Das burocracias à publicização A arquitetura Bresser

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RAE Light: o senhor sempre manifestoucarinho e apreço pela Fundação GetúlioVargas. Gostaríamos de saber um poucodessa história. Como é esse namoro?

Bresser: Namoro não, isso é casamento.E casamento velho: desde abril de 19591Eu tinha feito a faculdade de direito e de-cidi que queria ser economista. Não esta-va disposto a fazer uma faculdade de eco-nomia na época. Através de meu irmão,aluno da segunda turma de graduação daEAESP/FGY, fiquei sabendo da possibi-lidade de prestar um concurso. Uma vezaprovado, ficaria um ano no Brasil, como

alto nível. A burocracia pública brasileiraé extremamente desorganizada, desestru-turada. Na verdade você não tem uma bu-rocracia estatal brasileira, você tem buro-cracias, no plural, como a burocracia dosdiplomatas, que é a mais antiga, a burocra-cia jurídica, formada por promotores, ad-vogados, procuradores e juristas e outrasque podemos citar como burocracias bemorganizadas. Uma que é razoável é a daReceita, que reúne os fiscais do impostode renda e fiscais do INSS. Fora disso,praticamente não há nada. Uma carreirade administrador público geral não existe.Esses cargos são ocupados ou pelos que

mencionei ou pelo pes-soal da burocracia dasestatais. Aí vem a bu-rocracia do BancoCentral, do Banco doBrasil, do SERPRO(Serviço Federal deProcessamento de Da-dos) e de outras empre-sas que fornecem fun-cionários ao GovernoFederal. Há empresas,como a PETROBRÁS,

por exemplo, que fornecem poucos funci-onários, isto é, retêm seus profissionais,oque é bom. Por isso é muito importante quese organize uma carreira de administraçãopública aqui no Brasil. Foi o que tentei tà-zer na secretaria do Governo Montara em1986, junto ao Yoshiaki Nakano, e é o quevou tentar fazer no Ministério da Adminis-tração. Acho importante ressaltar que aidéia de troca de favores ou nomeações porinteresses políticos é falsa. Isso acabou devez na Constituição de 1988, que estabele-ceu a exigência de concurso público emtodos os níveis da administração, inclusivenas empresas estatais. Hoje é impossívelvocê colocar alguém na administração pú-blica sem concurso, a não ser para os car-gos ditos de confiança, o que é normal. Docontrário, não existe mais sistema de em-preguismo.

assistente dos professores da MichiganState University que estavam aqui, e umano e meio com uma bolsa nos EstadosUnidos: um ano para fazer o mestrado, naMichigan State e seis meses na Harvard.Prestei esse concurso e depois disso nun-ca mais saí da Escola. Nestes trinta e seisanos dei aula todos os anos, exceto um anoe meio, quando estive fora, e em 1987,quando estive no Ministério da Fazenda.Atualmente eu dou meia aula ou um terçode aula, mas estou dando aula.

RAE Light: Quando assumiu a Pasta daAdministração, a imprensa veiculou comouma de suas principais preocupações aformação de quadros melhor qualificadosna burocracia estatal. Como pretende es-timular o preenchimento destes cargos,considerando o risco da ingerência dospartidos políticos e os compromissos as-sumidos em campanhas?

Bresser: Uma coisa que caracteriza a bu-rocracia brasileira é que ela não tem umquadro de administradores profissionais de

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RAE Llght: Parece que os próprios funcio-nários acabaram encontrando uma formade resistência a esta questão: eles se politi-zaram e ingressaram nos partidos, conse-guindo, a partir daí, fazer suas nomeações.

Bresser: Nomeações não. Você tem todarazão quando diz que os próprios funcio-nários se politizaram. A Constituição tam-bém garantiu aos funcionários o direito desindicalização e o direito de greve. Sempreachei muito estranho para o funcionário pú-blico strictu sensu o direito de sindicaliza-ção e o direito de greve. O que é o funcioná-rio strictu sensu? É o funcionário públicodas carreiras especificas de Estado, isto é,juízes, promotores, delegados e fiscais querealizam as funções específicas e exclusi-vas do Estado como manter a ordem públi-ca, assegurar a justiça., garantir os contratos,defender o pais, no caso do Exército. Essaspessoas não devem ter o direito de greve edevem ter estabilidade ou uma condiçãodentro da sociedade diferente, porque sãoportadoras do poder do Estado, garantem aordem, a justiça e a segurança do país. Nes-sascondições elas próprias precisam ser pro-tegidas. Isso não tem nada a ver com umaquantidade enorme de outros funcionáriospúblicos que exercem funções técnicas oumeramente administrativas ou ainda os mé-dicos e educadores, por exemplo. Todas es-sas funções existem tanto no Estado, 00-vemo, quanto existem no setor privado e noterceiro setor - pú bl ico não-estatal- casoda Fundação Getúlio Vargas. Para estes,tudo bem que houvesse sindicalização, di-reito de greve, mas também não deve haverestabilidade. Estes funcionários devem sertratados como O são no setor privado ou nosetor público não-estatal. A Constituição de1988 cometeu o erro gravíssimo de não per-ceber que existia o setor estatal e o resto.Reduziu todos ao regime de servidor esta-tutário. Hoje um faxineiro e um professoruniversitário são tratados igualmente a umjuiz e ao militar e são pessoas que existemno setor privado e que, portanto, devem tertratamento completamente diferente.

RAE Light: Como contornar este problema?

Bresser: Nós estamos fazendo agora aemenda constitucional que termina coma idéia de regime jurídico único, isto é,permite que você volte a Lerno Estadomais de um regime jurídico. Permite quevocê também possa ter celetistas ou quevocê possa inventar um outro regimejurídico que não é exatamente o celetis-

ta, mas não é também o do funcionáriopúblico strictu sensu.

RAE Light: Existem resistências a essaidéia?

Bresser: Claro! A resistência vem doschamados estatizantes. O estatizante, noseu limite, é bem capaz de pensar, é ridí-culo, mas ele é bem capaz de pensar quetudo deve ser Estado e todos os funcioná-rios devem ser tratados igualmente. É ima-ginar que a sociedade brasileira virasseama imensa burocracia estatal, todos sobo regimento único do funcionalismo pú-blico, ou pelo menos quem está dentro doEstado deveria ter esse tratamento, o quenão faz sentido. Essa visão é uma visãoantiquada que nem os soviéticos tiveram.O Estado tem funções sociais e econômi-cas muito importantes, mas estas funçõesele só realiza através de diretrizes, ele nãorealiza diretamente. Não é ele que devefazer diretamente saúde, educação, desen-volvimento econômico e tecnológico.Quem deve fazer é o setor privado ou oterceiro setor. Acho que, por exemplo,educação, saúde e cultura são atividadestípicas do terceiro setor: setor público não-estatal. São atividades sem fins lucrativose que não dependem do Estado, emhora eletenha um papel nisso, que é essencialmen-te o de estabelecer as diretrizes. O Ministé-rio da Educação, o Ministério da Saúde e oMinistério da Cultura continuam sendomuito necessários. Você precisa de um pe-queno grupo de funcionários públicos paraadministrar esses ministérios. Não vejo ne-cessidade de considerar também como fun-cionários públicos os professores das uni-versidades, os funcionários de museus e osmédicos dos hospitais públicos.

RAE Light: E a quem permaneceria asse-gurada a estabilidade de emprego nosmoldes atuais')

Bresser: O problema não é proteger o fun-cionário. É proteger o Estado. Para issonão haveria estabilidade total, mas simindenização e direito de justificativa. Nocaso das demissões por excesso de qua-dro haveria um critério objetivo, porexemplo, os últimos que foram admitidos,

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para que não hajam fatores políticos. Alenda que existe é que se você tiver umregime próximo ao da iniciativa privada,W11 novo governante pode, ao assumir, de-mitir todo mundo. Na prática isso aconte-ceu no passado, quando o Brasil era umpaís subdesenvolvido e a administraçãopública muito pequena. Hoje isso nãopode acontecer mais devido à própria es-trutura do Estado brasileiro. Em 1983 hou-ve a grande transição do regime autoritá-rio para o regime democrático nas esferas

estaduais. Na época não houve demissõesem massa, nem sequer houve demissões.Em 1985 foi a transição em nível federale também não houve demissões porque aidéia de demissão por critérios políticos étão retrógrada e escandalosa que você nãoprecisa pôr na Constituição. A própriasociedade impede isso. O que é precisocombater é a ineficiência e os maus servi-ços prestados por funcionários que resol-vem encostar o corpo. Não basta acabarcom a estabilidade. A reforma adminis-

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trativa no Brasil passa por muitos outrospontos. Estou dando ênfase ao problemada estabilidade porque exige uma refor-ma constitucional. O que foi interessanteé que este tema não estava na agenda dareforma, Coloquei o tema da administra-ção pública na agenda do país. No come-ço houve reação, mas depois as pessoascomeçaram a me escutar e comecei a terespaço na televisão, jornal e a coisa co-meçou a fazer sentido. Surgiram os pri-meiros apoios da sociedade, do Parlamen-to, dos prefeitos e governadores porqueesta reforma interessa totalmente a eles.

RAE Light: A criação de fundações de di-reito privado está entre suas propostas?

Bresser: Além da mudança da Constitui-ção, que propõe acabar o regime jurídicoúnico e flexibilizar a estabilidade para es-tes funcionários que não são típicos doEstado, para que eu possa demiti-los, exis-te a idéia de desenvolver um programa de"publicização ". Como há o programa deprivatização eu inventei a palavra "publi-cização", que seria a transformação deórgãos da área social do Estado em órgãospúblicos, sem fins lucrativos, mas não-es-tatais. Estou chamando de organizaçãosocial. A Fundação Getúlio Vargas pode-ria ser enquadrada nisso se ela seguissetodas as demais normas que a legislaçãoestabelecesse. Esta instituição, tendo umaautorização legislativa, poderia celebrarcontratos junto ao Poder Executivo. Essaé a idéia geral, mas dentro dessa idéiageral há uma idéia específica. No EstadoGoverno Federal, mas também nas esfe-ras estaduais e municipais, temos muitasentidades que são hoje puramente estatais,mas que poderiam ser transformadas empúblicas não-estatais. Poderia se fazer umprograma de "publicização" que seria atransformação destas entidades em orga-nizações sociais. Seriam totalmente autô-nomas. Haveria uma grande vantagempara os seus participantes, além do públi-co ser melhor servido. Hoje você tem fun-.cionários públicos muito desinteressados,pessoas que estão lá ciscando o poder pú-blico. A organização social recebe dinhei-ro do Governo mas também recebe dinhei-ro da sociedade através de taxas, doações,

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Bresser: Sim. Vamos imaginar que umauniversidade se transforme em organiza-ção social, de direito privado, amplamen-te autônoma. Inicialmente teria 95% desuas verbas pagas pelo orçamento do Es-tado e à medida que o tempo passe esperoque esta porcenta- r-~--__-~""'L----------------gem diminua porquea universidade rece-beria verbas da soci-edade. Mas ela con-tinuaria recebendodinheiro do Gover-no Federal e portan-to teria um contratode gestão. Além dis-so, estaria obrigadaa certas normas. OTribunal de Contas da União tem obriga-ção de fiscalizar a aplicação de seus re-cursos, mas de qualquer forma a institui-ção seria muito mais autônoma, flexível eeficiente. Já existem experiências destetipo como O Hospital Sara Kubitschek, quetem um defeito porque não recebe recur-sos privados. Uma entidade também pró-

prestação de serviços, como fazemos naFundação Getúlio Vargas. Passa a haverum grande interesse da instituição em ser-vir bem a sociedade e a sociedade recom-pensa a quem serve bem, pagando peloserviço e fazendo doações.

RAE Light: Já houve uma experiência se-melhante com hospitais beneméritos einstituições de caridade ...

Bresser: O que existe é a declaração deentidades de utilidade pública. Há umacerta relação, mas a declaração de orga-nização social é mais. A declaração deutilidade pública é feita pelo Poder Exe-cutivo e dá direito à isenção de impostos.A declaração de organização social exigea aprovação do Legislativo e dá direito àinstituição de aparecer diretamente no or-çamento. Hoje as entidades ditas públicasnão aparecem diretamente no orçamento.Elas aparecem através do Ministério e deuma verba geral do Governo.

RAE Light: Isso pressupõe um Estadoauditor?

xima deste modelo é o Hospital das Clini-cas de Porto Alegre. Aqui em São Pauloexiste a Fundação Padre Anchieta que étipicamente o que proponho. Esta idéiaé preciso não só desenvolvê-la, masregulamentá-la bem.

RAE Light: Como seria a gestão destasinstituições?

Bresser: A idéia é que essas instituiçõesteriam sempre um Conselho. Quando ainstituição fosse de âmbito federal teriapelo menos 33 membros, quando de âm-bito estadual 21 e municipal 9. Um terço,no máximo, seria de representantes doGoverno; o restante seria de representan-tes da sociedade, entre pessoas ilustres erespeitáveis. Este Conselho escolheria adiretoria, estabeleceria as diretrizes ge-rais sobre o orçamento e investimentos dainstituição. No caso de uma instituiçãouniversitária, por exemplo, o Conselhonão terá nada a ver com a parte acadêmi-ca da instituição; se for wna instituiçãomédica ele não terá nada a ver com asquestões médicas. Será um Conselho deGestão. Na estrutura que proponho, 20%do Conselho será de ocupantes corporati-vos que são os funcionários. Eu acho quenão devia ser mais que 10%. Os funcio-nários serão minoria no Conselho que es-colhe a diretoria e dá as diretrizes maisgerais da instituição. Na verdade, os pro-

fessores, os médicos e os funcionários demaneira geral serão os proprietários des-tas instituições. É como acontece na Fun-dação Getúlio Vargas. Nós sabemos quese a Fundação tiver um déficit os prej udi-cados seremos nós. Temos que ter estaconsciência ao fazer reivindicações sala-riais. Devemos estar cientes de que não

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tem nenhuma "viúva que pague". Em Bra-sília este é um termo muito popular; temgente que diz "a viúva paga"; a viúva é oEstado. No início pensava-se que a Fun-dação Getúlio Vargas era uma empresaestatal, mas quando houve uma grande cri-se <4 Fundação, no início dos anos 80,percebemos que ou nós contávamos comnossos próprios recursos e uma ajuda li-mitada do Estado, ou estaríamos perdidos.É isso que fazem todas as universidadesamericanas; é isso que fazem todos osmuseus americanos. Hoje você vai a umainstituição como o Metropolitan Museurn,em Nova Iorque, e você se depara com umainstituição vibrante onde diretoria e funcio-nários estão a todo vapor. Por quê? Porqueestão servindo à sociedade, mas, ao mesmotempo, provendo os recursos para a sobre-vivência da instituição. Vá a um museu bra-sileiro. Está tudo morto! Eu me lembro deum museu que tentei visitar num domingoe o encontreifechadoporque o fimcionáriopú-blico não trabalhava no domingo!

RAE Light: Os baixos salários muitas ve-zes são citados como justificativa pela ine-ficiência da administração pública brasilei-ra. A reforma administrativa passa pela ques-tão salarial a ponto de pensarmos em algomais próximo aos níveis do setor privado?

Bresser: Não, equiparação nunca existe.O padrão do salário do setor público bra-sileiro é o de que nos níveis mais baixossão mais altos que no setor privado e nosníveis mais altos os salários são mais bai-xos do que no setor privado. Imagino queum executivo bem-sucedido no setor pri-vado pode vir a ficar rico; no setor públi-co não. E ele não chega a ficar rico, masele pode ter uma vida de classe média per-feitamente digna. Isso já é possível paraalgumas carreiras do funcionalismo públi-co, como as que citei anteriormente: di-plomatas, fiscais etc. É sempre bom lem-brar que o administrador público tem umagrande vantagem. A atividade dele é per-manentemente uma atividade de atenderao interesse comum, o que é extremamentegratificante. O administrador privado estádefendendo os interesses específicos deuma empresa. dos acionistas daquela em-presa. Através do mercado e do princípio

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defendido por Adam Smith, de que se cadaum defender o seu próprio interesse, ointeresse comum será defendido, é que vocêestará defendendo os interesses da socie-dade como um todo. Portanto, trata-se deuma forma indireta de contribuir para otodo. No setor público você está diretamen-te defendendo o interesse da sociedade, oque é muito agradável e gratificante e porisso o salário deve ser um pouco menor.

RAE Light: Que mudanças seriam impor-tantes nos currículos dos cursos de gra-duação e pós-graduação para se adequarà nova cultura de administração pública?

Bresser: Falei muito rapidamente queminha idéia é formar uma classe de admi-nistrador público geral. Para desenvolveresta carreira só poderiam ser gestore-squem tivesse o curso de pós-graduação,não exclusivamente em administraçãopública. Poderia ser em administração deempresas, economia, direito. A idéia tam-bém é que, nos concursos para gestores,mais ou menos 50% das vagas fossem re-servadas a quem já tem pós-graduação eos outros 50% para graduados, que se ins-crevem e, uma vez aceitos, ingressam noscursos de pós-graduação da ANPAD (As-sociação Nacional de Programas de Pós-Graduação). O concurso público estariaaberto a todas as pessoas que tivessem umcurso de graduação, prestassem o exameda ANPAD e fizessem, no prazo de doisanos, o seu mestrado. No dia que recebero diploma estará automaticamente empos-sado na carreira. Com isso haverá umenorme desenvolvimento dos cursos deadministração pública e teremos uma ex-celente formação de gestor público. Es-tou inclusive propondo à Fundação Getú-lio Vargas que desenvolva em Brasíl ia umcurso de pós-graduação em administraçãopública. Quanto ao conteúdo, acho que ocurso de graduação da FGV, que foi re-formulado não faz muitos anos, e eu par-ticipei desta reformulação, é muito bom.O que é importante nesse processo é quecada universidade seja um pouco diferen-te. Não queremos administradores públi-cos-padrão. Depois, pode-se fazer, paraaqueles que tiverem terminado o mestra-do, um curso de quatro meses típico da

ARQUITETURA "BRESSER"

administração pública federal, com todasas regulamentações.

RA E Light: Na sua visão, por que as pes-soas que hoje saem dos cursos de gradua-ção em administração pública da GV nãovão para a administração pública?

Bresser: Porque o currículo do curso deadministração pública da GV é muito se-melhante em conteúdo e qualidade ao deadministração de empresas e por esta ra-zão é muito bom. Por ser um curso muitobom, os jovens que saem de lá têm me-lhores oportunidades na administraçãoprivada. Na administração pública brasi-leira não existe carreira e oportunidadespara administradores públicos competen-tes, a não ser naquelas carreiras laterais.No momento em que nós tivermos esteconcurso para administradores públicos dealto nível eu imagino que muitos alunosegressos da GV vão se inscrever nos con-cursos da ANPAD, vão ser selecionadosporque são bons e nós teremos um canalpara aproveitar este pessoal.

RAE Light: Como está formada sua equi-pe de trabalho no Ministério da Adminis-tração?

Bresser: Minha equipe é formada por umasecretária executiva e uma secretária parareforma do Estado, ambas ex-alunas depós-graduação em administração pública.Há outras pessoas, como a Regina Pache-co, que é coordenadora de pós-graduaçãode administração pública da Escola, queestou levando para a ENAP (Escola Na-cional de Administração Pública). A GVestá lá.

RAE Light: Há planos de colocar toda asua vivência e experiência de governo emlivro?

Bresser: Tenho um depoimento que fiz naépoca do Ministério da Fazenda. As pes-soas que o lêem acham muito interessan-te. Estou terminando agora um livro eminglês sobre Economia e Sociedade Bra-sileira. +

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