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Sessão temática Cidade - 393

CIDADES EM FRONTEIRA:

DISCUSSÃO SOBRE SEUS MÚLTIPLOS SIGNIFICADOS

Heleniza Ávila Campos1

Resumo

O presente artigo visa trazer à discussão o conceito de cidades em realidades

fronteiriças, utilizando como exemplo a realidade sul brasileira, mais especificamente

na fronteira Brasil-Uruguai. Situada na porção sul do Rio Grande do Sul, esta fronteira

apresenta grande permeabilidade de fluxos e tipos de cidades com dinâmicas

socioespaciais muito variadas, remete a possibilidade de reinterpretar o seu significado,

bem como o deslocamento do olhar para este espaço hibrido que é a fronteira. A

abordagem teórica segue as distinções teóricas no campo da Geografia Urbana e

Regional ao tratar das diferenças entre território-zona e território rede.

Introdução

As regiões de fronteira internacional na atualidade tem se convertido em espaços

de múltiplos significados, constituindo suas cidades espaços complexos de

coexistências, conflitos e permanente processo de transformação de suas relações

socioespaciais.

O presente artigo visa trazer à discussão o conceito de cidades em realidades

fronteiriças, utilizando como exemplo a realidade sul brasileira, mais especificamente

na fronteira Brasil-Uruguai. Situada na porção sul do Rio Grande do Sul, esta fronteira

apresenta grande permeabilidade de fluxos, através de eixos viários que cruzam pelo

menos três pontos estratégicos com a rede urbana uruguaia até Montevidéu: as cidades

de Uruguaiana, Santana do Livramento/Rivera e Jaguarão/Rio Branco. Outros centros

1 Doutora em Geografia (UFRJ). Docente e pesquisadora do PROPUR/UFRGS. Pesquisa com apoio

financeiro do Edital CAPES/PRO-DEFESA/2013, na pesquisa intitulada “Transfronteirizações na

América do Sul: Dinâmicas Territoriais, Desenvolvimento Regional, Integração e Defesa nas Fronteiras

Meridional e Setentrional do Brasil”, sob coordenação do Prof. Dr. Aldomar Arnaldo Rückert. Email:

[email protected].


menos expressivos, mas que representam interrelações comerciais internacionais nesta

fronteira são as cidades gêmeas Aceguá/Acegua, Quaraí/Artigas e Barra do

Quaraí/Bella Unión. A diversidade de tipos de cidades com dinâmicas socioespaciais

muito variadas, remete a possibilidade de reinterpretar o seu significado, deslocando o

olhar para este espaço hibrido que é a fronteira.

Bordas, fronteiras, limites, franjas, são noções geográficas que encaminham a

discussão para duas questões epistemológicas vinculadas ao entendimento dos termos: a

rigidez da fronteira institucionalizada e a flexibilidade das práticas socioespaciais e dos

fluxos (de pessoas, capital, mercadorias), sendo a cidade de fronteira o espaço de

convergências. Dentro desta perspectiva, muitos são os significados que podem ser

atribuídos às cidades nestas regiões fronteiriças.

O artigo está estruturado em duas partes principais, além das considerações finais:

na primeira discute-se os distintos significados de fronteira e a importância da cidade

como componente catalizador de suas potencialidades e conflitos; na segunda parte

apresenta-se como exemplo alguns aspectos da realidade fronteiriça de algumas cidades

estratégicas na fronteira Brasil-Uruguai, com destaque para seus aspectos culturais e

econômicos.

1. Cidades em fronteira: situando sua importância na contemporaneidade

As discussões aqui apresentadas sobre o conceito de fronteira pretendem apenas

situar alguns conteúdos a ele relacionados que podem nortear as reflexões em torno das

complexas realidades que se apresentam nas cidades fronteiras sul brasileiras, mais

especificamente aquelas entre Brasil e Uruguai.

A abordagem teórica aqui apresentada utiliza como base e referência as

contribuições teóricas no campo da Geografia Urbana e Regional ao tratar das

diferenças entre território-zona e território rede, utilizando ao mesmo tempo como

suporte e contraponto a institucionalidade das diferentes formas de fronteira.

Parte-se inicialmente da etimologia da palavra, buscando os entendimentos mais

consolidados pelos processos civilizatórios reconhecidos no mundo ocidental. Do latim

front (frente) ou fronte (fronte, testa), o termo parece evoluir para as línguas latinas,

como o francês (frontiére) e o português, trazendo à reboque de sua origem a concepção


de conquista e desbravamento do desconhecido, possivelmente associado ao controle da

natureza ainda intocada ou dos espaços ainda inabitados.

A consequente fase posterior do conceito avança a partir da definição e ocupação

dos territórios humanos que estabelecem novas possibilidades de entendimento da ideia

de fronteira. Território implicaria, na sua concepção mais tradicional, à ideia de limites

entre dois ou mais recortes espaciais, suscitando, assim a urgência dos espaços de

controle. A fronteira, identificada por uma linha imaginaria delimitadora entre

“territórios-zona”, ou seja, constituído em um espaço de forma contínua e estável

(HAESBAERT, 2003, p. 20), é uma concepção diretamente associada ao território,

fortalecendo-se de forma muito particular na Modernidade, sobretudo a partir da

constituição dos Estados-Nação no século XVI. Machado (2002, p. 1) ressalta que

Em meados do século XVIII, os tratados de limites entre as principais

potencias européias começam a fazer referência a estudos de

topografia e levantamentos de engenheiros para a demarcação de

limites, mesmo assim sem grande preocupação com a estabilidade das

fronteiras.

A forte contradição presente na dualidade entre “interior” e “exterior”, na

perspectiva do território nacional tem marcado de forma inexorável as ações e

estratégias de definição de espaços fronteiriços, fortalecendo a ideia de controle, seja do

ponto de vista físico, jurídico ou militar destes espaços. A dimensão econômica

encontra das experiências mercantis e pré-capitalistas também ali, em sua origem, o

resguardo de sua hegemonia, mesmo que os interesses envolvidos viabilizem

articulações multinacionais que acabam evoluindo para novas negociações e

mecanismos transfronteiriços para além dos interesses dos Estados Nacionais. Na

definição dos limites do Estado Moderno foi necessária a construção da ideia de

nacionalidade como forma de reconhecimento da identidade e individualidade das

comunidades modernas.

É, no entanto, nos processos recentes de constituição do meio técnico-científico-

informacional, nas palavras de Santos (1996), atrelados a novas relações entre espaço e

sociedade em uma perspectiva de compressão do espaço-tempo, que o conceito de

fronteira ganha novos significados no contexto das complexas e diversas manifestações

socioespaciais vinculadas ao sistema capitalista do pós-guerra. São os territórios-rede,


descontínuos, móveis e fragmentados (HAESBAERT, 2003; SANTOS, 2006) mais

adequados às complexas relações espaço-temporais que envolvem a sociedade

contemporânea. Segundo Machado (2002, p. 4),

Essa dualidade se fragmenta frente ao reconhecimento da simbiose

entre o sistema interestatal e o sistema de acumulação capitalista, que

recobre relações [de intercâmbio] dinâmicas. (...). Indivíduos,

comunidades, corporações, organizações, redes de solidariedade, redes

de informação, baseados nos interesses mais diversos, constituem hoje

uma teia em escala planetária difícil de ser manipulada ou mesmo

controlada por cada estado.

A fronteira, expostas aos apelos, demandas e interesses dessas complexas relações

da sociedade em rede, torna-se também espaço de múltiplas experiências (lugar do

encontro, confronto e trocas de diversas formas de manifestação social, cultural e

econômica). Os espaços fronteiriços passam a se constituir em lugares privilegiados da

ação do capital global, bem como das iniciativas regionais e locais.

A realidade complexa dos territórios-rede privilegia também um possível

deslocamento do olhar de uma centralidade tradicionalmente vinculada aos espaços de

gestão do território (capitais e metrópoles, quase sempre distantes de áreas fronteiriças,

consideradas assim “marginais” no contexto do território), viabilizando uma leitura da

fronteira como centralidade estratégica da rede urbana em que se insere. Como exemplo

desse redimensionamento dos espaços de fronteira, destaca-se a utilização dos conceitos

de Functional Urban Areas (FUAs) e Morphological Urban Areas (MUAs) na

definição de regiões metropolitanas em áreas de fronteira na União Europeia.

Uma FUA é uma unidade econômica regionalmente caracterizada por centros

densamente habitados e por hinterlândias em que o mercado de trabalho é altamente

integrado aos centros. (ESPON, 2010). Uma FUA consiste de uma ou mais MUAs e

suas áreas de entorno na qual 10% da população ativa viaja diariamente às MUAs.

Os fluxos existentes entre FUAs são em geral relacionados ao mercado de

trabalho e à educação; já os fluxos internos estão vinculados a atributos qualitativos de

proximidade de serviços e equipamentos para atendimento às necessidades e interesses

da comunidade ali residente. Isso ocorre pelo desconcentração existente em

aglomerados urbanos ou regiões metropolitanas motivada pela clara separação entre


residência e locais de trabalho bem como da residência e instituições de ensino.

(ANTIKAINEN, 2005).

Áreas definidas por viagens de trabalho (travel-to-work area) permitem distinguir

a estrutura interna da região e as características de desenvolvimento dentro das regioes

urbanas funcionais, enquanto o desenvolvimento externo está relacional a níveis inter-

regionais, nacionais e internacionais. A principal vantagem do uso das FUAs é ir além

dos limites institucionalmente estabelecidos pelas municipalidades, identificando

articulações interescalares. A ideia é fortalecer a cooperação intermunicipal a partir de

estratégias funcionais de planejamento referentes a dinâmicas regionais, tais como

racionalização de serviços públicos, por exemplo.

Essa importância relativa da região de fronteira em um contexto específico da

rede urbana demonstra a viabilidade de releituras e ponderações de valores

socioespaciais no processo de planejamento urbano e regional, de acordo com as ações

das verticalidades e horizontalidades (Santos, 2006) com os quais esses territórios

interagem. Verifica-se aqui uma perspectiva de “transfronteirização” (RUCKERT,

2010; RUCKERT & DIETZ, 2013) que se anuncia, embora confrontada com, pelo

menos, três grandes desafios do planejamento urbano e regional na contemporaneidade.

O primeiro desafio diz respeito aos tempos lentos dos processos políticos e legais

a que se vincula o planejamento, diferentemente dos tempos rápidos de transformação

da sociedade capitalista, em particular sob a forte ação do mercado transnacional. O

segundo desafio corresponde ao posicionamento e postura do planejamento frente aos

conflitos que resultam da coexistência das diferentes concepções de fronteiras aqui

expostas. Um terceiro desafio diz respeito ao reconhecimento efetivo da dimensão

simbólica dos territórios (trans) fronteiriços, quase sempre relegados a um discurso

marginal nos processos de planejamento.

De fato, a dimensão cultural é um componente importante na constituição das

fronteiras. Pesavento (2002, p. 36) ressalta a perspectiva cultural das fronteiras, para ela

consideradas sobretudo enquanto “construções de sentido, fazendo parte do jogo social

das representações que estabelece classificações, hierarquias, limites”. Pelo seu caráter

simbólico para as populações locais, as fronteiras passam a se constituir em espaços

híbridos, não mais entendidas como linha divisórias de territórios, mas ela própria um

território usado e articulado a distintos interesses e necessidades da sociedade. Enquanto


território-rede, a fronteira integra-se a distintos sistemas de fluxos (informações, capital,

pessoas e mercadorias), de acordo com os diversos significados que pode assumir

nesses sistemas.

Seu forte conteúdo simbólico pauta-se no reconhecimento, de um lado, da ideia de

alteridade e da identidade das comunidades e suas características singulares; de outro

lado, da noção de alcance dos macro-interesses mundialmente articulados em rede

global pela ação do capital. Ainda citando Pesavento (2002, p. 36),

... as fronteiras não podem ser apenas encaradas como marcos

divisórios construídos, que representam limites e estabelecem

divisões. (...) Elas também induzem a pensar na passagem, na

comunicação, no diálogo e no intercâmbio. Figurando um transito não

apenas de lugar, mas de situações ou época, assim como de população,

esta dimensão aponta para uma nova reflexão: a de que, pelo contato e

permeabilidade, a fronteira é sobretudo híbrida e mestiça.

Neste contexto de sobreposição de significados e de forte conteúdo simbólico é

que as cidades surgem como componentes estratégicos das regiões de fronteira. As

cidades são a materialidade (sistemas de objetos) das atividades e funções (sistemas de

ações) que constituem os espaços urbanos. Nas cidades encontra-se a singularidade das

relações entre sociedade e natureza, aparecendo como representação e ponto estratégico

da rede urbana em que se encontra inserida.

Santos (1959) já destacava a importância das cidades em seus contextos regionais,

mas é na contemporaneidade que essa função estratégica na rede urbana ganha mais

força. As cidades de fronteira constituem-se em espaços heterogêneos e complexos que

assumem as características e funções particulares de intermediação não apenas na rede

urbana nacional, mas em realidade bi ou multinacional. Ao tratar dos efeitos da

globalização na organização, funcionamento e imagem das cidades contemporâneas,

Carlos Mattos (2002) destaca que

existe evidencia acerca de que en virtud de estos procesos cada ciudad

se transforma, pero preservando muchos de los rasgos establecidos y

consolidados a lo largo de su historia, que son los que la distinguen de

otras ciudades de su mismo ámbito geográfico.


A cidade aparece nesta realidade como catalisador de potencialidades e conflitos

existentes em suas regiões e, na fronteira, não é diferente. As características de

flexibilidade e justaposição de funções e atividades conferem a estes espaços, sobretudo

aqueles que se localizam em condições estratégicas na rede urbana como espaços

fractais, para usar os termos de Soja (1993) e citados por Mattos (2002) como

representação de um mosaico social urbano em permanente reestruturação, com padrões

muito mais complexos de organização de seus espaços, em uma condição social

fragmentada, multiforme e difusa.

Ao mesmo tempo, essas cidades preservam características das relações

tradicionais de padrões de vigilância e punição, na perspectiva de Foucault (1997), seja

de forma direta ou indireta, de aspectos da vida cotidiana e de seus fluxos. Migrações e

outras formas de mobilidade social ou espacial, intra ou interurbana, colocam as cidades

fronteiriças ao mesmo tempo como espaços de transição e passagem de grandes fluxos

espaços de controle e gestão.

Na fronteira da região sul brasileira a concepção de território-zona é tanto ou mais

presente do que as manifestações contemporâneas do capital globalizado, associado à

imagem dos territórios-rede. Se existem regulamentações e condições legais de uso e

ocupação do território, aparecem também formas peculiares de lidar com as

particularidades culturais e econômicas do dia-a-dia, criando atalhos ou regras

alternativas ao institucionalmente imposto. No item a seguir serão apresentados alguns

exemplos de cidades na fronteira sul brasileira.

2. As cidades na região de fronteira Brasil-Uruguai

A região utilizada aqui como exemplo das discussões realizadas anteriormente

situa-se na Bacia do Prata, o que lhe confere algumas características culturais e

territoriais historicamente construídas. Rückert e Dietz (2013) destacam que essa é uma

região ainda pouco compreendida devido em grande parte a sua dinâmica de

transformação, principalmente ao longo do século XX, e de suas especificidades

produtivas e físico-naturais. Nesta bacia hidrográfica encontra-se a área de estudo desta

pesquisa. – gaúchos como cultura articularadora entre os países fronteiriços.


No contexto da Bacia do Prata, a rede urbana da Região Sul Brasileira caracteriza-

se por 20 regiões metropolitanas (oito no Paraná, dez em Santa Catarina e duas no Rio

Grande do Sul), além de diversos aglomerados urbanos. De fato, verifica-se a grande

concentração de pequenos e médios centros urbanos a oeste, onde se concentram muitas

agroindústrias, algumas com investimento de capital transnacional. Destacam-se nessa

rede as duas grandes metrópoles – Curitiba (PR) e Porto Alegre (RS), ambas não

litorâneas – com fortes conexões a diversos centros regionais e sub-regionais

distribuídos de forma esparsa pelo território.

O Rio Grande do Sul se destaca pela diversidade e extensão de seus limites

fronteiriços internacionais, contendo em sua faixa de fronteira grande percentual da

população do Estado. A população total compreendida nesse recorte espacial do Estado

é de 4.783.236 habitantes, ou seja, quase a metade da população do Rio Grande do Sul,

que é de 10.693.929 habitantes (IBGE, 2010). Do total das 197 cidades localizadas

dentro da faixa de fronteira, apenas 18 contém população acima de 20.000 habitantes,

contabilizando um percentual de 730.205 habitantes.


Figura 1: Cidades gêmeas na fronteira Brasil-Uruguai.

Observa-se, assim, a grande presença de pequenas cidades que compõem essa

rede urbana fronteiriça, que se distribuem no território de forma mais concentrada na

porção noroeste e de forma mais esparsa na metade sul do Estado. O Rio Grande do Sul

contém grande parte de seu território em faixa de fronteira, visto que é o único estado


que possui as limites a noroeste e a sudoeste voltados à fronteira internacional. A sua

condição fronteiriça ao sul com o Uruguai e à oeste com a Argentina, estabelece apenas

uma fronteira interestadual no território nacional – com Santa Catarina.

A ocupação da região da fronteira sul brasileira possui uma longa história de

disputa. O Planalto do sul brasileiro sempre se constituiu em um dos componentes

físicos facilitadores da articulação entre as cidades que participaram dessas histórias,

integrando os três estados dentro da faixa de fronteira.

Segundo Braga (2013), na porção norte do Estado da fronteira gaúcha foi

constituída a primeira rede urbana, na região conhecida pela ocupação das antigas

Missões Jesuíticas. Estas terras, bem como seus recursos naturais foram posteriormente

partilhados entre as Coroas Portuguesa e Espanhola, no território referente às atuais

fronteiras entre Brasil, Paraguai e Argentina. Já a região da Campanha, ou dos Pampas,

surge como extensão da ocupação portuguesa no sul do Estado e no interior da Bacia do

Prata. Para Russel-Wood (1999 apud BRAGA, 2013) a Campanha é classificada como

sertão e se constitui em espaço ambíguo em termos de territorialidades.

Tomando a noção de fronteira como metáfora, o autor diz que o sertão

representa uma zona de interação entre diferentes culturas – indígena,

negra e branca – da qual emerge uma territorialidade específica,

produzida pelos que viviam para lá da jurisdição civil ou eclesiástica,

caracterizado pela continuidade infinita, sem princípio nem fim, de

ocupação descontínua, refúgio e oportunidades para rejeitados ou que

rejeitavam a sociedade colonial (bandeirantes, tropeiros, gaúchos,

etc.). (BRAGA, 2013, p. 295-296).

A territorialidade de fronteira historicamente constituída em torno da figura do

gaúcho e nos diferentes tipos de conflito acaba por condicionar as populações

envolvidas em a uma relação cultural muito própria dessa região, influenciando desde o

vocabulário, alimentação e outros aspectos dos modos de vida pertinentes à região.

(GOETTERT, 2013).

Já do ponto de vista dos investimentos econômicos, na fronteira sul do RS com o

Uruguai há três pontos estratégicos de conexão entre a rede urbana uruguaia e brasileira:

as cidades de Uruguaiana, Santana do Livramento/Rivera e Jaguarão/Rio Branco. As

conexões estabelecidas entre estes três centros urbanos com a rede em que se inserem


justifica a presença de infraestrutura e equipamentos importantes tanto do ponto de vista

do controle de circulação de mercadorias (aduanas e unidades de atendimento da

Receita Federal e Receita Estadual), como do controle de circulação de pessoas e

veículos (polícia Federal).

Outros centros menos expressivos, mas que representam interrelações

internacionais nesta fronteira são as cidades gêmeas Aceguá/Acegua, Quaraí/Artigas e

Barra do Quaraí/Bella Unión. Essas cidades, assim como outras gêmeas nesta fronteira,

possuem free shops que variam de intensidade de uso segundo sua posição e conexão

com outros centros. Estes centros comerciais são, no entanto, espaços com potencial de

expansão dessas atividades comerciais e de investimentos das maquiladoras, ou seja,

empresas estrangeiras ou multinacionais que comercializam produtos em regiões de

fronteiras com preços distintos de suas matrizes estrangeiras, em razão de acordo com

os países em que se instalam para redução de impostos de suas mercadorias.

Paralelamente, destaca-se o comércio informal que se agrega a essa realidade.

Moura Filho (2010) apresenta uma importante reflexão acerca da coexistência e

complementariedade existentes nos dois sistemas de produção e consumo, denominados

por Milton Santos como circuitos superior e inferior da economia urbana, em cidades

gêmeas da fronteira Brasil e Uruguai. A relação de troca entre esses dois circuitos

ocorre através da ocupação do território, atendendo a públicos distintos, segundo sua

capacidade de investimento e consumo. Moura Filho (2010) destaca que há uma certa

flexibilidade do movimento desse comércio informal, de acordo com interesses de

custo/benefício que implica em melhores resultados de preços para esses comerciantes,

concentrando-se em ora em um, ora em outro da fronteira. Essa flexibilidade, própria da

informalidade, adapta-se perfeitamente aos padrões de fronteira existente naquela região

e acaba por se ajustar aos padrões socioespaciais das cidades gêmeas em que se

encontram. É o caso de Santana do Livramento/Rivera e Aceguá/Acegua.

Esses elementos, agregados a outros aspectos das condições geográficas da

fronteira Brasil-Uruguai possibilitam refletir sobre as complexas relações existentes em

cidades fronteiriças. Os interesses externos que se manifestam no dois circuitos da

economia urbana inspiram outras práticas cotidianas locais, vinculadas ao lazer local,

sobretudo em cidades que já desenvolvem estas atividades há mais tempo como Santana

do Livramento/Rivera e Chuí/Chy, por exemplo, ainda pouco exploradas em estudos


acadêmicos. Cidades com alto potencial polarizador e gestão de controle de fluxos,

como Uruguaiana, tendem a assumir cada vez mais um papel estratégico não apenas em

relação à rede urbana brasileira, mas com a microrregião na tríplice fronteira em que se

insere (Brasil/Argentina/Uruguai). Esses são aspectos que podem revelar muito de

potencialidades e conflitos destas realidades.

3. Considerações finais

Neste artigo foram discutidos os múltiplos significados atribuídos às cidades

localizadas em regiões de fronteira, cujo papel tem assumido diferentes características

ao longo do tempo. Partindo do conceito de fronteira enquanto espaço de

desbravamento do desconhecido e de ocupação de novos territórios, o conceito se

transformou, sobretudo a partir do século XVI, para ideia de limite e vigilância

vinculada à perspectiva do Estado-Nação. Destaca-se que, deste sentido mais dual

vinculado ao controle de movimento entre o interior e o exterior do território nacional,

a fronteira se expande para uma ideia mais complexa e de múltiplos significados,

configurando-se as cidades ali presentes nos componentes estratégicos de integração às

redes em que se inserem.

Utilizou-se ainda como exemplos mais específicos para ilustrar esses aspectos a

realidade da fronteira do Sul Brasileiro, cujas cidades são elementos importantes na sua

articulação às dinâmicas socioespaciais da região fronteiriça.

O reconhecimento da importância dos distintos significados do território pode

adquirir relevância no âmbito das políticas públicas e do planejamento urbano e

regional, sobretudo no que se refere à compreensão de fenômenos socioespaciais nessas

regiões tão complexas e com lógicas muito particulares.

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