estatuto das cidades, mais de 10 anos depois

arth

ur b. sen

raSe

m ttu

lo, 2

010

arthurbs

enra.com

213rev. ufmg, belo horizonte, v. 20, n.1, p.212-233, jan./jun. 2013

fernandes, e. estatuto da cidade, mais de 10 anos depois

edsio fernandes*

ESTATUTO DA CIDADE, MAIS DE 10 ANOS DEPOIS:razo de descrena, ou razo de otimismo?

resumo A Lei Federal de Poltica Urbana o Estatuto da Cidade, de 2001 tem sido amplamente considerada interna-cionalmente como um esforo pioneiro no sentido da construo de um marco regulatrio mais adequado para oferecer suporte s tentativas governamentais e sociais de promoo da reforma urbana. Contudo, passados mais de 10 anos de sua aprovao, h muitos debates significativos sobre sua eficcia. Mas o que exatamente se pode esperar da nova legislao urbanstica? O que preciso para que a lei possa ser plenamente aplicada e socialmente eficaz? Quais so a natureza, as possibilidades e as restries de uma tal legislao progressista em face do processo sociopoltico mais amplo? Este artigo pretende discutir tais questes por meio de uma avaliao crtica da aplicao especfica do Estatuto da Cidade, visando tambm a fornecer elementos para uma discusso mais geral sobre as expectativas, reais e falsas, existentes em torno das leis urbansticas que tm sido aprovadas em diversos pases para regulao de direitos e gesto fundiria, ordenamento territorial, planejamento urbano e habitao social.

palavras-chave Legislao urbana. Estatuto da Cidade. Reforma urbana.

keywords Urban legislation. City Statute. Urban reform.

* Professor e consultor internacional. Membro da DPU Associates (Inglaterra) e da Teaching Faculty of the Lincoln Institute

of Land Policy (Estados Unidos da Amrica). E-mail: .

CITY STATUTE, MORE THAN TEN YEARS LATER:a reason for disbelief, or for optimism?

abstract Brazils national urban policy law - the 2001 City Statute - has been widely regarded internationally as a groun-dbreaking effort to conceive a regulatory framework more conducive to providing adequate legal support to governmental and social attempts to promote urban reform. However, more than 10 years have passed since its approval, and there are significant debates about its efficacy. But, what exactly can be expected of the new urban law? What is required for it to be fully enforced, and socially effective? What are the nature, possibilities and constraints of such a progressive urban law vis--vis the broader sociopolitical process? This paper aims to discuss such questions through a critical assessment of the enforce-ment of Brazils City Statute, also aiming to provide elements for the more general discussion on the growing, real as well as false, expectations existing around the newly approved urban laws in other countries governing land rights and management, territorial organization, urban planning, and social housing.

214 rev. ufmg, belo horizonte, v. 20, n.1, p.212-233, jan./jun. 2013


A Lei Federal de Poltica Urbana o Estatuto da Cidade foi aprovada em 2001 depois de doze anos de intensas discusses e negociaes no Congres-so Nacional. Desde ento, a lei tem sido aclamada internacionalmente, a ponto de

o Brasil ter sido inscrito no Rol de Honra da ONU (UN-HABITAT) em 2006 to

somente por t-la aprovado. Abertamente invejado por formuladores de polticas

pblicas e gestores urbanos de diversos pases, o Estatuto da Cidade tem sido repe-

tidamente promovido pela importante iniciativa internacional Aliana das Cidades/

Cities Alliance como sendo o marco regulatrio mais adequado para oferecer bases

jurdicas slidas para as estratgias governamentais e sociopolticas comprometidas

com a promoo da reforma urbana.

No entanto, nos ltimos anos tem crescido entre diversos setores no Brasil o

sentimento de descrena nessa lei-marco que na melhor das hipteses no teria

pegado, ou que na pior das hipteses teria contribudo para agravar ainda mais o

processo histrico de segregao socioespacial das cidades brasileiras. Este artigo

pretende examinar a validade dessa crtica ao Estatuto da Cidade, e para tanto me

proponho a discutir como os princpios e possibilidades da nova ordem jurdico-

urbanstica consolidada pela lei federal tm sido efetivamente compreendidos e

assimilados por juristas, urbanistas, gestores pblicos e pela sociedade brasileira,

especialmente no contexto dos novos Planos Diretores Municipais que tm sido

aprovados desde 2001.

A aprovao da lei federal em 2001 foi em grande medida resultado de um

amplo processo nacional de mobilizao sociopoltica clamando pela promoo de

reforma urbana no Brasil. O Estatuto da Cidade regulamentou o captulo original

sobre poltica urbana que tinha sido aprovado pela Constituio Federal de 1988,

captulo esse que tambm tinha sido precedido por uma mobilizao sociopoltica

sem precedentes, e que se manifestou especialmente por meio da Emenda Popular

pela Reforma Urbana.



J discuti o captulo consti-

tucional e o Estatuto da Cidade

em detalhe em outros trabalhos;1 para os fins

deste artigo, basta destacar que a lei fe-

deral:

- firmemente substituiu a no-

o dominante na ordem

jurdica de propriedade

privada individual sem maiores

qualificaes pela noo das

funes sociais da proprieda-

de e da cidade, de forma a dar

suporte s polticas pblicas de incluso socioespacial

e s estratgias de democratizao do acesso ao solo urbano e moradia nas

cidades;

- criou diversos processos sociopolticos, mecanismos jurdico-institucionais, ins-

trumentos jurdicos e urbansticos, bem como recursos financeiros destinados

a viabilizar a implementao de uma gesto urbana justa e eficiente, tendo co-

locado nfase na necessidade de captura pela comunidade de pelo menos parte

da enorme valorizao imobiliria que tem sido gerada pela comunidade e pela

ao estatal, mas que tem sido tradicionalmente apropriada quase que exclusi-

vamente pelos proprietrios de terras e imveis;

- props um sistema de governana urbana amplamente descentralizado e de-

mocratizado, no qual diversas dinmicas de articulao intergovernamental e

parcerias do setor estatal com os setores privado, comunitrio e voluntrio fo-

ram concebidas juntamente com diversas formas de participao popular nos

processos decisrios e de elaborao legislativa; e

- reconheceu os direitos coletivos dos residentes em assentamentos informais

consolidados segurana jurdica da posse, bem como a regularizao susten-

tvel de seus assentamentos.

Juntas, essas dimenses certamente constituram um novo marco de governana

da terra urbana no Brasil.

1. Vide, entre outros, Fer-nandes (1995, 2007, 2011); Fernandes e Rolnik (1998).



Dada a natureza altamente descentralizada do federalismo brasileiro

considerado para muitos analistas como sendo o sistema mais descentralizado

no mundo hoje , a materializao efetiva desse novo marco jurdico inovador foi

colocada em grande medida nas mos das administraes municipais, especialmente

por meio da formulao de Planos Diretores Municipais PDMs. Anteriormente

aprovao da lei federal, a enorme maioria dos municpios no tinha um

marco jurdico minimamente adequado para a disciplina dos processos de uso,

ocupao, parcelamento, desenvolvimento, preservao, conservao, construo, e

regularizao do solo urbano. A maioria dos municpios no tinha sequer dados e

informaes bsicas, mapas, fotos areas e outros materiais relevantes sobre seus

prprios territrios e processos socioespaciais. Dos cerca de 1.700 municpios que

passaram a ter a obrigao legal de aprovar PDMs de forma a materializar o Estatuto

da Cidade, cerca de 1.450 j o fizeram de alguma forma fato que em si mesmo

sem dvida admirvel.

Contudo, desde a aprovao do Estatuto da Cidade, ao longo desta primeira d-

cada do novo sculo, as cidades e as realidades urbanas brasileiras tm passado por

mudanas profundas. As taxas de crescimento urbano no pas certamente caram,

mas ainda so relativamente altas, agora especialmente nas cidades pequenas e de

mdio porte, levando formao de um novo sistema de regies metropolitanas,

com 30 delas j reconhecidas oficialmente. O crescimento econmico do pas e a

formao de uma nova classe mdia/classe trabalhadora precria tm agravado

problemas urbanos h muito existentes de transporte pblico e mobilidade, impac-

to ambiental e violncia urbana. Diversos problemas de infraestrutura urbana e a

crise energtica nas cidades tambm tm se manifestado e agravado de diversas

formas. A crise fiscal das administraes pblicas, especialmente no mbito muni-

cipal, generalizada.

A profunda crise fundiria e habitacional no Brasil constituda ao longo de

sculos tem ganhado novos contornos. O dficit habitacional continua enorme

(calculado entre 6 e 7 milhes de unidades), e, apesar dos nmeros impressionan-

tes de unidades j construdas e/ou contratadas no contexto do Programa Nacional

de Habitao Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), esse esforo do governo fede-

ral ainda no chegou plenamente aos setores mais pobres, sendo que o programa



tem sido criticado, entre outras razes, por ter reforado processos histricos de

segregao socioespacial e especulao imobiliria. Os nveis de valorizao de

terras, construes e aluguis nas reas urbanas tm batido recordes histricos,

agora no contexto de um mercado imobilirio cada vez mais globalizado. H nas

cidades brasileiras um enorme estoque de terras urbanas providas com servios

pblicos mas mantidas vazias por seus proprietrios (correspondendo em alguns

casos a 20% da malha urbana do municpio/regio metropolitana), bem como de

construes vazias, abandonadas e/ou subutilizadas (que chega a 5,5 milhes de

unidades, de acordo com certos clculos). H tambm um enorme estoque, ain-

da no devidamente calculado, de bens de propriedade pblica da administrao

direta e indireta, em todos os nveis governamentais, que no tm claramente

cumprido uma funo social.

As taxas de crescimento urbano informal seguem altas, agora com a maior den-

sificao/verticalizao de assentamentos antigos; formao de novos assentamentos

(favelas e loteamentos irregulares) usualmente em reas perifricas e cada vez mais

em cidades pequenas e de mdio porte; bem como o surgimento/renovao de ou-

tras prticas informais como casas de frente e fundo, aluguel informal, cortios

etc. O desenvolvimento urbano nas novas fronteiras econmicas, especialmente na

Amaznia Legal, tem se dado amplamente mediante processos informais. H um

nmero crescente de disputas fundirias e conflitos socioambientais por todo o pas.

Tambm entre os grupos sociais mais privilegiados tm sido muitas as prticas

que envolvem alguma forma de violao das leis fundirias, urbansticas, ambien-

tais e edilcias. A proliferao de condomnios urbansticos prtica que no tem

base jurdica slida no pas e de loteamentos fechados prtica manifestamente

ilegal que tem ocorrido nas reas perifricas dos grandes municpios, ou mesmo

em outros municpios metropolitanos, tem feito com que pela primeira vez ricos e

pobres estejam disputando o mesmo espao nas cidades.

Por um lado, ao longo das duas ltimas dcadas, um volume gigantesco de re-

cursos pblicos imveis, isenes tributrias, crditos de todo tipo, subsdios finan-

ceiros, incentivos fiscais, direitos de uso e construo tem sido cada vez mais

transferido pelas administraes pblicas em todos os nveis governamentais

para o setor privado, promotores urbanos, construtores e agentes imobilirios.



Esse deslocamento crescente de recursos pblicos tem se dado geralmente no

contexto de programas de renovao urbana, revitalizao de reas centrais, re-

qualificao de centros histricos, grandes projetos urbanos, modernizao de

infraestrutura urbana/portos/aeroportos, bem como de grandes eventos esportivos

como a Copa do Mundo e os Jogos Olmpicos. Por outro lado, alm dos dados sobre

os processos de especulao imobiliria e gentrificao de reas, o nmero de des-

pejos e remoes foradas de comunidades que vivem em assentamentos informais

consolidados h muitas dcadas, em muitos casos cada vez mais assustador,

no apenas no Rio de Janeiro e em So Paulo, mas tambm em outros municpios

anteriormente comprometidos com a promoo de reforma urbana, como Belo Ho-

rizonte e Porto Alegre. O processo de reforma urbana que tinha sido to eloquente

nas dcadas de 1980 e 1990 e que foi fundamental para a aprovao do Estatuto da

Cidade parece ter perdido flego, e a questo fundamental que tem repetidamente

sido colocada por diversos setores sociais tem sido: de quem e para quem so as

cidades, e quem tem sido efetivamente beneficiado pelas enormes transferncias de

recursos pblicos?

Nesse contexto, o que aconteceu ento com o Estatuto da Cidade e sua agenda de

reforma urbana? A lei federal teria fracassado, como um grupo crescente de cticos

parece acreditar? Ao invs de contribuir para a promoo de incluso socioespacial,

a lei teria perversamente contribudo para o processo crescente de mercantilizao

das cidades brasileiras e para a maior periferizao dos pobres como muitos tm

argumentado?

Passados mais de dez anos da aprovao da lei federal, uma avaliao ampla e

crtica do j no to novo marco jurdico de governana da terra urbana por ela con-

solidado e especialmente das iniciativas municipais encarregadas de implemen-

t-lo se faz urgentemente necessria. Trata-se de um momento de reflexo que

requer organizar as principais ideias, debates e experincias que esto por trs da

aprovao do Estatuto da Cidade, assim como recuperar seus princpios e objetivos

histricos. Fazer a crtica da ao dos principais atores envolvidos fundamental

para corrigir erros, mudar rumos e fazer avanar a reforma urbana no pas. Uma

tal avaliao necessria sobretudo para determinar se e como os PDMs tm efeti-

vamente traduzido os princpios gerais do Estatuto da Cidade em regras e aes,



identificar e discutir quais tm sido os principais obstculos jurdicos e sociais

implementao plena da lei federal, bem como para discutir se e como a sociedade

brasileira tem feito uso efetivo das diversas possibilidades jurdicas e sociopolticas

criadas pelo Estatuto da Cidade para reconhecimento de uma srie de direitos cole-

tivos e sociais criados pela nova ordem jurdico-urbanstica.

Meus comentrios a seguir so baseados em minha experincia pessoal lidando

diretamente com o tema, bem como em uma srie de estudos de casos, levantamen-

tos e estudos comparativos que j se encontram disponveis.2

A descrena no Estatuto da Cidade

Antes de se fazer qualquer avaliao sobre a lei federal, preciso destacar que o Estatuto da Cidade Lei Federal n 10.257/2001 se insere em amplo processo de reforma jurdica que tem sido promovido no Brasil h pelos

menos trs dcadas, tendo como principais antecedentes diretos as Leis Federais

n 6.766/1979 (Parcelamento do Solo Urbano), n 7.347/1985 (Ao Civil Pbli-

ca) e n 9.790/1999 (OSCIPs); a Constituio Federal de 1988 (especialmente os

2. Vide, especialmente, Santos Jr. e Montandon (2011); Schult, Silbert e Souza (2010); Cymbalista e Santoro (2009); vide, tam-bm, o Banco de Experin-cias regularmente mantido e atualizado pela Secretaria de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades (disponvel em: ).



arts. 182 e 183, que dispem sobre a Poltica Urbana); e a Emenda Constitucional n

26/2000 (que incluiu o direito de moradia no rol dos direitos sociais).

Desde sua aprovao, a lei federal tem sido complementada por uma longa srie

de outras leis federais: Medida Provisria n 2.220/2001 (Concesso de uso espe-

cial para fins de moradia); Leis Federais n 11.079/2004 (Parcerias pblico-priva-

das); n 10.931/2004 (Crdito e registro imobilirio); n 11.107/2005 (Consrcios

pblicos); n 11.124/2005 (lei de iniciativa popular que criou o Fundo Nacional de

Habitao de Interesse Social FNHIS); n 11.445/2007 (Poltica de Saneamento);

n 11.481/2007 (Terras da Unio); n 11.888/2008 (assistncia tcnica para comu-

nidades); n 11.977/2009 (criou o Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV

e disps sobre regularizao fundiria); n 11.952/2009 (Amaznia Legal); n

12.305/2010 (Poltica de Resduos Slidos), a mais recente sendo a Lei Federal n

12.608/2012 (Poltica Nacional de Defesa e Proteo Civil).

Todas essas so direta ou indiretamente leis urbansticas aprovadas na esfera

federal, sem falar das diversas convenes e tratados internacionais que o Brasil tem

assinado e ratificado (especialmente sobre direitos de moradia); nas incontveis leis

ambientais e sobre patrimnio cultural, desapropriao e registro imobilirio apro-

vadas tambm na esfera federal; nos projetos de leis em discusso (especialmente

o PL n 3.057/2000, que trata do parcelamento do solo urbano e dos condomnios

urbansticos, e o chamado Estatuto da Metrpole); nos anteprojetos (especialmente

o que dispe sobre resoluo de conflitos fundirios); bem como nos igualmente

incontveis Decretos, Resolues do Conselho Nacional das Cidades, Resolues do

CONAMA e Instrues Normativas da Caixa Econmica Federal.

A mera listagem dessas leis e outras normas federais em vigor deixa claro que

uma nova ordem jurdico-urbanstica, articulada e compreensiva, sofisticada mes-

mo, se constituiu no Brasil nas ltimas trs dcadas, inclusive com o reconhecimen-

to constitucional do Direito Urbanstico como ramo autnomo de Direito Pblico

que tem como princpios paradigmticos prprios as funes socioambientais da

propriedade e da cidade e a gesto democrtica das cidade. Diretamente com-

prometida com a agenda sociopoltica da reforma urbana e etapa crucial na cons-

truo nacional e internacional do to clamado direito cidade , a ordem jurdica

brasileira j mudou significativa e estruturalmente.



Alm disso, essa ordem jurdico-urbanstica federal tem sido ainda mais am-

pliada desde 2001 com a aprovao de centenas de leis urbansticas em todas as

esferas governamentais, e especialmente com a aprovao dos mais de 1.400 Planos

Diretores Municipais.

Ao mesmo tempo, tambm uma nova or-

dem institucional de natureza urbanstica

se constituiu na esfera federal com a cria-

o em 2003 do Ministrio das Cidades; a convocao de

Conferncias Nacionais/Estaduais/Municipais das

Cidades bienalmente desde ento; a instala-

o e ao do Conselho Nacional das Cidades;

a ao da Caixa Econmica Federal considerada

como o maior banco pblico em ao no mun-

do; bem como os diversos planos e programas

federais sobre temas urbanos, especialmente o Plano de

Acelerao do Crescimento (PAC) e o mencionado PMCMV, que, considerados jun-

tos, constituem o maior investimento jamais feito na histria das polticas pblicas

da Amrica Latina.

A constituio tanto dessa nova ordem jurdico-urbanstica, quanto dessa nova

ordem institucional sobre poltica urbana, fundamentalmente uma conquista

social, resultado de um processo histrico de mobilizao social renovada envol-

vendo milhares de atores: associaes comunitrias, movimentos sociais de todo

tipo, ONGs, Igrejas, sindicatos, municpios, partidos polticos, e mesmo setores do

capital imobilirio. Em especial, desde a dcada de 1980 inicialmente com a mo-

bilizao pela aprovao da Emenda Popular pela Reforma Urbana , o Frum Na-

cional de Reforma Urbana (FNRU) tem lutado pelo reconhecimento constitucional

pleno, ainda que tardio, da questo urbana e habitacional; pela descentralizao,

democratizao e participao popular dos/nos processos decisrios; pela completa

regulamentao do captulo constitucional sobre poltica urbana; e pela criao de

um aparato institucional slido na esfera federal sobre a chamada questo urbana.

Contudo, nos ltimos anos o FNRU, entre outros importantes atores sociopol-

ticos, tem fortemente denunciado:



- o crescimento absurdo da especulao imobiliria no pas, com frequncia como

resultado da utilizao elitista dos novos recursos gerados (venda em leiles de

Certificados de Potencial Adicional de Construo CEPACs e outros) como

resultado das novas estratgias de gesto territorial e urbana;

- a suposta liberao dos valores imobilirios por grandes eventos e projetos,

levando renovao dos processos de segregao socioespacial;

- o abuso dos argumentos jurdicos de interesse pblico e de urgncia, que

tem justificado toda uma srie de desrespeitos sistemticos da ordem jurdico-

administrativa pelas administraes pblicas;

- o enorme impacto socioespacial e socioambiental dos programas federais e outros;

- o aumento alarmante dos conflitos fundirios, dos preos de aluguis, da infor-

malidade urbana, dos despejos e remoes; e

- o agravamento dos problemas urbano-ambientais tradicionais, como as crises do

sistema de transporte pblico e mobilidade e do sistema de saneamento bsico.



Acima de tudo, por toda parte muitos setores sociais tm criticado a mercantili-

zao crescente e abusiva das cidades brasileiras, que, para alm de serem o lugar da

produo capitalista ps-industrial, so tambm cada vez mais o objeto mesmo dessa

produo capitalista na escala global. Esse processo de mercantilizao das cidades

tem demandado o reforo da cultura jurdica individualista e patrimonialista tradi-

cional, vigente e dominante pr-Estatuto da Cidade, com a propriedade imobiliria

concebida quase que exclusivamente como mercadoria, seu valor de troca prevale-

cendo sobre qualquer valor de uso, e a possibilidade de usar/gozar/dispor do bem

imvel sendo tambm interpretada como a possibilidade livre de no usar/gozar/

dispor do bem em outra palavras, de especular.

O que aconteceu, ento, com a reforma urbana? Como explicar a enorme de-

fasagem entre essa ordem jurdica ampla e sofisticada; essa ordem institucional

compreensiva e mais do que nunca dotada de enormes recursos financeiros; e as

alarmantes realidades urbanas e socioambientais do pas?



Por um lado, a nova ordem jurdico-urbanstica em grande parte ainda

desconhecida por juristas e pela sociedade, sendo tambm em grande parte objeto

de disputas jurdicas e disputas sociopolticas que colocam enormes desafios

sua eficcia jurdica e social. Por outro lado, o Ministrio das Cidades tem sido com

frequncia esvaziado e/ou atropelado financeira e politicamente pela Presidncia

da Repblica e/ou por outros Ministrios; e o Conselho das Cidades tem sido

sistematicamente esvaziado e/ou atropelado pelo Ministrio das Cidades e por

outros Ministrios, tendo tido dificuldades de renovao da mobilizao dos atores

sociopolticos envolvidos. Quando no faltam projetos, h duplicidade, ineficincia,

desperdcio, falta de continuidade e muita corrupo na gesto urbana

fragmentada em todas as esferas governamentais.

nesse contexto que tm crescido as reaes de descrena em relao ao Estatuto

da Cidade por parte de urbanistas, gestores pblicos e setores da sociedade. A lei fe-

deral tem sido mesmo abertamente demonizada por muitos, declarada culpada pelos

processos recentes de segregao socioespacial e pela apropriao dos instrumentos

de gesto territorial urbana como os CEPACs por setores conservadores, que es-

tariam assim gerando novas formas de velhos processos de socializao dos custos

e privatizao dos ganhos e de reconcentrao de servios e equipamentos pblicos.

A crtica legtima?

Mas, o problema mesmo da lei federal? Pessoalmente, acredito que esta a hora de se perguntar: houve mesmo uma compreenso adequada por urbanistas, gestores e juristas e pela sociedade acerca da natureza e das implica-

es da nova ordem jurdico-urbanstica? Os novos espaos jurdicos e sociopolti-

cos criados tm sido ocupados? Seus princpios esto sendo traduzidos em polticas

urbanas? Seus direitos coletivos e sociais esto sendo demandados pela populao?

Seus princpios paradigmticos esto sendo defendidos pelos tribunais?

Na base da descrena acerca do Estatuto da Cidade, h diversos fatores culturais

e sociopolticos de fundo que devem ser considerados com o devido flego, mas que

para fins deste artigo sero apenas brevemente mencionados:

- a percepo ainda dominante no Brasil acerca do Direito e da lei, dada a forte



tradio cultural e sociopoltica de legalismo messinico, com o Direito

geralmente considerado como sistema objetivo, fechado em si mesmo, neutro e

a-histrico, levando assim a uma viso meramente instrumental (para resolver)

e no processual da lei; so poucos os que compreendem que, muito mais

do que mero instrumento tcnico, o Direito campo aberto de disputas, (mais)

uma arena sociopoltica para manifestao, confrontao e, em alguns casos,

resoluo de conflitos;

- o imediatismo das demandas sociais que certamente compreensvel, se con-

siderados o volume dos problemas urbanos e socioambientais acumulados e a

urgncia de seu enfrentamento, mas que ignora a histria secular de abandono

da questo urbana e a necessidade de mais tempo e especialmente de continui-

dade de aes para seu efetivo enfrentamento e superao;

- a percepo ainda dominante do Estado e do aparato estatal, ainda essencial-

mente assistencialista e clientelista, consequncia da tradio de positivismo e

formalismo jurdicos que ainda reduz o pblico ao estatal; e

- a percepo ainda dominante do planejamento territorial urbano como sen-

do a narrativa espacial exclusiva, dotada de racionalidade tcnica e expres-

sando valores ideais, e como tal totalmente desvinculada das dinmicas dos

mercados imobilirios.

Sobretudo, uma avaliao justa do Estatuto da Cidade requer a devida compre-

enso de como seus principais contedos tm sido materializados pelas leis urba-

nsticas especialmente na esfera municipal e pelas polticas urbanas em todas

as esferas, quais sejam: as funes socioambientais da propriedade e da cidade; os

princpios de poltica urbana includente; os instrumentos, mecanismos, processos e

recursos de gesto urbana justa e eficiente; a incorporao da participao popular;

e a regularizao de assentamentos informais.

Em termos conceituais, o Estatuto da Cidade consolidou um novo paradigma

jurdico sobre a questo da propriedade imobiliria, concebida no mais apenas em

funo do reconhecimento dos direitos individuais, mas tambm e sobretudo em

funo do reconhecimento das responsabilidades e obrigaes sociais que resultam

da condio de ser proprietrio de um bem imvel, bem como dos direitos coletivos

e sociais sobre o solo urbano e seus recursos. A funo social que na nova ordem



jurdico-urbanstica a condio mesma de reconhecimento do direito privado de

propriedade deve ser determinada por planos diretores e leis urbansticas e am-

bientais, especialmente na esfera municipal. Alm de consagrar a separao entre

direito de construir e direito de propriedade, promovendo uma plena ruptura com

a tradio de civilismo jurdico e mesmo com o avano do Direito Administrativo

nesse sentido, o Estatuto da Cidade consolidou a interpretao de que, muito mais

do que mera limitao administrativa da propriedade, a funo social acarreta o

poder de obrigar o proprietrio a certos comportamentos. Trata-se assim menos do

reconhecimento de um direito de propriedade, e mais de direito propriedade:

um direito sem contedo predeterminado e cujos valores sociais de uso coexistem

e em muitos casos superam o seu valor econmico de troca.



O Estatuto da Cidade bebeu assim na

fonte do Direito Pblico contemporneo,

expressando uma ordem pblica

maior do que a ordem estatal

tudo o que estatal pblico, mas

nem tudo o que pblico es-

tatal , e como tal reconheceu

um conjunto de direitos coletivos:

ao ordenamento territorial; preser-

vao ambiental; regularizao

fundiria dos assentamentos infor-

mais consolidados; participao

em processos descentralizados

e democratizados, bem como o

direito social de moradia. A possibili-

dade de defesa coletiva em juzo desses direitos

coletivos e interesses difusos em matrias de

ordem urbanstica mesmo contra o Estado foi reconhecida e aberta para indi-

vduos, grupos, ONGs e para o Ministrio Pblico. Ainda est para ser devidamente

enfrentada a discusso acerca do significado e das implicaes jurdicas da noo

das funes sociais da cidade, bem como sobre a necessidade de reconhecimento

da responsabilidade territorial do poder pblico para alm das j reconhecidas for-

mas de responsabilidade poltica, administrativa e fiscal da administrao pblica.

A ordem jurdica consolidada pelo Estatuto da Cidade requer uma mudana

significativa tambm quanto compreenso da natureza jurdica do planejamento

territorial: trata-se de obrigao do poder pblico, direito coletivo da sociedade, e

como tal no apenas uma poltica discricionria a falta de seu cumprimento

gera improbidade administrativa, sendo que Prefeitos j perderam seus mandatos

como consequncia. Alm de regular os processos de uso/ocupao/parcelamento

do solo urbano, cabe ao poder pblico induzir diretamente os movimentos do mer-

cado imobilirio, atuando assim sobre os terrenos vazios e propriedades abandona-

das e/ou subutilizadas. Alm de reconhecer e promover a valorizao da posse, cabe



tambm ao planejamento territorial determinar as condies de cumprimento da

funo social da propriedade pblica.

Uma questo fundamental de poltica urbana, mas que sempre foi negligencia-

da na tradio do urbanismo brasileiro, foi finalmente enfrentada pelo Estatuto da

Cidade: quem paga, e como, a conta do financiamento do desenvolvimento urbano.

Afirmando o princpio da justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao,

o Estatuto da Cidade estipulou a outorga onerosa de direitos de construo e uso;

a existncia de diferentes categorias de indeniza-

o, com a desapropriao sendo exceo no regi-

me da funo social da propriedade; a captura

de mais-valias e a gesto social da valorizao

imobiliria; bem como a noo de que

mera expectativa de direito no direito,

sendo que no h direitos adquiridos

em matria urbanstica.

A natureza da gesto urbana tam-

bm foi profundamente alterada: em

especial, a participao popular foi

tida como critrio de validade jurdica, e no apenas de legitimidade de sociopol-

tica das leis e polticas pblicas. Planos Diretores Municipais inclusive o de So

Paulo j foram anulados por falta de participao adequada. A importncia de se

criar um projeto sociopoltico de cidade que se traduza em um pacto socioterritorial

fundamental para a materializao dessa nova ordem jurdico-urbanstica, sendo

que surgiu da a Campanha pelos Planos Diretores Participativos liderada pela Se-

cretaria de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades.

Em suma, Direito e planejamento urbano foram colocados pela ordem jurdica

no lugar onde sempre estiveram, isto , no corao do processo sociopoltico, espe-

cialmente na esfera municipal processo esse cuja qualidade que vai determinar

o maior ou menor alcance da noo da funo social da propriedade e as condies

de gesto democrtica das cidades.

So certamente muitos os limites dessa nova ordem jurdico-urbanstica con-

solidada pelo Estatuto da Cidade, muitos so os gargalos que ainda requerem um



tratamento jurdico e legislativo adequado, mesmo levando em conta toda a srie de

leis federais aprovadas desde 2001 natureza, dinmicas e custos dos procedimen-

tos judiciais; falta de funo social e custos do registro imobilirio; falta de apoio

dos PDMs em um sistema articulado de gesto urbana; municipalismo exagerado

e mesmo artificial; falta de uma dimenso regional/metropolitana; falta de compre-

enso das realidades especficas dos pequenos e mdios municpios, especialmente

no Norte e Nordeste etc.

Contudo, os avanos promovidos so inegveis.

Mas o que aconteceu de fato com a nova gerao de PDMs aprovados desde

ento?

Os estudos e anlises j existentes demonstram que houve certamente avanos

importantes na promoo pelos PDMs do discurso da reforma urbana, bem como

em setores especficos especialmente nas polticas de meio ambiente e patrim-

nio cultural. Outro avano de enorme importncia foi a criao por toda parte de

Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) cheias, isto , correspondendo aos as-

sentamentos informais existentes. O carter participativo de muitos desses PDMs

inegvel, ainda que a qualidade sociopoltica dos processos participativos tenha

variado significativamente, expressando assim a diversidade de situaes existentes

nos diferentes municpios brasileiros. Talvez o avano mais importante tenha sido a

produo recorde de informaes sobre as cidades brasileiras.

Contudo, ainda so muitos os problemas de eficcia jurdica que afetam os

PDMs. Muitos deles tm sido marcados por formalismo jurdico e burocracia ex-

cessivos, sendo que em muitos casos houve remessa de regulamentao dos PDMs

para outras leis municipais posteriores (no caso de um municpio importante, para

16 leis posteriores!). A modificao pontual dos PDMs por leis posteriores mas

que no tm envolvido participao popular tem com frequncia comprometido

seus objetivos originais. Linguagem jurdica excludente e tcnica legislativa impre-

cisa a maioria das leis urbansticas no sendo escrita por juristas somente tm

ampliado o espao das disputas jurdicas e sociopolticas.

Alm das questes jurdicas, so tambm muitos os problemas de eficcia social

que afetam a nova gerao de PDMs. Os novos planos so ainda essencialmen-

te planos urbansticos tradicionais, meramente tcnicos e regulatrios, e de modo



geral no houve uma territorializao adequada e firme de suas boas propostas e

intenes. Poucos promoveram alguma interveno significativa na estrutura fun-

diria e nas dinmicas dos mercados imobilirios. Os novos instrumentos de gesto

urbana foram usados sem que existissem projetos de cidade claramente definidos

e acordados. So pouqussimos os casos de PDMs nos quais se props a captura das

mais-valias urbansticas, mas, quando h tal previso, no h uma poltica clara de

redistribuio socioespacial desses novos e generosos recursos financeiros decor-

rentes do planejamento territorial.

E mais... poucos PDMs propuseram opes de moradia social nas reas cen-

trais; a enorme maioria no reservou terras para produo habitacional de interesse

social (as ZEIS vazias); de modo geral no houve uma distino clara entre zona

urbana e zona de expanso urbana (especialmente no que toca obrigao de

implementao de infraestrutura pelos promotores imobilirios); no houve deter-

minao de funo social da propriedade pblica; e tampouco uma proposta so-

cioambiental articulada. Os grandes projetos que tm sido aprovados em muitos

municpios dos quais tantos despejos coletivos tm decorrido com frequncia

tm atropelado frontalmente os objetivos declarados dos PDMs. De modo geral,

falta integrao entre polticas fundirias, urbanas, habitacionais, ambientais, fis-

cais e oramentrias. A regularizao fundiria continua sendo vista como poltica

setorial isolada, e tm sido enormes as dificuldades tcnicas colocadas pelos PDMs

legalizao de assentamentos informais.

A gesto dos novos PDMs fundamentalmente burocrtica, sendo que a falta

de capacidade de ao na esfera municipal um problema generalizado mesmo

grandes municpios no tm tido condies apropriadas de fazer uso adequado do

enorme volume de recursos financeiros que o Governo Federal tem disponibiliza-

do. Muitos PDMs so meras cpias de modelos, com frequncia como resultado da

verdadeira indstria de consultores que se constituiu. A linguagem do urbanismo

tem sido to obsoleta e excludente quanto a linguagem jurdica.

Como mencionado, na esfera federal, os problemas da gesto institucional ainda

so muitos e falta integrao plena das polticas setoriais, dentro e fora do Ministrio

das Cidades, especialmente com a poltica ambiental. No h uma poltica nacional

urbana/metropolitana e um sistema de cidades claramente definidos. Falta uma pol-

tica nacional de ordenamento territorial (geral e da Amaznia Legal). Na sua enorme



maioria, os Estados-membros no tm polticas urbanas. Sobretudo, em todos os n-

veis governamentais, falta entre os gestores pblicos uma compreenso de que cidade

essencialmente economia, requerendo polticas prprias, e no apenas polticas

sociais e/ou polticas de infraestrutura para o crescimento econmico.

Concluso

Parece ento que estamos diante de mais um cenrio de plus a change... plus cest la mme chose. A confirmao de processos de segregao socioespacial pelo Estado em todos os nveis governamentais mostra como os urbanistas e ges-

tores pblicos continuam cada vez mais refns de mercados imobilirios ex-

cludentes que eles mesmos criaram e fomentam, bem como de polticas pblicas

segregadoras que eles mesmos implementam.



Romper com essa l-

gica perversa requer um

esforo fundamental de

enfrentar as disputas ju-

rdicas e polticas renovadas

acerca do solo urbano e das

cidades, e em especial

juristas e urbanistas

tm que repensar sua

atuao histrica nesse

processo. Uma ampla

compreenso acerca da natureza e das possibili-

dades da nova ordem jurdico-urbanstica requer de imediato um trabalho intensivo

de informao e sensibilizao dos operadores do Direito, juzes, promotores e re-

gistradores, bem como dos planejadores e gestores urbanos. Tambm importante

reconhecer que tem havido pouca demanda dos direitos coletivos e sociais pelos

beneficirios da nova ordem jurdica.

O Direito brasileiro mudou significativamente. Mas ser que os juristas enten-

deram? Ser que o urbanismo brasileiro mudou? Ser que os gestores pblicos as-

similaram as novas regras? Ser que a sociedade brasileira acordou para as novas

realidades jurdicas? Jogar o jogo de acordo com as novas regras imperativo para

que se possa avanar na promoo da reforma urbana de modo a construir coletiva-

mente cidades sustentveis para presentes e futuras geraes.

Proponho, ento, um otimismo muito cauteloso... O futuro do Estatuto da Ci-

dade requer sobretudo um ampla renovao da mobilizao sociopoltica em torno

das questes fundirias, urbanas, habitacionais e ambientais. Trata-se de tarefa de

todos defender o Estatuto da Cidade das muitas propostas essencialmente negati-

vas de mudanas que se encontram no Congresso Nacional; superar os obstculos

e aprimorar ordem jurdica; mas acima de tudo lutar pela implementao plena do

Estatuto da Cidade.

Se leis ruins podem dificultar e muito o reconhecimento de direitos coleti-

vos e sociais, bem como a formulao e a implementao plena de polticas pblicas



progressistas, boas leis por si ss no mudam as realidades urbanas e sociais, por

mais que expressem princpios de incluso socioespacial e justia socioambiental,

ou mesmo, como no raro caso do Estatuto da Cidade, quando fazem com que os

novos princpios e direitos coletivos e sociais reconhecidos sejam acompanhados

por uma gama de processos, mecanismos, instrumentos e recursos necessrios

sua efetiva materializao. Se foram necessrias dcadas de disputas sociopolticas

para que a reforma da ordem jurdico-urbanstica tenha se dado, uma outra etapa

histrica se abriu com a aprovao do Estatuto da Cidade, qual seja, a das disputas

sociopolticas em todas as esferas governamentais, dentro e fora do aparato estatal,

pelo pleno cumprimento dessa lei.

A verdade que o Brasil, e os brasileiros, ainda no fizeram por merecer o Es-

tatuto da Cidade.

RefernciasCYMBALISTA, R.; SANTORO, P. F. (Org.). Planos diretores: processos e aprendizados. So Pau-

lo: Instituto Plis, 2009.

FERNANDES, E.; ROLNIK, R. Law and Urban Change in Brazil. In: FERNANDES, E.; VARLEY,

A. (Ed.). Illegal Cities: Law and Urban Change in Developing Countries. London; New York: Zed

Books, 1998.

FERNANDES, E. Constructing the Right to the City in Brazil. Social & Legal Studies, 16, 2007.

FERNANDES, E. Implementing the Urban Reform Agenda in Brazil: Possibilities, Challenges,

and Lessons. Urban Forum, 22, 2011.

FERNANDES, E. Law and Urban Change in Brazil. Aldershot: Avebury, 1995.

SANTOS JR., O. A; MONTANDON, D. T. (Ed.). Os planos diretores municipais ps-Estatuto da Cida-

de: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles/Letra Capital, 2011.

SCHULT, S. I. M.; SILBERT, C.; SOUZA, L. A. (Ed.). Experincias em planejamento e gesto urbana:

planos diretores participativos e regularizao fundiria. Blumenau: Edifurb, 2010.

estatuto das cidades, mais de 10 anos depois

Documents