estrutura do orçamento e classificação das contas públicas

8/18/2019 Estrutura do Orçamento e Classificação das Contas Públicas

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ESCOLABRASILEIRADE ADMINISTRAÇÃOPOBUCA. ....-

N ÇÕESUNID S

ESTRUTUR DO ORÇ MENTOE

CL SSIFIC ÇÃOD S CONT SPÚBLIC S

Tradução de

L U I Z I O L O U R E I R O P I N T O

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

RIO DE JANEIRO

1959


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B P, . • .o . , ' • .; .{

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PRESENT ÇÃO

Reunindo técnicos de indiscutível valor e especialistas experi-mentados em seu corpo de servidores, o Secretariado das NaçõesUnidas é um lab oratório ativíssimo de pesquisas e estudos dos maisvariados, muitos dos quais acabam por asswmir a forma de publica-ções relatórios, folhetos, livros.

Dentre as centenas de publicações técnicas té agora elabora-das e editadas pelo Secretariado das Nações Unidas, s t ru tura o

Orçament.o e Classificaçã.o das C.ontas Públicas .ocupa lugar emi-nente, pois compendia a experiência universal do mundo civilizadosôbre o assunto, colhida e ordenad[1 através de longos t1 abalhosde pesquisa e análise.

s ensinamentos contidos neste folheto sôbre técnica orça-mentári e classificação das contas governamentais representamos

mais bem sucedidos esforços de disciplinamento da m téri fei-tos té agora. A ca1 go de um equipe de especialistas de oom-petência inequívoca, dilicilmente êsses esforços poderiam ser leva-dos a oabo fona do âmbito das grandes entidades internacionaisque os ensejaram a ntig Sociedade das Nações, desfeita pou-co antes, e a Organização das Nações Unidas, surgida pouco de-p.ois da Segunda Guerra Mundial.


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Sàmente essas organizações dispunham e recursos, prestígio

técnico e autoridade para solicitar, reunir, analisar e ordenar in

formações sôbr,e as práticas orçamentárias e contábeis dos dife

rentes países. Obstáculos de vária natureza, inclusive a multiplici

dade dos sistemas e de idiomas, t iveram que ser vencidos.

As informações sôbre os sistemas orçamentários da Itália, Sué-

cia, Estados Unidos e Rússia, estudados neste folheto, dão a me-

dida da longa e paciente tarefa que foi preciso executar de oole-

ta de dados, pedidos de esclarecimentos adicionais, decifmção depontos obscuros, pesquisas em documentos publicados em vários

idiomas, entendimentos com representantes das delegações daque-

les países, etc. para elaborar sàmente os apêndices de Estruturado Orçamento e Classificação das Contas Públicas.

O autor desta apresentação fala com conhecimento e causa:

dos dez anos que serviu às Nações Unidas, dois foram no pôsto desubdiretor da Fiscal Division Divisão de Finanças Públicas), ou

seja precisamente do órgão que elaborou esta monografia. Ao tempo em que ocupou o cargo, aquela divisão, que contava apenas

com 2 funcionários, podia trabalhar em 38 idiomas. Nenhum e

seus técnicos sabia menos e três.

O presente trabalho I esume e forma admirável o fundo de co-

nhecimentos sôbre prática or{)lMnentária elaborada através o mun

do, ampliado e analisado na antiga Sociedade das Nações, por

mais e cinqüenta especialistas, durante cêrca de quatro décadas.

Se o leigo pudesse ava l i a r a série de operações de que afinalresultou êste trabalho, ficaria perplexo. Parecer-lhe-ia impossível

que os esforços e tantos, durante tantos anos, pudessem ser con-

densados em menos de duzentas páginas.

A tradução portuguêsa e Estrutura do Orçamento e Classi-

ficação das Contas Públicas feita por Aluizio Loureiro Pinto, Bar


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charel em Administração, represent.a outro serviço prestado ao Paíspela Escola Brasileira de Administração Pública, atrovés de umde seus ex-alunos, hoje integrante de seu corpo docente.

Os Professôres José Teixeira Machado Junior e genor Raposo

contribuíram, primeiro como consultor e revisor, para tornar atradução mais autorizada; segundo, para tornar mais escorreitaa sua linguagem.

Estamos convencidos de que, como instrumento de ensino eestudo, êste é um dos mais fecundos Cadernos de AdministraçãoPública .

Rio, 10 de jUlho de 1959BENEDICTO SILV


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lNDI E

Págs.

PREFACIO 5

INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I UNIVERSALIDADE DO O R Ç A M E N T O . . . . . . . . . . . . . . 13

A Definição de receitas e despesas . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

B Operações das emprêsas Públicas . . . . . . . . . . . . . . , . 14

C Despesas e receitas da Previdênsia Social . . . . . . . . 16

II. CONTA DE OPERAÇõES CORRENTES E CONTA DEOPERAÇõES DE CAPITAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

A Considerações de natureza administrativa . . . . . . . . 21

B Considerações de natureza econômica . . . . . . . . . . . . 22

C Critério para a distinção entre despesas de capi·tal e despesas correntes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

D Classificações na conta de operações de capital . . 29

E Despesas da conta de operações correntes . . . . . . . . 33F. Classificação das despesas no plano ministerial . 36

lU. CLASSIFICAÇÃO DAS RENDAS PúBLICAS . . . . . . . . . 37

A Rendas tributárias e rendas não tributárias . . . . . . 37

B Impostos diretos e impostos indiretos . . . . . . . . . . . . 38


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Págs.

C. Impostos sôbre a renda e o capital privados 38

D. Outros problemas da classificação das rendas públicas 40

VI. OUTROS ASPECTOS 41

A. Transações nacionais e internacionais 41

B. Ano civil e exercício financeiro 41

C. Sistema de caixa e sistema de exercício 43

V. CLASSIFICAÇÃO DOS ORÇAMENTOS ESTADUAIS EMUNICIP AIS 44

A. Complexidade da organização 45

B. Restrições à autoridade do Govêrno 46

VI. APLICABILIDADE DOS SISTEMAS DE CLASSIFICA·çÃ 7

VII. RESUMO 49

AP1 :NDICE t tCNICO

A Introdução 53

B. Contas consolidadas

C. Operações correntes

55

73

D. Operações de capital 76

E. Outros demonstrativos financeiros 78

AP1 :NDICES RELATIVOS A DIVERSOS PAíSES

Nota introdutória 8

ITÁLIA

Introdução: o setor público da economia e a contabili·dade nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83


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Págs

I Alcance 14411 Estrutura 147

111 As emprêsas públicas e oorçamento 151IV. Orçamento da URSS orçamentosdas Repúblicas

da União orçamentos dos governos locais esuasinter-relações 152

V O orçamento como instrumento de contrôle 154

VI. Preparação do orçamento 155

VII. Execução 156

VIII. Encerramento das contas orçamentárias 159

VOCABULARIO TÉCNICO 162


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PREFA.CIO

É impossível aplicarwma política financeira ampla sem quehaja um sistema adequad.o de planejamento e estatística financeira em tôdas as esferas de govêrno_ Ademais para dirigir acontabilidade nacionalé indispensável a existência deum conjunto apropriado de dados orçamentáriJos e de contas financeiras_

Conseqüentemente a apresentação de programas financeirospelos governos-membros passa ater especial importância. O or-çamento d eve por seu lado possuirestrutura adequada capazde fornecer elementos para a fixação de objetivosem matéria deemprêgo e programas de desenvolvimento etambém servir de instrumento para medir a contribuição do govêrno central quantoao nível de renda e do emprêgodo país. 1)

Conselho Econômico e odal tem insistido em diversas re-soluções na recomendação de que se prestemaior atenção à nwbilização da economia nacional para fins de desenvolvimento enanecessidade de ter-seum pZano sistemático para o financiamentodo desenvolvimento econômico_2 ) Recentemente aCCJ /'nissão deEstatistica também mostrou seu interêsse num estudo do problema da comparação internacional das estatisticas relativas às receitas despesas e díviàa pública diVUlgadaspews governos. 3)

A razão principal da apresentação dêste trabalho à ComissãoFinanceira em seu terceiro periodo de sessões prende-se no entanto ao fato de os programas governamentais não poderem sereficazmente coordenados nopZano regional ou internacional semuma base comum para a elaboração do orçamento e para a es-

1) E/1840.2) A/1541.3) E/1696/Rey. l /Seções 106 e 107.


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tatístioa financeira. A disparidade dos métodos de apresentaçãoe dos p e r ~ o o sde duração dos exercícios financeiros de cada paíssão assuntos que devem preocupar a um organização internacio-n l que se esforce por melhor r a cooperação entre s esferaseconômica e social. Dêsse 1l wdo, embora o presente trabalho seOCupe apenas dos métodos básicos de apresentação eSPf3ra·se que

s aspectos de ordem geral tais como a periodicidade planeja-mento a execução e o contrôle financeiros sejam objeto de tra-balhos posteriores.

NOTA: Éste t rabalho foi preparado pf'la Di\ i3ão Financeira do Departamentode s s u n t o ~Eronômicos publicado em Nova Iorque em fevereirode 1951


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INTRO UÇÃO

A estrutura e classificação das receitas e despesas do orçamento do govêrno central constituem um problema de grandeimportância para muitos países. O govêrno só pode estabelecer

uma política financeira eficaz para a economia como um todobaseando-se em informações precisas e atualizadas das atividadesdo setor público. Por conseguinte o orçamento deve servir emmuitos países como instrumento para a fixação de objetivos emmatéria de pleno emprêgo e de programas de desenvolvimentopois as atividades governamentais relacionadas com a produçãoo comércio e o financiamento ampliam·se à medida que o desenvolvimento econômico é incrementado. Tanto nos países desenvolvidos como nos subdesenvolvidos a apresentação de dados orça·mentários pelo govêrno central deveria relacionar-se com o esquema da renda ou da contabilidade nacionais. Isto facilitaria tantoa comparação interna ou nacional como a internacional que diaa dia adquire maior importância em virtude dos recentes programas internacionais e regionais destinados a coordenar a política financeira dos governos.

Os problemas de estrutura e classificação das contas do go·vêrno central estão intimamente ligados aos aspectos do pro·cessamento e da administração do orçamento que consistem naelaboração aprovação planejamento e execução dos programase contrôle posterior. Na prática não é possível divorciar a classificação e a estrutura do orçamento da sua rotina e administração. Não obstante por conveniências do presente estudo ten·tou-se efetuar na medida do possível esta separação estudando-se somente os aspectos de estrutura e de classificação. 1 :ssecritério se fundamenta no fato de o atual interêsse pela reforma


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8 CADERNOS E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

orçamentária e pelo desenvolvimento econômico concentrar-se emquestões de classificação eestrutura orçamentária e um requisito inicial para a formulação de uma eficaz políticade interêssepúblico é a existência de dados compreensivos e fidedignos sôbreas atividades do govêrno central.

O setor público da economia nacional inclui o govêrno centrale os governos estaduais e municipais suas emprêsas e fundosespeciais. ~ s t trabalho será dedicado principalmente aos problemas de classificação eestruturação das atividades do govêrnocentral. Não obstante os principios e técnicas orçamentárias ana

lisadas a seguir também se referem com algumas exceções àsestruturas e classificaçõesorçamentárias dos governos estaduaise municipais. No final do trabalho - no capitulo V - considerar-se-á uma breve aplicação das técnicas de estruturação eclassificaçãoorçamentárias nesses governos.

O orçamento de um govêrno central tem duas finalidades:uma consiste em servir como instrumento principal da administração executiva e da fiscalização legislativa; a outra fornecer

elementos significativos para a análise econômica e concomitantemente proporcionar a estrutura necessária para a manutenção de uma política de estabilidade e de desenvolvimento. Aestrutura do orçamento é determinada não s6 pelos objetivosdo processo orçamentário como também pelas normas e requisitos institucionais de cada govêrno. Conseqüentemente é impossível estabelecer um padrão uniformemente válido para a classificação doscomponentes dos cálculosdas despesas e receitas queformam o conjunto da estrutura orçamentária. Existem todaviacertos principios básicosque são comuns a categorias bastanteamplas de orçamentos nacionais e que salvo certas discrepânciaspodem ser sugeridos como os melhores para a obtenção dos dadosfinanceiros fundamentais indispensáveis à análise econômica.Alguns sistemas especificos de classificaçãorefletem o desen·volvimento industrial social ou econômico geral de um pais etambém a perfeição da organização econômica do govêrno. Assimem alguns casos para os quais haja dados relativos aos gastos


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ESTRUT. DO ORÇAMENTO E CLASSIF.DAS CONTAS PÚBL. 9

públicos e particulares o orçamento do govêrno pode ser ana-lisado em função do orçamento econômiconacional.

A natureza da economia determina em muitos casos os efeitosde determinadas categorias de receitas. Assim numa economiade exportação característica de muitos países subdesenvolvidosos pagamentos de impostos ou de roy lties sôbre a produçãocom matéria-prima de propriedade de emprêsas sediadas no estrangeiro podem ser efetuados com recursos acumulados no exteriorsem a correspondente redução da renda disponível no país. Osimpostos sôbre a produção e a venda de mercadorias somente

provocarão redução na renda nacional disponível quando forempagos com renda em disponibilidade no país. Dêsse modo aestrutura do orçamento e sua interpretação deverão adaptar-seo mais possível a estas situações especiais. A separação dascontas de operações de capital e das contas de operações cor-rentes tem sido utilizada amiúde como elemento de orientaçãopara determinar que despesas poderiam ser financiadas total ouparcialmente com empréstimos e as que poderiam ser cobertasno todo ou em parte com impostos. A análise efetuada nestetrabalho não sugere nenhuma política desta natureza e portantonão se pretende ser ortodoxo para chegar a separações absolutas.Há todavia a preocupação de t raçar linhas gerais para a sepa-ração das contas correntes e das contas de capital não do pontode vista da orientação mas tomando-se como ponto de partidaa fixação do montante dos recursos governamentais a serem uti-lizados em investimentos. :i ::ste critério deveria permitir tambémutilizar a distinção entre contas de capital e contas correntes para

a determinaç ãodas variações registradas no ativo e no passivodo Estado. A fim de se obterem êstes resultados é necessário apelarpara processos de classificaçãomais ou menos arbitrários quenão permitem a concepção detécnicas aplicáveis indistintamentea todos os casos. Aprecisão dos detalhes depende em parte nocaso da possibilidade de seestimarem os estoques e estabelece-rem as taxas de depreciação quer em sentido físico quer em sen-tido contábil.


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10 CADERXOS DEADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A necessidade de um desenvolvimento econômico rápido fêzcom que muitos países subdesenvolvidos criassem entidades pú-

blicas autônomas_ A nacionalização da indústria e do comércioproduziram entidades jurídicas análogas_ Tais entidades correspondem à categoria geral de emprêsas públicas conhecidas noprocesso orçamentário há muito tempo, cuja importância, porém,veno crescendo desde as últimas décadas. As atividades do go-vêrno como empresário, sejam de produção ou de comércio, ou,ainda, mercantis, devem ser objeto de sistemas de contabilidade c jfercntes dos que se aplicam às repartições e órgãos da administração pública. A contabilidade comercial é o sistema quemel::or se adapta às necessidades das emprêsas públicas. Apesarda necessidade de separá-las das contas gerais, as contas dessasC mprêsas devem apresentar-se de modo a permitir a sua inclusãonos resultados líquidos totais de tôdas as operações do govêrno,de f rma que, a qualquer momento, se possa elaborar um quadro geral completo da contribuição monetária líquida do setorpúblico à economia nacional.

Embora a separação adequada das contas que possuem importância econômica seja um requisito inicial para a análise eco-nômica, nunca deve ser considerado como um substituto desta.É de grande importância, por exemplo, que o govêrno central possaanalisar o efeito das suas atividades nos níveis de renda, deemprêgo e de preços. Por conseguinte, as medições prévias indis-pensáveis para tal análise deverão incluir o efeito inflacionárioou deflacionário líquido , o efeito sôbre a renda e o efeitosôbre o meio circulante . Estas concepções diferem, embora cada

uma delas seja útil para determinados tipos de análises. Todosêsses cálculos se destinam a proporcionar os elementos que permitirão determinar a contribuição econômica das atividades dogovêrno.

Nenhuma destas mensurações revelará, contudo, todos oselementos necessários para a análise dos efeitos das atividadesgovernamentais na economia. O cálculo preciso de um deji i tou de um super vit é importante como instrumento para a análise


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ESTRUT. DO ORÇAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PÚBL.

econômica porém tomado de per si pode no melhor dos casosfornecer apenas uma indicação aproximada do efeito das ativi·

dades governamentais. Um deficit por exemplo pode ser ou nãoequivalente a um aumento da pressão inflacionária na economia.No que se refere a despesas por exemplo um gasto do govêrnoem bens e serviços terá uma repercussão diferente da que teráum gasto equivalente em dinheiro para empréstimos a emprêsaspúblicas. O pagamento de juros da dívida pública terá sôbre onível da atividade econômica uma influência diversa da que terãoos pagamentos de pensões do seguro social. As receitas tribu·tárias não apresentam tampouco um caráter homogêneo parafins de análise econômica. Em geral as receitas provenientes daarrecadação do impôsto sôbre a renda terão maior influênciasôbre o montante da economia particular do que a receita equi·valente relativa aos impostos sôbre mercadorias. As contribuiçõesdos empregadores para o seguro social terão um efeito diferentedas contribuições dos empregados. Para a análise econômica éessencial que se meçam as mudanças significativas produzidas nanatureza orientação e volume das atividades governamentais;

tais cálculos são sàmente um primeiro passo para a estimativados efeitos totais das referidas atividades. Uma adequada clas·sificação orçamentária pode facilitar consideràvelmente o tra·balho que seria realizado para efetuar tais mensurações.

Os problemas de classificação e de estrutura do orçamentoque são examinados neste trabalho não são passíveis de divisãoem categorias definidas. Entretanto por conveniência agrupar··se·ão da seguinte maneira:

I. Universalidade do orçamento;11 Conta de operações correntes e conta de operações decapital;

lU. Classificação das rendas públicas;IV. Outros aspectos;

V Classificação dos orçamentos dos governos estaduais emunicipais;

VI. Aplicabilidade dos sistemas de classificação.


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r UNIVERSALIDADE DO ORÇAMENTO

o moderno conceito de orçamento exige, como primeiro requisito, que as contas públicassejam amplas a fim de apresen-tarem um quadro completo doprograma financeiro do govêrno. As contas devem mostrar oalcance total da influência dogovêrno sôbre a economia, nãosômente no que respeita às suascontribuições ao produto ou àrenda nacional, como tambématravés de fatôres de redistri

buição da renda como subsídios,benefícios do seguro social e impostos, por exemplo. Todos osprogramas do govêrno deverãoestar compreendidos na esferados contrôles orçamentários es-

tabelecidos pelos podêres legislativo e executivo, a fim de queêstes possam desempenhar adequadamente suas funções, embora os métodos de aplicaçãodêsses contrôles variem segundo o tipo de atividade a ser executada. O orçamento deverá conter tôdas as receitas e despesas do govêrno central e, assim,por definição, abranger a to1 a-lidade do setor público por êlecontrolado, pois freqüentemente

os limites entre o setor públicoe o setor particular não sãomuito bem delineados, obrigando o estabelecimento de linhasdivisórias arbitrárias ou convencionais.

A DEFINIÇÃO E RIDCElT S E DESPES S

As receitas e despesas resultantes de atividades governamentais que não sejam de produção, de comércio e de financiamento deverão ser incluídasno arçamento geral com baseem valores brutos ist o é, semdedução de despesas ou receitas

vinculadas, a fim de indicar tanto o seu alcance como o seuefeito líquido.

Tôdas as contas espeCiais, inclusive as receitas especificadas,que tenham sido estabelecidascomo componentes da administração das atividades do govêr-


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14 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

no, deverão apresentar·se comoparte integrante do orçamentogeral. Das receitas e despesasorçamentárias serão eliminadasas operaçõesentre os diferentesórgãos da administração, evitan·do·se, assim, uma superestima·ção de seus diversos níveis. n ·t re as receitas orçamentárias sedevem incluir os impostos, oslucros das emprêsas públicas,as

rendas patrimoniais e outras re·ceitas. Não serão incluídas, to·davia, as chamadas receitas edespesas de compensação (4) re·sultantes, por exemplo, do pro·duto das operações de crédito eamortização de dívidas.Seria preferível, igualmente, dar a certostipos de operações monetárias,

como, por exemplo, oslucros re·sultantes de uma desvalorizaçãoda moeda ou as perdas resul·

tantes de uma revalorização, omesmo tratamento dado às ope·rações de crédito ou à amorti·zação de dívidas.Da mesma ma·neira, deverão ser excluídos osauxílios procedentes do estran·geiro. As operações excluídasdas receitas e despesas orçamen·tárias têm de ser, contudo, inclui.das num d ~ m o n s t r a t i v oqueapresente a situação consolida·da no saldoem dinheiro da admi·nistração pública, indicando ométodo seguidopara o financia·mento da diferença entre as re·ceitas e as despesas totais.

B OPERAÇÕESD S EMPRÊSAS PÚBLICAS

As emprêsas de propriedadedo Estado, de um modo geral,deverão ser incluídas no orça·mento com base em resultadoslíquidos. O orçamento deverámostrar os deticits e super vits

das emprêsas públicas dedicadasàs atividades de comércio, deprodução e de financiamento,bem como suas operações decapital.

4) Os chamados balllncing ou self-oftset t ing i tems, usados na contabili-dade pública dos p ~ i s e sde l ingua inglêsa foram denominados part idasde compensação nes ta t radução. Essas operações - compreendem asp a r t i d a ~ou i tens quP, ao serem escriturados, acarre tam uma contrapar-tió'l no ativo ou no passivo, conforme o caso, sem alterar, contudo, opatr imônio da instituição. N. do T.)


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A natureza das atividades dessas emprêsas é em essência, diferente das realizadas pelos órgãos administrativos tradicionais do govêrno e, portanto têmque ser consideradas de formadiferente. Enquanto as atividades dêsses últimos consistemprincipalmente no dispêndio derecursos sôbre os quais o Tesouro mantém um estrito contrôle em cada etapa da despesaas emprêsas concedem ou recebem créditos em condições comerciais no curso de suas atividades, e estão sujeiras à influência de uma reavaliação deseus estoques. Por conseguintepara controlar suas atividadestorna-se necessária uma flexibi

ildade muito maior que a prevista no sistema de contrôle usado para os serviços administrativos do govêrno.

Assim, pois, acontabilidade co-mercial, com sua classificaçãode contas credoras e contas devedoras parece ser o sistemamais adequado para as emprêsas públicas, de vezque o método tradicional de registrar as receitas e despesas pelo sistemade caixa se adapta melhor àsatividades administrativas do govêrno. Isto significa que a escri-

turação das contas das emprêsas públicas deve ser feita pelosistema de exercícioou de com

petência, ao passo que para asunidades administrativas poderia ser conservado o sistema decaixa. Pode ocorrer todavia, queas contas não sejam uniformespara diferent es tipos de emprêsas; as atividades de concessãode empréstimos por parte do govêrno, por exemplo, podem exigir requisitos contábeis distintos dos das emprêsas dedicadasao comércio demercadorias.

Tanto por razões administrativas como contábeis, o idealseriaseparar as atividades de produção, comércio e financiamento

das demais atividades governamentais. Na prática todavia,existe freqüentemente tal interrelação, que se torna difícil ouimpossível conseguir-seuma distinção clara entre elas. Contudo,sempre que fôr possível essaseparação as emprêsas públicasdeverão ser fiscalizadas mediante um sistema de orçamentosanexos que indiquem suas receitas e despesas brutas. Os orçamentos anexos podem proporcionar a necessária flexibilidadepara a produção comercial epara as operações financeiras


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16 CADERNOSDE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

melhor do que uma integraçãocompleta no orçamento geral. sorçamentos anexos podem apresentar-se sob a forma de contasde lucros e perdas e de balançogeral, tal como são utilizadasnacontabilidade comercial,ou emforma de demonstrativos dasfontes e das aplicações de fun-

dos. (5) s orçamentos anexoscorrespondentes a essas empresas devem ser suficientemente

uniformes, afim de permitir suatotalização, isto é, os resumosdas contas do govêrno centraldeverão incluir um demonstrativo consolidadoque mostre as atLvidades das emprêsas públicas.

C DESPESAS E RECEl rASDA P R E V I D ~ N C JSOCIAL

As despesas e receitas relativas ao seguro social podem aparecer no orçamento geral deduas formas diferentes. Podemser incluídas num sistema decontas que exprima um sistemaindependente deseguro social,baseado em principios administrativos distintos dos que regemas repartições públicas, ou podem ser integradas de modocompleto no orçamento geral,caso não se considere necessário apresentar separadamenteestas operações. No primeirocaso, as receitas das contribui

ções para o sistema previdenciário são especialmente discriminadas para atender a seusobjetivos finais, eas considerações de natureza atuarial constituem, às vêzes, um elemento

de administração dêsses fundos.No mais das vêzes as receitas,despesas e encargos do sistemanão serão alcançados pela revisão administrativa ou legislativado orçamento e não se poderá,conseqüentemente, dispor diretamente das dotaçõesdêsses fun.dos para outros objetivos do govêrno.

Se os fundos da previdênciasocial forem excluídos do orçamento do govêrno central,suasoperações devem figurar em do-cumentos ou demonstrativos ane

xos, de maneira a permitir a de-terminação das operações brutas e líquidas. Dessa forma, oorçamento do govêrno centralmostrará qualquer contribuiçãodo Tesouro para os fundos do

(5) C ara um exanw das deepesae I e capital d a ~empresas do gov,;rno, ver n


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ESTRUT. DO ORÇAMENTO E CLASSIF.D S CONTAS PÚBL. 7

seguro social, e em contraposição essas quantias aparecerão

como receitas nas contas da previdência social.Numa demonstração financeira consolidadaque abranja as contas do govêr-

no central e da previdência social - e das emprêsas públicas 6) - essas transferênciasintergovernamentais se anularãomutuamente. Tal movimento poderia apresentar-se da seguinteforma:

I Govêrno Central Conta de operações correntes ou de receitaspúblicas

DESPESAS

A,. Pagamentos à conta da previdência social

B,. Títulos da dívida nacional adquiridos com fundos da previdência social

lI. Previdência Social: Conta de operações correntes

DESPESAS

C. Despesas de custeio

D. Pagamentos de benefícios

6) Ver o Apêndice.

RIDCEITAS

E. Contribuições:

1) Empregados taxas diretas) ;

2) Empregadores taxas in

diretas) ;A. . Transferências do govêrno

central

B.. Juros dos títulos da dividanacional adquiridos.


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Demonstrativo financeiro consolidado f mais l I )

DESPESAS

C. Despesas de Custeio

D. Pagamentos de beneficios

Uma consolidação dessa natu·reza mostrará não somente acontribuição líquida do orçamen·to geral, isto é, a diferença entreo total das contribuições e ototal dos benefícios pagos, comotambém os resultados líquidosdas operaçües das instituições deprevidência.

A outra opção seria incluir asoperações do seguro social naestrutura do orçamento com ba·se em valor·es brutos. Esta in·clusão requereria, contudo, que

no orçamento figurassem comoreceitas as taxas ou cont ribui·ções para o seguro social e comodespesas as quantias a êle desti·nadas. Conseqüentemente, nenhuma instituição de previdên-cia seria mantida sem dependerdo Erário. :Ê::stemétodo se torna

RECEITAS

E . Contribuições:

1) Empregados taxas diretas) ;

2) Empregadores taxas in_diretas).

mais prático nos países onde asdespesas com a previdência social são financiadas com receitasdos impostos gerais e não comtaxas especiais e outras receitasespecíficas.

Se na apresentação do orça-mento forem observados os prin-cípios examinados anteriormen-te em A, B e C dispor-se-á deum ponto de partida para aclassificação das receitas e despesas e que será de grande utilidade para a análise econômica.Há que assinalar que no setor

governamental não é possível aprecisão de detalhes na classificação necessária para a deter-minação das despesas de cará-ter econômico, a menos que sejarigorosamente seguido o princípio da universalidade do orça-mento.


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lI . CONTA DE OPERAÇÕESCORRENTES E CONTADE OPERAÇÕESDE CAPITAL

A distinção entre conta deoperações correntes e conta deoperações de capital já foi instituída nos orçamentos de algunsgovernos centrais, principalmen-te nos países escandinavos, etambém sugerida em alguns estudos recentes sôbre problemas

de reforma orçamentária. 7)A conveniência do estabeleci

mento de tal sistema de contas e, uma vez implantado, asprovidências posteriores para aclassificação em separado dasoperações correntes e de capital figuram entre os proble

mas mais difíceis e discutidosdo processo orçamentário, especialmente em vista do uso abusivo que se tem feito dos chamados orçamentos de capitalpara ocultar deficits que de outro IDJdo seriam evidentes.

A distinção entre orçamentosou contas de operações corren-tes e de operações de capitalnão tem exatamente o mesmosignificado em todos os países

onde tem sido posta em prática.Pode significar um pouco maisque uma separação, no capítulodas despesas do orçamento, dosgastos que t rarão um aumentono ativo real do Estado. Poroutro lado, pode significar, tam-bém, a criação de um orçamen-to de capital que apresente nocapítulo das despesas os gastoscom a aquisição ou criação doativo real, bem como certos investimentos financeiros, e, no capítulo das receitas, o produto davenda de qualquer parte dêsseativo, o reembôlso de investi

mentos e a amortização de empréstimos de terceiros. Por último, pode significar um sistemade contas de operações correntes e de capital integradas pordemonstrativos específicos dastransferências da conta de operações correntes para a contade operações de capital, como asquantias destinadas à depreciação, por exemplo. O conceito básico dêsse sistema de contabi-

( ' l) J. R. Hicks, The P1 Oblcrn 01 l ldgc ta ry Relorrn (O Problema da ReformaOrçamentária) , Oxford, 1948, e F. S. Bray e R. Stone, Thc Presen ta t ion

o the Central Govemments Accounts (Apresentação das Contas dos Go-vernos Centrais) , Cambridge, 1948.


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ESTRUT. DO ORÇAIVIENTO E CLASSIF.DAS CONTAS PÚBL. 2

pital. Um dêles reune principalmente consideraçõesde ordem

administrativa e contábeis. O

outro se baseia em considerações predominantemente eco

nômicas.A CONSIDERAÇÕES DE NATUREZA ADMINISTRATIVA

A fim de aumentar a eficiência da administração e facilitaro seu contrôle pelo poder legislativo, talvez seja convenienteseparar as atividades do govêrno dedicadas à administraçãodo seu patrimônio das atividades destinadas à distribuição defundos. l :steúltimo tipo de atividade podeser administrado eorçamentado, geralmente, pelasrepartições e órgãos tradicionais.As primeiras, contudo, podem,geralmente, ser mais bem administradas pelas emprêsas públicas. Para o estabelecimento denormas que servirão de referência para medir-se ou fiscalizar-se a eficiênciada proteção ao capital confiado às emprêsas, é necessário estabelecera separação, do ponto de vistada contabilidade,dêste tipo deatividade. Um sistema de orçamento duplo torna mais fácilêsse objetivo e ainda proporciona padrões mais exatos para amensuração dos resultados totais d; s operaçõesefetuadas nas

atividades de produção e de co-mércio.

O emprêgo de contas de capital é parte da tendência parao planejamento a longo prazode obras públicas e de progra-mas de desenvolvimento. l :stefato parece envolver uma variedade de considerações "administrativas e "econômicas".Umaeconomia industrial desenvolvida pode dar início a uma sériede obras públicas que ~ prolongue por vários anos. Umpaís subdesenvolvido,por seuturno, pode, também, empreender um programa de ampliaçãode recursos. Em ambos os casos, adotarão planos e progra-mas a longo prazo. Por isso,deve o govêrno estar em condições de poder sopesar o volume e a natureza de seu programa de desenvolvimento emfunção do volume total dos recursos a seu dispor. Deveestar,igualmente, em condições de poder acompanhar o ritmo de execução e oandamento das obras


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CADERNOS DE ADl\;UNISTR:\ÇÃOPÚBLICA

de acôrdo com o programa alongo prazo previamente traça

do. Como o orçamento anual dogoverno pode sofrer influênciado programa de desenvolvimento a relação clara entre o progmma de desenvolvimento e oorçamento pode ser obtida mediante a enumeração, em separado, das operações correntes ede capital contidas no orçamento do Estado e por uma vinculação entre o programa governamental de desenvolvimento e atotalidade dos gastos públicos.Desse modo os resultados doorçamento anual podem ser avaliados em função do plano a longo prazo e como parte dêste.

Do m smo modo a exeqüibilida·

de do referido plano pode seravaliada em função dos resulta

dos anuais do orçamento.~ s s

método de integração dos projetos de investimentos a longoprazo com os orçamentos anuaisfoi adotado recentemente na Bélgica para o plano decenal de investimentos públicos relativo a1948-57.

Uma variação dêsse tipo detratamento começa a surgir nospaíses que iniciaram a expansãodo volume e proporção do ativosob o contrôle do setor público.Nesses casos o orçamento de C'lpital serve como fonte de dados sôbre o alcance do referidocontrôle e para medir a eficiên

cia da tutela do govêrno.(8)

B CONSI0EiRAÇÕES DE NATUREZA ECüNÔMICA

A distinção entre as operaçõescorrentes e as operações de capital facilitará a análise dosefeitos econômicos das receitase despesas públicas. Esta distinção deve auxiliar a análise econômica de dois fatôres: o efeito das operações do govêrno sôbre o consumo e formação decapital durante o exercício e oefeito das mesmas sôbre as tendências inflacionárias e deflacíonárias no conjunto da economia.(8)--·V


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do govêrno para a formação deativo real e uma aproximaçãoou diminuição das despesas pri-vadas como conseqüência das re-ceitas públicas.

A êsse respeito a contabilidade comercial usando a separação de lucros e perdas e de con-tas de capital aproxima-se intei-ramente dos conceitos dos eco-nomistas e estatísticos sôbreoperações correntes e de capital.Os sistemas de contabilidade queutilizam atualmente êste método não só proporcionam umamedida da renda e do produtonacionais e da contribuição relativa do govêrno como tambémfacilitam os cálculos das varia

ções ocorridas no capital nacio-nal existente em determinadoperíodo.

É evidente que para fins deanálise econômica não será in-diferente que o excedente geraldas despesas sôbre as receitasgovernamentais seja devido a

despesas de consumo corrente oua despesas de investimentos. Noprimeiro caso pode ser que talresultado seja fruto de má dis-tribuição dos recursos humanose materiais como por exemploemprêsas públicas mal administradas com o conseqüente con·

sumo do ativo existente. No se-gundo caso o montante da con-tribuição do setor público paraa formação de capital poderiater sido determinado pela eco-nomia obtida pelo govêrno emsuas operações correntes. Assimpois mediante a administraçãoeficiente e a aplicação do siste-ma da contabilidade comercialos recursos produtivos que ante

riormente estavam imobilizadosou eram desperdiçados podemser aplicados em outras atividades como por exemplo a cons-trução de novas instalações in-dustriais.

2 Na análise do efeito inflacionário ou deflacionário dasoperações governamentais é su-mamente expressivo o aumentoou a diminuição líquida da renda privada como decorrênciadessas operações. É preciso com-provar se o govêrno elevou aoinvés de reduzir a renda dosparticulares sem levar em contase o aumento líquido éresultante

de um defi i t da conta de ope-rações correntes ou de despesasde investimento. Para medir acontribuição do govêrno ao to-tal da renda individual não temimportância fundamental a dis-tinção entre operações correntese de capital.


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24 CADERNOS E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Pode-sedizer que numa épocade inflação talvez seja possívelo antagonismo entre os doisobjetivos econômicos do govêrno. As contribuições dosetorpúblico para a formação de capital podem aumentar os de i-c s gerais no momento em quea situação inflacionária requersuperavits gerais. Anàlogamen·te uma situação deflacionáriapoderia exigir um aumento dosrecursos destinados à aquisiçãode bens e serviços de consumocorrente cm vez de um aumentodo ativo real. A técnica de classificação doorçamento não temcomo fim a solução de conflitosdessa natureza. Não obstante, as

contas orçamentárias podem fornecer dados que permitam aanálise dos efeitos das ativida·des governamentais sôbre diversos setores da economia e também revelar os resultados econômicos gerais das referidas ati·vidades. Isto significa que uma

classificação adequada pode fornecer as informações indispen·sáveis para uma escolha entreobjetivos econômicos antagôni·cos ou para o estabelecimentode uma fórmula conciliatóriaentre êles.

Com base nas consideraçõesprecedentes, deve-se insistirmais uma vez na afirmativa deque não há vinculação nem conceitual nem institucional entrea conta de operações de capitale as operações de crédito paraa aquisição de ativo. Mesmonospaíses que associam o conceitode de icit e superavit às variações nos ativos líquidos do Estado, a distinção entre conta deoperações correntes e conta deoperações de capital não justifica por si só a obtenção de empréstimos para financiar aumen·tos do ativo líquido. Alguns governos têm utilizado no entanto,uma classificação em separadodo ativo de capital como medidapara a estabilização dos impostos. Para financiar uma despesamuito elevada, sem recorrer aum aumento brusco dos impostos é prática capitalizar-se ogasto, financiando-o em partemediante empréstimos, permitindo-se. assim que as taxas doaumento dos impostos se distribuam no curso de vários anos.A estabilização das percentagens dêsses impostos porém, éapenas um dos fatôres, talvezo secundário entre os vários quedevem ser considerados para aformulação do programa finan-


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ceiro de um govêrno. As diferentes repercussões dos impos

tos e empréstimos públicos sôbre a renda, emprêgo e preços,e a relativa disponibilidade de

crédito, serão, provàvelmente,na maioria dos casos, fatôresmais importantes no estabelecimento da política relativa à dívida pública do que a estabiliza-ção dos impostos.

Cl CRITÉRIO PARA A DISTINÇÃO ENTRE DESPESAS DE CAPITAL E DESPESAS CORRENTES

A classificação do orçamento

deve precisar que tipos de operações podem ser adequadamen-te chamados correntes e que tipos de operações podem ser chamados de capital . Na prática,é difícil adotar um conjunto depormas que tornem cada umadessas categorias perfeitamentehomogênea.

Do ponto de vista contábil, épossível separar as operaçõescorrentes das de capital com fundamento no período de duraçãoda operação. Isto é, pode-se classificar como pertencente à categoria de operações correntesa aquisição de bens e serviçosconsumidos no decurso do período contábil, e comopertencenteàs operações de capital a aquisição de bens e serviços de maiorduração. Esta distinção propiciaria uma base lógica para a referida separação.

Um segundo critério para a

separação se baseia no uso doconceito de produtor de receitas . Alguns governos que têmutilizado o sistema de orçamen-to duplo empregaram esta divisão. Tomando por basf êsse critério de classificação, a contade operações de capitaI incluiriaativos de natureza vária. taiscomo as obras de fomento daexploração dos recursos naturaisdo país, as quais, espera-se. serão total ou parcialmente autofinanciáveis, prédios públicoscujos aluguéis serão cobradosa repartições ou órgãos nêleslocalizados, epedágio das estTa

das e pontes.Se a conta de operações de

capital se limita ao ativo produtor de receitas, é evidente queseu total será muito menor doque se abrangesse o ativo cujaduração é estimada para além


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6 C/ Dr;IU\ OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

do ano orçamentário imediato.O primeiro critério de classificação não é totalmente satisfatório para medir a contribuiçãodo govêrno à formação de capitais isto é a limitação quea conta de operações de capital impõe ao ativo produtor dereceitas fará com que se subestime a contribuição do govêrnoà formação de capital.

É possível utilizar o conceitode produtor de receitas comonorma básica para separar asdespesas correntes das despesasde capital admitindo-se,porémna conta de operações de capital outros gastos públicos queaumentam o ativo do Estado

mesmo que não sejam produtivos no sentido financeiro. Éstecritério exige que na conta deoperações de capital figuremdevidamente subclassificados, oativo produtor de receitas e determinados tipos de ativos quenão as produzem. Dentro dêsseconceito amplo de despesas decapital talvez seja convenientea adoção do processo utilizadona Suécia, onde se inclui naconta de operações de capitalo total das despesas de capital do govêrno quer se trate

ou não de ativo produtor de receitas que incidem sôbre a contade operações correntes a fim deanular a parte não produtiva dasdespesas que aparecem na contade operações de capital. As anuolações figuram como despesasno orçamento de operações e seaplicam a determinada parte dosinvestimentos em prédios públicos, certas despesas com as fer

rovias nacionais etc. Éste processo tem a vantagem de apresentar uma equivalência aproxi·mada entre a conta de operaçõesde capital e as contribuições dogovêrno ao ativo produtor dereceitas. 9)

Ao efetuar-se a separação das

operações correntes e de capitalno setor público, seria conve·niente manter o mais possível,um tratamento recíproco entreos setores público eprivado. Asreceitas públicas a serem pagas pelo capital privado deverãofigurar como receitas na contade operações de capital do govêrno central; as r·?ceitas a se·rem pagas principalmente comrendas privadas correntes deverão figurar por sua vez, naconta de operações correntes dogovêrno. No capítulo das despe.

(9) No Apêndice figuram a.9 contas que ilustram o emprêgo desta toonica..


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sas a conta de operações de capital deve incluir as despesas correspondentes aos conceitos predominantes de investimentosbrutos para o conjunto da economia. No curso dêste trabalho,assim como nas contas que figuram no Apêndice far-se-áumesfôrço para manter êsse trata-mento mútuo.

Antes de se examinarem osproblemas de classificação daconta de operações de capitaltalvez seja útil estudar dois tiposde despesas públicas freqüente-mente difíceis de se classificarem como correntes ou decapital : rodovias e instalaçõespara a defesa nacional.

No caso das rodovias existem várias alternativas razoáveisde classificação deacôrdo coma importância que se atribuaàs condiçõespredominantementeeconômicas ou às condiçõespredominantemente administra-tivas. Para a análise econômicaas despesas com rodovias representam uma formação de ativoreal e portanto, deveriam figurar nas despesas de capital.Em virtude do principio quemanda separar as atividadesadministrativas do govêrno desuas atividades comerciais e de

produção nada mais lógico queorganizar a construção e conservação de rodovias em formade emprêsas autárquicas, naqual a conservação dêsse patrimônio fôsse o mais importanteaspecto de sua administração.Esta solução todaviaparece sermuito artificial, já que para aadministração pública o principal problema é muito menosmanter o valor do capital investido se registrado numa contade lucros e perdas, do que exercer um contrôle eficaz sôbre asdespesas públicas cuja naturezase aproxima muito mais das atividades administrativas tradicionais do govêrno.

Existem, portanto, diversasclassificações razoáveis comoalternativas, embora nenhumadelas seja totalmente satisfató-ria sob todos os aspectos.Se sedecidisse manter as despesascom as estradas de rodagemcomo parte das despesas doorçamento ordinário isto poderia ser feito mediante a anula-ção imediata das despesas paraa construção de estradas na conta de operações correntes e atransferência dos fundos sobêsse título para a conta de operações de capital, onde deve figurar, junto com tôdas as de·


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mais despesas para investimen-tos reais, a referida construçãode rodovias. Um método maiscomplexo, que tornaria, porém,mais significativo êsse tipo degasto, seria estabelecer um orça-mento de emprêsa pública paraas rodovias, com uma separaçãoad:C lUada em contas de opera-ções correntes e de capital paraessas emprêsas. (10) Com a con

tinuação, a conta de operaçõesde capital do departamento deestradas mostraria como despesas seus investimentos brutosem instalações, e no capítulo dasreceitas o super vit corrente(subsídios do govêrno centralmer:os a conservação) e a depreciação anual estimada. De·

pois, a conta de operações decapital do govêrno central revclil.l ia, uma vez consolidado, ovalor líquido das contribuiçõespara o aumento do ativo realdo Estado, inclusive as rodovias.:f::ste fato introduz, porém, umelemento artificial nas contas,porque o chamado super vit corrente do departamento de estra-das poderia variar arbitrària-mente, alterando o volurr:e dossubsídios ou auxílios cone didos

pelo govêrno central ao referidodepartamento.

Em se tratando das instala-ções para a defesa nacional, éprática predominante considerartodos êsses gastos corno corren-tes, sem levar em conta a dura-ção prevista para os mesmos.:f::ste método se justifica pelofato de as instalações militares

nada acrescentarem ao ativoprodutor da nação, isto é, nosentido de que não proporcio-nam um fluxo de bens e serviços que possam ser somadosfuturamente ao volume da ren-da nacional. Também se poderiaafirmar, entretanto, que algunstipos àe instalações que indire-

tamente produzem lucros dever iam ser agrupadas cnmo taisna conta de opcraçeõs de capital. Qualquer qt:c seja a classificação adotada, será pO isível,se Sé desejar certa precisão nosd e t a ~ : l e sutilizar o processo empregado na Suécia, onde os bensou ativos militares produtoresde receit:ls habitação para opessoal militar, por exemplo -figuram como despesas na contade capital.

(101 V, r J R. Hicks, op cil . , ri> 27 e 29.


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D CLASSIFICAÇÃONA CONTA DE OPERAÇÕES DE CAPITAL

Alguns tipos de operaçõesapresentam dificuldades espe·CIaIS numa estrutura orçamen·tária onde as contas de opera·ções correntes e as de capitalsejam separadas. Independente·mente dêsses problemas de se·paração , a conta de capital emsi deverá conservar certas dis·tinções,sob pena de não ter mui·ta utilidade para a análise eco·nômica.

1. A conta de capital deveestabelecer a distinção entre in·vestimentas reais e investimen·tos financeiros.No presente tra·

balho, os investimentos reaissão definidos como a aquisiçãode ativos recentemente produzi.dos e que formam parte dosinvestimentos nacionais brutosdurante o exercício.Por sua vez,os investimentos financeiros con·sistem na aquisição de ativos

produzidos previamente e quenão influem no volume da pro·dução do exercício.Êste últimotipo de investimento - a com·pra, por exemplo, de açõesdasemprêsas privadas pelo govêrno- influirá, contudo, nos anosseguintes na distribuição da ren·

da entre os setores público eprivado.

A diferença entre os investi·mentos reais e os investimentosfinanceiros pode ser ilustradacom o caso de um programa derecuperação de terras, onde umaparte das despesas seria desti·nada à compra de terras, en·quanto a outra consistiria emdespesas com instalações para airrigação. De acôrdo com o sigonificado da definição proposta,a primeira parte seria um inves·timento financeiro e a últimadeverá ser considerada como uminvestimento real e ser incluídano produto bruto do setor públi·co, pois oscustos totais do pro.grama e, portanto, a soma in·cluída no orçamento de desen·volvimento conterão ambos os tipos de despesas. Osquadros ar·çamentários anexos deverão indicar que parte do custo do programa se destina à aquisição deativo já existente, a fim de quena conta de capital não hajauma superestimação do produtobruto do exercício correspondente ao setor público.


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3 CADl:;RNOS E ADl\U ,;ISTRAÇÁü PÚBLICA

Alguns países podem nacio-nalizar um setor da economiaprivada mediante a aquisiçãode títulos que antes eram depropriedade particular_ ltste fatorepresenta uma compra de ati-vos produzidos antecipadamentee a operação deve ser incluídana conta de capital como inves-timento financeiro. Em algunscasos, a nacionalização pode seracompanhada de uma permutade títulos privados por bônusdo Estado, como ocorreu com osacionistas do Banco da Ingla-terra, que receberam bônus doEstado em troca de suas ações.

2 Talvez seja útil estabele-

cer na conta de capital a dis-tinr;ão entre os investimentos di-retos e os investimentos indire-tos do Estado. Os investimentosdiretos incluiriam todos os in-vestimentos reais ou os investi-men tos financeiros feitos no pró-prio setor público. Os investi-mentos indiretos, por sua vez,compreenderiam os empréstimosou adiantamentos que com otempo conduziriam à formaçãode ativo real no setor priva-do. 11)

(11) V I' n. D. 3.

É provável, contudo, que essadistinção seja menos significa-t iva que a distinção feita entreinvestimento real e investimen-to financeiro_

3. As atividades governamen-tais de concessão de emprésti-mos, quando êsses são feitos aemprêsas privadas e quando omontante dos mesmos é empre-gado na aquisição de bens decapital, deverão ocupar um lu-gar destacado na conta de capi-tal. l tste tipo de empréstimodeve ser considerado como umadespesa de capital, quer se rea-lize como parte das funçõesadministrativas dos departamen-tos e órgãos autônomos, queratravés de autoridades presta-mistas separadas.

O volume total dos emprésti-mos concedidospelo govêrno du-rante um dado exercicio poderáser considerado como um inves-timento real. Esta decisão pode-ria ser justificada sob a alega-ção de que os empréstimos con-duzem a um aumento das des-pesas brutas para investimentosig:'lal à soma emprestada, e que,se o govêrno não houvess'2 con-cedido o empréstimo, não seria


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ESTRUT. DO ORÇAMENTO E CLASSlF. DAS CONTASPÚBL. 31

realizado o investimento privadocorrespondente. Por outro ladoconsiderar os empréstimos go-vernamentais a terceiros comoinvestimento financeiro implica-ria o fato das despesas em in-vestimentos reais constituiremuma despesa privada. Na maio-ria dos casos parece que êsteé o processo preferivel. Qual-quer que seja o método de clas-sificação que se adote, é sem-pre necessária uma análise maisacurada para determinar a con-tribuição que o empréstimo dogovêrno traz renda e ao pro-duto nacion lis. Pode ocorrerque um eDpréstimo governa-mental de 100 unidades estimu-le os empréstimos privados emoutras 100 unidades, ou igual·mente, um empréstimo do go-vêrno de 100 origine uma res-trição da mesma ordem nos em-préstimos privados. f:ste casoserve para ilustrar o principiogeral de que não se pode espe-rar que nenhum método de aná-

lise mediante uma simples so·ma, meça o efeito total dos pro-gramas governamentais nos di-versos setores da atividade eco-nômica.

4 As contribuições de capi-tal para as emprêsas pÚblicas

devem ser incluídas na conta decapital. Se essas emprêsas fi-guram num sistema de orçamen-tos anexos, será mais apropria-do classificar a contribuição doTesouro para seus fundos de ca-pital como despesas do Tesouro,na conta de capital, e como re-ceita na conta de capital da em-prêsa. Uma consolidação da con-ta de operações de capital do Te-

souro e das emprêsas públicas.anularia esta operação intergo-vernamental, deixando como des-pesas de capital o investimentoreal feito pela emprêsa.

Na maioria dos casos êste pro-cesso deveria conduzir a um re-sultado objetivo qualquer quefôsse a natureza do investimen-to. Se a emprêsa pública é denatureza comercial seu investi-mento pode apresentar a formade estoques. Se por outro lado,é um serviço industrial, seu in-vestimento pode ter a forma deestoques, móveis e equipamen-

tos. Se fôr a emprêsa uma au-tarquia criada com o fim de con-ceder empréstimos para o finan-ciamento da produção correnteatravés do setor privado, seuinvestimento líquido será igualao excedente dos empréstimossôbre as amortizações.


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Em alguns países a manuten·ção de uma contabilidade espe·

cial para as operações da dívidapública se complica pelas operações das repartições indepen·dentes, as quais obtêm emprés·timos à margem do contrôle doTesouro. Deixando de lado o pro·blema de integrar e fiscalizaressas repartições ou administra·ções autárquicas, é evidente que,para se obterem dados amplossôbre as operações da dívida pú.blica deve-se estabelecer umabase uniforme para os dados re·lativos a tais operações. Estabase compreenderá as atividadesde concessão e obtenção de em·préstimos do Tesouro, o Banco

Central e outras repartições in·dependentes ou semiindependentes_

5 Os investimentos das emprêsas públicas e instituições deprevidência social em títulos doEstado deverão aparecer comodespesas na conta de capital darespectiva emprêsa ou institui

ção. A conta consolidada de capital das atividades governamentais, como conjunto, anularáas operações intergovernamentais dêste tipo. A conta consolidacla das despesas de capitalserá, portanto, aproximadamenteequivalente à aquisição de ativo.

Nas contas descritas no Apêndice foram excluídas da conta de

capital tôdas as operações decrédito e amortizações de dívidaas quais figuram num demonstrativo de caixa consolidado especial.

6 A conta de capital, juntamente com as operações efetuadas entre a conta de operaçõescorrentes e de capital, deveráacusar, sempre que possível adiferença entre os investimentosreais brutos e líquidos.Esta dis·tinção poderia aparecer direta·mente na conta d9 capital, sefôsse possível sepal ar os investimentos para a substituição econservação, dos i;lvestimentoslíquidos em novas instalações.Contudo, talvez não seja possível efetuar sempre esta separação, pois a m e n ~ u r a ç ã odosinvestimentos líquidos não sepode fundamentar na distinçãoentre despesas com novas instalações industriais e despesaspara a substituição de instalações existentes, e sim na consideração adequada da depreciação e da obsolência.

7. O t ratamento adequado dadepreciação e da obsolência envolve operações que influirão tan-


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ESTRUT. DO ORÇAMENTO E CLASSH .DAS CONTAS PÚBL.

to na conta de operações corren·tes como na de capital.

Em , B sugeriu·se que asemprêsas públicas fôssem controladas mediante um sistemade orçamentos anexos de tipocon ercial.De acôrdo com o processo contábil padrão tais orçamentos incluiriam uma conta dereceitas e despesas e uma contade capital. As despesas com a

depreciação apareceriam comodespesas na conta de operaçõescorrentes sob a forma de transferências feitas à conta de ca·pital, que registraria de maneira semelhante as transferênciascomo receitas.

A depreciação do ativo nãoprodutor de receitas deve sertomada de maneira distintaanálcga à descrita anteriormente para os cancelamentos no

orçamento ordinário. Se se decidisse abrir uma conta para osbens patrimoniais como prédiospúhlicos, então seria necessárioincluir uma dotação anual noorçamento ordinário para as des_pesas de depreciação e transfer ir somas desta conta para umaconta de capital que ficaria disponivel para a eventual substituição das instalações. Nos pai

sesonde os métodos

de contabilidade são imperfeitos talveza aplicação dês se processocustemuito dinheiro e tempo, poisexige um inventário e avaliaçãode todos os haveres do Estado.Uma vez aplicado,todavia tema vantagem de indicar as mudanças que se produzem anual

mente no valor de tôdas as instalações fiscalizadas pelo govêrno, sejam ou não produtoras dereceitas.

E DESPESAS DA CONTA DE OPERAÇÕES OORRENTF.B

Nos capitulos precedentes houve a necessidade de examinar alguns problemas de classificaçãoque afetam as despesas na conta de operações correntes sobretudo ao analisar-se a forma deincluir no orçamento os progra-

o critério para separar a contade operações correntes e a contade operações de capital (II, C), ena consideração da depreciaçãoe da obsolência (II, D. 7.).

As despesas da conta de ope-mas de previdência social l , C > rações correntes deverão ser


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34 CADERNOS E ADMINISTRAÇ};,O PÚBLICA

classificadas de forma a indicara sua natureza econômica, istoé, a conta de operações correntesdeverá incluir pelo menos as des_pesas correspondentes a 1) transferências. 2 subsídios, e3) com-pras governamentais de bens eserviços de consumo corrente.

E x a m i n : ~ m o sagora, detidamente, cada um dêsses itens.

1 Transferências As transferências constituem, à luz dacontabilidade nacional, as despe-sas que n ~ \ Oacarretam uma com_pensação econômica em bens eserviços prestados. Entre osexemplos típicos destes pagamentos, acham-se os prêmios aex-combatentes, os benefícios doseguro social, e diversos outrospagamentos, entre os quais auxí-lios aos trabalhadores transferidos. O lançamento das transferências na conta de operaçõescorrentes incluirá uma indicaçãoda natureza do beneficiário,como por exemplo, ex-combatentes, agricultores, desempregados,etc. Grande parte das transferências governamentais pode fi-gurar nas contas da previdênciasocial e, assim, ficarão excluídasdo orçamento corrente de ope-raçõe::; dogovêrno central, comoocorre em muitos países.

Os juros da dívida pública,que constituem um dos encargosmais importantes do govêrno.podem ser classificados comotransferências. Atualmente, éprática generalizada classificaros juros da dívida pública deguerra como transferências.Quando, entretanto, a dívida ti-ver sido criada tendo em vistaa aquisição de ativo real com

uma vida produtiva útil, lógicoseria considerar os juros da mes-ma como despesas com bens eserviços produzidos no exercício.Na prática, esta solução exigiria,ademais, que se separassem ospagamentos de juros das dívi-das assumidas com o propósitode adquirir ativo real e, quandoesta separação fór difícil, todosos juros pagos pelo govêrno po·dem ser considerados comot ransferências. Inversamente, sea dívida de guerra é uma pequena proporção do total e torna di-fícil a separação, êsse gastoserá convenientemente classifi-cado como despesas governamentais com a remuneração deserviços.

2 Subvenções econômicas De-terminados tipos de transferências podem ser subclassificadosem alguns casos como subsídios.


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ESTRUT. DO ORÇAMENTO E CLASSIF. D S CONTAS PÚBL. 35

No presente trabalho não se suogerirá uma definição geral dêste

confuso têrmo nem se tentaráestabelecer o que inevitàvclmen·te seria um limite arbitrárioentre os subsídios e outros tiposde despesas. Talvez no entanto,seja oportuno chamar a atençãopara algumas das dificuldadesque a classificação dos subsídiostraz à contabilidade nacional.

Em alguns sistemas de clas·sificação orçamentária, as despesas podem ser incorretamentequalificadas como subsídios. Porexemplo os subsídios concedidosàs emprêsas públicas para financiar a substituição do equi

pamento de capital podem serclassificados como subvençõesou subsídios na conta de opera-ções correntes.

Um tipo de despesa públicaque pode ser acertadamente qua-lificado como subsídio são os pagamentos feitos com o fim demanter baixos os preços dasutilidades ou dos serviços no setor privado. Êstes pagamentospodem compreender a absorção

de parte dos custos de produção,com os contrôles de preços cor

respondentes, ou a compra evenda com prejuízo feita poremprêsa comercial do govêrno.Como os pagamentos - subsi·dias - desta natureza terão influência sôbre os preços rela-tivos de mercado dos produtos,talvez seja possível considerá-loscomo impostos indiretos negati-vos. 12) Do ponto de vista contábil isto implicaria a separação dêsse tipo de subsidio detodos os demais tipos de paga-mentos do govêrno, na colunade despesas do orçamento ordinário, em vez da inclusão daquele só como parcela de deduçãona coluna de receitas das con·tas de operações correntes. Seas parcelas ou itens forem bemclassificados, o estatístic:J poderá realizar os ajustes necessários para conseguir um cálculoda renda nacional.

Outro tipo de subsídio que apa-rece mais claramente comotransferência são as despesascom atividades não produtivas.O govêrno dos Estados Unidos

12) Measurement o f Nat iona l Incorne and the Cons t ruc t i on o/ Social ccountsCálculo da Renda Nacional e a Implantação de Contas Sociais), Nações

T:aidas, Gen0bra, 1947 , pp. 33-34.


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:::f CADERNo.S E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

por exemplo,tem pago aos agricultores certas quantias que entram nesta categoria tornando-

-se, ao que tudo indica, conveniente distinguir êste tipo de pagamento dentro da categoria geral dos subsidios.

3 ompra de bens e serviçosSempre que fôr possível, convém subagrupar o titulo de bense serviçospara que indique: 1)os pagamentos de vencimentos esalários e 2) os pagamentos

de bens e serviços adquiridos deemprêsas comerciais. Além disso, em determinadas circunstân-cias, talvezseja conveniente separar dentro dessas classificações, as despesas militares dasnão militares. Em cada caso,estas subclassificaçõesserão degrande utilidade na determina-ção da categoria do beneficiáriodas despesas do govêrno,isto é,agricultores industriais e assimpor diante.

li ) CLASSlFICAÇÃO DAS m:SPESAS NO PLANO MINISTERIAL

A luz da contabilidade nacional os tipos de classificaçãodasdespesas examinados anterior-mente só devem aparecer emforma de resumos de contas,que não requerem uma classificação por departamento ouórgão autônomo na qual se estabeleça a distinção entre transfe-rências subsídios e remunera-ção dos fatôres de produção.Existe todavia o perigo de que,

a menos que êste tipo de classificação se estenda ao planoministerial as informações contidas nos resumos de contas nãosejam fidedignas.

As contas de contrôle do orçamento devem ser mantidas to-

mando-se sempre por base osdiversos ministérios embora namaioria dos casos,seja provável

que as escritas dêsses ministério se apresentem em boa ordemem virtude de uma administra-ção bem organizada. Porém doponto de vista do contrôle ministerial talvez não sejam convenientes as distinções, porexemplo, entre os subsídiosque

influem nos preços relativos demercado e os que não influemsôbre êles. Na prática os funcionários encarregados dos orçamentos dêsses ministérios podem achar que estas distinçõesatrapalham suas funções fisca-


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3-. ) CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

B IMPOSTOS DIRETOS E IMPOSTOS INDIRETOS

A distinção entre impostos di-retos e impostos indiretos tempor objetivo estabelecer a dife-rença entre os tributos que in-fluem diretamente sôbre os preços relativos de mercado e osque não exercem tal influência. 13)

A diferença entre a renda nacional aos preços de mercado ea renda nacional ao custo dosfatôres constitui, em realidade,o volume dos impostos indiretos.A distinção entre impostos diretos e impostos indiretos é usualmente feita mediante classificações convencionais. Os impostosdiretos poderiam ser caracterizados ( e forma a abranger ostributos sôbre a renda das pes-soas físicas e sôbre a renda desociedades anônimas, os impostos sôbre os lucros extraordinários e os impostos sôbre trans-

missão de propriedade causamortis Os impostos indiretospoderiam ser definidos como tributos que representam um custoadicional sôbre o produto davenda dos bens e serviços sôbreque incidem; por exemplo, osdireitos alfandegários e os im-postos sôbre o consumo, vendase mercadorias em geral.

A distinção entre impostos di-retos e impostos indiretos, queé bastante duvidosa em algunscasos não deve apresentar grandes dificuldades para a maioriados objetivos de classificação das

renda s públicas. Se forem cuida-dosamente separados em títulosos diferentes tipos de rendas tributárias, o estatístico da rendanacional disporá de matéria-prima suficiente para adotar asclassificações que considere maisúteis e lógicas para o fim vi-sado.

O) Ü1?OSl OS SÔBRE A RENDA }j o CAPITAL PRIVADOS

Dentro da categoria dos im-postos diretos, talvez seja con-veniente agrupar separadamente aquêles que em geral, gra-

\13 n i d , p. 31

vam o capital privado, sem alte-rar o volume da renda privadaem formação. Em alguns casostalvez seja melhor incluir os


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impostos sôbre transmissões c u·s mortis nesta categoria quan

do se comprovar que são pagoscom recursos provenientes daacumulação de capital particular. f;ste critério varia segun-do a quantia do impôsto a forma de pagamento e a distribuição geral da renda e da riqueza.Outro impôsto dêsse tipo é o tributo sôbre o capital que sàmente é cobradocom o fim de estabilizar a moeda eque pode serpago com a acumulação do capital privado. Quando a alíquotado tributo sôbre o capital e seuperíodo depagamento indicaremclaramente que se t rata de umônus sôbre o capital privadoêsses impostos devem ser separados nas receitas do orçamento dos impostos sôbre a rendaprivada ordinária.

Nos países onde o orçamentoapresenta os dois títulos principais de operações correntes e deoperações de capital os impostos sôbre o capital privado poderiam ser considerados comoreceitas no orçamento de operações d ~ capital. Estas receitaspor sua vez podem ficar à disposiçãopara o programa de despesas de capital do Estadocomo na Dinamarca por exemplo onde os impostos sôbre

transmissões c us mOrtis figuram como receitas no orça

mento de capital. Por seu turnoos impostos sôbre a exploraçãodos recursos não recuperáveise o produto do tributo sôbre ocapital poderiam ser classificados de maneira semelhante. :/ :stemétodo de classificaçãotodaviatem a desvantagem de apresen-tar as rendas tributárias sob

dois títulos diferentes.Se se puder estabelecer a di-

ferença entre as receitas provenientes da tributação das operações correntes e a das operações de capital privadas as classificações orçamentárias correspondentes serão mais homogêneas para fins de análise econômica. Isto é ter-se-á estabelecido um tratamento recíproco entre a conta de capital do setorpúblico e a conta de capital dosetor privado e entre a conta deoperações correntes do setor público e a conta de operações cor

rentesdo

setor privado. As receitas que figurarem na contade capital do setor público re·presentarão somas subtraídas aocapital privado eas receitas queaparecerem na conta de operações correntes do setor públicorepresentarão retiradas da renda


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particular. Quanto às despesas,os gastos da conta de operações

correntes do setor público maisa parte da conta de capital cor·

respondente aos investimentosreais representarão adições à

conta de operações correntes ouda renda privada.

D OUTROS PROBLEMASD CLASSIFICAÇÃO DAS RBNDASP( BLlCAS

Em I, A e I B vê-se que asreceitas orçamentárias devem

ser consideradas com base noseu valor bruto. Um caso especial se apresenta, todavia, nospaíses onde a administração dosimpostos implica restituiçõessubstanciais das receitas tributárias. Estas restituições podemser produto de um reajustamento no cálculo das obrigações tributárias excedentes, dos pagamentos oriundos de impostos retidos na fonte ou de impostoscorrentes. Na maioria dos casospode· se alegar que a restituiçãodos impostos está incluída naconta de receitas correntes docontribuinte. Tais devoluçõespor acarretarem uma redução nasoma subtraída à renda privada,deveriam, portanto, figurar separadamente serem deduzidasdo total das receitas tributárias.Como norma geral, pode·se chegar à conclusão de que o valorlíquido das receitas tributárias,

uma vez descontados os reembolsos de impostos, deve ser in

cluídonas receitas do orçamento.As transferências unilaterais

apresentam um importante problema de classificação. No casodo país pagador, o mais provável será que estas transferências unilaterais sejam incluídas

como despesas no orçamento deoperações correntes. Quanto aopaís recebedor, provàvelmenteas considerará como uma receita extra-orçamentária. Pareceser êsse o processo adotado pelamaioria das nações beneficiáriasdo Programa de RecuperaçãoEuropéia, onde os fundos provenientes désse programa nãosão incluídos nas receitas doorçamento corrente. Em algunspaíses, todavia, as receitas oriundas de transferências unilaterais podem ser utilizadas paraa estabilização da moeda naamortização da dívida por exem-


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42 CADERNOS E ADMINISTUAÇÃO PÚBLICA

que as primeiras são compila-das com base no ano civil en-quanto que as segundas são pre-paradas tomando-se por base oexercício financeiro, que podenão coincidircom aquêle. Geral-mente, o mês que marca o iníciodo exercício financeiro é determinado em relação à época emque se reunem as câmaras le-gislativas ou com a época do anoem que costumam ser arrecadados os tributos, como ocorre,comumente, em países agrícolas.Amiúde os exercícios financei-ros dos órgãos centrais e subordinados do govêrno, bem comoos das entidades autárquicas, co-me


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ESTRUT.DO ORÇAMENTO E CLASSIF.DAS C O ~ T SPÚBL. 4

sempre originará dificuldadesque só poderão ser resolvidas

depois deum exame acurado daspráticas vigentes.

Cl SISTEMA DE CAIXA ESISTEMA DE EXERCÍCIO

Quando se examinou a classificação das despesas, não houveo propósito de definir com precisão o critério a ser utilizadona escrituração das despesas nascontas do govêrno. Em todos osraciocínios supôs-seque as contas do govêrno central se apresentariam com base no sistemade caixa, pois êste critério seajusta perfeitamente à práticaestabelecida da maioria dos países, no que concerne aos orçamentos e contas dos departamentos e administrações autônomas.

A utilização do sistema de caixa, todavia, não é uniforme paratodos os governos. Em algunssetores, por exemplo, as despesas em dinheiro podem sermedidas em função das ordensdO pagamC'l1toemitidas ; em ou

tros, em função dos chequesemitidos ou dos cheques pagos . (14) A seleção de um determinado critério para o cálculodo disponível deve fundamentar-se nos processos e mecanismos de contrôle estabelecidos

por determinado país em particular. Independentemente, porém, dêsse critério, é muito importante assegurar-se da existência de uniformidade entre osdepartamentos e autarquias dogovêrno central nas informaçõessôbre o disponível .

O sistema de competência oude exercício é o método de escrituração mais adequado para asemprêsas públicas, pois satisfazas necessidades da contabil:dade comercial. A aparente contradição existente entre o sistemade caixa usado para as atividades de natureza administrativae o sistema de competência oude exercício,empregado para asemprêsas públicas, acha-se inserta no sistema de contas descrito no Apêndice, mediante ainclusão dos resultados líquidos

das atividades das emprêsas naconta consolidada de operaçõescorrentes. 1 ';stes resultados líquidos são equivalentes em dinheiroaos lucros calculados com baseno sistema de exercício, epodemser combinados com as receitas

(1-1) Prática Yigf'nte nos Estado;; TJnidoR


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CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

em dinheiro sem produziremuma grave distorção. Esta distorção terá mais probabilidadesde ocorrer quando as despesasaumentarem ou diminuírem comrapidez de um exercício paraoutro, com o correspondenteatraso na relação normal entreo sistema de caixa e o sistemade competência ou de exercicio.

As contas da renda nacionalcostumam apresentar-se comosistema de exercício,ou seja, as

operações são registradas no momento em que se prestam os ser

viços ou se produzem os bens.Assim, pois, a integração dascontas do setor público com ascontas nacionais é uma questãode combinar e relacionar entresi o sistema de exercício utilizado pelo setor privado com ocritério misto do sistema decaixa e do sistema de competência ou de exercícioempregado pelo setor público_

V. CLASSIFICAÇÃO DOS ORÇAMENTOSESTADUAISE MUNICIPAIS

:t ·;este trabalho houve a preocupação de concentrar a atençãona estrutura e classificaçãodascontas orçamentárias do govêrno central. Muitos dos proble·mas examinados em relaçãoàql1cle são igualmente, contudo,pertinentes aos orç2.mentos estaduais e municipais. Onúmero e

a variedade da organização dosgovernos estaduais e municipais,em qualquer país, jft dificultampor si mesmos a aplicação deumsistema geral de classificação.

Em têrmos quantitativos, asatividades dos governos estaduais e municipais podem reves-

tir-se de suma importância, nãosó na prestação dos serviços públicos tradicionais como tam·bém no que se refere ao desenvolvimento econômico. Em alguns países, osgastos com obraspúhlicas são realizados, essencialmente, pelos governos locais,ajudados, às vêzes, com recursos dos governos centrais e estaduais. N êsscs casosnão é possível ao govêrno central exe·cutar com eficiência qualquerprograma de desenvolvimentosem o conhecimento dos progra·mas das outras esferas de govêl l1o e sem coordenação entre


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ESTRUT.DO ORÇAMENTO E CLASSIF.D S CONTAS PÚBL. 5

as diversas atividades planos eprograma dos mesmos. Essa co·ordenação por seu turno exige

A COMPIJEXIDADE D ORGANIZAÇÃO

Algumas das técnicas de classificaçãopeculiares aos orçamen-tos dos governos centrais sãode difícil aplicação no âmbitoestadual e municipal em virtudeda complexidade dessas administrações_

provável que as relaçõesdestas subdivisões com respeitoàs transferências intergoverna-mentais correspondam a um padrão amplo de modo tal queum govêrno municipal possa receber auxílios tanto do govêrnoestadual como do govêrno central. Amiúde as funções locaissão financiadas mediante umacombinação de subsídios procedentes de outros níveis de govêrno mais as receitas dos impostos locais arrecadados. Estacombinação complica o conseqüente demonstrativo consolidado de receitas e despesas locaisembora os principias gerais queregem tal integração não devamdivergir grandemente dos seguidos pelogovêrno central na con-

uma considerável soma de informações sôbre os orçamentos detôdas as esferas de govêrno.

solidaçãodas contas de seus ministérios administrações autônomas emprêsas públicas e fundos com destinação especial.

A complexidade da organização pode agravar por outro lado as dificuldadescontidas napreparação de demonstrativosconsolidados.No que se refereao govêrno central pode haverfalta de coincidência entre oexercíciofinanceiro e o ano civilao passo que em relação aos governos estaduais e municipaispodem existir muitos exercíciosfinanceiros diferentes baseadosem práticas tradicionais. A complexidade da organização também pode dificultar a caracteri-zação das emprêsas públicas noplano estadual e sobretudo nomunicipal pois talvez seja maisdifícil t raçar os limites entre osetor público e o setor privadono âmbito do govêrno local doque no âmbito do govêrnocentral.


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6 CADERJ\ OSDE A D ~ I I N I S T R A Ç Ã OPÚBLICA

B RESTRIÇÕES À AUTORIDADEDO GOVÊRNO

Em geral, os governos estadUflis e municipais operam tradicionalmente dentro de umaestrutura mais restrita do queos governos centrais_ A legislação dêstes pode restringir asfontes estaduais e locais de renda; ; tributárias, assim como suasath idades relativas a operações

de crédito_ As funções estaduaise municipais estão amiúde rigidamente estabelecidas e a margem de flexibilidade para empre( nder novos tipos de programas públicos é muito mais reduzida que no plano centraL Aocontrário do que sucede com ogovêrno central, os estados emunidpios não têm, geralmente,acesso irrestrito aos serviços decrédito dos bancos centrais.

Estas restrições têm váriasconseqüências importantes sôbrea classificação e estrutura dosorçamentos dos governos esta

duais e municipais. Pode acontecer, por exemplo, que êstes nãoestejam em condiçõesde lançarmão de empréstimos para atender a atividades correntes. mas,frec:üentemente, lhes é possívelobter créditos para programasde melhoramentos de obras pú-

blicas. Na prática, isso significará que os governos estaduaise locais se verão obrigados autilizar determinados tipos deoperações de capital. As restrições para a realização de operações de crédito têm servido,também, para estimular o interês se na conto.bilizaçãoda de

preciação e serviram, igualmente, para pôr em relêvo a conservação e o contrôle do patrimônio comoum aspecto importanteda elaboração do orçamento.

De outro lado, o fato de os go·vernos estaduais e locais operarem dentro de uma estruturajurídica restrita significa queestão sujeitos, até certo ponto,ao contrôle e orientação do govêrno centraL Como ocorre emalguns países, o govêrno centralpode, dentro de uma esfera decontrôle dessa natureza, assegurar-se da adesão aos princípios

gerais determinados por êle próprio através das prerrogativasde que desfruta em questão desubsídios e auxílios.

Dentro dos limites do presen·te trabalho não é possível exporcom maiores detalhes as suges-


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ESTRUT. O ORÇAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PÚBL. 7

tões para a classificação das receitas e despesas orçamentáriasestaduais e municipais. Possuiespecial importância todavia oreconhecimento da natureza dos

problemas que dizem respeito aestas esferas de govêrno, e, outrossim que é incompleto todosistema de contas públicas quenão inclua êste setor.

VI. APLICABILIDADE DOS SISTEMASDE CLASSIFICAÇÃO

l :ste trabalho tem por finalidade examinar uma série de problemas relativos à estrutura eclassificação dos orçamentos procurando focalizar os aspectosmais importantes da contabilidade do govêrno central no queconcerne à obtenção de dadospara a análise econômica. :f:steestudo não tem por fim preparar uma série de regras nemrecomendar aos governos centrais a adoção de determinadosprocessos na elaboração de seusorçamentos. As normas e técnicas de classificação orçamentária devem adaptar-se sempre aoambiente institucional em quevila operar pois a estrutura do

orçamento do govêrno centralde cada país reflete uma somade experiências resultantes deum longo período de reflexõesensaios e erros e soluções conciliatórias. Desse modo, não é possível introduzir modificações ra -

dicais sem um exame demoradoe atento do problema da reforma orçamentária. Não obstanteem vários países estão sendo le-vadas a cabo, atualmente reformas orçamentárias enquantooutros as têm planejadas paramais adiante.

estrutura do orçamento e classificação das contas públicas

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