expediente : 4370-2019-servir/tsc impugnante : entidad

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres” “Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

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EXPEDIENTE : 4370-2019-SERVIR/TSC IMPUGNANTE : HENRY CRISANTO QUISPE ENTIDAD : UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE MORROPON RÉGIMEN : LEY Nº 29944 MATERIA : RÉGIMEN DISCIPLINARIO

CESE TEMPORAL POR SIETE (7) MESES SIN GOCE DE REMUNERACIONES

SUMILLA: Se declara la NULIDAD de la Resolución Directoral Nº 002555, del 26 de julio de 2019, y de la Resolución Directoral Nº 002707, del 27 de agosto de 2019, emitidas por la Dirección del Programa Sectorial III de la Unidad de Gestión Educativa Local de Morropón; por haberse vulnerado el debido procedimiento administrativo. Lima, 18 de octubre de 2019 ANTECEDENTES 1. Sobre la base del Informe Preliminar Nº 041-2019-GOB-REG-PIURA-DREP-UGEL-M-

CPPADD-ST, la Dirección de Programa Sectorial III de la Unidad de Gestión Educativa de Morropón, en adelante la UGEL, a través de la Resolución Directoral Nº 002555, del 26 de julio de 20191, resolvió instaurar procedimiento administrativo disciplinario al señor HENRY CRISANTO QUISPE, Director de la Institución Educativa “Enrique López Albujar” – Centro Poblado Barrios – Distrito San Juan de Bigote, en adelante el impugnante, por la presunta comisión de las siguientes conductas:

(i) No habría informado a la UGEL, la Policía Nacional o el Ministerio Público, dentro de veinticuatro (24) horas de conocido el caso, sobre la denuncia referida a la violencia sexual en agravio de la menor de iniciales T.I.B.R (14), estudiante del tercer grado de secundaria.

(ii) Habría permitido la inasistencia en horas de trabajo del personal de vigilancia de la Institución Educativa, y autorizar a terceros no contratados por la Entidad a que ejerzan las funciones del personal de vigilancia.

Por los hechos señalados en el numeral anterior, se le imputó al impugnante el presunto incumplimiento del numeral 7.1.2 de la Directiva Nº 019-2012-MINEDU/VMGI-OET “Lineamientos para la prevención y protección de las y los

1 Notificada al impugnante el 31 de julio de 2019.

RESOLUCIÓN Nº 002359-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala

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estudiantes contra la violencia ejercida por personal de las Instituciones Educativas”, aprobada mediante Resolución Ministerial Nº 0519-2012-ED2, y de los numerales 7.4.3, 8.1.1, 8.1.2 y 8.1.3 de la “Norma para la contratación administrativa de servicios del personal de las intervenciones y acciones pedagógicas, en el marco de los Programas Presupuestales 0090, 0091, 0106 y 0107 para el año 2019”, aprobada mediante Resolución Viceministerial Nº 030-2019-MINEDU3; con lo cual habría incurrido en la falta de carácter disciplinario

2 Directiva Nº 019-2012-MINEDU/VMGI-OET “Lineamientos para la prevención y protección de las y

los estudiantes contra la violencia ejercida por personal de las Instituciones Educativas”, aprobada mediante Resolución Ministerial Nº 0519-2012-ED

“7. SOBRE LAS DENUNCIAS 7.1 Presentación de la denuncia.- (…)

La denuncia puede ser presentada en forma verbal o escrita y tendrán calidad de declaración Jurada; teniendo en cuenta las siguientes precisiones: a) En el caso de la denuncia verbal, esta se podrá asentar ante el Director de la Institución Educativa, quien convocará a los padres de familia de la víctima, y levantará un acta simple que registre la fecha, los hechos denunciados, su firma y la del padre y/o madre de familia, disponiendo simultáneamente las medidas de protección y atención necesarias. El acta deberá remitirse a la UGEL correspondiente en el plazo de 24 horas de asentada. Seguidamente, se remitirá la denuncia ante el Ministerio Público o a la Policía Nacional del Perú. (…)”.

3 Norma para la contratación administrativa de servicios del personal de las intervenciones y acciones pedagógicas, en el marco de los Programas Presupuestales 0090, 0091, 0106 y 0107 para el año 2019”, aprobada mediante Resolución Viceministerial Nº 030-2019-MINEDU

“7. DISPOSICIONES ESPECÍFICAS 7.4 PRÓRROGA Y RENOVACIÓN DE CONTRATO

(…) 7.4.3 Es facultad de la DRE o la UGEL que tiene la condición de UE evaluar el desempeño de las funciones del contrato CAS para definir su prórroga o renovación. Dicha evaluación estará a cargo de los directivos o jefes de quienes dependan el personal CAS, los cuales elaborarán sus respectivos informes y los pondrán en conocimiento de la Oficina de Recursos humanos o de la que haga sus veces para tramitar la prórroga o renovación de los contratos CAS o, en su defecto, informar sobre la no prórroga o no renovación debiendo cumplirse con los plazos establecidos en el artículo 5 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1057. 8. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS 8.1 Para el caso de los puestos en II.EE JEC, además de lo antes señalado, se deberá considerar lo siguiente: 8.1.1.- El reporte de control de asistencia y permanencia del personal CAS será remitido por el Director de la I.E a la DRE o a la UGEL, según corresponda. 8.1.2.- El personal CAS se encontrará bajo la supervisión del Director de la I.E donde desempeñe sus funciones, quien tendrá la calidad de jefe inmediato superior. 8.1.3 La evaluación de desempeño del personal contratado será realizada por el Director de la I.E y por un padre de familia del CONEI en calidad de veedor, para cuyo efecto el MINEDU brindará los instrumentos necesarios”. (…)”.


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tipificado en el literal a) del artículo 48º de la Ley Nº 29944 - Ley de Reforma Magisterial4.

2. El 7 de agosto de 2019, el impugnante presentó sus descargos, argumentando lo siguiente:

i) En relación a la estudiante de iniciales T.I.B.R, las coordinaciones se

efectuaron de forma verbal, siendo atendida por la Coordinadora de Tutoría y la psicóloga del plantel.

ii) No se comunicó de forma inmediata a la UGEL, porque se debió corroborar los hechos con la madre de la estudiante, la cual no prestó su declaración.

iii) En algunas oportunidades los vigilantes no podían llegar a tiempo, porque el acceso al caserío de Barrios se encontraba dañado en varios puntos. Debido a ello, se coordinaba permisos para los retrasos y se requería apoyo de terceros para que cubran los puestos.

3. Mediante Resolución Directoral Nº 002707, del 27 de agosto de 20195, la Dirección

del Programa Sectorial III de la UGEL resolvió imponer al impugnante la medida disciplinaria de cese temporal por siete (7) meses sin goce de remuneraciones, al haberse acreditado los hechos imputados y comprobado la comisión de la falta prevista en el literal a) del artículo 48º de la Ley Nº 29944.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

4. Al no encontrarse conforme con la decisión de la Entidad, el 11 de septiembre de 2019, el impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución Directoral Nº 002707, solicitando se declare su nulidad, de acuerdo a los siguientes argumentos: (i) No se ha identificado a las personas que faltan a su centro de trabajo ni

aquellas personas que los reemplazaron. (ii) La denuncia ante el Ministerio Público, corresponde a los padres de la menor

agraviada de iniciales T.I.B.R. (iii) No ha causado perjuicio a la alumna agraviada.

4 Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial

“Articulo 48 º.-Cese Temporal (…) También se consideran faltas o infracciones graves, pasibles de cese temporal, las siguientes: (…) a) Causar perjuicio al estudiante y/o a la Institución Educativa. (…)”.

5 Notificada al impugnante el 28 de agosto de 2019.


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(iv) No se ha valorado adecuadamente sus descargos. (v) No se ha puesto en riesgo la integridad de los alumnos.

5. Con Oficio Nº 1824-2019/GRP-1397, la Dirección del Programa Sectorial III de la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación interpuesto por el impugnante, así como los antecedentes que dieron origen al acto impugnado.

6. A través de los Oficios Nos 10287 y 10288-2019-SERVIR/TSC, la Secretaría Técnica del Tribunal informó a la Entidad y al impugnante, respectivamente, la admisión del recurso de apelación

ANÁLISIS De la competencia del Tribunal del Servicio Civil 7. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10236, modificado

por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20137, el Tribunal tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

6 Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,

Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos “Artículo 17º.- Tribunal del Servicio Civil

El Tribunal del Servicio Civil - el Tribunal, en lo sucesivo - es un órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema. El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Conoce recursos de apelación en materia de: a) Acceso al servicio civil; b) Pago de retribuciones; c) Evaluación y progresión en la carrera; d) Régimen disciplinario; y, e) Terminación de la relación de trabajo. El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contenciosa administrativa. Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.

7 Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

“CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos”.


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8. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC8, precedente de observancia obligatoria sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

9. Posteriormente, en el caso de las entidades del ámbito regional y local, el Tribunal

asumió, inicialmente, competencia para conocer los recursos de apelación que correspondían sólo a la materia de régimen disciplinario, en virtud a lo establecido en el artículo 90º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil9, y el artículo 95º de su reglamento general, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM10; para aquellos recursos de apelación interpuestos a partir del 1 de julio de 2016, conforme al comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de SERVIR y publicado en el Diario Oficial “El Peruano”11, en atención al acuerdo del Consejo Directivo del 16 de junio de 201612.

8 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010. 9 Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil

“Artículo 90º.- La suspensión y la destitución La suspensión sin goce de remuneraciones se aplica hasta por un máximo de trescientos sesenta y cinco (365) días calendario previo procedimiento administrativo disciplinario. El número de días de suspensión es propuesto por el jefe inmediato y aprobado por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces, el cual puede modificar la sanción propuesta. La sanción se oficializa por resolución del jefe de recursos humanos o quien haga su veces. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil. La destitución se aplica previo proceso administrativo disciplinario por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces. Es propuesta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y aprobada por el titular de la entidad pública, el cual puede modificar la sanción propuesta. Se oficializa por resolución del titular de la entidad pública. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil”.

10 Reglamento de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM “Artículo 95º.- Competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en segunda instancia De conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad del Servicio Civil, rectora del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la autoridad competente para conocer y resolver el recurso de apelación en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil, con excepción del recurso de apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por el jefe de recursos humanos, según el artículo 89 de la Ley. La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre el recurso de apelación agota la vía administrativa”.

11 El 1 de julio de 2016. 12 Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,

Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos “Artículo 16º.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo

Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo: a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general; b) Aprobar la política general de la institución;


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10. Sin embargo, es preciso indicar que a través del Comunicado de SERVIR publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 29 de junio de 2019, en atención a un nuevo acuerdo de su Consejo Directivo13, se hizo de público conocimiento la ampliación de competencias del Tribunal en el ámbito regional y local, correspondiéndole la atención de los recursos de apelación interpuestos a partir del lunes 1 de julio de 2019, derivados de actos administrativos emitidos por las entidades del ámbito regional y local, en lo que respecta al resto de materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, y terminación de la relación de trabajo; esto es, asumió la totalidad de su competencia a nivel nacional, tal como se puede

c) Aprobar la organización interna de la Autoridad, dentro de los límites que señala la ley y el Reglamento de Organización y Funciones; d) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del sistema; e) Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los nombramientos y remociones de los demás cargos directivos; f) Nombrar, previo concurso público, aceptar la renuncia y remover a los vocales del Tribunal del Servicio Civil; g) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil; h) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos; i) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución; j) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y k) Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema”.

13 Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1450

“Artículo 16.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo: a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general y/o de alcance nacional; b) Aprobar las normas de desarrollo del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos; c) Aprobar la política general de SERVIR; d) Aprobar el Presupuesto Institucional, los Estados Financieros, el Balance General, el Plan Estratégico Institucional y el Plan Operativo Institucional; e) Aprobar la organización interna de SERVIR, el funcionamiento del Consejo Directivo y el desarrollo de las funciones de las gerencias y de órganos que se requieran para el ejercicio de sus funciones, dentro de los límites que señala la ley y el Reglamento de Organización y Funciones; f) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del sistema; g) Designar y remover, a propuesta del Presidente Ejecutivo de SERVIR, al Gerente General de SERVIR, en los términos que apruebe el Consejo, y aprobar las incorporaciones por concurso público y desvinculaciones de los demás Gerentes, Directores y Jefes; h) Aprobar la designación, previo concurso público, aceptar la renuncia y aprobar la remoción de los vocales del Tribunal del Servicio Civil; i) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil; j) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos; k) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución; l) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y, m) Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema.”


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apreciar en el siguiente cuadro:

COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL

2010 2011 Recursos de apelación

interpuestos a partir del 1 de julio de 2016

Recursos de apelación interpuestos a partir del

1 de julio de 2019

PRIMERA SALA Gobierno Nacional (todas las materias)

AMBAS SALAS Gobierno Nacional (todas las materias)

AMBAS SALAS Gobierno Nacional (todas las materias)

Gobierno Regional y Local (solo régimen disciplinario)

AMBAS SALAS Gobierno Nacional y

Gobierno Regional y Local (todas las materias)

11. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última

instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo en los tres (3) niveles de gobierno (Nacional, Regional y Local), con la resolución del presente caso asume dicha competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder Judicial.

12. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del

debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de apelación.

Del régimen disciplinario aplicable

13. De la revisión de la documentación que obra en el expediente, se aprecia que el

impugnante presta servicios como docente bajo las disposiciones de la Ley Nº 29944; por lo que esta Sala considera que son aplicables al presente caso la referida Ley y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2013-ED, y cualquier otro documento de gestión por el cual se establezcan funciones, obligaciones, deberes y derechos para el personal de la Entidad.

De la observancia del debido procedimiento administrativo, el derecho de defensa y la motivación de actos administrativos 14. El numeral 3) del artículo 139º de la Constitución Política del Perú establece, como

principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios “(…) no sólo se limitan a las formalidades propias de un procedimiento


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judicial, sino que se extiende a los procedimientos administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos (…)”14.

15. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional manifiesta que “(…)el derecho

reconocido en la referida disposición “(...) no sólo tiene una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8º de la Convención Americana (...)”15.

16. Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la Ley Nº 27444, reconoce a

los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten16.

14Fundamento 2 de la Sentencia emitida en el expediente Nº 02678-2004-AA. 15Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC. 16Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.


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17. En el caso de los procedimientos administrativos disciplinarios, como el que concita el presente análisis, la exigencia del respeto irrestricto de tales derechos y garantías adquiere una dimensión mayor, toda vez que en ellos “los derechos de los administrados son más profundamente influidos por la decisión de la Administración”17. Así, el Tribunal Constitucional ha expresado que: “los poderes públicos, en general, tienen un deber especial de protección de los derechos fundamentales de la persona. Tal deber de protección exige la actuación positiva de aquéllos. Tratándose de órganos administrativos, tal función comprende todas aquellas actuaciones positivas que la Constitución o las leyes le atribuyen para la protección de los derechos fundamentales, tanto frente a actos del propio Estado como respecto a los provenientes de particulares. En consecuencia, si un órgano administrativo omite el cumplimiento de la actuación positiva destinada a la protección de derechos fundamentales de la persona frente a actos del propio Estado o de particulares, habrá incurrido en la omisión de su deber de protección de derechos fundamentales y, en consecuencia, los habrá afectado”. [Exp. Nº 5637-2006-PA/TC FJ 11]18.

18. Finalmente, respecto al ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria, debe decirse que el Tribunal Constitucional también ha emitido pronunciamiento señalando que “(…) está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman”19.

19. Por lo que se puede concluir que las entidades públicas, al hacer ejercicio de su potestad sancionadora, están obligadas a respetar el debido procedimiento administrativo y las garantías que de él se desprenden; de lo contrario el acto administrativo emitido soslayando tal derecho carecería de validez.

20. Bajo esta premisa, tenemos que el principio de legalidad, reconocido en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece que “Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los

17RUBIO CORREA, Marcial. El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima:

2006, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. p. 220. 18Fundamento 11 de la sentencia emitida en el expediente Nº 5637-2006-PA/TC. 19Fundamento 6 de la sentencia emitida en el Expediente Nº 1003-98-AA/TC.


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que les fueron conferidas”. En tal contexto, la sujeción a dicho principio obliga a las entidades estatales a realizar solo aquello que esté expresamente normado, lo que es una garantía para los administrados frente a cualquier actuación arbitraria. En idéntico sentido, el ejercicio de la potestad administrativa para resolver los recursos y solicitudes planteadas por los administrados está delimitado por el conjunto de normas y principios que constituyen el marco de actuación de la Administración.

21. De ahí que, diferencia de lo que sucede con los particulares, a quienes rige el

principio de autonomía de la voluntad, en aplicación del principio de legalidad, la Administración Pública debe encausar su actuar solo cuando se encuentre habilitada por norma legal específica. En otros términos, mientras que los particulares están habilitados de hacer todo lo que la ley no prohíbe, las entidades que integran la Administración Pública, entre las cuales se encuentra la Entidad, solo puede hacer lo que la ley expresamente les permite.

22. Conviene entonces recordar que cuando el principio de legalidad establece que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y el derecho, obliga a toda entidad pública a acatar las disposiciones legales que reconozca nuestro ordenamiento jurídico en su integridad.

23. El principio de tipicidad constituye una dimensión del principio de legalidad, y que

en el marco de los procedimientos administrativos disciplinarios ha sido previsto en el numeral 4 del artículo 248º del TUO la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, donde se establece que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva u análoga.

24. El Tribunal Constitucional, en relación al principio de tipicidad ha señalado que “se

constituye como la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta, resultando éste el límite que se impone al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción de una determinada disposición legal”20. Agrega que: “la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, la conductas deben estar exactamente

20Fundamento 11 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el expediente Nº 06301-

2006-AA/TC.


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delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al «arbitrio» de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada”.

25. Por su parte, Morón Urbina21 afirma que “la determinación de si una norma sancionadora describe con suficiente grado de certeza la conducta sancionable, es un asunto que debe ser resuelto de manera casuística, pero es importante tener en cuenta que la tipificación es suficiente «cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra». Pero además, dicho autor resalta que “el mandato de tipificación, que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad cuando realiza la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”.

26. De esta manera, el principio de tipicidad constituye un límite a la potestad

sancionadora del Estado que exige, cuando menos:

(i) Que, las normas que prevean faltas, si bien no tengan una precisión absoluta, describan con suficiente grado de certeza la conducta sancionable.

(ii) Que, las entidades públicas, tanto al momento de iniciar un procedimiento administrativo disciplinario, como al momento de resolver la imposición de una sanción, señalen de manera expresa cuál es la norma o disposición que se ha incumplido.

(iii) Que, las autoridades del procedimiento realicen una operación de subsunción, expresando así los fundamentos por los que razonablemente el hecho imputado se adecua al supuesto previsto como falta. Como es lógico, la descripción legal deberá concordar con el hecho que se atribuye al servidor.

Cabe precisar que el listado de obligaciones que derivan de la observancia del principio de tipicidad, es meramente enunciativo, de tal forma, podrían presentarse otras obligaciones para la entidad sancionadora que redunden en el respeto pleno del principio de tipicidad.

21MORÓN URBINA, Juan Carlos. Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la

Administración Pública en la ley peruana. En: Advocatus, número 13, Lima, 2005, p. 8.


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27. Por otro lado, la debida motivación, en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico, constituye un requisito de validez del acto administrativo22 que se sustenta en la necesidad de “permitir apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad en la actuación pública”23; por lo que no son admisibles como tal la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto, tal como se desprende del numeral 4 del artículo 3º y del numeral 6.3 del artículo 6º del TUO de la Ley Nº 27444.

28. El incumplimiento del deber de motivación del acto administrativo comprende dos supuestos principales: la carencia absoluta de motivación y la existencia de una motivación insuficiente o parcial. En el segundo caso, por tratarse de un vicio no trascendente, prevalece la conservación del acto a la que hace referencia el artículo 14º del TUO de la Ley Nº 2744424. En el primero, al no encontrarse dentro del supuesto de conversación antes indicado, el efecto es la nulidad de pleno

22Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General,

aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo 3º.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: (…) 4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y

conforme al ordenamiento jurídico”. 23Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General,

aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo 6º.- Motivación del acto administrativo (…) 6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de

fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto”. No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto. No constituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios o de la aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho acto. Dicha apreciación distinta debe conducir a estimar parcial o totalmente el recurso presentado contra el acto impugnado.

24Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS

“Artículo 14º.- Conservación del acto 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea

trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.

14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: 14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la

motivación. 14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial”.


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derecho del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 10º del mismo TUO25.

29. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha precisado que “El derecho a la debida motivación de las resoluciones importa que los jueces, al resolver las causas, expresen las razones o justificaciones objetivas que los llevan a tomar una determinada decisión. Esas razones, por lo demás, pueden y deben provenir no sólo del ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso, sino de los propios hechos debidamente acreditados en el trámite del proceso”26.

30. En función a ello, la motivación de resoluciones permite “evidenciar que el fallo es una decisión razonada en términos de Derecho y no un simple y arbitrario acto de voluntad de quien está llamado a juzgar, en ejercicio de un rechazable -en nuestra opinión- absolutismo judicial”27.

31. Siguiendo esa línea argumentativa, el Tribunal Constitucional ha expuesto también que “El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso”28

32. De igual manera, el máximo intérprete de la constitución estableció que “no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales”29. De tal manera, precisó que el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la motivación de resoluciones, se encuentra delimitado por los siguientes supuestos30:

25Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General,

aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo 10º.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los

supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14”. 26Fundamento 2 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Exp. Nº 01480-2006-AA/TC. 27MILLIONE, Cirio. El derecho a obtener una resolución de fondo en la jurisprudencia del Tribunal

Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal Constitucional Español, Universidad de Córdova, p. 16 28Fundamento 7 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Exp. Nº 00728-2008-

PHC/TC. 29Ibídem. 30Ibídem.


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a) Inexistencia de motivación o motivación aparente; b) Falta de motivación interna del razonamiento; c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas; d) La motivación insuficiente; e) La motivación sustancialmente incongruente; y, f) Motivaciones cualificadas

33. En virtud de la calificación antes descrita, el Tribunal Constitucional ha definido a motivación aparente del siguiente modo: “a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico”31.

34. En resumen, cuando se presenta un defecto de motivación, la afectación del derecho de defensa es un efecto propio por impedir que el servidor pueda conocer los argumentos por los cuales es sancionado, tanto en aspectos fácticos como jurídicos.

Sobre el caso materia de análisis 35. En el presente caso, se aprecia que mediante Resolución Directoral Nº 002555 y

Resolución Directoral Nº 002707, la UGEL le inició procedimiento administrativo disciplinario y sancionó al impugnante por los hechos señalados en el numeral 1 de la presente resolución, atribuyéndole como falta disciplinaria la prevista en el literal a) del artículo 48º de la Ley Nº 29944 referida a “Causar perjuicio al estudiante y/o a la Institución Educativa”.

36. Sobre el particular, es importante señalar que para la configuración de esta falta

es preciso que concurran dos elementos copulativos, uno de tipo objetivo y otro de tipo subjetivo. En cuanto al primer elemento, está referido a la acción concreta del infractor, que es la de “causar perjuicio”. Por otro lado, el elemento subjetivo está compuesto por los sujetos en los que recae el acto lesivo que forma parte del primer elemento, que en este caso puede ser el estudiante y/o la institución educativa.

31Literal a) del fundamento 7 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Exp. Nº 00728-

2008-PHC/TC.


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37. Queda claro que ambos elementos son copulativos, tal es así que ante la ausencia de uno de ellos, entonces la falta no se configura. La relevancia de lo indicado se encuentra en el hecho que el daño producido hacia un tercero no configura la falta (ausencia del elemento subjetivo), lo mismo que ocurre cuando se presenta un actuar ilegal del servidor pero con ausencia de perjuicio al estudiante o a la institución educativa (ausencia del elemento objetivo).

38. En ese sentido, se aprecia que la falta de causar perjuicio al estudiante y/o institución educativa necesariamente requiere de un resultado para su configuración, esto es, que se haya producido un perjuicio ya sea a los estudiantes o a la institución educativa. Por esa razón, podemos inferir que no basta un mero incumplimiento de deberes u obligaciones por parte de los servidores para que se configure esta falta, sino que este incumplimiento, además, debe haber causado algún perjuicio.

39. Ahora bien, de la revisión de los antecedentes del acto impugnado se advierte que los hechos imputados al impugnante se vinculan a la afectación de la alumna de iniciales T.I.B.R, por no remitir información a la Entidad sobre actos de violencia sexual en su contra; asimismo, por haber permitido la inasistencia del personal de vigilancia y autorizado a terceros no contratados a que ejerzan las funciones de vigilancia.

40. Respecto a la primera imputación, la UGEL ha señalado que el perjuicio consistiría

en la falta de atención oportuna relacionada con medidas de protección y soporte emocional a la menor de iniciales T.I.B.R.; asimismo, porque habría generado que la investigación no se inicie en los plazos establecidos por la respectiva normatividad; sin embargo, de la documentación que obra en el expediente administrativo no se puede determinar, de forma concreta, como se ha producido el perjuicio que se atribuye al impugnante.

41. Por su parte, en relación a la segunda imputación, la UGEL ha señalado que el impugnante puso en riesgo latente a los estudiantes por la permanencia de personas ajenas a la Institución Educativa. Sobre el particular, se debe precisar que el riesgo latente no es un perjuicio concreto, sino una posibilidad de que se produzca un daño, por lo que no es posible considerar a un riesgo como un perjuicio, no calificando dicha situación como una falta enmarcada dentro del literal a) del artículo 48º de la Ley Nº 29444.

42. De lo expuesto, se aprecia que la UGEL ha vulnerado el principio de tipicidad al

imputar al impugnante una falta que no encuadra íntegramente los hechos atribuidos; y el derecho a la debida motivación al contener una motivación aparente toda vez que no se ha determinado la concurrencia de los elementos


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objetivo y subjetivo para la configuración de la falta tipificada en el literal a) del artículo 48º de la Ley Nº 29444.

43. Cabe recordar que el solo incumplimiento de obligaciones no determina la

concurrencia de la falta prescrita en el literal a) del artículo 48º de la Ley Nº 29944, sino más bien de la falta prevista en el primer párrafo del artículo citado32, en tanto el incumplimiento imputado sea calificado como grave. De ahí que para que un incumplimiento de obligaciones pueda ser tipificado dentro del literal a), es preciso que tal inconducta genera un perjuicio para la Institución Educativa o en el estudiante, con lo cual se exige un nivel de motivación adecuado para determinar la forma en la que se presenta dicho perjuicio.

44. Asimismo, se aprecia que la UGEL al momento de sancionar al impugnante no ha precisado cuál fue la normatividad que habría incumplido el impugnante con los hechos que se le imputan; lo cual constituye una vulneración del principio de tipicidad y debida motivación.

45. Por ello, esta Sala considera que al haberse vulnerado el debido procedimiento

administrativo disciplinario como consecuencia de que la instauración y la sanción no efectuaron una adecuada tipificación de las faltas imputadas, conteniendo una motivación aparente, corresponde declarar la nulidad de la Resolución Directoral Nº 002555, y de la Resolución Directoral Nº 002707, por la causal prevista en los numerales 1 y 2 del artículo 10º del TUO de la Ley Nº 2744433.

46. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, este Tribunal debe precisar que la

nulidad declarada en la presente resolución no significa un pronunciamiento que genere impunidad en los hechos materia de imputación contra el impugnante, toda vez que su responsabilidad será determinada en el procedimiento administrativo disciplinario a cargo de la Entidad, para lo cual se deberá respetar el debido procedimiento administrativo del impugnante, como garantía de todo administrado, siguiendo los criterios señalados en los párrafos precedentes.

32 Ley Nº 29944- Ley de Reforma Magisterial “Artículo 48º.- Cese temporal Son causales de cese temporal en el cargo, la transgresión por acción u omisión, de los principios,

deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de la función docente, considerados como grave (…)”.

33Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS

“Artículo 10º.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los

supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14”.


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47. Finalmente, esta Sala estima que habiéndose constatado la vulneración del debido

procedimiento administrativo, deviene en innecesario pronunciarse sobre los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación sometido a conocimiento.

En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 1023, la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil; RESUELVE: PRIMERO.- Declarar la NULIDAD de la Resolución Directoral Nº 002555, del 26 de julio de 2019, y de la Resolución Directoral Nº 002707, del 27 de agosto de 2019, emitidas por la Dirección del Programa Sectorial III de la UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE MORROPON, al haberse vulnerado el debido procedimiento administrativo. SEGUNDO.- Disponer se retrotraiga el procedimiento al momento previo a la emisión de la Resolución Directoral Nº 002555 y, que la UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE MORROPON subsane en el más breve plazo los vicios advertidos, teniendo en consideración para tal efecto los criterios señalados en la presente resolución. TERCERO.- Notificar la presente resolución del señor HENRY CRISANTO QUISPE y a la UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE MORROPON, para su cumplimiento y fines pertinentes. CUARTO.- Devolver el expediente a la UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE MORROPON, debiendo dicha entidad considerar lo señalado en el artículo 11º del TUO de la Ley Nº 27444. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe).

Regístrese, comuníquese y publíquese

L4/P9

http://www.servir.gob.pe/

expediente : 4370-2019-servir/tsc impugnante : entidad

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