Controladoria-Geral da União

Revista da CGU

Brasília, DFOutubro/2007

JJoorrggee HHaaggeeMinistro-Chefe da Controladoria-Geral da União

LLuuiizz NNaavvaarrrroo ddee BBrriittttoo FFiillhhooSecretário-Executivo da Controladoria-Geral da União

VVaallddiirr AAggaappiittoo TTeeiixxeeiirraaSecretário Federal de Controle Interno

EElliiaannaa PPiinnttooOuvidora-Geral da União

MMaarrcceelloo NNeevveess ddaa RRoocchhaaCorregedor-Geral da União

MMaarrcceelloo SSttooppaannoovvsskkii RRiibbeeiirrooSecretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas

A Revista da CGU é editada pela Controladoria-Geral da União

Tiragem: 1.500 exemplaresPeriodicidade: semestralDistribuição gratuita

Permitida a reprodução parcial ou total desta obra desde que citada a fonte. O conteúdo e a opinião dos artigos assinados não são de responsabilidade da CGU, mas sim de seus respectivos autores.

Projeto gráfico, diagramação e arte: Via Brasília

Revista da CGU./ Presidência da República, Controladoria-Geralda União. - Ano II, nº 2, Outubro/2007. Brasília: CGU, 2007.

102 p. Coletânea de artigos.

1.Auditoria pública. I. Controladoria-Geral da União.

CDD 352.17ISSN 1981- 674X

Sumário

AApprreesseennttaaççããoo .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..55

EEddiittoorriiaall .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..77

AArrttiiggooss .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..99

Democracia, ética e corrupçãoLuís de Sousa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

O direito administrativo disciplinar como instrumento de combate à corrupção Cristine Köhler Ganzenmüller e Kleber Alexandre Balsanelli . . . . . . . . . . . . . .26

A Controladoria-Geral da União e a publicação dos relatórios de auditoria de gestão das Empresas Estatais à luz da transparência pública Giordano da Silva Rossetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

Perspectivas para a auditoria de tecnologia da informação no âmbito da CGUAndré Luiz Monteiro da Rocha, Eliane Barcaro, Maíra Hanashiro, Rogério Vieira dos Reis, Viviane André Antunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

Os Princípios Contábeis da Oportunidade e da Competência e o Artigo 35 da Lei n° 4.320/1964 Paulo Roberto de Araujo Ramos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70

LLeeggiissllaaççããoo .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..8833

Atos normativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84

Legislação em destaque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86

JJuurriisspprruuddêênncciiaa .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..9933

Julgados recentes do TCU – Acórdãos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94

Julgados recentes de tribunais – Acórdãos . . . . . . . . . . . . . . .99

A corrupção existe praticamente desde o surgimento da sociedadeorganizada e é uma realidade que afeta negativamente, tanto nos paísesdesenvolvidos como nos países em desenvolvimento, a efetividade das políticaspúblicas e o crescimento econômico.

Por esse motivo, a luta sistemática contra a corrupção e o rigor no controledos gastos públicos, para a constatação da aplicação correta desses recursos,são dois objetivos perseguidos com firmeza pelo governo brasileiro. Essetrabalho é orientado pela ação articulada e intercomplementar entre diversosorganismos do Estado e pelo incentivo à participação da sociedade no controlesobre a aplicação dos recursos públicos.

Neste sentido, a Controladoria-Geral da União (CGU), que tem a missão dedefender o patrimônio público e combater os desvios e o mal uso dos recursospúblicos federais, vem desenvolvendo diversas ações para estimular aparticipação da sociedade no controle da corrupção. No intuito de fomentar aprodução de conhecimento na área de prevenção e combate à corrupção eincentivar a publicação de trabalhos acadêmicos sobre o tema, foi criada, emdezembro de 2006, a Revista da CGU.

A Revista da CGU é uma publicação técnico-científica que tem por objetivodivulgar trabalhos inéditos, produzidos por servidores da Controladoria-Geralda União e por pesquisadores, estudantes e profissionais, sobre temas relativosàs atividades de auditoria, fiscalização, ouvidoria, correição e prevenção dacorrupção. Além dos artigos científicos, o leitor encontra doutrinaespecializada e seções de legislação e jurisprudência sobre as áreas de interesseda Revista.

Com a publicação deste periódico, a CGU espera que as experiências evisões diversas sobre o fenômeno da corrupção possam contribuir para aadoção de soluções que gerem o aperfeiçoamento da atividade regulatória ea melhoria dos serviços públicos oferecidos à sociedade.

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Apresentação

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Editorial

A partir da década de 90, temas como transparência pública, ética,combate à corrupção e controle dos gastos públicos passaram a fazer partedas discussões de agentes públicos e cidadãos interessados em compreendermelhor esses assuntos. Para estimular e contribuir com o aprofundamento dosestudos sobre tais temas, a Controladoria-Geral da União (CGU) anuncia apublicação de mais uma edição da Revista da CGU.

Nesta segunda edição, serão apresentados artigos que analisam ecomparam alternativas para os atuais modelos de controle da corrupção. Oartigo "O Direito Administrativo Disciplinar como instrumento de combate àcorrupção" descreve o fortalecimento da função de corregedoria naControladoria-Geral da União e reflete sobre a importância de se pensar oDireito Disciplinar como um dos meios de prevenção e combate à corrupçãono âmbito da Administração Pública, instigando o leitor a pensar sobre anecessidade da reformulação da disciplina jurídica que cuida daresponsabilização administrativa disciplinar.

A obrigatoriedade da publicação dos relatórios de auditoria de gestão dasEmpresas Estatais pela CGU é defendida no artigo "A Controladoria-Geral daUnião e a publicação dos relatórios de auditoria de gestão das empresasestatais à luz da transparência pública". Já o artigo "Perspectivas para aauditoria de Tecnologia da Informação no âmbito da CGU" argumenta queprocedimentos padronizados e interpretação uniforme das situaçõesdetectadas em auditorias de TI contribuem para implantação da governançade TI na Administração Pública Federal.

Os leitores também poderão ampliar e enriquecer seus conhecimentos como artigo do cientista político português Luís de Sousa, que analisa os benefíciosde se reforçar a ética para a consolidação da democracia como sistema deregras e valores. A problemática decorrente do disposto no artigo 35 da Lei

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nº 4.320/1964 em face dos enunciados dos princípios contábeis da opor-tunidade e da competência é mais um tema de reflexão abordado pela Revistada CGU.

Esperamos que os artigos apresentados nesta segunda edição da Revista daCGU contribuam para a reflexão em torno dos temas explorados e para adiscussão de grandes idéias em busca do melhor controle da corrupção.

Boa leitura!

Artigos

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Democracia, ética e corrupção

LLuuííss ddee SSoouussaa,, cientista político do Centro de Investigação e Estudos de Sociologia do Instituto de Ciências Sociais da

Universidade de Lisboa (CIES - ISCTE)

"Fa parte dei miei momenti liberi continuare ad insistere sulla domanda di allora: se questo è un uomo. Insistere,non riferendola soltanto alla guerra, al nazismo, ma ancheal mondo d'oggi, al terrorista, a chi corrompe e si fa corrompere, al cattivo politico, allo sfruttatore. Insomma, atutti quei casi in cui viene spontaneo chiedersi se l'umanitàsia conservata o perduta, sia recuperabile o no." (Primo Levi,Se questo è un uomo, Torino: Einaudi, 1981)

1. A democracia como sistema de regras e valores

A democracia para além de ser umsistema de governo caracterizado por“um conjunto de regras (fundamen-tais e básicas) que estabelecem quemestá autorizado a tomar decisõescolectivas e mediante que processos”(Bobbio 1988, 23), é também umconjunto de valores fundamentais ede instituições que, historicamente,os têm colocado em prática commaior ou menor sucesso.

Mesmo partindo da definiçãominimalista da democracia, e toman-do em consideração a discrepânciaentre os princípios abstractos dademocracia ideal e a sua contami-nação quando forçados a subme-terem-se às exigências da prática, talnão invalida que esses valores fun-damentais ou princípios se tornemexpectativas dos cidadãos em relaçãoao modo como a democracia real de-

veria funcionar. Decerto, a democra-cia que hoje vivemos é substancial-mente menos do que a poliarquiaideal desejada. Contudo, alerta Mény,é também algo mais do que a sim-plificação abusiva e difusa que setraduz na fórmula: “eleições+par-tidos+mercado” (1999, 115). Tam-bém não podemos esquecer que asdecisões são de natureza compulsivae, por conseguinte, requerem a ob-servância de um conjunto de princí-pios fundamentais ao exercício dessaautoridade e que são a essência darelação contratual de confiança de-positada pelo cidadão em quem orepresenta/governa.

Estes valores, implícitos nas regras,procedimentos e instituições que de-finem a democracia, não são sempreexequíveis e compatíveis, nem o nívelde apropriação destes é uniforme noespaço e no tempo. Não se trata deaxiomas pré-definidos, mas de exi-gências que se foram definindo e

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moldando no tempo, intrinseca-mente à evolução dos elementos ob-jectivos que definem a democracia(Beetham 1994, 27). Seria difícilteorizar sobre a democracia deixan-do de fora as grandes lutas de ideaisque levaram à adopção de regras(Bobbio 1988, 51).

De um modo muito sintético, osvalores fundamentais da democraciasão, entre outros, a igualdade (de vo-to, de interesses, de participação,etc…); a liberdade (de escolha, deexpressão, de ideias, de culto, etc…);a transparência (a obrigatoriedadede tornar públicos todos os actos dogoverno, de manter o cidadão infor-mado, de desvendar interesses pri-vados que possam colidir com o in-teresse colectivo), a responsabilidadee responsabilização (perante a lei e oscidadãos), a legalidade e justiça; e aintegridade (o reconhecimento domérito e responsabilidade depositadanum cargo de autoridade e o en-tendimento, por parte do detentordo poder, de que o exercício das suasfunções se deve reger pelo respeito,promoção e reforço da coisa públicae da vontade de fazer colectiva).

2. O legado democrático do pós-guerra

Desde as remotas origens gregas,o “modelo democrático ocidental”,se é que de modelos podemos falar,apresentou sempre uma misturacomplexa de duas componentes: uminquestionável contributo popular,que justifica e legitima o sistema degoverno e um conjunto de elementosinterligados, complementares ouparalelos que procuram contraba-lançar esse input popular, ancoradono receio e suspeita das consequên-cias desastrosas que uma partici-pação e intervenção directa do povopossam ter para o funcionamento eviabilidade do sistema. Como notouMény, o equilíbrio entre estes doisvectores não tem sido sempre har-monioso ao longo do percurso dademocracia ocidental (1999, 115).

O legado democrático do pós-guerra tentou ainda mais reduzir oucontrolar a dimensão popular dademocracia – que tinha levado aopoder os vários regimes fascistas –circunscrevendo a subida dos ex-tremos; evitando a excessiva frag-mentação partidária; procurando es-tabilidade em alternância; fortale-cendo a separação de poderes; esta-belecendo uma série de regras epesos constitucionais que visam con-ter a degeneração e concentração depoderes e a popularização da políti-ca; e descentralizando a autoridadegovernamental.

A democracia ocidental afastou-se assim do conceito clássico e origi-

OO lleeggaaddoo ddeemmooccrrááttiiccoo

ddoo ppóóss--gguueerrrraa tteennttoouu aaiinnddaa

mmaaiiss rreedduuzziirr oouu ccoonnttrroollaarr

aa ddiimmeennssããoo ppooppuullaarr ddaa

ddeemmooccrraacciiaa

nário de demo kratia, isto é, o poderexercido directamente pelo povo –salvo raras excepções, como porexemplo, a Suíça. As decisões não sãotomadas colectivamente pelos cida-dãos, mas pelos actores e instituiçõesque os representam sectorialmente:candidatos, partidos e parlamentosformam assim o arquétipo do mode-lo de democracia pluralista e repre-sentativa. A participação do povo noprocesso deliberativo tem-se mani-festado, sobretudo, através do actoeleitoral e, por vezes, por consultareferendária, transmitindo assim opoder a um grupo selectivo cuja ac-tuação se encontra delineada por umconjunto de regras, processos e insti-tuições, constitucionalmente esta-belecidas, como garantia do respeitopelo contrato social de representa-tividade democrática, celebrado entreo eleitor e o eleito. A actuação doeleito não poderá exceder-se paraalém da concessão de poderes quelhe foi atribuída pelo eleitor, o qualterá sempre o poder de chamar à res-ponsabilidade aquele pela ruptura docontrato selado pelo acto eleitoral,assim reza o princípio básico dademocracia representativa.

Embora nos pareça claro o legadodemocrático herdado, na realidade nãoo é. O período do pós-guerra viu coexi-stir vários tipos de regime cognominadosdemocráticos, mas que na prática prop-unham um quadro de va-lores, institui-ções e performances diferentes e atémesmo antagónicas. Daí a tentativa devários cientistas políticos de procuraremdefinir os pressupostos da democracia.

Num dos seus ensaios sobre ademocracia, The Past and Future ofDemocracy, Dahl (1999, 5) dava aconhecer um conjunto de seis ele-mentos básicos sem os quais nãoexiste democracia:

11 A Constituição garante o contro-lo parlamentar da acção governa-mental;

22 Os representantes são selecciona-dos mediante mecanismos eproce-dimentos eleitorais regu-lares e justos;

33 Os cidadãos têm o direito de se ex-primir livremente sem qualquerameaça/risco de repressão ou decoibição;

44 Os cidadãos têm o direito de aces-so a fontes de informação inde-pendentes ou alternativas;

55 Os cidadãos têm o direito de se or-ganizarem livremente em associ-ações ou partidos de modo agarantir os seus direitos;

66 Nenhum residente permanente podever negados os direitos que são con-

AA aaccttuuaaççããoo ddoo eelleeiittoo

nnããoo ppooddeerráá eexxcceeddeerr--ssee

ppaarraa aalléémm ddaa ccoonncceessssããoo ddee

ppooddeerreess qquuee llhhee ffooii

aattrriibbuuííddaa ppeelloo eelleeiittoorr

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stitucionalmente reconhecidos egarantidos ao universo de cidadãos.

Como tantos outros autores quese debruçaram ao longo de uma vidasobre esta invenção civilizacionalchamada “democracia”, Dahl reco-nhece a inevitável tensão entre o uni-verso ideal e o real. Em abstracto, esteselementos são aceites como funda-mentais à definição da democracia,embora, na prática, a sua concretiza-ção seja menos rigorosa. Por um lado,cada vez menos os cidadãos se sentemrepresentados pelos partidos exis-tentes e a actuação do detentor dopoder nem sempre se circunscreve aum conjunto de regras, valores e ex-pectativas que delimitam o seu papelna esfera política. Se os partidos e osrepresentantes são peças fundamen-tais da democracia ocidental, entãonão se pode tomar levianamente agrave crise de popularidade e legitimi-dade que os afecta.

Por outro lado, há que relativizaro crescente descontentamento com ademocracia que se tem vivido nos úl-timos anos. O que está em causa não

é o arquétipo democrático – actores,instituições, regras e valores – mastão-somente o funcionamento quo-tidiano da democracia, isto é, a dis-crepância entre os requisitos e direi-tos inalienáveis e a sua concretiza-ção ou aplicação real. Daí que ademocracia não seja uma realidadeestática mas, pelo contrário, um sis-tema de governo que evolui, se alterae se adapta às exigências práticas dassociedades contemporâneas (Cruz2004, 2). Por esta razão, Mény sug-ere uma perspectiva mais cautelosa eadequada aos nossos tempos: aqui-lo que no ocidente chamamos pom-posamente de democracia, nadamais é do que um sistema de gover-no que mistura elementos democráti-cos com elementos não-democráti-cos em grau e de natureza variável noespaço e no tempo (1999, 115).

3. Transformações e Desafiosactuais

Quais são as transformações e osdesafios que hoje se colocam ao lega-do democrático do pós-guerra?

33..11 OO iimmppeerraattiivvoo ééttiiccoo

Como já foi referido, a democra-cia não é apenas um conjunto de ac-tores, processos e instituições, mastambém um arquétipo de valores queconvém preservar e enaltecer, porquesão os alicerces sobre os quais se er-gue a construção democrática. Deum modo geral, as reflexões sobre olegado democrático do pós-guerratenderiam a cuidar mais do primeirodo que do segundo aspecto. Avaliar

OO qquuee eessttáá eemm ccaauussaa

nnããoo éé oo aarrqquuééttiippoo

ddeemmooccrrááttiiccoo –– aaccttoorreess,,

iinnssttiittuuiiççõõeess,, rreeggrraass ee

vvaalloorreess –– mmaass ttããoo-- ssoommeennttee

oo ffuunncciioonnaammeennttoo

qquuoottiiddiiaannoo ddaa

ddeemmooccrraacciiaa

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as estruturas e processos dos váriosregimes democráticos sem cuidar, poroutro lado, o carácter normativo, ou-tras vezes prescritivo, da democra-cia na nova ordem global, era igno-rar uma importante dimensão deanálise.

Foi com o colapso definitivo do“outro modelo democrático”, ademocracia socialista de Leste, com aproliferação global de novos regimesdenominados democráticos, e numcontexto de declínio dos níveis deconfiança pública nas instituiçõespolíticas das velhas democracias, quese começou a reflectir seriamente so-bre o quadro de valores que susten-ta a democracia e não apenas sobreos actores, processos e instituiçõesque a integram. Hoje, fala-se menosde modelos de democracia e maisem performances democráticas ouna qualidade da democracia.

Mas o que é a “qualidade dademocracia”? É um bricabraque deemoções que se forma entre a ine-vitável escassez e a infindável insatis-fação, quer do ponto de vista mate-rial quer do ponto de vista normati-vo. Não há uma definição concreta euniversal, porque o importante é amedição do grau de “qualidade” deum determinado regime no tempoou entre regimes. Este exercício com-porta duas preocupações funda-mentais, uma a nível académico, ou-tra no plano da agenda política e dodebate público: por um lado, a ne-cessidade de formular parâmetros dequalidade comparáveis; por outro, anecessidade de diagnosticar o mal-es-

tar da democracia e de avaliar, à pos-teriori, as reformas propostas e im-plementadas. Por outras palavras, aqualidade pressupõe certificação.

Um dos aspectos que, alegada-mente, mais contribuiu para essapreocupação crescente e reflexãoalargada sobre a qualidade dademocracia, precisamente num con-texto em que a democracia liberal sepropunha como modelo único edominante a exportar para o mundointeiro, foi a crescente condenaçãodo fenómeno da corrupção nasdemocracias ocidentais.

Nos finais da década de 80 e iní-cios de 90, a corrupção passou gra-dualmente de ser um assunto demenor porte tratado no rodapé deum jornal ou nas páginas de “poli-tiquice local”, para se tornar numadas manchetes de sucesso dos últi-mos anos na maioria das democra-cias ocidentais. Independentementeda sua possível orientação e/ou ins-trumentalização política, os media e,

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AA ccoorrrruuppççããoo ppaassssoouu ggrraadduuaallmmeennttee ddee sseerr uumm aassssuunnttoo ddeemmeennoorr ppoorrttee ttrraattaaddoo

nnoo rrooddaappéé ddee uumm jjoorrnnaall oouu nnaass ppáággiinnaass ddee ""ppoolliittiiqquuiiccee llooccaall"",,

ppaarraa ssee ttoorrnnaarr nnuummaa ddaass mmaanncchheetteess

ddee ssuucceessssoo

em primeiro plano a imprensa escri-ta, motivaram-se e mobilizaram es-forços para dar cobertura aos últi-mos detalhes e especificidade técni-ca de mais um escândalo político ouprocesso judicial que implicasse umafigura ou actor de relevo na vida pú-blica nacional. A contínua exposição,informação e denúncia de suspeitos,indícios ou casos de corrupção, mastambém a cobertura extensiva damaneira como a classe política rea-giu a esse ataque inesperado àquiloque eles consideravam um “modonormal” de exercer as funções depoder, conduziriam a um interesse eprotesto acrescido por parte de umaopinião pública que começava entãoa sentir directamente os efeitos ne-gativos da recessão económica doinício dos anos 90 (Della Porta e Mény1995, 9-14).

Se, em tempo de “vacas gordas”,os cidadãos fecham os olhos a práti-cas e comportamentos da classepolítica, considerados “pequenoscaprichos do poder” e perfeitamentetoleráveis, enquanto percebidos co-mo funcionais, a recessão sentida noinício dos anos 90 e a consequente(ou aparente) diminuição do “bem-estar”, conduziria, inversamente, aopinião pública a atitudes hostis emrelação aos políticos, partidos e ins-tituições representativas e a uma con-denação qualificada do fenómeno decorrupção (Heywood 1997, 3). Asfiguras políticas, em especial os de-tentores de cargos mais visíveis como,por exemplo, os membros do gover-no e os líderes da bancada parla-mentar, tornar-se-iam um alvo fácilpara uma opinião pública descon-tente com certas opções, práticas ecomportamentos e hostilizada pelaexposição quase diária de escândalospolíticos. Crise política e institucionaltornar-se-iam os elementos domi-nantes da conjuntura política dosanos 90, a somar às condiçõeseconómicas menos favoráveis senti-das no início da década. O imperati-vo ético em democracia passou a fa-zer parte do léxico da opinião públi-ca e dos debates e reformas políticasque se seguiram.

A resposta dos governos à cor-rupção tem sido paradigmática. Tem-se reagido a nível nacional, a situaçõespontuais consideradas pela maioriados cidadãos impróprias à democra-cia, ao escândalo, ao excesso e não deum modo sistemático às estruturas deoportunidade existentes no sistema

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AAss ffiigguurraass ppoollííttiiccaass,, eemm

eessppeecciiaall ooss ddeetteennttoorreess ddee

ccaarrggooss mmaaiiss vviissíívveeiiss ccoommoo,,

ppoorr eexxeemmpplloo,, ooss mmeemmbbrrooss

ddoo ggoovveerrnnoo ee ooss llííddeerreess

ddaa bbaannccaaddaa ppaarrllaammeennttaarr,,

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ppaarraa uummaa ooppiinniiããoo ppúúbblliiccaa

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ooppççõõeess,, pprrááttiiccaass ee

ccoommppoorrttaammeennttooss

político. Daí que muitos dos instru-mentos anti-corrupção adoptados se-jam circunstanciais e resultem inefi-cazes no combate aos comportamen-tos ou práticas que visavam coibir.Tem-se procedido à adopção de me-didas de controlo – como, por exem-plo, regimes de financiamento políti-co e regras de conflitos de interesse –cuja formulação (e reformulação) nãoultrapassam um certo “cosmetismo”que as caracteriza. Tem-se tambémprocurado colmatar a insuficiência dosEstados em tratar este problematransnacional, privilegiando a adopçãode novos enquadramentos penais in-ternacionais (como a Convenção sobreo Combate da Corrupção de Fun-cionários Públicos Estrangeiros emTransacções Comerciais Internacionaisde 1997, Convenção penal sobre acorrupção do Conselho da Europa de2002 ou a recente Convenção dasNações Unidas contra a Corrupção ou“Convenção de Mérida” de 2005) ha-bilitados de normas duras, mas des-providos de instrumentos adequadose concretos que possam assegurar asua aplicação regular e sistemática e,por conseguinte, a sua eficácia.

Em suma, adoptam-se normasque em nada mudam os hábitos ecomportamentos impróprios quevisam coibir; introduzem-se controloscuja operacionalidade e imparciali-dade é minada à nascença; impõem-se sanções que regularmente são am-nistiadas ou tratadas com reembolsosao estado e multas; alegam-se facil-mente as lacunas da lei, a falta deharmonização dos instrumentos re-pressivos e a inexistência de meios,

mas não se consegue explicar, elu-cidativamente, o que se pretende al-cançar com a nova reforma; e, so-bretudo, esquece-se, nesta desen-freada produção legislativa, o ingre-diente essencial para que algo denovo e frutífero se faça nestedomínio: a vontade política (DeSousa 2002).

33..22 OO rreeaacceennddeerr ddoo ppooppuulliissmmoo

Existe, actualmente, um desequi-líbrio entre o vector popular – aces-so popular directo ao poder – e ovector constitucional – direitos,garantias e contra-poderes à arbi-trariedade, discricionariedade dopoder, mesmo que este seja uma ex-pressão da vontade da maioria – dademocracia (Mény e Surel 2000, 38-58). O vector popular foi subva-lorizado e descuidado ao longo demeio século e a alegada crise dademocracia, de que hoje se fala, nãopode ser interpretada sem uma par-ticular atenção às várias contestaçõesao modo como a democracia se dis-tanciou do povo: descontentamentoem relação aos partidos políticos,acusados de serem insensíveis aosproblemas e aspirações da popu-

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NNããoo ppooddee sseerr iinntteerrpprreettaaddaa sseemm uummaa

ppaarrttiiccuullaarr aatteennççããoo ààss vváárriiaassccoonntteessttaaççõõeess aaoo mmooddoo ccoommoo aa ddeemmooccrraacciiaa ssee

ddiissttaanncciioouu ddoo ppoovvoo

lação; descontentamento resultantedo fosso existente entre as promessaseleitorais feitas e as suas concretiza-ções efectivas; incapacidade dospolíticos de defrontarem certas prio-ridades públicas e de agendá-las edebatê-las em sede própria; descon-tentamento pela falta de instrumen-tos institucionais ou procedimentosque permitam analisar e fazer emer-gir as perspectivas e ideias não con-vencionais, susceptíveis de perturbara “ordem normal das coisas” no seiodos partidos e das instituições repre-sentativas; insatisfação em relação àsopções macro-políticas seguidas,com maior acuidade, no domínio daintervenção social e económica; per-da de confiança na classe política enas instituições, em particular, comoreacção à contínua explosão de es-cândalos ou casos mediáticos de cor-rupção envolvendo altas figuraspúblicas e instituições políticas (Ménye Surel 2000, 24).

É imperativo questionarmo-nos seo sentimento de crise e insatisfaçãoque se vive actualmente, mais não

será do que um grito no sentido dadevolução do poder ao povo. O po-pulismo, não enquanto possa serconsiderado como uma doença ouperversão da democracia – ainda queos populistas reclamem, demagogi-camente, e ao contrário dos movi-mentos fascistas, serem os ver-dadeiros herdeiros da democracia e aexpressão directa do povo – levantouum desafio constitucional à demo-cracia, o de saber criar os mecanis-mos próprios para que as decisõesse tomem mais próximas das neces-sidades e expectativas das popu-lações.

33..33 OO rreettoorrnnoo ddoo llooccaalliissmmoo

O facto de a democracia ociden-tal se ter difundido a nível mundial,por spillover, imposição ou emulaçãodo modelo triunfante, e, por con-seguinte, ter eliminado qualquerameaça ou concorrente sério, susci-tou uma atenção mais cuidada emrelação a novas contestações ao seudesempenho, que surgem de dentroe de fora dos limites territoriais esoberanos em que se inscreve. O re-torno ao localismo é um desafio quese coloca ao paradigma da demo-cracia ocidental e que pode ser ob-servado e analisado a três níveis:mundial, regional e nacional.

Com a globalização e a transfe-rência de valores e ideias além-fron-teiras, que se tem processado, emgrande medida, de um modo arro-gante e pouco respeitador da diver-sidade, surge a contra-globalização,o retorno às raízes e o reacender de

OO rreettoorrnnoo aaoo llooccaalliissmmoo

éé uumm ddeessaaffiioo qquuee ssee ccoollooccaa aaoo ppaarraaddiiggmmaa ddaa

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mmuunnddiiaall,, rreeggiioonnaall ee nnaacciioonnaall

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ódios e recalcamentos paroquiais.Como sugere Benjamin Barber (1996)no seu Jihad vs. McWorld, a actualconjuntura mundial encontra-se nu-ma encruzilhada de dois processosantagónicos, mas ambos com impli-cações directas no futuro da demo-cracia ocidental: por um lado, astendências centrípetas e de homo-geneização da globalização, simplifi-cadas pela fórmula “democra-cia+mercado”; por outro lado, astendências centrífugas ou de frag-mentação do tribalismo ou localis-mo, que vão surgindo um pouco portodo o mundo e identificáveis nosvários movimentos de resistência oude contestação à globalização, nasfórmulas de democracia participativalocal, sem esquecer o terrorismo(porque a tensão globalização/loca-lismo é, sobretudo, de natureza cul-tural e ideológica). Embora o localis-mo tenha maior incidência nos paí-ses em vias de desenvolvimento,onde se sentem mais directamente asdisparidades económicas e sociaisacentuadas pela globalização, semque o modelo de democracia oci-dental adoptado possa ter controloou dar uma resposta adequada a es-ses efeitos, a tensão existente entreum mercado à escala mundial e umademocracia à escala local, faz-se tam-bém sentir nas velhas democracias,ditas consolidadas. A cruel realidadeé que as democracias, novas e velhas,grandes ou pequenas, europeias,americanas, africanas ou asiáticas,estão desprovidas de quaisquer ins-trumentos capazes de prevenir oureagir contra os impactos negativosda globalização.

33..44 AAss nnoovvaass mmiilliittâânncciiaass

Os partidos, peças centrais dademocracia representativa, têm vivi-do momentos difíceis no que diz res-peito à adesão e participação doscidadãos. Numa primeira fase, o de-créscimo de militância era visto poralguns analistas como um desafioque punha em causa a legitimidade,se não mesmo a própria existênciados partidos políticos. Este pessimis-mo tem sido amplamente rebatido,quer de um ponto de vista factual –isto é, partidos sem (ou com umnúmero irrisório de) militantes so-brevivem, candidatam-se, ganhameleições e exercem o poder – querem termos da teorização e análisedo problema, porque se tomou co-mo modelo de referência o partidode massas, sem lhe dar o respectivoenquadramento histórico e relativizara sua importância na evolução dosmodelos de organização partidária edo sistema de partidos (Katz e Mair1995, 5-6). Nem todos os partidos seconstituíram como partidos de mas-sa, nem todos os partidos evoluírampara um partido de massas, nem to-

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NNeemm ttooddooss

ooss ppaarrttiiddooss ssee

ccoonnssttiittuuíírraamm ccoommoo

ppaarrttiiddooss ddee mmaassssaa,, nneemm

ttooddooss ooss ppaarrttiiddooss

eevvoolluuíírraamm ppaarraa uumm

ppaarrttiiddoo ddee mmaassssaass

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dos os partidos que ambicionam sê-lo têm tido sucesso nessa empresa eo número de partidos de massa re-manescentes, se é que de partidosde massas ainda se trata, é bastantereduzido e, geralmente, com poucosucesso eleitoral.

Numa segunda fase, deixou-se detemer a quebra de militância partidáriae o impacto que comportaria para osistema de representação e passou-sea focar num novo desenvolvimento: atransferência da mi-litância para novasentidades da sociedade civil. Para al-guns, as novas militâncias, como porexemplo a adesão a ONGs ou associa-ções de carácter cívico e de pressãosob o poder, pareciam pôr em causaa representatividade e a legitimidadeda democracia. Para outros, essas re-presentavam uma mais-valia para ofuncionamento da democracia,porque propiciavam níveis mais altosde participação e, portanto, reva-lorizavam o vector popular. Tratar-se-ia assim de uma espécie de devoluçãodo poder ao demos, de redirecciona-mento da democracia para um mo-delo mais directo e participativo. Asnovas militâncias trariam a legitimi-

dade popular e o input técnico, ao ní-vel dos órgãos de decisão e entidadesreguladoras, que os partidos dificil-mente conseguiriam providenciar.

A questão das novas militânciasnão se trataria de uma soma-zero,mas também não deixaria de suscitaruma ponderação quanto à legitimi-dade da sua actuação na esfera políti-ca e a sua implicação para o legadodemocrático ocidental. As ONGs aju-dariam a legitimar os governosatravés da sua crescente participação,directa ou indirecta, nos processosde decisão. Mas este desafio levantaquestões importantes quanto à de-mocraticidade destas entidades, doseu envolvimento na esfera política eda responsabilidade política última,que até à data poderia ser exigidados detentores do poder no actoeleitoral. Ninguém elege estas enti-dades e, por tal, ninguém as poderesponsabilizar, muito menos san-cionar, por uma decisão mal tomada.

4. Inovar a democracia

É difícil imaginar como poderá ademocracia ajustar-se a estes desafiosglobais e de que modo funcionaráno futuro. Por muito que as su-gestões que apresente possam serfruto de um exercício visionário ou deuma consciência positiva de cidada-nia, na melhor das hipóteses são umareflexão condicionada pelo arquétipo efuncionamento da democracia, tal aconhecemos hoje. Cada predicamentofeito será sempre vencido ou frustradopelo peso da história, que pesa namemória dos que reflectem sobre a

AAss OONNGGss aajjuuddaarriiaamm

aa lleeggiittiimmaarr ooss ggoovveerrnnooss

aattrraavvééss ddaa ssuuaa ccrreesscceennttee

ppaarrttiicciippaaççããoo,, ddiirreeccttaa oouu

iinnddiirreeccttaa,, nnooss pprroocceessssooss

ddee ddeecciissããoo

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democracia, assim como dos que sãochamados a governá-la e modernizá-la.Concluo assim o meu artigo, sugerindo,com a humildade necessária, algumasáreas de reforma/reflexão que con-sidero necessárias à melhoria dademocracia.

44..11 RReeffoorrççaarr aa ééttiiccaa nnoo ffuunncciioonnaammeennttoo ddoo ssiisstteemmaa ppoollííttiiccoo

A reforma do sistema político tem,gradualmente, dado mais atenção aaspectos do seu funcionamento que,até à data, eram ignorados ou rele-gados para um plano secundário. Tra-ta-se de reformas que respeitam osvalores nos quais se funda o sistemademocrático, ethics reform, comodiriam os anglo-saxónicos. Estas últi-mas abarcam, entre outras, o regimede financiamento de partidos e cam-panhas eleitorais, regime de incom-patibilidades e conflitos de interesse anível legislativo e executivo (ao nívellocal, regional e nacional), o acesso eavaliação pública das declarações pa-trimoniais e dos interesses dos eleitos.

Nenhuma destas reformas pro-duzirá efeitos estruturantes nospadrões de comportamento dos de-tentores de cargos públicos/eleitos,se não houver um envolvimentocontínuo dos cidadãos nos meca-nismos de controlo e um maior es-crutínio público. Para que a actua-ção dos controlos não se reduza auma existência formal, é semprepertinente a criação de sistemas dequeixa pública junto das autori-dades de fiscalização e recomendá-vel o recurso às novas tecnologias de

informação e comunicação paraesse efeito.

O âmbito e eficiência destas medi-das dependem também, e em grandemedida, da vontade política. É neces-sário que o desempenho da classepolítica nesta matéria não fique ao ní-vel simbólico e que haja uma vontadepolítica expressa de romper com o pas-sado, de cumprir e fazer cumprir asregras e preceitos estipulados. O carác-ter cosmético de algumas das iniciati-vas legislativas, o “fazer ver que se fez”,pode trazer resultados de superfície eimagem a curto prazo, especialmentenum contexto de crise de governo oude queda de um partido no poder(clean-up act), mas geralmente cons-titui um palco moral frágil para o de-tentor do poder, correndo-se simul-taneamente o risco de banalizar, aosolhos da opinião pública, todo e qual-quer esforço legislativo de moraliza-ção da vida política.

44..22 IInnoovvaarr ooss ppaarrttiiddooss ppoollííttiiccooss

Tendo em conta o papel centraldos partidos na democracia repre-

PPaarraa qquuee aa aaccttuuaaççããoo ddooss

ccoonnttrroollooss nnããoo ssee rreedduuzzaa

aa uummaa eexxiissttêênncciiaa ffoorrmmaall,,

éé sseemmpprree ppeerrttiinneennttee aa

ccrriiaaççããoo ddee ssiisstteemmaass ddee

qquueeiixxaa ppúúbblliiccaa jjuunnttoo

ddaass aauuttoorriiddaaddeess

ddee ffiissccaalliizzaaççããoo

sentativa e o facto de vários escân-dalos políticos desvendados nas últi-mas décadas estarem, directa ou in-directamente, relacionados com a ve-nalidade dos eleitos e com práticas definanciamento político ilícitas, parece-me indispensável que a inovaçãopasse por um reforço da ética intra-partidária e por uma reflexão apro-fundada sobre a função pedagógicaque os partidos podem prestar à so-ciedade.

Os partidos não existem tão-so-mente para agregar e representar in-teresses sectoriais em sociedade,nomear candidatos e vencer eleiçõescom vista a exercer o poder. Detêmtambém um papel central na infor-mação, educação e socialização doscidadãos sobre a vida política; na cons-trução e preservação de identidadescolectivas (Pizzorno 1996, 980); e nodesempenho da democracia atravésda formação e disciplina dos seusmembros no exercício de funções.

Há cinco razões fortes pelas quaisos partidos devem promover e garan-tir a adesão e apropriação de princí-pios de ética dentro das suas organi-zações:

• Para que os partidos possam pre-venir e controlar, com mais eficiên-cia e regularidade, a ocorrência depráticas de corrupção associadas àvida partidária e comportamentosfinanceiros impróprios dos seusmembros durante o exercício defunções – O melhor modo para secriarem condições de prevenção àdegeneração de standards de éticana vida política é através da edu-cação e disciplina dos membros dospartidos (Rogow e Lasswell 1977,58-59 ). Os partidos, enquanto or-ganizações onde se processa a so-cialização política secundária demaior relevo, têm um papel peda-gógico importante a desempenhar,sobretudo em relação aos simpati-zantes ou militantes mais jovens;

• Para aumentar a eficiência do gover-no, reduzindo tensões exógenas, im-previsíveis e gestão de crises desne-cessárias que afectam o normal fun-cionamento das instituições e proces-sos de decisão – A incapacidade, realou suposta, das elites políticas emcontornar a contínua incidência deescândalos de impropriedade finan-ceira na vida política e de restaurar osníveis de confiança dos cidadãos nospolíticos, partidos e instituições re-presentativas, prejudica gravementea capacidade de resposta do gover-no em relação às exigências doseleitores porque aumentam, desne-cessariamente, tensões de carácterexógeno e imprevisível, que nadatêm a ver com as suas opções políti-cas e seus efeitos. O facto dos go-vernos terem de lidar com condiçõesadversas e contestações à sua actu-

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OO ffaaccttoo ddooss ggoovveerrnnooss tteerreemm ddee lliiddaarr ccoomm

ccoonnddiiççõõeess aaddvveerrssaass ee ccoonntteessttaaççõõeess àà ssuuaa aaccttuuaaççããoo ppoollííttiiccaa éé

pprreevviissíívveell ee ppeerrmmaanneeccee uummaa rreeggrraa ddee oouurroo ddaa ddeemmooccrraacciiaa pplluurraalliissttaa

ação política é previsível e permaneceuma regra de ouro da democraciapluralista. O que não parece de todo“normal” em democracia é a enormi-dade de tempo e esforço gastos pe-los governos na tentativa de explicarou justificar perante os eleitores,comportamentos venais por partedos seus próprios membros. Emsuma, os governos não são eleitospara dedicar o seu mandato à re-solução de crises de carácter ético-comportamental;

• Como alternativa à insuficiência dasleis que regulam a actividade fi-nanceira dos partidos e a impro-priedade financeira dos eleitos –Os regimes de financiamento políti-co, as regras de conflitos de inter-esse de transparência patrimonial,o enquadramento penal do exercí-cio de funções são instrumentosde imposição de standards de éti-ca externos à organização par-tidária e, por conseguinte, de apli-cação e efeitos bastante limitados.No que diz respeito à definição,adopção e implementação de me-didas legislativas de controlo, o in-teresse dos eleitos e dos partidostem prevalecido relativamente àtransparência e honestidade invo-cadas, e a lei acaba por regular so-mente àquilo que a ética é incapazde resolver. É, por isso, fundamen-tal que estes enquadramentos éti-cos externos avaliem e privilegiemboas práticas e que não visem ac-tuar somente com um carácter fis-calizador e punitivo, cujos resulta-dos, aliás, têm ficado aquém dasexpectativas;

• Como um modo de melhorar aqualidade da democracia – Desdemeados da década de 80 que ospartidos nas democracias ociden-tais têm vivido um período de im-popularidade. Embora pareça exa-gerado falar de “crise dos partidos”,há sinais de crescente insatisfaçãopor parte dos cidadãos em relaçãoà sua performance, que poderãoquestionar a sua legitimidade a lon-go prazo. O aperfeiçoamento éticoe a modernização das organizaçõespartidárias têm implicações positivaspara a qualidade da democracia,quer no que diz respeito a um me-lhoramento do desempenho dasinstituições políticas, como tambémem relação às expectativas ou con-fiança dos cidadãos em relação àactuação dos partidos, enquantoelementos basilares da democraciarepresentativa.

• O melhoramento da ética intra-par-tidária pode ser potenciado atravésde um cocktail de incentivos ecoibições (estratégia carrot-and-stick): por um lado, acções de for-mação que visem e-ducar os mem-bros partidários a actuarem em con-

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OO iinntteerreessssee ddooss eelleeiittooss ee ddooss ppaarrttiiddooss tteemm

pprreevvaalleecciiddoo rreellaattiivvaammeennttee àà ttrraannssppaarrêênncciiaa ee

hhoonneessttiiddaaddee iinnvvooccaaddaass,, ee aa lleeii aaccaabbaa ppoorr rreegguullaarr

ssoommeennttee aaqquuiilloo qquuee aa ééttiiccaaéé iinnccaappaazz ddee rreessoollvveerr

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cordância com o conjunto de princí-pios que governam a esfera públicae clarificar situações que possam sus-citar dúvidas quanto às suas obri-gações, enquanto detentores dopoder; assim como a criação decondições que possam promoveruma participação alargada e de dife-rentes níveis de empenho e adesão,nas várias actividades, sub-estruturase órgãos partidários; por outro lado,uma aplicação regular da disciplinapartidária, menos centrada na coe-são da liderança, coerência/intran-sigência ideológica e questões deprocedimentos/operacionais, e maisvocacionada para a preservação ereforço dos standards de ética exigi-dos para que os membros mais as-síduos possam zelar pelo bom fun-cionamento da organização internado partido (por exemplo, exigindouma maior transparência do seu fi-nanciamento).

A valorização da função pedagó-gica dos partidos não se esgota nasquestões de ética intra-partidária.Bons partidos precisam de demon-strar boas competências nas váriasmatérias públicas em debate. Infeliz-mente, a massa crítica disponível

dentro dos partidos é bastante re-duzida. Não resulta, por isso, sur-preendente que os partidos tenhamde se fazer valer das qualidades desuperfície dos candidatos durante aseleições – coloquialidade, presençaem público, agressividade face à con-corrência, capacidade de mobilizaresforços e apoios financeiros estáveise duráveis – e, caso alcancem opoder, recorrerem ao outsourcing,recrutando elementos com experiên-cia profissional do sector privado paraos gabinetes ministeriais, sob regrase controlos de conflito de interessesprecários, e contratando regular-mente os serviços de consultorias.Uma das omissões constantes nasvárias revisões dos regimes de finan-ciamento político é a falta de incen-tivos para a promoção de investi-gação e formação em políticas públi-cas dentro das organizações par-tidárias. Não deixa de ser curiosa afalta de sensibilidade da classe políti-ca para este item de despesas, emcomparação com as reivindicaçõescontínuas da subida dos plafonds dedespesa em material de campanhaeleitoral. Em poucas palavras, as po-tencialidades dos partidos nodomínio da criação de massa críticainterna estão subaproveitadas.

A inovação passa também por ou-tras facetas da vida partidária e por ou-tras reformas como, por exemplo:

• O uso de novas tecnologias de in-formação e comunicação que fo-mentem uma maior transparên-cia da organização e financia-mentos dos partidos e uma maior

UUmmaa ddaass oommiissssõõeess ccoonnssttaanntteess nnaass vváárriiaass

rreevviissõõeess ddooss rreeggiimmeess ddee ffiinnaanncciiaammeennttoo ppoollííttiiccoo éé aa ffaallttaa ddee iinncceennttiivvooss ppaarraa aa

pprroommooççããoo ddee iinnvveessttiiggaaççããoo eeffoorrmmaaççããoo eemm ppoollííttiiccaass

ppúúbblliiccaass

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participação e aproximação da so-ciedade civil às várias actividadespor estes desenvolvidas;

• A necessidade urgente de os par-tidos gerirem, para proveito próprioe do sistema político, a diversidadesocial mediante a representação ins-titucional de novas clivagens. É pre-ciso dar voz dentro das organizaçõespartidárias às comunidades imi-grantes, às mulheres e aos jovens. Opresente défice de representação denovas oportunidades de cidadania éessencialmente da responsabilidadedos partidos, devido à centralidadeou monopólio dos partidos na se-lecção de candidatos ao poder e naformação e recrutamento das elitespolíticas. Uma maior participaçãodestes segmentos na vida política sóserá possível se as lideranças par-tidárias tiverem consciência do con-tributo que estes poderão dar aofuncionamento dos partidos e dasinstituições representativas. A suanão-inclusão e não-integração cons-tituem um desperdício de massa críti-ca. Tal esforço de renovação das élitespartidárias não exclui, porém, a ne-cessidade de novos impulsos reivin-dicativos por parte dos visados.

• A aposta na desburocratização dasestruturas e organização partidárias,óbices à participação alargada e aoenriquecimento do debate intra-par-tidário. A inovação dos partidos pas-sa também pela flexibilização dassuas estruturas (recurso a clubes depolítica, cyber-branches, grupos detrabalho temáticos), pela aberturados processos de definição (das

posições) políticas à intervenção doscidadãos e organizações não filiadase por uma maior permeabilizaçãodo debate intra-partidário às temáti-cas forward-looking (ambiente, mi-gração, tecnologia, bioética, so-ciedade do conhecimento, etc…);

• Não obstante algumas sedesfaçam parte do histórico par-tidário, seria aconselhável repen-sar o espaço físico dos partidos. Assedes partidárias são, na grandemaioria, lugares estranhos, senãomesmo hostis, à adesão de jovens.O cheiro a mofo, cola de cartazese arquivos desarrumados que ascaracterizam, contrastam com osestilos de vida da geração online.

44..33 UUmmaa nnoovvaa ffoorrmmaaççããoo ccíívviiccaa ee eedduuccaaççããoo ppoollííttiiccaa ddooss jjoovveennss

Não importa aqui enumerar osbenefícios da formação cívica e deuma sociedade com altos níveis deescolaridade e com competênciascognitivas avançadas, diversificadase difusas. Exercício bem mais sim-ples, o de recordar alguns malefíciosque o não desenvolvimento ou

ÉÉ pprreecciissoo ddaarr

vvoozz ddeennttrroo ddaass

oorrggaanniizzaaççõõeess ppaarrttiiddáárriiaass

ààss ccoommuunniiddaaddeess

iimmiiggrraanntteess,, ààss mmuullhheerreess

ee aaooss jjoovveennss

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ausência de uma sociedade cívica einformada poderão ter para o de-sempenho da democracia: antes demais, fere a accountability, porqueuma sociedade que não pensa, des-conhece e se desconhece não podeexigir, nem exercer um controlodemocrático externo eficaz; é umóbice à alternância e renovação deelites – em democracia, são semprepoucos os que governam, mas numademocracia de uma sociedade desin-formada, esses poucos são sempreos mesmos; favorece a apatia e tole-rância de abusos de poder e com-portamentos impróprios; afecta ne-gativamente a qualidade dos gover-nantes, porque reduz os recursos demassa crítica em sociedade e, porconseguinte, propicia más políticase mau desempenho governativo;com o desgoverno do bem público,perde a democracia.

As três grandes liberdades sobreas quais assenta o legado democráti-co ocidental – nomeadamente, liber-dade de expressão, de informação ede associação – implicam um inves-timento contínuo na educação e for-mação cívica dos cidadãos. É claroque há custos: uma sociedade bemformada torna-se uma sociedade exi-gente, o que faz com que as de-mandas dos cidadãos aumentemdesproporcionalmente à capacidadede resposta do sistema político, maislento no seu ajustamento a novospatamares de governação – e, porconseguinte, cause alguma instabili-dade e descontentamento (Não é dis-so que se trata a alegada crise dademocracia representativa?). Mas es-ta é uma regra de ouro da democra-cia. Só à não-democracia convémuma sociedade ignorante e combaixos níveis de sofisticação.

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RReeffeerrêênncciiaa BBiibblliiooggrrááffiiccaa

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1. O fortalecimento da função “corregedoria” na Controladoria-Geral daUnião e a profissionalização naapuração da responsabilidadedisciplinar

A função “corregedoria”, que atuana investigação e responsabilizaçãoadministrativa disciplinar, alcançouafirmação por meio de sua profis-sionalização na Administração Fe-deral. Sob o ponto de vista organi-zacional, instituiu-se o Sistema Fe-deral de Corregedorias, por meio doDecreto nº 5.480, de 30 de junho de 2005.

Institucionalizou-se um ÓrgãoCentral de Corregedoria – a Contro-ladoria-Geral da União, por meio daCorregedoria-Geral da União, paraestabelecer as políticas e diretrizes detal função estatal, bem como atuarcomo órgão supervisor e retificador

das atividades de corregedoria. Ain-da, foram criadas Corregedorias Se-toriais para atuação junto aos Mi-nistérios e entidades vinculadas, comperfil de execução de apuração das ir-regularidades administrativas.

Ao lado disso, realizaram-se doisconcursos públicos e contratados125 (cento e vinte e cinco) Analistasde Finanças e Controle para o ÓrgãoCentral de Corregedoria e suasunidades setoriais. Ademais, foramtreinados em todo o país cerca de2.700 servidores para atuarem emcomissões de apuração disciplinar.

Gradativamente, as atividades deapuração de irregularidade adminis-trativa estão sendo especializadas nosMinistérios e entidades vinculadascom a criação de unidades de cor-regedorias subordinadas tecnica-mente à Controladoria-Geral daUnião.

O direito administrativodisciplinar como instrumento de combateà corrupção

CCrriissttiinnee KKööhhlleerr GGaannzzeennmmüülllleerr, Analista de Finanças e Controle, Corregedora Setorial dos Ministérios da Cultura e do Esporte daCorregedoria-Geral da União. Advogada Especialista em Direito

Econômico e Empresarial.KKlleebbeerr AAlleexxaannddrree BBaallssaanneellllii,, Advogado da União, Corregedor-GeralAdjunto da Área Social da Corregedoria-Geral da União, Professor

do Curso de Especialização em Controladoria e Auditoria da UPIS -Faculdades Integradas do Distrito Federal.

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Assim, a resposta imediata da Ad-ministração Pública aos fatos irregu-lares e aos atos de corrupção quegeram prejuízo ao patrimônio públi-co está em franca profissionalização.Tal profissionalização estrutura a Ad-ministração Pública para ofertar aoscidadãos um serviço cada vez maisético e honesto.

Contudo, numa batalha perma-nente contra a corrupção, sãonecessárias armas modernas. Abor-daremos a seguir o que dispomos eo que pretendemos.

2. É preciso pensar o Direito Disciplinar como um dos meios de prevenção e combate à corrupção noâmbito da Administração Pública

Não há aplicação de penalidadepelo Estado sem prévia fixação doilícito. Também, não se aplica penasem realização de processo, com asgarantias constitucionais. Tais dire-trizes da Constituição Federal não po-dem ser transigidas. Ao lado disso,

deve-se garantir à Administração Pú-blica meios para sua proteção quepossam responder às agressões, emespecial quando realizadas pelopróprio corpo funcional. E nesses as-pectos, não andamos bem.

Deve ser afirmado que os instru-mentos legais disponibilizados pelaLei Federal nº 8.112, de 11 dedezembro de 1990 (principal es-tatuto disciplinar), que objetivam ze-lar pelas garantias constitucionais epela proteção do patrimônio públi-co, são frágeis e pouco eficientes. Osistema adotado sequer garante a-dequada segurança jurídica aos in-vestigados. Mesmo com o adventoda Constituição Federal em 1988, omodelo adotado em 1990 para asapurações administrativas, não avan-çou quanto à plenitude da garantiada defesa. Tampouco possibilita comeficiência a responsabilização ad-ministrativa disciplinar.

Note-se que o Congresso Nacionalna elaboração da Lei 8.112/90, de-nominada “Estatuto dos ServidoresPúblicos Federais”, não zelou pelodesenvolvimento e avanço em re-lação à apuração administrativa dis-ciplinar. Em essência, adotou o mes-mo modelo previsto na Lei 1.711, de28 de outubro de 1952. Os títulos IVe V daquele Estatuto não apresen-taram significativas evoluções.

Não sem razão, constata-se a nos-sa atual carência de meios legais paraa defesa da Administração Pública emface de irregularidades administrativasgraves. Na última metade do século

MMeessmmoo ccoomm oo aaddvveennttoo ddaa CCoonnssttiittuuiiççããoo FFeeddeerraall eemm11998888,, oo mmooddeelloo aaddoottaaddoo

eemm 11999900 ppaarraa aass aappuurraaççõõeess aaddmmiinniissttrraattiivvaass,,

nnããoo aavvaannççoouu qquuaannttoo ààpplleenniittuuddee ddaa ggaarraannttiiaa

ddaa ddeeffeessaa

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passado, o Estado Brasileiro passou aatuar em áreas diferentes da so-ciedade. Modernizou-se com a imple-mentação de sistemas informatizados.Desenvolveu novos modelos paraplanejar suas ações. Criou e desfez-sede entidades. Abriu mão de mono-pólios e passou a regular segmentos demercados. Enfim, o corpo orgânico esistemas vitais da Administração Pú-blica evoluíram. A corrupção tambémavançou sobre a Administração Públi-ca, sem que os medicamentos para asua defesa caminhassem na mesmamedida. O uso de modelos de respon-sabilização da década de 1950, nosdias atuais, é como se numa autovia,utilizássemos carros movidos portração animal... Bucólico, romântico.Contudo, ineficiente.

Essa forma de pensar o DireitoDisciplinar com parâmetros da me-tade do século passado, reflete-sediretamente ainda no conteúdo doslivros sobre Direito Disciplinar. A ên-fase dos doutrinadores quanto à res-ponsabilização administrativa volta-se para a manutenção da regulari-dade do funcionamento da Admi-nistração Pública. Não há ênfase noenfrentamento à fraude e à cor-rupção envolvendo os agentes públi-cos. Cite-se, como exemplo, conceitode Direito Disciplinar de José Ar-mando da Costa (Direito Adminis-trativo Disciplinar, Brasília, Brasília Ju-rídica, 2004, fls. 26 e 34):

Pode-se então conceituar o Direi-to Disciplinar como o conjunto deprincípios e normas que objetivam,através de vários instrumentos pró-

prios, ccoonnddiicciioonnaarr ee mmaanntteerr aa nnoorr--mmaalliiddaaddee ddoo SSeerrvviiççoo PPúúbblliiccoo..(...) As-sim, pode-se dizer que o Regime Dis-ciplinar do Funcionário Público é oconjunto sistemático de normas su-bstantivas definidoras de vedações,deveres, proibições, responsabili-dades, transgressões, garantias e re-compensas, ccuujjaa oobbsseerrvvâânncciiaa ee aappllii--ccaaççããoo oobbjjeettiivvaamm rreessgguuaarrddaarr aa nnoorr--mmaalliiddaaddee,, aa eeffiicciiêênncciiaa ee aa lleeggaalliiddaaddeeddoo ddeesseemmppeennhhoo ffuunncciioonnaall ddaa aadd--mmiinniissttrraaççããoo ppúúbblliiccaa.. ((ggrriiffaaddoo))

Mesmo as publicações atuais dadoutrina sobre Direito AdministrativoDisciplinar ainda trabalham comparâmetros acanhados para a atua-ção administrativa. Atribui-se ao Di-reito Disciplinar faculdade de prevermodelos de conduta e fixar sua re-provação, sem enfatizar tratar-se desegmento do direito posto à dis-posição da Administração Públicapara confrontar-se às condutas queagridem o patrimônio público. Cite-se como exemplo dessa idéia, con-ceito trazido pelo Prof. Romeu FelipeBacellar Filho, em seu trabalho de

PPooddee--ssee eennttããoo ccoonncceeiittuuaarr oo DDiirreeiittoo DDiisscciipplliinnaarr ccoommoo oo ccoonnjjuunnttoo ddee

pprriinnccííppiiooss ee nnoorrmmaass qquueeoobbjjeettiivvaamm,, aattrraavvééss ddeevváárriiooss iinnssttrruummeennttooss

pprróópprriiooss,, ccoonnddiicciioonnaarr eemmaanntteerr aa nnoorrmmaalliiddaaddee

ddoo SSeerrvviiççoo PPúúbblliiccoo

29Revista da CGU

doutorado (Processo AdministrativoDisciplinar, São Paulo, Ed. MaxLimonad, 2ª. Edição, 2003, pág. 32):

O Direito Administrativo Discipli-nar, genericamente, tem como pres-suposto a competência constitucionalda Administração Pública para impormodelos de conduta e as respectivassanções, não só aos seus servidores,mas também às pessoas físicas ou ju-rídicas que, de alguma forma inci-dam em condutas administrativa-mente reprováveis.

Há tendência de restringir o Di-reito Disciplinar a questões internas àAdministração Pública. Atribuir a elea natureza de regulamento da“grande empresa” Administração Pú-blica. Há ênfase demasiada emquestões envolvendo querelas inter-nas em detrimentos de outras maisrelevantes. Necessário, pois, adotaruma próxima versão do Direito Disci-plinar, pois a sociedade demanda

com urgência uma Administração Pú-blica ética e honesta, além de res-postas efetivas aos casos de cor-rupção envolvendo agentes públicos.

3. Há segurança jurídica nosprocessos administrativosdisciplinares?

Como afirmado, os parâmetrosprevistos pela Lei 8.112 não garan-tem meios para adequada defesa daAdministração Pública. A norma foiforjada mais para solver querelas in-ternas, regulamentar atividades dosservidores, não apresentando instru-mentos adequados para prevençãoe combate às graves ofensas aopatrimônio público.

Tal norma também não ofereceadequada segurança jurídica para osagentes públicos acusados de irre-gularidades em processo disciplinar.Antes de entrar em detalhes especí-ficos da Lei 8.112, para demonstrarsua fragilidade ante às exigênciasconstitucionais, será abordado exem-plo dessa insegurança.

No ano de 2003, foi analisado umprocesso administrativo disciplinarpela Corregedoria-Geral da União, doqual se extrai um panorama interes-sante. Sabe-se que uma das garantiasmínimas de qualquer acusado é dereceber uma pena proporcional, an-teriormente prevista, decorrente deum dado fato. Assim, a relação des-crição de fato prévio e pena específi-ca é garantia processual, tutelada in-clusive pela Constituição Federal: nãohá pena sem prévia cominação legal.

NNeecceessssáárriioo,, ppooiiss,,

aaddoottaarr uummaa pprróóxxiimmaa vveerrssããoo

ddoo DDiirreeiittoo DDiisscciipplliinnaarr,, ppooiiss

aa ssoocciieeddaaddee ddeemmaannddaa

ccoomm uurrggêênncciiaa uummaa

AAddmmiinniissttrraaççããoo PPúúbblliiccaa ééttiiccaa

ee hhoonneessttaa,, aalléémm ddee

rreessppoossttaass eeffeettiivvaass aaooss ccaassooss

ddee ccoorrrruuppççããoo eennvvoollvveennddoo

aaggeenntteess ppúúbblliiccooss

30Revista da CGU

Observe-se que a aplicação daspenalidades com fundamento na Lei8.112 permite uma variação de leitu-ra (tipo e quantidade de pena) nãorazoável para um mesmo fato. Nocaso do servidor “A”, o entendimen-to sobre a penalidade a ser aplicadavariou da pena mais branda (ad-vertência) para a mais grave (cas-sação de aposentadoria). Tal efeitopode ser também identificado no ca-so do servidor “H”. A penalidadeproposta oscilou de uma penalidadede gravidade baixa (15 dias de sus-pensão) até uma pena de nível maisalto (demissão). Tal fato é bastanterecorrente nos processos discipli-nares. A lei não assegura parâmetrospara uma interpretação razoável. Adiscricionariedade atribuída ao jul-

gador afronta padrões constitu-cionais de segurança jurídica. Obvia-mente, pode-se utilizar critérios derazoabilidade, de suficiência, degradação, para obter-se um resulta-do entendido como adequado. Con-tudo, para cada operador da norma,haveria um resultado diverso comdesvios de padrão acima de limitesaceitáveis.

A excessiva discricionariedade naaplicação de penas disciplinares jámereceu críticas da doutrina. Abaixotranscrição do entendimento deRomeu Felipe Bacellar Filho, citandoAntônio Francisco de Sousa, sobre aquestão (Processo Administrativo Dis-ciplinar, São Paulo, Ed. Max Limonad,2ª. Edição, 2003, pág. 36):

Quadro I - Comparativo de propostas de penalidades

NNoommee ddooss PPrrooccuurraaddoorriiaa JJuurrííddiiccaa CCoonnssuullttoorriiaa JJuurrííddiiccaa CCoorrrreeggeeddoorriiaa--GGeerraall SSeerrvviiddoorreess ddaa AAuuttaarrqquuiiaa ddoo MMiinniissttéérriioo ddaa UUnniiããoo -- CCGGUUSSeerrvviiddoorr ""AA"" DDeessttiittuuiiççããoo ddee AAddvveerrttêênncciiaa CCaassssaaççããoo ddee

ccaarrggoo eemm ccoommiissssããoo ((pprreessccrriiççããoo rreeccoonnhheecciiddaa)) AAppoosseennttaaddoorriiaaServidor "B" Suspensão de 15 dias Suspensão de 3 dias não analisadaServidor "C" Advertência Suspensão de 2 dias não analisadaServidor "D" Demissão Demissão não analisadaServidor "E" Advertência Suspensão de 2 dias não analisadaServidor "F" Advertência Suspensão de 4 dias não analisadaServidor "G" Advertência Suspensão de 2 dias não analisadaSSeerrvviiddoorr ""HH"" DDeessttiittuuiiççããoo ddee ccaarrggoo SSuussppeennssããoo ppoorr 1155 ddiiaass DDeemmiissssããoo

eemm ccoommiissssããooServidor "I" Absolvição Absolvição não analisada

Pois bem, após uma regular apu-ração disciplinar em autarquia fede-ral, onde foi oportunizado o contra-ditório e ampla defesa, o processofoi remetido ao Ministro de Estadopara aplicar as penalidades. O proces-so disciplinar foi analisado pelaProcuradoria Jurídica da Autarquia,

pela Consultoria Jurídica do Mi-nistério e, posteriormente, pela Cor-regedoria-Geral da União. Abaixo asíntese das penalidades entendidascabíveis, após análise dos mesmosfatos, pelas unidades que analisaramo processo disciplinar (dados parcial-mente omitidos):

Cite-se pela precisão, a lição deAntônio FFrraanncciissccoo ddee SSoouussaa: “Mar-cello CCaaeettaannoo sustentava que ‘aocontrário do que se sucede no direi-to criminal, na lei disciplinar não seestabelece a correspondência rígidade certas sanções para cada tipo deinfração, deixando-se a quem hajadecidir um amplo poder discri-cionário para punir as infrações veri-ficadas’. Ora, salvo o devido respeitoque o grande administrativista nosmerece, estamos em frontal de-sacordo com a sua posição. Por umlado, quanto a nós, a primeira afir-mação não corresponde à verdade;por outro, a segunda afirmação nãotem cabimento, num Estado de Di-reito Democrático.

4. Um estudo de proposta de lei para preservar os direitos dos acusados e os interesses da Administração Pública

Procurando adequar a legislação ànecessária eficiência no combate àcorrupção e ao atendimento às garan-tias constitucionais, a Controladoria-Geral desencadeou estudo no âmbitoda Corregedoria-Geral da União para

apresentar proposta de projeto de leiobjetivando atualizar a legislação fe-deral disciplinar. A partir da doutrinamoderna e das experiências havidas naatividade disciplinar de integrantes daCorregedoria-Geral, está sendo fina-lizado estudo para apresentação deprojeto de legislação disciplinar paradiscussão com os demais segmentosenvolvidos com o tema.

A partir de agora, seguirá um pas-seio pelas principais estações doRegime Disciplinar Federal apresen-tando sinteticamente as fragilidadesda legislação atual e as propostas dealteração que se encontram no pro-jeto em estudo na CGU. Pegue suabagagem e acompanhe o passeio.Argumentos e teses contrárias po-dem compor sua bagagem. Dogmasnormativos, não.

44..11 PPrriinnccííppiiooss CCoonnssttiittuucciioonnaaiiss:: CCoonnttrraaddiittóórriioo,, AAmmppllaa DDeeffeessaa ee DDeevviiddoo PPrroocceessssoo LLeeggaall

A Lei 8.112/90 enuncia clara-mente seu desejo de seguir as dire-trizes processuais constantes daConstituição Federal. Logo no primei-ro artigo (art. 143), do Título doProcesso Disciplinar, brada que a au-toridade que tiver ciência de irregu-laridade na administração pública éobrigada a promover sua apuraçãocom o uso de sindicância ou proces-so disciplinar sendo “assegurada aoacusado a ampla defesa”.

Todavia, apesar da citada previsãoapontar para o atendimento dosprincípios constitucionais, tal situação

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AA aauuttoorriiddaaddee qquuee ttiivveerr cciiêênncciiaa ddee iirrrreegguullaarriiddaaddee nnaa

aaddmmiinniissttrraaççããoo ppúúbblliiccaa ééoobbrriiggaaddaa aa pprroommoovveerr ssuuaaaappuurraaççããoo ccoomm oo uussoo ddee

ssiinnddiiccâânncciiaa

não ocorre ao longo do texto da lei.Inicialmente, ninguém pode serprocessado sem ter conhecimento.A Lei 8.112, em lapso de técnica, nãoprevê comunicação inicial da instau-ração do processo aos acusados. Foinecessária uma interpretação vincu-lante por parte da Advocacia-Geralda União, no âmbito da Adminis-tração Federal, para que se fixasse talentendimento para a observância dasgarantias constitucionais.

Além, a norma não prevê ade-quadamente as etapas e caminhosdos ritos processuais. É comum naAdministração Pública Federal iden-tificarmos as diferenças de ritos ado-tados por órgãos e entidades. Agarantia ao devido processo passapela definição clara de quais mean-dros existirão ao longo do rito proces-sual de forma. Tal definição garantiriaà Administração iniciar e concluircom eficiência o processo e ao acu-sado organizar sua estratégia de de-fesa da forma mais conveniente.Destaque-se, ainda, que para asindicância disciplinar, alçada àcondição de processo pela Lei8.112/90, da qual decorre a aplicaçãode penalidades, não foi previsto qual-quer rito. Apenas o denominado ritosumário (apuração de abandono decargo, inassiduidade habitual e acu-mulação de cargos), detém algumasetapas mais detalhadas. Todavia, taisetapas não suprem e não sinalizamos caminhos reais que o próprio ritosumário percorre.

Diante deste quadro, entendeu-se que o projeto em questão teria

que contemplar o respeito aos princí-pios do devido processo legal – sejano sentido material, seja no sentidoformal, do contraditório e da ampladefesa. Ou seja, ele deve asseguraraos administrados a existência de umprocesso adequado, com a previsãode regras processuais justas e ra-zoáveis e de competências pre-definidas. Deve, ainda, assegurar aoportunidade de defesa através detodos os meios probatórios juridica-mente admitidos, a possibilidade deconhecer os atos do condutor doprocesso e contestar aqueles que en-tender inadequados. Enfim, este no-vo conjunto de normas visa a conferira bilateralidade necessária ao proces-so como forma de influir na con-vicção da autoridade julgadora.

Para tanto, o projeto contempla aexistência de três ritos processuais,delineando as fases de cada qual,bem como as suas hipóteses de in-cidência, a depender da irregulari-dade em tese cometida.

Também delimita os poderes dosmembros condutores do processo,trazendo capítulo próprio com a dis-criminação dos atos e os limites de

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ÉÉ ccoommuumm nnaa

AAddmmiinniissttrraaççããoo PPúúbblliiccaa

FFeeddeerraall iiddeennttiiffiiccaarrmmooss aass

ddiiffeerreennççaass ddee rriittooss

aaddoottaaddooss ppoorr óórrggããooss

ee eennttiiddaaddeess

sua atuação. Divide as esferas decompetência entre os diferentes su-jeitos participantes do processo: au-toridade instauradora, comissário(responsável pela Investigação Pre-liminar e pelo acompanhamento dofeito na condição de “acusador”),condutor do processo (no caso deadoção do rito sumário) e comissãoprocessante (no caso de adoção do ri-to ordinário) e autoridade julgadora(detentora da competência de julgar ocaso e aplicar a penalidade cabível).

Igualmente, determina a comuni-cação inicial ao envolvido acerca dainstauração do processo administra-tivo, nos moldes do instituto dacitação do processo judicial, efeti-vando contraditório pleno.

44..22 QQuueemm rreessppoonnddee aa pprroocceessssoo ddiisscciipplliinnaarr nneessssee PPaaííss??

Na forma prevista pela Lei 8.112,apenas os servidores públicos federaispodem ser responsabilizados por meiodesse processo disciplinar. Em funçãoda mudança do perfil do Estado, ou-tros prestadores de serviço atuam efe-tivamente no corpo da administraçãopública: terceirizados, de empresas ou

cooperativas profissionais, os con-tratados em decorrência de acordosinternacionais, estagiários, etc.

Apesar de todos esses agentes de-terem parcelas de decisão no âmbitoda administração pública, atualmentenão podem ser responsabilizados pormeio de processos administrativos dis-ciplinares. Apesar de a AdministraçãoPública se relacionar cotidianamentecom tais profissionais, atuantes emsua estrutura, não há previsão nor-mativa para a responsabilização pes-soal de tais agentes. Existem casosonde o esquema de corrupção en-volve, além de servidores públicos,estes outros profissionais menciona-dos. Nada obstante, não existe pre-visão na Lei 8.112 para que esses ou-tros “agentes públicos” sejam respon-sabilizados e apenados perante a Ad-ministração Pública. De fato, a relaçãocontratual do Estado não se dá comtais profissionais e sim com empresasou organismos internacionais. Nadaobstante, a realidade precisa ser con-siderada. Formalmente a relação écom as empresas, materialmente a re-lação se dá com tais profissionais.

Ao se confirmar tal realidade, devínculos que muitas vezes transcen-dem a atuação do servidor público,foi contemplado o alcance destesoutros sujeitos no enquadramentode práticas irregulares, atingindo-osdiretamente em suas relações jurídi-cas com a Administração Pública.

Neste sentido, o projeto prevê apossibilidade de responsabilizar, alémdos servidores públicos, os empre-

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EExxiisstteemm ccaassooss

oonnddee oo eessqquueemmaa ddee

ccoorrrruuppççããoo eennvvoollvvee,,

aalléémm ddee sseerrvviiddoorreess

ppúúbblliiccooss,, eesstteess oouuttrrooss

pprrooffiissssiioonnaaiiss

gados públicos da Administração Di-reta e Indireta, os particulares emcolaboração, cooperados, consul-tores e demais prestadores deserviço, inclusive em ambiente deacordos internacionais.

44..33 QQuuee ccaammiinnhhooss sseegguuiirr nnaa aappuurraaççããoo ddiisscciipplliinnaarr??

O processo disciplinar federalpode adotar três formas de apuração:o processo administrativo disciplinar(conhecido como PAD), o processode sindicância (para aplicação de pe-nas mais leves) e o processo de ritosumário (para casos de abandono decargo, inassiduidade habitual e acu-mulação indevida de cargos, empre-gos e funções).

Com exceção do processo de ritosumário, a escolha entre a instauraçãode processo administrativo disciplinarou processo de sindicância dependeda penalidade a ser aplicada. Em casode advertência ou suspensão até trintadias pode-se fazer uso do processo desindicância. Para os demais casos, oprocesso administrativo disciplinar. Talmodelo apresenta uma incompatibili-dade em si. Há necessidade de a au-toridade instauradora realizar juízo devaloração sobre a pena a ser aplicadaao fato, antes mesmo das apuraçõesserem desencadeadas.

Além disso, não há previsão ade-quada do rito para o processo ad-ministrativo disciplinar. No processode sindicância sequer foi previsto rito.Nota-se que a condução do processodisciplinar na Administração Federal é

realizada de forma diferente, variandode um órgão para outro. Tal situaçãodificulta os trabalhos das comissõesapuratórias. A ausência de ritos prees-tabelecidos pode também gerar pre-juízos para a defesa.

Com o objetivo de direcionar ostrabalhos apuratórios pela Adminis-tração e minimizar estas discrepân-cias e inseguranças ao processado, oprojeto traz a previsão sistemática decategoria de infrações, relacionandoa apuração destas a ritos processuaiscom fases e etapas predefinidas.

Também é descrita a forma pelaqual são realizados os atos que com-põem cada etapa processual, tais co-mo a produção de provas, uso deprovas emprestadas e de provas pro-tegidas por sigilo, modo de realizaçãodo interrogatório do acusado, pro-cedimentos para realização de perí-cias e acareações, hipótese para re-curso, situação de arquivamento,oportunidades para a transação ad-ministrativa, etc.

34Revista da CGU

HHáá nneecceessssiiddaaddee

ddee aa aauuttoorriiddaaddee

iinnssttaauurraaddoorraa rreeaalliizzaarr jjuuíízzoo

ddee vvaalloorraaççããoo ssoobbrree aa ppeennaa

aa sseerr aapplliiccaaddaa aaoo ffaattoo,,

aanntteess mmeessmmoo ddaass

aappuurraaççõõeess sseerreemm

ddeesseennccaaddeeaaddaass

35Revista da CGU

44..44 QQuuaall éé aa iirrrreegguullaarriiddaaddee aaddmmiinniissttrraattiivvaa??

Decorrente da adoção da estruturada Lei 1.711/52, a Lei 8.112/90 dis-tribuiu a previsão dos ilícitos adminis-trativos em três grandes segmentos:inobservância de dever funcional, vio-lação de proibições e hipóteses de de-missão (artigos 129 e 132).

Contudo, ao remeter a apenaçãopara um conjunto de deveres eproibições, conciliando com casos deexclusão dos quadros, a norma nãogarantiu clareza para seguro en-quadramento dos fatos. É árdua a tare-fa de amoldar um comportamento deagente público à estrutura legal da Lei8.112. Tal estrutura gera disparidadepouco razoável na aplicação de pena-lidades para um mesmo fato. Videexemplo apresentado no item III, acima.

Logicamente deve existir margemde discricionariedade para aplicaçãodas penalidades administrativas, ondea autoridade avaliará todas as circuns-

tâncias que envolvem o fato e oagente. Nada obstante, o conjunto deprevisões de ilícitos deve ser coorde-nado de forma a reduzir a possibili-dade de leituras diversas, aumentandoa segurança jurídica para quem aplicaa penalidade e para o acusado.

Com base nesta leitura, o projetoaborda uma visão atual da Adminis-tração, considerando as infrações se-gundo as funções do Estado, com asespecializações delas decorrentes,em consonância com a idéia deevolução administrativa.

Assim, traz hipóteses até entãonão previstas como, por exemplo, autilização de senha restrita de ter-ceiro para conceder ou viabilizar aconcessão de vantagem indevidapara si ou outrem; a inserção de in-formação falsa em documento,processo, cadastro ou sistema da Ad-ministração Pública; a emissão demanifestação jurídica visando preju-dicar a Administração Pública, dentreoutras irregularidades propostas.

Também, segmentam-se as irregu-laridades conforme a densidade de ili-citude – infrações de natureza leve, mé-dia, grave e gravíssima, atendendo-seao princípio da legalidade e da especi-ficação de infrações, de modo que paracada tipo de infração, em tese, haja acorrespondência ao rito processual aser adotado, bem como as possíveispenalidades a serem aplicadas.

Com isto, para o Estado é conferi-da uma maior amplitude no rol das in-frações e irregularidades, ao passo que

OO ccoonnjjuunnttoo ddee pprreevviissõõeess ddee iillíícciittooss ddeevvee

sseerr ccoooorrddeennaaddoo ddee ffoorrmmaa aarreedduuzziirr aa ppoossssiibbiilliiddaaddee ddee

lleeiittuurraass ddiivveerrssaass,, aauummeennttaannddoo aa sseegguurraannççaa

jjuurrííddiiccaa ppaarraa qquueemm aapplliiccaa aappeennaalliiddaaddee ee ppaarraa

oo aaccuussaaddoo

para o administrado se confere a se-gurança jurídica necessária para que aatuação discricionária encontre limitesna própria lei.

44..55 AAuuttoorriiddaaddeess ee PPeennaalliiddaaddeess DDiisscciipplliinnaarreess

A imposição de penalidades disci-plinares no regime da Lei 8.112 en-volve a atuação principalmente detrês entes: a autoridade instaurado-ra, a comissão responsável pela apu-ração e a autoridade julgadora, quecoincide ou não com a autoridadeda instauração.

A autoridade instauradora realizaanálise inicial verificando a existência deelementos para a instauração deprocesso disciplinar. Existindo tais ele-mentos, valora o grau de ilicitude econstitui uma comissão apuratória, sobo rito de processo disciplinar ousindicância. Essa comissão é respon-sável por apurar os fatos (instrução),garantir ao acusado contraditório eampla defesa, acusar formalmente oagente público no processo (se for ocaso), posteriormente, analisar a defe-sa escrita e emitir juízo sobre a res-ponsabilidade ou não do servidor epropor a pena a ser aplicada. A au-toridade julgadora emite julgamentono processo, acatando a proposta rea-lizada pela comissão, se compatívelcom as provas obtidas na instrução.

A segregação das funções noprocesso é mais adequada para a efe-tivação do devido processo legal, en-globando os princípios de contraditórioe da ampla defesa. Assim, é interes-

sante dissociar a figura da autoridadeinstauradora da autoridade julgadora.A primeira já detém juízo prévio de va-lor sobre o fato irregular. A responsá-vel pelo julgamento deve revestir-se dorequisito da imparcialidade, com omaior nível de isenção possível.

Já a comissão – no modelo atual –concentra demasiadas funções. Aomesmo tempo em que necessita deimparcialidade para apurar os fatos,promove a acusação formal no proces-so (denominado indiciamento) e emitejulgamento preliminar (relatório final)após a apresentação de defesa escritapelo acusado. Convém que taisatribuições sejam segmentadas de mo-do a gerar eficiência na apuração eisenção no resultado final.

A atuação das autoridades men-cionadas (instauradora, comissãodisciplinar e julgadora) resulta,quando reconhecida a responsabili-dade, na aplicação das penalidadesdisciplinares. Tais penalidades foramextraídas do padrão adotado pela

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AA aauuttoorriiddaaddee iinnssttaauurraaddoorraarreeaalliizzaa aannáálliissee iinniicciiaall

vveerriiffiiccaannddoo aa eexxiissttêênncciiaa ddee eelleemmeennttooss ppaarraa aa

iinnssttaauurraaççããoo ddee pprroocceessssooddiisscciipplliinnaarr.. EExxiissttiinnddoo ttaaiiss eelleemmeennttooss,, vvaalloorraa oo ggrraauu

ddee iilliicciittuuddee ee ccoonnssttiittuuii uummaaccoommiissssããoo aappuurraattóórriiaa

Lei 1.711/52. Assim têm-se comopenalidades possíveis as seguintes:advertência, suspensão, demissão,cassação de aposentadoria oudisponibilidade, destituição de car-go em comissão e de função comis-sionada. Nota-se que as penali-dades, por mais graves que sejam osfatos, apresentam reflexos apenasno cargo do agente público.

Com relação a esta questão, o es-tudo do projeto de lei prevê asseguintes penalidades: a) repreensão;b) suspensão; c) demissão; d) desti-tuição de cargo em comissão; e) des-tituição de função comissionada.Além disso, propõe penalidades quetranscendem ao reflexo direto no car-go ou na função pública, tais como:f) incidência de multa; g) impedi-mento por determinado período detempo; g.1) ocupar cargo em comis-são ou função de confiança; g.2) in-tegrar conselhos administrativos, di-retor ou fiscal em sociedades deeconomia mista e empresas públicas;g.3) retornar ao serviço público pordeterminado período; g.4) contratarcom a Administração Pública; g.5)receber recursos federais.

Destaca-se, também, a dissocia-ção da atuação da autoridade jul-gadora com a do responsável pelacondução do processo, ou seja, se-gregam-se os papéis destes partici-pantes. Após a apresentação do Re-latório Final pelo processante, a au-toridade competente para o julga-mento será quem formulará o seupróprio juízo de convicção acerca dapenalidade. Não há previsão parasugestão de penalidade pelo condu-tor do processo. A autoridade de-cidirá qual a penalidade cabível, bemcomo sua gradação, no caso de sus-pensão e aplicação de multa, con-siderando os parâmetros legais.

Salienta-se, neste aspecto, que nagradação da penalidade, ainda quesubsista certa discricionariedade à au-toridade julgadora, deverão ser poresta observados a natureza da in-fração, a gravidade do fato, os danosadvindos para a Administração Pú-blica, o prejuízo na prestação doserviço público, bem como os an-tecedentes do agente público e ascircunstâncias agravantes e atenuan-tes. Estas últimas, como inovação doProjeto, vêm expressamente listadasem capítulo próprio.

44..66 OOuuttrraass iinnoovvaaççõõeess

O projeto traz ainda alguns temasque inovam a área da apuração ad-ministrativa disciplinar. Fala-se, porexemplo, em transação administrati-va, utilização de meios tecnológicosna colheita de depoimentos e inter-rogatórios e previsão das diligênciase poderes apuratórios.

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AA aauuttoorriiddaaddee

ddeecciiddiirráá qquuaall aa

ppeennaalliiddaaddee ccaabbíívveell,, bbeemm

ccoommoo ssuuaa ggrraaddaaççããoo,, nnoo

ccaassoo ddee ssuussppeennssããoo ee

aapplliiccaaççããoo ddee mmuullttaa

A transação administrativa está con-cebida como a possibilidade conferidaao acusado de, em momento anteriorà instauração do processo administra-tivo e desde que se trate de infraçõesde natureza leve e média, efetivar umacomposição com a Administração Pú-blica para reparar eventual prejuízocausado aos cofres públicos.

A utilização de meios tecnológicosobjetiva colocar legalmente à disposiçãoda Administração Pública instrumentoságeis e dinâmicos para comunicação einstrução processual. O uso de men-sagens eletrônicas, vídeoconferência,espaços virtuais de discussão, etc per-mitirá aumentar a eficiência na con-dução do processo. A administração nasua atuação processual não pode igno-rar os meios modernos de comuni-cação, desde que obviamente cercadosde chaves de segurança.

Os poderes conferidos para acomissão processante ou condutorado processo também receberam capí-tulo próprio, com o objetivo oferecera estes a prática de determinadosatos, até então não previstos, com aprevisão clara de suas etapas, ex-pressando aos administrados a cer-teza de respeito aos princípios da le-galidade e razoabilidade.

5. Oportunidades, profissionalismo e EstadoDemocrático de Direito

Oportunidades devem ser apro-veitadas. Diante do processo deprofissionalização da função de cor-reição na Administração Federal, faz-

se necessário realizar a reformulaçãoda disciplina jurídica que cuida daresponsabilização administrativa dis-ciplinar, alinhando-a à evolução einovação das atividades do Estado.

Paralelamente ao novo modelo degestão administrativa, com foco naeficiência dos serviços públicos e nocombate à corrupção, a concretiza-ção de um Estado de Direito que res-peita os direitos dos cidadãos e fazprevalecer o interesse público, so-mente será viabilizada através dadefinição de normas claras e especí-ficas sobre a responsabilização ad-ministrativa disciplinar.

Neste sentido, Romeu Felipe Ba-cellar Filho (Processo AdministrativoDisciplinar, São Paulo, Max Limonad,2ª edição, 2003, pág. 130) asseveraque “a procedimentalização do agiradministrativo, a fixação de regraspara o modo como a Administração

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NNaa ggrraaddaaççããoo ddaa ppeennaalliiddaaddee,, aaiinnddaa qquuee

ssuubbssiissttaa cceerrttaa ddiissccrriicciioonnaarriieeddaaddee àà

aauuttoorriiddaaddee jjuullggaaddoorraa,, ddeevveerrããoo sseerr ppoorr eessttaa

oobbsseerrvvaaddooss aa nnaattuurreezzaa ddaaiinnffrraaççããoo,, aa ggrraavviiddaaddee ddoo ffaattoo,, ooss ddaannooss aaddvviinnddoossppaarraa aa AAddmmiinniissttrraaççããoo

PPúúbblliiccaa

deve atuar na sociedade e resolveros conflitos configura, assim, condi-ção indispensável para a concretiza-ção da democracia. Sem a fixação doprocedimento administrativo, im-possibilita-se qualquer relação está-vel entre a Administração e cidadãos,onde cada um saiba até onde vai opoder do outro e como este poderserá exercido”.

Se pensarmos que a concretiza-ção da democracia depende, dentreoutros aspectos, de se conhecer os li-mites de atuação e a forma de exe-cução do poder do Estado frente aoadministrado e deste em relaçãoàquele, atribuiremos também imen-so valor à forma de agir e atuar dosagentes públicos, extensão que sãodo próprio Estado, de modo que estese municiar de instrumentos eficazesque venham a exigir uma atuação

pautada na ética, na moralidade ena transparência.

Essa batalha cotidiana pela con-cretização da democracia demandapermanentemente que o comporta-mento do agente público seja pau-tado pelo valor “honestidade”. O res-guardo do patrimônio público emrazão da inobservância desse valor éfunção imediata do Direito Discipli-nar, no âmbito da responsabilizaçãoadministrativa. A defesa das garantiasconstitucionais e o enfrentamento dacorrupção na Gestão Pública nor-teiam a evolução desse segmento doDireito.

Assim, as diretrizes adotadas naproposta de projeto de lei em estudona Controladoria-Geral da União ob-jetivam resguardar e fortalecer asprerrogativas constitucionais noprocesso disciplinar, instrumentalizare dar maior autonomia à Adminis-tração para enfrentar a corrupção emsua estrutura, de modo a prestar àsociedade, cada vez mais, um serviçoadequado e honesto.

Com a conclusão da proposta doprojeto de lei no âmbito da CGU, es-tará aberto o debate com todos ossegmentos da Administração Públicae da Sociedade, objetivando seu apri-moramento, para posterior remessaao Congresso Nacional.

Críticas, sugestões e debates serãosempre bem-vindos. Quanto aosdogmas normativos – modelos deoutros tempos, não mais eficientes –estes precisam mudar.

39Revista da CGU

EEssssaa bbaattaallhhaa ccoottiiddiiaannaa

ppeellaa ccoonnccrreettiizzaaççããoo ddaa

ddeemmooccrraacciiaa ddeemmaannddaa

ppeerrmmaanneenntteemmeennttee qquuee oo

ccoommppoorrttaammeennttoo ddoo aaggeennttee

ppúúbblliiccoo sseejjaa ppaauuttaaddoo ppeelloo

vvaalloorr ““hhoonneessttiiddaaddee””..

OO rreessgguuaarrddoo ddoo ppaattrriimmôônniioo

ppúúbblliiccoo eemm rraazzããoo ddaa

iinnoobbsseerrvvâânncciiaa ddeessssee vvaalloorr

éé ffuunnççããoo iimmeeddiiaattaa ddoo

DDiirreeiittoo DDiisscciipplliinnaarr

40Revista da CGU

A questão que se propõe a abordarenvolve entes que representam parcelada grande esfera que é a Adminis-tração Pública. Esta definida sob o en-foque subjetivo como o conjunto deórgãos e de entidades jurídicas aosquais as leis atribuem o exercício dafunção administrativa do Estado, cujoobjetivo é a concreta e imediata con-secução dos interesses coletivos.

A Controladoria-Geral da União –CGU, que integra a Presidência daRepública – Administração Direta – éórgão responsável pelo controle in-terno do Poder Executivo Federal. Seudever institucional é, entre outros, oincremento da transparência públi-ca, visando à prevenção, à repressãoe ao controle das ações de entidadesda Administração Direita e Indireta,públicas e privadas, que se utilizamdo dinheiro público para a conse-cução dos seus fins institucionais.

As chamadas Empresas Estatais –sociedades de economia mista e em-

presas públicas – são entes jurídicosque integram a chamada Adminis-tração Pública Indireta. Seu capital so-cial é haurido nos recursos públicos –portanto, pertencentes ao Estado.Conforme além se explicará, essas em-presas constituem verdadeiros instru-mentos de ação do Estado à realiza-ção das suas finalidades, justamenteem decorrência de sua natureza auxi-liar da atuação governamental. Assim,os interesses de ambas, por ser uno,dirige-se a uma mesma finalidade,qual seja, o interesse público: premis-sa fundamental da gestão da res pú-blica ante um modelo de Estado Re-publicano de Direito Democrático ede Administração Participativa e, as-sim, transparente, à feição do nosso(art. 1º e 3º, CF).

Feitas essas considerações iniciais,passa-se à análise dos preceitos e re-gras gerais que informam o paradig-ma de configuração administrativaestatal e que devem nortear o de-sempenho de todos os entes e órgãos

A Controladoria-Geral daUnião e a publicação dosrelatórios de auditoria degestão das Empresas Estatais à luz datransparência pública

GGiioorrddaannoo ddaa SSiillvvaa RRoosssseettttoo –– Advogado da União – ASJUR/CGU-PR

que compõem a Administração Pú-blica do Estado.

A Constituição Federal – CF abre oseu Capítulo VII com o título “Da Ad-ministração Pública”, consagrando,de forma não exaustiva, no caput doseu art. 37, a constitucionalizaçãodos basilares princípios que lheregerão toda a atuação: art. 37. A ad-ministração pública direta e indiretade qualquer dos Poderes da União,dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios obedecerá aos princípiosde legalidade, impessoalidade,moralidade, publicidade e eficiênciae, também, ao seguinte: [...]

O que se deve apreender deste art.37, que vaza não apenas regras, masverdadeiros princípios da Adminis-tração Pública, é que a atuação destaabrangerá tanto os atos políticos ou degoverno, como as atividades adminis-trativo-gerenciais do Estado.

A Administração Direta é exercidapelos quatro entes políticos (União,Estados-membros, Distrito Federal eMunicípios). A Constituição, ainda

no inciso XIX do art. 37, faculta aesses entes desempenhar suasfunções de maneira indireta, pormeio de entidades a tanto criadas,que constituirão parcelas persona-lizadas da totalidade do aparelho ad-ministrativo e que auxiliarão na efe-tivação das políticas públicas:

“XIX – somente por lei específicapoderá ser criada autarquia e au-torizada a instituição de empresapública, de sociedade de econo-mia mista e de fundação, caben-do à lei complementar, neste últi-mo caso, definir as áreas de suaatuação”.

Assim, poderá haver – pelos entespolíticos que compõem a Adminis-tração Direta – a transferência de de-terminadas competências a outraspessoas jurídicas – Administração In-direta – que serão estruturadas ora àmaneira do direito público (autar-quias e fundações de direito público),ora sob a forma de direito privado(empresas públicas e sociedades deeconomia mista), a depender do al-vo estratégico do Estado.

Cumpre dizer, entretanto, que es-tas últimas – empresas públicas e so-ciedades de economia mista –, aindaque regidas pelo direito privado, nãose submetem inteiramente a esseregime jurídico. Isso porque, con-forme se pode ver da dicção clara dosupracitado art. 37 da CF, tanto a Ad-ministração Pública Direta, quanto aAdministração Indireta, regem-setambém por aqueles preceitos bási-cos e que iluminam toda a Adminis-

41Revista da CGU

SSoommeennttee ppoorr lleeii

eessppeeccííffiiccaa ppooddeerráá sseerr

ccrriiaaddaa aauuttaarrqquuiiaa ee

aauuttoorriizzaaddaa aa iinnssttiittuuiiççããoo

ddee eemmpprreessaa ppúúbblliiccaa

ddee ssoocciieeddaaddee ddee eeccoonnoommiiaa

mmiissttaa ee ddee ffuunnddaaççããoo

42Revista da CGU

tração Pública do país. Assim sendo,inicia-se ligeira exposição sobre osprincípios constitucionais estrita-mente prestantes ao tema levanta-do, e que, consoante retratado aci-ma, governam toda a atuação dasentidades da Administração Pública(tanto Direta, quanto Indireta),repise-se, expressos de forma não e-xaustiva no caput do art. 37 da Cons-tituição.

DDoo pprriinnccííppiioo ddaa ppuubblliicciiddaaddee

De importância soberana, a pu-blicidade, antes de tudo, é um princí-pio informador do próprio EstadoDemocrático, porquanto este deveexprimir, fundamentalmente, a e-xigência da integral participação detodos (de forma coletiva) e de cadauma das pessoas (de modo individua-lizado), na vida política do país, a fimde garantir-se, ao fim, o respeito àprópria soberania popular.

É sabido e consabido que a Ad-ministração Pública jamais maneja in-teresses, poderes ou direitos pessoaisseus. Surge, por conseguinte, o de-ver de publicidade e transparênciados seus atos. Ora, se todo o poderemana do povo, e em seu nome seráexercido (art. 1º, parágrafo único,CF), é óbvio que o povo – titular dessepoder – tem o direito fundamental deconhecer o que concerne à Adminis-tração Pública e de controlar passo apasso o seu exercício.

É dizer que se por expressa dis-posição constitucional se afirma que to-do o poder constituído emana do po-

vo, não se pode ocultar deste – emnome do qual esse poder é exercido –informações sobre atos relativos àgestão da res publica. Daí se estabele-ce, como imposição jurídico-legal paraos agentes públicos da AdministraçãoPública Direta e Indireta o dever de darpublicidade a todos os seus atos.

Desse modo, a publicidade – ecom ela a consectária transparência– passa a ser um pilar indispensávelao controle dos atos públicos porparte da própria Administração Pú-blica e dos cidadãos. Os atos públicos– porque públicos – devem ser doconhecimento de todos indistinta-mente, isto é, da coletividade, a fimde que se possa dar legitimidade aoexercício das autoridades na gerênciade entes estatais. Ora, se os atos ma-teriais de gerenciamento da coisapública somente são possíveis devidoao aporte dos recursos que a naçãodisponibiliza (p.ex., tributos e outrasreceitas), o seu contribuinte-mor – opovo, na pessoa de cada cidadão –,possui legitimidade para obter a de-vida prestação de contas.

DDee iimmppoorrttâânncciiaa

ssoobbeerraannaa,, aa ppuubblliicciiddaaddee,,

aanntteess ddee ttuuddoo,, éé uumm

pprriinnccííppiioo iinnffoorrmmaaddoorr

ddoo pprróópprriioo EEssttaaddoo

DDeemmooccrrááttiiccoo

43Revista da CGU

O eminente doutrinador JoséAfonso da Silva1 assevera que:

“(...) a publicidade sempre foi ti-da como um princípio adminis-trativo, porque entende que oPoder Público, por ser público,deve agir com a maior transparên-cia possível, a fim de que os ad-ministrados tenham, a toda hora,conhecimento do que os admi-nistradores estão fazendo”.

Sobre o princípio da publicidade,leciona, ainda, de modo judicioso,Celso Antônio Bandeira de Mello2:

“Deveras, se os interesses públi-cos são indisponíveis, se são in-teresses de toda a coletividade, osatos emitidos a título de imple-mentá-los hão de ser exibidos empúblico. O princípio da publici-dade impõe a transparência naatividade administrativa exata-mente para que os administradospossam conferir se está sendobem ou mal conduzida”.

Mais que oportuna, também, é aobservação serena de José dos San-tos Carvalho Filho3, para quem oprincípio da publicidade:

“Indica que os atos da Adminis-tração devem merecer a mais am-pla divulgação possível entre osadministrados, e isso porque cons-titui fundamento do princípiopropiciar-lhes a possibilidade decontrolar a legitimidade da con-duta dos agentes administrativos.Só com a transparência dessa con-duta é que poderão os indivíduosaquilatar a legalidade ou não dosatos e o grau de eficiência de quese revestem”. [...]

“Por fim, é importante que nãose deixe de fora o registro de queao princípio da publicidade de-vem submeter-se todas as pessoasadministrativas, quer as que cons-tituem as próprias pessoas es-tatais, quer aquelas outras que,mesmo sendo privadas, integramo quadro da Administração Públi-ca, como é o caso das entidadesparaestatais (empresas estatais,sociedades de economia mista efundações públicas)”.

Assim, resta claro que para garan-tir a efetivação das políticas públicasdo país o princípio da publicidade, nasua acepção mais lata, deve ser a vi-ga-mestra da atuação dos adminis-tradores públicos e de todos aquelesque, de algum modo, gerenciam opatrimônio do povo. Ademais, é coma paulatina participação popular nafiscalização das entidades públicas

PPaarraa ggaarraannttiirr aa

eeffeettiivvaaççããoo ddaass ppoollííttiiccaass

ppúúbblliiccaass ddoo ppaaííss oo pprriinnccííppiioo

ddaa ppuubblliicciiddaaddee,, nnaa ssuuaa

aacceeppççããoo mmaaiiss llaattaa,, ddeevvee sseerr

aa vviiggaa--mmeessttrraa ddaa aattuuaaççããoo

ddooss aaddmmiinniissttrraaddoorreess

ppúúbblliiccooss

que se enfraquecerá a corrupção noBrasil, combate que, decerto, encon-trará cada vez mais força e robustezna aliança com o princípio da publi-cidade e da transparência (art. 74,§ 2º, CF).

DDoo pprriinnccííppiioo ddaa mmoorraalliiddaaddee aaddmmiinniissttrraattiivvaa

Além do princípio da publicidade,alçado à categoria de princípio cons-titucional, encontra-se o princípio damoralidade administrativa, que temcomo sua arquiinimiga a improbidade.Aquela – a moralidade – exige pro-porcionalidade entre os meios e osfins a atingir, é dizer, deve haver ra-zoabilidade entre as vantagensusufruídas pelas autoridades públicase os encargos impostos à maioria doscidadãos, entre os sacrifícios impostosà coletividade e os benefícios por elaauferidos. Portanto, deve a morali-dade, também, ser um princípio in-formador de toda a função exercidapela Administração Pública, Direta ouIndireta, sendo terminantementeproibido aos seus gestores agirem àmargem daquilo que se conceitua porprobo e honesto, sob pena de con-figurar, ainda, a prática do desvio ouexcesso de poder.

A improbidade, por sua vez, aliadaà corrupção – ambas térmitas vorazesda República – corresponde ao atopúblico que contraria o senso comumda honestidade, da retidão, do equi-líbrio, da justiça, do respeito à dig-nidade do ser humano, da boa fé, dotrabalho, da ética nas instituições e daboa administração da coisa pública.

Vindo à luz a imoralidade - pelavia da improbidade –, e praticada àrevelia da observância daquilo quese julga probo e honesto na con-dução da administração pública, aConstituição confere a qualquercidadão o direito fundamental deanular os atos lesivos ao patrimôniopúblico. É o que dispõe o inciso LXXIIIdo seu art. 5º:

“LXXIII – qualquer cidadão é partelegítima para propor ação popu-lar que vise a anular ato lesivo aopatrimônio público ou de enti-dade de que o Estado participe, àmoralidade administrativa, aomeio ambiente e ao patrimôniohistórico e cultural, ficando o au-tor, salvo comprovada má-fé, isen-to de custas judiciais e do ônus dasucumbência”.

DDoo pprriinnccííppiioo ddaa eeffiicciiêênncciiaa

Ao cabo dessas considerações,surge o princípio da eficiência comoresultado da aplicação conjunta dosprincípios acima mencionados semprejuízo de outros. Segundo esse pre-ceito, aquele que se ocupa do rele-

44Revista da CGU

DDeevvee hhaavveerr

rraazzooaabbiilliiddaaddee eennttrree aass

vvaannttaaggeennss uussuuffrruuííddaass ppeellaass

aauuttoorriiddaaddeess ppúúbblliiccaass ee ooss

eennccaarrggooss iimmppoossttooss àà

mmaaiioorriiaa ddooss cciiddaaddããooss

vante mister de administrar a coisapública deve ser eficiente, ou seja,deve ser o que produz o melhorefeito desejado pela lei, o que exercesuas atividades sob o manto da igual-dade de todos perante aquela, ve-lando sempre pela objetividade, im-parcialidade e o melhor resultadopara a sociedade.

Dessa feita, o princípio da eficiên-cia é aquele que impõe à Adminis-tração Pública Direta e Indireta a per-secução do bemcomum por meio doexercício de suas competências, deforma imparcial, neutra, transpa-rente, participativa, eficaz, sempreem busca da qualidade, primandopela adoção dos critérios legais emorais necessários à melhor utiliza-ção possível dos recursos públicos,de maneira a evitar desperdícios egarantir maior rentabilidade social.

Longe de querer consagrar umatecnocracia, o principio da eficiênciase dirige ao fim maior do Estado-exe-cutor das leis: o dever-poder deprestar serviços sociais essenciais àpopulação, visando à adoção de to-

dos os meios legais e morais possíveispara satisfação do chamado bemco-mum. Para a realização efetiva dessedever, o atuar administrativo-eficienterequer a presença das seguintes ca-racterísticas:

aa)) PPaarrttiicciippaaççããoo ddoo uussuuáárriioo nnaa aaddmmii--nniissttrraaççããoo ppúúbblliiccaa ddiirreettaa ee iinnddiirreettaa((aarrtt.. 3377,, §§ 33ºº)).. Na gestão efetivados serviços administrativos públi-cos deverá existir participação ati-va da população, de acordo como princípio da gestão participati-va, verdadeiro desmembramentodo princípio da soberania populare da democracia representativa(art. 1º, parágrafo único, CF).

bb)) EEffiiccáácciiaa mmaatteerriiaall.. A eficácia mate-rial da administração pública setraduz no adimplemento de suascompetências ordinárias, isto é,na execução e cumprimento, pe-los entes administrativos, nos es-tritos termos da lei, de todos osobjetivos que lhes são próprios.

cc)) BBuussccaa ppeerreennee ddaa qquuaalliiddaaddee.. Quan-to à qualidade do serviço público,não se distingue se este é presta-do por instituição de caráter públi-co ou de regime privado; busca-se, sim, independentemente dequem o oferece, a aplicaçãoracional de certa quantidade derecursos e esforços, a otimizaçãodos resultados, visando-se, a todotempo, à satisfação proporciona-da ao usuário. É a característicabásica da qualidade total sobre aAdministração Pública, que con-siste em uma permanente melho-

45Revista da CGU

AA eeffiiccáácciiaa mmaatteerriiaall

ddaa aaddmmiinniissttrraaççããoo

ppúúbblliiccaa ssee ttrraadduuzz nnoo

aaddiimmpplleemmeennttoo

ddee ssuuaass ccoommppeettêênncciiaass

oorrddiinnáárriiaass

46Revista da CGU

ria. Ou seja, no porvir, deverá aqualidade do serviço público serainda melhor e eficiente.

dd)) TTrraannssppaarrêênncciiaa.. A transparência, nointuito de garantir maior eficiên-cia da Administração Pública naprestação de serviços, deve ser ob-servada em todos os atos por elapraticados. Com isso afere-se,com rigor, a observância dos fa-tores reais que ensejaram a suaatuação e os gastos necessários àsua consecução, evitando-se, porconseguinte, qualquer malver-sação ou possível falta na gerên-cia dos recursos públicos.

ee)) DDiirreecciioonnaammeennttoo ddaa aattiivviiddaaddee ee ddoosssseerrvviiççooss ppúúbblliiccooss àà eeffeettiivviiddaaddee ddoobbeemmccoommuumm.. A Constituição pre-vê, no inciso IV de seu art. 3º, queconstitui um dos objetivos funda-mentais da República Federativado Brasil o de “promover o bemde todos”. Esse objetivo funda-mental, pois, deverá ser a direçãoexata e ininterrupta da atuaçãoadministrativa, não podendo ogestor, no exercício da adminis-tração da coisa pública, atuar àmargem dos propósitos da boapromoção social.

Não bastassem todos esses ve-tores direcionados ao melhor de suaatuação, a Constituição, ainda, esta-beleceu mecanismos de controle decondutas das pessoas que compõema Administração Pública Direta e In-direta, isso com o fim de salvaguardaros legítimos direitos e interesses dopovo. Daí falar-se em controle inter-

no e externo da Administração Pú-blica atuando de modo integrado esistêmico em nome da gestãodemocrática da res publica, fisca-lizando qualquer pessoa, física ou ju-rídica, pública ou privada, que, de al-guma maneira, tenha acesso a di-nheiros, bens e valores públicos.

Desse modo, verificando ser pú-blica a natureza dos recursos utiliza-dos, incide a fiscalização contábil, fi-nanceira, orçamentária, operacionale patrimonial das entidades da Ad-ministração Direta e Indireta, esta-belecidas no art. 70 da Carta Magna,cujas regras indicam as já aventadasduas formas – externa e interna – decontrole do dinheiro público:

“Art. 70. A fiscalização contábil,financeira, orçamentária, opera-cional e patrimonial da União edas entidades da administraçãodireta e indireta, quanto à lega-lidade, legitimidade, economici-dade, aplicação das subvenções erenúncia de receitas, será exerci-da pelo Congresso Nacional, me-diante controle externo, e, pelosistema de controle interno decada Poder.

CCoonnssttiittuuii uumm ddooss oobbjjeettiivvooss ffuunnddaammeennttaaiiss ddaa

RReeppúúbblliiccaa FFeeddeerraattiivvaa ddoo BBrraassiill oo ddee

““pprroommoovveerr oo bbeemm ddee ttooddooss””

47Revista da CGU

Parágrafo único. Prestará contasqualquer pessoa física ou jurídi-ca, pública ou privada, que se uti-lize, arrecade, guarde, gerencie ouadministre dinheiros, bens e va-lores públicos ou pelos quais aUnião responda, ou que, emnome desta, assuma obrigaçõesde natureza pecuniária“.

Por ser de menor interesse nestecaso, não se comentará a respeito docontrole externo. O controle interno,por sua vez, encontra suas proemi-nentes atribuições consubstanciadasno art. 74 da Constituição:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Ex-ecutivo e Judiciário manterão, deforma integrada, sistema de con-trole interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento dasmetas previstas no plano pluria-nual, a execução dos programasde governo e dos orçamentos daUnião;

II – comprovar a legalidade eavaliar os resultados, quanto àeficácia e eficiência, da gestão

orçamentária, financeira e patri-monial nos órgãos e entidades daadministração federal, bem comoda aplicação de recursos públicospor entidades de direito privado;

III – exercer o controle das ope-rações de crédito, avais e garan-tias, bem como dos direitos ehaveres da União”. [...]

Além disso, no desenvolvimentocontínuo da transparência pública,marchando como se está, rumo aenormes revoluções na gestãodemocrática do dinheiro público,compreensão que paulatinamente sevem impondo no Direito brasileiro, olegislador bem refletiu a importân-cia e a necessidade dessas transfor-mações. Inovando o ordenamentojurídico-positivo, passou a incremen-tar a forma de controle e fiscalizaçãodos atos dos gestores de recursospúblicos, de modo que hoje todoaquele que utilize reservas do povodeve prestar contas.

Nesse processo de desenvolvimen-to por que está passando a sociedadebrasileira, a exigir cada vez mais onecessário incremento das suas insti-tuições públicas, editou-se a Lei nº10.683, de 28 de maio de 2003. Taldiploma legal, ao dispor sobre a orga-nização da Presidência da República edos Ministérios, institucionalizou oórgão da CGU e, como forma de darefetividade aos caros princípios acimaassinalados – corolários do já afirma-do modelo de Estado de DireitoDemocrático adotado pelo Brasil –definiu as suas competências.

OO oorrddeennaammeennttoo

jjuurrííddiiccoo--ppoossiittiivvoo,, ppaassssoouu aa

iinnccrreemmeennttaarr aa ffoorrmmaa

ddee ccoonnttrroollee ee ffiissccaalliizzaaççããoo

ddooss aattooss ddooss ggeessttoorreess ddee

rreeccuurrssooss ppúúbblliiccooss

48Revista da CGU

Assim, por imposições de ordemconstitucional e da supracitada Lei, aCGU, respeitável órgão do Poder Exe-cutivo, tem o dever institucional deassistir direta e imediatamente aoPresidente da República no desem-penho das atribuições atinentes à de-fesa do patrimônio público no seio deentidades da Administração PúblicaDireta e Indireta, públicas e privadas,e que compõem o amplo espectroda Administração Pública Federal:

“Art. 17. À Controladoria-Geral daUnião compete assistir direta eimediatamente ao Presidente daRepública no desempenho de suasatribuições quanto aos assuntose providências que, no âmbito doPoder Executivo, sejam atinentes àdefesa do patrimônio público, aocontrole interno, à auditoria pú-blica, à correição, à prevenção eao combate à corrupção, às ativi-dades de ouvidoria e ao incre-mento da transparência da gestãono âmbito da administração pú-blica federal”.

Para a efetivação de tais relevantes eacentuados deveres, a CGU, no cerne dasua estrutura, dispõe de importantesórgãos, definidos no § 1º da mesma Leinº 10.683, de maio de 2003:

“§ 1º A Controladoria-Geral daUnião tem como titular o Ministrode Estado do Controle e da Trans-parência, e sua estrutura básica éconstituída por: Gabinete, Asses-soria Jurídica, Conselho deTransparência Pública e Combateà Corrupção, Comissão de Coor-

denação de Controle Interno, Se-cretaria-Executiva, Corregedoria-Geral da União, Ouvidoria-Geralda União e 2 (duas) Secretarias,sendo 1 (uma) a Secretaria Fede-ral de Controle Interno”.

Em ombreio, ainda, com aquelesmesmos planos constitucionais elegais, editou-se, também, o Decre-to nº 5.683, de julho de 2003, cujarazão precípua foi tratar da Estrutu-ra Regimental da CGU. Esta espécienormativa, em seu art. 10, define ascompetências da Secretaria Federalde Controle Interno – SFC. Entremuitas outras suas atribuições, cabeà SFC o dever de realizar auditorias nagestão dos recursos públicos fede-rais sob a responsabilidade de órgãose entidades públicos e privados, bemcomo em articulação com a Cor-regedoria-Geral da União e com aSecretaria de Prevenção da Corrupçãoe Informações Estratégicas – SPCI, ode apurar os atos ou fatos inquinadosde ilegalidade ou irregularidade, pra-ticados por agentes públicos ou pri-vados, na utilização de recursospúblicos federais.

CCaabbee àà SSFFCC oo ddeevveerr

ddee rreeaalliizzaarr aauuddiittoorriiaass nnaa

ggeessttããoo ddooss rreeccuurrssooss

ppúúbblliiccooss ffeeddeerraaiiss ssoobb aa

rreessppoonnssaabbiilliiddaaddee

ddee óórrggããooss ee eennttiiddaaddeess

ppúúbblliiccooss ee pprriivvaaddooss

49Revista da CGU

Ademais, urge destacar, também,a Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de2001, que organiza e disciplina o Sis-tema de Controle Interno do PoderExecutivo Federal, cuja estrutura bási-ca da CGU a SFC agrega. Conformeprevisão do art. 27 desta Lei, foi edi-tado o Decreto nº 5.482, de 30 dejunho 2005, que dispõe sobre a di-vulgação de informações aos cida-dãos por meio da rede mundial decomputadores – internet:

“Art. 1º O Portal da Transparênciado Poder Executivo Federal, sítioeletrônico à disposição na RedeMundial de Computadores – In-ternet, tem por finalidade veiculardados e informações detalhadossobre a execução orçamentária efinanceira da União, compreen-dendo, entre outros, os seguintesprocedimentos:]

I – gastos efetuados por órgãos eentidades da administração pú-blica federal”. [...]

Como se pode apreender, a CGUdispõe de vários meios de cumprir os

seus deveres. Vale citar, por exemplo,o programa de fiscalização e audito-ria a partir de denúncias e represen-tações; avaliação do cumprimentodas metas previstas no plano pluri-anual; acompanhamento e avaliaçãosistemática da execução dos progra-mas de governo; avaliação documprimento dos orçamentos daUnião e avaliação da gestão orça-mentária, financeira e patrimonialnos órgãos e entidades da Adminis-tração Pública Federal, bem como daaplicação de recursos públicos porentidades de direito privado (art. 24da Lei nº 10.180, de 2001).

A despeito de toda essa estrutura,constata-se que, a cada ano, osmecanismos de fiscalização da ativi-dade governamental vêm gradual-mente se estruturando e os cidadãosbrasileiros têm participado ativamentedo controle das contas públicas. Veja-se, por exemplo, entre outros encon-tráveis no sítio wwwwww..ppoorrttaallttrraannss--ppaarreenncciiaa..ggoovv..bbrr, o vanguardista pro-grama de “Participação e Controle So-cial”, no qual os cidadãos podemdiscutir e aprender mais a respeito douso do dinheiro público e como con-trolar a sua aplicação.

Destarte, no âmbito da gestãodos recursos públicos utilizados porentidades públicas e privadas, cabeà CGU, em conjunto com a comu-nidade e demais órgãos e entes es-tatais, o dever de atuar na defesa dopatrimônio do povo (princípio docontrole) ao incrementar a transpa-rência dos dados (princípio da pu-blicidade), garantindo a sua fisca-

CCaabbee àà CCGGUU,,

eemm ccoonnjjuunnttoo ccoomm

aa ccoommuunniiddaaddee ee ddeemmaaiiss

óórrggããooss ee eenntteess eessttaattaaiiss,, oo

ddeevveerr ddee aattuuaarr nnaa ddeeffeessaa

ddoo ppaattrriimmôônniioo ddoo ppoovvoo

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lização pela sociedade (princípios dainformação e administração parti-cipativa), afiançando a consecuçãodas metas estabelecidas pela lealparceria entre empresas públicas/pri-vadas e governo (princípio da efi-ciência), tudo em obediência à Cons-tituição e às leis que regem o mode-lo adotado pelo país (princípio dasuperegalidade).

Repise-se o que foi dito, alhures,sobre as entidades de AdministraçãoPública Indireta: estas constituemverdadeiros instrumentos de ação doEstado à realização do seu fim. En-contram-se, justamente em decor-rência de sua natureza auxiliar da at-uação governamental, submetidas aregras de direito público (sistemahíbrido). Corroborando, com re-forço, essa conclusão, o texto cons-titucional trata de reafirmar, de for-ma clara e contundente, nos artigos37 e 173, que as chamadas Empre-sas Estatais, ainda que de naturezaprivadas, mas porque criadas peloEstado para permitir a consecução

de seus fins, encontram-se sob aégide do regime jurídico de direitopúblico (regime híbrido, portanto).Prevê este último dispositivo consti-tucional, inclusive, a criação de for-mas de sua fiscalização, tanto peloEstado, como pela sociedade, a fimde que exerçam o cumprimento dafunção eminentemente social que aelas foi incumbida:

“Art. 173. Ressalvados os casosprevistos nesta Constituição, a ex-ploração direta de atividadeeconômica pelo Estado só serápermitida quando necessária aosimperativos da segurança nacionalou a relevante interesse coletivo,conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatutojurídico da empresa pública, dasociedade de economia mista ede suas subsidiárias que explorematividade econômica de produçãoou comercialização de bens ou deprestação de serviços, dispondosobre:

I – sua função social e formas defiscalização pelo Estado e pela so-ciedade;

II – a sujeição ao regime jurídicopróprio das empresas privadas, in-clusive quanto aos direitos e obri-gações civis, comerciais, traba-lhistas e tributários;

III – licitação e contratação deobras, serviços, compras e alie-nações, observados os princípiosda administração pública; (...)

AA eexxpplloorraaççããoo

ddiirreettaa ddee aattiivviiddaaddee

eeccoonnôômmiiccaa ppeelloo EEssttaaddoo ssóó

sseerráá ppeerrmmiittiiddaa qquuaannddoo

nneecceessssáárriiaa aaooss iimmppeerraattiivvooss

ddaa sseegguurraannççaa nnaacciioonnaall oouu aa

rreelleevvaannttee iinntteerreessssee

ccoolleettiivvoo

§ 3º A lei regulamentará as re-lações da empresa pública com oEstado e a sociedade”. [...]

Ao reconhecer o regime jurídicohíbrido das empresas públicas e dassociedades de economia mista, MariaSylvia Zanella Di Pietro4 doutrina que:

“Tais pessoas nunca se sujeitaminteiramente ao direito privado.O seu regime jurídico é híbrido,porque, sob muitos aspectos, elasse submetem ao direito público,tendo em vista especialmente anecessidade de fazer prevalecer avontade do ente estatal, que ascriou para atingir determinado in-teresse público. Sendo o interessepúblico indisponível e sempre pre-dominante sobre o particular, aadoção pura e simples do regimejurídico privado seria inaceitável,porque retiraria das entidades daAdministração Indireta determi-nadas prerrogativas que lhes sãoreconhecidas precisamente parapermitir a consecução de seus

fins; do mesmo modo que, aopermitir-lhes atuar com autono-mia de vontade, própria do direi-to privado, suprimir-se-iam as res-trições legais que o direito públi-co impõe e que constituem agarantia fundamental da morali-dade administrativa e do respeitoaos direitos dos administrados.As normas de direito público quederrogam parcialmente o direitoprivado têm por objetivo assegu-rar o equilíbrio entre a posição desupremacia da Administração e aliberdade de atuação que carac-teriza as pessoas jurídicas de di-reito privado (...). Em resumo, emtodas as pessoas de direito priva-do criadas pelo Estado existe umtraço comum: a derrogação par-cial do direito privado por nor-mas de direito público”.

Em abono a esse entendimento, aprópria Lei Magna se encarrega demostrar, em inúmeros outros artigos,o aparente caráter “puramente pri-vatístico” dessas entidades (art. 5º,LXXIII; 14; 37, II, XVII, XIX, XX; 49, X;52, VII; 54; 71, II, III, IV; 165, § 5º;169, §1º).

Foi o que pacificou, também, ajurisprudência do Supremo TribunalFederal – STF, em recente julgado –MS 25092/DF, de 10/11/2005 – da re-latoria do eminente Ministro CarlosVeloso, ao afiançar ser o interessepúblico o dever perseguido pelas Em-presas Estatais:

“O Tribunal de Contas da União,por força do disposto no art. 71,

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EEmm ttooddaass aass

ppeessssooaass ddee ddiirreeiittoo

pprriivvaaddoo ccrriiaaddaass ppeelloo

EEssttaaddoo eexxiissttee uumm ttrraaççoo

ccoommuumm:: aa ddeerrrrooggaaççããoo

ppaarrcciiaall ddoo ddiirreeiittoo pprriivvaaddoo

ppoorr nnoorrmmaass ddee ddiirreeiittoo

ppúúbblliiccoo

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II, da CF, tem competência paraproceder à tomada de contas es-pecial de administradores e demaisresponsáveis por dinheiros, bens evalores públicos das entidades in-tegrantes da administração indi-reta, não importando se presta-doras de serviço público ou explo-radoras de atividade econômica(...). No mérito, afirmou-se que,em razão de a sociedade deeconomia mista constituir-se decapitais do Estado, em sua maio-ria, a lesão ao patrimônio da enti-dade atingiria, além do capital pri-vado, o erário. Ressaltou-se, ade-mais, que as entidades da admi-nistração indireta não se sujeitamsomente ao direito privado, já queseu regime é híbrido, mas tam-bém, e em muitos aspectos, ao di-reito público, tendo em vista no-tadamente a necessidade deprevalência da vontade do ente es-tatal que as criou, visando ao in-teresse público”.(...)

Ora, não podia ser de outro mo-do. Constituídas à sombra do Estadocomo suas auxiliares na produção deutilidade coletiva – e que para tantomanejam dinheiro total ou majori-tariamente de fontes públicas – têmas Empresas Estatais que estar ne-cessariamente submetidas a dis-posições cautelares e defensivas dalisura e propriedade no dispêndiodestes recursos.

Assim, porque a todas elas se apli-ca o controle positivo do Estado, o qualtem por finalidade verificar se estãocumprindo os fins para os quais foram

criadas, as sociedades de economiamista e empresas públicas estão, nosmoldes do falar normativo da Consti-tuição, obrigadas a preservar os essen-ciais interesses da sociedade. Porquese encontram, também, sob o regimede direito público, submetem-se ao de-ver de transparência dos seus atos eao de participação e de prestação decontas à sociedade dos recursos públi-cos utilizados em seus objetivos, tudoem conjunto com a Administração Pú-blica Direta e em obediência aos princí-pios da publicidade, da informação, daeficiência e da moralidade, sob pena deirremissível afronta ao Estatuto Maiorda Cidadania.

Definida, pois, a vontade consti-tucional que circunscreve a Adminis-tração Pública Direta e Indireta à re-gra geral da publicidade dos seusatos (art. 37 e 173, CF), restaperquirir um mínimo matiz de in-cidência de um direito ao sigilo de in-formação por parte dessas entidades,uma vez que, conquanto derrogadopelo regime de direito público con-forme já visto, às sociedades deeconomia e empresas públicas aindase aplica em parte o regime jurídicode direito privado.

Assim, a partir da supracitada Leinº 10.683, de 2003, que conferiu àCGU as atribuições concernentes àdefesa do patrimônio público, foi edi-tado o Decreto nº 5.481, de 30 dejunho de 2005, que acresceu o art.20-B ao Decreto nº 3.591, de 6 desetembro de 2000. Consta desta úl-tima a forma pela qual órgãos e en-tidades do Poder Executivo Federal

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deverão dar ampla divulgação, in-clusive por meios eletrônicos, dos re-sultados obtidos através de auditoriasa que estão sujeitos:

“Art. 20-B. Os órgãos e entidadesdo Poder Executivo Federal, su-jeitos a tomada e prestação decontas, darão ampla divulgação,inclusive em meios eletrônicos deacesso público, ao relatório degestão, ao relatório e ao certifica-do de auditoria, com parecer doórgão de controle interno, e aopronunciamento do Ministro deEstado supervisor da área ou daautoridade de nível hierárquicoequivalente, em até trinta diasapós envio ao Tribunal de Contasda União”. [...]

Para regulamentar com eficáciao comando normativo acima, edi-tou-se a Portaria nº 262, de 30 deagosto de 2005, que, ao disciplinaro modo de divulgação dos resulta-dos de auditorias, previu em algunscasos exceções à sua obrigato-riedade:

“Art. 2º Os órgãos e entidadesdo Poder Executivo Federal su-jeitos a tomada e prestação decontas anuais manterão, emseus sítios eletrônicos na redemundial de computadores – in-ternet, página com o título“Processos de Contas Anuais”,contendo a íntegra das peçasmencionadas no artigo 1º destaPortaria, e ainda informaçõescomplementares que contenhamos seguintes dados: (...)

§ 3º Serão resguardados dados einformações que estejam sujeitosao sigilo bancário, fiscal ou co-mercial, na forma da lei”.

Diante desse quadro, as Empre-sas Estatais poderiam invocar este § 3º a fim de que os relatórios nãofossem divulgados. Todavia, tem-sena dimensão do peso ou importânciados valores albergados pela Consti-tuição a resolução serena do apa-rente conflito entre os dois entes querepresentam a grande esfera que é aAdministração Pública. Nessa medi-da, procurar-se-á atribuir não umaabsoluta prevalência de um valor(publicidade) sobre o outro (sigilo),mas sim a aplicação simultânea ecompatibilizada de ambos, atenuan-do a incidência de cada um em cadacaso concreto. Com base nesse juízode ponderação, algumas premissasdeverão ser consideradas, a fim deque a conciliação harmônica deseja-da atinja bom termo. Eis, pois, aprimeira delas:

a) A regra será sempre a prevalênciado princípio da publicidade, umavez que, como seu viu, a Consti-

OOss óórrggããooss ee eennttiiddaaddeess

ddoo PPooddeerr EExxeeccuuttiivvoo FFeeddeerraall,,

ssuujjeeiittooss aa ttoommaaddaa ee

pprreessttaaççããoo ddee ccoonnttaass,, ddaarrããoo

aammppllaa ddiivvuullggaaççããoo,, iinncclluussiivvee

eemm mmeeiiooss eelleettrrôônniiccooss

ddee aacceessssoo ppúúbblliiccoo

tuição, de forma irremediável, tra-tou de impor normas semelhan-tes de regime jurídico público,tanto à Administração Pública Di-reta, quanto à Indireta. (art. 37 e173 da CF).

b) A exceção ocorrerá quando o dadoa ser publicado na internet estivercompreendido no conceito de sigi-lo bancário, fiscal ou comercial;porém, o caso merecerá um con-torno exegético compreensível, poisé certo que a definição daquelasformas de sigilo não tem o mesmosentido quando aplicadas entrepessoas públicas e privadas sob omanto do regime público, circuns-tância bem adversa daquela verifi-cada nas relações travadas entreparticulares.

Em continuidade a este encadea-mento lógico, é manifesto, também,que os recursos das sociedades deeconomia mista e empresas públicas,em parte, são hauridos no dinheiropúblico, o qual é empregado nos ob-jetivos sociais dessas empresas fede-rais. É dizer que a União é a detentora

do maior capital dessas empresas – àsvezes de todo o capital, como no ca-so das empresas públicas – o que seconclui que, se de algum modo essasempresas forem afetadas em razãoda publicidade dos seus atos, lesadarestará também a União e, em últi-ma razão, o próprio povo, de ondeos recursos são de fato recolhidos.Assim remanesce esta seguinte e úl-tima premissa:

c) Excepcionalmente, o princípioda publicidade também poderásofrer restrição se, ao cabo de suaaplicação, na íntegra, verificar-seque ele conflita com outro princí-pio geral de direito inerente aqualquer sociedade: a suprema-cia do interesse público.

Assim, à análise de itens aponta-dos em relatórios de gestão comosupostamente sigilosos deverá ser le-vado em conta os parâmetros acimaassinalados, isto é, a prevalência doprincípio da publicidade no contextoda supremacia do interesse público,bem como a excepcional aplicaçãodo sigilo nos casos estritamentenecessários ao resguardo do própriointeresse da coletividade. Isso porque,vale relembrar, mais do que tributarobediência ao princípio maior dapublicidade e da transparência écompreender e crer que, se os recur-sos são disponibilizados para atenderao interesse público, com maiorrazão é de interesse público saber seesses recursos estão sendo bem em-pregados, agora mediante o auxíliode um valioso e novo instrumento daDemocracia: a Internet.

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OOss rreeccuurrssooss ddaass

ssoocciieeddaaddeess ddee eeccoonnoommiiaa

mmiissttaa ee eemmpprreessaass ppúúbblliiccaass,,

eemm ppaarrttee,, ssããoo hhaauurriiddooss nnoo

ddiinnhheeiirroo ppúúbblliiccoo,, oo qquuaall éé

eemmpprreeggaaddoo nnooss oobbjjeettiivvooss

ssoocciiaaiiss ddeessssaass eemmpprreessaass

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A despeito de estar cabalmentedemonstrado o dever de acatar aspolíticas públicas impostas pelo Estado,já que devem assisti-lo em relevante eprecípua tarefa de atender às suas fi-nalidades de interesse público, as Em-presas Estatais poderiam relutar, ain-da, em não querer publicar seus re-latórios de auditoria de gestão,procurando, assim, sob manifesta in-constitucionalidade, solapar a basesignificativa dos imperativos constitu-cionais incertos no seu art. 37 e 173.Poderiam buscar, em tese, subtrair-sedeste dever agarrando-se também emum único artigo legal, qual seja, o art.157, § 4º, da Lei nº 6.404, de 15 dedezembro de 1976 (Lei das SociedadesAnônimas – LSA), regulamentado pelaInstrução nº 358, de 3 de janeiro de2002, da Comissão de Valores Mobi-liários – CVM, que dispõe sobre a di-vulgação e uso de informações sobreato ou fato relevante, relativo às com-panhias abertas.

Sem embargo de uma tese sus-tentada apenas com base em um iso-lado artigo de lei, em detrimento doselementos mais ricos de interpre-tação, quais sejam, o teleológico e o

sistemático – tudo a confirmar aindamais a sua fragilidade – obtempera-se mais esta questão demonstrando-se, com fundamento da própria Leidas Sociedades Anônimas, o novopapel dessas espécies empresariaisna atual fase para a qual a sociedadebrasileira evoluiu e que, além de tu-do, ao contrário das Empresas Es-tatais – de regime híbrido – são cons-tituídas exclusivamente sob o regimejurídico de direito privado.

As sociedades anônimas, nestas in-seridas as sociedades de economiamista, ante a dinâmica própria dasatividades a que se destinam, sãoessencialmente mutáveis. Isto é, cadaquadro socioeconômico define as ne-cessidades a que estas sociedades de-verão corresponder como instrumen-to de atividade empresarial. Não foi àtoa que a sua disciplina sofreu inú-meras modificações ao longo do tem-po. Lembre-se o Decreto nº 434/1891,o Decreto-Lei nº 2.627/1940 e agoraa Lei nº 6.404, de 1976, com duas re-formas significativas: a primeira com aLei nº 9.457, de 5 de maio de 1997, ea segunda com a Lei nº 10.303, de 28de novembro de 2001, correspon-dentes à expansão do mercado de ca-pitais e à proliferação da chamada“grande empresa”.

Além disso, essas evoluções jurídi-cas ocorridas no tempo – em virtudedos novos modelos de culturaeconômica – não cuidaram apenas degarantir os interesses dos seus fun-dadores, acionistas e demais segmen-tos preocupados tão-somente com aboa realização dos grandes lucros que

AAss ssoocciieeddaaddeess aannôônniimmaass,, nneessttaass iinnsseerriiddaassaass ssoocciieeddaaddeess ddee eeccoonnoommiiaa

mmiissttaa,, aannttee aa ddiinnââmmiiccaapprróópprriiaa ddaass aattiivviiddaaddeess aa

qquuee ssee ddeessttiinnaamm,, ssããoo eesssseenncciiaallmmeennttee

mmuuttáávveeiiss

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esses empreendimentos acarretam. Pe-lo contrário, diante do progresso da vi-da em sociedade, essas empresas pas-saram a ser consideradas verdadeirasinstituições, devendo – além da rea-lização do seu objetivo puramenteeconômico – cumprir agora com o seumais novo dever ante a sociedade: asua função social.

Em apertada síntese, hoje, funçãosocial da empresa é o reconheci-mento da existência de interesses in-ternos e externos que devem ser res-peitados no exercício da atividadeempresarial. Ou seja, interesses quenão somente dizem respeito às pes-soas que contribuem diretamentepara o bom funcionamento da em-presa (capitalistas e empregados), co-mo também aos próprios interessesda comunidade em que esta atua.Nessa linha, a Lei nº 6.404, de 1976,impôs ao acionista controlador o de-ver de, entre outros, lealmente res-peitar e atender aos direitos e inte-resses da sociedade, cumprindo aempresa a sua função social. Reza oparágrafo único do seu art. 116:

Art. 116. Entende-se por acionistacontrolador a pessoa, natural oujurídica, ou o grupo de pessoasvinculadas por acordo de voto, ousob controle comum, que: [...]

Parágrafo único. O acionista con-trolador deve usar o poder com ofim de fazer a companhia realizaro seu objeto e cumprir sua funçãosocial, e tem deveres e respon-sabilidades para com os demaisacionistas da empresa, os que nelatrabalham e para com a comu-nidade em que atua, cujos direitose interesses deve lealmente res-peitar e atender.

Ao comentar o artigo legal supra,que rende expressa deferência ao princí-pio da função social da empresa, JoséEdwaldo Tavares Borba5, com a sua per-spicaz observação, preleciona que:

“A Lei nº 6.404/76, numa de-monstração de que a sociedadeanônima é uma verdadeira insti-tuição, depois de conceituar oacionista controlador, determina(art. 116, parágrafo único) queeste deve usar o seu poder para“fazer a companhia realizar o seuobjeto e cumprir sua função so-cial”, acrescentando que “tem de-veres e responsabilidades paracom os demais acionistas da em-presa, os que nela trabalham epara com a comunidade em queatua, cujos direitos e interessesdeve lealmente respeitar e aten-der”. Partindo dos deveres e respon-sabilidades do acionista controlador,define a lei das sociedades anôni-

OO aacciioonniissttaa ccoonnttrroollaaddoorr

ddeevvee uussaarr oo ppooddeerr ccoomm

oo ffiimm ddee ffaazzeerr aa ccoommppaannhhiiaa

rreeaalliizzaarr oo sseeuu oobbjjeettoo ee

ccuummpprriirr ssuuaa ffuunnççããoo

ssoocciiaall,, ee tteemm ddeevveerreess ee

rreessppoonnssaabbiilliiddaaddeess ppaarraa ccoomm

ooss ddeemmaaiiss aacciioonniissttaass

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mas os destinatários do tríplice in-teresse que ela representa: acio-nistas, empregados e comunida-de. A sociedade anônima deixa deser um mero instrumento de pro-dução de lucros para distribuiçãoaos detentores do capital, para e-levar-se à condição de instituiçãodestinada a exercer o seu objetopara atender aos interesses deacionistas, empregados e comu-nidade. (...) A norma que estamosanalisando não tem natureza pro-gramática ou simplesmente indi-cadora de critérios interpretativos.Trata-se de regra auto-executá-vel, com nítido caráter imperativo,pois impõe ao acionista contro-lador um determinado comporta-mento. Coerentemente, ao tratardas atribuições dos administrado-res, dispôs o legislador (art. 154)no sentido de que estes, em suaatuação, deverão satisfazer “asexigências do bem público e dafunção social da empresa”.(...)

A corroborar toda essa assertiva,transcreve-se o art. 154 da Lei nº6.404, de 1976, que disciplina, demodo sistemático, no seu título “Fi-nalidade das Atribuições e Desvio dePoderes”, as determinações impostas

aos seus administradores quanto aorespeito às exigências do bem públi-co e à função social dessas empresas:

Art. 154. O administrador deveexercer as atribuições que a lei e oestatuto lhe conferem para lograros fins e no interesse da compa-nhia, satisfeitas as exigências dobem público e da função socialda empresa.

§ 4º O conselho de administraçãoou a diretoria podem autorizar aprática de atos gratuitos razoáveisem benefício dos empregados ouda comunidade de que participe aempresa, tendo em vista suas res-ponsabilidades sociais.

Ante toda essa exposição teleo-lógica da Lei das Sociedades Anôni-mas, resta a derradeira pergunta: ora,se aos entes de regime jurídico ex-clusivamente privado existe expressadeterminação de respeitar, acatar efazer cumprir a sua função social,satisfazendo as exigências do bempúblico, ao coibir ações que possamprejudicar não somente os seusclientes e empregados, mas toda asociedade na qual atuam, o que di-zer das Empresas Estatais, cujo traçoessencial é o de se constituir em au-xiliar do Estado na relevante tarefa derealizar o bemcomum e que, assim,nos seus objetivos institucionais, têminteresses que transcendem aosmeramente privados?

Ora, se as empresas estritamenteprivadas estão legalmente obrigadasa atender às necessidades coletivas

OO ccoonnsseellhhoo ddee aaddmmiinniissttrraaççããoo oouu aa

ddiirreettoorriiaa ppooddeemm aauuttoorriizzaarr aapprrááttiiccaa ddee aattooss ggrraattuuiittooss

rraazzooáávveeiiss eemm bbeenneeffíícciioo ddoosseemmpprreeggaaddooss

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por meio da concretização da funçãosocial que devem realizar, com maiorrazão as Empresas Estatais, que a tan-to foram criadas, sujeitam-se aos in-teresses maiores do povo (interessepúblico), uma vez que estão sob aégide de um regime jurídico públicopor expressa vontade da Constitui-ção, e em parte por um regime pri-vado apenas por razões estratégicasdo Estado (art. 37 e 173, CF).

A despeito de se aludir às so-ciedades anônimas, absolutamentenão se pode cogitar subtrair as em-presas públicas desse mesmo dever. Afim de reafirmar essa conclusão, e sealguma filigrana de dúvida aindarestar na consciência ético-jurídicadaqueles que lidam com os caros einalienáveis interesses da sociedade,leia-se, uma vez mais, o inciso I doparágrafo único do art. 173 da Cons-tituição, o qual, sem nenhuma dis-tinção, sujeita e obriga as entidadesestatais, tanto as sociedades deeconomia mista, como as empresaspúblicas, a realizarem a sua funçãosocial, cabendo ao Estado, bem comoà sociedade, o dever de fiscalizá-las.

“Art. 173. (...)

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto ju-rídico da empresa pública, da so-ciedade de economia mista e de suassubsidiárias que explorem atividadeeconômica de produção ou comer-cialização de bens ou de prestaçãode serviços, dispondo sobre:

I - sua função social e formas defiscalização pelo Estado e pela so-ciedade; [...]”.

As chamadas Empresas Estatais,portanto, somente cumprem com asua função social quando, com rigor enos seus estritos termos, atendem tan-to aos preceitos da Lei nº 6.404, de1976, quanto aos desígnios da Cons-tituição, respeitando uma exigência dasociedade que, no caso em apreço,consiste também na responsabilidadesocial de prestar contas dos recursospúblicos utilizados para a consecuçãodos seus fins. Definitivamente, é a von-tade mais alta do povo expressa naConstituição (art. 1º, CF).

Feitas essas considerações, en-frenta-se o chamado “fato rele-vante”, outro possível motivo a seralegado como forma de subtraçãoao dever de divulgação dos relatóriosde gestão, argumento que revelariaapenas mais um evidente equívocoquanto ao tema. Com o escopo deregulamentar o art. 157, § 4º da Leinº 6.404, de 1976, a Instrução nº358, de 2002, da CVM, dispõe sobrea divulgação e uso de informaçõessobre ato ou fato relevante, relativoàs companhias abertas.

AAss cchhaammaaddaass EEmmpprreessaass EEssttaattaaiiss,, ppoorrttaannttoo,, ssoommeennttee

ccuummpprreemm ccoomm aa ssuuaaffuunnççããoo ssoocciiaall qquuaannddoo,, ccoomm

rriiggoorr ee nnooss sseeuuss eessttrriittooss tteerrmmooss,, aatteennddeemm ttaannttoo aaoosspprreecceeiittooss ddaa LLeeii nnºº 66..440044,,

ddee 11997766,, qquuaannttoo aaoossddeessííggnniiooss ddaa CCoonnssttiittuuiiççããoo

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Em seu art. 2º, a referida Instruçãodefine de modo fluido e abrangente aexpressão “fato relevante” como sendoqualquer decisão de acionista contro-lador, deliberação da assembléia geralou dos órgãos de administração dacompanhia aberta, ou qualquer outroato ou fato de caráter político-admi-nistrativo, técnico, negocial ou econô-mico-financeiro ocorrido ou relacio-nado aos seus negócios que possa in-fluir de modo ponderável na cotaçãodos valores mobiliários de emissão dacompanhia aberta ou a eles referen-ciados (inciso I); na decisão dos in-vestidores de comprar, vender ou man-ter aqueles valores mobiliários (incisoII); na decisão dos investidores de exer-cer quaisquer direitos inerentes àcondição de titular de valores mobi-liários emitidos pela companhia ou aeles referenciados (inciso III).

O art. 3º, por sua vez, define osdeveres e responsabilidades de pes-soas na divulgação do ato ou fatorelevante:

Art. 3º Cumpre ao Diretor de Re-lações com Investidores divulgar ecomunicar à CVM e, se for o caso,

à bolsa de valores e entidade domercado de balcão organizado emque os valores mobiliários de emis-são da companhia sejam admiti-dos à negociação, qualquer ato oufato relevante ocorrido ou rela-cionado aos seus negócios, bemcomo zelar por sua ampla e imedia-ta disseminação, simultaneamenteem todos os mercados em que taisvalores mobiliários sejam admitidosà negociação.

§ 1º Os acionistas controladores,diretores, membros do conselhode administração, do conselho fis-cal e de quaisquer órgãos comfunções técnicas ou consultivas,criados por disposição estatutária,deverão comunicar qualquer atoou fato relevante de que tenhamconhecimento ao Diretor de Re-lações com Investidores, que pro-moverá sua divulgação.

§ 2º Caso as pessoas referidas noparágrafo anterior tenham co-nhecimento pessoal de ato ou fa-to relevante e constatem a omis-são do Diretor de Relações com In-vestidores no cumprimento de seudever de comunicação e divul-gação, inclusive na hipótese doparágrafo único do art. 6º destaInstrução, somente se eximirão deresponsabilidade caso comuni-quem imediatamente o ato ou fa-to relevante à CVM.

§ 3º O Diretor de Relações com In-vestidores deverá divulgar simul-taneamente ao mercado ato oufato relevante a ser veiculado por

OO DDiirreettoorr ddee RReellaaççõõeess ccoomm IInnvveessttiiddoorreess ddeevveerráá

ddiivvuullggaarr ssiimmuullttaanneeaammeenntteeaaoo mmeerrccaaddoo aattoo oouu ffaattoo rreelleevvaannttee aa sseerr vveeiiccuullaaddoo

ppoorr qquuaallqquueerr mmeeiioo ddee ccoommuunniiccaaççããoo

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qualquer meio de comunicação,inclusive informação à imprensa,ou em reuniões de entidades declasse, investidores, analistas oucom público selecionado, no paísou no exterior.

§ 4º A divulgação deverá se daratravés de publicação nos jornaisde grande circulação utilizadoshabitualmente pela companhia,podendo ser feita de forma re-sumida com indicação dos en-dereços na rede mundial de com-putadores – Internet, onde a in-formação completa deverá estardisponível a todos os investidores,em teor no mínimo idênticoàquele remetido à CVM e, se foro caso, à bolsa de valores e enti-dade do mercado de balcão or-ganizado em que os valores mo-biliários de emissão da companhiasejam admitidos à negociação.

§ 5º A divulgação e a comuni-cação de ato ou fato relevante, in-clusive da informação resumidareferida no parágrafo anterior, de-vem ser feitas de modo claro epreciso, em linguagem acessívelao público investidor.

§ 6º A CVM poderá determinar adivulgação, correção, aditamentoou republicação de informaçãosobre ato ou fato relevante.

Demonstrado com sobejo, nosinúmeros parágrafos acima, o deverde informar imposto a diversosórgãos dessas empresas (repare, in-clusive, que o § 4º faz expressa

menção à publicação de infor-mações na rede mundial de com-putadores – internet, em que a in-formação completa lá deverá estardisponível), cumpre, enfim, transcre-ver o seu art. 8º, o qual disciplinaapenas um momento – excepcionale transitório – em que se resguardaráuma informação, tudo a confirmar,mais uma vez, o acerto do que aquise demonstra:

Art. 8º Cumpre aos acionistas con-troladores, diretores, membros doconselho de administração, doconselho fiscal e de quaisquerórgãos com funções técnicas ouconsultivas, criados por disposiçãoestatutária, e empregados dacompanhia, guardar sigilo das in-formações relativas a ato ou fatorelevante às quais tenham acessoprivilegiado em razão do cargo ouposição que ocupam, até sua di-vulgação ao mercado, bem comozelar para que subordinados e ter-ceiros de sua confiança também ofaçam, respondendo solidaria-mente com estes na hipótese dedescumprimento.

Diante desse quadro fático-jurídi-co, verifica-se que o denominado fa-to relevante não constitui óbice à di-vulgação de relatórios de autoria rea-lizados pela CGU. Pelo contrário, aInstrução nº 358, de 2002, da CVM,ao descrever o rol de pessoas res-ponsáveis pela devida divulgação –ainda que se trate de ato ou fato re-levante – torna clara essa conclusão.É de se ver que o seu art. 8º, ao men-cionar a guarda de sigilo, o faz tão-

61Revista da CGU

somente visando que pessoas, emrazão do cargo ou posição que ocu-pam na empresa, não divulguem in-formação privilegiada que obtive-ram “até que possa ser divulgada demaneira uniforme no mercado” (=eis o fato excepcional e transitório).Assim, não há o que falar em sigilode ato ou fato relevante que impos-sibilite a divulgação dos seus re-latórios na internet. Conforme sealudiu, o § 4º do art. 3º é expressoao prever que a rede mundial decomputadores – internet – constituio meio idôneo de sua divulgaçãocompleta e detalhada, concluindo-seque o suposto intento de não-divul-gação não encontra nenhuma baseou fundamento em nosso sistemajurídico-positivo.

Cumpre lembrar, ainda, que oregulamentado art. 157 da Lei nº6.404, de 1976, que trata do fatorelevante, encontra-se na seção “dodever de informar” desta Lei, e nãoem espaço reservado a sigilo de da-dos, que no caso sequer existe.Destarte, com o fito de vencer esseobstáculo criado, avança-se com aseguinte solução:

d) em razão do princípio da publi-cidade, bem como do dever deinformar a que estão submeti-das, propõe-se que as EmpresasEstatais façam uma prévia co-municação à bolsa de valores,bem como publiquem em jornalde grande circulação a infor-mação de que divulgarão, na in-ternet, os seus relatórios de audi-toria, isso quando tal fato lhes for

considerado relevante. Se por umlado tal medida não lhes causanenhum prejuízo, por outro, es-sas empresas estarão obedecen-do aos preceitos inscritos tantoem Leis, quanto na própria Cons-tituição.

Concluindo, do conjunto de pre-ceitos que informam os deveres e ob-jetivos das chamadas Empresas Es-tatais – coadjuvantes da Adminis-tração Direta em sua finalidade deatender o interesse público – nenhu-ma dúvida pode remanescer acercada obrigação, constitucional e legal,de dar publicidade aos seus atos pormeio de divulgação na internet dosrelatórios de auditoria de gestão rea-lizados pelos órgãos da Controlado-ria-Geral da União – CGU. Assim,comprovado que o denominado fa-to relevante não constitui óbice à di-vulgação dos aludidos relatórios, bemcomo demonstrado que também es-tão sujeitas ao regime jurídico de di-reito público, portanto submissas aosprincípios da transparência, da publi-cidade, da informação, da eficiência eda moralidade, as Empresas Estataisdevem prestar contas à sociedade.

1 DA SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucio-nal positivo, ed. 2000, p. 653

2 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de dire-ito administrativo, ed. 2003, p. 75.

3 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de dire-ito administrativo, ed. 2005, p. 19-20.

4 ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administra-tivo, ed. 2004, p. 364.

5 TAVARES BORBA, José Edwaldo. Direito societário,ed. 2003, p. 133-135.

Referências bibliográficas

62Revista da CGU

1. Introdução

A Tecnologia da Informação (TI)tornou-se ferramenta imprescindívelpara diversas organizações. Diantedesse quadro, no qual os processospassam a ficar altamente depen-dentes da TI, a utilização de procedi-mentos de Auditoria de TI mostra-seestratégica para garantir que aGestão de TI esteja colaborando efe-tivamente para o atendimento dosobjetivos da organização e para amitigação das fragilidades e imper-feições que colocam em risco a con-fiabilidade das informações manti-das nos sistemas da organização.

No âmbito da Controladoria-Ge-ral da União, inicia-se um processo deestruturação de procedimentos pa-dronizados de Auditoria de TI, de for-ma que, em um futuro próximo, pos-

sa-se auditar a TI usada no GovernoFederal utilizando-se modelos inter-nacionalmente aceitos, detectar asfragilidades em TI dos órgãos da Ad-ministração Pública de forma sub-sidiada e fazer recomendações pa-dronizadas, evitando-se, assim, que aCGU formule recomendações e ad-vertências controversas.

O termo Auditoria de TI é muitoamplo e freqüentemente objeto deconfusões conceituais. Neste artigosugerimos a seguinte taxonomia daAuditoria de TI:

• AAuuddiittoorriiaa ddee DDaaddooss – Ações de con-trole cujo objeto é uma base de da-dos a ser analisada com o auxílio deum software de análise de dados(ex. ACL) utilizando-se critérios es-tabelecidos em função da infor-mação presente na base de dados.

Perspectivas para a auditoria de tecnologiada informação no âmbitoda CGU

AAnnddrréé LLuuiizz MMoonntteeiirroo ddaa RRoocchhaa,, Engenheiro de Computação, Analista de Finanças e Controle, DSSAU/DS/SFC/CGU-PR

EElliiaannee BBaarrccaarroo,, Bacharel em Ciências de Computação, Analista de Finanças e Controle , DSEDU/DS/SFC/CGU-PRMMaaíírraa HHaannaasshhiirroo,, Engenheira De Redes de Comunicação,

Analista de Finanças e Controle, SDES/DS/SFC/CGU-PRRRooggéérriioo VViieeiirraa ddooss RReeiiss, Engenheiro de Controle e Automação,

Assessor Técnico, DS/SFC/CGU-PRVViivviiaannee AAnnddrréé AAnnttuunneess,, Engenheira de Computação, Mestre em

Engenharia Elétrica, Analista de Finanças e Controle,DSPAS/DS/SFC/CGU-PR

63Revista da CGU

• AAuuddiittoorriiaa ddee TTeeccnnoollooggiiaa – Açõesde controle cujo objeto é a infra-estrutura tecnológica (ex. sistemaoperacional, rede, etc.), exigindoconhecimento técnico aprofun-dado da área.

• AAuuddiittoorriiaa ddee GGeessttããoo ddee TTII – Açõesde controle cujo objeto é a própriaGestão da TI, envolvendo análise dasatividades de planejamento, exe-cução e controle dos processos de TIda Unidade examinada.

• AAuuddiittoorriiaa ddee SSeegguurraannççaa – Açõesde controle cujo objeto é o as-pecto de segurança dos proces-sos e sistemas da Unidade exami-nada.

• AAuuddiittoorriiaa ddee LLiicciittaaççõõeess ee CCoonn--ttrraattooss – Ações de controle envol-vendo análise de licitações oucontratos cujos objetos são bensou serviços de TI.

• AAuuddiittoorriiaa ddee AApplliiccaattiivvooss – Açõesde controle envolvendo a análisede software tanto do ponto devista operacional quanto do pon-to de vista legal.

Com relação especificamente àsáreas de Auditoria de Gestão de TI e deAuditoria de Segurança (podendo es-ta ser vista como inserida naquela)pode-se utilizar como referência mo-delos de Governança de TI (como Co-biT(1) e ITIL(2)) e normas técnicasbrasileiras (como a NBR 17799(3)).

As empresas brasileiras já perce-beram a necessidade de se utilizar

modelos e padrões de Governançade TI e Segurança da Informaçãopara proteger seus ativos e alinhar aTecnologia da Informação às neces-sidades do negócio.

As instituições financeiras, devidoà necessidade de alinhamento in-ternacional, são aquelas que estãomais à frente tanto na implemen-tação da Governança de TI como nautilização de suas diretrizes para rea-lização de auditoria.

Já a Administração Pública Fede-ral tem despertado aos poucos paraos benefícios e necessidades de ali-nhamento da TI ao negócio e de im-plantação de controles. O Tribunalde Contas da União –TCU e o Ban-co Central são exemplos de enti-dades que já iniciaram o processode utilização de padrões e modelosinternacionais de Governança eGestão de TI. Inclusive, recente-mente, foi criada no TCU a Secre-taria de Fiscalização de Tecnologia

OO TTrriibbuunnaall ddee CCoonnttaass

ddaa UUnniiããoo –– TTCCUU ee oo BBaannccoo

CCeennttrraall ssããoo eexxeemmppllooss ddee

eennttiiddaaddeess qquuee jjáá iinniicciiaarraamm

oo pprroocceessssoo ddee uuttiilliizzaaççããoo ddee

ppaaddrrõõeess ee mmooddeellooss

iinntteerrnnaacciioonnaaiiss ddee GGoovveerrnnaannççaa

ee GGeessttããoo ddee TTII

64Revista da CGU

da Informação que, entre outrasatribuições, cuidará da fiscalizaçãoda gestão e do uso dos recursos detecnologia da informação pela Ad-ministração Pública Federal.

2. Histórico das Ações deControle em TI na CGU

Sistemas de Informação têm sidoobjeto das ações de controle da Se-cretaria Federal de Controle Internoda Controladoria-Geral da União aolongo dos últimos anos. Dentre asáreas de auditoria da CGU que de-senvolveram atividades nessa área, aDiretoria de Auditoria da Área Socialexecutou diversos trabalhos no âm-bito do Ministério da Previdência So-cial, do Ministério da Saúde e doMinistério do Desenvolvimento So-cial e Combate à Fome.

Com relação às ações governa-mentais da Previdência Social, po-demos destacar como resultadosprincipais:

• Detecção de pagamento indevido deaposentadorias, pensões, auxíliosdoença e invalidez na área de bene-fícios, através do cruzamento entrebases de dados de sistemas, tais co-mo SISBEN (Sistema de Benefícios),SISOBI (Sistema de Óbitos), SIM (Sis-tema de Informações de Mortos –Ministério da Saúde) e CNIS (Cadas-tro Nacional de Informações So-ciais). O cancelamento desses paga-mentos levará a uma economia anu-al de cerca de R$1.042.125.973,33,sendo que R$212.082.290,00 jáforam efetivamente cessados.

• Na área de arrecadação, a análisede dados auxilia na avaliação dosprocessos de regularização da co-brança dos créditos/débitos dasáreas administrativa e judicial daPrevidência Social, em relação apagamento, parcelamento, baixas eentradas de crédito/débito, perfil eclassificação dos 1.000 maioresdevedores, por trimestre.

A análise de dados tambémtornou-se uma importante ferra-menta para as auditorias na área dasaúde, podendo-se destacar osseguintes resultados:

• Constatação de irregularidades nocadastramento de profissionais noPrograma Saúde da Família, aodetectarem-se centenas de médi-cos cadastrados (e sendo pagos)em mais de um município.

• Identificação de pagamento ir-regular de R$512 mil detectadoem função de análise da base dedados de passagens e diárias doMinistério da Saúde.

• Transferência irregular aos Esta-dos de R$232 milhões na açãogovernamental de financiamentode medicamentos excepcionais.

AA aannáálliissee ddee ddaaddooss

ttaammbbéémm ttoorrnnoouu--ssee uummaa

iimmppoorrttaannttee ffeerrrraammeennttaa

ppaarraa aass aauuddiittoorriiaass nnaa

áárreeaa ddaa ssaaúúddee

• Durante a Operação Sangues-suga, que desvendou um gigan-tesco esquema de fraude em lici-tações, a análise de dados auxiliouna descoberta de padrões de com-portamento de diversas empresasnessas licitações, o que possibili-tou a identificação de vários seg-mentos criminosos, bem comosuas áreas de atuação no País.

Em relação ao Ministério do De-senvolvimento Social e Combate àFome, destaca-se:

• Identificação de pessoas que acu-mulam indevidamente o recebi-mento dos benefícios dos progra-mas Bolsa Família e Bolsa Escola,por meio de cruzamento das folhasde pagamento.

• Identificação de inconsistências emultiplicidades do Cadastro Únicodos Programas Sociais do Gover-no Federal – CadÚnico.

• Auditoria dos sorteios de seleçãoe classificação dos candidatos aparticipar do Programa multimi-nisterial ProJovem por meio daanálise prévia do software e do

banco de dados de inscritos usa-dos no sorteio, visando conferirmaior grau de confiabilidade aoprocesso e eliminação de registrosduplicados antes da realização dosorteio a fim de garantir o equi-líbrio de chances entre os can-didatos.

3. Melhores Práticas de Governança de TI

33..11 CCoonncceeiittoo

O objetivo da Governança de TI édespertar a alta administração da im-portância de compartilhar decisões eresponsabilidades de TI com os demaisdirigentes da organização no mo-mento do estabelecimento das regrase processos que nortearão o uso de TI.

33..22 CCoobbiiTT

O CobiT é um framework de Gover-nança de TI desenvolvido pela ISACA(Information Systems Audit and ControlAssociation) e mantido pelo ITGI (ITGovernance Institute) consistindo emum grande apanhado de práticas emodelos com foco sobre “OO qquuee” deveser feito e não sobre “CCoommoo”.

As principais características destemodelo são as seguintes:

• Conjunto de publicações que in-cluem um sumário executivo, umframework, objetivos de controle,guia de auditoria, um conjuntode ferramentas de implementaçãoe um guia com técnicas de geren-ciamento;

65Revista da CGU

OO oobbjjeettiivvoo ddaa GGoovveerrnnaannççaa

ddee TTII éé ddeessppeerrttaarr aa aallttaa

aaddmmiinniissttrraaççããoo ddaa

iimmppoorrttâânncciiaa ddee

ccoommppaarrttiillhhaarr ddeecciissõõeess ee

rreessppoonnssaabbiilliiddaaddeess

66Revista da CGU

• Independe das plataformas de TIadotadas na organização;

• Ajuda a otimizar os investimentosde TI e fornece métricas para ava-liação dos resultados;

• Orientado ao negócio;

• Voltado para gerentes, pois au-xilia na avaliação de riscos e con-trole de investimentos em TI; parausuários, pois oferece uma formade garantir segurança e controlesdos serviços de TI e para auditores,pois permite que avaliem o nívelde gestão de TI e aconselhem ocontrole interno.

A versão 4.0 é baseada nas me-lhores práticas e padrões reconheci-dos internacionalmente, como PM-BOK(4), ITIL, CMM(5), CMMI(6), NBR17799, entre outros.

O CobiT é dividido em quatrodomínios:

1. Planejamento e organização (PO);

2. Aquisição e implementação (AI);

3. Entrega e suporte (DS);

4. Monitoração e Avaliação (ME).

Cada domínio cobre um conjun-to de processos para garantir a com-pleta gestão de TI, somando-se 34processos (10 de PO, 7 de AI, 13 deDS e 4 de ME) e 215 objetivos decontrole.

Os mapas de controle fornecidospelo CobiT auxiliam os auditores egerentes a manter controles sufi-cientes para garantir o acompa-nhamento das iniciativas de TI e, senecessário, recomendar a implemen-tação de novas práticas.

Esse framework possui algumas fer-ramentas de Gerenciamento de TI, co-mo: Modelo de Maturidade, Indi-cadores-Chave de Metas (KGIs) e Indi-cadores-Chave de Desempenho (KPIs).

O Modelo de Maturidade de Go-vernança é utilizado para o controledos processos de TI e fornece ummétodo eficiente para classificar o es-tágio da organização de TI em re-lação à indústria, aos padrões inter-nacionais e ao objetivo de maturi-dade da organização. A governançade TI e seus processos podem serclassificados da seguinte forma:

•• 00 – Inexistente

•• 11 – Inicial / Ad Hoc

OO MMooddeelloo ddee

MMaattuurriiddaaddee ddee GGoovveerrnnaannççaa

éé uuttiilliizzaaddoo ppaarraa oo ccoonnttrroollee

ddooss pprroocceessssooss ddee TTII

ee ffoorrnneeccee uumm mmééttooddoo

eeffiicciieennttee ppaarraa ccllaassssiiffiiccaarr oo

eessttáággiioo ddaa oorrggaanniizzaaççããoo ddee

TTII eemm rreellaaççããoo

àà iinnddúússttrriiaa

•• 22 – Repetitivo mas intuitivo

•• 33 – Processos definidos

•• 44 – Processos gerenciáveis e me-didos

•• 55 – Processo otimizados

Os KGIs definem como serão men-surados os progressos das ações paraatingir os requisitos de negócio,traduzidos como as características deinformação de eficácia, eficiência, con-fidencialidade, integridade, disponi-bilidade, conformidade e confiabili-dade. Os KPIs definem medidas paradeterminar como os processos de TIestão sendo executados e se eles per-mitem atingir os objetivos planejados.

33..33 IITTIILL

A ITIL – IT Infrastructure Library –é uma biblioteca de melhores práti-cas voltada para a área de TI. Foi de-senvolvida pelo atual OGC (Office ofGovernment Commerce), órgãopúblico que busca otimizar e me-lhorar os processos internos do go-verno britânico.

Desde o seu surgimento no início dadécada de 1980 as empresas privadase outras entidades públicas perceberamque as práticas sugeridas poderiam seraplicadas em seus processos de TI e, apartir de 1990, a ITIL tornou-se umpadrão de fato em todo o mundo.

Baseada na necessidade de fornecerserviços de alta qualidade, com ênfaseno serviço e no relacionamento com ocliente, parte da filosofia da ITIL tem su-porte nos sistemas de qualidade, talcomo a ISO-9000.

A biblioteca é composta por setelivros principais e define os objetivos,atividades, entradas e saídas de cadaprocesso de TI, oferecendo umframework comum para todas asatividades da área responsável pela TIna organização:

• Perspectiva de Negócio

• Entrega de Serviço

• Suporte à Serviço

• Gerenciamento da Segurança

• Gerenciamento da Infra-estrutura

• Gerenciamento de Aplicações

• Planejamento da implementaçãodo Gerenciamento de Serviços

33..44 NNBBRR 1177779999

A necessidade de padrões e nor-mas que refletissem as melhorespráticas de mercado relacionadas à

OOss mmaappaass ddee ccoonnttrroolleeffoorrnneecciiddooss ppeelloo CCoobbiiTT aauuxxiilliiaamm ooss aauuddiittoorreess ee ggeerreenntteess aa mmaanntteerr ccoonnttrroolleess ssuuffiicciieenntteess

ppaarraa ggaarraannttiirr oo aaccoommppaannhhaammeennttoo ddaass

iinniicciiaattiivvaass ddee TTII

67Revista da CGU

segurança dos sistemas e infor-mações levou o British Standards Ins-titute (BSI) à criação de uma dasprimeiras normas sobre o assunto, aBS 7799, que, uma vez aceita comopadrão internacional, deu origem àISO/IEC 17799:2000. Em 2001, ten-do sido traduzida pela AssociaçãoBrasileira de Normas Técnicas (ABNT),foi adotada como NBR 17799 – Códi-go de Prática para a Gestão da Segu-rança da Informação, com o objetivode padronizar melhores práticas degestão da segurança, definindo 127objetivos de controle relacionados àPolítica de Segurança, Controle deAcesso, Segurança Física, Gerencia-mento de Continuidade dos Negó-cios, dentre outros.

A utilização das Normas Técnicascomo melhores práticas já vem sendoobservada em alguns acórdãos doTribunal de Contas da União, comono Acórdão n° 2023/05 que deter-mina o estabelecimento institucionaldas atribuições relativas à segurançada informação conforme alguns itensda NBR 17799, bem como adefinição de uma política de segu-rança nos termos de orientações dareferida norma.

4. Perspectivas

Como relatado no item 2, a CGU jápossui relativa experiência na área deAuditoria de Dados, cujos trabalhostêm levado a resultados interessantes.Com isso, o desafio atual é executarações de controle nas outras áreas deAuditoria de TI, principalmente nas deGestão de TI e de Segurança.

Em função da ausência demetodologia científica apropriadapara elaboração e execução dessasações de controle, experiências in-cipientes têm ocorrido no âmbito daControladoria-Geral da União com oobjetivo de adequar os procedimen-tos com base nas melhores práticascitadas no item 3. Com o apoio da al-ta administração, tem sido possíveliniciar um processo de capacitaçãodos servidores de modo que, com oconhecimento teórico, sejam capazesde fazer a melhor adaptação dos mo-delos para as necessidades das de-mandas de trabalhos de auditoria deTI das Coordenações-Gerais.

Como resultado da participaçãode servidores no XV Congresso Na-cional de Auditoria de Sistemas, Se-gurança da Informação e Governança– CNASI de servidores e com a fina-lidade de multiplicar o conhecimen-to adquirido, foi realizado um ciclode palestras com a presença de rep-resentantes de diversas áreas da CGU.

68Revista da CGU

EEmm 22000011,,

tteennddoo ssiiddoo ttrraadduuzziiddaa ppeellaa

AAssssoocciiaaççããoo BBrraassiilleeiirraa ddee

NNoorrmmaass TTééccnniiccaass ((AABBNNTT)),,

ffooii aaddoottaaddaa ccoommoo NNBBRR

1177779999 –– CCóóddiiggoo ddee PPrrááttiiccaa

ppaarraa aa GGeessttããoo ddaa

SSeegguurraannççaa ddaa

IInnffoorrmmaaççããoo

Além disso, trabalhos de auditoriatêm sido realizados em Unidades nasquais processos críticos são altamentedependentes de sistemas de infor-mação, fazendo com que o risco as-sociado às fragilidades identificadasnos sistemas se torne muito elevado.Tanto aspectos de segurança comooutros da gestão da TI são avaliadosusando-se como referência as me-lhores práticas presentes no modelode Governança CobiT 4 e principal-mente a Norma Técnica da ABNT NBR17799.

Para evitar que esses esforços indi-viduais criem ilhas de excelência noâmbito das áreas de auditoria da CGUe, principalmente, para garantir que otratamento a ser dado pelas auditoriasno escopo de TI seja uniforme e insti-tucionalmente padronizado, o cenáriomais otimista consiste:

• Em um primeiro momento, nadefinição de uma metodologia deelaboração de procedimentos deauditoria de TI, a ser validada pelaalta administração, baseada nosmodelos de melhores práticas enormas citadas no item 3; e

• Em um segundo momento, pormeio de um esforço coletivo, naelaboração propriamente dita deprocedimentos padrões de audi-toria de TI adequados às diversasrealidades das áreas de auditoriada CGU.

5. Conclusão

Com procedimentos padroniza-dos e interpretação uniforme dassituações a serem detectadas nas fu-turas auditorias de TI, a CGU terácondições de orientar e colaborarna implantação da Governança de TIna Administração Pública Federal,baseando-se em modelos interna-cionalmente aceitos de melhorespráticas e em normas técnicasbrasileiras. Mais do que isso, terácondições de propor alterações nor-mativas ou até mesmo na legislação,de forma a exigir o cumprimentodessas práticas e normas, a exemplodo que ocorre no setor bancário,que é obrigado a seguir normativos(compliance) do Banco Central quesão fortemente baseados na NBR17799 e no CobiT 4.

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Referências bibliográficasIT Governance Institute. CobiT – 4th Edition – 2005

Página oficial do ITIL no sítio da OGC – Office of Gov-ernment Commerce (http://www.itil.co.uk)

ABNT. NBR ISO/IEC 17799:2005: Tecnologia da infor-mação – Técnicas de segurança – Código de práticapara a gestão da segurança da informação. Rio deJaneiro, Associação Brasileira de Normas Técnicas,2005.

PMI. A guide to the Project Management Body ofKnowlodge, Newton Square, Third Edition, 2004.

Página oficial do CMM no sítio da Carnagie Mellon(http://www.sei.cmu.edu/cmm/)

CMU/SEI-2002 – Capability Maturity Model Integration(CMMI), version 1.1. – Software Engineering – Au-gust/2002

TTrraabbaallhhooss ddee aauuddiittoorriiaa

ttêêmm ssiiddoo rreeaalliizzaaddooss eemm

UUnniiddaaddeess nnaass qquuaaiiss

pprroocceessssooss ccrrííttiiccooss ssããoo

aallttaammeennttee ddeeppeennddeenntteess

ddee ssiisstteemmaass ddee

iinnffoorrmmaaççããoo

70Revista da CGU

1. Introdução

11..11 CCoonnssiiddeerraaççõõeess iinniicciiaaiiss

A Lei n° 4.320/1964, conhecidacomo Lei da Contabilidade Pública,que estatui as normas gerais de direi-to financeiro para a elaboração e con-trole dos orçamentos e balanços daUnião, dos Estados, dos Municípios edo Distrito Federal, em seu Título IV,que trata do exercício financeiro, dis-põe que este coincide com o ano ci-vil, isto é, de 1° de janeiro a 31 dedezembro. Adiante, sustenta per-tencer a cada exercício financeiro asreceitas nele arrecadadas e as despe-sas nele legalmente empenhadas.

Para alguns estudiosos do assun-to, o artigo 35 da Lei acaba, assim,por consagrar a dualidade de trata-mento dado às receitas e às despesasna Contabilidade Pública: despesasem regime de competência e receitas

em regime de caixa. Todavia, se assimconsiderado, restariam desrespeita-dos Princípios Fundamentais, acata-dos pelo Conselho Federal de Con-tabilidade (CFC) no Brasil, mais es-pecificamente os da Competência eda Oportunidade.

Mesmo os autores que advogama não existência de um regime con-tábil misto (caixa e competência) parareceitas e despesas apontam umaenorme confusão gerencial e a difi-culdade de interpretação e análisedas peças contábeis produzidas nacontabilidade pública, em vista dapossibilidade de déficits financeirospor conta do tratamento dado às re-ceitas orçamentárias previstas, porémnão arrecadadas no exercício finan-ceiro da sua previsão.

Sem a pretensão de esgotar o as-sunto, mas tão-somente de revelardificuldades que podem impactar nos

Os Princípios Contábeisda Oportunidade e daCompetência e o Artigo35 da Lei n° 4.320/1964

PPaauulloo RRoobbeerrttoo ddee AArraauujjoo RRaammooss,, licenciado em Matemática ebacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do

Maranhão (UFMA), com Especialização em Controladoria, pelaUniversidade Estácio de Sá. Analista de Finanças e Controle na

Controladoria-Geral da União no Maranhão. É professor de Contabilidade Pública da Faculdade de Ciências

Humanas e Sociais Aplicadas de São Luís.

71Revista da CGU

resultados dos trabalhos de auditoriae análise dos balanços públicos, bemcomo de expor idéias acerca do realalcance de um regime misto adotadopela Lei, realiza-se o presente estudo.

11..22 OObbjjeettiivvoo

O objetivo principal do estudo étrazer à baila os possíveis entendi-mentos acerca do mandamento doartigo 35 da Lei n° 4.320/1964 e desua aderência aos propósitos de con-trole da execução orçamentária e, aomesmo tempo, demonstrar até queponto o disciplinado no artigo impli-ca incoerência com os princípios tec-nológicos que norteiam a escritu-ração contábil e com os modelosadotados para exprimir as infor-mações contábeis no Brasil.

Ademais, o estudo visa a ressaltaras dificuldades que se pode encontrarna análise e na interpretação daspeças contábeis produzidas na áreapública, em função do disposto nosartigos 34 e 35 da mencionada Lei.

11..33 JJuussttiiffiiccaattiivvaa

As análises dos balanços públicosbem como as atividades de auditoria

nesse setor carecem, para maior efi-ciência e eficácia, de um adequado co-nhecimento acerca das peculiaridadesda contabilidade voltada para a áreapública. Por outro lado, considerandoque o objeto da Contabilidade é opatrimônio das aziendas, é de se suporque a compreensão das variaçõessofridas pelo patrimônio se consu-bstancie, ainda que em parte, no ob-jetivo da própria ciência contábil.

Assim, este estudo justifica-se pelanecessidade de apresentar-se, à luzde princípios tecnológicos da ciênciacontábil, uma interpretação da dico-tomia de tratamentos dados pela Lein° 4.320/1964 às receitas e despesasna área pública, bem como por en-focar o alcance dessa dicotomia nosmodelos de peças contábeis adota-dos em consonância com os Princí-pios Fundamentais acatados peloConselho Federal de Contabilidadeno Brasil, mormente, os da Com-petência e da Oportunidade.

11..44 MMeettooddoollooggiiaa

A pesquisa é básica e exploratóriae se fundamenta em fontes biblio-gráficas diversas, como obras, leis,resoluções e outras pesquisas e pu-blicações que versam sobre o tema.

2. Do estudo

22..11 AA LLeeii nn°° 44..332200//11996644 ee ooss AArrttiiggooss 3344 ee 3355

A Lei em apreço, ao estatuir asnormas gerais de direito financeiropara a elaboração e controle dos

AA ccoommpprreeeennssããoo ddaass vvaarriiaaççõõeess ssooffrriiddaass ppeelloo

ppaattrriimmôônniioo ssee ccoonnssuubbssttaanncciiee,, aaiinnddaa

eemm ppaarrttee,, nnoo oobbjjeettiivvoo ddaapprróópprriiaa cciiêênncciiaa ccoonnttáábbiill

72Revista da CGU

orçamentos e balanços na área pú-blica, dispõe em seus artigos 34 e35:

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Art. 35. Pertencem ao exercício fi-nanceiro:

I – as receitas nele arrecadadas;

II – as despesas nele legalmenteempenhadas.

Adotando-se o exercício financeirocomo o período temporal em que seconcretiza a execução orçamentáriadas parcelas dos programas de go-verno (projetos e atividades) incluídosna Lei Orçamentária Anual (LOA) e,por via de conseqüência, a execuçãofinanceira decorrente da realizaçãoorçamentária, tem-se que no Brasil,na área pública, tal período tempo-ral é de um ano civil.

Por seu turno, o mandamento ex-presso no artigo 35 afirma só per-tencerem a determinado exercício fi-nanceiro as receitas, de fato, ar-recadadas, enquanto que, para as des-pesas, contam-se os valores legalmenteempenhados (compromissados).

A arrecadação, sobretudo con-siderando o ano de publicação da Lei,corresponde ao momento em que ocontribuinte entrega aos agentes co-letores, exatorias, tesourarias dasrepartições públicas e rede bancária osvalores dos seus débitos, ainda quenão recolhidos em caixa único do

tesouro, pois, a esse respeito, dispõeo artigo 56 da Lei sobre a obrigato-riedade de recolhimento de todas asreceitas arrecadas, em estrita ob-servância do princípio de unidade detesouraria, vedando fragmentaçãopara criação de outros caixas. Portan-to, uma vez recebida, e somente nes-sa condição, a receita orçamentáriapoderá, em consonância com o artigo35, ser considerada no mesmo exer-cício de sua previsão.

Para as despesas orçamentárias,o critério eleito foi o do momentodo empenho legal, o que, se coteja-do com o disposto no artigo 58 daLei, se configura no ato emanado deautoridade competente que cria parao Estado a obrigação de pagamento.Ou seja, o compromisso legalmenteestabelecido pelo Estado com umfornecedor de bem, serviço ou obra,ainda que com recebimento para exercício futuro, implica no reco-nhecimento da despesa orçamentáriano exercício financeiro em que se efe-tivou o empenho.

AA aarrrreeccaaddaaççããoo

ccoorrrreessppoonnddee aaoo mmoommeennttoo

eemm qquuee oo ccoonnttrriibbuuiinnttee

eennttrreeggaa aaooss aaggeenntteess

ccoolleettoorreess,, eexxaattoorriiaass,,

tteessoouurraarriiaass ddaass rreeppaarrttiiççõõeess

ppúúbblliiccaass ee rreeddee bbaannccáárriiaa

ooss vvaalloorreess ddooss

sseeuuss ddéébbiittooss

73Revista da CGU

Do confronto dos diferentes mo-mentos para o reconhecimento dereceitas e despesas orçamentáriasnasce, portanto, o que se conven-cionou chamar de regime misto. ParaCRUZ (1999, p.75), por exemplo:

“Na administração pública brasi-leira não é respeitado integralmenteo regime de caixa ou o regime decompetência. O que há é o regime decompetência para a despesa que co-existe com o regime de caixa para areceita, que é formalmente conheci-do como regime misto.”

Já PIRES (2002, p.228) sustenta queo artigo em comento é contrário aoPrincípio da Competência ao afirmar:

“Neste particular, a lei já é frontal-mente contra o referido princípio con-tábil, quando determina que só devemser consideradas, dentro do exercício fi-nanceiro, as receitas nele arrecadadas,enquanto o Princípio da Competênciaafirma que as receitas devam ser con-sideradas em função da ocorrência doseu fato gerador, independentementedo recebimento do valor correspon-dente à prestação do serviço ou da ven-da do bem ou material.”

22..22 OO PPrriinnccííppiioo ddaa OOppoorrttuunniiddaaddee

Segundo dispõe o art. 6° da Re-solução CFC nº 750/1993, o Princípioda Oportunidade refere-se, simul-taneamente, à tempestividade e à in-tegridade do registro do patrimônioe das suas mutações, determinandoque este seja feito de imediato e coma extensão correta, independente-mente das causas que as originaram.

Já o Parágrafo Único do artigosupracitado assegura que da ob-servância do Princípio da Oportu-nidade decorre o que segue:

“I – desde que tecnicamente es-timável, o registro das variaçõespatrimoniais deve ser feito mesmona hipótese de somente existir ra-zoável certeza de sua ocorrência;

“II – o registro compreende os ele-mentos quantitativos e qualita-tivos, contemplando os aspectosfísicos e monetários;

“III – o registro deve ensejar o reco-nhecimento universal das variaçõesocorridas no patrimônio da EEnnttii--ddaaddee, em um período de tempodeterminado, base necessária paragerar informações úteis ao proces-so decisório da gestão.”

Para SÁ (2006, p. 40), “Abrangên-cia (tudo) e instantaneidade (no mes-mo momento) são as bases con-sagradas no princípio”, pois este visaa garantir que com relação ao ocor-rido com o patrimônio das aziendastudo se deva registrar imediatamente

OO PPrriinnccííppiioo ddaa

CCoommppeettêênncciiaa aaffiirrmmaa

qquuee aass rreecceeiittaass ddeevvaamm sseerr

ccoonnssiiddeerraaddaass eemm ffuunnççããoo ddaa

ooccoorrrrêênncciiaa ddoo sseeuu

ffaattoo ggeerraaddoorr

ao ocorrido. Adiante, acrescenta oautor que “qualquer princípio que seafaste dessa realidade enunciada nãoteria aceitação científica, porque lhefaltaria a universalidade e o compro-misso com a verdade”. (p. 39).

De outro modo, pode-se sustentarque o Princípio em voga, indepen-dente de quaisquer procedimentostécnicos utilizados, exige o registro,de imediato, de todas as variaçõessofridas pelo patrimônio de umaazienda, no exato momento em queelas ocorrem, pois só assim se podeobter o maior número de dados arespeito do patrimônio, os quais, porsua vez, se converterão nas infor-mações presentes na peças e nosdemonstrativos contábeis.

Portanto, em havendo variação pa-trimonial, necessária se faz a ob-servância do Princípio. Por outro lado,as fontes das variações patrimoniais,grosso modo, podem ser aglutinadasnos seguintes gêneros: i) resultante dastransações realizadas com terceiros; ii)resultantes de fatores exógenos, deocorrência alheia à vontade da admi-nistração, mas com efeitos sobre opatrimônio e iii) resultantes de movi-mentos endógenos à administração,conquanto capazes de modificar qua-litativamente o patrimônio, como é ocaso das transformações que aconte-cem nos setores fabris de uma empre-sa, por exemplo.

Por fim, vale ressaltar que ResoluçãoCFC n° 774/1994, que veio esclarecer oconteúdo dos Princípios insculpidos naResolução CFC n° 750/1993, no tocante

à integridade das variações patrimoniais,dispõe o que segue:

“A integridade diz respeito à ne-cessidade de as variações serem re-conhecidas na sua totalidade, isto é,sem qualquer falta ou excesso. Con-cerne, pois, à completeza da apreen-são, que não admite a exclusão dequaisquer variações monetariamentequantificáveis. Como as variações in-cluem elementos quantitativos e qua-litativos, bem como os aspectos físicospertinentes, e ainda que a avaliação éregida por princípios próprios, a inte-gridade diz respeito fundamental-mente às variações em si. Tal fato nãoelimina a necessidade do reconheci-mento destas, mesmo nos casos emque não há certeza definitiva da suaocorrência, mas somente alto grau depossibilidade. Bons exemplos nestesentido fornecem as depreciações, poisa vida útil de um bem será sempre umahipótese, mais ou menos fundada tec-nicamente, porquanto dependente dediversos fatores de ocorrência aleatória.Naturalmente, pressupõe-se que, nahipótese do uso de estimativas, estas

74Revista da CGU

OO rreeggiissttrroo ddeevvee

eennsseejjaarr oo rreeccoonnhheecciimmeennttoo

uunniivveerrssaall ddaass vvaarriiaaççõõeess

ooccoorrrriiddaass nnoo ppaattrriimmôônniioo

ddaa EEnnttiiddaaddee,, eemm uumm

ppeerrííooddoo ddee tteemmppoo

ddeetteerrmmiinnaaddoo

tenham fundamentação estatística eeconômica suficientes.”

22..33 OO PPrriinnccííppiioo ddaa CCoommppeettêênncciiaa

O Princípio, dado o enorme efeitoque produz no patrimônio e, conse-qüentemente, a influência queprovoca nos demonstrativos con-tábeis, é universalmente reconhecidopor cientistas da Contabilidade detodo o mundo.

Dispõe o Art. 9º da Resolução CFCnº 750/1993 que as receitas e as des-pesas devem ser incluídas na apu-ração do resultado do período emque ocorrerem, sempre simultanea-mente quando se correlacionarem,independentemente de recebimentoou pagamento. Os parágrafos 1° e 2°deste artigo cuidam de assegurar queo reconhecimento simultâneo das re-ceitas e das despesas, quando corre-latas, é conseqüência natural do res-peito ao período de suas incorrên-cias e que o Princípio da Competên-cia visa a determinar quando asalterações no ativo ou no passivo re-sultam em aumento ou diminuiçãono patrimônio líquido, estabelecen-

do, assim, diretrizes para classificaçãodas mutações patrimoniais, resul-tantes da observância do Princípio daOportunidade.

Portanto, embora guardem con-teúdos distintos, é hialina a relaçãoentre os Princípios. O primeiro, Opor-tunidade, cuida da completeza quan-to ao reconhecimento de todas asvariações que afetam o patrimônio;enquanto o segundo, Competência,se volta para determinar o momentoem que as transações realizadas,endógenas ou exógenas à adminis-tração, passam a alterar o patri-mônio. Ou seja, alia-se o conheci-mento da variação patrimonial à de-terminação da sua natureza.

Por sua vez, os parágrafos 3° e 4°do Art. 9º da Resolução CFC nº750/1993 cuidam de revelar quandoas receitas consideram-se realizadase as despesas incorridas.

§ 3º As receitas consideram-se rea-lizadas:

I – nas transações com terceiros,quando estes efetuarem o paga-mento ou assumirem compromis-so firme de efetivá-lo, quer pela in-vestidura na propriedade de bensanteriormente pertencentes à EEnn--ttiiddaaddee, quer pela fruição deserviços por esta prestados;

II – quando da extinção, parcial ou to-tal, de um passivo, qualquer queseja o motivo, sem o desapareci-mento concomitante de um ativode valor igual ou maior;

75Revista da CGU

OO PPrriinnccííppiioo ddaa CCoommppeettêênncciiaa vviissaa

aa ddeetteerrmmiinnaarr qquuaannddoo aass aalltteerraaççõõeess nnoo aattiivvoo oouu nnoo

ppaassssiivvoo rreessuullttaamm eemm aauummeennttoo oouu ddiimmiinnuuiiççããoo nnoo

ppaattrriimmôônniioo llííqquuiiddoo

76Revista da CGU

III – pela geração natural de novosativos independentemente da in-tervenção de terceiros;

IV – no recebimento efetivo dedoações e subvenções.

§ 4º Consideram-se incorridas as des-pesas:

I – quando deixar de existir o corres-pondente valor ativo, por trans-ferência de sua propriedade paraterceiro;

II – pela diminuição ou extinção dovalor econômico de um ativo;

III – pelo surgimento de um passivo,sem o correspondente ativo.

22..44 DDee vvoollttaa àà LLeeii nn°° 44..332200//11999966,,aarrttss.. 110000 ee 110044 ee ooss PPrriinnccííppiiooss

Na área pública, por força do dis-posto no art. 104 da Lei n° 4.320/1964,a peça contábil que tem por finali-dade evidenciar as alterações verifi-cadas no patrimônio, resultantes ouindependentes da execução orça-mentária, com vistas a expressar oresultado patrimonial do exercício, éa Demonstração das Variações Patri-moniais (DVP). A Lei determina aindaque os serviços de contabilidade se-jam organizados de forma a permitiro acompanhamento da execuçãoorçamentária e o conhecimento dacomposição patrimonial (art. 85).

Ora, o conhecimento da com-posição patrimonial, sem dúvida, sópode ser alcançado mediante re-

gistros que comportem abrangência(tudo) e instantaneidade (no mesmomomento da ocorrência). Ou seja,mediante a estrita observância doPrincípio da Oportunidade, pois, deoutro modo, restaria incompleto oconhecimento da composição patri-monial, desatendido o comando doartigo 85 e, por via de conseqüência,distorcido o resultado patrimonial aser levantado na DVP.

Ademais, quando a Lei faz referên-cia ao resultado patrimonial do exercí-cio, isto é, ao resultado patrimonial aser apurado no exercício financeiro(disposto no art. 34), afirma que tal re-sultado será aquele proveniente de to-das as alterações verificadas nopatrimônio, resultantes ou indepen-dentes da execução orçamentária e,aqui, é claro, não argúi o critério deregime de caixa. Aliás, o comando le-gal, nesse sentido, está desvinculadoda idéia de recebimentos ou paga-mentos e, por essa razão, a DVP apre-senta tanto contas do sistema finan-ceiro, quanto do sistema patrimonial,pois “evidenciar as alterações verifi-cadas no patrimônio” requer a com-

AA LLeeii ddeetteerrmmiinnaa aaiinnddaa qquuee ooss sseerrvviiççooss

ddee ccoonnttaabbiilliiddaaddee sseejjaamm oorrggaanniizzaaddooss ddee

ffoorrmmaa aa ppeerrmmiittiirr oo aaccoommppaannhhaammeennttoo

ddaa eexxeeccuuççããoo oorrççaammeennttáárriiaa

preensão exata do Princípio da Com-petência, já que pressupõe o conheci-mento da natureza das variações pa-trimoniais, ou seja, o conhecimentodas variações que só modificam a qua-lidade dos componentes patrimoniais,sem, contudo, repercutirem no mon-tante do patrimônio líquido (alteraçõespermutativas), e daquelas variaçõesque modificam o montante do patri-mônio líquido por constituírem alte-rações modificativas.

O raciocínio aqui desenvolvido en-contra guarida também no art. 100da Lei n° 4.320/1964 que dispõe:

Art. 100 As alterações da situaçãolíquida patrimonial, que abrangemos resultados da execução orçamen-tária, bem como as variações inde-pendentes dessa execução e as su-perveniências e insubsistência ativase passivas, constituirão elementos daconta patrimonial.

Portanto, há uma vinculação di-reta entre os comandos legaissupracitados e os Princípios da Com-petência e da Oportunidade. Oprimeiro, Competência, visa a esta-belecer quando um determinadocomponente deixa de integrar o

patrimônio para transformar-se emelemento modificador do patrimôniolíquido; o segundo, Oportunidade,propicia o conhecimento tempestivoe integral do patrimônio; e a Lei, porseu turno, por meio dos artigos aci-ma citados, procura evidenciar as al-terações verificadas no patrimônio,mediante o conhecimento da com-posição patrimonial.

É viável inferir, portanto, que o le-gislador não desejou incorporar à Con-tabilidade Pública o regime de caixapara a apuração dos seus resultados,mas tão-somente utilizá-lo parabalizar o reconhecimento das “receitasorçamentárias”, nessa condição, ouseja, com a denominação de “receitaorçamentária”. Dizendo de outro mo-do, a Lei buscou a não afetação dasituação líquida patrimonial, mas, aomesmo tempo, a manutenção de umrígido controle sobre todas as varia-ções que pudessem afetar direta-mente o orçamento.

Por outro lado, convém ressaltarque as receitas tributárias (as quaisconstituem grande parte da receitaorçamentária), em função de os tribu-tos serem receitas públicas derivadas ecompulsórias, são de difícil enquadra-mento nos incisos elencados no § 3º,art. 9° da Resolução CFC nº 750/1993.Tome-se como exemplo os impostos,espécie de tributo. Nessa perspectiva,o artigo 16 do o Código Tributário Na-cional (CTN) dispõe o que segue:

“Art. 16. Imposto é o tributo cu-ja obrigação tem por fato geradoruma situação independente de qual-

77Revista da CGU

IImmppoossttoo éé oo ttrriibbuuttoo ccuujjaa oobbrriiggaaççããoo tteemm ppoorr

ffaattoo ggeerraaddoorr uummaa ssiittuuaaççããooiinnddeeppeennddeennttee ddee

qquuaallqquueerr aattiivviiddaaddee eessttaattaalleessppeeccííffiiccaa

quer atividade estatal específica, rela-tiva ao contribuinte”.

Neste caso, como enquadrar, deforma indubitável, a realização da re-ceita proveniente de um imposto emum dos incisos abaixo?

§ 3º As receitas consideram-se realizadas (Resolução CFC nº 750/1993):

I – nas transações com terceiros,quando estes efetuarem o paga-mento ou assumirem compromissofirme de efetivá-lo, quer pela in-vestidura na propriedade de bens an-teriormente pertencentes à entidade,quer pela fruição de serviços por es-ta prestados;

II – quando da extinção, parcialou total, de um passivo, qualquerque seja o motivo, sem o desapare-cimento concomitante de um ativode valor igual ou maior;

III – pela geração natural de novosativos independentemente da inter-venção de terceiros;

IV – no recebimento efetivo dedoações e subvenções.

Embora este estudo não tenhabase científica para afirmar ser essa arazão de o legislador ter elegido, parao reconhecimento da realização dareceita orçamentária, nessa condição,o momento da sua arrecadação, es-sa é uma idéia já apresentada por al-guns doutrinadores. Segundo PIRES(2002, p. 229):

“Na contabilização das receitastributárias, o fato gerador da receitaé difícil de ser identificado, pois nãoexiste uma prestação de serviço an-terior, uma vez que entes da Fede-ração arrecadam os tributos federais,estaduais e municipais e, em contra-partida, prestam serviços essenciais,definidos pela Constituição oudefinidos em seus programas de tra-balho para aquele exercício. Por essemotivo é que se adota a contabiliza-ção da receita tributária pelo seu re-cebimento e não pela ocorrência doseu fato gerador”.

De resto, pode-se argüir que umareceita patrimonial (aluguel, porexemplo) pode, assim como na ad-ministração privada, ter seu registroefetivado de acordo com o Princípioda Competência. Para tanto, no casoda administração pública, o registrose processará por sistemas, como exemplificado a seguir.

Exemplo: registro de uma receitapatrimonial de aluguel, portanto, nostermos do § 3°, I, do art. 9° da Reso-lução CFC nº 750/1993, decorrentede uma transação com terceiros.

78Revista da CGU

NNaa ccoonnttaabbiilliizzaaççããoo ddaass

rreecceeiittaass ttrriibbuuttáárriiaass,, oo ffaattoo

ggeerraaddoorr ddaa rreecceeiittaa éé ddiiffíícciill

ddee sseerr iiddeennttiiffiiccaaddoo,, ppooiiss

nnããoo eexxiissttee uummaa pprreessttaaççããoo

ddee sseerrvviiççoo aanntteerriioorr

(a) registro do reconhecimento da re-ceita pela fruição dos serviços

Em respeito aos princípios daOportunidade e da Competência, talregistro se verifica no exercício da suaincorrência, da seguinte forma:

SSiisstteemmaa PPaattrriimmoonniiaall

D – Contas a Receber (Ativo)

C – Variação Patrimonial Ativa (Con-ta de Resultado – Credora)

(b) Registro da Receita, na condiçãode “Receita Orçamentária”, quan-do do seu efetivo recebimento.

SSiisstteemmaa FFiinnaanncceeiirroo

D – Bancos

C – Receita Orçamentária (Conta deResultado – Credora)

SSiisstteemmaa PPaattrriimmoonniiaall

D – Variação Patrimonial Passiva(Conta de Resultado – Devedora)

C – Contas a Receber (Ativo)

Pelo exemplo exposto, pode-seobservar que a variação patrimonial,no exercício de reconhecimento dareceita pela fruição dos serviços (Varia-ção Patrimonial Ativa), será levada àDVP e irá, de fato, afetar a situaçãolíquida patrimonial daquele período,pois representa um fato modificativo.Por sua vez, as variações patrimo-niais geradas pelos registros da “Re-

ceita Orçamentária” e da “VariaçãoPatrimonial Passiva”, no exercício doseu recebimento, embora levadastambém à DVP do período de rece-bimento, não produzirão alteraçãoquantitativa na situação líquida patri-monial, pois o recebimento da recei-ta, na condição “orçamentária” seráfato meramente permutativo.

Outros exemplos dessa naturezapoderiam ser levados a cabo parademonstrar que, não obstante o co-mando do artigo 35 da Lei n°4.320/1964, a apuração do resulta-do do exercício financeiro na Con-tabilidade Pública também se dá emregime de competência. Todavia, oexemplo mais clássico, por envolver,na maioria dos casos, receitas tribu-tárias, fica por conta da Dívida Ativa,pois se um contribuinte não reco-lher, nas datas aprazadas, os tributosda sua competência, a receita orça-mentária prevista para aquele exercí-cio financeiro, logicamente, não seráarrecadada e, portanto, não será con-siderada, nessa condição, “de recei-ta orçamentária”, para fins de con-trole orçamentário, em virtude dodisciplinado no art. 35. Contudo, ainscrição do contribuinte na DívidaAtiva produzirá, no exercício da suainscrição e não do seu recebimento,a alteração da situação líquida patri-monial, conforme ilustrado a seguir.

(a) Registro da Inscrição do Con-tribuinte na Dívida Ativa

SSiisstteemmaa PPaattrriimmoonniiaall

D – Dívida Ativa (Ativo)

79Revista da CGU

C – Variação Patrimonial Ativa (Con-ta de Resultado – Credora)

(b) Registro do Recebimento do valorinscrito, no exercício do efetivopagamento pelo contribuinte.

SSiisstteemmaa FFiinnaanncceeiirroo

D – Bancos

C – Receita Orçamentária (Conta deResultado – Credora)

SSiisstteemmaa PPaattrriimmoonniiaall

D – Variação Patrimonial Passiva(Conta de Resultado – Devedora)

C – Dívida Ativa (Ativo)

22..55 OOss RReefflleexxooss ddoo AArrtt.. 3355 nnaaAAnnáálliissee ddooss BBaallaannççooss

Pode haver certa confusão geren-cial quando da análise e da interpre-tação dos demonstrativos contábeisna área pública, em função, porexemplo, de o analista trabalhar, naaplicação de um quociente, com re-ceitas, na condição de “receitas orça-mentárias”, em regime de caixa, ecom as despesas orçamentárias, emregime de competência, nos termosdo art. 35 da Lei n° 4.320/1964.

O Quociente do Resultado Orça-mentário colhido do Balanço Orça-mentário é um exemplo clássico doque se afirmou anteriormente. Nota-se que este quociente apresentará noseu numerador a receita orçamen-tária (apenas a arrecadada), enquan-

to o seu denominador comportará adespesa orçamentária (portanto, to-da a despesa empenhada).

Daí porque o intérprete deve con-siderar, quando da sua análise, a possi-bilidade de confrontar o Quociente doResultado Orçamentário com outrosdois quocientes que podem ser colhidosno Balanço Financeiro e na Demons-tração das Variações Patrimoniais.

No Balanço Financeiro pode-se ex-trair um quociente entre a ReceitaOrçamentária e a Despesa Orçamen-tária Paga no exercício, pois tal quo-ciente possibilita igualar a escritu-ração da receita orçamentária e dadespesa orçamentária pelo regime decaixa, pois, se do total da despesaempenhada no exercício, extrair-seos restos a pagar, isto é, a parcelanão paga da despesa empenhada,então teremos na consideração doquociente apenas os valores que jáimpactaram no caixa: do lado das re-ceitas, apenas as arrecadadas (in-gressos); e do lado das despesas, ape-nas aquelas pagas (dispêndios).

Outra hipótese também bastanteviável é, a partir da DVP, proceder àanálise da receita e da despesa orça-mentárias, ambas com base na com-petência do exercício. Neste caso, pe-lo fato de o denominador do quo-ciente considerar toda a despesa em-penhada, deve-se somar à receita

80Revista da CGU

QQuuoocciieennttee FFiinnaanncceeiirroo RReeaall ddaa EExxeeccuuççããoo OOrrççaammeennttáárriiaa

=RReecceeiittaa OOrrççaammeennttáárriiaa

DDeessppeessaa OOrrççaammeennttáárriiaa ((PPaaggaa))

QQuuoocciieennttee ddoo RReessuullttaaddoo OOrrççaammeennttáárriioo

=RReecceeiittaa RReeaalliizzaaddaa

DDeessppeessaa EExxeeccuuttaaddaa

orçamentária o movimento líquidoda Dívida Ativa do período, ou seja,a Dívida Ativa inscrita no exercíciomenos a Dívida cobrada (realizada)no mesmo período, bem como com-putar os Direitos Contratuais, en-tendidos estes como o montante resultante de operações de crédito,convênios, contratos de repasse econgêneres, cujas despesas tenhamsido empenhadas no exercício finan-ceiro sob análise, mas cujos recursosfinanceiros, embora garantidos con-tratualmente, não tenham sido libe-rados no período.

O procedimento acima apresen-tado e retratado no quociente abaixoamplia as possibilidades de análiseoferecidas pelo Balanço Orçamen-tário, já que este, para controle doorçamento, considerou como re-ceitas orçamentárias apenas os va-lores arrecadados no exercício, mas,diferentemente e por prudência,computou todas as despesas legal-mente empenhadas. Quanto a estaquestão, KOHAMA (1999, p. 150)afirma que:

“Esse procedimento visa buscarmais detalhes e informações quesejam de valia para melhor es-clarecer e entender o resultado doBalanço Orçamentário, especial-mente, no caso de nele estarsendo apresentado déficit orça-mentário de execução”.

3. Considerações finais

Com base nas idéias aqui expostas,conclui-se que a contabilidade voltadapara área pública respeita os Princípiostecnológicos da Oportunidade e daCompetência. Não obstante, o artigo 35da Lei n° 4.320/1964, visando a man-ter um rígido controle sobre todas asvariações que pudessem afetar direta-mente o orçamento previsto e executa-do em um determinado exercício fi-nanceiro, acabou por gerar certa con-fusão gerencial, elegendo a denomi-nação “receitas orçamentárias” apenaspara os valores previstos e arrecadadosno exercício da sua previsão.

Todavia, considerando a máximade que na aplicação dos PrincípiosFundamentais de Contabilidade nassituações concretas é a essência dastransações que deve prevalecer so-bre seus aspectos formais, pode-seinferir que a denominação dada àsvariações patrimoniais, orçamentáriasou não, não são significativas, con-quanto suas ocorrências sejamapreendidas pela contabilidade e ex-pressas na composição da situação

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QQuuoocciieennttee PPaattrriimmoonniiaallddaa EExxeeccuuççããoo OOrrççaammeennttáárriiaa

=

RReecceeiittaa OOrrççaammeennttáárriiaa++((DDíívviiddaa ddoo EExxeerrccíícciioo++DDiirreeiittooss CCoonnttrraattuuaaiiss))

DDeessppeessaa OOrrççaammeennttáárriiaa

NNaa aapplliiccaaççããoo ddooss

PPrriinnccííppiiooss FFuunnddaammeennttaaiiss ddee

CCoonnttaabbiilliiddaaddee nnaass ssiittuuaaççõõeess

ccoonnccrreettaass éé aa eessssêênncciiaa ddaass

ttrraannssaaççõõeess qquuee ddeevvee

pprreevvaalleecceerr ssoobbrree sseeuuss

aassppeeccttooss ffoorrmmaaiiss

líquida patrimonial com completezae tempestivamente, obedecendo àcompetência das suas incorrências.Portanto, o fato de o não recebi-mento de uma receita orçamentáriaprevista provocar, no exercício da suaprevisão legal, a apropriação da varia-ção patrimonial correspondente, comuma denominação que não seja “re-ceita”, não afasta a observância dosPrincípios da Competência e da Opor-tunidade quanto à apuração dos re-sultados.

Restam, no entanto, dificuldadesgerenciais, pois é inegável que o re-conhecimento de “receitas orçamen-tárias”, nessa condição e classificaçãono Balanço Orçamentário, provocadistorções na peça contábil, uma vezque esta, na coluna das despesas,considerará todas as despesas orça-mentárias, pagas ou levadas a Restosa Pagar. No entanto, à medida que sediminuem os restos a pagar e, con-seqüentemente, deixa-se de oneraros orçamentos futuros e, ao mesmotempo, melhoram-se o planejamentoe os mecanismos de arrecadação, demodo a propiciar a menor distorçãoentre a previsão e a arrecadação dasreceitas, a dualidade provocada pelo

disposto no art. 35 da Lei n°4.320/1964 tende à redução.

De resto, enquanto não houvermudança de comportamento na Admi-nistração Pública e persistirem cau-dalosos Restos a Pagar nos orçamen-tos da União, dos Estados e dos Mu-nicípios e grandes disparidades entreos valores previstos e realizados dasreceitas orçamentárias, os contadorese auditores que militam na área pú-blica bem como todos aqueles queusam as informações apreendidaspela contabilidade deverão manterredobrada atenção e vigilância noque concerne aos dados e às infor-mações presentes nos demonstra-tivos contábeis.

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Referências Bibliográficas

Brasil. Leis, decretos etc. Lei n° 4.320, de 17 de marçode 1964 – DOU 23/03/1964. Estatui normasgerais de direito financeiro para elaboração e con-trole dos orçamentos e balanços da União, dosEstados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Brasil. Leis, decretos etc. Lei n° 5.172, de 25 de outu-bro de 1966 – DOU 27/10/1966. Dispõe sobre osistema tributário nacional e institui normas geraisde direito tributário aplicáveis à União, Estados eMunicípios.

CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE. NormasBrasileiras de Contabilidade. Resolução n° 750/93,de 29/12/1993, do Conselho Federal de Contabili-dade – DOU de 31/12/1993.

CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE. NormasBrasileiras de Contabilidade. Resolução n° 774/94,de 16/12/1994, do Conselho Federal de Contabili-dade – DOU de 18/01/1994.

CRUZ, Flávio da |et al.|. Comentários à Lei n° 4.320.São Paulo. Atlas: 1999.

KOHAMA, Heilio. Balanços públicos: teoria e prática.São Paulo. Atlas: 1999.

PIRES, João Batista Fortes de Souza. Contabilidade Pú-blica. 7. ed. Brasília. Franco & Fortes: 2002.

SÁ, Antonio Lopes de. Contabilidade & Novo CódigoCivil. 1. ed. Curitiba. Juruá: 2006.

NNaa ccoolluunnaa ddaass

ddeessppeessaass,, ccoonnssiiddeerraarráá ttooddaass

aass ddeessppeessaass oorrççaammeennttáárriiaass,,

ppaaggaass oouu lleevvaaddaass aa

RReessttooss aa PPaaggaarr

83Revista da CGU

Legislação

84Revista da CGU

Leis ordinárias

1111..443399,, ddee 2299..1122..22000066 ((DDOOUU ddee2299..1122..22000066 - EEddiiççããoo EExxttrraa))

Dispõe sobre as diretrizes para aelaboração da Lei Orçamentária de2007 e dá outras providências.

1111..445511,, ddee 77..22..22000077 ((DDOOUU ddee88..22..22000077))

Estima a receita e fixa a despesada União para o exercício financeirode 2007.

Decretos

55..997777,, ddee 11ºº..1122..22000066 ((DDOOUU ddee44..1122..22000066))

Regulamenta o art. 3º, caput e § 1º, da Lei nº 11.079, de 30 dedezembro de 2004, que dispõe so-bre a aplicação, às parcerias público-privadas, do art. 21 da Lei nº 8.987,de 13 de fevereiro de 1995, e doart. 31 da Lei nº 9.074, de 7 de ju-lho de 1995, para apresentação deprojetos, estudos, levantamentos ouinvestigações, a serem utilizados emmodelagens de parcerias público-privadas no âmbito da adminis-tração pública federal, e dá outrasprovidências.

55..999922,, ddee 1199..1122..22000066 ((DDOOUU ddee2200..1122..22000066))

Dispõe sobre a concessão dediárias no âmbito da administraçãofederal direta, autárquica e funda-cional, e dá outras providências.

55..999944,, ddee 1199..1122..22000066 ((DDOOUU ddee2200..1122..22000066))

Dispõe sobre a transferência, doscontratos de dívida externa contratual daUnião, dos respectivos órgãos deorigem, para o Ministério da Fazenda.

66..000077,, ddee 2299..1122..22000066 ((DDOOUU ddee2299..1122..22000066 -- EEddiiççããoo EExxttrraa))

Prorroga a validade dos restos apagar inscritos no exercício financeirode 2005.

66..001177,, ddee 1177..0011..22000077 ((DDOOUU ddee1188..0011..22000077))

Regulamenta a Lei nº 11.107, de06.04.2005, que dispõe sobre nor-mas gerais de contratação de con-sórcios públicos.

66..002299,, ddee 0011..0022..22000077 ((DDOOUU ddee0022..0022..22000077))

Institui o Sistema de Gestão daÉtica do Poder Executivo Federal.

66..004466,, ddee 2222..0022..22000077 ((DDOOUU ddee2233..0022..22000077))

Dispõe sobre a programaçãoorçamentária e financeira, estabele-ce o cronograma mensal de desem-

Atos normativos

85Revista da CGU

bolso do Poder Executivo para o e-xercício de 2007 e dá outrasprovidências.

Portarias

PPoorrttaarriiaa SSRRHH//MMPP nnºº 11..998833,, ddee 55 ddeeddeezzeemmbbrroo ddee 22000066 ((DDOOUU ddee0066..1122..22000066))

Estabelece orientações aos órgãose entidades do Sistema de PessoalCivil da Administração Federal – SIPECsobre a assistência à saúde suple-mentar do servidor ativo ou inativo eseus dependentes e pensionistas, edá outras providências.

PPoorrttaarriiaa SSRRHH//MMPP nnºº 11..667755,, ddee 66 ddeeoouuttuubbrroo ddee 22000066 ((DDOOUU ddee1100..1100..22000066))

Estabelece orientação para osprocedimentos operacionais a seremimplementados na concessão debenefícios de que trata a Lei8.112/90 e Lei 8.527/97, queabrange processos de saúde, e daoutras providências

Instruções normativas

IInnssttrruuççããoo NNoorrmmaattiivvaa CCGGUU nnºº 0077,, ddee2299 ddee ddeezzeemmbbrroo ddee 22000066 ((DDOOUU ddee0022..0011..22000077))

Estabelece normas de elaboraçãoe acompanhamento da execução doPlano Anual de Atividades das Audi-torias Internas das entidades da ad-ministração indireta do Poder Executi-vo Federal, e dá outras providências.

IInnssttrruuççããoo NNoorrmmaattiivvaa SSFFCC nnºº 0011,, ddee 0033ddee jjaanneeiirroo ddee 22000077

Estabelece o conteúdo do PlanoAnual de Atividades de Auditoria Inter-na e do Relatório Anual de Atividadesde Auditoria Interna.

IInnssttrruuççããoo NNoorrmmaattiivvaa SSTTNN nnºº 11,, ddee 1188ddee jjaanneeiirroo ddee 22000077 ((DDOOUU ddee2233..0011..22000077))

Altera dispositivo que especifica, daInstrução Normativa nº 1, de 15 dejaneiro de 1997, disciplinadora da cele-bração de convênios de natureza finan-ceira.

86Revista da CGU

Decreto nº 6.029, de 1º defevereiro de 2007

Institui Sistema de Gestão da Éticado Poder Executivo Federal,

e dá outras providências.

OO PPrreessiiddeennttee ddaa RReeppúúbblliiccaa, no usoda atribuição que lhe confere o art.84, inciso VI, alínea “a”, da Consti-tuição,

DDeeccrreettaa::

Art. 1º Fica instituído o Sistemade Gestão da Ética do Poder Exe-cutivo Federal com a finalidadede promover atividades que dis-põem sobre a conduta ética noâmbito do Executivo Federal,competindo-lhe:

I - integrar os órgãos, programase ações relacionadas com a éticapública;

II - contribuir para a implemen-tação de políticas públicas tendoa transparência e o acesso à in-formação como instrumentosfundamentais para o exercício degestão da ética pública;

IV - articular ações com vistas aestabelecer e efetivar procedi-mentos de incentivo e incremen-to ao desempenho institucionalna gestão da ética pública do Es-tado brasileiro.

Art. 2º Integram o Sistema deGestão da Ética do Poder Executi-vo Federal:

I - a Comissão de Ética Pública -CEP, instituída pelo Decreto de 26de maio de 1999;

II - as Comissões de Ética de quetrata o Decreto nº 1.171, de 22 dejunho de 1994; e

III - as demais Comissões de Ética eequivalentes nas entidades e órgãosdo Poder Executivo Federal.

Art. 3º A CEP será integrada porsete brasileiros que preencham osrequisitos de idoneidade moral,reputação ilibada e notória expe-riência em administração pública,designados pelo Presidente daRepública, para mandatos de trêsanos, não coincidentes, permiti-da uma única recondução.

§ 1º A atuação no âmbito da CEPnão enseja qualquer remuneraçãopara seus membros e os traba-lhos nela desenvolvidos são con-siderados prestação de relevanteserviço público.

§ 2º O Presidente terá o voto dequalidade nas deliberações daComissão.

§ 3º Os mandatos dos primeirosmembros serão de um, dois e três

Legislação em destaque

anos, estabelecidos no decreto dedesignação.

Art. 4º À CEP compete:

I - atuar como instância consultivado Presidente da República e Mi-nistros de Estado em matéria deética pública;

II - administrar a aplicação do Códi-go de Conduta da Alta Adminis-tração Federal, devendo:

a) submeter ao Presidente daRepública medidas para seu apri-moramento;

b) dirimir dúvidas a respeito de in-terpretação de suas normas, de-liberando sobre casos omissos;

c) apurar, mediante denúncia, oude ofício, condutas em desacordocom as normas nele previstas,quando praticadas pelas autori-dades a ele submetidas;

III - dirimir dúvidas de interpre-tação sobre as normas do Códigode Ética Profissional do ServidorPúblico Civil do Poder ExecutivoFederal de que trata o Decreto nº1.171, de 1994;

IV - coordenar, avaliar e supervi-sionar o Sistema de Gestão daÉtica Pública do Poder ExecutivoFederal;

V - aprovar o seu regimento interno;

VI - escolher o seu Presidente.

Parágrafo único. A CEP contarácom uma Secretaria-Executiva, vin-culada à Casa Civil da Presidência daRepública, à qual competirá prestaro apoio técnico e administrativo aostrabalhos da Comissão.

Art. 5º Cada Comissão de Ética deque trata o DDeeccrreettoo nnºº 11117711,, ddee11999944, será integrada por três mem-bros titulares e três suplentes, es-colhidos entre servidores e empre-gados do seu quadro permanente,e designados pelo dirigente máxi-mo da respectiva entidade ouórgão, para mandatos não coinci-dentes de três anos.

Art. 6º É dever do titular de enti-dade ou órgão da AdministraçãoPública Federal, direta e indireta:

I - assegurar as condições de tra-balho para que as Comissões deÉtica cumpram suas funções, in-clusive para que do exercício dasatribuições de seus integrantes nãolhes resulte qualquer prejuízo oudano;

II - conduzir em seu âmbito a avalia-ção da gestão da ética conformeprocesso coordenado pela Comis-são de Ética Pública.

Art. 7º Compete às Comissões deÉtica de que tratam os incisos II e IIIdo art. 2º:

I - atuar como instância consultivade dirigentes e servidores no âmbitode seu respectivo órgão ou enti-dade;

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II - aplicar o Código de Ética Profis-sional do Servidor Público Civil doPoder Executivo Federal, aprovadopelo Decreto 1.171, de 1994, de-vendo:

a) submeter à Comissão de Ética Pú-blica propostas para seu aper-feiçoamento;

b) dirimir dúvidas a respeito da inter-pretação de suas normas e delibe-rar sobre casos omissos;

c) apurar, mediante denúncia ou deofício, conduta em desacordo comas normas éticas pertinentes; e

d) recomendar, acompanhar e avaliar,no âmbito do órgão ou entidade aque estiver vinculada, o desenvolvi-mento de ações objetivando a dis-seminação, capacitação e treina-mento sobre as normas de ética edisciplina;

III - representar a respectiva enti-dade ou órgão na Rede de Ética doPoder Executivo Federal a que serefere o art. 9º; e

IV - supervisionar a observância doCódigo de Conduta da Alta Ad-ministração Federal e comunicar àCEP situações que possam confi-gurar descumprimento de suas nor-mas.

§ 1º Cada Comissão de Ética con-tará com uma Secretaria-Executiva,vinculada administrativamente à instância máxima da entidade ouórgão, para cumprir plano de tra-

balho por ela aprovado e prover oapoio técnico e material necessárioao cumprimento das suas atri-buições.

§ 2º As Secretarias-Executivas dasComissões de Ética serão chefiadaspor servidor ou empregado doquadro permanente da entidade ouórgão, ocupante de cargo de di-reção compatível com sua estrutura,alocado sem aumento de despesas.

Art. 8º Compete às instâncias supe-riores dos órgãos e entidades doPoder Executivo Federal, abrangen-do a administração direta e indireta:

I - observar e fazer observar as nor-mas de ética e disciplina;

II - constituir Comissão de Ética;

III - garantir os recursos humanos,materiais e financeiros para que aComissão cumpra com suas atri-buições; e

IV - atender com prioridade às so-licitações da CEP.

Art. 9º Fica constituída a Rede deÉtica do Poder Executivo Federal,integrada pelos representantes dasComissões de Ética de que tratamos incisos I, II e III do art. 2o, como objetivo de promover a coope-ração técnica e a avaliação emgestão da ética.

Parágrafo único. Os integrantes daRede de Ética se reunirão sob a co-ordenação da Comissão de Ética

88Revista da CGU

Pública, pelo menos uma vez porano, em fórum específico, paraavaliar o programa e as ações paraa promoção da ética na adminis-tração pública.

Art. 10. Os trabalhos da CEP e dasdemais Comissões de Ética devemser desenvolvidos com celeridade eobservância dos seguintes princípios:

I - proteção à honra e à imagem dapessoa investigada;

II - proteção à identidade do de-nunciante, que deverá ser manti-da sob reserva, se este assim o de-sejar; e

III - independência e imparcialidadedos seus membros na apuração dosfatos, com as garantias asseguradasneste Decreto.

Art. 11. Qualquer cidadão, agentepúblico, pessoa jurídica de direitoprivado, associação ou entidade declasse poderá provocar a atuação daCEP ou de Comissão de Ética, visan-do à apuração de infração ética im-putada a agente público, órgão ousetor específico de ente estatal.

Parágrafo único. Entende-se poragente público, para os fins desteDecreto, todo aquele que, por forçade lei, contrato ou qualquer ato ju-rídico, preste serviços de naturezapermanente, temporária, excep-cional ou eventual, ainda que semretribuição financeira, a órgão ouentidade da administração públicafederal, direta e indireta.

Art. 12. O processo de apuração deprática de ato em desrespeito aopreceituado no Código de Condutada Alta Administração Federal e noCódigo de Ética Profissional do Servi-dor Público Civil do Poder ExecutivoFederal será instaurado, de ofício ouem razão de denúncia fundamen-tada, respeitando-se, sempre, asgarantias do contraditório e da am-pla defesa, pela Comissão de ÉticaPública ou Comissões de Ética deque tratam o incisos II e III do art.2º, conforme o caso, que notificaráo investigado para manifestar-se,por escrito, no prazo de dez dias.

§ 1º O investigado poderá produzirprova documental necessária à suadefesa.

§ 2º As Comissões de Ética poderãorequisitar os documentos que en-tenderem necessários à instruçãoprobatória e, também, promoverdiligências e solicitar parecer de es-pecialista.

§ 3º Na hipótese de serem juntadosaos autos da investigação, após amanifestação referida no caputdeste artigo, novos elementos deprova, o investigado será notificadopara nova manifestação, no prazode dez dias.

§ 4º Concluída a instrução proces-sual, as Comissões de Ética pro-ferirão decisão conclusiva e funda-mentada.

§ 5º Se a conclusão for pela exis-tência de falta ética, além das

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providências previstas no Códigode Conduta da Alta AdministraçãoFederal e no Código de Ética Profis-sional do Servidor Público Civil doPoder Executivo Federal, as Comis-sões de Ética tomarão as seguintesprovidências, no que couber:

I – encaminhamento de sugestãode exoneração de cargo ou funçãode confiança à autoridade hierar-quicamente superior ou de-volução ao órgão de origem, con-forme o caso;

II – encaminhamento, conforme ocaso, para a Controladoria-Geral daUnião ou unidade específica do Sis-tema de Correição do Poder Exe-cutivo Federal de que trata o DDee--ccrreettoo nnºº 55..448800,, ddee 3300 ddee jjuunnhhoo ddee22000055, para exame de eventuaistransgressões disciplinares; e

III – recomendação de abertura deprocedimento administrativo, se agravidade da conduta assim o exigir.

Art. 13. Será mantido com achancela de “reservado”, até queesteja concluído, qualquer proce-dimento instaurado para apuraçãode prática em desrespeito às nor-mas éticas.

§ 1º Concluída a investigação eapós a deliberação da CEP ou daComissão de Ética do órgão ou en-tidade, os autos do procedimentodeixarão de ser reservados.

§ 2º Na hipótese de os autosestarem instruídos com documen-

to acobertado por sigilo legal, oacesso a esse tipo de documentosomente será permitido a quem de-tiver igual direito perante o órgãoou entidade originariamente en-carregado da sua guarda.

§ 3º Para resguardar o sigilo de do-cumentos que assim devam sermantidos, as Comissões de Ética,depois de concluído o processo deinvestigação, providenciarão paraque tais documentos sejam desen-tranhados dos autos, lacrados eacautelados.

Art. 14. A qualquer pessoa que es-teja sendo investigada é assegura-do o direito de saber o que lhe es-tá sendo imputado, de conhecer oteor da acusação e de ter vista dosautos, no recinto das Comissões deÉtica, mesmo que ainda não tenhasido notificada da existência do pro-cedimento investigatório.

Parágrafo único. O direito assegu-rado neste artigo inclui o de obtercópia dos autos e de certidão doseu teor.

Art. 15. Todo ato de posse, in-vestidura em função pública ou ce-lebração de contrato de trabalho,dos agentes públicos referidos noparágrafo único do art. 11, deveráser acompanhado da prestação decompromisso solene de acatamen-to e observância das regras esta-belecidas pelo Código de Condutada Alta Administração Federal, pe-lo Código de Ética Profissional doServidor Público Civil do Poder

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Executivo Federal e pelo Código deÉtica do órgão ou entidade, con-forme o caso.

Parágrafo único. A posse em cargoou função pública que submeta aautoridade às normas do Código deConduta da Alta Administração Fe-deral deve ser precedida de consul-ta da autoridade à Comissão de Éti-ca Pública, acerca de situação quepossa suscitar conflito de interesses.

Art. 16. As Comissões de Ética nãopoderão escusar-se de proferir de-cisão sobre matéria de sua com-petência alegando omissão doCódigo de Conduta da Alta Ad-ministração Federal, do Código deÉtica Profissional do Servidor Públi-co Civil do Poder Executivo Federalou do Código de Ética do órgão ouentidade, que, se existente, serásuprida pela analogia e invocaçãoaos princípios da legalidade, im-pessoalidade, moralidade, publici-dade e eficiência.

§ 1º Havendo dúvida quanto à le-galidade, a Comissão de Ética com-petente deverá ouvir previamente aárea jurídica do órgão ou entidade.

§ 2º Cumpre à CEP responder a con-sultas sobre aspectos éticos que lheforem dirigidas pelas demais Comis-sões de Ética e pelos órgãos e enti-dades que integram o Executivo Fe-deral, bem como pelos cidadãos eservidores que venham a ser indica-dos para ocupar cargo ou funçãoabrangida pelo Código de Condutada Alta Administração Federal.

Art. 17. As Comissões de Ética,sempre que constatarem a pos-sível ocorrência de ilícitos penais,civis, de improbidade administra-tiva ou de infração disciplinar, en-caminharão cópia dos autos àsautoridades competentes paraapuração de tais fatos, sem pre-juízo das medidas de sua com-petência.

Art. 18. As decisões das Comissõesde Ética, na análise de qualquer fa-to ou ato submetido à sua aprecia-ção ou por ela levantado, serão resumidas em ementa e, com aomissão dos nomes dos investiga-dos, divulgadas no sítio do próprioórgão, bem como remetidas àComissão de Ética Pública.

Art. 19. Os trabalhos nas Comis-sões de Ética de que tratam os in-cisos II e III do art. 2º são consider-ados relevantes e têm prioridadesobre as atribuições próprias doscargos dos seus membros, quandoestes não atuarem com exclusivi-dade na Comissão.

Art. 20. Os órgãos e entidades daAdministração Pública Federaldarão tratamento prioritário às so-licitações de documentos necessá-rios à instrução dos procedimentosde investigação instaurados pelasComissões de Ética .

§ 1º Na hipótese de haver inob-servância do dever funcional pre-visto no caput, a Comissão de Éti-ca adotará as providências previstasno inciso III do § 5º do art. 12.

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§ 2º As autoridades competentesnão poderão alegar sigilo paradeixar de prestar informação soli-citada pelas Comissões de Ética.

Art. 21. A infração de naturezaética cometida por membro deComissão de Ética de que tratamos incisos II e III do art. 2º seráapurada pela Comissão de ÉticaPública.

Art. 22. A Comissão de Ética Pú-blica manterá banco de dados desanções aplicadas pelas Comissõesde Ética de que tratam os incisosII e III do art. 2º e de suas própriassanções, para fins de consulta pelos órgãos ou entidades da administração pública federal, emcasos de nomeação para cargoem comissão ou de alta relevânciapública.

Parágrafo único. O banco de da-dos referido neste artigo englobaas sanções aplicadas a qualquerdos agentes públicos menciona-dos no parágrafo único do art. 11deste Decreto.

Art. 23. Os representantes dasComissões de Ética de que tratamos incisos II e III do art. 2º atuarãocomo elementos de ligação com aCEP, que disporá em Resoluçãoprópria sobre as atividades que de-verão desenvolver para o cumpri-mento desse mister.

Art. 24. As normas do Código deConduta da Alta Administração Fe-deral, do Código de Ética Profis-sional do Servidor Público Civil doPoder Executivo Federal e do Códi-go de Ética do órgão ou entidadeaplicam-se, no que couber, às au-toridades e agentes públicos nelesreferidos, mesmo quando em gozode licença.

Art. 25. Ficam revogados os incisosXXVVIIII,, XXIIXX,, XXXX,, XXXXII,, XXXXIIIIII e XXXXVV doCódigo de Ética Profissional doServidor Público Civil do Poder Exe-cutivo Federal, aprovado pelo De-creto nº 1.171, de 22 de junho de1994, os aarrttss.. 22ºº e 33ºº do DDeeccrreettoo ddee2266 ddee mmaaiioo ddee 11999999, que cria aComissão de Ética Pública, e os DDee--ccrreettooss ddee 3300 ddee aaggoossttoo ddee 22000000 ede 1188 ddee mmaaiioo ddee 22000011, que dis-põem sobre a Comissão de ÉticaPública.

Art. 26. Este Decreto entra em vi-gor na data da sua publicação.

Brasília, 1º de fevereiro de 2007;186º da Independência e 119º daRepública.

LLuuiizz IInnáácciioo LLuullaa ddaa SSiillvvaa

DDiillmmaa RRoouusssseeffff

Este texto não substitui o publica-do no DOU de 2.2.2007

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Jurisprudência

AAssssuunnttoo:: TTrreeiinnaammeennttoo

Somente deve ser autorizada aparticipação onerosa de servidoresem cursos realizados em outros es-tados quando a oferta de cursos so-bre temas similares no Distrito Fede-ral não atenda aos padrões de qua-lidade almejados, devendo a decisãoestar devidamente justificada, porcaracterizar potencial ato antieco-nômico.

TC-009.900/2005-1. Acórdão nº550/2007-TCU-2ª Câmara, item1.2.4. DOU de 05.04.2007.

AAssssuunnttoo:: ÉÉttiiccaa

Determinações a um órgão fede-ral que podem ser estendidas aosdemais órgãos, em face da relevânciada matéria:

a) tomar as providências necessáriaspara impedir, em próximas lici-tações, o desempenho de serviçosterceirizados por pessoas quemantenham relações de paren-tesco com servidores do órgão;

b) cientificar a cada um dos aludi-dos servidores de que a indicaçãode funcionários para empresas ter-ceirizadas contratadas pela uni-dade constitui violação ao inc. XV,

“a” do Código de Ética Profissionaldo Servidor Público Civil do PoderExecutivo Federal (Decreto nº1.171/1994), sujeitando o infratoràs sanções cabíveis.

TC-013.137/2005-4. Acórdão nº643/2007- TCU-1ª Câmara, itens1.4 e 1.5. DOU de 30.03.2007

AAssssuunnttoo:: DDiiáárriiaass

Quando for devido o pagamentode diárias a servidor que, a serviço,afastar-se da sede em caráter even-tual ou transitório para outro pontodo território nacional ou para o ex-terior, os órgãos devem se abster daprática de permitir a renúncia destedireito por parte do servidor median-te assinatura de Termo de Renúncia,observando sempre os ditames doart. 58 da Lei nº 8.112/90 e do De-creto nº 343/91, atual Decreto nº5.992, de 19.12.2006.

TC-014.029/2005-1, Acórdão nº654/2007 -TCU-2ª Câmara, item1.7. DOU de 12.04.2007.

AAssssuunnttoo:: CCoonnvvêênniiooss

Prefeitura municipal deve cumpriras disposições constantes do art. 2ºda Lei nº 9.452/1997, no sentido daobrigatoriedade de notificar, no prazo

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Julgados recentes doTCU – Acórdãos

de 2 (dois) dias úteis, os partidos políti-cos, os sindicatos de trabalhadores e asentidades empresariais locais acercado recebimento de quaisquer recursosfinanceiros provenientes de órgãos eentidades da administração federal di-reta e das autarquias, fundações públi-cas, empresas públicas e sociedadesde economia federais, sob pena deaplicação da multa prevista no art. 58,inc. IV, da Lei nº 8.443/1992, c/c o art.268, inc. VII, do Regimento Interno doTCU, em caso de não-atendimento,sem causa justificada.

TC-001.637/2007-5, Acórdão nº939/2007- TCU-1ª Câmara, item1.1. DOU de 20.04.2007.

AAssssuunnttoo:: PPrroorrrrooggaaççããoo ccoonnttrraattuuaall

A prorrogação contratual previstano art. 57, inciso II, da Lei nº8.666/93, para a prestação deserviços a serem executados de formacontínua, está limitada ao valor máxi-mo da modalidade de licitação ado-tada, caracterizando, caso o valorglobal do contrato ultrapasse o alu-dido limite, fuga à modalidade delicitação adequada mediante fra-cionamento de despesa, vedado pe-lo art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/1993.

TC-020.049/2006-8, Acórdão939/2007 – TCU 1ª Câmara, item2.1.3. DOU de 20.04.2007.

AAssssuunnttoo:: CCoonnttrraattooss

A comprovação de regularidadefiscal deve ser exigida em todas asmodalidades de licitação, inclusive

por dispensa ou inexigibilidade, ob-servando que a condição de regula-ridade fiscal deverá ser mantida du-rante toda a execução dos contratose comprovada a cada pagamentoefetuado, conforme previsto no art.195, § 3º, da CF/1988.

TC-014.462/2006-6, Acórdão nº956/2007-TCU-1ª Câmara, item1.1.8. DOU de 20.04.2007.

AAssssuunnttooss:: LLiicciittaaççõõeess ee llooccaaççããoo

Os órgãos e entidades devematentar para o disposto nos artigos3º, 6º, inc. IX, e 12 da Lei nº8.666/1993, e 8º do Decreto nº3.555/2000, fazendo constar dosprojetos básicos e termos de refe-rência atinentes licitações que obje-tivem a locações de equipamentos,em especial os de informática, infor-mações detalhadas a respeito da eco-nomicidade de se efetuar tais lo-cações em comparação com a possi-bilidade de aquisição desses bens.

TC-013.715/2004-11, Acórdão nº481/2007-TCU-Plenário, item9.6.2. DOU de 30.03.2007.

AAssssuunnttooss:: IInnffoorrmmááttiiccaa ee pprreeggããoo

A utilização de pregão paraaquisição de “software” não tem am-paro na legislação vigente, pois aaquisição de licença de “software” nãoestá contemplada no rol de bens eserviços comuns elencados no anexodo Decreto nº 3.784, de 06 de abril de2001, sendo que os arts. 1º e 2º doDecreto nº 1.070/1994, que regula-

95Revista da CGU

menta o art. 3º da Lei nº 8.248/1991,exige para esses bens o tipo de lici-tação técnica e preço, nos termos doart. 45, § 4º, da Lei 8.666/1993, queé incompatível com a modalidade delicitação pregão, por ser esta somentepara o tipo menor preço.

TC-018.752/2005-6, Acórdão nº543/2007-TCU-1ª Câmara, item1.4.DOU de 26.03.2007

AAssssuunnttoo:: DDooaaççããoo

A doação de material irrecuperável,inclusive papel velho, deve ser dirigidapara instituições filantrópicas, reco-nhecidas de utilidade pública pelo Go-verno Federal nos termos do §4º, art. 8ºe do art. 15 do Decreto nº 99.658/90.

TC-013.137/2005-4, Acórdão nº643/2007-TCU-1ª Câmara, item1.7. DOU de 30.03.2007,

AAssssuunnttoo:: PPeessssooaall

É admissível o recolhimento dascontribuições previdenciárias emmomento posterior à prestação dotrabalho rural, de forma indenizada,para fins de contagem recíprocadesse tempo para a concessão deaposentadoria estatutária.

TC-017.736/2003-1, Acórdão nº382/2007-TCU-Plenário, item 9.6.DOU de 23.03.2007).

AAssssuunnttoo:: SSeeggrreeggaaççããoo ddee ffuunnççõõeess

Não se deve concentrar nas mãosde um mesmo servidor atividades in-

compatíveis entre si, pois a segre-gação de funções é uma das ferra-mentas da gestão que objetivaotimizar e garantir maior eficiênciaàs funções administrativas.

TC-016.555/2005-8, Acórdão nº409/2007-TCU-1ª Câmara, item9.2.11. DOU de 09.03.2007.

AAssssuunnttoo:: CCiissããoo

Se não houver expressa regula-mentação no edital ou no termo decontrato dispondo de modo dife-rente, é possível manter vigentes con-tratos cujas contratadas tenham pas-sado por processo de cisão, incorpo-ração ou fusão, uma vez feitas as al-terações subjetivas pertinentes, bemcomo celebrar contrato com licitantesque tenham passado pelo mesmoprocesso, desde que, em qualquercaso, sejam atendidas cumulativa-mente as seguintes condições: a) ob-servância pela nova empresa dos re-quisitos de habilitação de que trata oart. 27 da Lei nº 8.666/93, segundoas condições originalmente previstasna licitação; b) manutenção de todasas condições estabelecidas no con-trato original; c) inexistência de pre-juízo para a execução do objetopactuado causado pela modificaçãoda estrutura da empresa; d) anuênciaexpressa da Administração, após averificação dos requisitos apontadosanteriormente, como condição paraa continuidade do contrato.

TC-009.072/2006-0, Acórdão nº634/2007-TCU-Plenário, item9.1.1. DOU de 23.04.2007.

96Revista da CGU

AAssssuunnttooss:: CCoonnvvêênniiooss ee pprreessttaaççããoo ddeeccoonnttaass

É da responsabilidade do conce-dente, no exercício da função fisca-lizadora atribuída pelo art. 23 daIN/STN-MF n° 01/97, adotar as me-didas saneadoras cabíveis nos casosem que forem encontradas irregu-laridades formais nos processos deprestação de contas de convênios,anteriormente ao pronunciamentodo mérito das mesmas, sob pena deresponder, em cada caso concreto,pela sua omissão na apuração dosfatos.

TC-025.075/2006-0, Acórdão nº3.464/2006-TCU-2ª Câmara, item2.1. DOU de 11.12.2006.

AAssssuunnttoo:: CCoonnttrraattooss

Determinação do TCU a um órgãofederal, podendo ser estendida aosdemais, em face da relevância damatéria. Relativamente à gestão decontratos (agente 67), o TCU deter-minou que:

a) fosse lavrado livro de ocorrênciasou controle equivalente, visando aregistrar todos os fatos relevantesque venham a sobrevir durante aexecução dos contratos firmados;

b) fosse adotado controle de fre-qüência visando apurar a as-siduidade ao trabalho dos fun-cionários terceirizados, verificaçãoesta de extrema importância paraaferir a efetiva prestação dosserviços contratados; e

c) deixasse de efetuar quaisquer paga-mentos sem que tivesse sido previa-mente comprovado o recolhimentodo FGTS e do INSS pela empresacontratada, nos termos do art. 195,§ 3º, da Constituição Federal.

TC-006.289/2004-8, Acórdão nº3.498/2006-TCU-1ª Câmara, itens2.8, 2.9 e 2.10. DOU de08.12.2006.

AAssssuunnttoo:: CCoonnvvêênniiooss

Em tese, é admitida a realização deobra em imóvel objeto de processo ju-dicial de desapropriação ainda em cur-so, por interesse social, de que se de-tenha somente a imissão provisória deposse, determinada pelo juízo dacausa, analogamente ao previsto noart. 2º, inciso VIII, item a.1, e § 11°, daInstrução Normativa/STN-MF nº1/1997, com as alterações introduzidaspela IN/STN-MF nº 4/2003.

TC-022.944/2006-0, Acórdão nº2.254/2006-TCU-Plenário, item9.2. DOU de 01.12.2006.

AAssssuunnttooss:: LLaanncchheess,, rreeffeeiiççõõeess eessuupprriimmeennttoo ddee ffuunnddooss

Os responsáveis por suprimentode fundos devem ser orientados so-bre as disposições contidas no De-creto nº 93.872/86, arts. 45 a 47, ena Macrofunção do SIAFI de nº02.11.21 (Suprimento de Fundos),exigindo seu cumprimento, especial-mente quanto à observância davedação de gastos com aquisição dedoces, salgados, pães, refeições e re-

97Revista da CGU

98Revista da CGU

frigerantes, festas e comemorações,“coffee break”.

TC-009.822/2006-1, Acórdão nº3.474/2006-TCU-2ª Câmara, item

1.2.8. DOU de 11.12.2006.

FFoonntteess:: Tribunal de Contas da União (Jurisprudên-cia); e Ementário de Gestão Pública

99Revista da CGU

Supremo Tribunal Federal (STF)

AAuuttoorr ddee ppaarreecceerr nnããoo ppooddee sseerr rreess--ppoonnssaabbiilliizzaaddoo ssoolliiddaarriiaammeennttee ccoomm ooAAddmmiinniissttrraaddoorr

SSTTFF –– MMaannddaaddoo ddee SSeegguurraannççaa nn..ºº2244007733//DDFF

Decisão: O Tribunal concedeu asegurança. Decisão unânime.

EEmmeennttaa:: CCoonnssttiittuucciioonnaall.. AAddmmiinniiss--ttrraattiivvoo.. TTrriibbuunnaall ddee CCoonnttaass.. TToommaaddaaddee CCoonnttaass:: AAddvvooggaaddoo.. PPrrooccuurraaddoorr::PPaarreecceerr.. CC..FF..,, aarrtt.. 7700,, ppaarráágg.. úúnniiccoo,,aarrtt.. 7711,, IIII,, aarrtt.. 113333.. LLeeii nnºº 88..990066,, ddee11999944,, aarrtt.. 22ºº,, §§ 33ºº,, aarrtt.. 77ºº,, aarrtt.. 3322,,aarrtt.. 3344,, IIXX..

I – Advogado de empresa estatalque, chamado a opinar, oferece pare-cer sugerindo contratação direta, semlicitação, mediante interpretação da leidas licitações. Pretensão do Tribunalde Contas da União em responsabilizaro advogado solidariamente com o ad-ministrador que decidiu pela con-tratação direta: impossibilidade, dadoque o parecer não é ato administrati-vo, sendo, quando muito, ato de ad-ministração consultiva, que visa a in-formar, elucidar, sugerir providênciasadministrativas a serem estabelecidasnos atos de administração ativa. CelsoAntônio Bandeira de Mello, _Curso de

Direito Administrativo, Malheiros Ed.,13ª ed., p. 377.

II – O advogado somente serácivilmente responsável pelos danoscausados a seus clientes ou a ter-ceiros, se decorrentes de erro grave,inescusável, ou de ato ou omissãopraticado com culpa, em sentidolargo: Cód. Civil, art. 159; Lei8.906/94, art. 32. III. - Mandado deSegurança deferido.

EEmmeennttaa:: AAççããoo DDiirreettaa ddee IInnccoonnssttiittuu--cciioonnaalliiddaaddee.. §§ 11ºº ddoo aarrttiiggoo 7799 ddaa LLeeii NNºº88..990066,, 22ªª ppaarrttee.. ""SSeerrvviiddoorreess"" ddaa OOrrddeemmddooss AAddvvooggaaddooss ddoo BBrraassiill.. PPrreecceeiittoo qquueeppoossssiibbiilliittaa aa ooppççããoo ppeelloo rreeggiimmee ccee--lleessttiissttaa.. CCoommppeennssaaççããoo ppeellaa eessccoollhhaa ddoorreeggiimmee jjuurrííddiiccoo nnoo mmoommeennttoo ddaaaappoosseennttaaddoorriiaa.. IInnddeenniizzaaççããoo.. IImmppoossiiççããooddooss ddiittaammeess iinneerreenntteess àà aaddmmiinniissttrraaççããooppúúbblliiccaa ddiirreettaa ee iinnddiirreettaa.. CCoonnccuurrssooppúúbblliiccoo ((AArrtt.. 3377,, IIII ddaa CCoonnssttiittuuiiççããoo ddooBBrraassiill)).. IInneexxiiggêênncciiaa ddee ccoonnccuurrssoo ppúúbbllii--ccoo ppaarraa aa aaddmmiissssããoo ddooss ccoonnttrraattaaddoossppeellaa OOAABB.. AAuuttaarrqquuiiaass eessppeecciiaaiiss ee aaggêênn--cciiaass.. CCaarráátteerr jjuurrííddiiccoo ddaa OOAABB.. EEnnttiiddaaddeepprreessttaaddoorraa ddee sseerrvviiççoo ppúúbblliiccoo iinnddee--ppeennddeennttee.. CCaatteeggoorriiaa íímmppaarr nnoo eelleennccooddaass ppeerrssoonnaalliiddaaddeess jjuurrííddiiccaass eexxiisstteenntteessnnoo ddiirreeiittoo bbrraassiilleeiirroo.. AAuuttoonnoommiiaa ee iinn--ddeeppeennddêênncciiaa ddaa eennttiiddaaddee.. PPrriinnccííppiioo ddaammoorraalliiddaaddee.. VViioollaaççããoo ddoo aarrttiiggoo 3377,, ccaa--ppuutt,, ddaa ccoonnssttiittuuiiççããoo ddoo BBrraassiill.. NNããooooccoorrrrêênncciiaa.. 1. A Lei nº 8.906, artigo 79,§ 1º, possibilitou aos “servidores” da

Julgados recentes de tribunais – Acórdãos

100Revista da CGU

OAB, cujo regime outrora era es-tatutário, a opção pelo regime celetista.Compensação pela escolha: indeniza-ção a ser paga à época da aposenta-doria. 2. Não procede a alegação deque a OAB sujeita-se aos ditames im-postos à Administração Pública Diretae Indireta. 3. A OAB não é uma enti-dade da Administração Indireta daUnião. A Ordem é um serviço públicoindependente, categoria ímpar noelenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. 4. AOAB não está incluída na categoria naqual se inserem essas que se tem referi-do como “autarquias especiais” parapretender-se afirmar equivocada inde-pendência das hoje chamadas “agên-cias”. 5. Por não consubstanciar umaentidade da Administração Indireta, aOAB não está sujeita a controle da Ad-ministração, nem a qualquer das suaspartes está vinculada. Essa não-vincu-lação é formal e materialmentenecessária. 6. A OAB ocupa-se de ativi-dades atinentes aos advogados, queexercem função constitucionalmenteprivilegiada, na medida em que são in-dispensáveis à administração da Justiça[artigo 133 da CB/88]. É entidade cu-ja finalidade é afeita a atribuições, in-teresses e seleção de advogados. Nãohá ordem de relação ou dependênciaentre a OAB e qualquer órgão público.7. A Ordem dos Advogados do Brasil,cujas características são autonomia eindependência, não pode ser tida co-mo congênere dos demais órgãos defiscalização profissional. A OAB não es-tá voltada exclusivamente a finalidadescorporativas. Possui finalidade institu-cional. 8. Embora decorra de determi-nação legal, o regime estatutário im-

posto aos empregados da OAB não écompatível com a entidade, que éautônoma e independente. 9. Impro-cede o pedido do requerente no sen-tido de que se dê interpretação con-forme o artigo 37, inciso II, da Consti-tuição do Brasil ao caput do artigo 79da Lei n. 8.906, que determina a apli-cação do regime trabalhista aos servi-dores da OAB. 10. Incabível a exigên-cia de concurso público para admissãodos contratados sob o regime traba-lhista pela OAB. 11. Princípio da mora-lidade. Ética da legalidade e morali-dade. Confinamento do princípio damoralidade ao âmbito da ética da le-galidade, que não pode ser ultrapas-sada, sob pena de dissolução dopróprio sistema. Desvio de poder ou definalidade. 12. Julgo improcedente opedido. (ADI 3026, Rel. Min. Eros Grau,julgamento em 08/06/2006)..

EEmmeennttaa:: CCoonnssttiittuucciioonnaall.. AAddmmiinniiss--ttrraattiivvoo.. SSeerrvviiddoorr ppúúbblliiccoo.. MMaaggiissttéérriioo..PPrroovveennttooss ee VVeenncciimmeennttooss:: AAccuummuullaaççããoottrríípplliiccee.. AArrtt.. 3377,, XXVVII ee XXVVIIII.. SSuuppeerr--vveenniiêênncciiaa ddaa EECC 2200//9988.. IInnaapplliiccaabbiillii--ddaaddee.. A acumulação de proventos evencimentos somente é permitidaquando se tratar de cargos, funções ouempregos acumuláveis na atividade,na forma permitida pela Constituição.Ina-plicabilidade à espécie da ECnº 20/98, porquanto não admitida aacumulação, na ativa, de três cargos deprofessora. (AAII 441199..442266--AAggRR,, Rel. Min.Carlos Velloso, julgamento em 13-4-04, DJ de 7-5-04)

EEmmeennttaa:: CCoonnssttiittuucciioonnaall.. SSeerrvviiddoorrppúúbblliiccoo.. AAccuummuullaaççããoo ccaarrggooss ee eemmpprree--ggooss.. CCFF..,, AArrtt.. 3377,, XXVVII EE XXVVIIII.. É possível

101Revista da CGU

a acumulação de um cargo de profes-sor com um emprego (celetista) deprofessor. Interpretação harmônica dosincisos XVI e XVII do art. 37 da Cons-tituição Federal. (RREE 116699..880077, Rel. Min.Carlos Velloso, julgamento em 24-6-96, DJ de 8-11-96)

EEmmeennttaa:: AAggrraavvoo rreeggiimmeennttaall.. RRee--ccuurrssoo oorrddiinnáárriioo eemm mmaannddaaddoo ddee ssee--gguurraannççaa.. AAddmmiinniissttrraattiivvoo.. LLiicciittaaççããoo..EEddiittaall.. IImmppoossssiibbiilliiddaaddee ddee aammpplliiaaççããooddoo sseennttiiddoo ddee ssuuaass ccllááuussuullaass.. AArrtt.. 3377,,XXXXII,, CCFF//8888 ee aarrttss.. 33ºº,, 4411 EE 4433,, VV,, DDAALLEEII NN.. 88..666666//9933.. Administração, bemcomo os licitantes, estão vinculadosaos termos do edital (art. 37, XXI, daCB/88 e arts. 3º, 41 e 43, V, da Lei nº8.666/93), sendo-lhes vedado am-pliar o sentido de suas cláusulas, demodo a exigir mais do que nelas pre-visto. (RRMMSS 2244..555555--AAggRR,, Rel. Min.Eros Grau, julgamento em 21-2-06,DJ de 31-3-06)

EEmmeennttaa:: SSeerrvviiççoo ppúúbblliiccoo ccoonncceeddii--ddoo.. TTrraannssppoorrttee iinntteerreessttaadduuaall ddee ppaass--ssaaggeeiirrooss.. AAççããoo ddeeccllaarraattóórriiaa.. PPeeddiiddooddee rreeccoonnhheecciimmeennttoo ddee ddiirreeiittoo ddaa eemm--pprreessaa ttrraannssppoorrttaaddoorraa ddee ooppeerraarr pprroo--lloonnggaammeennttoo ddee ttrreecchhoo ccoonncceeddiiddoo..AAuussêênncciiaa ddee lliicciittaaççããoo.. Os princípiosconstitucionais que regem a admi-nistração pública exigem que a con-cessão de serviços públicos seja pre-cedida de licitação pública. Contrariaos arts. 37 e 175 da Constituição Fe-deral decisão judicial que, fundadaem conceito genérico de interessepúblico, sequer fundamentada emfatos e a pretexto de suprir omissãodo órgão administrativo competente,reconhece ao particular o direito de

exploração de serviço público sem aobservância do procedimento de lici-tação. (RREE 226644..662211, Rel. Min.Joaquim Barbosa, julgamento em 1º-2-05, DJ de 8-4-05)

EEmmeennttaa:: AAççããoo ddiirreettaa ddee iinnccoonnssttii--ttuucciioonnaalliiddaaddee.. LLeeii nn..ºº 114477//9900,, ddoo eess--ttaaddoo ddoo TTooccaannttiinnss.. VVeennddaa ddee iimmóóvveeiissppúúbblliiccooss sseemm aa rreeaalliizzaaççããoo ddaanneecceessssáárriiaa lliicciittaaççããoo.. CCoonnttrraarriieeddaaddee aaooiinncciissoo XXXXII ddoo aarrtt.. 3377 ddaa CCoonnssttiittuuiiççããooffeeddeerraall.. Venda de imóveis públicossem a realização da necessária lici-tação. Contrariedade ao inciso XXIdo art. 37 da Constituição Federal. Oato normativo impugnado, ao possi-bilitar a venda direta de lotes e mora-dias em áreas públicas no perímetrourbano de Palmas-TO, viola a exigên-cia de realização de prévia licitaçãopara a alienação de bens públicos,na forma do mencionado dispositivoconstitucional. (AADDII 665511, Rel. Min. Il-mar Galvão, julgamento em 8-8-02,DJ de 20-9-02)

EEmmeennttaa:: AAççããoo ddiirreettaa ddee iinnccoonnssttiittuu--cciioonnaalliiddaaddee.. MMeeddiiddaa ccaauutteellaarr.. LLeeii1111..660011,, ddee 1111 ddee aabbrriill ddee 22000011,, ddoo eess--ttaaddoo ddoo RRiioo GGrraannddee ddoo SSuull.. PPuubblliiccii--ddaaddee ddooss aattooss ee oobbrraass rreeaalliizzaaddooss ppeellooppooddeerr eexxeeccuuttiivvoo.. iinniicciiaattiivvaa ppaarrllaammeenn--ttaarr.. CCaauutteellaarr ddeeffeerriiddaa eemm ppaarrttee.. Nor-ma de reprodução de dispositivo cons-titucional, que se aplica genericamenteà Administração Pública, podendoobrigar apenas um dos Poderes do Es-tado sem implicação de dispensa dosdemais. Preceito que veda ‘toda equalquer publicação, por qualquermeio de divulgação, de matéria quepossa constituir propaganda direta ou

102Revista da CGU

subliminar de atividades ou propósitode governo, bem como de matériaque esteja tramitando no Poder Legis-lativo’ (§ 2º do artigo 1º), capaz degerar perplexidade na sua aplicaçãoprática. Relevância da suspensão desua vigência. Cláusula que determinaque conste nos comunicados oficiais ocusto da publicidade veiculada. Exi-gência desproporcional e desarrazoa-da, tendo-se em vista o exagero dosobjetivos visados. Ofensa ao princípioda economicidade (CF, artigo 37, ca-put). (AADDII 22..447722--MMCC,, Rel. Min. Mau-rício Corrêa, julgamento em 13-3-02,DJ de 22-11-04)

Superior Tribunal de Justiça – STJ

AAççããoo.. IImmpprroobbiiddaaddee.. IInniicciiaall.. PPrroovvaa..

O ordenamento jurídico não exigeuma prova pré-constituída para quese ajuíze ação de improbidade. Dian-te de indícios da materialidade e daautoria do ato de improbidade, deveo MP ajuizar a ação e deixar a pro-dução de provas para a instrução.Dessarte, cerceia a defesa o Tribunalque, depois de negar ao autor a ins-trução probatória, considera comonão provadas as alegações da inicial.RREEsspp 881111..666644--PPEE,, RReell.. MMiinn.. EElliiaannaaCCaallmmoonn,, jjuullggaaddoo eemm 11ºº//33//22000077..

AAddmmiinniissttrraattiivvoo –– AAççããoo cciivviill ppúúbblliiccaa ––AAttoo ddee iimmpprroobbiiddaaddee -- CCoonnttrraattaaççããoo ddeeccoonnttaaddoorr -- DDiissppeennssaa ddee lliicciittaaççããoo -- PPrroo--cceeddiimmeennttoo ddaa LLeeii 88..666666//9933:: IInnoobb--sseerrvvâânncciiaa -- VViioollaaççããoo ddoo aarrtt.. 553355 ddoo CCppcc::IInneexxiissttêênncciiaa..1. A contratação deprestação de serviço sem exigência de li-

citação é permitida pela Lei 8.666/93,devendo-se observar, para tanto, o dis-posto no art. 25, II, conjugado com oart. 26, os quais exigem seja a con-tratação precedida do processo de dis-pensa instruído, no que couber, com: I)a caracterização da situação emergencialou calamitosa que justifique a dispensa,quando for o caso; II) a razão da esco-lha do fornecedor ou executante; III) jus-tificativa do preço; e IV) documento deaprovação dos projetos de pesquisa aosquais os bens serão alocados.

2. A contratação de contador pelaCâmara Municipal de Cajuri - MG nãoatende ao disposto no art. 25 da Lei8.666/93 porque não demonstrada ainviabilidade de competição, a sin-gularidade do serviço e que o traba-lho do profissional escolhido é o maisadequado à plena satisfação do ob-jeto do contrato, nem a justificativado preço, requisito do art. 26, III daLei 8.666/93.

3. Retorno dos autos ao Tribunalde origem.

4. Recurso especial conhecido emparte e, nessa parte, provido. REsp842.461 - MG, Rel. Min. Eliana Cal-mon, julgado em 20/03/2007.

AAddmmiinniissttrraattiivvoo.. CCoonnttrraattoo ddee PPrreess--ttaaççããoo ddee sseerrvviiççooss.. RReesscciissããoo.. IInnddeenniizzaa--ççããoo..1. Distinguem-se os contratos ad-ministrativos dos contratos de direitoprivado pela existência de cláusulas di-tas exorbitantes, decorrentes da par-ticipação da administração na relaçãojurídica bilateral, que detém suprema-cia de poder para fixar as condições

103Revista da CGU

iniciais do ajuste, por meio de edital delicitação, utilizando normas de direitoprivado, no âmbito do direito público.

2. Os contratos administrativosregem-se não só pelas suas cláusulas,mas, também, pelos preceitos de direi-to público, aplicando-se-lhes supleti-vamente as normas de direito privado.

3. A Administração Pública tema possibilidade, por meio dascláusulas chamadas exorbitantes,que são impostas pelo Poder Públi-co, de rescindir unilateralmente ocontrato.

4. O Decreto-Lei nº 2.300/86 é ex-presso ao determinar que a Admi-nistração Pública, mesmo nos casosde rescisão do contrato por interessedo serviço público, deve ressarcir osprejuízos

comprovados, sofridos pelo con-tratado.

5. Recurso especial provido emparte. REsp 737.741 - RJ, Rel. Min. Cas-tro Meira, julgado em 03/10/2006.

Tribunal Regional Federal – 4ª Região

AAççããoo cciivviill ppúúbblliiccaa.. LLiimmiinnaarr.. MMiinniiss--ttéérriioo PPúúbblliiccoo FFeeddeerraall.. IInnqquuéérriittoo.. FFoorrnnee--cciimmeennttoo ddee ddaaddooss ccaaddaassttrraaiiss.. UUssuuáárriioossddee tteelleeffoonniiaa mmóóvveell ee ffiixxaa.. A mera iden-tificação e obtenção do endereço dosusuários de telefones fixos e móveisnão configura quebra de sigilo das co-municações telefônicas (interceptação),ou de “comunicação de dados”. Possui,apenas o Ministério Público Federal,autorização legislativa para requerer ofornecimento desses dados, indepen-dentemente de prévia autorização ju-dicial, desde que para instruir procedi-mento investigatório. (Ag. Instr. nº2006.04.00.031773-3/RS, Rel. Des. Fe-deral Edgard Antônio Lippmann Júnior,julgamento em 13/12/2006, publicadono D.E. de 05/03/2007).