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Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas

Públicas: aproximando agendas e agentes

23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP)

A Participação dos Movimentos Sociais nas Políticas Ambientais Urbanas:

conquista ou utopia?

Luciana Antonini

Consultora autônoma

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A Participação dos Movimentos Sociais nas Políticas Ambientais Urbanas:

conquista ou utopia?

Resumo

Este artigo realiza um estudo preliminar do processo de revisão do Plano Diretor no

município de Embu das Artes (situado na Região Metropolitana de São Paulo,

Brasil), seus mecanismos de participação social e seu resultado, procurando

identificar os avanços e as dificuldades de sua implementação. Propõe-se a realizar

um breve relato e a refletir acerca da democracia participativa, do processo de

planejamento público e dos instrumentos legais existentes. Mais especificamente,

enfoca a participação de movimentos sociais e ambientais nas questões das

políticas públicas urbanas. A indagação que norteou o estudo foi: qual tem sido a

contribuição e a efetividade dos processos participativos para a formulação e a

implementação das políticas públicas? Baseou-se, teoricamente, na vertente da

Ciência Política, em que o conflito é determinante para as linhas de conduta

coletivas (policies). O escopo teórico baseou-se também nas recentes reflexões

acerca das inovações em experiências de democracia participativa em distintos

países. Metodologicamente, a obtenção de informações envolveu a revisão

bibliográfica e documental (mídia impressa e virtual), bem como a observação

participante (quando o observador partilha as circunstâncias), analisando a prática

da participação dos diversos atores/agentes envolvidos. Nesta fase preliminar, o

artigo aponta para as conquistas, obstáculos e desafios do processo analisado.

Espera-se que contribua para enriquecer os debates atuais acerca da democracia

participativa e de suas práticas.

Palavras-chave: Conflitos socioambientais. Participação cidadã. Plano diretor

municipal participativo.

Seminário Temático: ST01 Participação em Políticas Públicas I: Movimentos,

Políticas Educacionais, Política Urbana e Habitacional. 3ª Sessão:

Participação e Política Urbana e Habitacional

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Políticas Públicas versus Decisão Política?

Simploriamente, SCHMITTER define política como a resolução pacífica de

conflitosi. No entanto, é necessário considerar os “procedimentos formais e informais

que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos

conflitos quanto a bens públicos”ii. As políticas públicas (policies) são consideradas

outputs, “resultantes das atividades políticas (politics): compreendem o conjunto das

decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores”iii. E aqui cabe frisar,

conforme salienta RUA, a diferenciação entre política pública e decisão política. A

política pública requer, para além da decisão política, ações que objetivem sua

consecução.

Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.

iv

Como observaremos a seguir, a revisão do Plano Diretor de Embu das Artes

foi uma decisão política e uma estratégia de política pública.

Políticas Públicas: revisão do Plano Diretor por quê?

Para SILVA (2012, p. 2), “políticas públicas são o conjunto de ações coletivas

voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público

que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a

transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço

público”v. E ter a legitimidade da participação cidadã “em todo o processo de

administração e consolidação dos direitos fundamentais sociais e da democracia”.

As equipes de governo, a burocracia, os governos sub-regionais e o Poder

Judiciário, de acordo com BID (2007), possuem funções que lhes são formalmente

atribuídas na formulação das políticas públicas. Considerando que vivemos num

país onde o Estado é Democrático e de Direito, Federalista e Presidencialista, de

acordo com a referida obra, há grande ambiguidade no sistema. O funcionamento

das equipes de governo e a natureza privada das reuniões nos países latino-

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americanos possuem caráter informal. Pouco se conhece a respeito da forma como

as decisões são efetivamente tomadas, ou mesmo quem são os participantes e qual

é a frequência com que a equipe realiza reuniões colegiadas.

De igual maneira, as características das equipes de governo e,

consequentemente, da formulação de políticas repercutem em sua estabilidade, sua

capacidade de coordenação e na formação da própria equipe de governo, refletindo

efeitos importantes nos traços essenciais das políticas públicas adotadas. E como

ressalta o texto acima referido, nas burocracias dos países latino-americanos seus

atores não são homogêneos. Ao contrário, “são um conjunto de organizações

complexas e interdependentes com autonomia e capacidade variáveis.”vi

Em Embu das Artes, no processo de revisão do Plano Diretor (PD), quem

foram os protagonistas?

Situado na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), cerca de 30 km da

capital, Embu das Artes possui 240.230 habitantes. O município tem uma área de 70

km², dos quais aproximadamente 60% fazem parte da Área de Proteção aos

Mananciais (APRM-Guarapiranga), abastecendo a RMSP, destinada a prover perto

de três milhões de habitantes.

Figura 1 - Localização do Município de Embu das Artes – Estado de São Paulo –

Brasil

Fonte: Fundação SEADE.vii

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A Prefeitura (Poder Executivo) antecipou o processo de revisãoviii, que

formalmente poderia ocorrer até 2013, conforme previsto no art. 40, § 3º, do Estatuto

da Cidade. Aqui temos a burocracia presente. Oficialmente, a justificativa se deve ao

fato de 2013 ser o ano do início de um novo mandato municipal. Então, considerou-

se oportuno realizar a revisão do PD na legislatura anterior situação em que, numa

terceira gestão do mesmo grupo político e com maioria na Câmara Municipal, o

processo teria maior governabilidade.

Atores: quem somos?

Nos dizeres de ARSTEIN,

Existe uma diferença fundamental entre passar pelo ritual vazio da participação e dispor de poder real para influenciar os resultados do processo. Esta diferença foi resumida de forma brilhante em um pôster impresso na última primavera por estudantes franceses para explicar as rebeliões de estudantes e trabalhadores. O pôster explicita o ponto fundamental de que participação sem redistribuição de poder é um processo vazio e frustrante para os grupos desprovidos de poder.

ix

A participação sem redistribuição de poder permite àqueles que têm poder de decisão argumentar que todos os lados foram ouvidos, mas beneficiar apenas a alguns. A participação vazia mantém o status quo.

x

Participantes do Governo

O Partido dos Trabalhadores (PT) governa Embu das Artes há três gestões,

desde 2000, reeleito para o quarto mandato a partir deste ano. Ao longo dessas

gestões administrativas, foram criados diversos mecanismos e instâncias,

objetivando a descentralização administrativa e a participação da sociedade, o que

culminou com a criação da Secretaria de Participação Cidadã, em 2009.

A atual administração elegeu-se através da coligação partidária com PRB /

PDT / PT / PMDB / PTN / PSC / PPS / PTC / PRP / PC do B, estabelecendo

alianças, após a posse, com alguns dos partidos políticos derrotados.

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Participantes do Empresariado

Enquanto área de expansão industrial da cidade de São Paulo, desde os anos

70, o município concede incentivos, por meio de isenções fiscais, propiciando a

instalação de várias indústrias que também foram beneficiadas pela facilidade de

acesso à região Sul e a outros países do MERCOSUL. Recentemente, esse fluxo

comercial tem crescido vertiginosamente com a recente inauguração do Rodoanel,

facilitando a ligação entre o interior e a capital, e a região como um todo ao Porto de

Santos. A atividade industrial contribui com aproximadamente 36% do Valor

Adicionado.xi

Mas enquanto estância turística, a economia centra-se nos serviços e no

comércio, que contribuem com 64% do Valor Adicionado. Esses segmentos

participam constante e ativamente dos espaços de discussão e decisão dos rumos

do município.

Articulam-se através da Associação Comercial e Industrial de Embu (ACISE)

e da Associação Comercial e Empresarial de Embu e Região (ACEER).

Participantes da Sociedade Civil Organizada

Existem inúmeras instituições atuando na esfera pública não estatal em Embu

das Artes, nas mais diversificadas áreas, como saúde, meio ambiente, cultura,

criança e adolescente etc., coadunando-se com a tendência mundial para o setor.

Algumas de caráter precipuamente assistencialista; outras, que apesar de atividades

assistenciais, também exercem papel de articulação e liderança; e algumas são

ativistas.

Não cabe aqui uma análise detalhada, mas vale ressaltar que essas

organizações se destacam pela expressiva participação e por atuarem tanto em

suas áreas específicas como em diversas iniciativas e atividades relacionadas à vida

da cidade. Possuem representantes e/ou forte ligação com renomadas instituições

científicas (mormente, Universidade de São Paulo - USP, Fundação Getúlio Vargas -

FGV e Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE) e órgãos de imprensa,

obtendo assim grande visibilidade para suas causas e ações.

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Participantes do Poder Judiciário, Legislativo e Ministério Público

Veremos o papel fundamental desempenhado pela Justiça e pela Câmara

Municipal a seguir.

A questão ambiental e a revisão participativa do Plano Diretor em Embu das

Artes

Amplamente divulgado e acompanhado pela imprensa, por movimentos

sociais/ambientalistas e outras instituições, o processo de revisão em Embu das

Artes ocasionou diversos desconfortos em seus participantes. Como exemplo,

destacamos abaixo algumas das manchetes veiculadas durante o período da

revisão do Plano Diretor, evidenciando as distintas visões dos diferentes atores,

muitas vezes conflitantes.

“Prefeito Chico Brito inicia revisão do Plano Diretor”. (Daniela Karin - PMET de Embu

das Artes – 14/03/2011).xii

“Plano Diretor: Plenária Geral reforça participação e diversidade”. (Maria Regina

Teixeira - PMET de Embu das Artes – 29/03/2011).xiii

“Judiciário impede audiência pública do Plano Diretor de Embu”. (Alexandre Oliveira

e Márcio Amendola – Fato Expresso – 28/06/2011).xiv

“A ACEER tem posição de apoio à revisão do plano diretor!” (ACEER- Associação

Comercial e Empresarial de Embu e Região, independente e apartidária – 06/2011).

xv

“Revisão do Plano Diretor tem a marca da participação democrática”. (Maria Regina

Teixeira - PMET de Embu das Artes – 01/07/2011).xvi

“Prefeito repudia participação da Sociedade Civil Organizada”. (Assessoria de

Imprensa de Embu 2020 – A Cidade que Nós Queremos – 01/07/2011).xvii

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“Revisão do Plano Diretor de Embu das Artes vai à Justiça: Ativistas condenam aval

para indústrias em áreas de preservação; prefeito diz que mudança vai gerar receita

e empregos”. (Felipe Frazão - O Estado de São Paulo – 11/07/2011).xviii

“Pela segunda vez audiência pública em Embu das Artes é derrubada pelo

judiciário”. (Assessoria de Imprensa de Embu 2020 – A Cidade que Nós Queremos –

19/07/2011).xix

“Revisão do Plano Diretor Embu das Artes: nota de esclarecimento.”.(PMET de

Embu das Artes – 19/07/2011).xx

Onde se lê:

Por decisão judicial, a Audiência Pública de apresentação e debate do Projeto de Lei Complementar de Revisão do Plano Diretor Municipal não foi realizada em 18/7. As entidades ambientalistas Ibioca Nossa Casa na Terra e Sociedade Ecológica Amigos de Embu (SEAE) ingressaram com medida cautelar, deferida pela justiça, sob alegação da falta de tempo hábil para analisar os documentos juntados pela Prefeitura na ação civil pública. A decisão foi acatada pelo Governo da Cidade de Embu das Artes e pela Câmara Municipal, que realizariam a audiência pública. Um dos questionamentos apresentados pela Seae e pela Ibioca é a implantação de um Corredor Empresarial na região da Área de Proteção Ambiental (APA).

“Conselho Gestor da APA Embu Verde aprova Plano Diretor”. (Elke Lopes Muniz -

PMET de Embu das Artes – 21/07/2011).xxi

“Plano Diretor: um projeto de todos”. (Elke Lopes Muniz - PMET de Embu das Artes

– 21/07/2011).xxii

“Embu das Artes: Justiça autoriza processo de revisão do Plano Diretor”. (Nicolau

Soares - Rede Brasil Atual – 07/02/2012).xxiii

“Juíza libera revisão do Plano Diretor de Embu das Artes: Presidente da Sociedade

Ecológica Amigos de Embu, Leandro David Dolenc, diz que irá recorrer da decisão”.

(Alexandre Oliveira e Márcio Amendola – Fato Expresso – 09/02/2012).xxiv

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“Embu das Artes: navegando na contramão da preservação e da sustentabilidade”.

(Indaia Emília – SEAE - Sociedade Ecológica Amigos de Embu /EcoAgência –

19/03/2012).xxv

“Desenvolvimento predatório é marca do Plano Diretor de Embu das Artes”. (Indaia

Emília – SEAE - Sociedade Ecológica Amigos de Embu /EcoAgência –

20/03/2012).xxvi

Embu das Artes: Moradores denunciam ameaça ao cinturão verde de São Paulo.

(Indaia Emília – SEAE - Sociedade Ecológica Amigos de Embu /EcoAgência –

11/04/2012).xxvii

“Plano Diretor de Embu tem debate acirrado na Câmara”. (Alexandre Oliveira – Fato

Expresso – 17/04/2012).xxviii

“Discussão entre defesa e rejeição de corredor e causa da moradia marcam

audiência”. (Assessoria da CM Embu das Artes – Câmara Municipal –

17/04/2012).xxix

“Vereadores aprovam Plano Diretor de Embu das Artes”. (Karen Santiago - Jornal na

Net - 18/04/2012).xxx

“IBAMA pede esclarecimentos à Prefeitura e à Câmara dos Vereadores”. (admin. -

Movimento Salve Embu das Artes – 19/04/2012).xxxi

“Embu das Artes: revisão do Plano Diretor é aprovada”. (Marina Franco - Planeta

Sustentável - 19/04/2012).xxxii

“Vereadores aprovam alteração no Plano Diretor de Embu das Artes e colocam em

risco Área de Preservação Ambiental”. (Vitae Civilis – Instituto para o

Desenvolvimento, Meio Ambiente e Paz – 26/04/2012). xxxiii

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Resumidamente, conforme matéria do jornal Estadão (Estado de S. Paulo):

A revisão do Plano Diretor de Embu das Artes, na Grande São Paulo, virou uma disputa entre ambientalistas e a prefeitura da cidade. O debate gira em torno da autorização para que indústrias de baixo impacto se instalem em um corredor empresarial dentro de duas áreas preservadas - a Área de Proteção Ambiental (APA) Embu Verde e a Área de Proteção aos Mananciais (APM) da Represa da Guarapiranga. Hoje, nele estão condomínios fechados, chácaras e comércios. A discussão ambiental foi parar no Judiciário. Uma representação feita ao Ministério Público Estadual pelas entidades civis Ibioca/Nossa Casa na Terra e Sociedade Ecológica Amigos de Embu levou a Justiça a suspender a audiência pública final de aprovação do projeto de lei complementar que modifica o Plano Diretor, passa a reger a ocupação do solo no município e dá permissão para indústrias não poluentes.

xxxiv

Democracia participativa, eis a questão: quo vadis?

Democracia participativa é uma determinação legal atualmente. E daí? Os

processos, como diria ARNSTEIN, ainda precisam galgar muitos outros degraus.

Apresentam-se totalmente controlados e manipulados pelos aparelhos ideológicos

do estado (AIEs, cf. ALTHUSSER).

Fica evidenciado que os segmentos sociais não estão ainda suficientemente

preparados e são inexperientes para as práticas cidadãs e democráticas, que

pressupõem equidade, diálogo e respeito. Nunca vivenciamos essas práticas em

nossa histórias, sendo portanto um aprendizado da sociedade como um todo. Será

que esses segmentos se consideram confortáveis com o árduo aprendizado e longo

caminho a ser percorrido? Na prática, a participação ativa e a cidadania deliberativa,

na perspectiva de seus atores, têm representado avanços? Os embates ocorridos

durante esse processo de revisão do Plano Diretor suscitaram muitas discussões e

muitos conflitos decorrentes dos interesses divergentes na disputa pelo uso e pela

ocupação dos recursos da cidade.

(...) Os conflitos que surgem a partir da disputa pelo acesso aos bens e serviços ambientais, ou seja, são conflitos que travados em torno dos problemas do uso e da apropriação dos recursos naturais; confronto entre atores sociais que defendem diferentes lógicas para a gestão dos bens coletivos de uso comum. O modelo de desenvolvimento econômico vigente adota ações e práticas nas quais prevalece a lógica do uso privado dos bens de uso comum, acarretando danos ao meio ambiente, afetando sua disponibilidade para outros segmentos da sociedade, prejudicando o acesso e uso comum dos recursos naturais.

xxxv

Em sua reflexão crítica com relação à prática dos conselhos de gestão das

políticas públicas, PONTUAL pergunta-se “Valeu a pena todo investimento político

feito para fortalecer tais canais institucionais de participação? Foi uma aposta

11/20

correta?” Como atingir a efetividade do controle social, a democratização e a

necessária transparência nas políticas públicas?

Olhados em seu conjunto os diferentes estágios de desenvolvimento e graus de consolidação dos conselhos parecem expressar também a trajetória política de construção dos sistemas participativos das políticas que a eles correspondem, o grau de mobilização e organização dos atores da sociedade civil, ali representados, como também, o modo de atuação dos agentes governamentais envolvidos.

xxxvi

Atualmente, é inegável

que a participação é uma condição necessária para que uma população melhore a sua saúde e sua qualidade de vida. Apesar das boas intenções e de alguns louváveis esforços empreendidos, a participação ainda demora a entrar na práxis dos serviços. Muitos estudiosos têm evidenciado a existência de uma contradição entre o discurso político (e, às vezes, até a retórica) sobre participação dos cidadãos e a prática das instituições de saúde ainda pouco sensível às contribuições do ambiente social.

xxxvii

Vejamos então alguns destaques para aspectos positivos das experiências

realizadas ou em curso, e quais desses são passíveis de melhoria.

Conquistas

• Consolidação de canais institucionais de representação social;

• Grande visibilidade dos movimentos sociais, bem como dos atos

governamentais;

• Presença em quase todo o território nacional;xxxviii

• Reconhecimento como órgão consultivo ou deliberativo em vários sistemas

setoriais de políticas públicas.xxxix

Obstáculosxl

• Grande vinculação e subordinação de lideranças e/ou movimentos sociais

aos partidos políticos/parlamentares;

• Relação dos movimentos sociais com o poder executivo, transformando-os

em prestadores de serviços e executores de programas sociais dos

governos, com a consequente perda da autonomia política;

• Alguns conselhos com poder deliberativo não conseguem exercê-lo

efetivamente;

• “Cultura privatista” de apropriação da res publica pelos segmentos privados.

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Desafios

• Efetiva e continuada capacitação dos conselheiros;

• Articulação das ações entre os diversos conselhos e administração pública;

• Garantia de condições materiais de funcionamento dos conselhos;

• Cumprimento das deliberações;

• Comunicação imparcial das ações e das decisões;

• Autonomia das representações visando à prevalência do interesse coletivo;

• Efetivo controle social.

Evidentemente, estão destacados somente alguns aspectos. A riqueza e a

complexidade dos processos, nas diferentes localidades, apresentam múltiplas e

variadas peculiaridades. Sendo assim, qual seria o caminho para a pactuação

política em busca de um novo modelo de gestão? Qual a possibilidade de os

movimentos e cidadãos/cidadãs serem realmente protagonistas, participando crítica

e ativamente da construção e da ampliação de seus direitos, considerando uma

imensa tradição política e cultural calcada no autoritarismo, no escravismo e no

clientelismo?

Para que o processo de democratização avance, em meu parco

entendimento, faz-se necessário que esse segmento qualifique sólida e fortemente

sua intervenção nesses espaços. Para tal, os representantes da sociedade civil

"precisam ter a capacidade de influir, o que significa ter informações, ter opiniões,

condições e instrumentos para se constituírem em sujeitos da ação e não meros

complementos dela” (OLIVEIRA, 1999, p. 47)xli.

E assim se faz obrigatória, se é de fato o que almejamos, uma

reforma política que possa aperfeiçoar os mecanismos da democracia direta e participativa, mas também introduzir profundas mudanças no sistema político-partidário e eleitoral capazes de remodelar o exercício da democracia representativa na direção de práticas republicanas e voltadas no sentido de responder aos legítimos interesses da sociedade fundados nos princípios da equidade e justiça social e no aprofundamento da construção democrática. A democratização da informação e dos meios de comunicação é condição indispensável para avançarmos em ações de formação para cidadania, que possam ir incorporando contingentes cada vez maiores de pessoas no exercício de uma cidadania ativa em relação à coisa pública.

xlii

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iApud RUA, 2009, p.17. ii Idem. iii Ibdem. iv Ibdem. v GUARESCHI et al., 2004, p. 180. vi BID, 2007, p. 69. vii Disponível em: <http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfilMunEstado.php >. Acesso em: 09 jan. 2013. viii Conforme o Estatuto da Cidade (LEI No 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001), lei que institui o Plano

Diretor, este deverá ser revisto, pelo menos, a cada 10 anos. ix Pôster [Cartaz onde se lê a conjugação de verbos: Je participe {Eu Participo} Tu participes {Tu Participas} Il participe {Ele Participa} Nous participons { Nós Participamos} Vous participez {Vós Participeis} Ils PROFITENT! {Eles APROVEITAM!}] x ARNSTEIN, 2002, p. 2. xi Dados de 2010, fonte: Fundação SEADE. Disponível em:

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2013. xxxiv Revisão do Plano Diretor de Embu das Artes vai à Justiça. Disponível em:

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