documento do banco mundial relatório no: icr00003701 relatÓrio de...
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1
Documento do
Banco Mundial
Relatório No: ICR00003701
RELATÓRIO DE CONCLUSÃO E RESULTADOS DA IMPLEMENTAÇÃO
(BIRD-81770)
Empréstimo no valor de
US$700 Milhões
Ao
Estado da BAHIA
Para
DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO PARA O CRESCIMENTO INCLUSIVO
NA BAHIA
EMPRÉSTIMO DE POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
Abril, 2016
Prática Global de Macroeconomia e Gestão Fiscal
Unidade de Gerenciamento do País Brasil
Região da América Latina e Caribe
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
2
Equivalentes Monetários
Taxa de Câmbio vigente em 29 de abril de 2016
Unidade monetária: Real Brasileiro (R$)
US$ 1.00 = R$ 3.48
ANO FISCAL
1 de janeiro / 31 de dezembro
Abreviações e Siglas
CadÚnico Single Cadastre Cadastro Único
CORDEC Coordination of Civil Defense Coordenação de Defesa Civil
CPS Country Partnership Strategy Estratégia de Parceria com o país
CRAS Social Assistance Reference Center Centro de Referência de Assistência
Social
DERBA Bahia Road Agency Departamento de Infraestrutura de
Transportes da Bahia
DPL Development Policy Loan Empréstimo para Políticas de
Desenvolvimento
DRM Disaster Risk Management Gestão de Risco de Desastres
FIPLAN Financial Management Information
System
Sistema Integrado de Planejamento,
Contabilidade e Finanças do Estado da
Bahia
HR Human Resources Recursos Humanos
ICR Implementation Completion and
Results Report
Relatório de Conclusão da
Implementação do Projeto
IADB Inter-American Development Bank Banco Interamericano de
Desenvolvimento
IGD-M Index of Municipal Management
Efficiency for Bolsa Família and
CadÚnico
Índice de Gestão Descentralizada
Municipal
Eficiência para Bolsa Família e CadÚnico
IPSAS International Public Sector
Accounting Standards
Normas Internacionais de Contabilidade
para o Setor Público
ISR Implementation Status & Results Status de Implementação e Resultados
LDO Budgetary Guidelines Law Lei de Diretrizes Orçamentária
M&E Monitoring and Evaluation Monitoramento e Avaliação
PD Program Document Documento do Programa
PDO Program Development Objectives Objetivos de Desenvolvimento do
3
Programa
PEFA Public Expenditure and Financial
Accountability
Despesas Públicas e Responsabilidade
Financeira
PMI Expression of Interest Process Processo de Manifestação de Interesse
PPA Multi-year Plan Plano Plurianual
PPP Public-private Partnerships Parcerias Público-Privadas
PPV Pact for Life Pacto pela Vida
PSIA Poverty and Social Impact Analysis Análise de Pobreza e Impacto Social
PTA Annual Work Plans Plano de Trabalho Anual
SEDES State Secretariat of Social
Development
Secretaria do Estado de Desenvolvimento
Social
SEFAZ State Secretariat of Finance Secretaria do Estado da Fazenda
SGA Management and Evaluation
Oversight
Superintendência de Gestão e Avaliação
SEINFRA State Secretariat of Infrastructure Secretaria de Infraestrutura
SEPLAN State Secretariat of Planning Secretaria do Planejamento
SUAS Single Consolidated System of
Social Assistance
Sistema Único de Assistência Social
WDR World Development Report Relatório de Desenvolvimento Mundial
BRASIL
Vice-Presidente:
Diretor do País:
Diretor Principal da Prática Global:
Gerente de Prática:
Líder do Grupo de Trabalho:
Líder do Grupo ICR:
Autor Principal do ICR:
Jorge Familiar Calderon
Martin Raiser
Carlos Felipe Jaramillo
Pablo Saavedra
Antonio Nucifora
Fabio Sola Bittar
Eduardo Somensatto
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DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO DA BAHIA PARA CRESCIMENTO
INCLUSIVO
EMPRÉSTIMO DE POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
ÍNDICE
Planilha de Dados ......................................................................................................................................... 5
A. Informação Básica .......................................................................................................... 5 B. Datas Principais .............................................................................................................. 5
C. Resumo de Classificações ............................................................................................... 5 D. Códigos de Setor e Temas .............................................................................................. 6 E. Equipe Bancária .............................................................................................................. 6
F. Análise de Estrutura de Resultados ................................................................................. 7 G. Classificações do Desempenho do Programa nos ISRs ............................................... 12 H. Reestruturação .............................................................................................................. 12
1. Contexto, Objetivos de Desenvolvimento e Projeto do Programa ......................................................... 12
1.1 Contexto no Momento da Avaliação ........................................................................... 12 1.2 Objetivos de Desenvolvimento e Indicadores Principais do Projeto Original ............ 13 1.3 Objetivos de Desenvolvimento e Indicadores Principais Revisados, e Motivos .... 15
1.4 Áreas Originais de Políticas apoiadas pelo Programa (conforme aprovação) ............ 15 2. Fatores principais que afetam a implementação e resultados ................................................................. 18
2.1 Desempenho do Programa ...................................................................................... 18 2.2 Fatores que afetam a implementação ...................................................................... 18
2.3 Projeto, Implementação e Concepção do Monitoramento e Avaliação (M&E) ..... 19 3. Avaliação de Resultados ......................................................................................................................... 20
3.1 Relevância dos Objetivos, Projeto e Implementação ............................................. 20 3.2 Conquistas dos Objetivos de Desenvolvimento do Projeto .................................... 20 3.3 Fundamentação da Classificação Geral de Resultados ............................................... 27
3.4 Temas Globais, Outros Resultados e Impactos ........................................................... 28 4. Avaliação de Risco para os Resultados de Desenvolvimento ................................................................. 28 5. Avaliação do Desempenho do Banco e do Tomador .............................................................................. 29
5.1 Desempenho do Banco ................................................................................................ 29 5.2 Desempenho do Tomador ........................................................................................... 31
6. Lições Aprendidas .................................................................................................................................. 32 Anexo 1. Empréstimo Bancário e Apoio à Implementação/Processos de Supervisão ............................... 34 Anexo 2. Resultados de Estudo do Beneficiário (se houver) ...................................................................... 37 Anexo 3. Relatório de seminário e Resultados do Interessado (se houver) ................................................ 38 Anexo 4. Resumo do ICR do tomador e/ou Comentários sobre o Rascunho do ICR ................................ 38 Anexo 5. Comentários dos Co-financiadores e outros Parceiros/Interessados ........................................... 39 Anexo 6. Lista de Documentos de Apoio ................................................................................................... 40
5
Planilha de Dados
A. Informação Básica
País: Brasil Nome do Programa:
Desenvolvimento Inclusivo
e Econômico da Bahia
DPL
Identidade do Programa: P126351 Número (s) de L/C/TF: BIRD-81770
Data de ICR: 29/04/2016 Tipo de ICR: ICR Principal
Instrumento de
Empréstimo: DPL Tomador: Governo Estadual da Bahia
Compromisso Original
Total: USD 700.00M Quantia desembolsada: USD 700.00M
Quantia Revisada: USD 700.00M
Agências de Implementação: Secretaria do Estado da Fazenda (SEFAZ)
Co-financiadores e Outros Parceiros Externos:
B. Datas Principais
Processo Data Processo Data Original Datas
Revisadas/Atuais
Revisão de Conceito: 27/10/2011 Em vigor: 15/02/2013 21/12/2012
Avaliação: 08/02/2012 Reestruturação (ões):
Avaliação: 28/06/2012 Revisão Intermediária: 15/09/2014
Fechamento: 31/12/2014 31/12/2014
C. Resumo de Classificações
C.1 Classificação de Desempenho por ICR
Resultados: Moderadamente satisfatório
Risco ao Resultado de Desenvolvimento: Moderado
Desempenho do Banco: Moderadamente satisfatório
Desempenho do Tomador: Moderadamente satisfatório
C.2 Classificações Detalhadas do Desempenho do Banco e do Tomador (por ICR)
Banco Classificações Tomador Classificações
Qualidade no Início: Moderadamente
satisfatória Governo: Satisfatória
Qualidade de Supervisão: Moderadamente
satisfatória
Agência (s) de
Implementação
Moderadamente
satisfatória
Performance Geral do
Banco:
Moderadamente
satisfatória Performance Geral do
Tomador:
Moderadamente
satisfatória
6
C.3 Qualidade no Início e Indicadores de Desempenho da Implementação
Desempenho da
Implementação Indicadores
QAG - Grupo de
garantia da qualidade
(se houver)
Classificação:
Programa de Problema
Potencial a qualquer tempo
(Sim/Não):
Não Qualidade no Início
(QEA): Nenhuma
Programa de Problema a
qualquer tempo (Sim/Não): Não
Qualidade da Supervisão
(QSA): Nenhuma
Classificação antes do
Fechamento/ Status Inativo: Satisfatório
D. Códigos de Setor e Temas
Original Atual
Código de Setor (% do total de financiamento do banco)
Setor de Indústria e Comércio Geral 29 29
Saúde 14 14
Outros Serviços Sociais 29 29
Educação Básica 14 14
Gestão governamental sub-nacional 14 14
Código de Tema (% do total de financiamento do banco)
Educação para todos 14 14
Outros desenvolvimentos do setor privado 14 14
Outros gerenciamentos de proteção social e de risco 44 44
Saúde populacional e reprodutiva 14 14
Mercados rurais 14 14
E. Equipe Bancária
Posições No ICR Na Aprovação
Vice-Presidente: Jorge Familiar Calderon Hasan A. Tuluy
Diretor do País: Martin Raiser Deborah L. Wetzel
Diretor Principal da Prática
Mundial: Carlos Felipe Jaramillo
Gerente de Prática: Pablo Saavedra Auguste Tano Kouame
Líder do Grupo do Programa: Roland Clarke Pablo Fajnzylber
Líder do Grupo de Trabalho: Antonio Nucifora Yaye Seynabou Sakho
Líder do Grupo ICR: Fabio Sola Bittar
Autor Principal do ICR: Eduardo Somensatto
7
F. Análise de Estrutura de Resultados
Objetivos de Desenvolvimento do Programa (do Documento de Avaliação do Projeto)
O objetivo da operação proposta é apoiar o programa do Estado da Bahia para reduzir a desigualdade social,
desenvolver infraestrutura e logística institucional mais eficiente, e fortalecer a gestão do setor público com um
Empréstimo de Política de Desenvolvimento (DPL) em duas parcelas.
Objetivos Revisados do Desenvolvimento do Programa (se houver, conforme aprovado pela autoridade
aprovadora original)
(a) Indicadores de PDO
Indicador Valor Base
Valores-alvo
Originais (dos
documentos de
aprovação)
Valores-alvo
formalmente
revisados
Valor real alcançado
na Conclusão ou
Anos-alvo
Indicador 1 : Educação: Número de termos de cooperação assinados pelo Estado com os municípios
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
217 329 403
Date alcançada 31/12/2011 31/12/2013 30/09/2015
Comentários
(incl. % de alcanço)
Alcançado. As autoridades estaduais conseguiram firmar acordos de parceria com a
maioria dos 417 municípios.
Indicador 2 : Saúde: Aumento da proporção de gestantes registrada por equipe de atenção básica
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
41.4% 45% 52.2%
Date alcançada 31/12/2010 31/12/2014 31/12/2015
Comentários
(incl. % de alcanço)
Alcançado. Indicadores no setor de saúde tiveram seu valor de base e alvo invertidos na
Matriz da Política. Isso foi observado durante as missões de supervisão.
Indicador 3 : Saúde: Aumento da proporção de gestantes recebendo atenção atenção pré-natal em
tempo hábil
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
46.7% 50% 51.2%
Date alcançada 31/12/2010 31/12/2014 31/12/2015
Comentários
(incl. % de alcanço)
Alcançado: Indicadores no setor de saúde tiveram seu valor de base e alvo invertidos na
Matriz da Política. Isso foi observado durante as missões de supervisão.
Indicador 4 :
Inclusão Produtiva: Aumento do número de produtores rurais alvos que se beneficiam
de assistência técnica no âmbito do Programa Estadual de Inclusão Produtiva
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Zero 150,000 160,000
Date alcançada 31/12/2011 31/12/2014 30/09/2015
8
Comentários
(incl. % de alcanço) Alcançado.
Indicador 5 :
Inclusão Social: Aumento no registro de famílias nos Centros de Referência de
Assistência Social e no Cadastro Único, nos 50 municípios mais vulneráveis (com o
menor IGP-M) entre 2011 e 2014
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
50 por cento da população Aumento de 20 por
cento de 2011 a 2014
CRAS: Somente 15
dos 50 municípios
registraram aumento
de registro no CRAS
acima de 20%.
CadÚnico: 29 de 50
municípios
registraram aumento
do registro de
CadÚnico acima de
20%.
Date alcançada 31/12/2011 31/12/2014 30/09/2015
Comentários
(incl. % de alcanço)
Parcialmente alcançado. No geral, o programa de apoio ao CRAS teve progresso visível,
mas ficou ligeiramente aquém dos alvos iniciais. Contudo, o programa obteve sucesso.
Indicador 6 : Inclusão Social: Aumento da informação disponível sobre frequência escolar
(monitoramento da condicionalidade educacional) nos 50 municípios com menor IGD-M
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Média de 90% nos
municípios selecionados
5% de aumento nos
50 municípios com
menor IGD-M
19 dos 50 municípios
registraram aumento
na monitoração
frequência escolar
Date alcançada 31/12/2011 31/12/2014 30/09/2015
Comentários
(incl. % de alcanço)
Parcialmente alcançado. Apesar do aumento comensurado no número de alunos
acompanhados, o nível variou consideravelmente entre os municípios.
Indicador 7 :
Crime e Violência: Aumento do número de municípios prioritários que receberam
programas/intervenções de prevenção por meio de iniciativas do subcomitê para a
prevenção da criminalidade e da violência por meio do desenvolvimento social
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
4 municípios 20 municípios
Pelo menos um
treinamento está em
andamento em todos
os 20 municípios
Date alcançada 31/12/2011 31/12/2014 30/09/2015
Comentários
(incl. % de alcanço)
Alcançado. O indicador foi alcançado; seguindo com o objetivo, deverá haver a expansão
dos programas mais amplamente.
Indicador 8:
Gênero: O Grupo de Gestão Integrada para o Gênero está em plena operação, conforme
indicado pelo aumento do número de termos de cooperação setoriais firmados e
implementados entre a Secretaria de Políticas para as Mulheres e outras secretarias para
incorporar as questões de gênero nos programas do Estado.
Valor
(Quantitativo ou
1 (Acordo com a Secretaria
de Agricultura)
Pelo menos 5
parcerias setoriais
Seis parcerias setoriais
assinadas
9
Qualitativo) assinadas
Date alcançada 31/12/2011 31/12/2014 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço) Alcançado.
Indicador 9 : Gênero: Expansão dos serviços oferecidos pelos centros de referência para as mulheres
vítimas de violência no Estado da Bahia conforme o guia técnico (territorialização)
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
13 distritos 27 distritos 27 distritos
Date alcançada 31/12/2011 31/12/2014 30/09/2015
Comentários
(incl. % de alcanço)
Alcançado. Até a missão do ICR em outubro de 2015, 26 distritos com centros de
referência para mulheres e a expectativa era de um novo centro em operação nas semanas
seguintes. Isso foi confirmado pelo relatório de notícias de novembro de 2015 relativo à
abertura de um novo centro no município de Barreiras.
Indicador 10 : Gestão de Risco de Desastres: A política de gerenciamento de riscos e desastres do
Estado da Bahia está em operação conforme evidenciado por
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
(i) 5 centros
regionais em
estabelecidos e
treinados até
dezembro de 2014
0
Date alcançada 31/12/2014 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço)
Não alcançado. Problemas fiscais são parte do motive por que os 5 centros regionais não
foram estabelecidos.
Indicador 11 : DRM: A política de gerenciamento de riscos e desastres do Estado da Bahia está em
operação conforme evidenciado por
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
(ii) Mapeamento de
risco feito para duas
áreas-piloto
Realizado
Date alcançada 30/092015
Comentários
(incl. % de alcanço)
Alcançado. O valor da informação obtida pelo exercício de mapeamento de risco fez com
que autoridades expandissem o conceito para 11 áreas.
Indicador 12 : DRM: A política de gerenciamento de riscos e desastres do Estado da Bahia está em
operação conforme evidenciado por
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Sem brigadas
(iii) 10 brigadas
voluntárias auto-
estabelecidas
treinadas
20 brigadas treinadas.
Date alcançada 30/09/2015
Comentários
(incl. % de alcanço) Alcançado.
Indicador 13 : Transporte: Comitê Consultivo da Bahia emite 3 resoluções
Valor
(Quantitativo ou 3 2
10
Qualitativo)
Date alcançada 31/12/2014 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço)
Não alcançado. O comitê reuniu-se duas vezes em 2013, e emitiu duas resoluções.
Contudo, com o período de eleições e a reforma administrativa realizada pelo novo
governo, não houve reunião em 2014 e até 2015 nenhuma outra resolução foi emitida.
Indicador 14 : Transporte: A minuta do decreto de reorganização do DERBA e o seu regimento interno
estão prontos
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Date alcançada 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço)
Não alcançado. A agência foi incorporada pelo SEINFRA e algumas de suas áreas, como
aquisição e financeira, foram eliminadas e consolidadas com a secretaria.
Indicador 15 : Planejamento e Orçamento: Capacidade de planejamento de políticas estabelecida em
pelo menos seis secretarias setoriais
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Realizado
Date alcançada 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço)
Alcançado. Nível de capacidade a ser estabelecido não foi definido originalmente.
Verificar os parágrafos 69-70 para mais explicações.
Indicador 16 : Planejamento e Orçamento: Secretarias diretamente envolvidas no processo de
planejamento do orçamentário anual
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Realizado
Date alcançada 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço) Alcançado. Verificar os parágrafos 69-70 para mais explicações.
Indicador 17 : Planejamento e Orçamento: Processo de revisão do orçamento e de planejamento
inteiramente documentado.
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Realizado
Date alcançada 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço) Alcançado. Verificar os parágrafos 69-70 para mais explicações.
Indicador 18 : Planejamento e Orçamento: Redução do número de modificações do orçamento dentro
do exercício em pelo menos 75 por cento. (Referência 2010: 7000)
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Date alcançada 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço)
Este indicador foi descartado durante a supervisão e foi acordado que o governo almejaria
um aumento no número de programas de prioridades no orçamento com um plano de
melhoria. O governo relatou que o número de programas de prioridades publicados no
11
anexo do LDO era de 32 (2013), 19 (2014) e 18 (2015).
Indicador 19 : Gestão Financeira: Elaboração e Prestação de contas do orçamento feitas com base nas
IPSAS
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Realizado
Date alcançada 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço)
Alcançado. O Sistema excedeu os resultados almejados pelo DPL. Verificar parágrafo 71
para maiores explicações.
Indicador 20 :
Gestão de Recursos Humanos: Todo pessoal das secretarias de Saúde e Segurança
Pública está plenamente cadastrado no novo sistema de RH.
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Date alcançada 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço)
Parcialmente alcançado. A documentação básica avançou e o cadastro está
essencialmente feito. O novo sistema de RH será totalmente introduzido nos próximos
meses
Indicador 21 :
Gestão de Recursos Humanos: Todas as promoções e transferências para das
Secretarias de Saúde e Segurança Pública são feitas por meio de uma seleção transparente
baseada no mérito
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Date alcançada 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço)
Não alcançado. Este indicador talvez fora inatingível. É, na verdade, difícil prever tal
mudança fundamental na cultura de gerenciamento.
Indicador 22 : Administração Tributária: Arrecadação de tributos em atraso como porcentagem da
receita tributária
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
1.02% 1.8% Realizado
Date alcançada 31/12/2010 31/12/2014 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço) Alcançado.
Indicador 23 : PPPs: Participação do setor privado em pelo menos dois procedimentos de manifestação
de interesse (PMI) em estágios iniciais do projeto
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
3 2 3
Date alcançada 31/12/2014 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço) Alcançado.
Indicador 24 : PPPs: Todos os novos contratos assinados incluem uma cláusula que exige a contratação
12
de um auditor independente para examinar o contrato
Valor
(Quantitativo ou
Qualitativo)
Realizado
Date alcançada 31/12/2014
Comentários
(incl. % de alcanço) Alcançado. Verificar parágrafos 76-78 para mais explicação
(b) Indicador (es) de Resultado Intermediários
Indicador Valor Base
Valores-alvo
Originais (dos
documentos de
aprovação)
Valores-alvo
formalmente
revisados
Valor real alcançado
na Conclusão ou
Anos-alvo
G. Classificações do Desempenho do Programa nos ISRs
No. Data de Arquivo
do ISR DO IP
Desembolso Real
(Milhões em USD)
1 20/11/2012 Satisfatório Moderadamente satisfatório 0.00
2 23/06/2013 Satisfatório Moderadamente satisfatório 350.00
3 21/12/2013 Satisfatório Satisfatório 700.00
4 12/07/2014 Satisfatório Satisfatório 700.00
H. Reestruturação
Não aplicável
1. Contexto, Objetivos de Desenvolvimento e Projeto do Programa
1.1 Contexto no Momento da Avaliação
1. O DPL foi o primeiro empréstimo de políticas no Estado da Bahia, e o sexto numa série de
empréstimos a estados no Brasil. O Banco havia acumulado uma experiência considerável trabalhando com
os Estados em reformas de políticas extensas, e a Bahia foi beneficiada pelo conhecimento adquirido de
engajamentos similares do DPL em Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Alagoas e Pernambuco.
2. Contudo, a Bahia possuía características únicas. É um estado geograficamente grande (mesmo
tamanho da França) com capacidade administrativa dispersa e limitada. Localizada no nordeste do Brasil, com
uma população de 14 milhões, seu desenvolvimento social e econômico atrasou-se em relação a outros
estados. Por exemplo, os indicadores da saúde e educação seguem consideravelmente abaixo da média
nacional. Com uma extensa população rural, vivendo em terras áridas, o Estado tem um dos maiores números
de extrema pobreza no Brasil.
3. Nos poucos anos anteriores ao DPL, o Estado havia obtido grandes avanços e experimentado
uma acentuada redução na pobreza. O Estado passou pela crise financeira internacional de 2008 assim
como outros estados do Brasil, e em 2011 a posição fiscal e econômica do Estado havia melhorado. Então, um
novo governo havia tomado posse e emitido uma Visão Estratégica, que definiu seu programa para melhorar as
condições sociais e econômicas do Estado. Isto foi refinado com a preparação do Plano Plurianual
Participativo (PPA).
13
4. O Novo Plano Plurianual, PPA, identificou três eixos estratégicos: a) Inclusão Social e Afirmação
de Direitos; b) Desenvolvimento Sustentável e Infraestrutura para o Desenvolvimento; c) e Gestão
Democrática do Estado. Os desafios identificados no PPA foram consideravelmente extensos e abrangiam
essencialmente todos os setores sob o âmbito da Gestão Pública Estadual. Variavam desde educação, saúde,
redução de pobreza, desenvolvimento regional, integração, segurança pública, gênero, raça e etnia, o meio-
ambiente, gestão de risco de desastres, logística, transporte, gestão do setor público, administração fiscal,
recursos humanos, parcerias e planejamento do setor público.
5. O PPA também contemplou novos investimentos públicos importantes. Isto ocorreu em um
momento quando repasses e empréstimos federais, que haviam ajudado o Estado no passado, estavam sendo
reduzidos. Face às necessidades crescentes, as autoridades buscaram por fontes alternativas de financiamento,
inclusive de instituições multilaterais.
6. A principal motivação para abordar o Banco por um DPL foi o apoio à uma agenda de reforma
compreensiva (que requeria expertise multisetorial) e fundo de acesso para preservar investimento e
quitar dívidas mais caras. O Governo Estadual não possuía muita experiência com DPLs. Haviam preparado
um com o BID durante a crise financeira de 2008, basicamente como veículo de financiamento.
7. A preparação do DPL com o Banco Mundial foi distinta, pois foi marcada por extenso diálogo
em diferentes setores. O Banco possuía uma boa compreensão das condições do Estado, pois havia
estabelecido parceira longa com o Estado ao longo dos anos. O conhecimento do Banco sobre os desafios
enfrentados pelo Estado devia-se, em parte, à sua presença local prévia em muitos projetos de investimento nas
áreas de desenvolvimento rural, transporte, gestão de água, infraestrutura urbana e saúde. Alguns funcionários
do Banco envolvidos com o Estado participaram da preparação do DPL. A operação proposta, baseada em
políticas, forneceu uma oportunidade para o Banco de engajar-se com as autoridades em várias áreas de
política para realizar um diálogo sobre um extenso conjunto de questões políticas.
8. O Banco contou com várias fontes analíticas como base para seu diálogo. Conforme indicado no
Documento do Programa (PD) vários estudos setoriais informaram o foco e o projeto do programa apoiado
pelo DPL (ver Tabela 4 do PD). Este incluiu uma Avaliação de Pobreza, o Estudo do Setor de Saúde da Bahia,
o relatório Atingindo uma Educação de Nível Mundial no Brasil, e também as descobertas da Revisão de
Gênero do Brasil e a análise de gênero em nível estadual pela equipe do projeto. (Ver Gênero e Pobreza no
Estado da Bahia, 2011, nos arquivos do projeto). O Banco também realizou uma análise fiscal e de
sustentabilidade da dívida para verificar que o Estado permaneceria dentro dos limites da Lei de
Responsabilidade Fiscal, apesar do ambicioso programa de investimento público.
9. A Secretaria do Estado da Fazenda SEFAZ, Superintendência de Gestão e Avaliação) foi a
principal contrapartida para a preparação e implementação do DPL. Eles possuíam a tarefa de organizar
um grande número de setores, avaliando a praticabilidade das medidas propostas, e assegurando a consistência
com as prioridades do governo. Um desafio particular foi identificar a sequência de medidas em uma operação
em duas etapas enquanto avaliavam os compromissos feitos pelas secretarias individuais durante a preparação.
Uma preocupação inicial foi a capacidade de realizar as reformas propostas dentro do prazo estipulado.
10. Uma das questões cuidadosamente consideradas durante a preparação foi a estrutura do DPL.
Particularmente, foi discutido se deveria ser feito um empréstimo com uma parcela, duas parcelas, ou uma
série programática. Como o Governo havia se comprometido em introduzir uma série de medidas políticas em
um período extenso de tempo, de maneira sequencial, e considerando os atrasos legais na aprovação de
operações separadas no Brasil, foi decidido por um empréstimo em duas parcelas.
1.2 Objetivos de Desenvolvimento e Indicadores Principais do Projeto Original
11. O objetivo da operação proposta foi apoiar o programa do Estado da Bahia para redução da
desigualdade social, desenvolver infraestrutura e logísticas institucionais eficientes e fortalecer a gestão
do setor público. Estes objetivos, com suas ações políticas específicas, deveriam ser medidos por vinte e
quatro indicadores principais até o fim de 2014 conforme descrito abaixo.
14
Melhora da responsabilidade pelos resultados no setor de educação entre o Estado e os Municípios pelo
estabelecimento de termos de cooperação chamados de Pacto com Municípios. O número de parcerias
deveria aumentar de 217 em 2011 para 329 em 2014.
Aumento na proporção de gestantes registrada por equipes de atenção básica de 41.4% em 2010 para
45% em 2014.
Aumento da proporção de gestantes recebendo atenção pré-natal em tempo hábil de 46.7% em 2010
para 50% em 2014.
Aumento do número de produtores rurais que se beneficiam de assistência técnica no âmbito do
Programa Estadual de Inclusão Produtiva do valor base zero em 2011 a 150 mil em 2014.
Aumento no registro de famílias nos Centros de Referência de Assistência Social e no Cadastro Único
nos 50 municípios mais vulneráveis (com o menor IGP-M). Alvo era de aumento de 20% até final de
2014.
Aumento da informação disponível sobre frequência escolar nos 50 municípios com menor IGD-M.
Alvo era de aumento de 5% até final de 2014.
Aumento do número de municípios prioritários que receberam programas/intervenções de prevenção
por meio de iniciativas do Subcomitê para a prevenção da criminalidade e violência através do
desenvolvimento social, de 4 para 20 municípios até final de 2014.
Operacionalizar O Grupo de Gestão Integrada conforme evidência de um número maior de termos de
cooperação setoriais assinadas e implementadas entre a Secretaria de Políticas para as Mulheres e outras
secretarias para incorporar as questões de gênero nos Programas do Estado. Alvo foi de pelo menos 5
parcerias setoriais assinadas até final de 2014.
Expansão dos serviços oferecidos pelos centros de referência para as mulheres vítimas de violência no
Estado da Bahia conforme o guia técnico de 13 a 27 municípios entre 2011 e 2014.
Operacionalizar a Gestão de Riscos de Desastres do Estado conforme evidenciado pelos cinco nós
regionais estabelecidos e capacitados até final de 2014.
Operacionalizar a Gestão de Riscos de Desastres do Estado conforme evidenciado pelo mapeamento de
riscos em duas áreas-piloto concluído no final de 2014.
Operacionalizar a Gestão de Riscos de Desastres do Estado conforme evidenciado pelo treinamento de
10 brigadas voluntárias estabelecidas por conta própria
Operacionalizar o Comitê Consultivo de Logística da Bahia conforme evidenciado por 3 resoluções
emitidas pelo Comitê até final de 2014.
Reorganização do Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia (DERBA) conforme
evidenciado pela aprovação do decreto e emissão de regulamentação interna até final de 2014.
Estabelecer capacidade de planejamento de políticas em pelo menos seis secretarias relevantes
Secretarias diretamente envolvidas no processo de planejamento orçamentário anual
Processo orçamentário e de planejamento totalmente documentado.
15
Redução do número de modificações intra-anuais ao orçamento de pelo menos 75 por cento.
(Parâmetro 2010: 7000)
Preparação e relatório de orçamento em consistência com as Normas Internacionais de Contabilidade
para o Setor Público (IPSAS).
Todo pessoal das Secretarias de Saúde ou Segurança Pública está plenamente cadastrado no novo
sistema de RH.
Todas as promoções e transferências das Secretarias de Saúde e Segurança Pública são feitas por meio
de uma seleção transparente baseada no mérito
Aumento da arrecadação de tributos em atraso como uma porcentagem da receita tributária de 1.02 a 1.8
por cento entre 2010 e 2014.
Participação do setor privado em pelo menos dois Procedimentos de Manifestação de Interesse (PMI)
em estágios iniciais do projeto.
Assegurar que todos os novos contratos PPP assinados incluam uma cláusula solicitando que um auditor
independente seja contratado para revisar o contrato
1.3 Objetivos de Desenvolvimento e Indicadores Principais Revisados, e Motivos
Não aplicável, pois não houve revisão formal da operação.
1.4 Áreas Originais de Políticas apoiadas pelo Programa (conforme aprovação)
12. A base para o programa DPL foi o Plano Plurianual do Estado (PPA) para 2011-2015. Os
desafios identificados no PPA foram extensos e abrangiam vários setores. A estrutura e os componentes do
programa DPL foram alinhados com o PPA e objetivos do Estado. Contudo, o Banco diferenciou claramente
no Documento do Programa (PD) entre as ações/programas apoiados pelo DPL e o programa do governo.
13. O DPL também foi consistente com a Estratégia do Banco de Parceria com o país de 2012-2015
(CPS) para o Brasil. O CPS enfatizou gestão macroeconômica saudável, consolidação fiscal, aumento da
gestão eficiente do setor público, e melhoria do gasto com qualidade de educação e saúde para lares de baixa
renda, especialmente em nível subnacional, como pilares principais para alcance de desenvolvimento e
crescimento econômico no Brasil.
14. O programa de DPL abrangeu três áreas gerais: a) Melhoria da Inclusão Social e Produtiva
(Equidade); b) Desenvolvimento de Infraestrutura Social, Física e Institucional para o Desenvolvimento
Sustentável (Eficiência); e c) Reforço do Planejamento e Gestão do Setor Público (Governança). A abordagem
e medidas apoiadas sob cada política são discutidas abaixo.
Área de Política 1 - Melhoria da Inclusão Social e Produtiva
15. Educação. Uma das principais áreas apoiadas pelo DPL foi o Pacto pela Educação, que era
ambicioso em seu alcance. As ações planejadas pelo programa necessitavam de estabelecimento de parcerias
com mais de 300 municípios, avaliação dos resultados de exames de todos os alunos de segundo grau,
disseminação de resultados, e monitoração do desempenho em todas as escolas. Isso deveria ser
complementado pela provisão de assistência especial às escolas com menor desempenho (quartil inferior).
16. Saúde. O foco foi o fortalecimento da rede de saúde básica, com atenção especial na expansão
do acesso à saúde pré-natal nos municípios de grande necessidade. O objetivo era desenvolver uma rede de
saúde materna e infantil mais completa no Estado, que precisou de coordenação considerável com os
fornecedores de serviço em nível local e realocação de recursos dentro do setor. A base para o programa foi
16
inicialmente uma resolução do comitê Estadual-Municipal que definiu estratégias, diretrizes e normas de
serviços de saúde básica. Subsequentemente, houve a necessidade de formalizar o arranjo com a aprovação do
Decreto de Política Estadual sobre saúde básica. O elemento final foi o trabalho com os fornecedores locais de
serviço para aumento do número de mulheres grávidas recebendo atendimento pré-natal.
17. Inclusão Produtiva. O foco principal deste componente foi o apoio aos produtores pequenos nas
áreas semiáridas, operando em condições difíceis. Este componente foi uma versão moderna de programas
de expansão rural integradas, de longo histórico na Bahia. O novo Programa de Inclusão Produtiva do Estado,
contudo, tem uma perspectiva maior do que os modelos passados. Combina uma abordagem de
desenvolvimento baseada na comunidade com a provisão de uma vasta variedade de serviços de assistência
técnica para famílias elegíveis. O objetivo foi aumentar a renda e produtividade dos participantes,
particularmente pelo fornecimento de melhor acesso a mercados, e acordos de compra preferencial. O DPL
ajudou a formalizar o novo programa apoiando a aprovação de leis que estabeleciam um sistema novo
integrado de assistência técnia e também um programa de reestruturação de dívida para fazendas familiares.
18. Inclusão Social. O componente de inclusão social concentrou-se principalmente na melhoria da
administração dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), e na construção de uma base de
dados única de cadastro de potenciais beneficiários. O objetivo foi aumentar o número de famílias sendo
atendidas pelos CRAS e capturadas no cadastro nos 50 municípios mais vulneráveis, com visão de expansão
do número de famílias pobres elegíveis para assistência social do Estado. Expandindo esta cobertura, mais
famílias ganhariam acesso aos programas de assistência social, particularmente pelo Sistema Único de
Assistência Social (SUAS), que inclui as transferências condicionais de dinheiro do Bolsa Família. A maneira
de alcançar este objetivo foi a de que a Secretaria de Desenvolvimento Social (SEDES) fornecesse fundos e
assistência técnica aos municípios para melhorar sua capacidade de gestão no setor de assistência social e
buscar ativamente lares não registrados que seriam candidatos à assistência e registrá-los no cadastro único. O
cerne do programa estadual foi desenvolver o sistema de apoio e promover o trabalho dos CRAS, uma vez que
eles são as agências municipais responsáveis pela coordenação local de programas de assistência social.
19. Crime e Violência. Um dos novos aspectos do DPL foi a inclusão do programa principal Pacto
pela Vida (PPV), que lançou uma abordagem multidimensional na prevenção de crime e violência por meio
das intervenções de desenvolvimento social. O racional da inclusão deste componente no DPL foi a
deterioração da incidência de crime na Bahia e seu impacto no desenvolvimento social e econômico. A
fundamentação principal foi lidar com crime e violência não só por meio da aplicação da lei como também por
políticas sociais e melhor gestão do setor público. O governo queria focar em encontrar novas soluções
particularmente para os jovens e vulneráveis, assegurando que eles tivessem melhor acesso aos serviços
coordenados de saúde, educação, oportunidades de emprego e outros. As medidas iniciais necessitaram da
criação de um comitê de coordenação de alto nível, com representantes de diferentes secretarias e com forte
participação do sistema de defesa social.
20. Gênero. A inclusão deste componente no DPL refletiu uma decisão política de elevar e
promover maior visibilidade e influência ao programa de gênero no Estado. A confluência dos interesses
de muitos grupos da sociedade civil, juntamente com o interesse do Banco em promover políticas de gênero,
foi uma combinação que deu grande suporte para a decisão do governo de criar a Secretaria da Mulher.
21. As ações contempladas no programa, além da criação da secretaria, incluíram a adoção e
execução da Política Estadual de Igualdade de Gênero e a operacionalização de um Grupo Integrado de
Gestão do Gênero. O objetivo principal foi popularizar as questões de gênero nos programas estaduais, para
melhorar a estrutura organizacional, e expandir os recursos humanos e financeiros dedicados à questão do
gênero. A medida do sucesso na popularização foi o número de acordos de parcerias alcançados com outras
secretarias e suas contribuições às questões de gênero. A estrutura organizacional deveria ser calibrada pela
expansão de centros de referências para mulheres vítimas de violência no Estado da Bahia. A inclusão deste
componente, juntamente com o de crime e violência, foi recomendada pelo Conselho de Diretores Executivos
do Banco, ao aprovar a operação.
Área de Política 2 – Desenvolvimento de Estrutura Física e Institucional para o Desenvolvimento
Sustentável
17
22. Gestão de Risco de Desastre. Esta área de política foi incluída no DPL para promover a criação
de um programa de Gestão de Risco de Desastre mais coordenado no Estado. A preocupação com
inundações periódica e falta de preparo atraiu a atenção das autoridades sobre a necessidade de um aparato
melhor de gestão de desastre por meio de melhoria e modernização do sistema estadual de defesa civil. O
objetivo foi instituir uma estrutura para lidar com prevenção, diminuição e resposta a desastres naturais. O
DPL apoiou a criação da estrutura legal governando o novo programa de gestão de risco e desastre. A primeira
parte apoiou a adoção de um decreto formando um comitê coordenador dentro do escritório do Chefe do
Estado-maior para aumento da proeminência do trabalho do DRM. A segunda parte apoiou uma nova lei
apresentada ao legislativo formalizando uma nova estrutura administrativa e estabelecendo unidades de DRM
regionais com pessoal treinado para responder a desastres naturais.
23. Transporte. Políticas nesta área objetivaram o fortalecimento da capacidade institucional do
Estado em gestão de logística e infraestrutura. O Banco esteve engajado no setor de transporte da Bahia por
um longo tempo. O projeto recente do PREMAR concentrou-se na reabilitação do sistema viário para redução
dos custos de logística e o DPL complementou este esforço apoiando a melhoria da estrutura institucional e as
políticas. As medidas apoiadas pelo DPL concentraram-se no estabelecimento de um Comitê Consultivo de
Logística composto de chefes de várias agências governamentais, federais e representantes do setor privado, e
reorganização do DERBA. O papel do Comitê Consultivo de Logística foi coordenar os vários interessados e
desenvolver políticas logísticas mais informadas.
Área de Política 3 – Fortalecimento do Planejamento e Gestão do Setor Público
24. Planejamento e Orçamento. O programa do governo de planejamento e orçamento foi
direcionado para o redesenho do processo de planejamento, políticas e orçamento. Assim como em
vários outros estados, a Bahia dedicou consideráveis esforços ao planejamento em médio prazo e para
melhoria da coordenação entre orçamentos anuais e planos plurianuais, mas tinha um processo orçamentário
muito instável, com grandes flutuações. O Governo da Bahia já tinha um comprometimento político para
melhorar a gestão do setor público e havia embarcado em um programa robusto de reformas antes do DPL ser
discutido. Os objetivos foram um melhor alinhamento do processo de orçamento com planejamento e política,
promover a coordenação entre as instituições e introduzir um gerenciamento por orientação de resultados
(garantindo maior correspondência entre alocação de recursos e prioridades). Antes da aprovação do DPL, o
governo preparou um estudo diagnóstico sobre a fragilidade dos sistemas de planejamento e orçamentário,
com um mapa de propostas de reformas.
25. Gestão Financeira. As medidas apoiadas pelo DPL concentraram-se principalmente nas
reformas necessárias para ampla adoção de novos sistemas e arranjos institucionais. O governo havia
decidido integrar os sistemas de planejamento, preparação de orçamento e de contabilidade. Antes de 2013,
havia dois sistemas diferentes não compatíveis e com consideráveis deficiências. O governo optou por
introduzir um novo sistema de gerenciamento de informações financeiro (FIPLAN) adaptando o software
disponível para as necessidades do Estado. No momento que o DPL foi preparado, o Governo estava no
processo de preparação do mapa para introdução de nova tecnologia, novos processos de negócio e do
treinamento necessário para o lançamento do sistema. Uma característica particular do novo sistema foi
introduzir o regime de competências das Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público
(IPSAS) à gestão orçamentária e financeira do Estado. Esta ação foi vista como crítica para a melhoria da
transparência, controles internos e relatório orçamentário.
26. Gestão de Recursos Humanos. As ações anteriormente apoiadas foram direcionadas para
construção sobre esforços de reforma em andamento. Assim como em qualquer instituição multisetorial
com mais de 200 mil empregados, o Estado enfrentou dificuldades consideráveis no gerenciamento de sua
força de trabalho. Antes de 2007, quando as primeiras reformas foram introduzidas, o Estado não possuía um
registro central de servidores públicos, tampouco suas qualificações e experiência – resultando em um
processo de seleção e treinamento muito deficiente. Antes do DPL, o governo havia começado uma série de
reformas-piloto para compilar o registro de servidores públicos existentes em setores principais, especialmente
saúde, educação e segurança. O objetivo principal do programa sob o DPL foi expandir ainda mais as
reformas. Isto deveria ser feito por meio de uma nova estrutura regulatória que melhoraria o planejamento da
força de trabalho, rastreamento de carreira, e gestão de desempenho – tudo contribuindo para a construção de
18
um sistema de promoção baseado em mérito. As novas normas precisavam especificar as qualificações
necessárias e os padrões de promoção para servidores civis, assim como contratar mecanismos para cumprir a
demanda futura do serviço público. Para implementar tais mudanças extensas, foi crítico adotar um sistema de
recursos humanos moderno, que seria a espinha dorsal do novo arranjo institucional governando a gestão e
políticas de RH.
27. Administração Tributária: As ações de administração tributária foram orientadas para
aumentar a receita fiscal por meio de procedimentos administrativos mais efetivos. O foco foi a melhoria
de coleta de dívidas fiscais que havia alcançado uma quantidade igual a um ano de receita fiscal. A discussão e
análise na documentação do programa destacaram o potencial de redução de sonegação fiscal, facilitação da
conformidade, e coleta de tributos vencidos. Este último deveria ser atingido por meio de uma abordagem de
duas pontas: primeiro pela racionalização e expedição de procedimentos para reduzir dívidas; e, segundo, pela
troca e verificação cruzada de informação com outras agências e entidades gerenciadoras de tributos. A
intenção foi usar a incongruência em diferentes arquivos tributários ou informações disponíveis em diferentes
transações para identificar as fontes de sonegação tributária e acúmulo de dívidas em geral.
28. Parcerias Público-privadas. Um elemento importante do programa do Governo foi a busca por
parcerias com o setor privado para promoção de investimentos públicos. Antes da preparação do DPL, o
estado da Bahia já tinha experiência com PPPs. Havia sido pioneiro em PPP no Brasil, com a aprovação de
legislação relacionada desde 2004. Contudo, deficiências institucionais e técnicas na estrutura de
gerenciamento dessas transações estavam evidentes. Os objetivos foram o fortalecimento da estrutura
institucional para possibilitar maior número de PPP e ainda, PPPs melhor gerenciadas. Para a primeira parte,
esperou-se que um novo manual guiaria a aplicação de melhores práticas. Para a segunda parte, o programa
apoiou esforços para esclarecer o papel do setor privado em iniciar e motivar PPPs por meio de refinamentos
do processo, particularmente por pertencer à expressão de interesse do setor privado nos estágios precoces do
processo de PPP.
2. Fatores principais que afetam a implementação e resultados
2.1 Desempenho do Programa
29. O DPL foi aprovado em junho de 2012 e tornou-se efetivo e foi desembolsado mais tarde neste
ano. A segunda parte foi desembolsada um ano depois, no final de 2013, após o alcance de nove ações
principais adicionais. Isto abrangeu um vasto grupo de medidas, em grande parte para apoiar a implementação
de importantes partes do programa.
30. Em geral, a implementação do programa foi boa, apesar de alguns desnivelamentos (ver Seção
3.2). O desempenho do programa refletiu os esforços constantes do governo em implantar as reformas
propostas e alcançar resultados. O DPL proveu ímpeto para acelerar certas medidas e embarcar novas
iniciativas. No final de 2014 o Estado havia alcançado a maior parte dos indicadores de resultado esperados e
atingido os objetivos da operação.
2.2 Fatores que afetam a implementação
31. O desempenho do programa nos diferentes componentes foi uma função da capacidade de
implementação de diferentes agentes e suas bases institucionais. A implementação de cada área do programa é
discutida em detalhes na Seção 3.2 e aqui fornecemos um breve sumário destes fatores comuns.
32. Capacidade Administrativa. Um fator principal que influenciou o passo da implementação foi o
nível de capacidade administrativa em vários setores, especialmente em níveis mais baixos de governos
subnacionais (ex: municípios). A baixa capacidade administrativa foi um obstáculo principalmente para os
programas que tiveram que ser executados localmente, principalmente através organizações municipais e
comunitárias, como políticas de Inclusão Produtiva, Inclusão Social, e Políticas de Gestão de Risco de
Desastres. Estes programas precisaram de um nível considerável de coordenação e organização, juntamente
com capacidade em uma área geográfica vasta. O governo estadual concentrou quase todos os esforços em
19
fornecer assistência técnica, apoio e coordenação. Os limitados recursos também atrapalharam a capacidade
administrativa em alguns casos, especialmente em áreas de Inclusão Social e Gestão de Risco.
33. Fundações Institucionais. As áreas do programa que obtiveram maior sucesso foram
geralmente aquelas que se somara à institucionais existentes. Por exemplo, na área da saúde, a rede de
saúde materna já estava estabelecida e tinha experiência em fornecer cuidado pré-natal. O programa ajudou a
expandir a cobertura e melhorar o foco do programa existente. No componente de Gestão Financeira, a
introdução de um novo sistema integrado contou com a experiência com o sistema prévio de contabilidade,
planejamento e orçamento. Houve uma adaptação do software disponível às necessidades do Estado e a
introdução de um novo conjunto e arranjos institucionais nas funções centrais de gestão do setor público.
Somar a experiência foi um ponto chave do trabalho sob o componente de Parcerias Público-privadas. Antes
do DPL, havia três PPPs implantadas, e outras estavam em diferentes estágios de preparação. O programa sob
o DPL estendeu o processo de aprendizagem e estrutura legal para uso das PPPs.
2.3 Projeto, Implementação e Concepção do Monitoramento e Avaliação (M&E)
34. A implementação do programa apoiado pelo DPL foi supervisionada por um Comitê de
Implementação do Projeto (PIC) composto por oficiais das agencies diretamente envolvidas nas
principais ações. O Comitê operou sob a liderança de funcionários competentes e experientes da SEFAZ,
cujos principais papéis iniciais eram assegurar o cumprimento das principais ações, definir estruturas de gestão
para a implementação, monitorar a operação, e coordenar as atividades de assistência técnica. Conforme houve
progresso, estes papeis foram gradualmente deixados para cada setor ou Secretaria responsável.
35. No geral, o monitoramento da implementação foi satisfatório. Algumas falhas na estrutura de
monitoramento foram identificadas, mas foram gerenciadas durante a supervisão da operação. A SEFAZ
conseguiu coletar dados sobre a maioria dos indicadores de resultados estabelecidos para cada componente do
DPL e monitorar o progresso em direção a resultados e objetivos do programa. Todavia, a complexidade da
operação traduziu-se em uma vasta estrutura de resultados, que incluiu 24 indicadores, e alguns indicadores
tiveram algum defeito de projeto ou de dados.
36. O monitoramento do DPL contribuiu com o fortalecimento do sistema de M&E por toda a
administração. Agências individuais fortaleceram o monitoramento de dados relevantes e em alguns casos,
consideram usar dados disponíveis para avaliar rigorosamente a efetividade de intervenções particulares,
especialmente nos setores sociais, educação, e crime e violência.
2.4 Próxima Fase Esperada e Operação de Acompanhamento
37. A partir do bom progresso deste primeiro DPL, o Banco continuou a fornecer apoio ao Estado
da Bahia para implementação de muitas reformas do setor público que foram apoiadas neste programa. Um segundo DPL (Programa de Inclusão e Desenvolvimento Socioeconómico do Estado da Bahia –
Próinclusão II) foi aprovado em abril de 2014. Os objetivos do DPL II são a melhoria da gestão fiscal e
planejamento territorial, e customizar serviços públicos selecionados para as necessidades da mulher,
afrodescendentes e minorias. Quanto à gestão fiscal e planejamento, o DPL II concentra-se principalmente
em: reforma de previdência; administração fiscal; gestão financeira; e gestão de recursos humanos. Em
serviços públicos, o DPL II apóia várias iniciativas, particularmente as que envolvem os municípios, para
expandir a atenção a minorias e grupos vulneráveis. Há muitas ações complementares ao primeiro DPL, como
na saúde e educação, assim como no programa de gênero, crime e violência, e inclusão social e produtiva. A
execução do segundo DPL está progredindo bem e alcançando resultados esperados, e deverá ajudar na
consolidação de reformas apoiadas pelo primeiro DPL.
38. Além do novo DPL II, o Banco tem outras operações do projeto sob execução no Estado da
Bahia, e está também nos estágios finais de preparação de novas operações. As operações existentes são: o
Projeto de Desenvolvimento Rural Sustentável (P147157), que apoia atividades relacionadas com a agenda de
Inclusão Produtiva do DPL; e o Cadastro Rural Ambienta e Prevenção de Fogo no Estado da Bahia, que
complementa o trabalho do programa de Gestão de Risco de Desastre apoiado pelo DPL. Recentemente, o
Governo Federal aprovou o prosseguimento com o Projeto de Transporte da Bahia (PREMAR II), que foi
20
aprovado pelo Conselho do Banco Mundial no FY16 e ajudará com o setor viário e de transporte no estado, e
seria um veículo para continuar com o engajamento e fortalecimento institucional no setor de transporte.
3. Avaliação de Resultados
3.1 Relevância dos Objetivos, Projeto e Implementação
39. Os objetivos do DPL foram e continuam sendo relevantes para o Estado. Refletem a maioria das
prioridades essenciais do setor, cobrindo um vasto grupo de atividades, e permanecerão direcionando os
objetivos por anos a vir. Em sua manifestação atual, tiveram sua origem no Plano Plurianual quadrienal (PPA),
que identificou as necessidades de um grupo de setores e áreas. Estes objetivos tornaram-se a base para o
programa DPL, e foram expandidos com a inclusão de novas áreas, como as de gênero e gestão de risco de
desastre. A relevância dos objetivos é evidente e os resultados duráveis.
40. A magnitude e abrangência do programa apoiado pelo DPL foram significativas conforme
solicitação as autoridades. O Banco tinha um longo relacionamento com o Estado da Bahia e seria possível
priorizar o programa em menos áreas. Contudo, tanto as autoridades como o Banco viram valor significativo
agregado ao suporte do Banco em várias áreas principais do programa mais abrangente do Governo. A
operação realmente forneceu uma base para um diálogo político útil com grande parte da administração
durante a fase de preparação da operação.
41. Desafios de implementação parecem surgir da profundidade das reformas em cada setor ao
invés da abrangência entre setores. Enquanto o escopo/abrangência do programa foi significativo, esta
característica em si não parece impor um obstáculo relevante no gerenciamento da operação. Contudo, as
reformas dentro de cada área específica foram ambiciosas e algumas alcançaram níveis mais baixos de
governo subnacional como os municípios e organizações comunitárias além do nível estadual. O projeto da
operação identificou medidas políticas críticas como ações principais para a primeira e segunda parcela de
desembolso. Estas reformas para programas complexos de entrega de serviço ao longo de alguns dos setores
do escopo necessitaram de capacidade administrativa no nível dos municípios, que se mostraram um pouco
desiguais, desafiando a velocidade de implementação em algumas comunidades. Foi provavelmente difícil
antecipar estes desafios detalhados em níveis mais baixos do governo que surgem de reformas estaduais
amplas. Contudo, uma lição para operações subsequentes é que a abrangência e ambição da profundidade das
reformas precisam ser calibradas e balanceadas para prover apoio suficiente para implementação.
3.2 Conquistas dos Objetivos de Desenvolvimento do Projeto
42. Os Objetivos de Desenvolvimento do Projeto (PDOs) envolveram principalmente a melhoria e
fortalecimento da gestão do setor público do estado em alguns setores. Com base nos resultados
alcançados no fim de 2014, o desempenho do programa no geral foi bom. A grande maioria dos resultados foi
alcançada ou quase alcançada (este último limitado pelo tempo deste Relatório de Conclusão da
Implementação do Projeto).
Área de Política 1 – Melhoria da Inclusão Social e Produtiva
Classificação: Moderadamente Satisfatória
43. A classificação para esta área de política, que abrange seis grandes setores da administração
pública, baseia-se nas melhorias que foram realizadas. Os alcances em cinco das seis áreas podem ser
classificados individualmente como moderadamente satisfatórios.
44. Educação. Muito foi realizado no setor durante a vigência do DPL. Nos últimos dois anos, as
autoridades do estado foram capazes de firmar acordos de parceria com quase todos os municípios (403 de
417). Houve fortes incentivos para que os municípios participassem. Eles receberam apoio, material
pedagógico, treinamento e assistência à professores com organização de trabalho e técnicas de ensino. O maior
21
desafio foi realizar as atividades subsequentes, monitorar o impacto do programa avaliando os resultados de
testes dos secundaristas, disseminar os resultados, e auxiliar as escolas com menor desempenho.
45. O indicador de resultado de médio prazo esperado baseou-se em melhorias na avaliação dos alunos
usando os exames padrões para secundaristas, que, contudo, foram descontinuados em 2013. Os testes
padronizados foram descontinuados em 2013 quando uma iniciativa nacional com foco nos alcances de
alfabetização de alunos da terceira série substituiu os exames do Estado. Consequentemente, todos os
indicadores de resultado relacionados, baseados em resultados de secundaristas, tiveram que ser ajustados e
adaptados às diretivas nacionais e realinhados com os resultados do exame nacional. As autoridades do setor
tiveram que desenvolver um sistema diferente de avaliação aplicando metodologias nacionais e confiando em
novo conjunto de indicadores.
46. Como resultado, o foco da implementação para o componente de educação foi levemente
ajustado; entretanto, isso não alterou o objetivo geral do programa que era melhorar a qualidade da
educação e eficiência da entrega do serviço. O foco da implementação do programa mudou de construir um
sistema de avaliação baseado nos resultados de secundaristas para a necessidade de fornecer melhores serviços
e monitorar o desempenho dos municípios, especialmente aqueles com menor desempenho. 1 A Secretaria
desenvolveu um departamento e pessoal dedicado em rastrear os municípios com menores desempenhos e
provê-los com suporte ainda maior do que às outras escolas. Os indicadores de resultados revisados,
concordados durante a supervisão, focaram em abordar tais necessidades específicas. A atenção foi dada às
técnicas de ensino, fluxo de trabalho e gestão de sala de aula, e materiais pedagógicos. As autoridades usaram
o censo escolar com mais intensidade para acompanhar outros indicadores, como taxas de reprovação, que foi
um dos objetivos originais do programa de DPL. Como exemplo, os funcionários avaliaram as melhorias em
um período de um ano de alunos em municípios que receberam apoio especial e descobriram que seus
desempenhos excederam o restante da amostra. Apesar de os resultados até então terem sido positivos, serão
necessários alguns anos de envolvimento e dados contínuos para estabelecer se uma nova abordagem será
efetiva. As intervenções estão construindo uma estrutura melhor de apoio e assistência, melhorando as
condições em muitos municípios. Contudo, ainda não é evidente que estas medidas levam a melhorias nos
resultados educacionais.
47. Saúde. A implementação do programa de saúde foi adequada, especialmente ao considerar o
desafio de coordenar serviços em tantos municípios com capacidade fraca. Houve progresso significativo,
conforme atestado pelo alcance de ambos objetivos. O primeiro foi ter uma porção maior de mulheres grávidas
inscritas em equipes de cuidados básicos. Isto foi alcançado conforme previsto, mesmo havendo dificuldades
em atrair as mulheres precocemente na gravidez. A experiência ressaltou que é importante ter mais assistência
consistente ao longo da gravidez, mesmo no estágio avançado do ciclo. O segundo indicador de resultados, que
foi aumentar o número de mulheres grávidas recebendo cuidado pré-natal tempestivo, também foi alcançado.
48. O resultado em médio prazo de expandir a abrangência de saúde básica parece ter sido
alcançado, apesar de ser difícil de documentar. O principal indicador, baseado na atenção à unidade
familiar, contou com informação inconstante fornecida por médicos e enfermeiros locais. Além disso, o
objetivo excessivamente ambicioso de diminuir a taxa de mortalidade materna em 2 por cento anualmente não
aconteceu. Há desacordo sobre o comprometimento do governo a este objetivo, uma vez que um resultado
mais realista teria sido a redução de 2 por cento em um período de quatro anos. O indicador sofre com alta
variação ao longo dos anos, o que é em parte explicado por capacidade investigativa maior ou menor. O
governo forneceu evidência de que entre 2007 e 2014, a taxa de mortalidade materna caiu em 1.7 por cento (de
68.4 a 67.2). Tomando-se 2010 como base, a redução é ainda maior, de 76.2 a 67.2. O resultado deve ser
tomado com cautela pelas razões explanadas acima.
1 Após instituição da política nacional, o Estado abandonou seu próprio sistema de avaliação. A avaliação
agora é realizada em nível nacional. O exame do governo federal cobre Matemática e Português. O do Estado cobria somente Português. O governo não mais realize avaliação em nível estadual, mas acompanha o nacional.
22
49. O progresso do resultado esperado em médio prazo de expandir a abrangência de saúde básica
também foi positivamente afetado pelos recursos adicionais fornecidos pelo programa federal Mais
Médicos. Os resultados atingidos pelo programa foram positivamente influenciados pelo grande influxo de
médicos estrangeiros, financiados pelo governo federal, que foram enviados às áreas rurais e mais remotas,
para fornecer saúde básica. A Bahia foi grande beneficiária desta iniciativa. Eventualmente, 1600 novos
médicos foram adicionados às equipes dedicadas à saúde básica, dobrando seus números. As autoridades do
setor reconhecem que teria sido difícil alcançar os resultados (principalmente expansão da saúde em áreas
remotas) obtidos até agora, sem os novos médicos. A preocupação, contudo, é se o Mais Médicos é sustentável
e continuará a ser financiado e operado nos níveis atuais.
50. Inclusão Produtiva. O governo reformou fundamentalmente a estrutura institucional de
assistência às famílias rurais por meio do programa de extensão rural. Com a passagem de uma nova lei e
a adoção de um novo aparato organizacional, o governo consolidou as atividades em um programa, Bahia
Produtiva, e descentralizou a assistência a 27 centros regionais. Uma rede descentralizada de fornecedores
proveria um conjunto multidimensional de serviços, com foco em fazendas familiares pequenas. Os serviços
não se limitaram a desenvolvimento rural, mas também incluíram muitas outras fontes e propósitos, como por
exemplo a facilitação do acesso a programas de manutenção de renda, à financiamento e seguro de safra. O
programa excedeu seu objetivo, pois alcançou 160 mil produtores registrados, aproveitando o programa
(comparado com um objetivo de 150 mil). As autoridades acreditam que a o programa de extensão está agora
melhor organizado e mais responsivo por meio de rede regional descentralizada de assistência técnica. Apesar
de o programa ter alcançado seus resultados em termos de beneficiários registrados, as autoridades do setor
também reconhecem, contudo, que ainda há uma necessidade de fortalecer a capacidade de administrar tal rede
de serviços amplos. O resultado esperado em médio prazo, a participação institucional de pequenos
fazendeiros no Programa Nacional de Alimentação Escolar foi alcançada particularmente. O programa
nacional deveria dar preferência especial aos produtores pequenos obtendo destes 30 por cento de suas
aquisições. A participação provou ser bem variável ao longo das regiões, com poucos municípios excedendo o
objetivo devido às limitações de capacidade. A média final (obtida pelas médias dos municípios, e não o
número de todos os participantes) foi justamente abaixo do objetivo de 2014, mas continua a melhorar.
51. Na área de Inclusão Social, os resultados foram substanciais, contudo, maior progresso pode ser
desafiador. O principal objetivo foi aumentar o número de famílias elegíveis registradas para assistência
social, por meio dos CRAS e a inclusão no Cadastro Único. Todos os municípios viram um aumento em seus
papéis, com aproximadamente metade deles alcançando o alvo do programa de aumento de 20 por cento de
lares registrados no período de três anos.
52. Organizar os municípios e os 609 CRAS pelo Estado para coletar informações sobre famílias
qualificadas foi um desafio significativo. Somente a tarefa de coletar informações provou ser exigente, não
só pelo número de famílias, como também pelos desafios de monitoração de suas condições sociais e
econômicas. Por exemplo, os critérios para estabelecimento da elegibilidade foram baseados em definições de
pobreza e renda familiar, o que provou ser muito mais variável do que o esperado devido aos diversos eventos
como a seca. A elegibilidade de muitas famílias recém registradas provou-se temporária. Como resultado, os
CRAS tiveram que fortalecer seus sistemas de monitoramento e envidar mais esforços e recursos para
monitorar essas condições mutantes. Um ônus adicional foram as exigências crescentes de informação para o
cadastro com a passagem do tempo. Hoje, os CRAS precisam obter detalhes muito maiores sobre as
características socioeconômicas das famílias elegíveis.
53. O trabalho dos CRAS foi também afetado pelos desenvolvimentos políticos. Após as eleições
municipais, muitos prefeitos recentemente eleitos optaram em reduzir o nível de recursos e apoio aos CRAS
locais, limitando, assim, sua efetividade. 2 Acompanhar as famílias e os serviços fornecidos foi um
empreendimento grande, tomando espaço fiscal importante no nível municipal. Com o apoio reduzido, a tarefa
2 O Governo Federal transfere fundos para estas atividades de acordo com o desempenho/progresso do
município com os registros. Contudo, espera-se haver cofinancimento de forma que os Estados e os municípios devem fornecer também seus próprios recursos para o programa.
23
em andamento de coletar e transferir a informação não pôde ser facilmente realizada. Desnecessário dizer que
a monitoração da qualidade e tempestividade na provisão dos serviços ainda é um dos objetivos de médio
prazo que necessitarão de mais tempo para serem alcançados.
54. O Segundo alvo era conseguir que os CRAS monitorassem a frequência escolar das crianças de
famílias no Programa Bolsa Família. Sabe-se que a transferência de dinheiro é condicional à frequência
escolar. Noventa por cento dos alunos já estavam sendo monitorados antes do DPL, e o objetivo era
acrescentar mais cinco por cento, que eram em sua maioria de alunos de frequência inconstante e passageira.
Embora houvesse um aumento comensurado do número de alunos em acompanhamento, as medidas variavam
consideravelmente entre os municípios. O exercício também ressaltou as dificuldades de montar um sistema de
monitoração para abranger todos os alunos de famílias recebendo a transferência de dinheiro – e não está claro
se o custo deste esforço não foi maior do que os benefícios acumulados.
55. No geral, apesar dos desafios administrativos, o programa de apoio ao CRAS conseguiu
progresso visível e os programas obtiveram sucesso. Os CRAS precisavam de assistência técnica
considerável para realizar suas funções básicas e, apesar de ter havido progresso, eles necessitarão mais tempo
e recursos para alcançar os objetivos de médio prazo do programa. A melhoria significativa da qualidade dos
serviços fornecidos pelos CRAS e o impacto que terão no bem-estar econômico em longo prazo das famílias
beneficiárias necessitará de um prazo de tempo maior e amparo de assistência técnica.
56. Crime e Violência. Houve avanços tangíveis na abordagem inovadora e multidimensional do
Estado ao lidar com crime e violência também pelas iniciativas preventivas sociais. O Sub-Comitê de
prevenção social foi criado e incumbido de coordenar as ações de muitas secretarias, assim como desenvolver
programas sociais em diferentes bairros e regiões. Seu trabalho ganhou novo apoio com a participação
eventual de agências não-governamentais também interessadas em auxiliar jovens em risco.
57. Muitas intervenções revolucionárias diferentes foram promovidas e organizadas. As atividades
apoiadas variam de esportes a música, treinamento vocacional, educação, emprego e empreendedorismo. Os
projetos individuais, contudo, ainda são na maioria pilotos, por seu alcance e número de participantes. O plano
era expandir tais serviços e eventualmente cobrir 20 municípios de prioridade (a partir da presença existente
em apenas quatro municípios). Este indicador de resultados foi alcançado, uma vez que pelo menos uma das
intervenções, o programa de treinamento vocacional, está sendo realizado em todos os 20 municípios. À frente,
o objetivo deve ser expandir os programas mais amplamente. Por exemplo, os programas de esporte têm a
maior participação com 13 mil indivíduos, mas estão presentes em apenas quatro municípios.
58. As autoridades estão cientes que o programa está em seus estágios precoces e há muito a ser
feito. Elas reconhecem a necessidade de expandir e testar diferentes intervenções. Elas têm boas informações
sobre a abrangência dos programas, e podem verificar com grande satisfação que em áreas muito específicas
houve uma redução de crime, apesar da conexão entre as intervenções e o crime ainda ser tênue. Também
apontam a possibilidade de usar a informação emergente para desenvolver testes randômicos de grupos de
controle e para encontrar correlação entre a natureza da intervenção e a tendência de incidência de crime e
violência com o tempo, e para usar novas tecnologias de georreferenciação para direcionar as intervenções. Em
suma, é cedo para julgar a efetividade total dos programas sociais de prevenção ao crime, mas as autoridades
podem apontar descobertas preliminares que mostram algum potencial. Tais resultados preliminares
demonstram a importância de continuar com o programa, mesmo sendo apenas como teste para diferentes
intervenções locais.
59. Gênero. Os resultados do componente de gênero foram bons. Houve ganhos importantes na
disseminação de políticas de gênero ao longo da administração e na provisão de serviços à mulheres vítimas de
violência, apesar de esta área de política naturalmente precisar de um longo processo para mudança de atitudes
e conceitos pré-concebidos e para levantar a prioridade atribuída às políticas de gênero do Estado.
60. O primeiro indicador de resultados, alcançar acordos de parceria com cinco agências para
disseminar questões de gênero nestes setores, foi atingido. Para assegurar uma abordagem coordenada e
sistemática para inclusão de uma perspectiva de gênero em outras políticas setoriais, a Secretaria de Políticas
para as Mulheres, SPM, estabeleceu um grupo de gestão de questões de gênero (Grupo de Gestão Integrada
24
Para as Mulheres, GGIPM, previamente incluso como GGI) composto de representantes de 17 Secretarias e
agências do setor público. 3 A Secretaria firmou pelo menos 6 acordos formais com outras agências. Estes
acordos são limitados à cooperação em certas atividades, e podem, portanto, serem encarados como evidência
relativamente “fraca” de parcerias sólidas, porém, como imaginado pelo DPL, eles enfatizaram parcerias
formais com objetivo de promover a disseminação de gênero com outros setores. 4 A Secretaria também
argumenta que mesmo além dos acordos formais, eles conseguiram progredir com base em comprometimento
forte dentro do gabinete para apoiar políticas de gênero.
61. O segundo indicador de resultados imaginava uma expansão dos serviços oferecidos pelos
centros de referência à mulheres vítimas de violência. Há agora 27 centros comparando-se com 13 em
2011. Os centros são administrados pelos municípios e oferecem um conjunto integrado de serviços, inclusive
aconselhamento, avaliações psicológicas e assistência jurídica, dentre outros. Os serviços também expandiram
além dos centros com a introdução de unidades móveis que servem de centros itinerantes, e a criação de
unidades especiais nos departamentos de polícia para lidar com mulheres vítimas de violência.
62. No geral, estes serviços estão melhorando e há uma consciência crescente da importância de
fornecer apoio às mulheres em risco. A pressão ativa da Secretaria foi importante na identificação de outras
fontes de fundos. Contudo, os municípios enfrentam desafios orçamentários consideráveis para apoiar os
centros. O comprometimento orçamentário do Estado, enquanto crescente, ainda é relativamente pequeno. A
maioria dos fundos operacionais vem do governo federal. Se as condições fiscais continuarem a ser
constrangidas, os recursos para manutenção da rede de serviços existentes podem ser reduzidos no futuro.
63. A tarefa mais desafiadora foi a Secretaria ganhar maior presença política e aumentar sua
influência na política do governo. Com a inclusão do programa no DPL, a secretaria foi fortalecida e
adquiriu proeminência dentro do gabinete e com outros grupos. A Secretaria também ganhou credibilidade
perante ONGs envolvidas em questões das mulheres. Adquiriram maior nível de respeitabilidade por meio de
sua posição destacada dentro do governo.
64. De modo geral, enquanto estas reformas produziram resultados muito positivos até o momento,
os esforços em desenvolver uma agenda de gênero mais forte dentro do governo de estado são dignos de
nota e pode-se esperar que entreguem um impacto significativo com o tempo. As autoridades do setor
reconhecem que este tipo de política não muda a cultura em um estado da noite para o dia, e que será um longo
processo mudar atitudes e preconceitos e aumentar a prioridade concedida às políticas de gênero no Estado.
Apontam o apoio que estão recebendo do executivo e também os desenvolvimentos no país todo. Houve forte
movimento para aumentar o perfil de políticas de gênero e em particular para lidar com mulheres vítimas de
violência. As autoridades reconhecem a ajuda do Banco em ajudar na criação da Secretaria e na promoção das
políticas.
Área de Política 2 – Estabelecer Estrutura Física e Institucional para Desenvolvimento Sustentável
Classificação: Moderadamente Satisfatório
65. Gestão de Risco de Desastre. Houve bom progresso na construção de uma estrutura de estado
mais coordenada para manejo de desastres naturais, apesar dos resultados relacionados com os
indicadores do DPL terem sido parcialmente alcançados. As autoridades envolveram outras instituições e o
3 O decreto normalizador do GGIPM foi publicado no Diário Oficial do Estado da Bahia em 23 de agosto de
2013 (Decreto 14711). 4 Além disso, em Novembro de 2013 a SPM introduziu mais duas chamadas para propostas de concessão
para organizações de sociedade civil e municípios, uma na área de violência contra mulher (Seguindo em frente) e outra que promove empreendedorismo feminino (também em parceria com ONGS e municípios) (Construindo a virada) (evidências anexas). Nenhuma das iniciativas constituem necessariamente disseminação de gênero em outros setores (como interpretação estreita do indicador), contudo, mostram o comprometimento em disseminar o gênero em outras políticas estaduais em diferentes níveis.
25
setor privado na gestão de risco de desastre. A Coordenação de Defesa Civil (CORDEC) está operacional e no
centro da nova estrutura. Encontram-se toda semana para revisar os desenvolvimentos necessidades e áreas
que merecem atenção. Também houve um esforço mais combinado para organizar o aparelho de defesa civil,
que conta agora com quase 1000 voluntários. Parte do plano foi melhorar o sistema de resposta treinando e
equipando 10 brigadas de voluntários. De fato, enquanto o programa de treinamento abrangeu mais brigadas,
obstáculos fiscais limitaram a quantidade de equipamento disponível para as brigadas. Obstáculos fiscais
também são parte da razão pela qual os cinco núcleos regionais, um dos indicadores de resultados, não foram
instalados. O projeto inicial previa uma equipe de 10 pessoas em cada núcleo, o que significava um
compromisso financeiro importante para mantê-los em operação. A preocupação com fundos futuros impediu
essa instalação. Além disso, as autoridades do setor acreditam que uma estrutura de coordenação diferente e
menor possa ser mais efetiva nas novas circunstâncias.
66. Uma das realizações mais notáveis foi a experiência de mapeamento de risco. O programa inicial
previa que a CORDEC realizaria dois estudos-piloto de risco para os municípios de Lauro de Freitas
(enchentes) e Canabrava (desmoronamento). Os estudos-piloto demonstraram a capacidade do Estado de
mobilizar expertise para realização de atividades de gestão de risco de desastre. O valor da informação obtida
pelo exercício de mapeamento de risco levou as autoridades a expandirem o conceito a 11 áreas, e agora
consideram construir a cartografia de risco do estado todo. Esta iniciativa de expansão teve seu início com a
preparação do DPL. Muitos concordam que o DPL forneceu ímpeto para introdução de mapas de risco na
Bahia, e hoje os méritos do trabalho são reconhecidos pelos altos níveis da administração. Contudo, a
capacidade administrativa foi somente parcialmente fortalecida, uma vez que o pessoal do comitê de
coordenação central ainda é relativamente pequeno, e os núcleos regionais não foram criados. O PD
identificou a falta de recursos e uma capacidade administrativa fraca como fatores principais que podem
colocar em risco a reestruturação do sistema de defesa civil e a habilidade de lidar com desastres naturais.
67. Transporte. Os resultados esperados no DPL nesta área não foram totalmente materializados.
O Comitê Consultivo de Logística foi formado e reuniu-se duas vezes em 2013, e emitiu duas resoluções.
Contudo, em 2014 o Comitê sofreu um retrocesso quando muitos de seus membros decidiram concorrer a
diferentes cargos públicos, e de acordo com a lei, titulares de cargos públicos não podem servir como
tomadores de decisão executiva se concorrem ao cargo. Como resultado, o comitê não pôde se tornar
totalmente operacional no prazo previsto. Apesar do atraso no alcance do resultado esperado, as autoridades
permanecem compromissadas com a operacionalização regular do comitê e o fortalecimento da coordenação
no setor de transporte continua sendo objetivo principal. De fato, o projeto de investimento em infraestrutura
viária do PREMAR II aprovado para o ano fiscal de 2016 inclui um subcomponente de projeto que foca o
fortalecimento da logística sob as operações regulares deste comitê, que ainda é considerado essencial para fins
de planejamento e coordenação.
68. O Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia (DERBA) foi inicialmente
reorganizado com foco no planejamento estratégico e orientação a resultados, e subsequentemente foi
incorporado à Secretaria de Infraestrutura (SEINFRA). O novo governo que assumiu no início de 2015
decidiu incorporar o DERBA à SEINFRA, e algumas áreas como aquisição e gestão financeira foram
consolidadas com o resto da secretaria. As autoridades do setor acreditam que a nova estrutura administrativa
deve melhorar a gestão do setor. A equipe do Banco acompanhou e aconselhou as autoridades neste processo
durante a supervisão do DPL e o diálogo na preparação do novo empréstimo de investimento proposto.
Área de Política 3 – Fortalecimento do Planejamento e Gestão do Setor Público
Classificação: Moderadamente Satisfatório
69. Planejamento e Orçamento. Os resultados deste componente do programa foram em grande
parte alcançados. O processo de aprovação do orçamento anual agora incorpora um relatório sobre como as
alocações orçamentárias propostas contribuem para o alcance de objetivos específicos dos planos do governo.
A Secretaria do Planejamento (SEPLAN) tem um módulo para conectar os gastos reais com a execução física
e avanço do projeto. Agências individuais são agora responsáveis por apresentar informação sobre como suas
ações propostas contribuirão com os resultados específicos. Em adição, agora existe um relatório trimestral
preparado sobre os avanços em direção a resultados mensuráveis, particularmente projetos físicos. Depreende-
26
se que esta simples melhora nos sistemas de relatório das agências sozinha revela uma capacidade de
planejamento aceitável. As autoridades também alcançaram os resultados no indicador de maior participação
no processo de planejamento do orçamento anual. Estas ações foram parcialmente resultantes de
monitoramento e treinamento intensos pela Superintendência de Gestão e Avaliação da Secretaria Estadual
do Planejamento (SEPLAN/SGA). Além disso, a Superintendência de Orçamento Público da Secretaria
Estadual do Planejamento (SEPLAN/SPO) trabalhou com todas as secretarias para revisar e ajustar cada ação
orçamentária e as revisões foram refletidas em seus Planos de Trabalho Anuais (PTA).
70. No geral, a estrutura institucional tanto para o processo de orçamento quanto de planejamento
melhorou. Houve um processo de aprendizagem sobre como instituir uma orientação baseada em resultados
no planejamento e como alinhar melhor os resultados orçamentários para os objetivos de políticas de médio
prazo. O progresso é evidente com os avanços na preparação para o novo Plano Plurianual e maior foco em
resultados. O novo Plano Plurianual para 2016-19 está sendo preparado com maior orientação a resultados. O
exercício motivou diferentes agências a demonstrar como suas ações e programa propostos produzirão os
resultados planejados. Há um conjunto muito maior de indicadores abrangendo diferentes temas relacionados
com secretarias específicas ou áreas estratégicas do PPA, como alvos nutricionais, segurança e gênero.
71. Gestão Financeira. As conquistas nesta área foram muito boas, excedendo os resultados
esperados no Programa DPL. Uma revisão do novo software e dos sistemas financeiros mostra que houve
modernização impressionante na gestão orçamentária do Estado. Todos os diferentes estágios de preparação e
execução de orçamento estão agora bem integrados em um único sistema de gestão. O nível e detalhe de
informação que pôde ser obtida é bastante expressivo e permite gestão mais eficiente dos bens, dívidas e
despesas planejadas. Há maior transparência, pelo nível de acesso de diferentes agências e órgãos de
supervisão. O sistema permite a produção de relatórios atualizados (com resultados atualizados diariamente).
A reconciliação mensal de contas pode ser concluída em questão de dias. Os relatórios também ajudam a
rastrear a execução orçamentária de acordo com os alvos identificados. O sistema pode ser usado e tem amplas
capacidades para melhorar a eficiência na execução orçamentária, como no rastreamento de gastos ou dívidas
emergentes. O sistema também segue os padrões estabelecidos pelo Tesouro Nacional em relação a adoção da
tabela do MCASP, que está de acordo com as IPSAS.
72. Recursos Humanos. O progresso quanto aos resultados foi parcialmente alcançado, mas um
deles era muito ambicioso para o período de tempo e escopo das operações. O primeiro resultado foi
compilar a documentação total do pessoal trabalhando na saúde e segurança pública sob o novo sistema de RH.
A documentação básica foi efetuada e o cadastro está essencialmente feito. O novo sistema de RH será
totalmente introduzido nos próximos meses. Após vários atrasos, em 2015 o Estado selecionou e contratou a
SAP como fornecedora de serviço para instalação do novo sistema. Demorou muito mais tempo para os
documentos de licitação e processo estarem terminados. Possíveis atrasos na aquisição foram identificados no
documento do programa como possível risco ao componente, mas em retrospectiva esta possibilidade deveria
ter sido considerada no estabelecimento de datas alvo – mais espaço para atrasos deveriam ter sido
considerados, dada a complexidades da tarefa e as normas do setor público. De qualquer maneira, o fornecedor
e o governo estão agora no processo de personalização e teste do novo desenho, e antecipam que o novo
sistema estará completamente operacional em 2016. O segundo indicador de resultados previa que todas as
promoções e transferências dentro das secretarias de saúde e segurança pública seriam feitas por um sistema
transparente de seleção baseado em mérito, o que talvez fosse inalcançável. É na verdade difícil de prever tal
mudança fundamental na cultura de gestão em um período curto de poucos anos. Pouquíssimas entidades
públicas ou privadas têm todas as suas promoções e transferências feitas sob um sistema transparente de
seleção baseado em mérito. Estes são padrões bastante altos para alcançar.
73. Todavia, o Governo obteve algum progresso quanto à introdução de um sistema baseado em
mérito. Dentro do cadastro, desenvolveu o histórico de cada funcionário, mais para o cálculo adequado de
aposentadoria. Trabalhou na definição dos requisitos de certas carreiras e nos padrões de avaliação ao longo de
tais caminhos de carreira. Também introduziu as primeiras avaliações para os funcionários da polícia civil. Em
geral, houve um processo de aprendizagem longo e metódico. O processo de reformas mostrou desafios de
mudança de normas culturais antigas. As avaliações e conceitos baseados em mérito não foram usados
amplamente no governo até então. Somente o piloto com a polícia civil mostrou a importância de identificação
clara e disseminação da natureza do processo e critérios usados para promoções e transferências.
27
74. Há grande expectativa de que o novo Sistema de RH, assim que totalmente operacional, será a
base da modernização do processo de RH. Padronizará os procedimentos, produzirá relatórios
administrativos, e permitirá a gestão de pessoal. A intenção é migrar da gestão atual de pessoal e folha de
pagamento para um sistema de gestão de carreira baseado em avaliações contínuas.
75. Gestão Tributária. Os resultados previstos para esta área de reforma, focados em melhorar a
coleta de dívidas fiscais foram atingidos. Contudo, o foco foi muito limitado e falhou em capturar o
potencial total para lidar com dívidas fiscais, que era a intenção do diálogo de política pelo DPL. 5 O indicador
de resultados esperava que a coleta de dívidas fiscais, medida como porcentagem de receita tributária,
aumentaria de 1.02 por cento em 2010 para 1.8 por cento em 2014. 6
O resultado real foi mais perto de um
aumento para 2 por cento de receita tributária.
76. Parcerias Público-Privadas. O progresso com a construção de estrutura jurídico-institucional
para as PPPs foi substancial. Para melhorar a estrutura funcional para a participação do setor privado nas
PPPs, o estado emitiu um decreto para regular o pedido de participação do setor privado nos estágios iniciais
do projeto. Este estabeleceu os procedimentos para gestão dos pedidos, triagem das propostas, realização de
audiências públicas e seleção dos projetos. Houve também melhorias na estrutura institucional, particularmente
no que diz respeito a gestão de contrato e monitoramento de desempenho independente. Agências individuais
são responsáveis pelo gerenciamento de contratos e contratam companhias de auditoria para monitorar os
resultados e verificar cumprimento dos acordos.
77. O governo alcançou totalmente os resultados esperados nesta área sob o DPL. O governo assinou
pelo menos dois acordos adicionais, conforme esperado na matriz de resultados, e tais acordos têm cláusulas
que permitem que auditores privados revisem a conformidade. O monitoramento dos acordos foi melhorado
com a adição de indicadores de desempenho e uso de auditores independentes.
78. Há alguns desafios que ultrapassam o escopo desta operação, que valem a pena serem
investigados. Restrições fiscais impedem o financiamento da contrapartida e atrasam os projetos, assim
aumentando seus custos totais. Há ainda uma lei federal limitando a quantidade de PPPs que podem ser
firmadas em 5 por cento de receitas tributárias. Mais importante, porém, as complexidades dos projetos e os
contratos precisam ainda lidar com uma miríade de questões e geram desafios políticos e administrativos
consideráveis. Isto contribuiu para a adoção e aplicação lenta das PPPs. Novos acordos terão que incluir muitas
outras cláusulas de contingência e o potencial de expansão a novas áreas está sendo avaliado. O tamanho
pequeno do pessoal gerindo as PPPS restringe a habilidade do governo de ser mais proativo. Em termos gerais,
as PPPs são agora parte das ferramentas do governo para melhorar a entrega de serviço do setor público e
devem expandir, mesmo considerando as limitações atualmente impostas. O setor privado já demonstrou
interesse em mais três projetos, e há muitos outros candidatos potenciais.
3.3 Fundamentação da Classificação Geral de Resultados
Classificação: Moderadamente Satisfatório
79. A classificação de resultados para a operação inteira baseia-se no progresso significativo que
aconteceu na maioria dos setores abrangidos pelo programa. Os resultados individuais em cada área são
relevantes em si mesmos. Contudo, talvez mais importante do que o progresso feito em cada setor –
necessariamente limitado pelo relativamente curto período de tempo para uma avaliação de impacto das
mudanças de políticas – foram as mudanças na plataforma geral de entrega de serviço público do governo. O
5 A operação de acompanhamento do DPL, aprovada em 2014, incluía uma ação política mais ampla para
dívidas fiscais. 6 As autoridades também acompanharam um indicador diferente que mediu a redução de dívidas fiscais na
Bahia em relação às de outros estados. Esta medida deveria avaliar os esforços relativos dos Estado mas não captura os esforços absolutos do Estado e não está sob controle total das autoridades.
28
escopo desta mudança foi bem articulado no PPA do Governo, e o DPL apoiou uma parte importante da
transição para uma administração de governo estadual orientada a resultados e responsável.
80. A avaliação moderadamente positiva das conquistas do programa como um todo reflete
também que as conquistas fornecem boa base para melhorias e reformas continuadas. Uma porção
significativa do programa tem boas perspectivas, pois muitos setores embarcaram em um processo de
modernização que provavelmente terá continuidade. Muito da estrutura institucional que foi construída será
provavelmente preservada e melhorada no futuro. Há também um importante elemento de “aprender fazendo”
que está ajudando a mudar a cultura institucional. Novas normas, procedimentos, incentivos, e sistemas estão
construindo uma fundação para melhorias futuras. A mais avançada até o momento é na área de gestão
financeira, mas bom progresso foi feito também em educação e saúde pré-natal, e, com menor extensão, na
gestão de risco de desastre, e mudanças significativas podem acontecer se o novo sistema de recursos humanos
for adequadamente aplicado e as parcerias público-privadas expandidas.
3.4 Temas Globais, Outros Resultados e Impactos
(a) Impactos na Pobreza, Aspectos de Gênero, e Desenvolvimento Social
81. A ampla cobertura do programa apoiado pelo DPL essencialmente incluía todos os setores que
poderiam ter impacto na pobreza, gênero e desenvolvimento social. Todos os componentes do Pilar 1
abordaram diretamente esses temas globais. De fato, o subcomponente de inclusão social e produtiva
concentrou seus esforços principalmente em famílias abaixo da linha da pobreza, elegíveis para recebimento
de serviços públicos sociais. O subcomponente de gênero foi um esforço pioneiro de elevar o papel das
políticas de gênero no governo estadual e expandir serviços públicos, particularmente para mulheres vítimas de
abuso. O mesmo se aplica ao subcomponente de crime e violência, que lançou intervenções inovadoras para
promoção de atividades sociais alternativas que poderiam ajudar a prevenir o crime e a violência com foco na
juventude (e.g., atividades esportivas e assistência a usuários de drogas).
82. O Banco preparou uma Análise de Pobreza e Impacto Social durante a preparação do DPL. A
análise interna PSIA, baseada em dados secundários, entrevistas com interessados e especialistas, juntamente
com análise das políticas apoiadas, concluiu que a operação abordaria as causas subjacentes das desigualdades
socioeconômicas. Foi evidente que muitas das políticas e medidas propostas foram favoráveis aos mais pobres,
pois focaram a população com mais necessidades. Do mesmo modo, muitos componentes foram projetados
para ampliar a cobertura e abordar a inclusão. Portanto não é surpresa que o programa foi visto como
imensamente positivo.
(b) Mudança/Fortalecimento Institucional
83. O programa apoiado pelo DPL sem dúvidas contribuiu para construção da capacidade institucional do
Estado. Um objetivo do projeto inicial era promover reformas que mudariam a estrutura institucional regendo
várias áreas da plataforma de entrega de serviço do setor público. Isto está acontecendo e deve continuar.
Houve um elemento de construção institucional em todos os setores que foram apoiados pelo programa do
DPL. Em todo subcomponente houve pelo menos o seguinte: a adoção de um novo regime legal ou
regulatório; a modernização dos arranjos organizacionais; a introdução de novos sistemas e processos; emissão
de normas e procedimentos; criação de novos incentivos e recompensas; a aplicação do conhecimento e
informação; e o estabelecimento de capacidade de monitoramento e avaliação. Estes são muitos dos
componentes essenciais necessários para fortalecer a estrutura institucional do estado.
4. Avaliação de Risco para os Resultados de Desenvolvimento
Classificação: Moderado
84. O Documento do Programa do DPL identificou um número de possíveis fontes de risco ao
programa, juntamente com medidas de diminuição de risco. Ainda há possibilidade moderada de que
alguns dos resultados esperados e objetivos de desenvolvimento possam não ser totalmente preservados. Em
29
algumas áreas, como gestão financeiras, os riscos são agora irrisórios, uma vez que as reformas estão bem
estabelecidas. O engajamento pelo DPL II também ajudou a consolidar e aprofundar as reformas.
85. De forma abrangente há três fontes principais de riscos: capacidade administrativa limitada; falta
de recursos suficientes e mudanças nas prioridades políticas.
86. Capacidade administrativa em termos de município. Esta é uma fonte de risco, particularmente
nas áreas de educação, saúde, e inclusão social e produtiva, onde os municípios e grupos locais são
responsáveis pela provisão de serviços sociais. De fato, os municípios no Brasil são responsáveis pela
entrega de importantes serviços na educação e saúde. A implementação do programa em alguns destes setores
foi obstruída pela capacidade administrativa desigual em termos locais conforme ressaltado anteriormente. As
autoridades estaduais reconhecem este risco e continuarão a fornecer assistência técnica para estes níveis mais
baixos de governo local. O engajamento contínuo do Banco por meio das atividades do DPL e IPF ao longo
dos setores também tem ajudado neste sentido.
87. Restrições Fiscais. Um dos riscos previstos na preparação foram as dificuldades potenciais em
obter recursos financeiros necessários para operar os programas nos níveis esperados. Isto tornou-se uma
maior preocupação com o surgimento das restrições fiscais resultantes das condições macroeconômicas
nacionais deterioradas nos dois últimos anos. Olhando para o futuro, vários setores enfrentam a possibilidade
de apoio reduzido, apesar da extensão de carência do setor não ser clara.
88. Prioridades Políticas. O programa passou por seu primeiro maior teste com a sucessão do governo
no início de 2015, quando a nova administração manteve a força do processo de reforma. Houve apenas ajustes
pequenos nas prioridades relativas. Mas os riscos políticos ainda estão presentes no contexto de prioridades
tanto nacionais como municipais. Os resultados tangíveis alcançados com o DPL devem ajudar a proteger o
programa de reformas, pois são altamente valorizados e apoiados pela população.
5. Avaliação do Desempenho do Banco e do Tomador
5.1 Desempenho do Banco
(a) Desempenho do Banco em assegurar qualidade no início
Classificação: Moderadamente Satisfatório
89. O Banco mobilizou recursos e dedicou esforços excepcionais à preparação do DPL. Houve um
grande número de funcionários envolvidos com o Estado participando do processo. Estes tinham grande
entendimento das condições do Estado, em parte pela parceria antiga em muitos setores. A amplitude do
conhecimento do Banco foi acumulada per muitos projetos de investimento prévios, como nas áreas de
desenvolvimento rural, transporte, gestão de água, infraestrutura urbana e saúde. A força do processo de
preparação refletiu na alta qualidade do PD, que apresenta uma análise rigorosa dos desafios enfrentados pelo
Estado, e identifica as políticas que os abordam. O Banco e as autoridades devotaram tempo considerável na
preparação do DPL, levando perto de nove meses para completá-lo.
90. Este engajamento na Bahia criou uma oportunidade para o Banco apoiar uma agenda vasta de
desenvolvimento para o Estado. Houve considerável interesse dentro do Governo em ter uma cobertura
ampla e incluir um grande número de setores na operação. O DPL foi visto como um veículo para promover
reformas e inserir políticas, algumas das quais já haviam sido discutidas durante engajamentos prévios. A
operação também ofereceu a oportunidade de introduzir e acentuar a proeminência de novas áreas de políticas
apoiadas pelo governo e encorajadas pelo Banco, como com a gestão de risco de desastre e gênero. 7 Enquanto
7 De fato o Governador da Bahia havia requisitado formalmente a preparação de uma operação
independente pra “Gênero e Empreendedorismo”, que foi subsequentemente incluída no DPL devido às
30
isso claramente aumentou a complexidade da operação, o amplo escopo do DPL não se mostrou um desafio
intransponível para as autoridades durante a implementação. Ponderando-se, conforme atestado pelos
beneficiários, a inclusão dos setores adicionais parece ter sido valiosa, pois aumentou a visibilidade destes
setores do governo e impulsionou ações que poderiam não ser realizadas de outra forma.
91. Os desafios de implementação estavam relacionados com a profundidade/ambição de algumas
das reformas e a capacidade local (nível municipal) desigual que não foi totalmente prevista. Em
retrospectiva, portanto, especialmente à vista da amplitude do programa apoiado pelo DPL, o escopo das
medidas sob vários componentes parece ter sido ambicioso demais.
92. Em geral, a qualidade no início foi moderadamente satisfatória. Esta classificação reflete a
identificação positiva de um programa amplo de reformas, baseado em compreensão sólida dos setores, com
resultados que representam marcos significativos em um processo mais longo. Reflete também o fato de que o
projeto geral era muito ambicioso, e talvez excessivamente em algumas áreas específicas, como em Recursos
Humanos e Gestão de Risco de Desastre, que subestimaram a extensão e complexidade da implementação de
novos sistemas. Alguns indicadores de resultados poderiam ter sido melhor formulados nos estágios precoces
da preparação, como por exemplo no que se refere ao Planejamento e Orçamento e RH.
(b) Qualidade de Supervisão
Classificação: Moderadamente Satisfatório
93. A qualidade de Supervisão cumpriu os padrões. Três grandes missões de supervisão multissetorial
aconteceram em 2012 e 2013 após a aprovação do DPL para acompanhamento do progresso na implementação
do programa de reformas. A visita mais importante da equipe aconteceu na certificação da segunda etapa de
desembolso, quando todas as agência e secretarias participaram juntas e o programa foi revisado por inteiro. A
supervisão da maioria da operação também foi feita em 2014 como parte da preparação do DPL II, que, como
mencionado, cobriu/expandiu muitas destas mesmas áreas de reforma, e por várias missões setoriais, e as
descobertas foram resumidas no Relatório de Status da Implementação (ISR) na metade de 2014.
94. Em adição às missões multissetoriais de supervisão, diálogo separado foi feito por equipes
setoriais do Banco envolvidas no DPL. Conforme assinalado nos vários ISRs, as missões multissetoriais
foram complementadas por missões setoriais de acompanhamento requeridas para continuar o diálogo e prover
apoio adicional. Por exemplo, após a missão multissetorial de Outubro de 2012, missões adicionais foram
programadas para Planejamento e Orçamento, Educação e Gestão Financeira. Da mesma maneira, após a
missão multissetorial de Maio de 2013, houve uma missão de acompanhamento para Gestão de Risco de
Desastre, assim como missão separada para Educação, Inclusão Produtiva, Transporte e Administração
Tributária, que não foram avaliados em profundidade durante a missão multissetorial. A missão de novembro
de 2013 foi precedida de missões setoriais em Saúde, Inclusão Produtiva e Social, Transporte, Gênero e
Parcerias Público-Privadas. Da mesma maneira, durante o acompanhamento de 2014, visitas foram feitas em
cada setor, inclusive para atualização da informação sobre desenvolvimentos nas diferentes partes do
programa. Tais visitas dependeram das necessidades específicas de um setor e foram geralmente combinadas
com outras atividades apoiadas pelo Banco.
95. As autoridades em muitos setores apontaram para assistência especifica recebida pelo Banco
tanto em questões técnicas como operacionais como parte do processo de supervisão. Elas observam o
benefício do diálogo de perto com o Banco, que muitas vezes alinhou seus focos e levou à revisões de
intervenções. Por exemplo, o foco da implementação das reformas no setor de educação foi discutido após os
testes padronizados para secundaristas terem sido descontinuados em 2013. Similarmente, como documentado
no aide-mémoire de novembro de 2013, houve discussão substancial durante a supervisão sobre como
melhorar a qualidade do orçamento e os indicadores adequados para monitorar o processo e também sobre
prioridades de espaço de investimentos. Tanto Gênero (inclusive questões LGBT) e DRM eram parte do programa oficial do governo e foram inclusos no programa do DPL.
31
como alcançar melhorias na coleta de dívidas fiscais, e indicadores adequados para monitorar tal processo. A
supervisão do Banco também foi altamente apreciada nas reformas do setor público para apoiar a
implementação dos novos sistemas de Gestão Financeira e RH. Em todas estas áreas mencionadas acima, a
supervisão do Banco levou as agências/funcionários responsáveis do governo a realizar apresentações sobre o
que poderia ser alcançado e a refletir sobre como melhorar a implementação do programa. A participação dos
funcionários nas discussões sobre o progresso das reformas resultou em questões construtivas, identificação de
deficiências a serem corrigidas, e em geral, um nível de engajamento que motivou os membros do governo a
refletirem e aperfeiçoarem o desenho e implementação das reformas.
(c) Fundamentação da Classificação para o Desempenho Geral do Banco
Classificação: Moderadamente Satisfatório
96. No geral, o Banco foi receptivo à demanda do governo por apoio amplo, e devotou esforços e
recursos consideráveis nos estágios de projeto e supervisão. O Banco e Governo concordaram em um
programa extenso de reformas. A capacidade analítica empenhada na preparação do DPL foi impressionante.
O Banco realizou supervisão adequada, que foi reconhecida como muito valiosa pelas autoridades. Em
algumas áreas, contudo, as reformas propostas foram muito ambiciosas e o desafio de implementação em
termos de município e comunidade não foi totalmente previsto pelo Banco.
97. Os objetivos gerais da operação foram louváveis. Os setores abrangidos e a ações apoiadas pelo
DPL do Banco foram cruciais para os objetivos de redução de pobreza e desigualdade, desenvolvendo uma
infraestrutura institucional mais eficiente, e fortalecendo a gestão do setor público. Os membros e as
autoridades reconhecem que o compromisso feito sob o DPM foi o catalisador para um plano de
implementação mais agressivo. O apoio do Banco gerou maior vontade política e ajudou a atrair mais recursos
para a aplicação das reformas por todo o governo.
5.2 Desempenho do Tomador
(a) Desempenho do Governo
Classificação: Moderadamente Satisfatório
98. A classificação de desempenho do Governo é baseada na magnitude das reformas e no número
de setores que tinham que ser geridos. Durante o desenho da operação as autoridades também subestimaram
os desafios de implementação de algumas das reformas mais ambiciosas. Isto posto, na maior parte houve
progresso importante nos 14 setores apoiados pela operação. A classificação reflete o sucesso geral do
Governo em gerir um programa tão abrangente, que implicava na adoção e execução de muitas políticas que
requeriam perseverança e compromisso das autoridades em vários setores.
(b) Desempenho da(s) agência(s) implementadoras
Classificação: Moderadamente Satisfatório
99. A principal responsabilidade pela preparação e monitoramento do programa ficou a cargo de
uma equipe de coordenação da SEFAZ. Eles foram a contraparte primária do Banco e administraram as
negociações. Eles também encararam a tarefa de coordenar as atividades de 14 setores, reunindo políticas
díspares em um programa coerente, e avaliando a viabilidade das medidas propostas, sua efetividade e
consistência com as prioridades do governo. Garantiram a conformidade com as ações prioritárias na primeira
e segunda parte e eram responsáveis por monitorar a implementação. Os membros do comitê coordenador
foram também designados a ajudar a implementar partes do programa, especialmente nas áreas de crime e
violência e orçamento. Seus esforços foram críticos para o impacto positivo da operação.
100. Havia 14 agências ou secretarias responsáveis pela implementação do programa do DPL. Muitas
das medidas contempladas no programa requisitaram esforços conjuntos e contínuos por parte das agências
32
executoras. Isto é muito evidente nas reformas da área de recursos humanos. De modo geral, a maioria das
secretarias perseverou e avançou metodicamente na implementação do programa. Na maioria dos casos isto
não ocorreu somente por um compromisso específico ao programa do DPL, mas também como parte de uma
implementação mais ampla do programa do governo detalhado no PPA (com as reformas apoiadas pelo DPL).
De fato, em alguns casos, as agências executoras não estavam totalmente cientes dos compromissos
específicos do DPL para seu setor em termos de indicadores de resultados e resultados esperados.
(c) Fundamentação da Classificação Geral do Desempenho do Tomador
Classificação: Moderadamente Satisfatório
101. De modo geral, o desempenho do tomador foi moderadamente satisfatório. As autoridades
alcançaram a maioria dos resultados previstos no programa do DPL. Mais importante, o governo mostrou
comprometimento contínuo com as políticas centrais e prosseguiu com as reformas apoiadas pela operação. As
deficiências moderadas na execução do programa não foram incomuns. Estavam de acordo com as
dificuldades padrão que a maioria dos governos estaduais enfrentam ao gerir programas complexos do setor
público que precisam ser implementados pelos municípios e níveis mais baixos do governo local.
6. Lições Aprendidas
102. Várias lições podem ser extraídas da experiência com o primeiro DPL ao Estado da Bahia.
103. Projetando uma operação ampla. A ampla cobertura do DPL em si não foi uma deficiência, e abriu
a oportunidade para diálogo de políticas e reformas em múltiplas áreas. A lição que surge da complexidade da
operação e do grande número de setores inclusos não se resume a simplesmente à redução do escopo do
programa e a ter mais foco. De fato, em termos do desenho das operações do DPL, a implementação deste
DPL sugere que, dada a razoável capacidade do governo em termos de Estado na Bahia, ter operações
multissetoriais complexas não é em si uma característica negativa. Isto requer, contudo, calibragem da
ambição em vários setores adequadamente, prevendo que não será possível mover no mesmo passo em todas
as áreas. Isto se torna mais relevante quando algumas das reformas precisam ser implementadas por níveis
mais baixos de governo subnacional (abaixo do nível do estado) como os municípios e outras organizações
locais (ver lição abaixo). Esta troca talvez não tenha sido suficientemente considerada no projeto desta
operação.
104. Avaliação da Capacidade Administrativa no Nível Local. O sucesso requer que a equipe não
superestime a capacidade no nível mais baixo de governo local que lida com a implementação. A equipe
do Banco conhecia muito sobre o Estado, seus desafios de desenvolvimento, e as políticas necessárias para
abordá-las. Também tinha relações estabelecidas antigas, e outras atividades relacionadas que apoiaram a
implementação. Mas em retrospectiva, poderia ter prestado mais atenção às modalidades de implementação,
especialmente onde as políticas precisavam ser implementadas pelos níveis municipais/locais, onde a
capacidade era desigual.
105. Construção da Instituição e Aprendizagem pela Experiência Local. Os componentes de maior
sucesso foram aqueles construídos sobre uma base institucional estabelecida e que tinham um histórico de
execução e experiência acumuladas.
106. Riscos políticos e macroeconômicos inesperados. Algumas partes do programa foram afetadas por
desenvolvimentos políticos inesperados e pelo espaço fiscal piorado pela deterioração das condições
macroeconômicas nacionais, que reduziram a disponibilidade de recursos para a implementação. Tais riscos
claramente não foram previstos, mas não está claro como estes riscos podem ser mitigados de maneira mais
efetiva. Isto pode apontar para a limitação de engajamento em áreas inovadoras, que são as primeiras a serem
cortadas numa recessão ou sujeitas à preferência política mutante. Pode ressaltar uma troca maior entre a busca
em abordar problemas sociais e econômicos difíceis por meio de ‘intervenções fronteiriças’ e encarar um risco
significativo de que tais intervenções possam ser abandonadas como resultado de mudanças no ambiente
político e econômico.
33
34
Anexo 1. Empréstimo Bancário e Apoio à Implementação/Processos de Supervisão
a) Membros da Equipe de Trabalho
Nome Título Unidade Responsabilidade/Especialidade
Empréstimo (da equipe de trabalho no documento do programa)
Yaye Seynabou Sakho Gerente de Prática MFM Líder da Equipe de Trabalho
Alberto Costa Especialista de
Desenvolvimento
Social Sênior
URS Membro da Equipe
Ana Lucia Armijos Consultor LCRCE Membro da Equipe
Andressa Lagerborg NA NA Política Econômica
Anna Fruttero Economista Sênior Pobreza Membro da Equipe
Antonio Velandia Oficial Financeiro
Principal
FAB Membro da Equipe
Arturo Herrera Gerente de Prática Governança Setor Público
Carlos Costa Oficial Financeiro
Principal
Risco Membro da Equipe
Cindy Audiguier NA NA Membro da Equipe
Edith Kikoni Economista MFM Política Econômica
Edward Bresnyan Economista de
Agricultura Sênior
Agricultura Inclusão Social e Produtiva
Erik Alda Consultor URS Membro da Equipe
Evelyn Levy Consultor Governança Setor Público
Ezau Pontes Especialista Sênior em
Saúde
Saúde Saúde
Fernando Lavadenz Especialista Sênior em
Saúde
Saúde Saúde
Florencia Liporaci Consultor NA Membro da Equipe
Gregoire Gauthier Engenheiro de
Transporte Sênior
Transporte Transporte
Jorge Jatoba NA NA Membro da Equipe
Joseph Kizito Especialista em
Gestão Financeira
Chefe
Governança Gerente Financeiro
Luis Felipe Lopez-
Calva
Economista Chefe Pobreza Pobreza
Marcela Santacoloma NA NA Membro da Equipe
Maria Madalena dos
Santos
Consultor Educação Membro da Equipe
35
Michael Drabble Especialista Sênior em
Educação
Educação Educação
Miguel Navarro
Martin Oficial Financeiro
Principal
FAB Membro da Equipe
Miguel Santiago de
Oliveira
NA NA Membro da Equipe
Miriam Muller Cientista Social Pobreza Gênero
Pablo Fajnzylber Gerente de Prática Pobreza Chefe de Setor
Patricia Chacon Holt Assistente de Idiomas
do Programa
MFM Membro da Equipe
Patricia Miranda Conselheiro Sênior LEGOP Jurídico
Paulo Santos NA NA Membro da Equipe
Rafael Barroso Economista Sênior MFM Política Econômica
Rogerio Santarrosa NA NA Pobreza
Roland Clarke Líder do Programa Governança Setor Público
Silvan Tamir NA NA Membro da Equipe
Silvana Feitosa Hill Assistente do
Programa
LCC5C Membro da Equipe
Taimur Samad Líder do Programa Urbano
Supervisão (da equipe de trabalho em todos os ISRs arquivados)
Philip Schellekens Economista Chefe DEC Líder da Equipe de Trabalho
Angela Marques Porto Consultor Governança Membro da Equipe
Cornelius
Fleischhaker
Consultor MFM Política Econômica
Edward Bresnyan Economista de
Agricultura Sênior
Agricultura Inclusão Social e Produtiva
Elaine Tinsley Oficial de Operações LLIIL Membro da Equipe
Enrique Fanta Facilitador de
Negócios Sênior
TAC Política Econômica
Ezau Pontes Especialista Sênior em
Saúde
Saúde Saúde
Fabio Sola Bittar Analista de Pesquisa LCC5C Membro da Equipe
Frederico Pedroso Especialista em DRM Urbano, DRM DRM
Gregoire Gauthier Engenheiro Sênior de
Transporte
Transporte Transporte
Indu-John Abraham Representante Política
Operacional e
País
Gênero
Joaquin Toro Especialista em DRM
Sênior
URS, DRM DRM
Joseph Kizito Especialista Chefe em
Gestão Financeira
Governança Gestão Financeira
36
Laura Zoratto Economista Sênior Governança Setor Público
Lorena Viñuela Especialista em Setor
Público
Governança Setor Público
Madalena dos Santos Consultor Educação Membro da Equipe
Miriam Muller Cientista Social Pobreza Gênero
Pablo Fajnzylber Gerente de Prática Pobreza Chefe de Setor
Renata Gukovas Analista de Pesquisa Pobreza Proteção Social
Rodrigo Chaves Diretor do País Política
Operacional e
País
Diretor de Setor
Roland Clarke Chefe do Programa Governança Setor Público
Rui Monteiro Especialista Sênior em
PPP
PPP PPP
b) Tempo e Custo dos Funcionários (do SAP)
Tempo e Custo dos Funcionários (Orçamento do Banco
Somente)
Etapa
No. de semanas dos
Funcionários
Milhares de US$ (inclusive custos
de viagem e consultoria)
Empréstimo 68.9 528.8
Ano fiscal 2011 15.4 136.3
Ano fiscal 2012 53.3 398.6
Ano fiscal 2013 0.2 -6.1
Supervisão 97.3 538.9
Ano fiscal 2013 42.9 258.9
Ano fiscal 2014 38.6 206.3
Ano fiscal 2015 2.9 15.8
Ano fiscal 2016 12.9 57.9
37
Anexo 2. Resultados de Estudo do Beneficiário (se houver)
NA
38
Anexo 3. Relatório de seminário e Resultados do Interessado (se houver)
NA
39
Anexo 4. Resumo do ICR do tomador e/ou Comentários sobre o Rascunho do ICR
Governo aprovou o relatório para publicação sem comentários.
40
Anexo 5. Comentários dos Co-financiadores e outros Parceiros/Interessados
NA
41
Anexo 6. Lista de Documentos de Apoio
1. Documento do Programa, Maio 2012
2. ISRs e Aide Memoires de Outubro de 2012, Maio de 2013, Novembro de 2013 e Julho de 2014.
42