2a PARTE

O ORÇAMENTO

CAPITULO VIII

Aspectos Gerais do Orçamento

I. INTRODUÇÃO

1. CONSTITUIÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A disciplina básica do orçamento público estabelece-a a Consti-tuição, que estampa os princípios e as regras que tratam da receita e da despesa, desde a autorização para a cobrança de impostos até a previsão para os gastos.

Pode-se, por isso, falar de uma Constituição Orçamentária, que é um dos subsistemas da Constituição Financeira, ao lado das Constitui-ções Tributária e Monetária. Do ponto de vista formal a Constituição Orçamentária brasileira não se esgota na seção II do cap. II do título VI, denominada "Dos Orçamentos" (arts. 165 a 169), pois abrange também as normas sobre o controle da execução orçamentária (arts. 70 a 75), o orçamento do Poder Judiciário (art. 99) e a fiscalização orçamentária dos Municípios (art. 31).

A Constituição Orçamentária "constitui" o Estado Orçamentário, que é a particular dimensão do Estado de Direito apoiada nas receitas, especialmente a tributária, como instrumento de realização das des-pesas. O Estado Orçamentário surge com o próprio Estado Moderno. Já na época da derrocada do feudalismo e na fase do Estado Patrimo-nial e Absolutista aparece a necessidade da periódica autorização para lançar tributos e efetuar gastos, primeiro na Inglaterra (Magna Carta de 1215) e logo na França, Espanha e Portugal. Com o advento do liberalismo e das grandes revoluções é que se constitui plenamente o

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Estado Orçamentário, pelo aumento das receitas e despesas públicas e pela constitucionalização do orçamento na França; nos Estados Uni-dos e no Brasil (art. 172 da Constituição de 1824).

2. ORÇAMENTO E PLANEJAMENTO

2.1. O Planejamento

O Estado Orçamentário, que procura através do orçamento fixar a receita tributária e a patrimonial, redistribuir rendas, entregar pres-tações de educação, saúde, seguridade e transportes, promover o de-senvolvimento econômico e equilibrar a economia, baseia-se no plane-jamento. A receita pública, os investimentos e as despesas se fazem segundo planos anuais ou plurianuais.

A CF 88 prevê, no art. 165, três planejamentos orçamentários: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. Os três se integram harmoniosamente, devendo a lei orçamentária anual respeitar as diretrizes orçamentárias, consonando ambas com o orça-mento plurianual (arts. 165, § 72, 166, § 4G, 167, § l2). E têm os três que se compatibilizar com o planejamento global — econômico e so-cial (art. 165, §42).

A tripartição do planejamento orçamentário, adotada pela Cons-tituição brasileira, denota a influência recebida da Constituição da Alemanha, que prevê o plano plurianual (eine mehrjahrige Finanzpla-nung — art. 109, 3), o plano orçamentário (Haushaltsplan — art. 110) e a lei orçamentária [Haushaltsgesetz — art. 110); só que lá se discute se o plano orçamentário é realmente distinto da lei orçamentária.

2.2. O Plano Plurianual

O plano plurianual tem por objetivo estabelecer os programas e as metas governamentais de longo prazo. E planejamento conjuntural para a promoção do desenvolvimento econômico, do equilíbrio entre as diversas regiões do País e da estabilidade econômica.

Deve conter principalmente a previsão das despesas de capital. Mas a CF de 88 ressalva que, além das despesas de capital, nele se incluem outras delas decorrentes, bem como as relativas aos progra-

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mas de duração continuada, com o que modificou a legislação anterior (Ato Complementar nü 43, de 1969), que o restringia às despesas de capital.

A Lei Complementar referida no art. 165, § disporá sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual. Até que sobrevenha a legislação complementar, aplicar-se-á a regra do art. 35, § 2Ô, I, do Ato das Disposições Consti-tucionais Transitórias.

O orçamento plurianual deve se compatibilizar com os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição (art. 165, §42).

O plano plurianual é lei formal, dependendo do orçamento anual para que possa ter eficácia quanto à realização das despesas. Constitui mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo Execu-tivo na execução dos orçamentos anuais, mas que não vincula o Legis-lativo na feitura das leis orçamentárias. Nada obstante, o orçamento fiscal e o orçamento de investimento das empresas estatais devem se compatibilizar com o plano plurianual (art. 165, § 7-), e nenhum in-vestimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão (art. 167, §1-).

Nos países membros da OCDE, principalmente Inglaterra, Sué-cia, Dinamarca e Nova Zelância, assiste-se nos últimos anos à renova-ção do interesse pelo plano plurianual, utilizado agora sobretudo como mecanismo de estabilidade econômica e de controle do déficit públi-co. Na Nova Zelândia a reforma surge com a Lei de Responsabilidade Fiscal [Fiscal Responsability Act), de 1994, que prevê diversas variá-veis para atingir os objetivos de longo termo e integra o sistema contá-bil com o orçamentário, ao proclamar o princípio do "resultado res-ponsável", levando em consideração nas previsões de longo prazo as despesas pelo critério da competência e não do pagamento. No Brasil tentou-se imitar a solução neozelandesa no Projeto de Lei Comple-mentar n- 18, de 1999, de autoria do Poder Executivo, que encami-nhou a proposta da LRF e que previa, no art. 33, a apresentação de um cenário prospectivo para um período de pelo menos oito exercícios financeiros; o substitutitivo da Câmara dos Deputados, entretanto, modificou o projeto, dando ao PPA a finalidade de estabelecer metas plurianuais compatíveis com as políticas econômica nacional e de de-

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senvolvimento social; o Presidente da República, afinal, vetou o dispo-sitivo (art. 3a) do projeto aprovado pelo Congresso Nacional.

Diante do impasse entre a orientação desenvolvimentista e o ob-jetivo de longo prazo evidenciado no veto presidencial, optou-se pela solução casuística de programas específicos de ação governamental. Assim aconteceu no Governo Fernando Henrique, que adotou o plano Avança Brasil (Lei n° 9989, de 21.07.2000), com programas voltados para atividades, projetos e operações especiais. O Governo Lula man-teve a mesma orientação, com o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), lançado em janeiro de 2007 (Leis n°s. 11.469 a 11.491 de 2007), com programas de estímulo ao crédito, ao financiamento e aos investimentos.

2.3. As Diretrizes Orçamentárias

A CF 88 introduziu uma novidade, inspirada em parte nas Cons-tituições da República Federal da Alemanha e da França: a lei de dire-trizes orçamentárias, que compreenderá as metas e prioridades da ad-ministração pública federal, incluindo as despesas de capital, para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orça-mentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art. 165, § 2Q).

A lei de diretrizes orçamentárias tem, como o próprio orçamento anual, natureza formal. E simples orientação ou sinalização, de caráter anual, para a feitura do orçamento, devendo ser elaborada no primeiro semestre (art. 35, II, do Ato das Disposições Transitórias). Não cria direitos subjetivos para terceiros nem tem eficácia fora da relação en-tre os Poderes do Estado. Da mesma forma que o plano plurianual, não vincula o Congresso Nacional quanto à elaboração da lei orçamen-tária, nem o obriga, se contiver dispositivos sobre alterações da lei tributária, a alterá-la efetivamente, nem o impede, no caso contrário, de instituir novas incidências fiscais, que isso significaria o retorno da reserva de iniciativa das leis que criam tributos ao Poder Executivo e conflitaria com o princípio da anterioridade definido no art. 150, III, b; (contra: IVES GANDRA DA SILVA MARTINS, op. cit., p. 199). Não sendo lei material, não revoga nem retira a eficácia das leis tribu-tárias ou das que concedem incentivos. A lei de diretrizes é, em suma, um plano prévio, fundado em considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta orçamentária do Executivo, do

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Legislativo (arts. 51, IV e 52, XIII), do Judiciário (art. 99, § lü) e do Ministério Público (art. 127, § 3Q). Trouxe mais distorções e desajus-tes que vantagens. Transplantada de países de sistema parlamentarista não poderia se adaptar com facilidade ao presidencialismo brasileiro.

Surgiu outra distorção com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que transforma a LDO em instrumento de planejamento trienal, segundo o modelo neozelandês. Com efeito, o art. 4-, \ü, da LRF prevê que a LDO conterá um Anexo de Metas Fiscais em que serão estabelecidas as metas anuais a serem implementadas no exercício financeiro a que se refere a lei e nos dois seguintes. Essas providências previstas na LRF se inspiraram na Lei de Política Orçamentária [Budget Policy State-ment), que na Nova Zelândia se publica até 3 meses antes de a propos-ta orçamentária ser enviada ao Parlamento e tem por finalidade fixar as intenções fiscais para os próximos três anos e os seus objetivos de longo prazo. A idéia de um plano trienal vem sendo adotada em inú-meros países membros da OCDE, mas constitui um planejamento de médio prazo completado por outro de longo prazo, muito superior a 5 anos. Transplantado para o Brasil, seria um adendo à anômala LDO e se completaria com o plano plurianual e a sua prospectiva para 8 anos, que foi recusado pelo Congresso Nacional (vide p. 174). Só a martelo essas idéias se encaixaram no figurino constitucional brasi-leiro.

2.4. A Lei Orçamentária

Além do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias, a CF dispõe sobre a lei orçamentária anual, que compreenderá o orçamento fiscal, o de investimentos das empresas estatais e o da seguridade social.

Em decorrência do princípio constitucional da unidade, como já vimos (p. 118), o orçamento é uno, embora possa aparecer em três documentos diferentes, que se harmonizam e se integram finalistica-mente.

O orçamento fiscal contém todas as receitas e despesas da União. Abrange os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como os fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusi-ve fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

Integra-se também à lei anual o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. E ponto da maior significação na CF. que contribuirá para o equilíbrio financeiro, ao impedir as transfe-

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rencias de recursos e as emissões inflacionárias para suprir a ineficiên-cia das empresas estatais.

Compõe, ainda, a lei anual o orçamento da seguridade social, compreendendo as receitas (art. 195) e despesas destinadas a assegu-rar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, garantidos pela União. Abrange todas as entidades e órgãos vinculados à seguridade social, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Não há mais lugar, conseguintemente, para o orçamento monetá-rio, que vigia antes da CF 88 paralelamente ao orçamento fiscal, sendo um dos responsáveis pelos desacertos da atividade financeira no Bra-sil, eis que nele se incluíam as despesas com subsídios e serviço da dívida da União, financiadas com o confisco cambial e até com a emi-são inflacionária.

3. OS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Dos princípios constitucionais do orçamento já cuidamos no capí-tulo dedicado aos princípios financeiros (p. 87 e seguintes). Aparecem eles nos arts. 165 e 167 da CF e se classificam segundo a vinculação: a) à idéia de justiça: economicidade, redistribuição de rendas e desen-volvimento econômico; b) à equidade: entre regiões, entre os entes federados e entre gerações; c) à idéia de segurança: legalidade, clareza, anterioridade, anualidade, publicidade, unidade, universalidade, exclusividade, não-afetação, es-pecialidade e equilíbrio.

II. NATUREZA

4. A NATUREZA DO ORÇAMENTO

Problema que há mais de um século preocupa a ciência jurídica é o da natureza do orçamento. Cumpre determinar se é uma lei mate-rial, com conteúdo de regra de direito e eficácia inovadora, ou se é mero ato-condição, que só do ponto de vista formal reveste as caracte-rísticas da lei.

Antes, porém, torna-se necessário averiguar se a questão da natu-reza do orçamento tem importância prática. Alguns autores enten-

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dem-na como um problema aparente ou falso. As vezes, é realmente inócua e confusa, como acontece, por exemplo, no seu relacionamen-to com o princípio da anualidade tributária, que pode ser afirmado ou negado a partir de qualquer das teorias: Duguit (op. cit., p. 438) atri-buía ao orçamento a natureza de ato-condição, exceto quando as leis do país proclamassem a necessidade da renovação anual da autoriza-ção para a cobrança dos impostos, caso em que seria ato materialmen-te legislativo; Sainz de Bujanda (op. cit., p. 453) filia-se à corrente que considera o orçamento lei material, mas averba que daí não exsurge o princípio da anualidade tributária, que se estremou do princípio da legalidade, hoje o único exigível para a cobrança de tributos. Parece-nos que, apesar desses desencontros, o problema da natureza do orça-mento continua relevante, eis que dele dependem outras questões: a da obrigatoriedade de o Executivo realizar as despesas previstas; a da criação de direitos subjetivos para terceiros; a da revogação das leis financeiras materiais.

A teoria de que o orçamento é lei formal foi desenvolvida inicial-mente na Alemanha, por Laband, que entendia tratar-se de simples autorização do Parlamento para a prática de atos de natureza adminis-trativa, pois, "embora do ponto de vista formal seja estabelecido como lei, não é entretanto uma lei, mas um plano de gestão" {op, cit., p. 289). Pode-se afirmar que até hoje, passando pelo regime de Weimar, continua preponderante na doutrina germânica a teoria da natureza formal do orçamento. As idéias iniciais de Laband influenciaram os autores franceses, sendo de notar que entre eles sobressaiu a figura de Gaston Jèze (op. cit., p. 24), que defendia o ponto de vista de que o orçamento jamais é uma lei: quanto à receita pública, é, nos países que adotam a regra da anualidade tributária, um ato-condição, pois "preenche a condição exigida pelo direito positivo para o exercício da competência dos agentes administrativos", e, nos países que abando-naram a regra da anualidade dos impostos, não tem significação jurídi-ca; quanto à despesa pública, ou é um ato-condição — que preenche a condição necessária para o agente administrativo realizar o gasto — ou não tem significação jurídica, como acontece com as despesas relativas a serviços públicos não criados por lei. A teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e finan-ceiras, é, a nosso ver, a que melhor se adapta ao direito constitucional brasileiro; e tem sido defendida, principalmente sob a influência da obra de Jèze, por inúmeros autores de prestígio, ao longo de muitos anos e sob várias escrituras constitucionais.

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A teoria oposta, segundo a qual o orçamento tem natureza mate-rial, criadora de direitos e inovadora quanto às leis financeiras, defen-deu-a inicialmente, entre outros, Myrbach-Rheinfeld (op. cit., p. 33). Adotou-a também parte da doutrina italiana que conceituou o orça-mento como instrumento jurídico para a atuação integral das leis fi-nanceiras, já que nem as leis de impostos e taxas nem as da despesa têm por si mesmas a idoneidade para atingir o seu objetivo. Mas é na Espanha contemporânea, mercê de dispositivo da Constituição de 1978 que autoriza a lei orçamentária a modificar tributos quando uma lei tributária substantiva assim o preveja (art. 134, 7), que se fortale-ceu essa corrente doutrinária: Sainz de Bujanda (op. cit., p. 453) con-sidera o orçamento como "uma lei em sentido pleno, de conteúdo normativo", com "eficácia material constitutiva ou inovadora" e com todas as características de valor e força de lei, como sejam "a impossi-bilidade de que suas normas sejam derrogadas ou modificadas por simples regulamentos e a possibilidade de modificar a até derrogar normas precedentes de hierarquia igual ou inferior". No Brasil esse modo de pensar não teve seguidores de prestígio.

Numa terceira corrente podem ser incluídos aqueles que enten-dem não ser o orçamento material nem formal, mas lei sui generis. Também Duguit (op. cit., p. 445) tem posição especial, ao defender que o orçamento tem natureza administrativa ou de ato-condição no que respeita à despesa, sendo lei material quando autoriza a cobrança de tributos, que sem ela não poderia ser exigido se prevalecente a regra da anualidade.

5. AS FUNÇÕES DO ORÇAMENTO

O orçamento hodierno tem duas funções precípuas: a política e a econômica.

Do ponto de vista político o orçamento do Estado de Direito sem-pre constituiu forma de controle da Administração, que por seu inter-médio fica adstrita à execução das despesas no período e nos limites estabelecidos pelo Legislativo.

A função econômica do orçamento se acentuou nas últimas déca-das, principalmente por influência dos keynesianos. Buscou-se, atra-vés das finanças funcionais e dos orçamentos cíclicos, muito mais o equilíbrio econômico que o orçamentário, adotando-se a técnica do déficit nos períodos de crise, para possibilitar investimentos na econo-

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mia, e do superávit nos períodos de crescimento. A partir de 1970/1980, aproximadamente, como conseqüência do excessivo en-dividamento dos Estados, voltou-se a recomendar o equilíbrio orça-mentário, como ponto de partida para o equilíbrio econômico. Após a crise mundial de 2008, entretanto, evidenciou-se o desequilíbrio orça-mentário e financeiro dos grandes Estados ocidentais (Estados Uni-dos, Inglaterra e demais países europeus), pela necessidade de inter-venção na economia e de melhor regulação das atividades bancárias. O Brasil foi pouco afetado, pela eficiente regulação promovida nos Go-vernos Fernando Henrique e Lula sobre o setor financeiro privado. Nos últimos anos, como conseqüência do excessivo endividamento dos Estados, volta-se a recomendar o equilíbrio orçamentário, como ponto de partida para o equilíbrio econômico.

III. ELABORAÇÃO

6. PROCESSO LEGISLATIVO

Caberá à lei complementar a que se refere o art. 165, § 9- dispor sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plu-rianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.

Até que sobrevenha a Lei Complementar serão obedecidas as normas do art. 35, § 22, do Ato das Disposições Constitucionais Tran-sitórias, que estabelecem os prazos para encaminhamento do projeto de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e da lei orça-mentária da União.

Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentá-rias e do orçamento anual seguirão as normas do processo legislativo estabelecidas no art. 59 e seguintes. Exceto no que conflitarem com as regras especiais traçadas no próprio art. 166, como sejam aquelas so-bre a Comissão Mista, as emendas e as modificações do projeto pelo Presidente.

7. A COMPETÊNCIA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orça-mentárias e ao orçamento anual são de iniciativa do Presidente da República (art. 165 da CF).

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Compete-lhe também enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos das leis do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.

Pode ainda o Presidente da República vetar as emendas aprovadas pelo Congresso. Sobrando receita em decorrência do veto, poderão elas ser aproveitadas para outras finalidades, mediante a abertura de créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica au-torização legislativa.

8. A COMPETENCIA DO CONGRESSO NACIONAL

Compete às duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regi-mento comum, apreciar o projeto enviado pelo Presidente da República.

A Comissão Mista, que recebeu especial destaque na CF 88, ca-berá examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do plano plu-rianual, das diretrizes orçamentárias, do orçamento anual e dos crédi-tos adicionais, bem como sobre os planos e programas nacionais, regio-nais e setoriais previstos na CF.

As emendas serão apresentadas na Comissão Mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. Duas condições cumulativas exige a CF para a aprovação das emendas: l2 — que sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 2Q — que indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluída a que incida sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferências tributárias constitucio-nais para Estados, Municípios e Distrito Federal. A emenda pode se relacionar, ainda, com a correção de erro ou omissão ou com os dispo-sitivos do texto do projeto de lei (art. 166, § 3Q, CF).

9. LACUNA ORÇAMENTÁRIA

E se o orçamento não for votado até o início do exercício seguinte? Duas são as soluções adotadas pelo direito constitucional positivo: a

prorrogação do orçamento do ano anterior (CF 1934, art. 50, § 5-, CF 46, art. 74) ou a aplicação do orçamento constante do projeto de lei ainda não aprovado (CF 1937, art. 72, letra d; CF 67/69, art. 66).

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Silente a CF 88, veio a Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei nô

7.800, de 10.7.89 — art. 52) optar pela primeira solução, que é a mais democrática, admitindo a prorrogação do orçamento anterior, na ra-zão de 1/12 das dotações, até que o novo seja publicado.

IV — A GESTÃO DO ORÇAMENTO

10. A GESTÃO ORÇAMENTÁRIA RESPONSÁVEL

A Constituição Federal e as leis complementares não se preocu-pavam com o problema da gestão do orçamento. Traziam apenas re-gras sobre o controle da execução orçamentária, mas não dedicavam espaço às questões ligadas à gestão. Nos últimos anos o assunto ganhou destaque no direito constitucional orçamentário brasileiro.

As referências à gestão do orçamento aparecem no contexto maior da reforma administrativa e da necessidade de se adotarem mé-todos da empresa privada no trato da coisa pública. As novas regras sobre a gestão do orçamento se inserem na temática da reforma do Estado e da administração pública gerencial.

A gestão orçamentária deve se fazer de acordo com os princípios da descentralização, da eficiênica e da responsabilidade (account-ability) e dos seus subprincípios da prudência e da transparência.

A Lei de Responsabilidade Fiscal constitui importante passo para o aperfeiçoamento da gestão orçamentária. Apresentada pelo Execu-tivo ao Congresso Nacional pelo Projeto de Lei Complementar 18/99, continha inúmeras imperfeições, por constituir mimetismo do Fiscal Responsability Act da Nova Zelândia (1994). Denotava anglicismo exagerado, conflitando com a estrutura presidencialista de governo e com o equilíbrio federativo. Na Câmara dos Deputados o projeto so-freu profunda reformulação, que lhe extirpou os principais defeitos acima apontados. Sancionada em 4.5.00, transformou-se na Lei Com-plementar n- 101, e pode contribuir para a melhor disciplina da gestão orçamentária no Brasil. Diz a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 1- , § 1Q ): "A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mo-

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biliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar".

11. O CONTROLE DAS DESPESAS COM O PESSOAL

Um dos aspectos mais importantes da gestão orçamentária é o do controle das despesas com o pessoal. Inúmeros textos legislativos sur-giram nos últimos anos para regular a matéria.

O art. 169 da CF, como já vimos, foi inteiramente reformulado pela EC 19/98 e exibe diversas regras para a limitação das despesas com o funcionalismo.

A Lei Complementar 96/99, ao regulamentar o art. 169 da CF, estabeleceu limites para os gastos com o pessoal. A Lei de Responsabi-lidade Fiscal substituiu tais regras e revogou a LC 96/99.

A EC 25/00 trouxe várias inovações para o controle das despesas com vereadores e funcionários das câmaras municipais.

A EC 19/98, que cuidou da reforma administrativa, regulou di-versos aspectos da remuneração dos servidores públicos que influem também sobre os gastos com pessoal.

A LRF trouxe, sob a inspiração do modelo autoritário da Nova Zelândia, inúmeras previsões de controle de gastos com o pessoal, algumas delas de duvidosa constitucionalidade por promoverem a centralização vertical (no Governo Federal) ou horizontal (no Poder Executivo). Assim é que:

a) o art. 19 estabeleceu limites de gastos com pessoal para cada ente da Federação e o art. 20 repartiu tais gastos entre o Judiciário, o Legislativo, o Executivo e o Ministério Público;

b) o § 32 do art. 9Q prescreveu que "no caso de os Poderes Legisla-tivo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limi-tar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela Lei de Di-retrizes Orçamentárias" (o dispositivo foi suspenso por liminar conce-dida pelo STF em 22.02.02, na ADIN 2.238).

c) os arts. 21, 22 e 23 estabelecem normas para o controle total do pessoal.

12. GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E SEPARAÇÃO DE PODERES

A CF instituiu a autonomia financeira entre os poderes, estabele-

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cendo, no art. 168, que "os recursos correspondentes às dotações or-çamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Minis-tério Público ser-lhes-ão entregues até o dia vinte de cada mês, na forma da lei complementar, a que se refere o art. 165, § 9-".

A gestão orçamentária pelo Legislativo, Judiciário e Ministério Público não fortaleceu em nada a autonomia dos poderes e ainda trou-xe grandes desvantagens do ponto de vista gerencial. Políticos e juizes não estão habilitados tecnicamente a gerir o orçamento, fazer licita-ções e pagar despesas. A CPI instalada em 1999 demonstrou o desa-certo na realização de inúmeros gastos, principalmente a construção de sedes e palácios suntuosos, como ocorreu no Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo.

NOTAS COMPLEMENTARES

I. Bibliografia: BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2010; DUGUIT, L. Traité de Droit Constitutional. Paris: Boccard, 1924, v. IV; FALCÃO, Amilcar de Araújo. Introdução ao Direito Tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2007; JEZE, Gaston. Cours Elémentaire de Science des Finances et de Législation Financière Française. Paris: Giard & Brière, 1909; LABAND, Paul. Le Droit Public de L'Empire Allemand. Parts: Giard & Brière, 1900, v. VI; MARTINS, Ives Gan-dra da Silva. In: BASTOS, Celso Ribeiro & —. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1991, v. 62, tomo II; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Con-siderações sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Finanças Públicas Democráticas. Rio de Janeiro: Renovar, 2001; MYRBACH-RHEINFELD. Précis de Droit Financier. Paris: Giard & Brière, 1910; SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Lecciones de Derecho Finan-ciero. Madrid: Universidad Complutense, 1982; SILVA, José Afonso. Orçamento-pro-grama no Brasil. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1973; TORRES, Ricardo Lobo. O Orçamento na Constituição. In: . Tratado de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. V. 5.

II. Direito Positivo: CF 88 — art. 165; Lei na 4.320, de 1964; Constituição da República Federal da Alemanha (1949, revista em 1969) — art. 110; Constituição da Espanha (1978) — arts. 134 e 135; Constituição dos Estados Unidos, art. 1 s e ç ã o 9; Constitui-ção de Portugal (1976, revista em 1982 e 1989) — art. 108; Constituição da França (1958) — art. 34; Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 4.5.00) — estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

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CAPITULO IX

A Receita e a Despesa

I. A RECEITA PUBLICA

1. CONCEITO

Receita é a soma de dinheiro percebida pelo Estado para fazer face à realização dos gastos públicos.

Assim sendo, o conceito de receita, embora fundamentalmente baseado no de ingresso, dele se estrema, pois o ingresso corresponde também à entrada de dinheiro que ulteriormente será restituído, como ocorre no empréstimo e nos depósitos. Por isso mesmo Aliomar Baleeiro definiu: "receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspon-dência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo" (op. ext., p. 116).

Por outro lado, a receita não se confunde com o patrimônio públi-co nem com os direitos da Fazenda Pública (vide p. 4). Há ingressos provenientes da exploração dos bens dominiais do Estado, que com-põe a atividade financeira, mas o tema do patrimônio público perten-ce ao Direito Administrativo, e não ao Financeiro.

2. CLASSIFICAÇÃO

Há vários critérios para a classificação da receita pública.

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Podem ser ordinárias ou extraordinárias. Aquelas são periódicas e compõem permanentemente o orçamento do Estado. As outras são as que se produzem excepcionalmente, como as doações e os impostos extraordinários.

Porém a classificação mais utilizada é a que separa as receitas de-rivadas das originárias. Derivadas são as provenientes da economia privada, representadas pelo tributo, pelos ingressos parafiscais e pelas multas. Originárias são as que decorrem da exploração do patrimônio do Estado, compreendendo os preços públicos, as compensações fi-nanceiras e os ingressos comerciais.

II. RECEITA DERIVADA

3. INGRESSOS TRIBUTÁRIOS

O mais importante dos itens da receita pública é o dos ingressos tributários, derivados da economia dos cidadãos. Deles cuidaremos destacadamente no cap. XIX, dedicado aos tributos.

4. INGRESSOS PARAFISCAIS

Enquanto a fiscalidade se caracteriza pela destinação dos ingres-sos ao FISCO, a parafiscalidade consiste na sua destinação ao PARA-FISCO, isto é, aos órgãos que, não pertencendo ao núcleo da adminis-tração do Estado, são parae st atais, incumbidos de prestar serviços pa-ralelos e essenciais através de receitas paraorçamentárias. Demais disso, o fenômeno da parafiscalidade não se fundamenta na capaci-dade contributiva, como acontece com os tributos, mas na solida-riedade social e no interesse de grupos sociais. O conceito de parafis-calidade firmou-se após a 2â Guerra Mundial para abarcar os ingressos destinados à previdência social e a outros encargos intervencionistas do Estado.

A parafiscalidade, portanto, não se confunde com a fiscalidade, nem as prestações parafiscais se identificam com os tributos, eis que constituiria autêntica contradictio in terminis falar em "tributos para-tributários" ou em "fiscalidade parafiscal": o que é paratributário não pode ser tributário e o que é fiscal não pode ser ao mesmo tempo parafiscal. Há, entretanto, juristas que defendem ponto de vista con-

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trário, como é o caso de Aliomar Baleeiro (Direito Tributário Brasilei-ro. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 586): "As contribuições parafis-cais, em resumo, são tributos, e, como tais, não escapam aos princípios da Constituição".

A CF 88 trouxe para o bojo do sistema tributário (art. 149) todas as contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais e econômicas, inclusive aquelas a que a Emenda Constitucional 8, de 1977, havia dado tratamento não-tributário (vide p. 410). Deu-lhes, portanto, a mesma natureza do tributo e lhes estendeu os mesmos princípios deste, em atitude tipica-mente intervencionista. Assim, sendo, desapareceu das finanças brasi-leiras a figura dos ingressos parafiscais; a não ser que se reserve a ex-pressão para qualquer entrada destinada aos órgãos da seguridade, in-dependentemente de sua justificativa jurídica, como fez Aliomar Ba-leeiro no trecho acima transcrito.

5. INGRESSOS EXTRAFISCAIS

A extrafiscalidade, como forma de intervenção estatal na econo-mia, apresenta uma dupla configuração: de um lado, a extrafiscalidade se deixa absorver pela fiscalidade, constituindo a dimensão finalista do tributo; de outro, permanece como categoria autônoma de ingressos públicos, a gerar prestações não-tributárias.

A extrafiscalidade, diluída na fiscalidade, exerce variadíssimas ta-refas de política econômica, competindo-lhe, entre outras: o desestí-mulo ao consumo de certos bens nocivos à saúde, como o álcool e o fumo, objeto de incidência seletiva do IPI e do ICMS; o incentivo ao consumo de algumas mercadorias, como o álcool carburante após a crise do petróleo; a inibição da importação de bens industrializados e o incentivo à exportação, através dos impostos aduaneiros etc.

Além de significar a dimensão finalista e intervencionista do tri-buto, a extrafiscalidade também pode revestir a forma de ingressos não-tributários, de conteúdo exclusivamente econômico, sem o obje-tivo de contribuir para as despesas gerais do Estado. Falta-lhe a desti-nação pública, principal ou acessória. No Brasil as prestações extrafis-cais desapareceram com a Emenda Constitucional nQ 1, de 1969, que incorporou as contribuições econômicas ao rol dos tributos, atitude intervencionista que se manteve na CF 88 (art. 149).

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6. MULTAS E PENALIDADES

Compõem ainda o quadro das receitas derivadas as multas e as penalidades, fiscais ou não.

Veremos oportunamente (p. 327) que as multas e as penalidades pecuniárias aplicadas pelo descumprimento da legislação fiscal têm natureza penal.

Também têm natureza penal as multas administrativas e discipli-nares, impostas pelo juiz ou pela autoridade do Poder Executivo.

Todas essas multas e penalidades, somando-se às previstas no Có-digo Penal, estas últimas aplicadas exclusivamente pelo juiz, consti-tuem receita derivada do Estado, eis que são provenientes da econo-mia do cidadão.

III. RECEITA ORIGINARIA

7. INGRESSOS PATRIMONIAIS

Os ingressos patrimoniais são os que provêm diretamente da ex-ploração do patrimônio público. Ocupam papel subalterno no Estado Liberal, que vive precipuamente da receita derivada representada pe-los impostos. Floresceram no Estado Patrimonial, que se desenvolveu desde o colapso do feudalismo até o advento do Estado Fiscal, no final do séc. XVIII, constituindo-lhe a principal fonte de receita.

Os ingressos patrimoniais são obtidos através da exploração dos bens dominiais do Estado, como sejam as florestas, as ilhas, as estra-das, os imóveis residenciais ou comerciais etc. As suas principais for-mas são o preço público, as compensações financeiras e participações especiais e as partilhas.

7.1. Preço Público

a) Conceito

Os termos preço público e tarifa usam-nos a doutrina e a jurispru-dência como sinônimos, para significar o ingresso não-tributário devi-do ao Estado Administrativo Intervencionista como contraprestação por benefício recebido.

O conceito de preço público, embora muito complexo, pode ser sintetizado como a prestação pecuniária, que, não sendo dever funda-

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mental nem se vinculando às liberdades fundamentais, é exigida sob a diretiva do princípio constitucional do benefício, como remuneração de serviços públicos não essenciais, com base no dispositivo constitu-cional que autoriza a intervenção no domínio econômico.

O princípio fundamental é o da proporcionalidade ou do benefí-cio, pelo qual cada cidadão deve despender recursos idênticos ao be-nefício total recebido pela entrega dos serviços públicos. Com a co-brança das tarifas e preços públicos devem as empresas e os órgãos estatais garantir a justa remuneração do capital investido através do igual tratamento dos utentes do serviço, o que se conseguirá pela pro-porção entre serviço consumido e preço pago. A tendência atual, por conseguinte, é eliminar a distinção entre categorias de preços cobra-dos pelo Estado (preço público, preço quase privado e preço privado), para reconhecer a finalidade financeira na exploração do patrimônio público ou na prestação de serviços públicos, compondo tais recursos, ao lado dos tributos, com os seus valores e motivações específicos, o quadro geral dos ingressos necessários à manutenção do Estado Inter-vencionista. No Brasil, todavia, alguns setores atrasados da economia (ex.: energia elétrica) ainda vivem sob a inspiração do princípio da modicidade tarifária.

O preço público tem caráter vinculado ou contraprestacional, pois visa a remunerar o Estado pela prestação de serviços públicos inessenciais. A não essencialidade do serviço é a característica mais marcante do ingresso e que o estrema da taxa. O preço público não tem o objetivo de fornecer recursos para as atividades gerais do Esta-do. nem remunera a prestação de serviços vinculados à soberania ou à essencialidade do exercício do poder público. Remunera, isto sim, o serviço público não essencial, que pode ser atribuído a empresas pri-vadas e que não tem a finalidade de garantir os direitos fundamentais.

Irrelevante para a natureza do preço público que o seu pagamento se faça a órgãos da Administração Direta ou a autarquias ou empresas públicas. O órgão da Administração Centralizada que preste serviços públicos não essenciais pode cobrar preço público, bem assim os órgãos da Administração Indireta; a diferença está em que estes últimos não podem cobrar taxa, até porque não prestam serviços de tutela de direi-tos, como adiante veremos, enquanto os órgãos da Administração Direta podem exigir pelos serviços inessenciais taxas ou preços públicos.

As tarifas admitem certos adminículos que conservam a natureza do preço público. No caso da eletricidade, por exemplo, cobram-se a CCC (conta de consumo de combustíveis fósseis), a CDE (conta de

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desenvolvimento energético) e a RGR (reserva global de reversão), que são encargos setoriais não gerenciáveis. Não constituem eles pró-prios um preço público autônomo, senão que se caracterizam e se definem como componentes ou custos do preço público em que se consubstancia a tarifa de energia elétrica.

Outras tarifas ou preços públicos, alguns inominados, passaram a ser cobrados. A Lei 9.984/2000 (art. 28) criou um pagamento inomi-nado pelo uso de recursos hídricos da União, que tem a natureza de preço público, distinto da compensação financeira por não ser indeni-zatório. Na Espanha tais ingressos se chamam cânones, e na Alemanha criaram-se tributos especiais sobre a água [Abwasserabgaben) que até hoje não tiveram a sua natureza jurídica fixada pela doutrina ou pela jurisprudência (vide R. L. TORRES, op. cit., p. 198).

b) A distinção entre preço público e taxa

A distinção entre preço público e taxa é um dos assuntos mais tormentosos do Direito Constitucional Tributário. Entre os dois in-gressos há uma identidade básica material, qual seja a de que sao am-bos devidos pela prestação de serviços públicos divisíveis. As diferen-ças, de ordem valorativa, são apreendidas de modo diferente pelos juristas, conforme a posição teórica a que se filiam. Os positivistas apegados ao comando da lei, recusam, de um modo geral, a diferença. Mas a verdade é que a distinção, embora difícil, encontra sólidos fun-damentos jurídicos, pois se baseia sobretudo no grau de proteção aos direitos fundamentais e no próprio papel do Estado Social de Direito. O problema surge da ausência de dispositivos constitucionais de voz afirmativa, que obriguem a cobrança de taxa e de preços públicos con-forme se complete a definição de cada um desses ingressos e que proí-ba a remuneração de serviços públicos específicos através de impos-tos; como inexiste tal norma, sempre pode o legislador cobrar taxa quando deveria impor o preço público, ou remunerar o serviço pela arrecadação geral dos impostos e não pela taxa, embora lhe seja veda-do cobrar taxa em lugar de imposto e preço público em vez de taxa.

Uma primeira distinção entre preço público e taxa cifra-se no relacionamento mantido com os direitos fundamentais: enquanto a taxa remunera o serviço público de tutela da liberdade, o preço públi-co é devido pela prestação de serviço público de apoio aos direitos sociais e econômicos. A maior dificuldade advém da circunstância de que nada obsta a que seja cobrada taxa pelos serviços relacionados

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com os direitos econômicos, embora seja vedado cobrar-se preço pú-blico pela tutela dos direitos fundamentais.

Importante é a distinção que se faz com base na essencialidade do serviço frente aos objetivos do Estado: se o serviço se vincular à sobera-nia será remunerado por taxa; em caso contrário, pelo preço público. Mas ainda aí a questão apresenta dificuldades, pois inexiste obrigatorie-dade de cobrar preço público pelos serviços inessenciais, que podem ser remunerados por taxas, se assim determinar a lei. O serviço de forneci-mento de água; deveria dar ensejo à cobrança de preço público; mas nada obsta a que a lei crie a obrigação do pagamento da taxa.

A doutrina e a jurisprudência insistiram, du rante muito tempo, em firmar a diferença entre taxa e preço público a partir da compulso-riedade daquela e da facultatividade deste. Sucede que a compulso-riedade, como vimos oportunamente, não é elemento indispensável à definição de tributo. Quanto ao preço público, também não se pode caracterizar como prestação não compulsória, eis que no Estado Social o cidadão não pode prescindir das prestações estatais relacionadas com a higiene, a saúde e o conforto doméstico. A compulsoriedade com relação ao preço público só tem importância negativa: não se pode cobrá-lo se não houve utilização do serviço. A distinção com base na compulsoriedade se torna tautológica e injusta: tautológica porque não é a facultatividade que determina o preço público, mas o apelido legal de preço ou tarifa que leva à facultatividade, da mesma forma que o nome de taxa conduz à compulsoriedade; injusta porque o con-tribuinte teria que pagar taxa pelo serviço público que tivesse a natu-reza de tarifa, ainda que o não consumisse.

7.2. Compensação Financeira e Participação Governamental

Estabelece o art. 20, § 1-, da CF que é assegurada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgão da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plata-forma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

São, portanto, mais dois tipos de ingressos patrimoniais previstos na CF, sem natureza tributária e com a justificativa na indenização pelo desfalque do patrimônio ambiental e pelas despesas necessárias à manutenção do bem (cf. RE 228.800, p. 198).

Podem a União, os Estados e os Municípios receber participação representada pelas importâncias calculadas sobre o resultado da explo-

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ração de petróleo ou gás natural ou de outros bens públicos. No que concerne à exploração de petróleo são as seguintes as receitas prove-nientes de participações governamentais de acordo com o art. 45 da Lei 9.478, de 6.8.1997: a) bônus de assinatura, proveniente do pagamento ofertado na proposta para obtenção da concessão; b) royalties, calcula-dos sobre a produção de petróleo ou gás natural; c) participação especial aplicada nos casos de grande volume de produção, ou de grande rentabi-lidade, a ser regulamentada em Decreto do Presidente da República, devendo ser deduzidos os royalties, os investimentos e os custos opera-cionais; d) pagamento pela ocupação ou retenção de área, a ser feito anualmente.

Ou podem receber compensações financeiras, que têm o caráter in-denizatório pela utilização de recursos naturais situados em seus territó-rios, justificando-se como contraprestação pelas despesas que as empre-sas exploradoras de recursos naturais causam aos poderes públicos, que se vêem na contingência de garantir a infraestrutura de bens e serviços e a assistência às populações envolvidas em atividades econômicas de grande porte, como ocorreu com o Estado do Rio de Janeiro, que é o maior produtor de petróleo no Brasil, e com os seus municípios da região de Campos, obrigados a investir recursos substanciais em políticas públi-cas de apoio à exploração de plataforma marítima. A compensação fi-nanceira foi disciplinada pela Lei n- 7.990, de 28.12.89, que a fixou, nos casos de utilização de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, em 6% sobre o valor da energia produzida, a ser paga pelos con-cessionários de serviço de energia elétrica aos Estados, ao Distrito Fede-ral e aos Municípios, em cujos territórios se localizarem instalações des-tinadas à produção de energia elétrica, ou que tenha áreas invadidas por águas dos respectivos reservatórios (art. 2-); quando se tratar de explo-ração de recursos minerais para fins de aproveitamento econômico, a compensação será de 3% sobre o valor do faturamento líquido resultante de venda do produto mineral; a exploração de óleo bruto, xisto betumi-noso e gás extraído dos territórios dos Estados e dos Municípios, onde se fixar a lavra do petróleo ou se localizarem instalações marítimas ou ter-restes de embarques ou desembarques de óleo bruto ou de gás natural, operado pela Petrobrás, sujeitar-se-á à compensação financeira de 5% (art. 7-). As compensações financeiras são rateadas, na forma da lei, en-tre Estados e Municípios, delas participando também o Ministério da Marinha.

Com a descoberta do pré-sal, alterou-se o sistema de participações especiais (principalmente os royalties) para o de partilha da produção de petróleo e gases, ou seja, do sistema de concorrência e bônus de assina-tura para o de reserva do monopólio para a Petrobrás, com imensa subs-

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crição de ações. Criaram-se alguns fundos para a administração dos Re-cursos: Fundo Social - FS (art. 47 da Lei 12.351, de 2010) e Fundo Soberano do Brasil — FBS (Gerido pelo Banco Central — Lei n° l l ;887, de 24.12.2008).

Algumas redefinições importantes foram introduzidas pela nova le-gislação no esquema financeiro do pré-sal, principalmente pela Lei 12.351, de 22.12.2010 (art. 2o): "XII —bônus de assinatura: valor fixo devido à União pelo contratado, a ser pago no ato da celebração e nos termos do respectivo contrato de partilha de produção; XIII — royal-ties: compensação financeira devida aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, em função da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocar-bonetos fluidos sob o regime de partilha de produção, nos termos do § Io

do art. 20 da Constituição Federal". O Presidente Lula vetou algumas regras da Lei 12.351/10, que pro-

curavam sem amparo constitucional redistribuir a riqueza do petróleo, inclusive da anteriormente licitada (Mensagem 707, de 22 de dezembro de 2010).

8. INGRESSOS COMERCIAIS

A receita originária se compõe ainda dos ingressos comerciais. O Estado Fiscal continuou a praticar certas formas de intervencionismo direto na economia, principalmente em meados do séc. XX. Empre-sas, fábricas, monopólios e indústrias cresceram sob a proteção esta-tal. o que constituía um ranço do patrimonialismo em plena economia capitalista. A partir da década de 80 houve o refluxo dessas idéias, aqui e no estrangeiro, iniciando-se uma época de privatizações.

8.1. Monopólios e empresas estatais

Inúmeros são os ingressos provenientes da exploração de mono-pólios e da manutenção de empresas estatais.

Os correios e telégrafos ainda constituem monopólio do Estado e lhe fornecem ingressos originários, se bem administrados.

Vários serviços industriais e comerciais da Administração Direta, principalmente os ligados aos insumos para a agricultura e aos medica-mentos, também podem ser fonte de receita.

Mas o tipo mais importante de intervencionismo econômico se faz através das empresas estatais, que podem ter a forma de empresas públicas ou de sociedades de economia mista, com a participação ma-

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joritária do Estado. Essas empresas, quando não deficitárias, contri-buem para a receita com os dividendos distribuídos. Gozaram de gran-de prestígio entre nós nas últimas décadas, mas presentemente pas-sam por integral reformulação, por se terem mostrado ineficientes e deficitárias. A CF 88 regulou-lhes o orçamento (art. 165, § 5-).

8.2. Loteria

O Estado pode também explorar o negócio de loterias ou conce-der a sua exploração a terceiros. A arrecadação daí proveniente se classifica entre os ingressos comerciais. Nos últimos anos desenvolve-ram-se acentuadamente no Brasil as lotos e os concursos de prognósti-cos, gerando receita substancial.

O produto da arrecadação das loterias é partilhado entre entida-des assistenciais, previdenciárias e de seguridade (art. 195, III, CF), depois de pagas as despesas de administração, os prêmios e os impos-tos incidentes sobre a atividade.

IV. A DESPESA PUBLICA

9. CONCEITO

A despesa pública é a soma dos gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de serviços públicos.

Duas são as características principais da despesa pública: os gastos envolvem sempre dinheiro; as obras e os serviços devem ser realizados para o funcionamento da Administração Pública e para a consecução dos objetivos do Estado.

10. AS RELAÇÕES ENTRE DESPESA E RECEITA

A despesa e a receita são as duas faces da mesma moeda, as duas vertentes do mesmo orçamento. Implicam-se mutuamente e devem se equilibrar.

A partir da década de 30 predominou a ideologia keynesiana, que admitia os orçamentos deficitários e o excesso da despesa pública, ao fito de garantir o pleno emprego e a estabilidade econômica.

Essa política foi ultrapassada na década de 80 pelo discurso do liberalismo social, que sinalizou no sentido da contenção dos gastos

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públicos e dos privilégios e do aumento das receitas, para o equilíbrio financeiro do Estado. A CF 88 traz no capítulo do orçamento inúme-ros dispositivos no sentido da transparência e do controle da despesa pública (vide p. 117 e seguintes), embora, contraditoriamente, crie despesas incontroláveis na área social e na econômica.

11. DESPESA E RENUNCIA DE RECEITA

Importante observar que, para o equilíbrio orçamentário, torna-se necessário não só diminuir a despesa pública como também evitar as renúncias de receita.

A expressão "renúncia de receita", equivalente a "gasto tributá-rio" (tax expenditure), entrou na linguagem orçamentária americana nas últimas décadas e adquiriu dimensão universal pelos trabalhos de Surrey (op. cit.). Gastos tributários ou renúncias de receita são os mecanismos financeiros empregados na vertente da receita pública (isenção fiscal, redução de base de cálculo ou de alíquota de imposto, depreciações para efeito de imposto de renda etc.) que produzem os mesmos resultados econômicos da despesa pública (subvenções, sub-sídios, restituições de impostos etc.).

A CF 88, nos arts. 70 e 165, § 6-, estabelece o controle sobre as renúncias de receita (vide p. 123), com o nítido objetivo de promover o equilíbrio financeiro. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) define e regula as renúncias de receita no art. 14 (vide p. 314).

12. CLASSIFICAÇAO DA DESPESA PUBLICA

A Lei n- 4.320, de 7.3.64, que estabeleceu normas gerais para a elaboração e execução do orçamento, classifica a despesa pública por um critério preponderantemente econômico, ao estremar as despesas correntes das despesas de capital.

As despesas correntes, por seu turno, se dividem em despesas de custeio e transferências correntes. As despesas de custeio compreen-dem as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis (art. 12, § 1Q), nelas se incluindo as despesas de pes-soal, de material, de consumo, de serviço de terceiros etc. Classifi-cam-se como transferências correntes as dotações para despesas às

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quais não corresponde contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à ma-nutenção de outras entidades de direito público ou privado (art. 12, § 22), nelas se incluindo as subvenções sociais e econômicas, as despesas com inativos, as pensões, as transferências intergovernamentais e os juros da dívida contratada.

As despesas de capital se classificam em investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Investimentos são as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisiçao de imóveis a elas destinados (art. 12, § 4-). Classificam-se como inversões financeiras as dotações destinadas à aquisição de imó-veis ou de bens de capital já em utilização ou à aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer es-pécie (art. 12, § 52). São transferências de capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contra-prestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferên-cias auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

Além dessa classificação econômica, a despesa pública pode tam-bém ser classificada segundo: a) critério institucional, que leva em conta o órgão ou a instituição a quem se atribui a realização do gasto (Ministério, Secretaria, Departamento etc.); b) critérioprogramático, que toma em consideração o programa governamental nas diversas áreas de atuação (ensino, saúde, transporte etc.).

13. OS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS

Para que se realize a despesa pública é necessário que haja dota-ção orçamentária ou créditos adicionais aprovados previamente pelo Legislativo, que não poderão ser excedidos (art. 167, II, CF).

Crédito orçamentário é a dotação incluída no orçamento para atender às diversas despesas do Estado.

Sendo insuficiente ou inexistente o crédito orçamentário, o Le-gislativo pode autorizar os créditos adicionais, que compreendem os suplementares, os especiais e os extraordinários.

Os créditos suplementares destinam-se ao reforço das dotações orçamentárias. São autorizados pelo Legislativo e abertos por ato do

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Execut ivo , com a indicação dos recursos correspondentes (art. 167, V, CF). Mas o próprio orçamento pode autorizá-los (art. 165, § 8-, CF).

Os créditos especiais se destinam às despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica. Estremam-se perfeitamente dos créditos suplementares porque estes reforçam a dotação existen-te, enquanto os créditos especiais autorizam despesas não computadas no orçamento. Exigem prévia autorização do Legislativo e são abertos por ato do Executivo.

O crédito extraordinário destina-se a despesas urgentes e impre-vistas, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Ao contrário dos suplementares e dos especiais, podem, ten-do em vista o seu objetivo, ser abertos pelo Executivo através de me-dida provisória (art. 167, § 3-, CF).

Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites do seus saldos, serão incorporados ao orça-mento do exercício financeiro subsequente (art. 167, § 2Ô).

A CF, atenta ao princípio da legalidade orçamentária, proíbe a concessão ou utilização de créditos ilimitados.

14. REALIZAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA

A realização da despesa passa por três fases distintas: o empenho, a liquidação e o pagamento. Quando se tratar de obras, serviços e compras a realização da despesa será precedida de licitação.

A licitação se impõe em nome da moralidade pública. A aquisição de bens e a adjudicação de serviços deve sempre ser precedida de consulta e oferta à sociedade, em busca da igual oportunidade para os agentes econômicos e do melhor preço e qualidade para a Administra-ção. O princípio básico da licitação é o da economicidade (art. 70 da CF), segundo o qual deve ser obtido o maior benefício possível com o menor custo. As obras e os serviços só podem ser licitados quando houver projeto básico aprovado pela autoridade competente. As mo-dalidades de licitação, que dependem do valor estimado da contrata-ção previsto em lei, são as seguintes: a) concorrência, que se dá entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para a execução de seu objetivo; é cabível na compra ou aliena-

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ção de bens imóveis, na concessão de direito real de uso e na concessão de serviço ou de obra pública; b) tomada de preços, que ocorre entre interessados previamente cadastrados, observada a necessária qualifi-cação; c) convite, que se dirige a, no minímo, três interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos pela unidade administrativa; d) concurso, empregado para a escolha de tra-balho técnico ou artístico, mediante a instituição de prêmios aos ven-cedores.

Empenho da despesa é o ato pelo qual se reserva, do total da dota-ção orçamentária, a quantia necessária ao pagamento. Permite à Ad-ministração realizar ulteriormente o pagamento e garante ao credor a existência da verba necessária ao fornecimento ou ao cumprimento de responsabilidades contratuais. A lei torna necessária a expedição de nota de empenho para cada despesa, salvo quando há empenho global (por exemplo, nas despesas de pessoal). E vedada a realização de des-pesa sem prévio empenho, o que significa que o empenho antecede a compra e a prestação do serviço.

Liquidação da despesa é o estágio seguinte. A Administração ve-rifica o direito adquirido pelo credor, tendo por base os documentos comprobatórios dos respectivos títulos. Examina se houve a entrega dos bens adquiridos ou a realização da obra, a ver da sua adequação aos termos da licitação prévia. Calcula a importância exata a pagar e iden-tifica o credor. Durante a liquidação torna-se indispensável, portanto, o confronto entre o contrato, a nota de empenho e os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.

Pagamento é o momento final da realização da despesa pública. Efetuam-no as tesourarias ou os estabelecimentos bancários autoriza-dos. Mas precede-o a ordem de pagamento, que é o despacho proferi-do pelo ordenador da despesa — a autoridade indicada na legislação federal, estadual ou municipal para a prática do ato.

A despesa empenhada mas não paga até o término do exercício financeiro se transforma em restos a pagar, devendo o pagamento se fazer no ano seguinte. O projeto da LRF, seguindo o modelo neozelan-dês de controle de despesas pelo critério de disponibilidade de caixa e não de competência (data da assunção da obrigação de pagar), resol-veu eliminar a figura dos restos a pagar; o Congresso Nacional rejeitou a proposta, que era ofensiva aos direitos dos credores da Fazenda Pú-blica, e manteve a sistemática dos restos a pagar; o Presidente da Re-pública, entretanto, vetou os arts. 5-, inciso III, a, e 41, que os regula-vam, sob o argumento de que ferem o princípio do equilíbrio fiscal os

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"compromissos assumidos sem a disponibilidade financeira necessária para saldá-los", com o que permanece vigente a Lei 4.320, exceto na parte modificada pelo art. 42 da LRF.

NOTAS COMPLEMENTARES

I. Bibligrafia: BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2010; NASCIMENTO, A. Theodoro. Preços, Taxas e Parafiscalidade. Rio de Janeiro: Forense, 1977; SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Lecciones de Derecho Financiero. Madrid: Universidad Complutense, 1982; SURREY, Stanley/Mc DANIEL, Paul R. Tax Expenditure. Cambridge: Harvard University Press, 1985; TORRES, Ricar-do Lobo. A Fiscalidade dos Serviços Públicos no Estado da Sociedade de Risco. In: TORRES, Heleno Taveira. Serviços Públicos e Direito Tributário. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 121.

II. Direito Positivo: CF 88 — arts. 20, § \Q, 165, 167 e 173; Lei ng 4.320, de 7.3.64 (estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados e dos Municípios); Lei nQ 8.666, de 21.6.93, alterada pela Lei nü 8.883, de 8.6.94 (dispõe sobre licitações e contratos da administração fede-ral). Lei n2 7.990, de 28.12.89 (institui, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, compensação financeira pelo resultado de exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica ex-clusiva, e dá outras providências); Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 4.5.00) — estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

III —Jurisprudência: RE 228.800, Ac. da Ia T., de 25.09.01, Rei. Min. Sepúlveda Pertence, RTJ 180: 365: " 1. O tratar-se de prestação pecuniária compulsória instituída por lei não faz necessariamente um tributo da participação nos resultados ou da com-pensação financeira previstos no art. 20, § 1°, CF, que configuram receita patrimonial". RE 226.942-SC, Rei. Min. Menezes Direito, Informativo do STF nü 546, de 21.05.09: "Tributário. Parcela do solo criado. Lei Municipal n° 3.338/89. Natureza jurídica. 1 — Não é tributo a chamada parcela do solo criado que representa remuneração ao Municí-pio pela utilização de área além do limite da área de edificação. Trata-se de forma de compensação financeira pelo ônus causado em decorrência da sobrecarga da aglomera-ção urbana".

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