direito administrativo maria sylvia zanella di pietro - 27ª edição (2014)

1. VIGESIMA SETIMA EDIAO DIREITO ADMINISTRATIVO Maria Sylvia Zanella Di Pietro FECHAMENTO DESTA EDIO: 20-12-2013 SO PAULO EDITORA ATLAS S.A. - 2014

2. 1989 by Editora Atlas S.A. 1.ed.1990;2. ed.1991;3.ed.1992;4.ed.1994;5.ed.1995; 6.ed.1996;7.ed.1996;8.ed.1997;9.ed.1998;10.ed.1998; 11.ed.1999;12.ed.2000;13. ed.2001;1ed.2002;15.ed.2003; 16.ed.2003;17.ed.2004;18. ed.2005;19.ed. 2006;20. ed. 2007; 21.ed.2008;22.ed.2009;23. ed.2010; 24.ed. 2011;25. ed.2012 26.ed.2013;27.ed.2014 Capa: Leonardo Hermano Composio: Formato Servios de Editorao Ltda. Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. - 27. ed.- So Paulo: Atlas, 2014. Bibliografia. ISBN 978-85-224-8680-9 1. Direito administrativo 2.Direito administrativo - Brasil 1. Ttulo. 93-3298 CDD-35 ndice para catlogo sistemtico: 1. Direito administrativo 35 TODOS OS DIREITOS RESERVADOS - proibida a reproduo total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio. A violao dos direitos de autor (Lei n 9.610/98) crime estabelecido pelo artigo 184 do Cdigo Penal. Depsito legal na Biblioteca Nacional conforme Lei n10.994, de 14 de dezembro de 2004. Impresso no Brasil/Printed in Brazil Editora Atlas S.A. Rua Conselheiro Nbias, 1384 Campos Elsios 01203 904 So Paulo SP 011 3357 9144 atlas.com.br

3. Ao Professor Jos Cretella Jnior; pela amizade, incentivo e apoio de valor inestimvel.

4. OBRAS DAAUTORA Livros 1. Servido administrativa. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1978. 2. Uso privativo de bem pblico por particulm: 2. ed. So Paulo: Atlas, 2010. 3. Do direito privado na administrao pblica. So Paulo: Atlas, 1989. 4. Direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014. 5. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2012. 6. Temas polmicos sobre licitaes e contratos. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001 (em coautoria). 7. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 9. ed. So Paulo: Atlas, 2012. 8. Direito regulatrio. Temas polmicos (organizadora). 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004. 9. Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes do direito administrativo (coordenao, juntamente com Carlos Vincius Alves Ribeiro). So Paulo: Atlas, 2010. 10. Servidores pblicos na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 2011 (em coautoria com Fabrcio Motta e Luciano de Arajo Ferraz). 11. Direito privado administrativo (organizao). So Paulo: Atlas, 2013. Artigos e Pareceres 1. Cremao de cadveres. Revista da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 7, p. 213-302, dez. 1975. 2. Autarquias. Regime de dedicao exclusiva. Ilegalidade. Revista da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 11, p. 535-543, dez. 1977. 3. Tribunal de Contas. Fundaes pblicas. Revista da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 12, p. 619- 629, jun. 1978. 4. As competncias no Estado Federal. Revista da Procuradoria Geral do Estado, v. 13/15, p. 237-262, dez. 1978-1979. 5. Iseno de tarifas relativas s travessias por balsas. Preo pblico. Boletim da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 3, p. 659-661, ago. 1979. 6. Natureza dos bens das empresas estatais. Revista da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 30, p. 173- 186. 7. Fundaes pblicas. Revista de Informao Legislativa, ano 26, n2101, p. 173-182, jun./mar. 1989. 8. Conceito e princpios da licitao. Boletim de Licitao e Contratos, p. 73-80, dez. 1988. 9. A gesto do patrimnio imobilirio do Estado. Cadernos Fundap, ano 9, n217, p. 55-65, dez. 1989. 10. Concurso pblico. Natureza jurdica da importncia paga para fins de inscrio. Boletim da Procuradoria Geral do Estado, v. 12, p. 198-200, jun. 1988. 11. Da exigncia de concurso pblico na Administrao Indireta. RDP n293, p. 129-132. 12. Sociedade de economia mista. Incorporao. Necessidade de autorizao legislativa. Boletim de Direito Administrativo, ano 6, n2 11, p. 599-603, nov. 1990. 13. Contratao de professores estrangeiros perante a Constituio Federal de 1988. RDP n2 97, p. 76-80, 1991. 14. Fundao. Personalidade de direito privado. Admisso de pessoal. Boletim de Direito Administrativo, ano 7, n10, p. 561-564, out. 1991. 15. Funcionrio pblico. Acumulao de cargos e funes. Proventos. Boletim de Direito Administrativo, n 10, p. 561-564, out. 1991. 16. Polcia do meio ambiente. Revista Forense, v. 317, p. 179-187, 1992. 17. Participao popular na Administrao Pblica. Revista Trimestral de Direito Pblico, v. 1, p. 127-139. 18. Processo administrativo. Garantia do administrado. Revista de Direito Tributrio, n2 58, p. 113-139, out./ dez. 1991.

5. viii Direito Administrativo Di Pietro 19. Servidor pblico. Incompetncia da Justia do Trabalho para julgar dissdios de servidores pblicos estatu trios. Comentrios a acrdo do STF. Revista de Direito do Trabalho, n 4, p. 379-385, abr. 1993. 20. Responsabilidade administrativa do servidor pblico. Revista de Direito Administrativo Aplicado, v. 4, p. 29-36, mar. 1995. 21. Fundao governamental. Personalidade de direito privado. Revista de Direito Administrativo Aplicado, v. 31784-794, mar. 1994. 22. Da franquia na Administrao Pblica. Boletim de Direito Administrativo, n 3, p. 131-151, mar. 1995, e Revista de Direito Administrativo, v. 199, p. 131-140, jan./mar. 1995. 23. Responsabilidade do Estado por ato jurisdicional. Revista de Direito Administrativo, v. 198, p. 85-96, out./ dez. 1994. 24. Mandado de segurana: ato coator e autoridade coatora. ln: GONALVES, Aroldo Pnio (Coord.). Mandado de Segurana. Belo Horizonte: Livraria Del Rey Editora, 1996. 25. Coisa julgada. Aplicabilidade a decises do Tribunal de Contas da Unio. Revista do Tribunal de Contas da Unio, v. 27, n 70, p. 23-36, out./dez. 1996. 26. As carreiras jurdicas e o controle da Administrao Pblica. Revista Jurdica de Osasco, v. 3, p. 59-68, 1996. 27. Contratos de gesto. Contratualizao do controle administrativo sobre a administrao indireta e sobre as organizaes sociais. Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, v. 45-46, p. 173-194, jan./dez. 1996. 28. Advocacia pblica. Revista Jurdica da Procuradoria Geral do Municpio de So Paulo, v. 3, p. 11-30, dez. 1996. 29. Necessidade de motivao do ato de dispensa de servidor celetista. Revista Trimestral de Direito Pblico, v. 13, p. 74-76, 1996. 30. O sistema de parceria entre os setores pblico e privado. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo: NDJ, n 9, p. 586-590, ser. 1997. 31. A Reforma Administrativa e os contratos de gesto. Revista Licitar, ano 1, n 4, p. 10-19, out. 1997. 32. O que muda na remunerao dos servidores? (subsdios). Boletim de Direito Administrativo, So Paulo: NDJ, n 7, p. 421-428, jul. 1998. 33. A defesa do cidado e da res publica. Revista do Servio Pblico, Fundao Nacional Escola Nacional de Administrao Pblica, ano 49, n 2, p. 127-132, abr./jun. 1998. 34. SOO anos de direito administrativo. Cadernos de Direito e Cidadania II -Instituto de Estudos de Direito e Cidadania. So Paulo: Artchip, 2000. p. 39-69. 35. Reforma administrativa. ANAIS DA XVII CONFERNCIA NACIONAL DA OAB. Rio de Janeiro, v. 1, p. 579- 587. 36. Teto salarial posterior Emenda Constitucional n 19/98. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo: NDJ, n 12, p. 893-903, dez. 2000. 37. Previdncia Social do servidor pblico. Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, v. 26, p. 168-185, 1999. 38. Agncias executivas, agncias reguladoras e organizaes sociais. Boletim de Direito Municipal, So Paulo: NDJ, n 12, p. 745-767, dez. 2000. 39. Atos administrativos. Elementos. Poder discricionrio face ao princpio da legalidade. Boletim de Direito Municipal, So Paulo: NDJ, n2 11, p. 669-691, 2000. 40. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 18 a 28). ln: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCI MENTO, Carlos Valder do (Org.). 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 182-237. 41. As inovaes constitucionais no regime previdencirio do servidor pblico. Frum Administrativo, Belo Horizonte, ano 1, n 2, p. 163-175, abr. 2001. 42. As novas regras para os servidores pblicos. ln: Cadernos FUNDAP/Fundao do Desenvolvimento Adminis trativo. So Paulo: FUNDAP, 2002, n 22. Reforma Administrativa. 43. Compartilhamento de infraestrutura por concessionrias de servios pblicos. FrumAdministrativo -Direito Pblico, Belo Horizonte: Editora Frum, ano 2, n2 11, p. 43-52, jan. 2002. 44. Aspectos jurdicos envolvendo o uso de bens pblicos para implantao e instalao do servio de telefonia. Frum de Contratao e Gesto Pblica, Belo Horizonte: Editora Frum, ano 1, n 1, p. 38-48, jan. 2002.

6. Obras da Autora ix 45. Concesso de uso especial para fins de moradia (Medida Provisria n2 2.220, de 4-9-2001). Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 152-170. 46. Direito de superfcie. Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2002. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 172-190. 47. Terceirizao municipal em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista de Direito Municipal. Belo Hori zonte: Frum, n 1, ano 4, n 7, p. 40-50, jan./fev./mar. 2003. 48. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. Direito Regulatrio. Temas Polmicos. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 27-60. 49. O equilbrio econmico-financeiro e o controle das agncias reguladoras. O controle externo da regulao de servios pblicos. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2002. p. 55-65. 50. Transporte alternativo de passageiros por "perueiros". Poder de polcia do Municpio.DireitoPblicoModerno. Org. por Luciano Ferraz e Fabrcio Motta. Belo Horizonte: Dei Rey, 2003. p. 3. 51. Funo social da propriedade pblica. Direito Pblico. Estudos em homenagem ao Prof. Adilson Abreu Dallari. Org. por Luiz Guilherme da Costa Wagner Jnior. Belo Horizonte: Dei Rey, 2004. 52. Inovaes no direito administrativo brasileiro. ln: Revista Interesse Pblico. Porto Alegre: Notadez, ano 6, n2 30, 2005, p. 39-55. 53. Regulao, poder estatal e controle social. ln: Revista de Direito Pblico daEconomia. Belo Horizonte: Frum, n 11, jul./set. 2005, p. 163-172. 54. Bens pblicos e trespasse de uso. ln: Boletim de Direito Administrativo. So Paulo: NDJ, n2 4, abr. 2005, p. 403-412. 55. Concesses de servios pblicos. ln: Boletim de Licitaes e Contratos. So Paulo: NDJ, n 3, mar. 2006, p. 210-219. 56. Discricionariedade tcnica e discricionariedade administrativa. Estudos de direito pblico em homenagem a Celso Antnio Bandeira de Mello. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 480-504. 57. Omisses na atividade regulatria do Estado e responsabilidade civil das agncias reguladoras. ln: FREITAS, Juarez (Org.). Responsabilidade civil do Estado. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 249-267. 58. O consrcio pblico na Lei n 11.107, de 6-4-05. ln: Boletim de Direito Administrativo. So Paulo: NDJ, n 11, nov. 2005, p. 1220-1228. 59. Os princpios da proteo confiana, da segurana jurdica e da boa-f na anulao do ato administrativo. ln: MOITA, Fabrcio (Org.). Estudos em homenagem ao Professor Nlson Figueiredo. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 295-315. 60. O princpio da supremacia do interesse pblico: sobrevivncia diante dos ideais do neoliberalismo. ln: Revista Trimestral de Direito Pblico. So Paulo: Malheiros, v. 48, p. 63-76, 2004; e Jam-Jurdica, ano XIII, n 9, set. 2008, p. 32-45. 61. Parecer sobre a exclusividade das atribuies da carreira de Advogado da Unio. ln: Revista de Direito dos Advogados da Unio, ano 7, n 7, out. 2008, p. 11-35. 62. Direito adquirido: comentrio a acrdo do STE Frum Administrativo - Direito Pblico. Belo Horizonte: Frum, 2007, n 81, ano 6, p. 7-16. 63. O princpio da supremacia do interesse pblico. ln: Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte: Frum, jul./ ago. 2009, ano 11, n 56, p. 35-54. 64. Gesto de florestas pblicas por meio de contratos de concesso. ln: Revista do Advogado. So Paulo: AASP - Associao dos Advogados de So Paulo, dez. 2009, n 107, p. 140-149. 65. O Ministrio Pblico como funo essencial justia. ln: Ministrio Pblico - Reflexes sobre princpios e funes institucionais. Org. por Carlos Vincius Alves Ribeiro. So Paulo: Atlas, 2010, p. 3-12. 66. Servidores temporrios. Lei n2 500/1974. Incluso no regime prprio de previdncia do servidor pblico. ln: Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, n 69-70, jan./dez. 2009, p. 221-237. 67. Transformaes da organizao administrativa. Diretrizes, relevncia e amplitude do anteprojeto. ln: MO DESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010, p. 21-33. 68. Das entidades paraestatais e das entidades de colaborao. ln: MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010, p. 239-255.

7. X Direito Administrativo Di Pietro 69. Existe um novo direito administrativo? ln: OI PIETRO,Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes do direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 1-9. 70. O princpio da supremacia do interesse pblico: sobrevivncia diante dos ideais do neoliberalismo. ln: OI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes do direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 85-102. 71. Da constitucionalizao do direito administrativo: reflexos sobre o princpio da legalidade e a discricio nariedade administrativa. ln: OI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes do direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 175-196; e Atualidades Jurdicas -Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, ano 1, n2 1, jul./dez. 2011, Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 83-106. 72. Ainda existem os contratos administrativos? ln: OI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes do direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 398-410. 73. Responsabilidade civil das entidades paraestatais. ln: GUERR A, Alexandre Dartanhan de Mello; PIRES, Luis Manuel Fonseca; BENACCHIO, Marcelo (Org.). Responsabilidade civil do Estado: desafios contemporneos. So Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 824-842. 74. A lei de processo administrativo federal: sua ideia matriz e mbito de aplicao. ln: NOHARA, Irene Patricia; MORAES FILHO, Marco Antonio Praxedes de (Org.). Processo administrativo. Temas polmicos da Lei n 9.784/99. So Paulo: Atlas, 2011, p. 185-201. 75. Princpio da segurana jurdica no direito administrativo. ln: BOTTINO, Marco Tlio (Org.). Segurana jurdica no Brasil. So Paulo: RG, 2012, p. 159-188. 76. Terceirizao municipal em face da lei de responsabilidade fiscal (com adendo: inovaes em matria de terceirizao na Administrao Pblica). ln: FORTINI, Cristiana (Coord.). Terceirizao na Administrao Pblica. Estudos em homenagem ao Professor Pedro Paulo de Almeida Outra. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 71-87. 77. Servios pblicos. ln: DALLARI, Adilson Abreu; NASCIMENTO, Carlos Valder do; MARTINS, lves Gandra da Silva. Tratado de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2013, v. 2, p. 292-317. 78. Direito fundamental intimidade e publicao da remunerao dos agentes pblicos. ln: Revista de Direito Administrativo Contemporneo, So Paulo: Revista dos Tribunais, ano 1, n2 1, jul./ago. 2013, p. 15-26. 79. Direito administrativo e dignidade da pessoa humana. ln: Revista de DireitoAdministrativo & Constitucional, Belo Horizonte: Frum, ano 13, n 52, abr./jul. 2013, p. 13-33. 80. Do direito privado na Administrao Pblica. ln: OI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito privado adminis trativo. So Paulo: Atlas, 2013. p. 1-20. 81. Limites da utilizao de princpios do processo judicial no processo administrativo. ln: FrumAdministrativo, Belo Horizonte: Frum, ano 13, n 147, maio 2013, p. 44-60

8. SUMARIO Nota 27 edio, xxiii Nota 26edio, xxv Nota 25 edio, xxvii Nota 24 edio, xxix Nota 23 edio, xxxi Nota 22 edio, xxxiii Nota 21edio, xxxvii Nota 20 edio, xxxix Nota introdutria, xli 1 ORIGEM, OBJETO E CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO, 1 1.1 Formao do Direito Administrativo, 1 1.2 Contribuio do direito francs, 4 1.3 Direito administrativo alemo, 8 1.4 Direito administrativo italiano, 10 1.5 Direito administrativo anglo-americano, 11 1.6 Direito administrativo brasileiro, 20 1.7 O direito administrativo brasileiro sob influncia do direito estrangeiro: sistemas de base romanstica e da commonlaw, 22 1.8 Tendncias atuais do direito administrativo brasileiro, 27 1.9 Objeto do Direito Administrativo, 40 1.9. 1 Escola legalista, exegtica, emprica o u catica, 4 1 1.9.2 Direito administrativo e cincia da administrao, 42 1.9.3 Critrio tcnico-cientfico de estudo do Direito Administrativo, 43 1.10 Conceito de Direito Administrativo, 44 1.10.1 Escola do servio pblico, 44 1.10.2 Critrio do Poder Executivo, 45 1.10.3 Critrio das relaes jurdicas, 45 1.10.4 Critrio teleolgico, 46 1.10.5 Critrio negativo ou residual, 46 1.10.6 Critrio da distino entre atividadejurdica e social do Estado, 47 1.10.7 Critrio da Administrao Pblica, 47 1.10.8 Nossa definio, 48 2 ADMINISTRAO PBLICA, 49 2.1 O vocbulo administrao, 49

9. xii Direito Administrativo Di Pietro 2.2 A expresso Administrao Pblica, 50 2.3 Administrao pblica e governo, 51 2.3.1 Aspecto objetivo, 51 2.3.2 Aspecto subjetivo, 52 2.4 Administrao Pblica em sentido estrito, 54 2.5 Administrao Pblica em sentido objetivo, 55 2.6 Administrao Pblica em sentido subjetivo, 58 3 REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO, 60 3.1 Regimes pblico e privado na Administrao Pblica, 60 3.2 Regime jurdico administrativo, 61 3.3 Princpios da administrao pblica, 63 3.3.1 Legalidade, 64 3.3.2 Supremacia do interesse pblico, 65 3.3.3 Impessoalidade, 68 3.3.4 Presuno de legitimidade ou de veracidade, 69 3.3.5 Especialidade, 69 3.3.6 Controle ou tutela, 70 3.3.7 Autotutela, 70 3.3.8 Hierarquia, 71 3.3.9 Continuidade do servio pblico, 71 3.3.10 Publicidade, 72 3.3.11 Moralidade administrativa, 77 3.3.12 Razoabilidade e proporcionalidade, 80 3.3.13 Motivao, 82 3.3.14 Eficincia, 84 3.3.15 Seguranajurdica, proteo confiana e boa-f, 85 3.3.15.1 Seguranajurdica, 85 3.3.15.2 Proteo confiana, 87 3.3.15.3 Boa-f, 88 3.3.15.4 Aplicao dos princpios da seguranajurdica, boa-f e proteo confiana, 89 3.4 Poderes da Administrao, 90 3.4.1 Normativo, 91 3.4.2 Disciplinar, 95 3.4.3 Decorrentes da hierarquia, 96 4 SERVIOS PBLICOS, 100 4.1 Conceito, 100 4.1 . l Servio pblico em sentido amplo, 100 4.1.2 Servio pblico em sentido restrito, 104 4.1.3 Evoluo, 105 4.1.4 Concluses quanto ao conceito, 106 4.2 Elementos da definio, 108 4.2.1 Elemento subjetivo, 108 4.2.2 Elemento formal, 108 4.2.3 Elemento material, 109 4.3 A pretensa crise na noo de servio pblico, 1 10 4.4 Princpios, 112 4.5 Classificao, 1 14 4.6 Formas de gesto, 118 5 PODER DE POLCIA, 121 5.1 Introduo, 121

10. 5.2 Evoluo, 122 5.3 Conceito, 124 5.4 Polcia administrativa e judiciria, 125 5.5 Meios de atuao, 126 5.6 Caractersticas, 126 5.7 Limites, 129 6 RESTRIES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE PRIVADA, 131 6.1 Evoluo, 131 6.2 Modalidades, 132 6.3 Fundamento, 133 6.4 Funo social da propriedade, 135 6.5 Limitaes administrativas, 138 6.6 Ocupao temporria, 141 6.7 Requisio administrativa, 143 6.8 Tombamento, 145 6.8.1 Proteo do patrimnio histrico e artstico nacional, 145 6.8.2 Conceito e caractersticas, 146 6.8.3 Objeto, 147 6.8.4 Modalidades, 148 6.8.5 Procedimento, 149 6.8.6 Efeitos, 151 6.8.7 Naturezajurdica, 154 6.9 Servido administrativa, 155 6.9.1 Servido na teoria geral do direito, 155 6.9.2 Servido de direito privado e de direito pblico, 156 6.9.3 Servido administrativa e limitao administrativa, 157 6.9.4 Conceito, 158 6.9.5 Forma de constituio, 158 6.9.6 Extino, 160 6.9.7 Direito indenizao, 161 6.9.8 Modalidades, 161 6.9.8.l Servido sobre terrenos marginais, 161 Sumrio xiii 6.9.8.2 Servido a favor das fontes de gua mineral, termal ou gasosa e dos recursos hdricos, 162 6.9.8.3 Servido sobre prdios vizinhos de obras ou imvel pertencente ao patrimnio histrico e artstico nacional, 162 6.9.8.4 Servido em torno de aerdromos e heliportos, 163 6.9.8.5 Servido militar, 163 6.9.8.6 Servido de aqueduto, 163 6.9.8.7 Servido de energia eltrica, 164 6.10 Desapropriao, 165 6.10.1 Evoluo no direito brasileiro, 165 6.10.2 Conceito, 166 6.10.3 Modalidades de desapropriao sancionatria, 167 6.10.4 Procedimento, 170 6.10.5 Sujeitos ativo e passivo, 175 6.10.6 Pressupostos, 176 6.10.7 Objeto, 178 6.10.8 Indenizao, 180 6.10.9 Naturezajurdica, 184 6.10.10 !misso provisria na posse, 186 6.10.11 Destino dos bens desapropriados, 189 6.10.12 Desapropriao indireta, 192

11. XiV Direito Administrativo Di Pietro 6.10.13 Retrocesso, 194 7 ATOS ADMINISTRATIVOS, 199 7.1 Fatos da administrao, 199 7.2 Atos da administrao, 199 7.3 Origem da expresso, 200 7.4 Conceito, 201 7.5 Ato administrativo e produo de efeitosjurdicos, 205 7.6 Atributos, 206 7.6.1 Presuno de legitimidade e veracidade, 206 7.6.2 Imperatividade, 209 7.6.3 Autoexecutoriedade, 209 7.6.4 Tipicidade, 210 7.7 Elementos, 211 7.7.1 Sujeito, 212 7.7.2 Objeto, 215 7.7.3 Forma, 216 7.7.4 Finalidade, 218 7.7.5 Motivo, 219 7.8 Discricionariedade e vinculao, 220 7.8.l Conceito, 220 7.8.2 Justificao, 221 7.8.3 mbito de aplicao da discricionariedade, 222 7.8.4 Legalidade e mrito do ato administrativo, 225 7.8.5 Limites da discricionariedade e controle pelo Poder Judicirio, 229 7.9 Classificao, 231 7.10 Atos administrativos em espcie, 236 7.10.l Quanto ao contedo, 237 7.10.1.1 Autorizao, 237 (.10.1.2 Licena, 239 7.10.1.3 Admisso, 240 7.10.1.4 Permisso, 240 7.10.1.5 Aprovao, 241 7.10.1.6 Homologao, 241 7.10.1.7 Parecer, 241 7.10.1.8 Visto, 244 7.10.2 Quanto forma, 244 7.10.2.l Decreto, 244 7.10.2.2 Resoluo e portaria, 245 7.10.2.3 Circular, 246 7.10.2.4 Despacho, 246 7.10.2.5 Alvar, 246 7.1 1 Extino, 247 7.11.1 Modalidades, 247 7.1 1 .2 Anulao ou invalidao, 248 7.11.2.1 Conceito, efeitos e natureza, 248 7.11.2.2 Vcios: peculiaridades no direito administrativo, 250 7.11.2.3 Vcios relativos ao sujeito, 251 7.11.2.4 Vcios relativos ao objeto, 253 7.11.2.5 Vcios relativos forma, 254 7.1 1.2.6 Vcios quanto ao motivo, 254 7.11.2.7 Vcios relativos finalidade, 254 7.11.2.8 Consequncias decorrentes dos vcios, 255 7.1 1.2.9 Atos administrativos nulos e anulveis, 257

12. 7.11.2.10 Convalidao, 258 7.11.2.11 Confirmao, 260 7.11.3 Revogao, 261 8 CONTRATO A DMINISTRATIVO, 263 8.1 Contratos da administrao, 263 8.2 Divergncias doutrinrias, 263 8.3 O contrato administrativo como espcie do gnero contrato, 265 Sumrio XV 8.4 Traos distintivos entre o contrato administrativo e o contrato de direito privado, 268 8.5 Direito positivo, 271 8.5.1 Normas constitucionais, 271 8.5.2 Legislao ordinria, 271 8.6 Caractersticas dos contratos administrativos, 273 8.6.1 Presena da Administrao Pblica como Poder Pblico, 273 8.6.2 Finalidade pblica, 274 8.6.3 Obedincia forma prescrita em lei, 274 8.6.4 Procedimento legal, 278 8.6.5 Contrato de adeso, 279 8.6.6 Natureza intuitu personae, 280 8.6.7 Presena das clusulas exorbitantes, 280 8.6.7.l Exigncia de garantia, 280 8.6.7.2 Alterao unilateral, 281 8.6.7.3 Resciso unilateral, 283 8.6. 7.4 Fiscalizao, 284 8.6.7.5 Aplicao de penalidades, 284 8.6.7.6 Anulao, 286 8.6.7.7 Retomada do objeto, 287 8.6.7.8 Restries ao uso da exceptio non adimpleti contractus, 288 8.6.8 Mutabilidade, 288 8.6.8.1 lea administrativa: alterao unilateral do contrato, 291 8.6.8.2 lea administrativa: fato do prncipe, 292 8.6.8.3 lea administrativa: fato da administrao, 293 8.6.8.4 lea econmica: teoria da impreviso, 295 8.7 Resciso do contrato administrativo, 298 8.8 Modalidades de contratos administrativos, 299 8.8.l Concesso, 300 8.8. 1 . 1 Conceito e modalidades, 300 8.8.1.2 Naturezajurdica, 302 8.8.1.3 Concesso de servio pblico, 304 8.8.1.3.l Evoluo, 304 8.8.1.4 8.8.1.5 8.8.1.6 8.8.1.3.2 Conceito e caractersticas, 306 8.8.1.3.3 Concesso, permisso e autorizao de servio pblico, 313 Parcerias pblico-privadas, 316 8.8.1.4.1 Direito positivo, 316 8.8.1.4.2 Conceito e modalidades, 318 8.8.1.4.3 Concesso patrocinada, 319 8.8.1.4.4 Concesso administrativa, 323 8.8.1.4.5 Traos comuns concesso patrocinada e concesso administrativa, 326 8.8.1.4.6 Da licitao, 329 8.8.1.4.7 Normas aplicveis apenas Unio, 335 Concesso de obra pblica, 340 Concesso de uso, 341

13. xvi Direito Administrativo Di Pietro 8.8.2 Contratos de obra pblica e de prestao de servios, 341 8.8.2.1 Empreitada, 344 8.8.2.2 Administrao contratada, 346 8.8.2.3 Tarefa, 347 8.8.2.4 Servios de publicidade, 347 8.8.3 Contrato de fornecimento, 349 8.9 Contrato de gesto, 349 8.10 Convnio, 352 8.11 Consrcio administrativo, 359 8.12 Terceirizao, 360 8.13 Contratos em regime diferenciado de contratao (RDC), 368 8.13.1 Regimejurdico, 368 8.13.2 Regime de contratao integrada, 369 8.13.3 Convocao para assinatura do contrato, 370 8.13.4 Remunerao varivel, 371 8.13.5 Contrataes simultneas, 371 9 LICITAO, 373 9.1 Conceito, 373 9.2 Direito positivo, 374 9.3 Princpios, 377 9.3.1 Princpio da igualdade, 378 9.3.2 Princpio da legalidade, 384 9.3.3 Princpio da impessoalidade, 385 9.3.4 Princpio da moralidade e da probidade, 385 9.3.5 Princpio da publicidade, 385 9.3.6 Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, 386 9.3.7 Princpio dojulgamento objetivo, 387 9.3.8 Princpio da adjudicao compulsria, 388 9.3.9 Princpio da ampla defesa, 388 9.3.10 Princpio da licitao sustentvel, 389 9.4 Obrigatoriedade de licitao, 393 9.5 Dispensa e inexigibilidade, 394 9.6 Modalidades, 411 9.6.1 Concorrncia, 415 9.6.2 Tomada de preos, 415 9.6.3 Convite, 417 9.6.4 Concurso, 419 9.6.5 Leilo, 419 9.6.6 Prego, 420 9.6.7 Regime diferenciado de contratao (RDC), 420 9.7 Procedimento, 421 9.7.1 Procedimento da concorrncia, 423 9.7.1.1 Edital, 423 9.7.1.2 Habilitao, 425 9.7.1.3 Classificao, 429 9.7.1.4 Homologao, 433 9.7.1.5 Adjudicao, 433 9.7.2 Procedimento da tomada de preos, 435 9.7.3 Procedimento do convite, 435 9.7.4 Procedimento do concurso, 435 9.7.5 Procedimento do leilo, 436 9.7.6 Procedimento do prego, 436 9.7.7 Procedimento para contratao de servios de publicidade, 440

14. 9.8 Sistema de registro de preos, 444 9.9 Anulao e revogao, 450 9.10 Recursos administrativos, 451 9.11 Licitao no Regime Diferenciado de Contratao (RDC), 454 9.11.1 Direito positivo, 454 9.11.2 Principais inovaes, 456 9.11.3 Objetivos da licitao, 456 9.11.4 Princpios da licitao, 456 9.11.5 Restries publicidade do oramento estimado, 457 9.11.6 Comisso de licitao, 458 9.11.7 Procedimento da licitao, 459 9.11.8 Procedimentos auxiliares das licitaes, 470 9.11.9 Pedidos de esclarecimento, impugnaes e recursos, 478 9.11.10 Sanes, 479 10 ADMINISTRAO INDIRETA, 481 10.1 Descentralizao, 481 10.1.1 Descentralizao e desconcentrao, 481 10.1.2 Descentralizao poltica e administrativa, 481 10.1.3 Modalidades de descentralizao administrativa, 482 10.1.3.1 Descentralizao territorial, 482 10.1.3.2 Descentralizao por servios, 483 10.1.3.3 Descentralizao porcolaborao, 485 10.1.4 Evoluo, 486 Sumrio xvii 10.1.5 A descentralizao administrativa no direito positivo brasileiro, 488 10.1.5.1 A confuso do legislador, 488 10.1.5.2 A expresso Administrao Indireta na Constituio, 492 10.2 Entidades da Administrao Indireta, 493 10.2.1 Modalidades e naturezajurdica, 493 10.2.2 Regimejurdico, 494 10.3 Autarquias, 498 10.3. l O vocbulo autarquia, 498 10.3.2 Evoluo no direito brasileiro, 499 10.3.3 Conceito e caractersticas, 500 10.3.4 Posio perante a administrao pblica e terceiros, 501 10.3.5 Classificao, 502 10.4 Fundao, 505 10.4.1 Naturezajurdica e conceito, 505 10.4.2 Fundao de direito privado, 507 10.4.3 Direito positivo brasileiro, 510 10.4.4 Fundao de direito pblico, 513 10.5 Empresas estatais, 515 10.5.1 Alcance da expresso, 515 10.5.2 Distino quanto ao tipo de atividade, 515 10.5.3 Sociedade de economia mista e empresa pblica, 518 10.5.3.1 Traos comuns, 518 10.5.3.2 Traos distintivos, 522 10.6 Normas comuns s entidades da Administrao Indireta, 525 10.7 Privilgios prprios das autarquias e fundaes pblicas, 533 10.8 Naturezajurdica dos bens das entidades da Administrao Indireta, 533 10.9 Agncias, 536 10.9.l Consideraes gerais, 536 10.9.2 Agncia executiva, 538 10.9.3 Agncia reguladora, 540

15. xviii Direito Administrativo Di Pietro 10.10 Consrcio pblico, 546 10.10.1 Consideraes gerais, 546 10.10.2 Conceito e naturezajurdica, 549 10.10.3 Constituio, alterao e extino do consrcio, 552 10.10.4 Contratos de rateio, 554 10.10.5 Contratos de programa e convnios de cooperao, 555 10.11 Controle administrativo ou tutela das entidades da Administrao Indireta, 558 11 ENTIDADES PARAESTATAIS E TERCEIRO SETOR, 562 11.1 A expresso entidade paraestatal, 562 1 1.2 Aproximao entre entidades paraestatais e terceiro setor, 565 11.3 As entidades paraestatais no direito positivo, 570 11.4 Servios sociais autnomos, 573 11.5 Entidades de apoio, 574 11.6 Organizaes sociais, 580 11.7 Organizaes da sociedade civil de interesse pblico, 584 12 RGOS PBLICOS, 589 12.l Teorias sobre as relaes do Estado com os agentes pblicos, 589 12.2 Conceito, 590 12.3 Natureza, 591 12.4 Classificao, 592 13 SERVIDORES PBLICOS, 595 13.1 Terminologia, 595 13.2 Agentes pblicos, 596 13.2.1 Agentes polticos, 596 13.2.2 Servidores pblicos, 598 13.2.3 Militares, 603 13.2.4 Particulares em colaborao com o Poder Pblico, 603 13.3 Cargo, emprego e funo, 604 13.4 Normas constitucionais, 607 13.4.1 Regime jurdico do servidor, 607 13.4.2 Direito de acesso aos cargos, empregos e funes pblicas, 609 13.4.3 Condies de ingresso, 610 13.4.4 Sistema remuneratrio dos servidores pblicos, 617 13.4.5 13.4.6 13.4.7 13.4.4.1 Normas constitucionais pertinentes remunerao ou vencimento, 618 13.4.4.2 Regime de subsdios, 621 13.4.4.2.l Agentes pblicos em regime de subsdio, 623 13.4.4.2.2 Competncia para fixao e alterao dos subsdios, 624 13.4.4.2.3 Subsdios para os servidores organizados em carreira, 625 13.4.4.3 Normas comuns remunerao e aos subsdios, 626 13.4.4.3.l Fixao e alterao da remunerao e do subsdio, 626 13.4.4.3.2 Teto das remuneraes e subsdios, 627 13.4.4.3.3 Irredutibilidade de remunerao e subsdio, 632 Direito de greve e de livre associao sindical, 633 Proibio de acumulao de cargos, 637 Aposentadoria, 641 13.4.7.1 Regime previdencirio, 641 13.4.7.2 Princpios da reforma previdenciria, 642 13.4.7.3 Regimes previdencirios diferenciados, 644 13.4.7.4 Modalidades de aposentadoria, 649

16. Sumrio xix 13.4.7.5 Valor dos proventos de aposentadoria voluntria e das penses, 657 13.4.7.6 Disposies transitrias, 658 13.4.7.7 Previdncia complementar, 663 13.4.7.8 Contagem de tempo para aposentadoria, 665 13.4.8 Estabilidade, 666 13.4.9 Afastamento para exerccio de mandato eletivo, 670 13.4.10 Direitos sociais, 671 13.4.11 Limites de despesa com pessoal, 672 13.5 Provimento, 676 13.6 Vacncia, 680 13.7 Direitos e deveres, 681 13.8 Responsabilidade, 684 13.8.l Responsabilidade civil, 684 13.8.2 Responsabilidade administrativa, 685 13.8.3 Responsabilidade penal, 686 13.8.4 Comunicabilidade de instncias, 688 14 PROCESSO ADMINISTRATIVO, 694 14.1 Processos estatais, 694 14.2 Processo administrativo, 695 14.3 Processo e procedimento, 696 14.4 Modalidades, 697 14.5 Princpios, 700 14.5.l Princpio da publicidade, 700 14.5.2 Princpio da oficialidade, 701 14.5.3 Princpio da obedincia forma e aos procedimentos, 702 14.5.4 Princpio da gratuidade, 703 14.5.5 Princpio da ampla defesa e do contraditrio, 704 14.5.6 Princpio da atpicidade, 706 14.5.7 Princpio da pluralidade de instncias, 707 14.5.8 Princpio da economia processual, 708 14.5.9 Princpio da participao popular, 709 14.6 Processo administrativo disciplinar, 711 14.7 Processo sumrio, 713 14.7.1 Sindicncia, 713 14.7.2 Verdade sabida, 714 15 RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO, 715 15.l Delimitao do tema, 715 15.2 Evoluo, 716 15.2.l Teoria da irresponsabilidade, 717 15.2.2 Teorias civilistas, 717 15.2.3 Teorias publicistas, 718 15.3 Direito positivo brasileiro, 721 15.4 Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade, 724 15.5 Responsabilidade do estado poromisso, 727 15.6 Responsabilidade do Estado por danos decorrentes de leis e regulamentos, 730 15.7 Responsabilidade do Estado por atosjurisdicionais, 735 15.8 Reparao do dano, 737 16 BENS PBLICOS, 742 16.1 Evoluo, 742 16.2 Classificao, 743 16.3 Bens do domnio pblico do Estado, 745

17. XX Direito Administrativo Di Pietro 16.3.1 Conceito, 745 16.3.2 Naturezajurdica, 747 16.3.3 Modalidades, 748 16.3.4 Regime jurdico, 749 16.4 Bens do domnio privado do Estado ou bens dominicais, 751 16.4.1 Conceito, 751 16.4.2 Caractersticas, 751 16.4.3 Regimejurdico, 752 16.5 Alienao, 757 16.5.l Alienao dos bens de uso comum e de uso especial, 757 16.5.2 Alienao dos bens dominicais, 758 16.6 Uso de bem pblico por particular, 761 16.6.1 Uso normal e uso anormal, 762 16.6.2 Uso comum, 763 16.6.3 Uso privativo, 765 16.6.3.1 Conceito e caractersticas, 765 16.6.3.2 Instrumentos estatais de outorga de uso privativo, 767 16.6.3.3 Autorizao, permisso e concesso, 767 16.6.3.4 Uso privativo de bens imveis da Unio, 774 16.6.3.5 Tutela do uso privativo, 782 16.7 Formao do patrimnio pblico, 784 16.8 Bens pblicos em espcie, 787 16.8.1 Direito positivo, 787 16.8.2 Terrenos reservados, 788 16.8.3 Terrenos de marinha e seus acrescidos, 791 16.8.4 Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, 793 16.8.5 Terras devolutas, 794 16.8.5.1 Evoluo da propriedade rural no Brasil, 794 16.8.5.2 Conceito e naturezajurdica, 796 16.8.5.3 Titularidade, 798 16.8.5.4 Processo de discriminao, 799 16.8.6 Faixa de fronteira, 801 16.8.7 Ilhas, 801 16.8.8 guas pblicas, 802 16.8.9 Minas e jazidas, 805 16.8.9.l Conceito, 805 16.8.9.2 Sistemas de explorao e aproveitamento dasjazidas, 805 16.8.9.3 Evoluo no direito brasileiro, 806 16.8.9.4 Sistema atual, 807 17 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA, 808 17 .1 Conceito e abrangncia, 808 17.2 Espcies, 809 17.3 Controle administrativo, 811 17.3.l Conceito e alcance, 811 17.3.2 Recursos administrativos, 812 17.3.2.1 Conceito, efeitos e fundamento, 812 17.3.2.2 Modalidades, 814 17.3.2.3 Coisajulgada administrativa, 819 17.3.2.4 Prescrio administrativa, 820 17.4 Controle legislativo, 822 17.4.l Alcance, 822 17.4.2 Controle poltico, 823 17.4.3 Controle financeiro, 825

18. 17.5 Controle judicial, 827 17.5.1 Sistema de unidade dejurisdio, 827 17.5.2 Limites, 828 17.5.3 Controlejudicial das polticas pblicas, 829 Sumrio xxi 17.5.3.l Conceito de polticas pblicas e competncia para sua definio e execuo, 829 17.5.3.2 Controle das polticas pblicas pelo Poder Judicirio, 832 1 7.5.4 A Administrao Pblica emjuzo, 837 1 7.5.5 Meios de controle, 848 17.5.5.1 Habeas corpus, 849 17.5.5.2 Habeas data, 850 17.5.5.3 Mandado de injuno, 854 17.5.5.3.l Controvrsias quanto origem, 854 17.5.5.3.2 Controvrsias quanto ao objeto, 855 17.5.5.3.3 Nossa opinio, 857 17.5.5.3.4 Pressupostos, 859 17.5.5.3.5 Competncia, 859 17.5.5.4 Mandado de segurana individual, 860 17.5.5.4.1 Origem, 860 17.5.5.4.2 Conceito e pressupostos, 860 17.5.5.4.3 Restries, 866 17.5.5.4.4 Anotaes quanto ao processo, 870 17.5.5.4.5 Prazo, 877 17.5.5.5 Mandado de segurana coletivo, 878 17.5.5.6 Ao popular, 882 17.5.5.6.1 Evoluo, 882 17.5.5.6.2 Conceito e pressupostos, 883 17.5.5.6.3 Sujeito ativo e passivo, 887 17.5.5.6.4 Posio do Ministrio Pblico, 888 17.5.5.6.5 Objeto, 889 17.5.5.6.6 Anotaes quanto ao processo, 890 17.5.5.7 Ao civil pblica, 892 17.5.5.7.1 Origem e evoluo, 892 17.5.5.7.2 Comparao com aopopular e mandado de segurana coletivo, 893 17.5.5. 7.3 Pressupostos e conceito, 894 17.5.5.7.4 Sujeito ativo e passivo, 895 17.5.5.7.5 Funes do Ministrio Pblico, 896 17.5.5.7.6 Objeto, 897 17.5.5.7.7 Anotaes quanto ao processo, 898 18 IMPROBIDADE ADMINISTRATNA, 899 18.1 Legalidade, moralidade e probidade, 899 18.2 Evoluo no direito positivo, 902 18.3 Lei de Improbidade Administrativa, 906 18.3.1 Competncia para legislar sobre improbidade administrativa em funo da natureza do ilcito e da sano cabvel, 906 18.3.2 Concomitncia de instncias penal, civil e administrativa, 908 18.3.3 Elementos constitutivos do ato de improbidade administrativa, 909 18.3.3.1 Sujeito passivo, 909 18.3.3.2 Sujeito ativo, 911 18.3.3.3 Ocorrncia de ato danoso, 916 18.3.3.4 Elemento subjetivo: dolo ou culpa, 919 18.3.4 Sanes, 920

19. XX Direito Administrativo Di Pietro 18.3.5 18.3.6 Procedimento administrativo, 923 Aojudicial de improbidade administrativa, 924 19 RESPONSABILIDADE DAS PESSOAS JURDICAS PELA PRTICA DE ATOS DANOSOS CONTRA A ADMINISTRAO PBLICA, 928 19.1 Da lei anticorrupo, 928 19.2 Dos requisitos da responsabilizao, 929 19.3 Responsabilizao administrativa, 932 19.4 Do processo administrativo de responsabilizao, 934 19.5 Do acordo de lenincia, 935 19.6 Da responsabilizaojudicial, 937 19. 7 Do Cadastro Nacional de Empresas Punidas - CNEP, 939 Bibliografia, 941 ndice remissivo, 951

20. NOTA 27 EDIO Como nas edies anteriores, foi feita reviso e atualizao da legislao mencionada na obra. Contudo, nesta nova edio, foram acrescentadas algumas matrias novas, ou porque no tratadas anteriormente, ou porque passaram por alguma evoluo, ou porque cuidam de tema novo, introduzido por legislao recente. Assim que, no Captulo 7, o tema do mrito do ato administrativo, tratado no item 7.8.4, foi consideravelmente ampliado, para anlise e comentrio da evo luo pela qual vem passando o seu conceito e amplitude nos ltimos anos, no que diz respeito sua relao com a ideia de discricionariedade administrativa e aos limites do controle pelo Poder Judicirio. Isto em decorrncia principalmente da constitucionalizao do direito administrativo ou dos princpios da Administrao Pblica, ocorrida a partir da Constituio de 1988. No Captulo 9, que trata das licitaes, foi includo o item 9.8, para analisar o Sistema de Registro de Preos, tal como disciplinado pela Lei n 8.666, de 21-6-93, e no novo Regulamento, aprovado pelo Decreto n 7.892, de 23-1-13. No Captulo 1 7, sobre Controle da Administrao Pblica, foi inserido um item especfico (17.5.3) sobre controle das polticas pblicas pelo Poder Judi cirio, que se tornou um dos temas mais controvertidos, nos ltimos tempos, no mbito do direito administrativo e constitucional, porque envolve a controvertida questo da discricionariedade administrativa e legislativa na fixao e implemen tao das polticas pblicas e do no menos controvertido aspecto dos limites da interferncia do Poder Judicirio nas polticas pblicas definidas pelos Poderes Legislativo e Executivo.

21. xxiv DireitoAdministrativo Di Pietro E foi includo no livro mais um captulo, de n 19, para tratar do tema da Responsabilidade das pessoasjurdicas por danos causados Administrao Pblica. Nesse captulo, comenta-se a Lei n 12.846, de 1-8-2013, que entrar em vigor 180 dias aps a data de sua publicao. Portanto, em fevereiro de 2014.

22. ' NOTA A 26 EDIAO Nesta nova edio, alm da reviso geral da obra e acrscimo de alguma jurisprudncia, foi feita a atualizao dos Captulos 8 e 9, para adaptao s alteraes legislativas, especialmente quanto licitao sustentvel (regula mentada na esfera federal) e extenso do Regime Diferenciado de Contratao - RDC a outras contrataes que no as previstas na redao original da Lei n 12.462/11. Com efeito, o Regime foi estendido s aes integrantes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e a obras e servios de engenharia no mbito dos sistemas de ensino pblico. Em consequncia, embora a lei tivesse sido pro mulgada originariamente para ter vigncia temporria, vai aos poucos perdendo essa caracterstica, com as ampliaes quevm sendo feitas por normas esparsas. Mesmo no Congresso Nacionaltornou-se patente o intuito de ampliar o mbito de aplicao do RDC, com a alterao introduzida no projeto de converso da Medida Provisria n 580, deste ano, estendendo o novo regime aos contratos de obras e servios de engenharia firmados no mbito do Sistema nico de Sade - SUS, na forma do artigo 62, 12, da Constituio. Tambm alteraes foram feitas no Captulo 8, com referncia s parcerias pblico-privadas, em decorrncia da Medida Provisria n 575, que introduz alteraes na Lei n 1 1 .079, de 2004, e que perder eficcia se no aprovada no prazo previsto no artigo 62, 3, da Constituio. No Captulo 6, que trata das restries do Estado sobre a propriedade privada, foi referida e comentada jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia quanto aos requisitos exigidos para que ocorra a chamada desapropriao indireta. E no Captulo 13, sobre servidores pblicos, foi comentada a inovao intro duzida pela Emenda Constitucional n 70, de 2012, no que diz respeito ao clculo dos proventos em caso de aposentadoria por invalidez. Tambm foi introduzida a nova legislao sobre o regime de previdncia complementar, j institudo para os servidores pblicos federais.

23. xxvi Direito Administrativo Di Pietro Essas foram as principais alteraes e inovaes, sem prejuzo de outras, tambm introduzidas no livro. Ainda desta vez, contei com a colaborao do Professor Fabrcio Motta, Pro fessor Doutor da Universidade Federal de Gois e membro do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas dos Municpios do mesmo Estado, na parte referente ao levantamento da legislao ejurisprudncia. A sua colaborao tem sido cons tante e valiosa no difcil trabalho de atualizao do livro.

24. ' - NOTA A 25 EDIAO Talvez o direito administrativo seja o ramo do direito que venha passando por maiores alteraes nos ltimos anos, especialmente a partir da dcada de noventa. Da o crescimento do livro e a necessidade de reviso e atualizao todos os anos, seja para incluir alteraes no direito positivo, seja para analisar novos institutos, seja para acompanhar a evoluo do pensamento doutrinrio sobre osvrios temas que constituem objeto de estudo no mbito do direito administrativo. Nesta nova edio, fez-se necessria a anlise do Regime Diferenciado de Contratao (RDC), institudo pela Lei n 12.462, de 4-8-1 1, regulamentada pelo Decreto n 7.581, de 1 1-10-11. Trata-se de normas postas paravigncia tempor ria, j que preveem regime de licitao e contratao idealizado para, de forma mais rpida e eficiente, permitir a execuo, a tempo, das obras necessrias para a Copa do Mundo de 2014 e para os Jogos Olmpicos de 2016. Embora o intuito possa ter sido limitado a esse objetivo, no poderia deixar de ser analisada essa nova legislao neste livro, at porque a sistemtica por ela instituda apresenta aspectos bastante positivos que podem vir a servir de modelo para futuras alte raes em matria de licitao e contratos administrativos; o caso da inverso das fases do procedimento, para permitir o julgamento antes da habilitao, dos procedimentos auxiliares da licitao (pr-qualificao, cadastramento, catlogo eletrnico de padronizao e sistema de registro de preos) e dos novos critrios de julgamento. Em decorrncia disso, houve necessidade de alterar o Captulo 8, que trata dos contratos administrativos, no s para mencionar e analisar as alteraes legislativas, mas tambm para incluir o novo regime de execuo - contratao integrada - e a chamada contratao simultnea, disciplinadas pela nova legislao. Tambm o Captulo 9, pertinente s licitaes, foi alterado, para ampliar os comentrios ao princpio da isonomia, incluir o princpio da sustenta bilidade e inserir tpico especialmente destinado ao tema das licitaes no RDC.

25. x:xviii Direito Administrativo Di Pietro Tambm no Captulo 8, foi atualizada a legislao sobre convnio e outros ajustes celebrados entre a Unio e entidades privadas sem fins lucrativos, com normas que tm o objetivo evidente de moralizar a utilizao de recursos pblicos e aperfeioar o regime de controle exercido pelo Poder Pblico. O tema da terceirizao foi tambm aprofundado, especialmente para atua lizar a jurisprudncia do TST a respeito dos contratos de fornecimento de mo de obra, com alteraes de sua Smula n 331, em decorrncia de interpretao adotada pelo STF sobre a constitucionalidade do artigo 71 da Lei n 8.666/93. A autora sentiu a necessidade de reformular parcialmente o captulo pertinen te s entidades paraestatais e ao terceiro setor, para melhor colocar e desenvolver o seu pensamento a respeito desses entes que, embora no inseridos no mbito da Administrao Pblica direta ou indireta, prestam atividades de interesse geral e mantm vnculo com o Poder Pblico, colocando-se a meio caminho entre o direito pblico e o privado e, por isso mesmo, exigindo controle estatal. Tambm o captulo sobre servios pblicos foi ampliado, de um lado para atualizar a citao doutrinria, hoje enriquecida pela lio de novos autores do direito administrativo; de outro lado, para tratar das vrias formas de gesto previstas no direito positivo brasileiro. Para fins de atualizao da jurisprudncia e da legislao, mais uma vez a autora contou com a preciosa colaborao do Professor Fabrcio Motta, da Univer sidade Federal de Gois, o qual, por sua vez, teve a ajuda de zio Lacerda Jnior, no levantamento de toda a legislao mencionada no livro. A ambos o meu mais sincero agradecimento. . ..

26. NOTA 24 EDIO Fiel ao ideal de manter este livro atualizado em termos de legislao, de jurisprudncia e de doutrina e firme no propsito de acompanhar a cada passo a evoluo pela qual vem passando o direito administrativo nos ltimos anos, preparei esta nova edio, em que quase todos os captulos sofreram correes, atualizaes ou acrscimos. As principais inovaes foram em matria de licitao, em decorrncia, prin cipalmente, da Lei n 12.232, de 29-4-10, que dispe sobre normas gerais para licitao e contratao pela administrao pblica de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda. Alm de pequenas alteraes no Captulo 8, que trata dos contratos administrativos (para incluir os servios de publicidade), o Captulo 9 teve que passar por considervel reviso, inclusive com a insero de um item para tratar especificamente do procedimento para contratao de servios de publicidade, que tem algumas peculiaridades que o diferenciam dos procedimentos previstos na Lei n 8.666/93. Alm disso, a Medida Provisria n 495, de 19-7-10, que se converteu na Lei n 12.349, de 15-12-10, introduziu alteraes na Lei n 8.666, ampliando os objetivos da licitao para favorecer a promoo do desenvolvimento; em decorrncia disso, foram alterados os critrios de desempate e previstas medidas que estabeleam margem de preferncia por produtos manufaturados nacionais e servios nacio nais, em mais uma exceo ao princpio da isonomia. A mesma Medida Provisria tambm alterou a Lei n 8.958, de 20-12-94, que disciplina o vnculo das Instituies Federais de Ensino Superior (IFES) e das Instituies Cientficas e Tecnolgicas (ICTs) com as chamadas fundaes de apoio, estabelecendo normas de natureza altamente moralizadora, comentadas nesta nova edio. Em decorrncia dessa alterao, foi bastante alterado e revisto o Captulo 1 1, referente s entidades paraestatais e terceiro setor, especialmente no item que trata das entidades de apoio.

27. XXX Direito Administrativo Di Pierro No Captulo 14, que trata do processo administrativo, entendeu-se conveniente esclarecer melhor o denominado princpio da atipicidade, presente com relao a muitos dos ilcitos administrativos, quando comparado com a tipicidade, que constitui caracterstica inerente ao ilcito penal. Outro captulo bastante alterado foi o relativo aos bens pblicos, o que foi feito com o objetivo no s de atualizar as citaes de legislao, mas principalmente de aperfeio-lo a partir de maior reflexo sobre alguns ternas e de sugestes valiosas feitas pelo ProfessorJuarezFreitas, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Fao um parntesis para dizer que, em inmeras oportunidades, tenho re cebido crticas e sugestes de leitores que muito contribuem para o aperfeioa mento deste livro, que foi engrossando desde a primeira edio, de 1990, corno decorrncia da prpria ampliao do objeto de estudo do direito administrativo. A todos deixo registrada minha imensa gratido. Ainda desta vez e pela terceira edio consecutiva, contei com a colaborao do Professor Fabrcio Motta, Professor Doutor da Universidade Federal de Gois e membro do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas dos Municpios do mesmo Estado. A sua boa vontade, dedicao, competncia e desprendimento, alm de suajuventude, em muito tm contribudo para que este livro permanea jovem.

28. NOTA 23 EDIO Na nota 22 edio, comentei a evoluo pela qual tem passado o direito administrativo, seja pelo surgimento de novos institutos ou reformulao de ins titutos antigos, seja pelas frequentes alteraes legislativas, seja pelo crescimento do papel dajurisprudncia nesse ramo do direito. Neste ano de 2009, em termos de alterao legislativa, ressalta-se a nova lei que rege o mandado de segurana - Lei n 12.016, de 7-8-09 - e as novas Emendas Constitucionais, especialmente a de n 62, de 1 1-11-09, que altera o artigo 100 da Constituio, introduzindo considerveis mudanas no processo de execuo contra a Fazenda Pblica - o chamado processo dos precatrios. Alm disso, a mesma Emenda introduz o artigo 97 no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, prevendo regime especial ao qual ficaro sujeitos Estados, Distrito Federal e Municpios, que estejam em atraso no pagamento dos precatrios. Esse regime especial pode durar at 15 anos ou enquanto no superada a situao de inadimplncia. a terceira Emenda Constitucional que, sob o pretexto de facilitar s entidades pblicas devedoras a regularizao do pagamento dos precatrios em atraso, consagra e oficializa o que j vem sendo chamado, desde longa data, de calote do poder pblico perante os seus credores. As duas Emendas anteriores no alcanaram o seu objetivo. Tenta-se pela terceiravez. um desrespeito ao cidado demonstrado por poderes institucionalizados de que se esperaria a tutela do direito e da moral. uma imoralidade oficializada por meio de Emendas Constituio. As duas alteraes legislativas referentes ao mandado de segurana e ao processo de execuo dos precatrios - so amplamente analisadas e comentadas nesta nova edio. Alm disso, foi feita atualizao, quanto legislao e jurisprudncia, nos Captulos 6 (na parte relativa desapropriao), 8 (sobre contratos) , 9 (que trata de licitaes), 13 (referente a servidores pblicos), 15 (responsabilidade extracontratual do Estado), 17 (controle da Administrao Pblica, especialmente

29. xxxii Direito Administrativo Oi Pietro com atualizao da jurisprudncia e comentrios sobre a nova lei do mandado de segurana e a Emenda Constitucional n 62) e 18 (referente improbidade administrativa) . A preocupao com ajurisprudncia, pouco mencionada at a 2 edio des te livro, encontra justificativa, em primeiro lugar, pelo fenmeno da crescente constitucionalizao do direito administrativo, cujos institutos, em sua grande parte, encontram fundamento na Constituio, como ocorre com os temas da Administrao Pblica direta e indireta, princpios constitucionais, funo social da propriedade, desapropriao, tombamento, bens pblicos, servidores pbli cos, processo administrativo, improbidade administrativa, responsabilidade civil do Estado, controle da Administrao Pblica. Com isto, tem havido ao longo dos anos um acrscimo considervel das matrias submetidas apreciao do Supremo Tribunal Federal, sem falar na mudana de rumos provocada pela re novao parcial do quadro de Ministros. No menos importantes so as decises do Superior Tribunal de Justia, por ultrapassarem o mbito de interesse de cada Estado-membro e produzirem efeitos em mbito nacional, em matrias relevantes do direito administrativo. No h dvida de que ajurisprudncia vem crescendo de importncia com.o fonte do direito administrativo. Mais uma vez, contei com a colaborao, que considero de valor inestimvel, de Fabricio Motta, a quem renovo a minha gratido pela boa vontade, competncia e desprendimento com que vem se dedicando pesquisa da legislao ejurispru dncia nos temas mais relevantes do direito administrativo.

30. ' - NOTA A 22 EDIAO Um longo percurso desde que publicada a primeira edio deste livro, em 1990. A anlise comparativa das vrias edies demonstra a evoluo que o direito administrativo vem experimentando nos ltimos anos, por conta da Reforma do Estado, da globalizao, da mudana de influncias, em especial do sistema da common law e do direito comunitrio europeu. Institutos novos foram surgindo. No mbito das pessoas jurdicas, surgiram as agncias reguladoras, as or ganizaes sociais, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, os consrcios pblicos. O regimejurdico-constitucional do servidor sofreu profundas alteraes, com a previso de normas restritivas em relao ao regime remuneratrio e insti tuio do regime previdencirio de carter contributivo. A responsabilidade do agente pblico ampliou-se com a previso constitucional dos atos de improbidade administrativa, de profcua aplicao. Em matria de contratos e outros tipos de ajustes firmados pelos entes pbli cos, o instituto da concesso de servios pblicos passou por toda uma reformu lao, criaram-se as parcerias pblico-privadas, surgiram os contratos de gesto e os termos de parceria. As medidas de controlejudicial da Administrao Pblica foram enriquecidas com a criao do mandado de injuno, do mandado de segurana coletivo, da ao civil pblica e outras aes coletivas, a que se liga a crescente procura do Poder Judicirio para controle das polticas pblicas. Surgiu a Lei de Processo Administrativo. Novos princpios foram sendo incorporados ao regimejurdico-administrativo, como os da razoabilidade, proporcionalidade, segurana jurdica, proteo confiana, boa-f, reserva do possvel.

31. xxxiv Direito Administrativo Oi Pietro Institutos antigos foram sendo reformulados, como o servio pblico, o prin cpio da supremacia do interesse pblico, a funo normativa da Administrao Pblica, hoje inserida no conceito mais amplo de regulao. Houve uma ampliao do princpio da legalidade, para abarcar princpios e valores, e, paralelamente, maiores restries ao exerccio das competncias discricionrias da Administrao Pblica. Alm disso, o direito administrativo, como outros ramos do direito pblico e privado, no escapou ao fenmeno da hiperconstitucionalizao, j que grande parte dos institutos encontra o seu fundamento na prpria Constituio. As prprias fontes do direito administrativo se ampliaram em decorrncia do crescimento da atividade de regulao e tambm do papel da jurisprudncia, hoje mais fcil de ser acompanhada pelo crescimento dos meios de comunicao e da informtica. Em decorrncia de todas essas inovaes, foi-se formando um novo direito administrativo. Cada nova edio exige intenso trabalho de atualizao, de acompanhamento das mudanas legislativas e jurisprudenciais. At mesmo as fontes doutrinrias citadas tm que ser atualizadas e renovadas para acompanhar o pensamento dos grandes autores, mantendo-se viva a doutrina dos antigos, mas acolhendo-se os ensinamentos enriquecedores dos novos juristas, sempre entusiasmados com as inovaes. um trabalho difcil, para o qual contribuem no s os estudantes, mas os leitores em geral, sempre prontos a apontar falas e apresentar crticas e suges tes. Algumas vezes, preciso procurar ajuda de novos estudiosos, mais afeitos s tcnicas da informtica, para que a atualizao se faa de forma mais adequada, especialmente na pesquisa da legislao e jurisprudncia. Nesta nova edio, contei com a colaborao preciosa de umjovemjurista de Gois, Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas dos Municpios daquele Estado, Professor de Direito Administrativo da Universida de Federal de Gois, Presidente do Instituto de Direito Administrativo de Gois (IDAG), Doutor pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, autor e palestrante na rea do direito administrativo. E, acima de tudo, um grande ami go que, ao saber que estava empenhada em nova atualizao, generosamente se ofereceu para ajudar nas pesquisas, tarefa que cumpriu com muita seriedade e responsabilidade. Trata-se do Fabrcio Motta, a quem dedico esta nova edio, deixando regis trado, de forma indelvel, o meu mais profundo agradecimento. Com sua ajuda, foi feita reviso de toda a legislao mencionada no livro e, especialmente, foi acrescentada meno ajurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia e, em algumas matrias, do Tribunal de Contas da Unio, em

32. Nota 22 Edio XXXV todos os temas em que a mesma vem se alterando ou traando novos rumos a institutos do direito administrativo. Alm de mencionar ajurisprudncia, procurei coment-la, quando isso pare ceu necessrio, seja para registrar concordncia, seja para rejeit-la. No Captulo 3, que trata do regime jurdico-administrativo, foi ampliado o estudo do princpio da publicidade. Foram acrescentados, no item pertinente seguranajurdica, os princpios da proteo confiana e da boa-f, com citao de situaes concretas em que os mesmos tm aplicao. No captulo dos atos administrativos, foi feita anlise mais aprofundada do tema relativo ao parecer proferido por rgos jurdicos, tendo em vista decises do Tribunal de Contas da Unio (que vm responsabilizando os advogados p blicos) e decises do Supremo Tribunal Federal (que estabelecem limites a essa responsabilizao, como no poderia deixar de ocorrer) . Com relao aos entes da administrao indireta, foi levado em considera o e comentado acrdo do Supremo Tribunal Federal, que praticamente cria a figura da pessoa jurdica de direito pblico sem natureza jurdica autrquica (OAB), com a estranha consequncia de reconhecer a ela todos os privilgios dos entes estatais, mas subtraindo-a s restries que se impem s demais entidades dessa natureza e s prprias pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) . Cria-se um regimejurdico-administrativo peculiar a essa entidade, constitudo somente de prerrogativas, quando se sabe que o regime jurdico-administrativo, formado com a instituio do Estado de Direito, se cons titui deprerrogativas (necessrias consecuo do interesse pblico por parte das autoridades) e de restries (indispensveis para proteo dos direitos individuais) . Tambm foi comentada a jurisprudncia divergente que vem surgindo no mbito do Superior Tribunal de Justia, a respeito da revogao, ou no, da prescrio quinquenal prevista no Decreto n 20.910/32 diante dos novos prazos prescricionais previstos no Cdigo Civil, confundindo-se normas que regulam relaes jurdicas especficas do particular com o Poder Pblico com normas que disciplinam relaes dos particulares entre si, como o caso das que tratam de prescrio no Cdigo Civil. Enfim, esta nova edio resulta de mais um empenho da autora em manter a obra atualizada para os que dela se utilizam para seus estudos de direito admi nistrativo.

33. ' - NOTA A 21 EDIAO Nesta edio, como na anterior, no foi inserido captulo novo. Foi apenas feita reviso e atualizao diante de alteraes legislativas e jurisprudenciais em matrias tratadas no livro. O captulo em que foram introduzidas maiores alteraes o que trata da responsabilidade extracontratual do Estado. Embora em edies anteriores j tivesse sido feita meno s alteraes feitas pelo novo Cdigo Civil, entendeu-se conveniente, agora, ampliar um pouco a anlise do tema, tendo em vista o amadu recimento sobre alguns aspectos, decorrente de estudos e de meditao somente possveis com o decurso do tempo. Assim que houve um aprofundamento sobre o conceito de ato antijurdico, para fins de responsabilidade objetiva do Estado. Tambm as causas excludentes e atenuantes da responsabilidade foram objeto de maior aprofundamento, diante do tratamento da matria pelo Cdigo Civil. Alm disso, foi inserido um item especfico para tratar do tema da responsabilidade do Estado por omisso. O captulo pertinente licitao foi objeto de atualizao, para incluir meno s alteraes introduzidas pelas Leis nlll 1 1 .445, de 5-1-07, 1 1 .481, de 31-5-07, 1 1.484, de 3 1-5-07, e 1 1 .488, de 15-6-07, esta ltima estendendo s sociedades cooperativas o mesmo benefcio que a Lei Complementar n 123, de 14-12-06, conferiu s microempresas e empresas de pequeno porte. No captulo que trata dos convnios, foram mencionadas as alteraes in troduzidas pelo Decreto n 6.170, de 25-7-07, que dispe sobre normas relativas s transferncias de recursos Unio mediante convnios e contratos de rateio. Tambm alguns acrscimos foram feitos na seo 1 .8, do primeiro captulo, pertinente s tendncias atuais do direito administrativo. Preferimos, por ora, manter essas novas tendncias em item especfico, em vez de mencion-las nos captulos em que as inovaes esto ocorrendo ou podem vir a ocorrer, porque a maior parte dessas tendncias no foi concretizada no direito brasileiro, j que

34. xxxviii Direito Administrativo Oi Pietro dependem de alteraes legislativas, inclusive de ordem constitucional. So ten dncias importadas do sistema da common law e do direito comunitrio europeu, sem muita preocupao em verificar se elas se adaptam ao ordenamento jurdico brasileiro. No II Congresso Internacional de Direito Administrativo da Cidade do Rio de Janeiro, organizado pelo Instituto Brasileiro de Direito Pblico, em 30 de outubro a 10 de novembro deste ano, Santiago Munhoz Machado, Professor Catedrtico da Universidade Complutense de Madri, relatou as principais inovaes que se est tentando introduzir no direito administrativo, por imposio da Comunidade Euro peia aos pases-membros. Porm, em determinado momento, o professor afirmou que nos cursos de direito administrativo e nos manuais de direito administrativo continua a ser dada a matria nos moldes tradicionais. Por outras palavras, a doutrina no incorporou as inovaes. Pode-se pressupor que a doutrina no as incorporou porque no acredita nelas. Prefiro, por enquanto, seguir igual posicionamento. Estamos em fase de tran sio. Parte da doutrinafora mudanas que nem sempre se justificam no direito brasileiro. o que ocorre em relao pretendida extino do conceito de servio pblico, das clusulas exorbitantes dos contratos administrativos, do princpio da supremacia do interesse pblico. Mas tais conceitos e institutos continuam pre sentes no direito administrativo brasileiro, na lei, doutrina e jurisprudncia. Por isso, mencionam-se, neste livro, as novas tendncias em item parte e mantm-se o corpo do livro sem inseri-las, salvo com relao s que j tenham se concreti zado. Enquanto tais inovaes existirem apenas como ideologia de uma parte da doutrina, elas permanecero em item parte, porque no correspondem ainda realidade do direito brasileiro. Quanto ao mais, na nova edio a autora limita-se a efetuar uma reviso geral, para manter a obra devidamente atualizada.

35. NOTA 20 EDIO Nesta edio no so includos captulos novos, mas apenas revistos, atuali zados e ampliados alguns temas. No captulo sobre terceiro setor, alteram-se os conceitos de organizao social e de organizao da sociedade civil de interesse pblico, ampliando-se os comen trios e incluindo-se a legislao do Estado de So Paulo pertinente ao tema. H breve anlise da nova Lei de Falncias (Lei n 1 1 . 101, de 9-1-05), seja no captulo que trata das empresas pblicas e sociedades de economia mista eexpres samente excludas do mbito de abrangncia da lei), seja no captulo referente concesso de servios pblicos, j que a falncia constitui uma das formas de sua extino. Tambm feita anlise das consequncias do pedido de recuperao judicial da empresa para o contrato de concesso de servio pblico. Sobre a matria de licitao, foi necessrio inserir as alteraes decorrentes da Lei Complementar n 123, de 14-12-06, que, ao instituir o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, estabelece um tratamento di ferenciado s empresas dessa natureza. Tambm foram acrescentados alguns comentrios sobre a smula vinculan te prevista no artigo 103-A da Constituio Federal (introduzido pela Emenda Constitucional n 45/04), tendo em vista a regulamentao da matria pela Lei n 1 1 .417, de 19-12-06. Algumas observaes a esse respeito foram feitas no que se refere ao princpio da hierarquia, aos recursos administrativos, ao controle judicial da Administrao Pblica. Alguns acrscimos foram feitos no captulo referente ao servidor pblico, mais com o objetivo de mencionar algumas alteraes na legislao. Quanto ao mais, na nova edio a autora limita-se a efetuar uma reviso geral, para manter a obra devidamente atualizada.

36. ; NOTA INTRODUTORIA Estudando-se o Direito Administrativo desde o seu nascimento, com o Estado de Direito, at os dias atuais, constata-se a ampliao do seu contedo e as fre quentes mutaes que vem sofrendo, intensificadas, no direito brasileiro, com a entrada em vigor da Constituio de 1988 e, mais recentemente, das Constituies estaduais. Isto se explica, de um lado, pelo sensvel acrscimo das funes assumidas pelo Estado como consequncia das crescentes necessidades coletivas nos mbi tos econmico e social. O conceito de servio pblico ampliou-se para abranger servios sociais, comerciais e industriais antes privativos do particular; o poder de polcia estendeu-se a reas onde antes no se fazia necessrio, como a proteo ao meio ambiente e a defesa do consumidor; a atuao do Estado estendeu-se esfera da atividade econmica de natureza privada. Mas, paralelamente, a nova Constituio trouxe princpios inovadores que refletem o esprito democrtico que norteou a sua elaborao; nota-se a preo cupao em restringir a autonomia administrativa, aumentando o controle dos demais Poderes sobre a Administrao Pblica e inserindo a participao popular na funo fiscalizadora. O Direito Administrativo assume, pois, feio nova. No fcil discorrer sobre ele, porque a fase de aprendizado, de interpretao, de assimilao de novos conceitos e princpios; o momento de elaborao legislativa, doutrinria e jurisprudencial; muita coisa h por fazer. Mas a dificuldade no pode deter ou atemorizar quem exerce a funo de Pro curador do Estado h vinte anos e faz do estudo do direito administrativo objeto de trabalho no dia a dia, na difcil misso de defesa da legalidade administrativa, combinada com o exerccio do Magistrio na mesma rea.

37. xlii Direito Administrativo Di Pietro Vivemos o direito administrativo cotidianamente e acompanhamos a sua cons tante evoluo, facilmente perceptvel pela quantidade de leis e regulamentos que se editam nessa rea, revelando um aspecto de flexibilidade que lhe prprio e inevitvel em face da dinmica dos interesses pblicos que a Administrao deve atender. O livro cuida dos vrios temas do Direito Administrativo, comeando pelo seu conceito, origem e objetivo, passando para o exame da Administrao Pblica em sentido objetivo (servio pblico, poder de polcia, atos e contratos, licitao) e em sentido subjetivo (pessoasjurdicas, rgos e agentes pblicos) para, a seguir, analisar os instrumentos de atuao (processo administrativo e bens pblicos), deixando para a parte final a matria relativa ao controle, j que este incide sobre vrios aspectos da atuao administrativa. A Autora

38. 1 ORIGEM, OBJ ETO E CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRAT IVO 1.1 FORMAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO O Direito Administrativo, como ramo autnomo, nasceu em fins do sculo XVIII e incio do sculo XIX, o que no significa que inexistissem anteriormente normas administrativas, pois onde quer que exista o Estado existem rgos encar regados do exerccio de funes administrativas. O que ocorre que tais normas se enquadravam no jus civile, da mesma forma que nele se inseriam as demais, hoje pertencentes a outros ramos do direito. Alm disso, o que havia eram normas esparsas relativas principalmente ao funcionamento da Administrao Pblica, competncia de seus rgos, aos po deres do Fisco, utilizao, pelo povo, de algumas modalidades de bens pblicos, servido pblica. No se tinha desse ramo do direito uma elaborao baseada em princpios informativos prprios que lhe imprimissem autonomia. A Idade Mdia no encontrou ambiente propcio para o desenvolvimento do Direito Administrativo. Era a poca das monarquias absolutas, em que todo poder pertencia ao soberano; a sua vontade era a lei, a que obedeciam todos os cida dos, justificadamente chamados servos ou vassalos (aqueles que se submetem vontade de outrem) . Nesse perodo, do chamado Estado de Polcia, assinala Merkl (1980:93) que o direito pblico se esgota num nico preceitojurdico, que estabelece um direito ilimitado para administrar, estruturado sobre princpios segundo os quais quod regi placuit lex est, the king can do no wrong, le roi ne peut malfaire. O rei no podia ser submetido aos Tribunais, pois os seus atos se colocavam acima de qualquer ordenamentojurdico. Com base nessa ideia que se formulou a teoria da irresponsabilidade do Estado, que, em alguns sistemas, continuou a ter aplicao mesmo aps as conquistas do Estado Moderno em benefcio dos direitos individuais.

39. 2 Direito Administrativo Di Pietro No havia Tribunais independentes, uma vez que, em uma primeira fase, o prprio rei decidia os conflitos entre particulares e, em fase posterior, as funes judicantes foram delegadas a um conselho, que ficava, no entanto, subordinado ao soberano. No entanto, apontam-se algumas obras de glosadores da Idade Mdia, princi palmente dos sculos XIII e XIV, nas quais se encontra o germe dos atuais direitos constitucional, administrativo e fiscal. Indica-se a obra de Andrea Bonello (1 190 a 1275 d.C.), dedicada ao estudo dos trs ltimos livros do Cdigo Justiniano, que tinham sido deixados de lado, porque dedicados a estruturas fiscais e administra tivas de um imprio que j no existia. Outro texto sobre o qual trabalharam os juristas, na poca, foi o Liber Constitutionis, publicado pelo parlamento de Melfi em 123 1 . No sculo XIV, a obra de Bartolo de Sassoferrato (1313-57) lana as bases da teoria do Estado Moderno (cf. Mario G. Losano, 1979:55) . Mas a formao do Direito Administrativo, como ramo autnomo, teve incio, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito pblico, a partir do momento em que comeou a desenvolver-se -j na fase do Estado Moderno - o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princpio da legalidade (em decorrncia do qual at mesmo os governantes se submetem lei, em especial lei fundamental que a Constituio) e sobre o princpio da separao de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteo dos direitos individuais, no apenas nas relaes entre particulares, mas tambm entre estes e o Estado. Da a afirmao de que o Direito Administrativo nasceu das Revolues que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Mdia. "Constitui disciplina prpria do Estado Moderno, ou melhor, do chamado Estado de Direito, porque s ento se cogitou de normas delimitadoras da organizao do Estado -poder e da sua ao, estabelecendo balizas s prerrogativas dos governantes, nas suas relaes recprocas, e, outrossim, nas relaes com os governados. Na verdade, o Direito Administrativo s se plasmou como disciplina autnoma quando se prescreveu processo jurdico para atuao do Estado-poder, atravs de programas e comportas na realizao das suas funes" (cf. O. A. Bandeira de Mello, 1979, v. 1 :52) . Alguns vo ao ponto de afirmar que o Direito Administrativo produto ex clusivo da situao gerada pela Revoluo Francesa, s existindo nos pases que adotaram os princpios por ela defendidos. Onde no houve a mesma luta que convergiu para a mudana brusca de regime, no existe Direito Administrativo. o que expe Mario G. Losano (1979:68), quando, citando tese defendida, na Frana, por Hauriou, na Sua, por Fleiner, e na Itlia, por Zanobini, afirma que ela "foi reconsolidada pela constatao de que o direito ingls - no tendo sofri do o ntido corte gerado pela Revoluo Francesa entre mundo feudal e mundo burgus - no conhece um Direito Administrativo, tal como no conhece direitos imobilirios (ou reais) encerrados em categorias taxativas determinadas". Com isso, deve concluir-se que "o Direito Administrativo um produto da Europa con-

40. Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo 3 tinental ps-revolucionria, o que impede a generalizao de conceitos para alm destes limites de espao e de tempo. Na realidade, ele apresenta-se como o direito que o Estado burgus utiliza para se defender tanto contra a classe derrubada como contra a que, utilizada como aliada no decurso da revoluo, reprimida depois da tomada do poder". No se afigura verdadeira a tese de que o Direito Administrativo s exista nos sistemas europeus formados com base nos princpios revolucionrios do sculo XVIII. O que verdadeiro o fato de que nem todos os pases tiveram a mesma histria nem estruturaram pela mesma forma o seu poder; em conse quncia, o Direito Administrativo teve origem diversa e desenvolvimento me nor em alguns sistemas, como o anglo-americano. Mesmo dentro dos "direi tos" filiados ao referido sistema europeu existem diferenas que vale a pena assinalar, uma vez que, quanto menos desenvolvido o Direito Administrativo, maior a aplicao do direito privado nas relaes jurdicas de que participa o Estado. Na realidade, o contedo do Direito Administrativo varia no tempo e no espao, conforme o tipo de Estado adotado. No chamado Estado de Polcia, em que a finalidade apenas a de assegurar a ordem pblica, o objeto do Direito Administrativo bem menos amplo, porque menor a interferncia estatal no domnio da atividade privada. O Estado do Bem-estar um Estado mais atuante; ele no se limita a manter a ordem pblica, mas desenvolve inmeras atividades na rea da sade, educao, assistncia e previdncia social, cultura, sempre com o objetivo de promover o bem-estar coletivo. Nesse caso, o Direito Administrativo amplia o seu contedo, porque cresce a mquina estatal e o campo de incidncia da burocracia administrativa. O prprio conceito de servio pblico amplia-se, pois o Estado assume e submete a regime jurdico publicstico atividades antes reservadas aos particulares. Alm disso, a substituio do Estado liberal, baseado na liberdade de iniciativa, pelo Estado-Providncia ampliou, em muito, a atuao estatal no domnio econmico, criando novos instrumentos de ao do poder pblico, quer para disciplinar e fiscalizar a iniciativa privada, com base no poder de polcia do Estado, quer para exercer atividade econmica, diretamente, na qualidade de empresrio. Tambm sob esse aspecto, ampliou-se o contedo do Direito Administrativo, a ponto dej se comear a falar em novo ramo que a partir da vai-se formando - o direito econmico - baseado em normas parcialmente pblicas e parcialmente privadas. Neste captulo, o que se pretende mostrar a contribuio do direito francs, do direito alemo e do direito italiano para a formao do Direito Administrativo como ramo autnomo. A orientao seguida pelos trs "direitos" foi diversa: o primeiro, que praticamente deu origem ao Direito Administrativo, formou, no incio, a chamada escola legalista ou exegtica, porque o estruturou quase intei ramente a partir da interpretao de textos legais, levada a efeito pelos Tribunais Administrativos; o segundo, embora influenciado pelo direito francs, deu os

41. 4 Direito Administrativo Di Pietro primeiros passos no sentido da elaborao cientfica do Direito Administrativo; e o terceiro, seguindo um pouco de cada tendncia - a exegtica e a cientfica - trouxe inegvel contribuio para a elaborao sistemtica do Direito Administrativo. Tambm se far rpida anlise do Direito Administrativo anglo-americano, com o objetivo de demonstrar a diversidade de sua formao e o seu menor de senvolvimento quando comparado com o sistema europeu-continental. No se poderia deixar de dedicar um pargrafo ao Direito Administrativo bra sileiro que, seguindo a orientao dos demais pases da Amrica Latina, adotou o sistema europeu-continental. O captulo se encerrar com um item sobre o objeto e outro sobre o conceito do Direito Administrativo. 1.2 CONTRIBUIO DO DIREITO F RANCS inegvel a contribuio do direito francs para a autonomia do Direito Administrativo. Costuma-se indicar, corno termo inicial do nascimento do Direito Adminis trativo, a Lei de 28 pluvioso do Ano VIII (1800), que organizou juridicamente a Administrao Pblica na Frana. Mas foi graas principalmente elaborao jurisprudencial do Conselho de Estado francs que se construiu o Direito Administrativo. O apego ao princpio da separao de poderes e a desconfiana em relao aos juzes do velho regime serviram de fundamento para a criao, na Frana, da jurisdio administrativa (o contencioso administrativo), ao lado dajurisdi o comum, instituindo-se, dessa forma, o sistema da dualidade de jurisdio. Com efeito, os constituintes franceses ps-revolucionrios deram alcance mais amplo teoria da separao de poderes, entendendo que a soluo dos litgios nos quais a Administrao Pblica parte no pode ser atribuda ao Poder Judi cirio, sob pena de criar-se subordinao de um Poder ao outro. Essa concepo do princpio da separao de poderes traduzia urna viso poltica herdada da experincia do Velho Regime: a desconfiana em relao ao Poder Judicirio, pois a sua resistncia ao poder real e s reformas que ele pretendia promover foi urna das principais causas do imobilismo que acabou por provocar a Revoluo (cf. Georges Vedel, 1964:60) . Tal o fundamento pelo qual se instituiu na Frana o contencioso administrati vo, com apoio no texto do artigo 13 da Lei de 16-24 de agosto de 1 790, em cujos termos "as funes judicirias so distintas e permanecero sempre separadas das funes administrativas. No podero os juzes, sob pena de prevaricao, perturbar de qualquer modo as operaes dos corpos administrativos, nem citar diante de si os administradores por motivo das funes que estes exercem".

42. Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo 5 Essa norma foi confirmada, posteriormente, pelo decreto de 16 frutidor do ano III: "Proibies iterativas feitas aos tribunais de conhecer atos de administrao de qualquer espcie..." (cf. Jos CretellaJnior, Tratado de DireitoAdministrativo, 1969, V. 6:69-71). De incio, a prpria Administrao decidia os seus conflitos com os particu lares, j que o Judicirio no podia faz-lo. Foi a fase do administrador-juiz, em que a Administrao era, ao mesmo tempo,juiz e parte. No entanto, no ano VIII, comea a desenvolver-se urna verdadeirajurisdio administrativa, com a criao do Conselho de Estado, que s passa a exercer funo verdadeiramente jurisdi cional a partir de 1872, quando se tornou independente e suas decises deixaram de submeter-se ao chefe de Estado. Foi pela elaborao pretoriana desse rgo de jurisdio administrativa que se desenvolveram inmeros princpios informativos do Direito Administrativo, incorporados ao regime jurdico de inmeros outros pases. Pode-se dizer que a autonomia do Direito Administrativo, ou seja, a sua posio corno cincia dotada de objeto, mtodo, institutos, princpios e regime jurdico prprios, comeou a conquistar-se a partir do famoso caso Blanco, ocorrido em 1873, e que envolveu urna menina (Agnes Blanco) que, ao atravessar urna rua da cidade francesa de Bordeaux, foi colhida por urna vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo, que transportava matria-prima de um para outro edifcio (cf. Jos Cretella Jnior, 'fratado de Direito Administrativo, 1970, v. 8:22-23) . Naquela oportunidade, o Conselheiro Davi, do Tribunal de Confli tos, proferiu o seu voto, colocando de lado o Cdigo Napoleo e afirmando, pela primeira vez, o equacionamento e a soluo da responsabilidade civil do Estado em termos publicsticos. Relembre-se de que, nessa ocasio, ocorreu choque de competncia entre o Conselho de Estado e a Corte de Cassao. O conflito era de atribuio negativo; suscitado perante o Tribunal de Conflitos - a quem cabia dirimir os conflitos dessa natureza entre ajurisdio comum e a administrativa -, o Conselheiro Davi, entusiasmado com o caso, no s concluiu que o Conselho de Estado era competente para decidir a controvrsia, corno tambm devia faz-lo em termos publicsticos,j que o Estado era parte na relaojurdica. Acentua-se aqui a sada do instituto da responsabilidade do campo do direito civil, corno ento era tratado, para mergulhar no campo do DireitoAdministrativo, onde a relao entre preposto e preponente diversa dessa mesma relao no campo do Direito Civil. Embora a deciso apenas confirmasse, quanto competncia da jurisdio administrativa, jurisprudncia anterior do Conselho de Estado, adotada nos casos Rotschild (1855) e Dekeister (1862), ela inovava em dois pontos: quando defi nia a competncia da jurisdio administrativa pelo critrio do servio pblico (responsabilidade por danos decorrentes do servio pblico) e quando resolvia

43. 6 Direito Administrativo Di Pietro a questo com base em princpios autnomos, distintos daqueles adotados pelo Cdigo Civil para as relaes entre particulares. A partir de ento, inegvel foi a contribuio do Conselho de Estado francs para a elaborao de princpios informativos do Direito Administrativo. "Em 1945, o Conselho de Estado francs invocou, pela primeira vez de modo expresso, os princpios de direito aplicveis, mesmo na ausncia de textos legais, s relaes entre Administrao-indivduo, Administrao-funcionrio ou entre rgos admi nistrativos. E a partir de ento expediu-se naquele tribunal essa diretriz, atribuin do-se aos princpios fora de lei quanto aos atos administrativos gerais e especiais. Em virtude do surgimento de regulamentos autnomos previstos na Constituio francesa de 1958 e dotados da mesma fora de lei, o Conselho de Estado passou a conferir, aos princpios gerais, valor constitucional, com base no prembulo da referida Constituio" (cf. Odete Medauar, O Estado de S. Paulo, 24-4-86, p. 42) . Georges Vedel (1964:53) ressalta o fato de que o Direito Administrativo francs , em grande parte, no legislativo, porque formulado pelo juiz. Diz ele que, nesse ramo do Direito, o repdio ao Cdigo Civil e ao direito privado e a imensido de lacunas legislativas levaram o juiz a fazer verdadeiramente o direi to. A funo do juiz administrativo no era s a de interpretar o direito positivo, como o fazia ojuiz comum, mas tambm preencher, por suas decises, as lacunas da lei. Da a contribuio do Conselho de Estado para a elaborao de princpios informativos do Direito Administrativo, ainda hoje vigentes em vrios sistemas: o da responsabilidade civil da Administrao, o da alterao unilateral dos contratos administrativos, os concernentes ao regime jurdico especial dos bens do domnio pblico, a teoria da nulidade dos atos administrativos. Afora a contribuio do Conselho de Estado, que no se limitou s origens do Direito Administrativo, pois se perpetuou nas sucessivas interpretaes de leis e regulamentos administrativos, mediante princpios publicsticos, o direito francs tambm se coloca entre os pioneiros no campo da elaborao doutrinria do Direito Administrativo. verdade que se indica como primeira obra, nessa matria, os Principii fondamentali di diritto amministrativo, de Giandomenico Romagnosi, publicada na Itlia em 1814; porm, logo a seguir, surgem, na Frana, as obras de Macarel (lements dejurisprudence administrative, 1818) e De Cormenin (Questions de droit administratif, 1822) . Costuma-se criticar essas primeiras obras pelo fato de que se limitaram a comentar textos legais e decises jurisprudenciais. Assim foram as obras de Macarel, Cormenin e De Gerando. No entanto, so ainda do Direito Administrativo francs as primeiras obras que trataram dos temas do Direito Administrativo como categoria prpria, constituda por princpios autnomos; o caso do Cours de droit administratif, de Ducroq, das Confrences sur le Droit, de Aucoc, e do Trait sur lajuridiction administrative, de Laferriere. Tambm foi o direito francs o primeiro a colocar o Direito Administrativo como matria de ensino universitrio. Em 1819, muito antes, portanto, do referido

44. Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo 7 caso Blanco, foi inaugurada na Faculdade de Direito de Paris a cadeira de Direito Administrativo, ministrada pelo Baro de Gerando, que publica o seu Programe du Cours de Droit Public PositifAdministratif la Facult de Droit de Paris, no qual expe os princpios gerais da Cincia da Administrao, distinta do Direito Administrativo Positivo. Em 1829, ele publica as Institutes du DroitAdministratif Franais, nas quais sistematiza a exposio de mais de 80.000 dispositivos legais e regulamentares (cf. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, 2007:78) . O Direito Administrativo francs formou-se como disciplina normativa referida a um sujeito - a Administrao Pblica, ou, nas palavras de Andr Hauriou (RDA 1:465), il reste une discipline interieure un groupe. Ele se elaborou com base em determinados conceitos, como o de servio pblico, de autoridade, de Poder P blico, de especialidade dejurisdio, nenhum deles inspirado no direito privado. Segundo Vedel (1964:57), quatro princpios essenciais informam o Direito Admi nistrativo francs: o da separao das autoridades administrativa ejudiciria, que determina as matrias para as quais os tribunaisjudiciais so incompetentes; o das decises executrias, que reconhece Administrao a prerrogativa de emitir unilateralmente atos jurdicos que criam obrigaes para o particular, indepen dentemente de sua concordncia; o da legalidade, que obriga a Administrao a respeitar a lei; e o da responsabilidade do poder pblico, em virtude do qual as pessoas pblicas devem reparar os danos causados aos particulares. Tendo o Direito Administrativo francs nascido como o direito concernente a um sujeito - Administrao Pblica -, natural que se entendesse que sua orga nizao, seus direitos, prerrogativas e obrigaes fossem regulados por normas prprias, diversas daquelas que disciplinam as relaes particulares. Da a razo pela qual muitos autores viram o Direito Administrativo como "o conjunto das derrogaes que as leis trariam aplicao do direito privado no que concerne via administrativa. Ele sempre foi apresentado como um corpo de regras global mente autnomo, repudiando em bloco o direito privado" (cf. Vedel, 1964:47) . Foi o que fez o Conselheiro Davi, no caso Blanco, onde ele afirma que "a respon sabilidade que pode incumbir ao Estado para os danos causados aos particulares por fato das pessoas que ele emprega no servio pblico no pode ser regida por princpios que so estabelecidos pelo Cdigo Civil para as relaes de particular a particular. .." (cf. Vedel, 1964:48) . A mesma rejeio s normas do Direito Civil, que se verifica em relao ao tema da responsabilidade, repete-se tambm em relao aos contratos administrativos, aos bens pblicos, s fundaes pblicas. Vale dizer que se procura solucionar, com normas e princpios do Direito Administrativo, todas as questes em que a Administrao parte. Evidentemente, a autonomia nunca foi total. Jean Waline (apud Vedel, 1964:48) "mostra que as hipteses nas quais ojuiz administrativo aplica aos litgios que lhe so submetidos regras emprestadas ao Cdigo e leis de direito privado so muito

45. 8 Direito Administrativo Di Pietro mais numerosas do que se supe geralmente, de tal sorte que a apresentao tra dicional que nisso v 'excees' autonomia do direito administrativo repudiando 'em bloco' o direito privado torna-se muito contestvel". Vedel (1964:48), que aceita essa concluso, afirma que "o que permanece ver dadeiro da tese clssica que, ao contrrio dojuizjudicirio, ojuiz administrativo senhor de decidir se os Cdigos e as leis de direito privado se aplicam a tal ou tal matria dependente de sua competncia. Conforme os casos, ele prprio forjar as regras aplicveis ou considerar intil a derrogao das regras do direito privado". 1.3 DIRE ITO ADMINISTRATIVO ALEMO Enquanto na Frana o Direito Administrativo surgiu aps a revoluo, que rompeu inteiramente com o sistema anterior, na Alemanha no houve a mesma ruptura, pois resultou, esse ramo do direito, de longa evoluo, no processada pela mesma forma nos diferentes Estados. L, a transformao "no se desenro lou segundo um ritmo uniforme nos diferentes Estados alemes, e em nenhuma parte o velho direito foi em um dado momento totalmente eliminado para ser substitudo por um direito novo; constata-se, em cada perodo, a subsistncia de reminiscncias jurdicas de concepes passadas. Mas em cada um desses pero dos, a situao do poder pblico em relao aos sujeitos e em relao ao direito determinada por uma concepo nova, que se afasta das tendncias anteriores" (cf. Fritz Fleiner, 1933:25) . Na Idade Mdia, a proteo jurdica para a autoridade e para o particular era a mesma, sujeitando-se, um e outro, s instncias jurisdicionais dos tribunais, cabendo, no entanto, ao prncipe um direito eminente (jus eminens), composto por uma srie de prerrogativas e poderes que ele devia exercer no interesse da coletividade. Em uma segunda fase, aps a Reforma, ampliou-se o poder do prncipe; constitui-se o chamadojus politiae (direito de polcia), que, partindo da ideia de podersobre avida religiosa e espiritual do povo, concentrou em mos dos prncipes poderes de interferir na vida privada dos cidados, sob o pretexto de alcanar a segurana e o bem-estar coletivo; houve, nesse perodo, uma separao entre a polcia e a justia; o prncipe podia baixar regras de polcia, relativas Administrao, e normas relativas justia; estas ltimas ficavam fora de sua ao e s podiam ser aplicadas pelos juzes; as outras eram aplicadas pelo prncipe e seus funcionrios, que agiam exclusivamente sob normas dele emanadas e sem assegurar aos indivduos apelo aos tribunais. Para combater esse poder absoluto do prncipe, elaborou-se a teoria do fisco, em consonncia com a qual o patrimnio pblico no pertence ao prncipe nem ao Estado, mas ao Fisco, que teria personalidade de direito privado, diversa da personalidade do Estado, associao poltica, pessoa jurdica de direito pblico, com poderes de mando, de imprio; o primeiro submetia-se ao direito privado

46. Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo 9 e, em consequncia, aos tribunais; o segundo regia-se por normas editadas pelo prncipe, fora da apreciao dos tribunais. Com isto, muitas das relaesjurdicas em que aAdm

direito administrativo maria sylvia zanella di pietro - 27ª edição (2014)

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