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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
MUDANÇA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA: AVANÇOS E DESAFIOS NA
REESTRUTURAÇÃO DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO
DO ESTADO DE SÃO PAULO
FERNANDO PADULA NOVAES LUCIANA JACQUES FARIA
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Painel 26/078 A reestruturação organizacional da Secretaria da Educação de São Paulo: maior governança, planejamento e gestão por processos para a melhoria da educação
MUDANÇA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
AVANÇOS E DESAFIOS NA REESTRUTURAÇÃO DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Fernando Padula Novaes
Luciana Jacques Faria
RESUMO
Ao longo de 2011, a Secretaria da Educação do Estado de São Paulo (SEESP) passou por dois importantes movimentos paralelos: por um lado, iniciou o processo de reestruturação organizacional, fruto de três anos de extenso diagnóstico, e que resultou na adoção de uma estrutura baseada na lógica de “entregas”. Por outro, definiu um novo planejamento estratégico, com o ambicioso objetivo de posicionar o sistema educacional paulista como um dos melhores do mundo até 2030, em um programa de governo que se tornou conhecido como “Educação: Compromisso de São Paulo”. Adotando como princípios a gestão para resultados e o foco no aluno, ambos têm trazido o desafio de implantar uma governança que fortaleça as instâncias e as práticas de planejamento e de monitoramento. Os últimos dois anos têm sido de intensos esforços para consolidar e fazer convergir a nova estrutura e o programa de governo; o artigo relata essa experiência, comenta as dificuldades vividas e indica caminhos futuros para a Secretaria da Educação.
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INTRODUÇÃO
A Secretaria da Educação do Estado de São Paulo é uma das maiores
organizações do país; os números aproximados dão conta de um quadro funcional
de trezentos mil servidores, uma rede de cinco mil escolas e quatro milhões de
alunos. A estrutura organizacional inclui uma Escola de Formação; cinco
Coordenadorias; uma Subsecretaria de Articulação Regional; e noventa e uma
Diretorias Regionais de Ensino (DE) espalhadas pelo estado. Conta, ainda, com
uma instituição de administração indireta a ela vinculada, a FDE – Fundação para o
Desenvolvimento da Educação, que atua como seu braço operacional1. O orçamento
aprovado, para 2014, é de 27bilhões de reais. Se os números são superlativos, os
desafios de gestão de sua estrutura também o são, em especial pela necessidade
de responder às constantes mudanças demográficas, sociais, econômicas e
tecnológicas que demandam ajustes e transformações nas práticas educacionais
como um todo.
Em 2011, os esforços de duas distintas equipes de consultores,
engajadas em profundos trabalhos de diagnóstico da Secretaria da Educação – e da
educação paulista como um todo – resultaram em dois importantes movimentos para
o órgão:
o início do processo de reestruturação2, que veio a mudar um desenho
organizacional que já vigorava há mais de trinta anos; e
a adoção do programa “Educação: Compromisso de São Paulo3”, que
definiu um plano de ação com cinco pilares estratégicos, doze
macroestratégias, e um conjunto de intervenções de curto (quatro
anos) e longo prazos (vinte anos).
1 A FDE foi criada em 23 de junho de 1987 com o objetivo declarado de “viabilizar a execução das políticas educacionais definidas pela Secretaria da Educação do Estado de São Paulo, implantando e gerindo programas, projetos e ações destinadas a garantir o bom funcionamento, o crescimento e o aprimoramento da rede pública estadual de ensino”. Entre suas principais atribuições estão: construir escolas; reformar, adequar e manter os prédios, salas de aula e outras instalações; oferecer materiais e equipamentos necessários à Educação; gerenciar os sistemas de avaliação de rendimento escolar; e viabilizar meios e estruturas para a capacitação de dirigentes, professores e outros agentes educacionais e administrativos.
2 Instituída pelo Decreto no. 57.141, de 18 de Julho de 2011.
3 Instituído pelo Decreto nº 57.571, de 02 de Dezembro de 2011.
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Os anos de 2012 e 2013 foram, assim, marcados pelos esforços de
consolidar as transformações trazidas pela reestruturação; fazer convergir esse
processo de mudança e o programa de governo elaborado para a Educação; e
criar uma governança de planejamento e monitoramento que ajudasse a
pavimentar o caminho para uma gestão baseada em resultados, com foco no
desempenho do aluno.
O texto a seguir buscou registrar esse desafio, da perspectiva de um dos
atores que mais proximamente tem vivenciado todo o processo; seu objetivo
principal é, assim, o de registrar os avanços e as dificuldades da Secretaria ao longo
desse percurso, oferecendo elementos para análises futuras mais detalhadas do que
significam as práticas da mudança organizacionale do planejamento estratégico na
Administração Pública. O artigo historia, de forma breve, a reestruturação de 2011,
esclarecendo o quadro encontrado; a opção pela lógica de entregas; e os passos
adotados até aqui. Comenta, em seguida, o “Educação: Compromisso de São
Paulo”, sua abrangência e os ajustes sofridos; registra as tentativas de consolidação
e convergência de ambos pela via do planejamento, relatando a atuação do CPE –
Comitê de Políticas Educacionais; e comenta, de forma bastante breve, os esforços
recentes da Secretaria na adoção do Orçamento para Resultados (OpR). Registra,
por fim, um balanço dos progressos obtidos, as perspectivas para o futuro próximo e
os esforços de mudança a serem empreendidos.
O PROCESSO DE REESTRUTURAÇÃO
O decreto que detalhava a nova estrutura da SEESP foi publicado em
julho de 2011; o processo de mudança propriamente dito começaria ali, com o
rearranjo físico dos locais de trabalho, a designação e nomeação de servidores para
os cargos criados e a divulgação dos novos fluxos e atribuições. No entanto, a
movimentação no sentido de elaborar e implantar novos princípios de gestão teve
início em 2008, com a atuação de um grupo de consultores com ampla experiência
em Administração Pública e cujo trabalho se iniciou pela análise e entendimento do
quadro então vivido pela Secretaria.
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A estrutura organizacional vigente em 2008 resultava, em grande medida,
de reforma implantada em 1976, como ajuste à Lei federal nº 5.692, de 19714; entre
outras coisas, a lei ampliou a obrigatoriedade escolar de quatro para oito anos;
aglutinou o antigo primário e o ginasial (criando, assim, o primeiro grau); suprimiu o
exame de admissão; e criou o segundo grau profissionalizante. Definiu, assim, uma
nova estrutura curricular, e, do ponto de vista administrativo, caberia às secretarias
estaduais de educação o desenho de arranjos organizacionais que dessem conta da
ampliação do ensino e da profissionalização. O processo de mudança no estado de
São Paulo só veio a ocorrer no governo de Paulo Egydio Martins (1975-79), durante
a gestão de José Bonifácio Coutinho Nogueira como Secretário da Educação.
Nogueira chamou para liderar a reorganização do órgão o professor Roberto
Moreira, do Departamento de Administração Escolar da Faculdade de Educação da
Universidade de São Paulo (SEESP, 2013).
A despeito da preocupação em ajustar a estrutura administrativa à nova
proposta pedagógica, o processo de reorganização de 1976 5 não se baseou
exclusivamente nas questões curriculares, mas sim foi fortemente calcado na idéia
de que mudanças bem sucedidas na gestão da Educação demandavam considerar
os aspectos econômicos e demográficos do estado de São Paulo. Em depoimento a
Sebastião Aguiar (SEESP, 2013), Moreira comenta que a análise demográfica feita
pela equipe envolvida na reforma administrativa mostrava uma concentração de
49% da população nos 37 municípios da Grande São Paulo, o que significava
grande pressão sobre questões transversais à Educação, como Segurança,
Transporte e Saúde. Essa constatação, narra Moreira, determinou a opção por uma
estrutura “regionalizada”, com a criação da Coordenadoria de Ensino do Interior
(CEI) e da Coordenadoria de Ensino da Grande São Paulo (COGSP), que atuariam
como executoras; foram definidas, ainda, uma área voltada para o apoio pedagógico
- a Coordenadoria de Estudos e Normas Pedagógicas (CENP) e uma para a gestão
de pessoal - o Departamento de Recursos Humanos (DRHU). As quatro compunham
os órgãos centrais da Secretaria, cuja estrutura contava ainda com as Delegacias
Regionais de Ensino e as escolas.
4Instituída em pleno regime militar e com pretensões de organizar o ensino profissionalizante, a lei é objeto de variadas interpretações entre os estudiosos de Educação; não era intenção desse artigo, no entanto, entrar no mérito da validade pedagógica das alterações propostas.
5 Instituído pelo Decreto nº 7.510, de 29 de janeiro de 1976
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Embora a estrutura encontrada pela equipe de consultores responsáveis
pela reestruturação em 2008 fosse, em essência, a mesma, o arranjo definido pelo
Decreto nº 7.510 de 1976 passou por ajustes e alterações.É sempre importante
lembrar, como comenta Fischer (2002, pg. 147) que,
ainda que a observação do funcionamento e do desempenho de uma organização cause a impressão de permanência, uma análise mais aprofundada permite identificar indícios de modificações em curso [já que] os processos de mudanças contínuas constituem a dinâmica própria de cada organização.
Foi assim que, em resposta às intensas mudanças econômicas e sociais
ocorridas ao longo de três décadas, a SEESP realizou algumas mudanças entre as
reestruturações de 1976 e a de 2008. A título de exemplo, vale o registro do
programa de trabalho da Secretária Rose Neubauer (1995-2001), que preconizava:
a modernização, a desconcentração das decisões da administração da Secretaria, a
descentralização (pela ampliação da municipalização do ensino), e a melhoria do
ensino. Entre outras mudanças, criou-se o Centro de Formação do Aluno para o
Magistério – CEFAM e as Oficinas Pedagógicas. Também em sua gestão, as então
Delegacias de Ensino foram reestruturadas (Decreto Nº 39.902, de 1º de janeiro de
1995); e, posteriormente, transformadas em “Diretorias de Ensino” (Decreto no.
43.948, de 9 de abril de 1999). Em 2009, na gestão do Secretário Paulo Renato
Souza, criou-se a Escola de Formação e Aperfeiçoamento de Professores (EFAP),
que permanece como parte da estrutura atual.
No entanto, o trabalho iniciado em 2008 tinha a ambiciosa missão de
propor mudanças mais profundas, que, para além de ajustes incrementais ou
respostas ad hoc a desafios pontuais, definisse uma estrutura capaz de implantar as
políticas públicas, executar as tarefas necessárias e monitorar o funcionamento e os
resultados do sistema. Os consultores envolvidos no processo entendiam que
reformas administrativas em órgãos governamentais têm suas dinâmicas e
dificuldades próprias e, não por outra razão, partiram do levantamento de mudanças
organizacionais realizadas em órgãos públicos, com o objetivo de, identificando
diagnósticos comuns, adotar soluções já implantadas e consolidadas. O passo
seguinte foi o estabelecimento do contato e do diálogo sistemáticos com
profissionais da Administração Central, das Diretorias de Ensino e das escolas.
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A combinação de uma equipe de cerca de quarenta especialistas em estruturas,
processos e gestão de pessoas, e técnicos que conheciam a Secretaria, a rede e a
realidade na ponta, deu os elementos necessários para a decisão de repensar a
SEESP a partir de três vetores: a estrutura organizacional; o redesenho dos
processos; e o fortalecimento das carreiras de gestão administrativa.
Os diagnósticos mostravam, na Administração Central, que as
Coordenadorias criadas com base na regionalização Interior/Grande São Paulo
tendiam a atuar como estruturas apartadas, já que cada uma contava com seu
próprio Departamento de Administração e procedimentos específicos nas áreas
financeira e de administração de pessoal. Se os problemas da baixa comunicação
entre as Coordenadorias e de duplicidade de tarefas eram evidentes, nem sempre
ficava claro o impacto de as Diretorias de Ensino receberem distintas orientações,
dependendo da Coordenadoria a qual se reportavam. Havia uma fragmentação que
comprometia o trabalho na ponta e dificultava uma abordagem mais convergente
das políticas públicas pensadas para a Educação como um todo.
Quanto às Diretorias de Ensino, verificou-se que a grande maioria das
atividades, além de apresentarem graves problemas de organização, eram
realizadas por professores, que se afastavam das escolas para assumir funções de
natureza administrativa. Estava claro que a insuficiência de servidores – em especial
qualificados – não se restringia ao quadro do magistério (QM), mas também afetava
os quadros administrativos da Secretaria, divididos em QAE (Quadro de Apoio
Administrativo) e QSE (Quadro de Servidores da Educação).
Quanto à FDE, seu status de organização da Administração Indireta dava-
lhe grande vantagem em termos de flexibilidade de gestão, menos sujeita a amarras
burocráticas. Essa situação trouxe-lhe um empoderamento que inverteu a lógica do
processo: se o fluxo original de trabalho determinava que a Fundação respondesse
as demandas definidas pela SEESP, o passar dos anos consolidou um formato de
trabalho de autonomia exacerbada e fragilidade nos mecanismos de
acompanhamento e controle dos serviços prestados, por parte da Secretaria.
Quanto mais a equipe de consultores e os representantes da Secretaria
aprofundavam-se no diagnóstico, mais clara ficava a necessidade de fortalecer as
escolas para lidar com as questões pedagógicas e as Diretorias de Ensino, para
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tratar das questões de gestão e apoio administrativo, como infra-estrutura,
transporte e alimentação escolar. O foco no aluno deixava claro que as escolas, as
Diretorias de Ensino e a Administração Central deveriam garantir a prestação de
alguns serviços ou “entregas”; em outras palavras, para que a aula aconteça, são
necessárias: a formação e a disponibilização de professores; a existência de salas
de aula em número suficiente e com infraestrutura adequada, inclusive em termos
de tecnologia de informação; e a disponibilização de alimentação, transporte e
materiais para os estudantes. As ações financeiras e de gestão de recursos
humanos devem apoiar a execução das tarefas finais, as quais devem ser definidas
por um intenso processo de planejamento pedagógico, que reflita as decisões
estratégicas em termos de políticas educacionais. A avaliação e o monitoramente,
por sua vez, permitem a adequação e o ajuste das decisões sobre políticas públicas,
fechando um ciclo de entregas que perpassa todos os três níveis (Administração
Central – Diretorias de Ensino –Escolas).
O desenho básico dessas entregas foi assim registrado:
Figura 1: Cadeia de Entregas da SEESP/Reestruturação 2008
PROCESSO DE ENSINO APRENDIZADO
CURRÍCULO E GRADE CURRICULAR
MATRÍCULA
ESCOLA (AMBIENTE DA DINÂMICA DE
ENSINO APRENDIZADO)
PROJETOS EDUC. COMPLEMENTARES
PROFESSORES QUALIFICADOS
MATERIAL DIDÁTICO
CALENDÁRIO ESCOLAR
“KIT” DE MATERIAIS
TRANSPORTE
ALIMENTAÇÃO
INSTALAÇÕES FÍSICAS SALAS DE AULA, LABORATÓRIOS, OUTROS
SEGURANÇA
ORÇAMENTO DEFINIDO E EXECUTADO
QUADROS DEFINIDOS, SERVIDORES ADMITIDOS, REMUNERADOS E GERIDOS
MATERIAIS, EQUIPAMENTOS, MOBILIÁRIOS, COMPUTADORES
ENSINO DE QUALIDADE
ALUNOS DO ENSINO FUNDAMENTAL E MEDIO
SOCIEDADEPAIS E EMPREGADORES
RESUL-TADOS
POLÍTICAS, DIRETRIZES E
METAS DA EDUCAÇÃO
PLANO DE METAS DO GOVERNO ESTADUAL
ACESSO À EDUCAÇÃO
GESTÃO DE PROJETOS EDUC. COMPLEMENTARES
PLANEJAMENTO E GESTÃO DO QM
PLANEJAMENTO E GESTÃO DO ENSINO
ASSISTÊNCIA AO ALUNO
GESTÃO DE INFRAESTRUTURA
GESTÃO DE ORÇAMENTO E FINANÇAS
GESTÃO DE PESSOAS E DESENVOLVIMENTO
GESTÃO DE SUPRIMENTOS E LOGÍSTICA
PROCESSO DE PLANEJAMENTO
GERIR INFRAESTRUTURA
GERIR PESSOAS
MONITORAR RESULTADOS
GERIR ORÇ FIN
MONITORAMENTO DE RESULTADOS DA EDUCAÇÃO
GERIR EDUCAÇÃO
BÁSICA
MATERIAIS E EQUIPAMENTOS LICITADOS
GESTÃO DA REDE ESCOLAR PLANEJAM. E GESTÃO DA REDE ESCOLAR
GERIR PROCESSOS DE ASSISTÊNCIA AO ALUNO
DESENVOLVIMENTO E EDUCAÇÃO CONTINUADA
GERIR SUPRIMENTOS
SISTEMAS, REDE, SEGUR. INFORM. SUPORTE TÉCNICO
GESTÃO DE T.I.C. GERIR T.I.C.
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As diferentes cores representam as distintas entregas; no caso da
SEESP, o processo de análise e reflexão que gerou o desenho da nova estrutura
definiu sete grupos principais, a saber:
Planejamento;
Gestão da Educação Básica;
Assistência ao Aluno;
Gestão de Pessoas;
Gestão Financeiro-orçamentária;
Gestão de Suprimentos;
Gestão de Tecnologias de Informação e Comunicação; e
Monitoramento de Resultados.
Para efeito da definição da estrutura organizacional, era importante
pensar, de forma convergente, a atuação em nível central e nas regionais. Estava
claro que as Diretorias de Ensino precisavam ser estruturadas e fortalecidas para
oferecer apoio ao funcionamento efetivo das escolas e para exercer papel proativo
na supervisão das políticas educacionais. No formato anterior, as atividades
administrativas eram majoritariamente realizadas pelas Coordenadorias da
Administração Central, alijando as DE de uma forma mais autônoma de atuação; já
pela estrutura definida pelo decreto de 2011, era necessário que os processos
realizados no âmbito da sede fossem rebatidos nas regionais, o que demandava a
definição de uma estrutura organizacional “casada” com as entregas, o que gerou o
seguinte desenho organizacional:
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Figura 2: Organograma SEESP/Diretorias de Ensino
O detalhamento dos papéis e atribuições de cada uma das
Coordenadorias, Departamentos e Centros da SEESP foi consolidado no Decreto de
reestruturação; experiências de mudanças organizacionais mostram, no entanto,
que a despeito da necessária formalização, apenas a implementação “de fato” traz à
tona os desafios e obstáculos da mudança, e a experiência de engajar os quadros
de média gerência para baixo constitui-se em bom exemplo. É nessa fase que as
resistências aparecem de forma mais aberta e sistemática, em especial quando a
mudança implica a redistribuição de tarefas e responsabilidades e a
desconcentração de poder. A prática adotada pela equipe de transição foi a de ouvir
e respeitar os pontos de vista, mas sem flexibilizar os objetivos e o formato
originalmente definidos.
No nível regional, o desafio principal foi dotar as Diretorias de Ensino de
servidores qualificados para exercer as novas tarefas; é importante registrar que um
dos princípios adotados na reestruturação foi fazer retornar à sala de aula os
professores que, por quase três décadas, estiveram afastados na realização de
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atividades administrativas. Nesse sentido, as Diretorias se viram diante de missão de
se reinventar e exercer seus novos papéis ao mesmo tempo em que enfrentavam o
encolhimento de seu corpo funcional.
Um dos caminhos foi a criação de cargos e a realização de concursos
para reforçar os quadros do QAE e do QSE; além de Oficiais Administrativos e
Executivos Públicos, as Diretorias passaram a contar com a atuação dos seguintes
profissionais6:
Analista Administrativo– atua em qualquer uma das áreas da
Diretoria,planejando, organizando, controlando e executando os
serviços de natureza administrativa-operacional.
Agentes Técnicos de Assistência à Saúde – trata-se dos
nutricionistas que têm, entre outras atribuições, as de planejar, orientar
e supervisionar a execução das atividades relacionadas à área de
alimentação escolar.
Analista de Tecnologia (TI e Obras)–compõe dois diferentes perfis de
profissionais, atuando em distintas áreas da Diretoria de Ensino; um
primeiro grupo abriga engenheiros e arquitetos trabalhando no Núcleo
de Obras e Manutenção (NOM), com o importante papel de
acompanhar a execução de obras de construção, reforma e
manutenção de escolas. O segundo grupo é composto por profissionais
com foco de atuação na área de informática, e são responsáveis pelo
gerenciamento de recursos de tecnologia de informação e
comunicação, no núcleo dedicado a essa temática, o NIT.
Analista Sociocultural (biblioteconomia) – nas DE atuarão em
planejamento e gestão, formação de acervo, processamento técnico e
serviços, na implementação de sistemas, programas, projetos e ações
de mediação cultural e promoção da leitura.
6 O trabalho bem-sucedido de alocação de profissionais depende, em grande medida, que as tarefas e atribuições estejam adequadamente dimensionadas. A iniciativa de redimensionamento nas DE foi realizada por Grupo de Trabalho específico - o GT Rede – que, ao longo de um ano, destrinchou os fluxos e processos das Diretorias; essa experiência é tratada no terceiro artigo que compõe este Painel, intitulado “O redimensionamento de recursos humanos das Diretorias de Ensino: para maior autonomia e capacidade de gestão”.
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Ainda não é possível ter uma exata dimensão do impacto da atuação
desses novos profissionais nas Diretorias de Ensino; cabe, inclusive, a realização de
formação adequada que os apoie na apropriação das questões relativas ao trabalho
de consolidar, na ponta, as políticas pensadas centralmente, mas as expectativas
são a de consolidação de um corpo técnico de perfil administrativo, mais apto e
proativo.
A reestruturação enfrentou também, o desafio, de implantar papéis e
atribuições antes não contemplados; nesse sentido, vale o registro relativo a três
estruturas específicas, sobre as quais assentam o sucesso do modelo proposto já
que têm, como atribuição principal, a articulação:
interna às Diretorias de Ensino e Coordenadorias (Assistências
Técnicas);
entre as Diretorias de Ensino (Sareg); e
entre as Coordenadorias (Astep).
As três são comentadas a seguir.
OS DESAFIOS DA ARTICULAÇÃO
Em função do formato regionalizado que prevaleceu até 2008, CEI e
COGSP executavam de forma direta, para os órgãos regionais, um conjunto de
atividades administrativas. Pelo novo desenho organizacional, no entanto, as
Diretorias passam a ser responsáveis pela execução dessas tarefas, e o apoio das
unidades da Administração Central restringe-se às orientações sobre normas,
práticas e procedimentos (o uso das cores no organograma anteriormente
apresentado busca evidenciar essa correlação). Esse formato, no entanto, para ser
bem-sucedido, demanda a atuação de uma instância de coordenação e
acompanhamento das Diretorias de Ensino, que, pela proposta da reestruturação,
consubstanciou-se na Subsecretaria de Articulação Regional – Sareg.
É importante observar que o abandono da lógica Interior/Grande São
Paulo não significou uma diminuição da importância das questões locais e regionais
que marcam um estado diverso como o de São Paulo; a reestruturação construiu-se,
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no entanto, na visão de que essa regionalização não deve determinar o
relacionamento entre as unidades regionais e a Administração Central, cabendo,
isso sim, um modelo de atuação que valorize a autonomia local e promova a
articulação. Não por outra razão, à Subsecretaria atribuiu-se o papel de garantir o
atendimento de necessidades específicas das Diretorias de Ensino pela articulação
entre as gestões central e descentralizada da Secretaria; entre outras coisas, cabe à
Sareg, analisar e monitorar o desempenho das Diretorias de Ensino, dando ao
Secretário subsídios para a avaliar o resultado das Diretorias e definir novas
políticas públicas em reposta às dificuldades e/ou avanços identificados.
A consolidação da área, no entanto, tem sido um dos maiores desafios do
processo de reestruturação, evidenciando que práticas arraigadas de gestão
consolidam traços, práticas e costumes organizacionais de difícil rompimento.
A questão da articulação também aparece em outra estrutura relevante
definida pela reestruturação, as Assistências Técnicas (ATs). Vale registrar que a
equipe responsável pelo novo desenho organizacional entendia as profundas
alterações que ele acarretaria para as Coordenadorias sendo criadas e para as
Diretorias de Ensino sendo reorganizadas. Algumas medidas foram pensadas para
facilitar a apropriação e consolidação dos novos papéis e uma delas redundou em
uma estrutura específica, as Assistências Técnicas (uma para cada Coordenadoria e
para cada Diretoria de Ensino). As ATs devem rebater, em grande medida, a
atuação da Assessoria Técnica e de Planejamento (Astep - cuja atuação será
comentada a seguir), e foram pensadas como forma de garantir a articulação das
ações das unidades que integram a área e colaborar na implementação do modelo
de gestão por resultados. Atuações relevantes como a geração de informações
gerenciais, a consolidação e o acompanhamento da execução orçamentária da
unidade, a instrução de processos, a elaboração de relatórios de atividades da
unidade e a realização de estudos, relatórios e pareceres têm impacto sobre a
geração de conhecimento e consolidação dos princípios da reestruturação.
A experiência da reestruturação tem mostrado diferentes graus de
estabelecimento e atuação das Assistências Técnicas, que, em algumas áreas,
ainda estão às voltas com a consolidação dos processos e fluxos de trabalho.
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O desafio maior, no entanto, é fazê-las atuar de forma coordenada e nesse contexto,
a Assessoria Técnica e de Planejamento (Astep) tem papel relevante.
A Astep compõe o principal corpo técnico de apoio direto ao Secretário, e
o faz, em especial, pela atribuição de realizar estudos e emitir pareceres técnicos
sobre assuntos relacionados ao campo de atuação da Secretaria. Seu papel de
secretariar o Comitê de Políticas Educacionais tem permitido organizar pautas
decisórias e registrar mudanças nas políticas da SEESP; a atuação nesse foro – de
caráter técnico e político – tem dado à Assessoria elementos para pensar o Plano de
Trabalho Anual7e para, em parceria com a Coordenadoria de Finanças e Orçamento,
elaborar o planejamento orçamentário. O Comitê de Políticas Educacionais também
tem sido o espaço no qual a Astep tem conseguido algum avanço na organização e
integração das áreas, embora ainda tenha um importante caminho a trilhar na
articulação com as Assistências Técnicas dos Coordenadores e das Diretorias de
Ensino, para implementar ações prioritárias.
A experiência da reestruturação evidencia que as atribuições relativas a)
aos avanços na modelagem e melhoria contínua de processos; e b) ao
gerenciamento dos programas e projetos instituídos no âmbito da Secretaria, ambas
sob responsabilidade da Astep, demandama criação de uma área mais robusta que,
entre outras coisas, possa contar com mão de obra especializada nessas temáticas8.
A despeito das dificuldades de consolidação das esferas de articulação, a
Secretaria registra avanços nas práticas de planejamento, que tiveram como marco
a criação do programa “Educação: Compromisso de São Paulo”, tratado a seguir.
7O Plano de Trabalho Anual é um documento no qual a Secretaria detalha sua proposta de utilização da verba QESE (salário-educação) para o ano seguinte. Em atendimento às exigências do Decreto-Lei no. 1.422, de 23 de outubro de 1975, o plano é enviado ao Conselho Estadual de Educação para aprovação. 8 Nesse contexto cabe a discussão sobre o Escritório de Projetos, abordado em outro artigo que
compõe esse Painel, intitulado “O fortalecimento da Governança e do Planejamento na Secretaria da Educação do Estado de São Paulo”.
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“EDUCAÇÃO: COMPROMISSO DE SÃO PAULO”
Embora tenha recebido esse nome, a iniciativa de revisão do
planejamento da Secretaria ficou conhecida internamente como “Salto de Qualidade
da Educação Paulista” e tinha como uma de suas principais inovações o
engajamento de ONGs, fundações e outras instituições da sociedade civil no debate
e na proposta de soluções. Realizado ao longo de três meses, o trabalho englobou
visitas a campo e a realização de grupos focais envolvendo cerca de mil
profissionais da rede paulista, bem como reuniões de trabalho e workshops com
especialistas em Educação. Houve discussões internas com os Grupos de
Trabalhos especificamente construídos para a discussão das temáticas que
comporiam os Pilares do programas.
O “Educação: Compromisso de São Paulo” foi publicado sob a forma de
decreto em dezembro de 2011 e definiu os seguintes pilares:
Figura 3:Pilares do Programa Educação: Compromisso de São Paulo
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Para efeito do registro sendo feito, não são realizadas análises relativas
ao conteúdo de cada um dos Pilares, interessando-nos, isso sim, abordar sua
implementação e a importância da definição de um formato de governança que
legitime e fortaleça a prática do planejamento e do monitoramente (ver, em anexo,
síntese dos Pilares e Macroestratégias).
Do ponto de vista da consolidação das ações planejadas, o decreto de
instituição do Programa estabeleceu duas importantes estruturas para o
monitoramento do ECSP: o Conselho Consultivo e a Câmara Técnica de
Acompanhamento.
O Conselho Consultivo é composto por representantes da Secretaria da
Educação (Titular da Pasta; Secretário Adjunto; Chefe de Gabinete; e
Coordenadores), do Conselho Estadual da Educação; e até 10 (dez) representantes
da sociedade civil9. O Conselho Consultivo tem cumprido a tarefa de reunir-se a
cada bimestre, em reuniões nas quais os gestores dos projetos e ações priorizados
pelo Programa reportam avanços e dificuldades. Já a Câmara Técnica de
Acompanhamento do Programa deveria ser integrada por servidores da Secretaria
da Educação e prestar o apoio técnico e administrativo necessários ao Conselho
Consultivo do Programa; não tendo sido ainda instituída, a Câmara tem parte de
suas atribuições hoje realizadas pelo corpo técnico da Astep, que: organiza e chama
as reuniões do Conselho; apóia as equipes das Coordenadorias na elaboração dos
reportes; registra as atas dos encontros; e responde a demandas externas relativas
ao Programa. Também cabe institucionalizar o formato de reporte quadrimestral ao
Governador do estado que, pelo decreto, preside o Conselho Consultivo.
Um dos fenômenos mais interessantes no que diz respeito ao ECSP tem
sido seu paulatino processo de apropriação e mudança ao longo de 2012 e 2013.
Cabe lembrar que o planejamento que resultou no programa ocorreu
simultaneamente à reorganização da Secretaria; decisões e construções coletivas
foram perdidas e o grau de institucionalização das estratégias, metas e objetivos
definidos acabou por depender do envolvimento das lideranças e do grau de
9 Em todos os casos, os representantes são indicados pelo Secretário da Educação.
17
projeção dos temas cobertos pelo Pilar. Nesse sentido, o Pilar 3, que preconizava a
adoção de um novo modelo de Educação Integral, e que se tornou uma das vitrines
do governo paulista, encontra-se bastante consolidado, enquanto o Pilar 5 ainda
carece de um espaço mais institucionalizado de atuação.
Um dos maiores indicativos de que a apropriação vem, em alguma
medida, acontecendo, são as revisões ocorridas no contexto do Comitê de Políticas
Educacionais; vale o registro dos desdobramentos relativos aos Pilares 3 e 4.
O Pilar 3 foi aquele que, ao longo de 2013, melhor representou o
dinamismo da área educacional, em sua constante necessidade de revisão e
adequação de diretrizes e práticas a novas exigências sociais, econômicas e
culturais. Inicialmente voltado para a implantação de um novo modelo de escola em
tempo integral, o Pilar passou a incorporar iniciativas da SEESP que reorganizam
tempos, espaços e conteúdos com o objetivo de trabalhar o desenvolvimento dos
alunos em sua integralidade. Reconhece-se, assim, a importância de oferecer
oportunidades educativas que vão além dos conteúdos compartimentados do
currículo tradicional, abraçando as diferentes realidades, necessidades e vocações
dos estudantes da rede paulista.
A partir das conclusões de um Grupo de Trabalho especificamente
constituído para o debate relativo ao Ensino Integral, decidiu-se que as ações desse
pilar agora incorporam as seguintes iniciativas:
ETIs – Escolas em Tempo Integral
Novo modelo de Educação Integral
Centro Educacional Paulista – CEP
VENCE
PROEMI - Programa Ensino Médio Inovador
No que diz respeito ao Pilar 4, ele foi estabelecido com o objetivo de
viabilizar mecanismos organizacionais e financeiros para operacionalizar o
ECSP. A macroestratégia de implementar uma nova estrutura organizacional, já
estava em curso; havia, no entanto uma preocupação com a adoção de
instrumentos de fomento e desenvolvimento da Educação que se estruturavam em
termos mais amplos, como a avaliação do uso de Parcerias Público-Privadas (PPP)
18
para construção e gestão não pedagógica da rede estadual; o aprofundamento do
trabalho de mudança na legislação com foco na desoneração fiscal da Educação; e
a avaliação de oportunidades para as redes estaduais após o fim da Desvinculação
de Receitas da União (DRU).
Trata-se de um conjunto de ações que, não estando sob completa
governabilidade da Secretaria, não foram capazes de mobilizar de forma muito
intensa as Coordenadorias que, de outra forma, encontravam-se ainda mergulhadas
no desafio de consolidar sua própria atuação. Ficou claro, ao longo das reuniões do
CPE, que este Pilar seria consolidado se o entendimento de “mecanismos
organizacionais” passasse a contemplar os esforços de gestão que garantem a
infraestrutura da Educação e que refletem uma das sete entregas previstas pela
reestruturação. Nesse sentido, incorporaram-se a esse Pilar essas iniciativas.
A experiência da SEESP com o “Educação: Compromisso de São Paulo”,
reforça a abordagem de “estratégia como prática”, linha de pesquisa inspirada,
assim como aponta Souza(2011), pela chamada virada prática nas ciências sociais.
Entende-se, nessa abordagem, que a estratégia é algo constantemente (re)definido
pela interação das práticas de estratégia com a execução dos planos no cotidiano.
Ela reflete mudanças graduais trazidas pela emergência de linhas de pesquisa que
buscam
compreender a estratégia como atividade situada em contexto e efetivada socialmente, entendendo como prática a ação dos sujeitos e os diferentes procedimentos, rotinas e ferramentas utilizadas na sua interação. [Permite, assim] a observação da relação entre a perspectiva micro do cotidiano do estrategista e a perspectiva macro das práticas definidas para elaboração da estratégia(SOUZA, 2011, pg. 259).
Essas alterações, assim como se mencionou en passant, foram discutidas
em um espaço específico de planejamento e decisão relativo às políticas públicas da
SEESP, estabelecido pela reestruturação, a saber, o Comitê de Políticas
Educacionais. A seu respeito versa o segmento a seguir.
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PLANEJAMENTO E DECISÃO – A ATUAÇÃO EMBRIONÁRIA DO COMITÊ DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS
O Comitê de Políticas Educacionais foi instituído pelo decreto de
reestruturação e tem como atribuição principal a definição da política educacional e
das estratégias a serem implementadas pelas unidades centrais, regionais (DE) e
locais (escolas) da Secretaria da Educação. É presidido pelo Secretário da
Educação e conta com a atuação dos principais líderes da administração central, ou
seja, o Secretário Adjunto, o Chefe de Gabinete, o responsável pela Subsecretaria
de Articulação Regional, os Coordenadores de cada uma das áreas e o Dirigente da
Assessoria Técnica e de Planejamento, que é seu Secretário Executivo.
Ao longo de 2012, quando começa sua implantação, contava com
reuniões semanais, algumas das quais eram oportunidades de apresentar e
acompanhar programas e projetos sendo realizados pelas distintas áreas; também
contou, em variadas reuniões, com a participação de convidados de órgãos públicos,
instituições privadas e organizações da sociedade civil no debate de temas
específicos.
O Comitê tem a relevante atribuição de analisar e opinar sobre:as
diretrizes e ações da Secretaria;as propostas do plano plurianual;o Plano de
Trabalho Anual encaminhado ao Conselho Estadual de Educação; e as prioridades
da Secretaria na alocação de recursos orçamentários.Tem buscado ser, também,um
espaço de integração entre as unidades da Secretaria, papel especialmente
relevante se considerarmos que a nova estrutura é ainda recente. Coloca em pauta
e permite acompanhar políticas educacionais e de gestão da Secretaria; estabelecer
responsabilidades das unidades envolvidas; e avaliar, ainda que de forma não
estruturada,as estratégias, a execução e o resultado das políticas educacionais.
Ao fim de 2012, um conjunto de reuniões definiu as ações estratégicas da
Secretaria para o biênio 2013-2014; com a definição mais clara daquilo que deveria
ser acompanhado, decidiu-se pela mudança na periodicidade dos encontros (que se
tornaram mensais). Essa alteração de formato foi facilitada pela adoção de reuniões
semanais entre as Coordenadorias, nas quais são endereçados problemas de
cotidiano, “limpando” a pauta debatida no CPE.
20
A consolidação do Comitê como espaço estratégico ainda depende da
completa apropriação, por parte de cada uma das Coordenadorias, de seus papéis e
atribuições; já é possível observar, no entanto, pela experiência de redefinição dos
pilares do “Educação: Compromisso de São Paulo”; pelo definição da Agenda
Estratégica; e, mais recentemente, pela construção do Orçamento para Resultados
(OpR), que os progressos nos últimos dois anos são claros. O breve registro do OpR
compõe o penúltimo segmento desse artigo, antes que se consolidem observações
sobre os avanços e desafios do futuro.
BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE O RECENTE DESAFIO DO OpR
Em junho de 2012, as áreas de Finanças e Orçamento (COFI) e de
Planejamento (Astep) da SEESP foram contatadas pela Secretaria de Planejamento
(SPDR), que trazia uma proposta ambiciosa: redesenhar a estrutura orçamentária da
Secretaria a partir do conceito de Orçamento para Resultados (OpR); a Secretaria
da Administração Penitenciária tinha sido o primeiro piloto, no ano anterior, mas pelo
tamanho e magnitude das tarefas, a Secretaria da Educação seria desafio muito
maior.
A despeito das dificuldades previstas desde o início, a proposta tinha
apelo, já que uma das principais dificuldades registradas pela Astepera a ausência
de aderência entre a estrutura programáticapreconizada no PPA e os pilares do
“Educação: Compromisso...”. Essa situação demandava um esforço redobrado de
monitoramento e acompanhamento das ações e iniciativas da SEESP, já que, para
efeito do Comitê de Políticas e do Conselho Consultivo, trabalhava-se com o
conceito de Pilares e, para os órgãos externos de controle e outras secretarias
(como a própria SPDR e a Fazenda) partia-se dos programas constantes noplano
plurianual. Entendia-se a mudança no desenho orçamentário como uma
oportunidade de aproximar a lógica dos programas do PPA aos Pilares, bem como
de reforçar a lógica de resultados que sempre foi subjacente ao conceito de
“entregas” que se concretizou na nova estrutura.
21
Foi no contexto do Comitê de Políticas Educacionais que se definiram os
três resultados finais, os cinco resultados intermediários e os quarenta e dois
produtos a eles associados. O trabalho demandou um esforço de apropriação
conceitual, de aplicação dos conceitos à realidade de cada uma das
Coordenadorias, de criação de convergência e de negociação que desafiou as
Coordenadorias, mas que fortaleceu o Comitê como arena decisória. Está-se, agora,
na fase de definição dos indicadores, e sua construção, envolvendo os membros do
Escritório de Projetos, tem a possibilidade de consolidar a gestão para resultados.
Figura 4: Cadeia de Resultados da SEESP
À GUISA DE CONCLUSÕES – AVANÇOS, PERSPECTIVAS E DESAFIOS
Reestruturações organizacionais alteram fluxos e processos de trabalho
e, conseqüentemente, demandam novas competências (conhecimentos, habilidades
e atitudes) dos responsáveis por sua execução; na reestruturação da SEESP, essa
demanda recaiu não apenas sobre as Coordenadorias, como também sobre as
Diretorias de Ensino, que passaram a realizar, na ponta, atividades que antes
Produtos
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ficavam concentradas na Administração Central. A adoção de um formato de
trabalho integrado entre os níveis central e regional tem se mostrado um dos
maiores desafios do processo. Entre outras coisas, está em construção um trabalho
de desenvolvimento de canais de comunicação mais sólidos, que permitam maior
integração entre as Coordenadorias e as Diretorias de Ensino.
Ainda nesse contexto, a decisão pelo fortalecimento das instâncias
regionais ainda é uma descentralização “tentativa”, que tem se caracterizado mais
como uma desconcentração de atividades. Aplicando a conceituação proposta por
Lobo (1988) à relação entre a Administração Central e as Diretorias Regionais, essa
descentralização tem sido feita a partir dos princípios do gradualismo e da
flexibilidade, pelo entendimento de que as DEs não compõem um corpo homogêneo
de organizações, mas sim que se diferenciam em função de peculiaridades regionais
e locais, e em termos econômico, políticos, sociais e de organização. Nem todas as
Diretorias estão aptas para receber todas as novas funções ao mesmo tempo; nesse
sentido, o apoio é fundamental.
Compor uma mão-de-obra qualificada e mobilizada é desafio grande na
Administração Pública, que depende de concursos públicos para a atração dos
servidores e que conta com ferramentas pouco flexíveis de motivação e retenção.
Vale lembrar, ainda, que assim como aponta Marconi (sd, pg. 1), o papel tradicional
desempenhado pelo departamento de recursos humanos na Administração Pública
enfatiza duas funções: “(1) o processamento de tarefas administrativas rotineiras,
relacionadas ao pagamento, aos benefícios da aposentadoria e afins, e (2) a
proposição de leis, regras e outros regulamentos relativos ao tema”. Na grande
maioria dos órgãos públicos nacionais, a área de RH ainda não vem sendo capaz de
atuar de forma estratégica e permitir a constituição de um corpo funcional
competente e motivado. Ainda assim, a SEESP vem buscando compor um novo
quadro de servidores nas Diretorias de Ensino, bem como oferecer uma formação
mais adequada e ajustada às necessidades decorrentes das novas atribuições.
No que diz respeito à FDE, especialistas em Administração Pública
brasileira tem insistentemente comentado a decisão do Estado brasileiro de,
historicamente, “expandir a administração pública através da administração indireta,
[com] o reconhecimento de que a administração direta não [tem] sido capaz de
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responder com agilidade, flexibilidade, presteza” (BERTERO, 1985, pg. 17). Nesse
sentido, a retomada, para a SEESP, das decisões estratégicas relativas à
infraestrutura, e o entendimento da FDE como braço operacional foi uma das mais
complexas – ainda que relevantes – medidas ligadas à reestruturação. Sua
implantação tem demandado um trabalho recorrente de articulação e negociação,
além do estabelecimento de um novo convênio e de novas ferramentas de
acompanhamento, cujos frutos ainda estão por aparecer.
A institucionalização de espaços decisórios, nos quais ocorram o efetivo
planejamento e reavaliação das políticas públicas também é desafio constante; em
ambientes organizacionais complexos, Conselhos e Comitês correm o risco de se
tornarem apenas um espaço pro forma de encontro de lideranças ou, no outro
extremo, arena de disputa de espaço político e tentativa de legitimação, pela via da
defesa de projetos e iniciativas aos quais se busca dar publicidade. A experiência
recente da SEE mostra que o sucesso desses espaços depende de um conjunto de
variáveis que incluem o exercício da liderança do Executivo e a disponibilidade do
corpo técnico de apoio para, entre outras coisas, consolidar as informações técnicas
e gerenciais relevantes, bem como da disponibilidade dos gestores de enfrentar
diálogos e trocas abertas e consistentes.
A “reinvenção” da Secretaria vem ocorrendo simultaneamente à
prestação dos serviços essenciais de Educação, que não podem ser interrompidos
para que a estrutura se ajuste; os desafios, assim, são muitos e devem ser
abraçados pelas gestões futuras, a quem caberá os ajustes e melhorias nos
avanços até aqui obtidos.
Agradecimentos Registramos nossos agradecimentos ao GLED – Grupo de Legislação Educacional, pelo apoio no levantamento das legislações citadas nesse artigo.
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REFERÊNCIAS
BERTERO, Carlos Osmar. Administração Pública e Administradores. Brasília: FUNCEP, 1985. FISCHER, Rosa Maria.Mudança e transformação organizacional. In: As pessoas na Organização. São Paulo: Editora Gente, 2002. Vários autores. GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO. Decreto no. 57.141,de 18 de Julho de 2011. Reorganiza a Secretaria da Educação e dá providências correlatas. Assembleia Legislativa de São Paulo. Secretaria Geral Parlamentar. Departamento de Documentação e Informação GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO. Decreto no. 57.571, de 02 de
Dezembro de 2011. Institui, junto à Secretaria da Educação, o Programa Educação
- Compromisso de São Paulo e dá providências correlatas. Assembleia Legislativa
de São Paulo. Secretaria Geral Parlamentar. Departamento de Documentação e Informação. LOBO, Tereza.Descentralização: uma alternativa de mudança.Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 22, no. 1, pg. 14-24, jan./mar. 1988. MARCONI, Nelson. Políticas Integradas de Recursos Humanos para o Setor Público.Programa Avançado em Gestão Pública Contemporânea.Egap/Fundap. SECRETARIA DA EDUCAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. A Nova Estrutura Administrativa da Secretaria da Educação do Estado de São Paulo. Por uma Gestão de Resultado. com Foco no Desempenho do Aluno.São Paulo: SE, 2013. SOUZA, Caio Motta Luiz de. Entre o planejamento estratégico formal e informal: um estudo de caso exploratório sobre a prática de estratégia nas organizações. Revista de Administração Contemporânea, Curitiba, v. 15, n. 5, art. 4, pp. 855-876, Set./Out. 2011. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1415-65552011000500005&script=sci_arttext.
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ANEXO - IMPLANTAÇÃO DO EDUCAÇÃO: COMPROMISSO DE SÃO PAULO
Pilar/MacroestratégiaConcebidas
(2011)
Expansão(2013)
Concluídas /Em andamento
Não iniciadas
Pilar 1 – Capital Humano 9 35 33 2
I – Carreira do Professor 4 5 5 0
II – Diretor de Escola 5 5 4 1
Novas Intervenções: adequação de quadros, condições de trabalho, administração de pessoal, desenvolvimento e formação continuada
25 24 1
Pilar 2 – Gestão Pedagógica 38 47 30 17III – Anos Iniciais do EF 10 10 7 3
IV – Anos Finais do EF e Ensino Médio 15 (-2) 13 5 8
V – Escolas Prioritárias 9 13 8 5
VI – Tecnologias Educacionais 4 4 4 0
Novas Intervenções: aprimoramento da gestão escolar, avaliação e educação especial
7 6 1
Pilar 3 – Educação Integral 9 13 13 0VII – Novo Modelo de Escola 5 5 5 0
VIII – “Nova Carreira” do Professor (RDPI) 4 4 4 0
Novas Intervenções: VENCE, Centro Educacional Paulista, PRO-EMI,Creches.
4 4 0
Pilar 4 – Mecanismos Org. e Financeiros 5 12 7 5IX – Instrumentos de Fomento 3 3 1 2
X – Reestruturação da SEESP 2 5 4 1
Novas Intervenções: Serviços Escolares e Infraestrutura 4 2 2
Pilar 5 – Mobilização e Engajamento 14 14 6 8
XI – Engajamento da Rede 6 6 4 2
XII – Mobilização da Sociedade 8 8 2 6
TOTAL 74 134 89 32
Quadro de Intervenções: Desenho Original + Expansão
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___________________________________________________________________
AUTORIA
Fernando Padula Novaes – Chefe de Gabinete da Secretaria de Educação do Estado de São Paulo.
Endereço eletrônico: [email protected]
Luciana Jacques Faria – Assessora de Gabinete da Secretaria de Educação do Estado de São Paulo.
Endereço eletrônico: [email protected]