista em lei, com o propósito de regrar-lhe a execução e a concretização, tendo em vista o que dispõe o inciso IV do art. 84 da Carta Políticade 1988. 7. Desse modo, as normas regulamentares que proíbem a contratação de obras e serviços de engenharia pelo Pregão carecem de fundamento de validade, visto que não possuem embasamento na Lei no 10.520, de 2002. O único condicionamento que a Lei do Pregão estabelece é a configuração do objeto da licitação como bem ou serviço comum. 8. No caso ora analisado, o objeto do Pregão 4/2004 do Serpro, aquisição e instalação dos aparelhos de ar condicionado, modelo “Multi Split”, apresenta características padronizadas e se encontra disponível, a qualquer tempo, em um mercado próprio. 9. Nesse sentido, consoante o entendimento doutrinário do eminente professor Marçal Justen Filho apresentado no Relatório acima, sou de opinião de que, constatada a natureza de bens e serviços comuns daqueles constantes do objeto do referido Pregão, a presente Representação deve ser considerada improcedente pelo Tribunal. Assim, acolhendo no mérito os pareceres coincidentes da Secex/PE e do Ministério Público, Voto no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto a este Colegiado. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 03 de maio de 2005.
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VALMIR CAMPELO Ministro-Relator Acórdão 817/2005 – Primeira Câmara VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada pela empresa Soclima Engenharia Ltda., informando irregularidades e solicitando a anulação do Pregão no 4/2004, promovido pelo Serviço Federal de Processamento de Dados. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 1a Câmara, diante das razões expostas pelo Relator em: 9.1. conhecer da presente Representação, com fundamento no art. 113, § 1o, da Lei n.o 8.666/93 c/c o art. 237, VII, do Regimento Interno, para, no mérito, considerá-la improcedente; 9.2. dar ciência do inteiro teor deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, à empresa Soclima Engenharia Ltda.; 9.3. arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso IV, do Regimento Interno. Quorum:
12.1. Ministros presentes: Marcos Vinicios Vilaça (Presidente), Valmir Campelo (Relator) e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
Publicação Ata 14/2005 - Primeira Câmara Sessão 03/05/2005 Aprovação 06/05/2005 Dou 09/05/2005
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ANEXO B - Acórdão 1487/2007 – TCU - Plenário Grupo I / Classe VII / Plenário Processo 008.840/2007-3 Natureza: Representação Entidade Órgão: Ministério da Saúde Interessados Interessada: 4ª Secex Sumário REPRESENTAÇÃO. NECESSIDADE DE APERFEIÇOAMENTO DA NORMATIZAÇÃO DA SISTEMÁTICA DE ATA DE REGISTRO DE PREÇOS. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA. MONITORAMENTO. Assunto: Representação Ministro Relator VALMIR CAMPELO Representante do Ministério Público SERGIO RICARDO C. CARIBÉ Unidade Técnica SECEX-4 - 4a Secretaria de Controle Externo Relatório do Ministro Relator Cuidam os autos de representação da 4a Secex, apresentada com base no art.237, inciso VI, do Regimento Interno, acerca de possíveis irregularidades na ata de registro de preços do Pregão no 16/2005, da Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde, ante o decidido no Acórdão no 1927/2006-1a Câmara. 2. Segundo a Secex, a irregularidade consistiria no fato de vários órgãos terem aderido à ata, apesar de o Tribunal ter determinado à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde, por meio do mencionado julgado, que evitasse realizar licitações tais como a que resultou na ata então questionada, vez que poderiam advir prejuízos aos cofres públicos ante a possibilidade da prática de “jogo de planilha”. Isso porque foram constatadas distorções nos preços unitários praticados na proposta vencedora do Pregão no 6/2005.
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3. No bojo da representação em tela, a unidade técnica formulou, então, proposta de adoção de medida cautelar no sentido de que fosse determinado à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde a suspensão das autorizações de adesão à ata. 4. Presentes os requisitos de admissibilidade, determinei o prosseguimento do feito, conforme despacho de fl. 8. Antes de decidir sobre a cautelar, no mesmo despacho determinei a oitiva do Coordenador-Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde, nos termos do art. 276, § 2o, do Regimento Interno. 5. Vindo aos autos a resposta à oitiva determinada, a 4a Secex fez os exames competentes e lançou a instrução de fls. 28/33, que veiculou as propostas de encaminhamento endossadas pelo Diretor (fl. 34) e pelo Secretário (fl. 35). A seguir, transcrevo a referida instrução: “Trata-se de análise de oitiva decorrente de representação proposta pela 4ª Secretaria de Controle Externo, visando a adoção de medida cautelar pelo Tribunal de Contas da União, com vistas a evitar possíveis danos ao erário advindos da adesão ao registro de preços do Pregão n.º 16/2005, sob responsabilidade da Coordenação Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde - CGRL/MS, em consonância com o disposto no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União. Histórico 2. Em 02 de abril de 2007, por meio de Despacho do Secretário à fl. 07, foi submetida à consideração do Exmo. Ministro Valmir Campelo representação da 4a SECEX, solicitando a adoção de medida cautelar visando suspender as autorizações de adesão à ata de registro de preços do Pregão no16/2005 do Ministério da Saúde. 3. Tal solicitação decorreu das conclusões emanadas no âmbito do TC 006.741/2006-8, julgado na Sessão de 25/07/2006 - 1a Câmara, que tratou de supostas irregularidades ocorridas no âmbito do Pregão n.o 16/2005 promovido pela Coordenação Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde - CGRL/MS, para contratação de empresa deprestação de serviços, apoio logístico e realização de eventos. 4. Na análise de mérito, entendeu-se não ser necessário suspender os efeitos daAta de Registro de Preços, visto que, àquela altura, o contrato já havia sido firmado entre o Ministério da Saúde e a empresa Aplauso Organização de Eventos LTDA e o limite de valor para contratação de eventos estabelecido no pregão já havia sido atingido. 5. Porém, o Tribunal entendeu que a forma de seleção de propostas utilizada pela CGRL/MS no pregão, a saber, o menor somatório dos preços unitários de cada serviço, não garantiu o alcance da melhor proposta para a Administração Pública. Haveria a possibilidade de ocorrência de ‘jogo de planilha’ na formulação dos contratos derivados do Pregão 16/2005, em virtude da distorção dos preços unitários a serem contratados para a realização de eventos.
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6. Foi constatado que alguns dos itens unitários menos demandados apresentavam preços irrisórios, à primeira vista inexeqüíveis. A explicação recebida foi de que os profissionais responsáveis por tal execução já pertenciam ao quadro da empresa e que tais custos seriam suportados sem necessidade de mensurar o custo para uma possível contratação. Porém, uma vez que o critério de escolha adotado foi a menor soma dos cursos unitários, a Administração poderia escolher uma proposta menos vantajosa que outra, a depender da proporção dos serviços utilizados. 7. Não obstante as providências determinadas pelo Tribunal nos referidos autos, suficientes para o exaurimento dos problemas detectados no âmbito do Ministério da Saúde, esta Unidade Técnica diligenciou a CGRL/MS (Ofício n.o 187/2007-Secex-4, fl. 4), visando obter informações sobre eventuais órgãos e entidades que teriam aderido ao registro de preços objeto do Pregão 16/2005. 8. Em resposta ao Ofício desta Secretaria, recebeu-se o documento às fls. 5-6, do qual conclui-se que o Ministério da Saúde autorizou a adesão de órgãos da Administração Pública à ata de registro de preços derivada do pregão questionado no TC 006.741/2006-8. De acordo com estes dados, 62 órgãos e entidades haviam aderido à referida ata de registro de preços do pregão, sendo a última adesão datada de 28/03/2007. 9. Diante do risco advindo da confirmação de que outras execuções contratuais haveriam se derivado do registro de preços, ao qual o Tribunal apontou afronta ao principio da economicidade por possibilitar a prática de ‘jogo de planilha’ na execução dos contratos, foi proposto ao Tribunal a adoção de medida cautelar visando a suspensão das autorizações concedidas pelo Ministério da Saúde para participação do registro de preços derivado do Pregão 15/2006. 10. O Ministro-Relator, por meio do despacho à fl. 08, considerou presentes os requisitos de admissibilidade nos termos do art. 237, inciso V, do Regimento Interno do TCU. Contudo, antes de decidir acerca da adoção de medida-cautelar, o Ministro entendeu conveniente providenciar a oitiva do Coordenador Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde, nos termos do art. 276 § 2o do Regimento Interno do TCU. 11. Por meio do ofício à fl. 09, foi dado prazo de 5 dias para que o Coordenador-Geral se manifestasse acerca da representação da Unidade Técnica e da proposta da medida cautelar. A seguir, passo a expor as justificativas apresentadas pela Coordenação Geral de Recursos Logísticos. Elementos apresentados pelos responsáveis 12. Em razão da oitiva realizada, a CGRL/MS remeteu ao Tribunal, em 17/04/2007, o Ofício n.o 264/2007-CGRL/SAA/MS encaminhando a Nota Técnica n.º 06/2007-COSUP/CGRL/SAA/MS e documentação complementar, às fls. 10-27. 13. A referida Nota Técnica (fls.11-13) apresenta justificativas acerca da representação em causa e da proposta de adoção de medida cautelar, visando a suspensão das autorizações de adesão à ata do pregão nº 16/2005. Em
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síntese, as justificativas apresentadas são: a) quando da avaliação da planilha de composição dos preços ofertados pela empresa vencedora do certame, diversas diligências foram propostas para verificar a exeqüibilidade da proposta do menor preço, chegando-se ao entendimento, inclusive após consulta à jurisprudência do TCU, da legalidade da contratação na forma definida pelo edital; b) nenhuma impropriedade ou irregularidade ocorreu durante toda a execução dos serviços prestados pela empresa detentora da ata de registro de preços; c) toda solicitação de realização de evento, no âmbito do MS, foi acompanhada in loco, com aferição dos valores apresentados na planilha vencedora do certame licitatório; d) segundo o gestor do contrato, nenhum ‘jogo de planilha’ foi detectado durante a gestão dos serviços advindos da ata; e) a Lei n.o 8.666/93 e o Decreto n.o 3.931/01 permitem que os órgãos públicos se beneficiem da utilização da Ata de Registro de Preços, desde que se mostre vantajosa para a instituição pública, até o limite de 100% das unidades registradas. Não há, por exigência legal, qualquer necessidade de controle a ser feito pelo órgão gerenciador da ata de registro de preços no que se refere aos demais órgãos que aderem a essa opção. Há necessidade de tão somente atender ao disposto no art. 8o do Decreto no 3.931/01; f) as respostas efetivadas em atendimento às adesões à ata, alertaram para a estrita observância da lei, inclusive com o registro da necessidade de comprovação da vantagem da contratação, viabilizada por pesquisa de preços de mercado (cópia do ofício padrão anexo à fl. 20); g) se mais de 60 adesões foram requeridas, com certeza foram objeto de averiguações preliminares de forma a aferir se a relação ‘custo x benefício’ seria favorável ao erário; h) o possível jogo de planilhas detectado pelo TCU não foi constatado em nenhuma das contratações realizadas pelo MS; i) o prazo final de vigência da ata de registro de preços é 03/05/2007; j) o chamado ‘jogo de planilha’ não é do conhecimento do MS, nem tampouco foi demonstrado em que órgão tal jogo poderia ter sido comprovadamente constatado e em que situação ocorreu. ‘Comprovada tal irregularidade, sem dúvida, haveria necessidade da adoção de medida saneadora (cautelar) para a suspensão da utilização da referida Ata de Registro de Preços, bem como haveria a necessidade de alertar os demais órgãos públicos com vistas a alertar e coibir tal prática’ (fl. 12, parágrafo 15). Análise
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14. Os itens ‘a’, ‘b’, ‘c’ ‘d’ e ‘h’, em essência, referem-se à afirmação de que não houve irregularidades na execução dos contratos executados pelo Ministério da Saúde - MS, e que tampouco foi constatado qualquer ocorrência de ‘jogo de planilha’. 15. Em relação a tal justificativa, ressalto que a questão objeto da presente representação não é a execução dos contratos por parte do MS. De fato, conforme consta do histórico, no âmbito do TC 006.741/2006-8, entendeu-se não ser necessário suspender os efeitos da Ata de Registro de Preços, visto que a equipe técnica não encontrou indícios de utilização anormal dos serviços cotados com preços mais elevados e a CGRL/MS demonstrou acompanhar de forma adequada a execução do contrato, dessa forma, não configurando prejuízo a administração. 16. Porém, apesar de não constatar irregularidades na execução do contrato celebrado pelo MS, o Acórdão n.o 1927/2006 - 1a Câmara afirmou que a planilha de preços possibilitava a prática de ‘jogo de planilhas’, contendo itens com preços irrisórios, que segundo a própria empresa vencedora do certame estariam diluídos em outros itens. 17. Se tal planilha apresenta esse vício, independentemente de não ter sido detectado problemas no âmbito do MS, irregularidades podem, de fato, estar ocorrendo em alguns dos mais de sessenta órgãos que estão utilizando a mesma planilha. O acompanhamento feito pelo MS em suas contratações não afasta o risco existente em relação aos demais usuários da ata. 18. Quanto ao item ‘e’, a Lei n.º 8.666/93 e o Decreto nº 3.931/01 de fato permitem que os órgãos públicos se beneficiem da utilização da Ata de Registro de Preços, desde que se mostre vantajosa para a instituição pública. 19. Realmente, não está explícito no Decreto exigência de controle a ser feito pelo órgão gerenciador da ata de registro de preços no que se refere aos atos dos demais órgãos que aderem a essa opção. 20. Entretanto, tal questão merece um tratamento aprofundado, uma vez que, o art. 3º § 2º, dispõe que caberá ao órgão gerenciador a prática de todos os atos de controle e administração do Sistema de Registro de Preços (SRP). Caberia aqui o entendimento, de que na condição de responsável por todos os atos de controle do SRP, o órgão gerenciador deveria atentar ao fato de que, havendo possibilidade de ocorrência de dano ao erário devido a uma falha na planilha de preços unitária apontada pelo órgão de controle, seria o caso de não permitir quaisquer adesões à ata. 21. De acordo com o art. 8o do Decreto n.o 3.931/01, a Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem. 22. Ainda segundo o § 3o do citado artigo, as aquisições ou
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contratações adicionais a que se refere o art. 8o não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços, definidos no momento em que o órgão gerenciador consolida as informações relativas à estimativa individual e total de consumo para os órgãos que se manifestam previamente para participar do registro de preços (Art. 3º, § 2º, inciso II). 23. Tal dispositivo da Lei, nos leva a outro questionamento. Ao permitir que cada entidade que solicite adesão à ata utilize 100% do quantitativo inicialmente registrado, na prática, o órgão gerenciador faz com que o valor da contratação se multiplique diversas vezes. No caso do pregão em análise, 62 entidades aderiram à ata de registro de preços. O valor estimado de contratações era de 32 milhões de reais. Se cada entidade pode utilizar, individualmente, 100% desse valor estimado, as contratações feitas junto à empresa vencedora do certame poderiam alcançar o valor de R$ 1.984.000.000 (um bilhão, novecentos e oitenta e quatro milhões de reais). 24. Entendo que este ponto merece atenção especial. A regra consagrada de vigência dos contratos administrativos estabelece um limite temporal para execução da avença (em geral, na vigência dos respectivos créditos orçamentários, ou seja, um ano), com possibilidade de prorrogações também limitadas (vide art. 57 da Lei no 8.666/93). Essa regra objetiva, primordialmente, exigir que a administração, periodicamente, retorne ao mercado, por meio de certames públicos, com vistas a aferir a possibilidade de obtenção de condições mais favoráveis para o fornecimento ou prestação de serviço pretendida. Além disso, quis o constituinte assegurar igualdade de condições a todos os concorrentes (inc. XXI, art. 37, CF), de forma a preservar a observância do inalienável princípio da competição, que norteia as contratações do poder público. As normas visam estimular a boa disputa, minimizar o risco da formação de cartéis e viabilizar, por conseqüência, a multiplicação de potenciais fornecedores. Procura-se impedir que uma mesma empresa se perenize na condição de contratada, a não ser que continue propiciando, comprovadamente nas licitações, a proposta mais vantajosa para a administração. 25. Contudo, na minha opinião, com o advento do registro de preço e da possibilidade de adesão sem limites à respectiva ata, pela estreita via do decreto regulamentar, criaram-se as condições para que o vencedor de uma única licitação celebre múltiplos contratos com órgãos da administração.Tal faculdade, se exercida, viola diretamente, na prática, os citados princípios constitucionais e legais, além de propiciar infringência aos da eficiência, impessoalidade e moralidade. 26. Penso que tal cenário demanda a atuação desta Corte no sentido de determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão central do sistema de serviços gerais do Governo Federal, sejam adotadas providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços, de forma a estabelecer limites para a adesão, pelos órgãos e entidades, a registros de preços realizados por outros, visando preservar os princípios que norteiam a administração pública. 27. O caso tratado nos presentes autos é ilustrativo da necessidade
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dessa medida, onde, repita-se, uma empresa contratada para prestar serviços a um custo estimado de R$ 32 milhões, pode executar, ao final, contratos da ordem de impressionantes R$ 2 bilhões. 28. Em relação ao item ‘f’ e ‘g’, o fato de o MS alertar o órgão que solicita a adesão à Ata de Registro de Preços quanto à observância da lei e solicitar comprovação da vantagem de tal adesão, o que aliado ao grande número de adesões reforçaria a adequada relação ‘custo x benefício’, ao meu ver, não é garantia de que os órgãos executarão suas contratações de forma regular. 29. Quanto ao item ‘i’, entendo que o curto período restante de validade da ata de registro de preços não é óbice para a concessão de medida cautelar. Se o entendimento é de que a planilha de preços possibilita a ocorrência de irregularidade que pode ocasionar dano ao erário, e visto que o Decreto n.o 3.931/01 não estabelece prazo mínimo de adesão anterior ao fim da vigência da ata, qualquer adesão que ocorra até tal data tem o potencial de ocasionar dano ao erário. 30. Finalmente, em relação ao item ‘j’, em nenhum momento o TCU afirmou que estaria efetivamente havendo jogo de planilha nas contratações efetuadas pelos órgãos que aderiram à ata de registro de preços. O pedido de medida cautelar deve-se ao risco potencial de tal prática. 31. Ainda, a afirmação do MS de que uma vez comprovada tal irregularidade, sem dúvida, ‘haveria necessidade da adoção de medida saneadora (cautelar) para a suspensão da utilização da referida Ata de Registro de Preços, bem como haveria a necessidade de alertar os demais órgãos públicos com vistas a alertar e coibir tal prática’ (fl. 12, parágrafo 15), está em consonância com o pedido da presente representação, uma vez que o Tribunal já detectou, no Acórdão 1927/2006 - 1a Câmara, a possibilidade de tal ocorrência. Conclusão 32. A conclusão obtida da análise das justificativas apresentadas pela Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde - CGRL/MS, é que as mesmas não são suficientes para afastar o risco advindo das adesões à Ata de Registro de Preços do Pregão n.º 16/2005. Essencialmente, a CGRL afirmou, em resposta à oitiva solicitada pelo Ministro-Relator, que não houve nenhuma constatação de irregularidade ou ocorrência de ‘jogo de planilhas’ na execução dos contratos efetuados pelo Ministério da Saúde em decorrência do Pregão no16/2005. 33. Entretanto, conclusão do TCU, no Acórdão n.o 1927/2006 - 1a Câmara, foi de que a planilha de preços de tal pregão permite a prática de jogo de planilhas, visto que os preços unitários estão distorcidos. Sendo este o objeto da presente representação, a saber, pedido de suspensão das adesões a ata de registro de preços do Pregão nº 16/2005, a afirmação de que no âmbito do Ministério da Saúde não resta constatada qualquer execução irregular não altera nosso entendimento de que em outros órgãos há possibilidade de ocorrer tal irregularidade, uma vez que o TCU afirmou que a planilha de preços está viciada.
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34. De forma que permanecem presentes nos autos os requisitos, destacados na instrução inicial, do fumus boni iuris, tendo em vista o fundado receio de lesão aos cofres públicos advinda das contratações resultantes das adesões à ata e do periculum in mora,considerando a grande quantidade de órgãos e entidades da administração pública que já aderiram à referida ata de registro de preços, existe a real possibilidade da adesão de mais órgãos durante os últimos dias de vigência da ata, o que aumentará o risco de lesão ao erário. 35. Desse modo, além da imediata suspensão de adesões à referida ata, em virtude das questões abordadas relacionadas com o controle que deve ser exercido pelo órgão gerenciador do registro de preços, cabe determinação ao Ministério da Saúde, para que em casos como este em análise, em que for constatada falha que possa comprometer a regular execução dos contratos dele advindos, suspenda, a qualquer momento, as adesão à respectiva ata. Tal orientação deve ser igualmente estendida aos demais órgãos e entidades da Administração Federal. 36. Finalmente, entendemos que a atual regulamentação do Sistema de Registro de Preços, por meio do Decreto n.º 3.931/01, ao permitir a adesão ilimitada de órgãos e entidades às atas de registro de preços, afronta o princípio da competição, uma vez que a partir de uma única licitação múltiplos contratos são celebrados, estendendo-se a cada participante o limite de 100% do quantitativo inicialmente registrado. Diante de tal constatação, propomos que seja determinado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão central do sistema de serviços gerais do Governo Federal, que reavalie as regras atualmente estabelecidas para o registro de preços, de forma a estabelecer limites para a adesão, pelos órgãos e entidades, aos registros de preços realizados por outros, visando preservar os princípios que norteiam a administração pública. Proposta de encaminhamento 37. Diante do exposto, submeto à consideração superior proposta de adoção das seguintes medidas: I) determinar, cautelarmente, nos termos do art. 276 do Regimento Interno/TCU, à Coordenação Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde - CGRL/MS, que suspenda as autorizações de adesão à ata de registro de preços do Pregão n.º 16/2005; II) determinar à CGRL/MS que, na condição de gerenciador de registro de preços, suspenda, a qualquer momento, as adesões à respectiva ata em que for constatada falha na licitação edital que possa comprometer a regular execução dos contratos dela advindos; III) determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que: a) oriente os órgãos e entidades da Administração Federal para que, na condição de gerenciador de registro de preços, quando forem detectadas falhas na licitação que possam comprometer a regular execução dos contratos advindos, abstenham-se de autorizar adesões à respectiva ata;
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b) adote providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto n.o 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão, pelos órgãos e entidades, a registros de preços realizados por outros, visando preservar os princípios que norteiam a administração pública; c) comprove, oportunamente, a este Tribunal, o cumprimento das determinações efetuadas nas alíneas ‘a’ e ‘b’; IV) arquivamento dos autos.” 6. Considerando que a Ata de Registro de Preços relativa ao Pregão SRP/MS 16/2005 teve sua vigência expirada no dia 3 de maio, expedi, em 8 de maio, despacho de fl. 36 tendo por prejudicada a adoção da cautelar. Todavia, ante a relevância da discussão levantada na instrução de mérito com relação aos aspectos polêmicos da sistemática de registro de preços, entendi por bem colher o pronunciamento do Ministério Público junto ao TCU. 7. Adiante, parte do parecer do Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé (fls. 38/42) em que é examinada a matéria de fundo tratada na representação: “Mediante Despacho de fls. 36/37, o Ministro-Relator declarou prejudicado o objeto da medida cautelar, uma vez que à época do Despacho a Ata de Registro de Preços relativa ao Pregão n. 16/2005 já não estava mais vigente. Todavia, entendeu que necessita análise a questão levantada pela 4ª Secex acerca da possibilidade de a licitante vencedora ter o valor de sua contratação com a Administração Pública multiplicada ‘de forma astronômica’, o que, em análise inicial aponta para violação dos princípios básicos que norteiam a licitação, como a igualdade de condições entre os concorrentes e a ampla competitividade. O Ministro-Relator levantou, ainda, outra questão que considerou padecer de análise pelo Tribunal: o fato de a Lei n. 8.666/1993 estabelecer a sistemática de registro de preços para a contratação de compras e o Decreto n. 3.931/2001 ampliar seu escopo para a contratação de serviços também. O primeiro ponto que passo a analisar é se, de fato, o Decreto nº. 3.931/2001 ampliou o alcance do Sistema de Registro de Preços previsto na Lei n. 8.666/1993. Permito-me transcrever trecho da obra ‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos’, do Prof. Marçal Justen Filho (Editora Dialética, 10a edição, pág. 148):
‘O entendimento se funda na compatibilidade entre o sistema de registro de preços e os contratos de prestação de serviço. Ainda que a Lei aluda apenas ao caso de registro para compras, não se pode vislumbrar alguma característica inerente quer à sistemática de registro, quer aos contratos de obra ou serviço, que inviabilize a generalização do sistema. O silêncio legislativo não pode, por isso, ser interpretado como vedação. Também não seria o caso de se aplicar o princípio da legalidade da atividade administrativa, no sentido de que a ausência de autorização representa interdição à atuação. Muitas vezes, inexiste autorização explícita, mas se pode extrair que o sistema normativo a outorga implicitamente. Assim, por exemplo, a Lei nº 8.666 não previu a possibilidade de pactuação de contratos administrativos atípicos ou inominados, mas tal se admite por força de interpretação sistemática’.
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Com efeito, a Lei nº 8.666/1993 não faz vedação à utilização do SRP para a contratação de serviços, em que pese ser expressa quanto à obrigatoriedade para a aquisição de compras, sempre que a utilização de tal sistema mostrar-se possível: ‘Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (...) II - ser processadas através de sistema de registro de preços (grifo nosso). Por sua vez, o Decreto nº 3.931/2001 (com as devidas alterações feitas pelo Decreto nº 4.342/2002), que regulamentou o sistema de registro de preços estabeleceu que esse sistema deve ser preferencialmente adotado nas aquisições de bens ou contratações de serviços que se enquadrem nas hipóteses previstas em seu art. 2º: Art. 2º Será adotado, preferencialmente, o SRP nas seguintes hipóteses: I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações freqüentes; II - quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições; III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; e IV - quando pela natureza do objeto não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.’ Dessa forma, o Decreto em questão não violou dispositivo legal, mas tão-somente deu ênfase a preferência da utilização do sistema de registro de preços mesmo para as contratações de serviços, sempre que tal sistema mostrar-se apropriado. Quanto à questão relativa à possibilidade de uma empresa possuir contratos que juntos totalizem valores bem acima da proposta ofertada no certame licitatório, é necessário, primeiramente, analisar os objetivos que o legislador pretendeu alcançar ao incluir, na Lei de Licitações e Contratos, o sistema de registro de preços. Não há dúvidas que, dentre esses objetivos, estão a celeridade e a economia. A celeridade fica caracterizada pelo fato de não ser necessário orçamento prévio para a utilização do SRP. Assim, a Administração pode realizar a licitação e aguardar a liberação dos recursos para efetivar a contratação da empresa vencedora do certame. Esta vantagem toma maior relevância ao se considerar que, muitas vezes, o Congresso Nacional não aprova a Lei Orçamentária antes do final
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do exercício anterior. A economia é decorrente, principalmente, da realização de um único certame licitatório para diversas contratações. Dessa forma, Marçal Justen Filho explica, in ‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos’, que, utilizando o SRP, ao se deparar com a necessidade de realizar aquisições reiteradas e contínuas de produtos semelhantes, a Administração não precisa realizar uma nova licitação para cada aquisição, bastando um único procedimento licitatório. Pelas vantagens que o SRP apresenta, o Tribunal de Contas da União proferiu, por diversas vezes, recomendações/determinações a órgãos e entidades com o fim de estimular a utilização dessa sistemática. Dentre os Acórdãos proferidos pode-se citar: Acórdãos Plenário ns.158/2003, 1365/2003 e 214/2006; Acórdãos Primeira Câmara ns. 1586/2003, 2366/2003, 2521/2003 e 2582/2005. Nesse contexto, o fato de um órgão ou entidade poder aderir à ata de registro de preços, ou seja, poder pegar ‘carona’, é um dos fatores que concorrem para que o SRP confira celeridade e economia aos processos de aquisição e contratação. Ocorre que, nem a Lei de Licitações e Contratos, nem o Decreto n. 3.931/2001, estabeleceram limites para o número de ‘caronas’, mas tão-somente, o quantitativo máximo que cada órgão/entidade que aderir à de registro de preços pode contratar. Na verdade, considerando o disposto no § 3o do art. 15 da Lei n. 8.666/1993, caberia ao Decreto estabelecer limites às contratações dos ‘caronas’. Alinho-me ao entendimento da Unidade Técnica no sentido de que a permissão de um ilimitado número de adesões às atas de registro de preços pode afrontar os princípios da competição e da igualdade de condições entre os competidores. Ademais, utilizando-se como exemplo o caso em questão, não parece razoável considerar que uma licitante que apresentou proposta de R$ 32 milhões possa celebrar contratos com a Administração Pública que totalizem quase R$ 2 bilhões. De fato, caso todas as possíveis contratações ocorressem tendo como objeto as quantidades máximas registradas na ata, também restaria claro a afronta aos princípios da moralidade e da impessoalidade. Considerando o disposto no § 3º do art. 15 da Lei n. 8.666/1993, entendo que a limitação para a adesão às atas de registro de preços deve ser estabelecida em Decreto. Assim, este membro do Ministério Público manifesta-se em concordância com as propostas apresentadas pela Unidade Técnica nos itens II e III constantes da fl. 33, já transcritas neste parecer.” É o Relatório. Voto do Ministro Relator De início, considero que a presente representação merece ser conhecida, por preencher os requisitos de admissibilidade. 2. Com relação aos pontos levantados inicialmente pela unidade técnica, acerca da situação específica da Ata de Registro de Preços relativa ao
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Pregão SRP/MS 16/2005, a questão resta prejudicada tendo em vista a expiração de sua validade ocorrida em 3 de maio do corrente. 3. Quanto às questões de fundo em discussão no que se refere às fragilidades identificadas na sistemática de registro de preços, tenho-as por pertinentes. 4. Entendo, na mesma linha defendida pelo Ministério Público, que o Decreto nº 3.931/2001 não se mostra incompatível com a Lei no 8.666/93 no que tange à utilização do registro de preços tanto para serviços como para compras. Ademais, o art. 11 da Lei nº 10.520/2002 admite a utilização do sistema de registro de preços previsto no art. 15 da Lei de Licitações nas contratações de bens e serviços comuns. 5. O parecer do Parquet ilustra esse ponto com abalizada doutrina que interpreta o sistema normativo de modo a demonstrar a compatibilidade entre o registro de preços e os contratos de prestação de serviços, consoante transcrito no Relatório que antecede este Voto. Ademais, lembra o ilustre Procurador que em diversos julgados o Tribunal expediu determinações/recomendações com a finalidade de estimular a utilização da sistemática de registro de preços por parte dos órgãos da Administração Pública. 6. Diferente é a situação da adesão ilimitada a atas por parte de outros órgãos. Quanto a essa possibilidade não regulamentada pelo Decreto nº 3.931/2001, comungo o entendimento da unidade técnica e do Ministério Público que essa fragilidade do sistema afronta os princípios da competição e da igualdade de condições entre os licitantes. 7. Refiro-me à regra inserta no art. 8º, § 3º, do Decreto no 3.931, de 19 de setembro de 2001, que permite a cada órgão que aderir à Ata, individualmente, contratar até 100% dos quantitativos ali registrados. No caso em concreto sob exame, a 4a Secex faz um exercício de raciocínio em que demonstra a possibilidade real de a empresa vencedora do citado Pregão 16/2005 ter firmado contratos com os 62 órgãos que aderiram à ata, na ordem de aproximadamente 2 bilhões de reais, sendo que, inicialmente, sagrou-se vencedora de um único certame licitatório para prestação de serviços no valor de R$ 32,0 milhões. Está claro que essa situação é incompatível com a orientação constitucional que preconiza a competitividade e a observância da isonomia na realização das licitações públicas. 8. Para além da temática principiológica que, por si só já reclamaria a adoção de providências corretivas, também não pode deixar de ser considerada que, num cenário desses, a Administração perde na economia de escala, na medida em que, se a licitação fosse destinada inicialmente à contratação de serviços em montante bem superior ao demandado pelo órgão inicial, certamente os licitantes teriam condições de oferecer maiores vantagens de preço em suas propostas. 9. A propósito do comentário acima, trago em reforço a lição do Prof. Marçal Justen Filho, (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 11ª ed.) em que comenta a necessidade de se contar com uma
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precisa definição dos quantitativos mínimos e máximos das compras ou serviços a serem licitados, de modo a garantir estabilidade ao certame no que se refere à formação dos preços:
“É imperioso determinar os quantitativos máximos cuja aquisição se prevê no período de um ano. Mas, além disso, deverão estabelecer-se os quantitativos para cada aquisição individual. Por outro lado, não se pode admitir formulação genérica para os lotes. Não será válida previsão de que os quantitativos em cada aquisição serão fixados discricionariamente, sem qualquer limite, pela Administração. Será defeituoso, por exemplo, o edital que estabelecer que a Administração poderá requisitar o fornecimento de lotes entre um quilograma e dez toneladas. Ora, isso inviabiliza a formação de preços, atemoriza os fornecedores diligentes e estimula os imprudentes, além de ter outros efeitos como se verá abaixo. Em suma, a adoção de registro de preços não significa afastar a previsão de que os editais devem descrever de modo preciso o objeto da licitação.
Ou seja, o sistema de registro de preços não pode gerar a ampliação dos custos de transação para o particular. A incerteza sobre quantitativos mínimos e máximos se reflete no afastamento dos empresários sérios e na elevação dos preços ofertados à Administração. Basta um pequeno exemplo para evidenciar o problema. É possível formular um juízo aplicável a qualquer objeto, numa sociedade industrial razoavelmente desenvolvida. Trata-se do princípio da escala, que significa que quanto maior a quantidade comercializada tanto menor o preço unitário dos produtos fornecidos. Assim, o preço unitário não será o mesmo para fornecer um quilo de açúcar ou dez toneladas. Se não for estabelecido um lote mínimo para requisição, o particular se verá num dilema econômico invencível. Seus custos serão diversos em função das quantidades. O resultado será a formulação de preços médios. Logo, sempre que a Administração formular requisição de lotes de maior dimensão, acabará pagando valor superior ao que poderia ter obtido - se o licitante dispusesse da informação sobre a dimensão dos lotes.
Dito de outro modo, a Administração deve aproveitar o sistema de registro de preços para obter preços por atacado, evitando os preços de retalho. Para tanto, tem de estabelecer lotes mínimos que permitam aos potenciais interessados formular a proposta mais vantajosa.
Por outro lado, a fixação de quantitativos máximos é imposição essencial, derivada das normas orçamentárias, do princípio da isonomia e da economicidade.” 10. Vê-se, portanto, que a questão reclama providência corretiva por parte do órgão central do sistema de serviços gerais do Governo Federal, no caso, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, razão pela qual, acompanhando os pareceres emitidos nos autos, firmo a conclusão de que o Tribunal deva emitir as determinações preconizadas pela 4ª Secex, no intuito de aperfeiçoar a sistemática de registro de preços, que vem se mostrando eficaz método de aquisição de produtos e serviços, de modo a prevenir aberrações tais como a narrada neste processo. 11. Faço pequeno acréscimo para incluir a Casa Civil da Presidência da República entre os destinatários da deliberação que vier a ser adotada, visto que compete ao Chefe do Executivo Federal a expedição do Decreto regulamentador. Ante o exposto, Voto no sentido de que o Tribunal adote a
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deliberação que ora submeto a este Plenário. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 1ª de agosto de 2007. VALMIR CAMPELO Ministro-Relator Acórdão VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação da 4ª Secex, apresentada com base no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno, acerca de possíveis irregularidades na ata de registro de preços do Pregão no 16/2005, da Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Saúde, consoante o decidido no Acórdão no 1927/2006-1a Câmara. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante das razões expostas pelo Relator, em: 9.1. conhecer da presente representação por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, e considerá-la parcialmente procedente; 9.2. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que: 9.2.1. oriente os órgãos e entidades da Administração Federal para que, quando forem detectadas falhas na licitação para registro de preços que possam comprometer a regular execução dos contratos advindos, abstenham-se de autorizar adesões à respectiva ata; 9.2.2. adote providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto n.o 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão a registros de preços realizados por outros órgãos e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática, tal como a hipótese mencionada no Relatório e Voto que fundamentam este Acórdão; 9.2.3. dê ciência a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, das medidas adotadas para cumprimento das determinações de que tratam os itens anteriores; 9.3. determinar à 4ª Secex que monitore o cumprimento deste Acórdão; 9.4. dar ciência deste Acórdão, Relatório e Voto, ao
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Ministério da Saúde, à Controladoria Geral da União e à Casa Civil da Presidência da República. Quorum 13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo (Relator), Guilherme Palmeira, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro. 13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa. Publicação Ata 32/2007 - Plenário Sessão 01/08/2007 Aprovação 02/08/2007 Dou 03/08/2007 -