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Transferência Condicionada de Renda (Bolsa Escola e Bolsa Família):

Impacto, Limitações e Potencialidades

Seminário sobre Educação, pobreza e desigualdade no Brasil: prioridades.

IETS- Hotel Glória – 17/10/2006Eduardo L.G. Rios-Neto

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Uma Explicação• Falar sobre o Bolsa Família, com base na Pesquisa de

Campo AIBF, realizada pelo Cedeplar em parceria com a Sience em Novembro de 2005.

• O Relatório ainda não foi entregue ao MDS, o que cria um problema para eu discutir números.

• De toda forma, qualquer resultado apresentado neste relatório será parcial, uma vez que trata-se da análise em um ponto no tempo, com um questionário âncora, carecendo de um acompanhamento “follow-up”, para que se obtenha uma estimativa de diferença na diferença.

• Tratarei do problema geral do impacto de programas de TCR na educação, com ênfase em alguns resultados do Bolsa Escola obtidos para o caso brasileiro e na evidência internacional dos programas de TCR.

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PANO DE FUNDO ou Principal Motivação para intervenção no Seminário

• Questionamento dos Programas de TCR como política educacional, duas referências:

1. Simon Schwartzman – Caso brasileiro do Bolsa Escola, acredito que não diferente para o Bolsa Família.

2. Estudo UNESCO- Fernando Reimers e colegas (2006), estudo comparativo internacional perguntando onde está a educação nos programas TCR? (Texto gentilmente fornecido por Simon).

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Ponto Comum nas Duas Abordagens

• Não questionar o impacto redistributivo dos programas de transferência de renda para aliviar a pobreza.

• Aceitar a possibilidade de algum efeito indireto na educação, mas questionar os objetivos de educação perseguidos pelos programas de TRC. TRC não substitui política educacional.

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Alguns Pontos Indiscutíveis nas Críticas mencionadas anteriormente,

mas não revisadas em detalhe

• Não há uma “bala mágica” ou “de prata” nos programas de TCR para resolver o problema educacional.

• Os programas de TCR não são substitutos de boas políticas educacionais, o quer que isto venha a significar. TCR não pode implicar em dreno de recursos para educação.

• As experiências de avaliação nacional e internacional de programas de TCR mostram impactos variados, mais na matrícula (quantidade) do que na progressão e qualidade de ensino e nem sempre convincentes para o que seria esperado.

• Problema: Pressuposto implícito de que não há problemas nas escolas.

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Resultados de TCR em Educação segundo De la Brière e Rawlings (2006)

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Reflexão Válida tanto para TCR quanto para Políticas Educacionais...

• Não há Bala Mágica ou de Prata nem solução fácil.

• Não há “500 dollar bill lying on the side walk” (Akerlof sobre expectativas racionais).

• Versão Tupiniquim: “Laranja madura, na beira da estrada, tá bichada Zé, ou tem marimbondo no pé”.

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Uma interpretação para o questionamento de pano de fundo:

• Parece com o Debate na área da Saúde acerca da alocação de recursos para Saneamento Básico (lado da Demanda Familiar) versus Gastos com Atendimento do Sistema voltado para a Atenção de Doenças Crônico-Degenerativas.

• Em outras palavras, trata-se de um debate entre o lado da demanda e o lado da oferta de políticas públicas, onde provavelmente o ideal seria não fazer uma contraposição entre os dois lados.

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Qual seria o Marco Teórico das Políticas de TCR no que tange à educação?

• A inspiração de demanda destas políticas é a economia da família, com a noção mais ampla de investimento em Capital Humano: Saúde, nutrição e educação.

• No caso da educação há um foco nos seguintes tópicos:

• Efeito Renda e Restrição de Crédito.• Condicionalidade e Trabalho Infantil via Efeito Preço.• Condicionalidade e problema do Agente – Principal.

• Tentarei apresentar uma versão estilizada deste marco.

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OBJETIVOS DE UM PROGRAMA DE TRANSFERÊNCIA

CONDICIONADA DE RENDA (TCR)

• CURTO PRAZO: – Reduzir o nível de pobreza das famílias elegíveis com

melhoria no bem-estar das famílias medido em termos de consumo, nutrição, escolaridade e saúde.

• LONGO PRAZO: – Alavancar o investimento em CAPITAL HUMANO

das famílias elegíveis (pobre crônico e vulneravel) tendo em vista a redução intergeracional da vulnerabilidade e pobreza.

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MODELOS CAUSAIS Modelo Causal

TRANSFERÊNCIA DE RENDA

Relaxa a Restrição

Orçamentária

Participa dos Serviços de

Condicionalidade e tem atitude pró-ativa

Gastos, Nutrição,

Educaçao e Saúde.

FONTE: Paes (2005), Reproduzido de Apresentação de Powerpoint.

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Dimensões de Impacto Relacionadas com o Marco Causal na Análise Empírica

• Estrutura Relativa de Gastos: Alimentação, Remédios, Material Escolar, Posse de Duráveis, etc.

• Antropometria.• Módulo de Saúde: Uso do sistema de saúde e morbidade

referida.

• Educação: Matrícula e progressão escolar. • Trabalho Infantil.• Trabalho da Mãe e sua Alocação do Tempo em Atividades

Domésticas.

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Objetivos / condicionalidades Efeitos esperados e não-esperados Indicadores e Dados

Combater a fome (penúria) melhoria da alimentação gastos, diversificação

Combater a pobreza (vulnerabilidade)

aumento do bem-estar individual e familiar

gastos com outros itens essenciais de despesa da família

Promover a educação (inserção/integração)

garantir a inclusão educacional de todos os indivíduos da família em idade escolar

matrícula, freqüência e progressão escolar

Promover a saúde (inserção/integração)

garantir acompanhamento de saúde e estado nutricional de crianças até 6 anos, grávidas e nutrizes

antropometria, vacinação, pré-natal, tratamento médico-ambulatorial

outros consumo de álcool, tabaco, alocação (as)simétrica de gastos (crianças/adultos, homens/mulheres), etc.

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OS EFEITOS RENDA E PREÇO

• Efeito RENDA:– Existe tanto em programas de transferência de renda (TR)

quanto em TRC. Decorre do ganho de bem estar decorrente do relaxamento da restrição orçamentária. Geralmente leva a um aumento na quantidade consumida se o bem é normal ou de luxo. Reduz a restrição de crédito para o investimento em Capital Humano.

• Efeito PREÇO:– É causado pela condicionalidade, principalmente ao impor

restrições de tempo aos agentes familiares, gerando uma mudança nos preços relativos. No caso da condicionalidade de educação, causa uma queda no preço da escola por limitar a alocação potencial de tempo ao trabalho infantil.

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OS EFEITOS POTENCIAIS DE UM PROGRAMA TCR SEGUNDO ALAIN

DeJANVRY• EFEITO RENDA- Reduz pobreza e

desigualdade.• EFEITO PREÇO – Afeta a demanda por Capital

Humano da Criança e aumenta o nível de autonomia da renda futura desta criança.

• EFEITO SEGURO – Segura o ativo que é o Capital Humano da criança quanto a CHOQUES FUTUROS.

• EFEITO “EMPODERAMENTO”- Aumenta a autonomia dos pobres e o poder de alguns dos seus membros (mães) no interior da família.

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DESAFIOS TCR: OFERTA E DEMANDA

• O Programa TCR age sobre a DEMANDA na medida em que a TCR gera efeitos renda e preço. Entretanto, a demanda não substitui a oferta.

• Neste sentido, espera-se que o impacto do PTCR seja diferenciado em regiões onde a OFERTA DE SERVIÇOS seja ausente ou de má qualidade. Isto é válido tanto para o caso das ESCOLAS quanto dos POSTOS DE SAÚDE e hospitais.

• No caso do PROGRESA (México), a TCR causou impacto diferenciado na matrícula (menor) com o aumento da distância da residência em relação à escola mais próxima.

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Limites da Economia da Família com base no Capital Humano

• O arcabouço é fraco no aporte do lado da oferta, em outras palavras, na análise de políticas educacionais.

• Hanuschek com sua função de produção geral para a performance educacional é o que mais se aproxima de uma integração, mas o arcabouço ainda não foi usado para a análise de TCR.

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Hanusheck

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O Fantasma de Coleman e o Lado da Oferta

• Qual é a evidência empírica do impacto das escolas e políticas educacionais versus o impacto das famílias? (Países Desenvolvidos e em desenvolvimento).

• No caso de políticas, qual é o papel de:– Salário dos professores– Qualificação dos professores– Gestão escolar– “Accountability”– Infraestrutura escolar– Tamanho da turma– Tamanho da escola– Curriculum/ pedagogia– Etc.

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Proposição para o Caso Brasileiro

• Dado o legado histórico de más políticas educacionais na quase totalidade do século XX – Exceto década dos anos 90 com FUNDEF e algumas experiências inovadoras de gestão como Minas Gerais.

• Dado o Bônus Demográfico (mencionado a seguir).• PROPOSIÇÃO:

– Não parece ser correto contrapôr políticas de oferta a políticas de demanda, mas sim combiná-las para aproveitar a oportunidades, embora conscientes da necessidade de ser custo-efetivo em ambos os lados.

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Positivo 1- Bônus Demográfico: Mudanças na Estrutura Etária da População

RAZÃO DE DEPENDÊNCIA

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

Anos

%

Total

Jovens

Idosos

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Positivo 2- Mudanças na Composição Educacional das Mães

Fonte: Pnad/IBGE.

Percentual de crianças de 0 a 4 anos segundo o grupo de anos de anos de estudo da mãe - Brasil.

0,010,020,030,040,050,060,0

1983 1988 1993 1998 2003

Ano/Pnad

%

0-34-89 e +

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O Indice de Mobilidade Educacional

• Trabalho feito conjuntamente com:– Clarissa Guimaraes Rodrigues e Laeticia Rodrigues

de Souza. • Qual seria o papel do “background” familiar no

desempenho educacional?• Uma sociedade é tão mais democrática quanto

melhor for o desempenho educacional que não dependa dos atributos familiares.

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Um Índice de Mobilidade Educacional

• Construção de um índice agregado a partir de uma regressão múltipla com microdados.

• Variável Dependente Micro: Defasagem Educacional, medida como:

• Idade – 7 – anos completos de estudo

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Um Índice de Mobilidade Educacional

• VARIÁVEIS INDEPENDENTES:– edumax = escolaridade máxima do pai ou da mãe (o que tiver maior

escolaridade)– lnrendpc = logaritmo da renda domiciliar per capita.– idade = idade do adolescente. – sexo = dummy para sexo do adolescente – urbano = dummy para área de residência – cor = dummy para cor da criança ( 1 = branco, amarelo; 0 = preto, pardo e

índio)– nfilhos = número de filhos na família.– nordem = ordem de nascimento dos filhos. – monomae = dummy de interação entre as variáveis dummies: famílias

monoparentais ( 1 = sim; 0 = não) e famílias chefiadas por mulheres ( 1= sim; 0 = não).

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A Fórmula do Índice de Mobilidade Educacional

)(1 21 aaIMS

1

max,maxmax1

**

def

eduyeduedu

dp

corrdpcoefa

1

ln,lnln2

**

def

rendpcyrendpcrendpc

dp

corrdpcoefa

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Lykke Andersen (2001) criou o índice de mobilidade social e aplicou para a América Latina, e o Brasil apresentou um dos índices

mais baixos nos anos 90.

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Gráfico 1Índice de Mobilidade Social - Brasil, 1992

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1,00

RR

TO *

RO

***

AP

SP*

MT*

SC

*S

E* AL RS*

MG

*R

J*AM

** ES

GO

*D

F*

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E* PE*

MA* PI*

PB*

PA

*AC BA*

Índi

ce d

e M

obili

dade

Soc

ial

UFs Brasil

Gráfico 2Índice de Mobilidade Social - Brasil, 2004

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1,00

RR

SP*

MT

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UFs Brasil

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O que concluir do quadro até agora?

FATORES POSITIVOS: •(Dividendo Demográfico) - % Grupo 0-14 •Efeito Composição - Mães mais escolarizadas•Aumento no Índice de Mobilidade Social

FATORES ADVERSOS:Persistência de mães com baixa escolaridadePersistência de dependência do “background” famíliar

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PARTE DAS SOLUÇÕES FOCALIZADAS

1. Há uma clara carência de políticas públicas voltada para os filhos de mães com baixa escolaridade, este segmento representa um quinto dos nascimentos em 2003, e é um público alvo da população de 15 a 19 anos em 2018. • Política de transferência de renda acompanhada pela provisão de

atenção integral na escola permitiria melhoria substancial na escolaridade deste segmento.

2. Há um aumento na demanda por elevada escolaridade ditada pelo aumento de filhos nascidos de mães com alta e média escolaridade, uma parcela relevante destas mães é composta por pobres. • Políticas que afetem as restrições de crédito das famílias pobres

permitirão que esta virtuosidade potencial se materialize em maior escolaridade das gerações futuras do país.

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PROBLEMAS E DESAFIOS NO LADO DA PROVISÃO DE

EDUCAÇÃO• TEMPO INTEGRAL – Como viabilizar focalização

dentro do universalismo.• Investir nos salários dos professores, mas com

valorização das regiões e periferias urbanas pobres. Relacionar salário com desempenho escolar.

• Investir em infraestrutura escolar e sobretudo em práticas eficientes de gestão.

• Tratar da restrição de crédito via transferência condicionada de renda voltada para o ensino fundamental e, no caso do ensino médio e superior, via outros mecanismos de crédito.

• Investir na primeira infância – Creches e pré-escola.

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ABORDAGEM MULTIDIMENSIONAL DO INVESTIMENTO EM CAPITAL HUMANO PARA AS CRIANÇAS E

JOVENS (0 a 24 anos)

• EDUCAÇÃO• NUTRIÇÃO• SAÚDE

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Como as Políticas Sociais para as Crianças e Jovens devem focar nas transições cruciais do

CICLO DE VIDA

FASE DO CICLO DE VIDA• 1a Infância (0 a 3)

• 1a Infância (4 a 6)

• Infância (7 a 14)

• Jovens (15 a 17)

• Transição para a Vida Adulta (18 e mais – 24)

TRANSIÇÕES• Creche, nutrição, vacinação,

estímulo aos filhos pela mãe.• Pré-Escola

• Freqüência Escolar e tempo (integral) devotado ao estudo.

• Ensino Médio e Recuperação do Atraso. Estudo x Trabalho. Ensino Técnico.

• Homens (Trabalho x Estudo) e Mulheres (Trabalho x Estudo x Filhos x Casamento)

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DESAFIOS BF: A FASE 2“a vingança”

• DOIS EXEMPLOS DE EVOLUÇÃO:1. Desdobramentos na Primeira Infância.2. Desdobramentos na Transição para a Vida

Adulta.

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DESAFIOS BF: A PRIMEIRA INFÂNCIA

• Evidência internacional indica grande alavancagem da mobilidade intergeracional de renda e escolaridade como decorrência de investimentos em capital humano na primeira infância.

• Condicionalidade de vacinação e aleitamento pode ser melhorada com outras intervenções.

• Suplementação alimentar é possibilidade para alguns casos.

• Condicionalidade ou estímulo a creche e pré-escola é também linha possível.

• Educação familiar voltada para o estímulo às crianças na primeira infância.

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DESAFIOS BF: TRANSIÇÃO PARA A VIDA ADULTA

• Um grande desafio para o investimento em Capital Humano no Brasil de hoje é o ensino médio. A saída da condicionalidade pela idade da criança tende a coincidir com a entrada no ensino médio, e este é momento de incentivar a continuidade dos estudos.

• A antecipação da transição para a vida adulta, com a saída da escola, o trabalho precoce e a formação precoce de uma família é considerada causa da pobreza crônica. A FASE 2 BF deve considerar este risco de “ciclo de vida” no contexto dos mecanismos de saída e continuidade do programa.

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A Agenda Não Terminada de TCR segundo De la Brière e Rawlings

(2006)1. Graduação e Estratégias de Saída do Programa.2. Timing e Foco: Falta de Ênfase nos programas de

Primeira Infância (Early Childhood Development).3. Alcançar Grupos Especialmente Vulneráveis (Idosos,

índios, etc.).4. Coordenação Institucional com os Ministérios do LADO

DA OFERTA.5. Financiamento e Implementação em países de baixa

renda, posto que maioria TCR em países de renda média.6. Contemplar a Proteção para Choques de Curto-Prazo,

envolvendo público alvo fora da pobreza estrutural.

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FIM, OBRIGADO.