caracterizaÇÃo dos regimes cambiais brasileiros...
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE BACHARELADO
CARACTERIZAÇÃO DOS REGIMES CAMBIAIS
BRASILEIROS DE 1994 A 2009
ALEXANDRA RODRIGUES DOS SANTOS MATTOS Matrícula n.º102056985 [email protected]
ORIENTADOR: Prof. Antônio Luís Licha
ABRIL 2011 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO
CARACTERIZAÇÃO DOS REGIMES CAMBIAIS
BRASILEIROS DE 1994 A 2009
______________________________________________ ALEXANDRA RODRIGUES DOS SANTOS MATTOS
Matrícula n.º: 102056985 [email protected]
ORIENTADOR: Prof. Antônio Luís Licha
ABRIL 2011
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade do autor
A Ronaldo Carvalho
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, inteligência primária de todas as coisas, pela minha vida, minha família, meus amigos e pela escolha, que faço todos os dias, da alegria de viver e aprender.
Aproveito para agradecer o especial apoio do meu orientador, o professor Antônio
Luís Licha, sem o qual não seria possível a realização desse trabalho. Obrigada pelo tempo concedido a mim, onde pude agregar tantos conhecimentos importantes.
Dedico a minha conclusão no curso de Economia a minha família. Ao meu querido
avô José Rodrigues dos Santos, que mesmo não lembrando muitas vezes o nome certo do meu curso sempre se orgulhava em falar “minha neta estuda na Federal do Rio de Janeiro!”, à você a minha gratidão eterna. A minha mãe Alice pela lapidação do meu caráter e pelo incentivo em todos os momentos da minha vida. Ao meu marido Ronaldo pelo amor incondicional e por acreditar no meu potencial e me incentivar todos os dias. Aos raios de alegria da minha vida, Bernardo e Daniella, com os quais o mundo se faz mais feliz.
A minha querida amiga Iraci, fonte inesgotável de coragem e força. Sinto-me
extremamente grata pela sua amizade e lealdade. Por fim, deixo registrado o meu “muito obrigada” a todos os funcionários,
professores e colaboradores que fazem do Instituto de Economia um ambiente acadêmico de tamanha relevância.
RESUMO
Nesta monografia estuda-se a forma pela qual os regimes cambiais brasileiros
adotados no período de 1994, logo após a implantação do Plano Real, até o ano de 2009,
devem ser caracterizados. O período escolhido tem sua importância justificada por se tratar
de uma mudança de direcionamento da política cambial, que passou de um regime de
câmbio fixo para flutuante. A pesquisa utilizou os dados e a literatura da economia
brasileira dos principais manuais e publicações do tema. Essa caracterização é realizada em
função da análise das formas e da constância das intervenções do Banco Central do Brasil
na economia, que sempre visa o alcance de metas de política econômica. A monografia
ressalta a importância da análise comparativa entre as ações observadas no mercado e o
discurso da autoridade monetária, que muitas vezes são divergentes. Como conclusão,
durante o período observado, pode-se auferir que num primeiro momento a taxa de câmbio
apresentava um caráter preponderamtemente fixo e posteriormente, a partir de 1999, passou
a possuir características mais flexíveis, porém num patamar distante do que pode-se
considerar como um regime de flutuação livre.
ÍNDICE
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................... 7
CAPÍTULO I - REGIMES CAMBIAIS EXTREMOS ...................................................................................... 9
I.1 - HISTÓRICO DOS REGIMES CAMBIAIS .................................................................................................... 9
I.2 - VANTAGENS E DESVANTAGENS DOS REGIMES CAMBIAIS ........................................................... 10
I.2.1 - CÂMBIO FIXO .......................................................................................................................................... 10
I.2.2 - CÂMBIO FLEXÍVEL ................................................................................................................................ 13
I.2.3 - REGIMES CAMBIAIS INTERMEDIÁRIOS............................................................................................ 15
CAPÍTULO II - FORMAS DE INTERVENÇÃO DO BANCO CENTRAL. ................................................ 17
II.1 - INTERVENÇÕES ESTERELIZADAS E NÃO ESTERELIZADAS.......................................................... 17
II.2 - INTERVENÇÕES ATRAVÉS DO MERCADO DE CÂMBIO.................................................................. 29
II.3 - INTERVENÇÕES ATRAVÉS DA SINALIZAÇÃO .................................................................................. 22
II.4 - INTERVENÇÕES ATRAVÉS DA TAXA DE JUROS BÁSICA (SELIC) ................................................ 22
II.5 - INTERVENÇÕES ATRAVÉS DO CONTROLE DE CAPITAL................................................................ 23
II.6 - INTERVENÇÕES ATRAVÉS DA ESTIPULAÇÃO DE “PISO” E “TETO” ............................................ 26
CAPÍTULO III - COMO CARACTERIZAR OS REGIMES CAMBIAIS BRASILEIROS? . ................... 27
III.1 - ANTECEDENTES...................................................................................................................................... 27
III.2 - MARÇO DE 1995 A DEZEMBRO DE 1998: REGIME CAMBIAL CRAWLING-PEG ......................... 28
III.3 - JANEIRO DE 1999 A 2009: REGIME DE CÂMBIO FLUTUANTE ....................................................... 39
CONCLUSÃO....................................................................................................................................................... 43
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................................................... 45
ANEXOS: LISTAS DE GRÁFICOS, TABELAS, ABREVIATURAS E SIGLAS ........................................ 47
7
INTRODUÇÃO
Esta monografia tem como principal objetivo caracterizar os regimes cambiais
brasileiros adotados de 1994 até 2009. A monografia desenvolve o tema usando duas
formas de abordagem: a histórica e a teórico-analítica. A abordagem histórica ocorre no
primeiro e segundo capítulos, enquanto que a abordagem teórico-analítica se dá no terceiro
capítulo a partir do estudo do caso brasileiro durante o período em questão.
No primeiro capítulo primeiramente é apresentado um histórico dos regimes
cambiais adotados e posteriormente são levantadas, de forma geral, as vantagens e
desvantagens tanto dos regimes canônicos (câmbio fixo e câmbio flexível) quanto dos
regimes intermediários.
No segundo capítulo são verificadas as formas como os bancos centrais podem
intervir na economia buscando atingir suas próprias metas macroeconômicas,
demonstrando ser outro fator indispensável para análise almejada nessa monografia. Ainda
nesse capítulo, demonstra-se que as intervenções podem ocorrer de forma esterilizada ou
não esterilizada
Por fim, no terceiro capítulo realiza-se a análise específica do caso brasileiro em
função das intervenções do Banco Central do Brasil. A partir da divisão do período
proposto pelo estudo em dois momentos distintos da economia brasileira, é examinado o
comportamento do governo no que tange a política cambial adotada diante de diferentes
cenários ocorridos desde da implantação do Plano Real em 1994 até o ano de 2009.
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CAPÍTULO I: REGIMES CAMBIAIS EXTREMOS
I.1 - HISTÓRICO DOS REGIMES CAMBIAIS
Durante o século XX o sistema monetário internacional passou por mudanças
significativas no que se refere a modalidade cambial. Portanto, ocorreram experiências
tanto com regimes extremos de câmbios fixo e flutuante, como também foi difundido
muitas opções de regimes intermediários. Em meio as experiências de câmbio fixo, possui
maior destaque: 1) o padrão-ouro internacional (1873-1913;1925-1931) e 2) os
experimentos de conselho da moeda (currency board), adotados em países como Argentina,
Hong Kong e Estônia.
Para que determinada política monetária de um país fosse condizente com o sistema
do padrão-ouro internacional era necessária a adoção de um conjunto de medidas, dentre
elas: a) a fixação de uma paridade da sua moeda em relação ao ouro; b) a manutenção de
um lastro em ouro para estoque de moeda emitido pelo Banco Central; c) a garantia da
conversão da moeda doméstica em ouro à paridade fixada. A implementação do padrão-
ouro internacional se deu na década de 1870, quando um grande número de países passou a
utilizar as suas regras. O período em que o padrão-ouro internacional foi melhor sucedido
foram os quarenta anos que se seguiram após o seu início. Em 1914, com o advento da
Primeira Guerra Mundial esse padrão não seria mais tanto utilizado como antes. No ano de
1925 houve uma tentativa de restabelecimento do mesmo, porém sem sucesso. Nessa
tentativa a Inglaterra foi particularmente afetada e passou por uma forte recessão na
segunda metade da década, e por fim abandonou essa modalidade cambial tanto defendida
por ela própria (CARVALHO, 2007, p.343).
Os países que adotaram os currency boards tinham como principal objetivo atrelar
suas moedas a uma moeda estrangeira forte (normalmente eram utilizados o dólar ou o
9
marco alemão) visando importar a credibilidade da moeda forte para a sua economia,
servindo assim como uma espécie de âncora cambial para a estabilidade de preços
domésticos. Em seu caso mais extremo, o currency board pode evoluir para a dolarização,
como aconteceu em 2000 com o Equador. Um efeito negativo tanto da dolarização quanto
do currency board é que o governo perde a liberdade da condução da sua política
econômica (CARVALHO, 2007, p.344).
Em 1944 foi firmado na conferência de Bretton Woods, um acordo onde foi
estabelecido o regime de câmbio fixo ajustável (amplamente adotado pelos países por um
período extenso de tempo). O padrão-dólar também responde como uma das principais
características do novo sistema, onde todas as moedas mantinham paridade fixa com o
dólar, que por sua vez possuía paridade com o ouro. O objetivo principal era harmonizar as
relações entre países através da estabilidade cambial, autonomia dos estados nacionais na
busca das suas próprias metas macroeconômicas e liberdade cambial. Objetivo esse que
pôde ser verificado de 1946 a 1971, pois se tratou de uma boa fase mundial de estabilidade
e crescimento. Entretanto, as condições para o sucesso do acordo eram de difícil
sustentação e, passado o cenário estável, esse sistema entrou em crise. A decisão do então
presidente do Estados Unidos, Nixon, de não mais converter o dólar em ouro estabeleceu o
fim da era Bretton Woods. Assim, o intervalo de agosto de 1971 ao começo de 1973 é
visto como um período de transformação do “padrão-dólar não-ancorado no ouro” para
regimes de flutuação cambial, majoritariamente suja.
A partir do ano de 1973 a Europa, os Estados Unidos e o Japão começaram a se
basear no regime de câmbio flutuante, utilizado até os dias de hoje. Embora a proposta
inicial contemplasse o livre funcionamento do mercado que por sua vez determinaria a taxa
de câmbio, isso não é o verificado ao longo desses últimos quarenta anos. A ideia dos
defensores desse regime era que a flutuação do câmbio estabelecesse a criação de um
“ambiente monetário internacional estável”, porém como esse cenário ideal não se
concretizou, muitos países realizaram intervenções não permitindo assim que o mercado
funcionasse de forma totalmente livre (CARVALHO, 2007, p.346).
10
Na primeira metade da década de 80, os Estados Unidos associaram a flutuação
livre do dólar com política fiscal expansionista e política monetária contracionista, como
consequência o dólar teve valorização em torno de 50%, quadro que foi completamente
revertido nos dois anos posteriores. Já nos anos 90 teve-se um cenário com grandes
mudanças cambiais, o euro e o iene, as duas principais moedas nas transações
internacionais, variaram em até 70%. As autoridades monetárias reagiram a esse quadro de
instabilidade e desalinhamento das taxas de câmbio se coordenando na tentativa de conter
maiores prejuízos, não só aos seus países como também ao funcionamento do sistema
financeiro internacional (CARVALHO, 2007, p.347).
I.2 – VANTAGENS E DESVANTAGENS DOS REGIMES CAMBIAIS
I.2.1 - CÂMBIO FIXO
Existem duas vantagens consideráveis na adoção da taxa de câmbio fixa. Uma
vantagem ressaltada pelo autor, seria que a fixação da taxa de câmbio diminui incertezas,
pois transmite maior segurança no sentido de que os agentes já possuem a informação
prévia do valor nominal da taxa, portanto o risco de ocorrerem consideráveis variações na
taxa de câmbio é reduzido, encorajando assim o comércio e o investimento. Além disso,
nesse cenário, assim como o risco da taxa cambial, também serão reduzidos os custos de
transação. O autor ainda aponta que esse regime cambial criaria uma âncora nominal com
credibilidade para efeito de atuação da política monetária. Porém num regime de câmbio
flexível, como será visto a diante, o poder de atuação, que independe dessa política
monetária, tem sua habilidade potencializada (FRANKEL, 1999, p.9).
De acordo com Krugman (2004, p.496) existem algumas razões que justificam a
necessidade de compreensão do funcionamento das taxas de câmbio fixas. Como uma
dessas razões está a “FLUTUAÇÃO ADMINISTRADA”, uma vez que pode-se verificar
11
que não há uma flutuação totalmente livre mesmo nos países onde o governo não fixa a
taxa de câmbio, assim a partir de um sistema que mistura taxas fixas e flutuantes, a partir
do entendimento do regime cambial fixo, pode-se visualizar melhor as consequências de
uma intervenção cambial sob taxas flutuantes. O autor cita os “ARRANJOS DE MOEDAS
REGIONAIS”, no qual os países fazem acordos de taxa de câmbio, onde são fixadas taxas
a serem utilizadas entre os países envolvidos no acordo. Em relação aos demais países suas
taxas continuam a flutuar. Além das razões descritas anteriormente, o autor chama a
atenção para os “PAISES EM DESENVOLVIMENTO E PAISES EM TRANSIÇÃO”, que
tentam associar frequentemente suas moedas ao dólar norte americano, porém não somente
a ele. Por último, Krugman destaca a importância das “LIÇÕES DO PASSADO PARA O
FUTURO”, pois o regime cambial fixo foi tido como regra entre as décadas de 1920 e 1930
e depois mais uma vez no período de 1945 e 1973.
No regime de câmbio fixo existe uma paridade fixa entre a moeda doméstica e
moeda estrangeira. A fixação do câmbio normalmente é determinada pela autoridade
monetária. No Brasil, essa autoridade tem expressão através do Banco Central do Brasil,
que é responsável pela manutenção da paridade previamente estabelecida nessa modalidade
cambial fixa. A título de exemplificar-se uma intervenção passiva1, o Gráfico (1) ilustra
um cenário hipotético do governo possuir o objetivo de estabilizar o fluxo de capitais.
Ocorrendo uma elevação da demanda pela moeda estrangeira, o Banco Central irá injetar
no mercado uma quantidade maior de moeda estrangeira, isso evitará alterações no preço da
moeda doméstica, que não se desvalorizará frente a moeda estrangeira e tão pouco existirá
escassez de moeda. Assim, de acordo com o gráfico pode-se visualizar o deslocamento de
M0US$ para M2
US$ a fim de que seja mantido o nível de preços em E0. Vale ressaltar que para
a autoridade monetária realizar tal manobra, é necessário que haja disponibilidade de
reservas internacionais.(CARVALHO, 2007, p.341-342).
1 Carvalho e Sicsú (2007) denominam a forma de intervir do Banco Central de passiva, devido a compra e venda de moeda estrangeira de acordo com a necessidade verificada.
12
A credibilidade dada ao regime cambial fixo é proporcional a capacidade de
intervenção do Banco Central na economia (ZINI JR., 1996, p.119).
Gráfico 1: O Mercado de Câmbio
FONTE: CARVALHO (2007, p.341)
E1
E0
0 M0 US$ M1
US$ M2 US$
D0 US$
D1 US$
SUS$
E
SUS$, DUS$
13
I.2.2 - CÂMBIO FLEXÍVEL
O regime de câmbio flutuante puro é antagônico a modalidade descrita
anteriormente, de câmbio fixo. O Banco Central não intervém no mercado cambial, assim a
taxa é determinada em função da oferta e demanda de moeda estrangeira. O autor cita os
Estados Unidos da América como exemplo de país que chega o mais próximo de adotar a
chamada flutuação livre (FRANKEL, 1999, p.5).
A partir do mesmo exemplo dado anteriormente com o Gráfico (1) acima, é
demonstrado que no caso de um aumento da demanda de D0US$ para D1
US$, ocorre um
excesso de demanda por moeda estrangeira, M0US$ para M2
US$; logo, o mercado ajustará
instantaneamente E0 para E1 em um preço maior e uma oferta de moeda estrangeira menor,
M2US$ para M1
US$ (CARVALHO, 2007, p.340-341).
Segundo Krugman (2004, p.582-587), os motivos principais para a adoção de taxas
de câmbio flutuantes são:
(i) “AUTONOMIA DA POLÍTICA MONETÁRIA”: Retirada a responsabilidade
do Banco Central de intervir no mercado cambial, o mesmo estaria livre para se
concentrar e operar a política monetária com o objetivo de atingir os equilíbrios
interno e externo. Outro argumento positivo utilizado pelos defensores das taxas
flutuantes é que cada país poderia escolher a sua taxa de inflação de longo prazo
ao invés de importar a taxa de inflação exogenamente determinada;
(ii) “SIMETRIA”: O sistema de Bretton Woods provocou significativas assimetrias
durante os anos 60 e 70. Uma dessas assimetrias era gerada devido aos bancos
centrais atrelarem suas moedas ao dólar e acumularem o mesmo como reservas
14
internacionais, fornecendo ao Federal Reserve dos Estados Unidos o papel
crucial de determinação da oferta mundial de moeda . Assim, o abandono desse
sistema proporcionaria maior autonomia na determinação das suas próprias
ofertas domésticas de moeda. Além disso, os Estados Unidos poderiam, assim
como os outros países envolvidos, influenciar sua taxa de câmbio em relação as
moedas estrangeiras;
(iii) “TAXAS DE CÂMBIO COMO ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS”:
Com a flutuação, as taxas de câmbio originadas pelo mercado se ajustariam
automaticamente em função da demanda agregada propiciando a manutenção
dos equilíbrios interno e externo e evitando especulações por períodos longos de
tempo.
Em contrapartida, algumas das principais críticas a utilização de taxas de câmbio
flexíveis estão relacionadas as incertezas geradas pelo não conhecimento prévio dessas
taxas por parte dos agentes que transacionam no mercado cambial, fato que prejudicaria os
investimentos internacionais e o comércio. Além disso, essas taxas ficariam sujeitas a sofrer
“especulação desestabilizadora”, uma vez que o mercado de câmbio poderia ter sua
estabilidade comprometida devido a especulações sobre variações nas taxas. Outras críticas
dizem que a flutuação propicia cenário favorável ao “empobrecimento do vizinho” e ainda
aos excessos monetário e fiscal (KRUGMAN , 2004, p.611-615).
A escolha da política cambial que será adotada em um país envolvem dilemas
(“trade offs”) a serem discutidos em função da particularidade de cada situação econômica
vigente. Os países devem escolher entre as vantagens proporcionadas por uma maior
estabilidade da taxa de câmbio e as vantagens geradas pela flexibilização. De modo ideal,
os países optariam por uma taxa de câmbio com um grau de flexibilidade que otimizasse a
sua escolha (FRANKEL, 1999, p.2-3).
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I.2.3 – REGIMES CAMBIAIS INTERMEDIÁRIOS
Classificar as taxas de câmbio apenas como fixa e flexível seria destacar apenas os
extremos diante de todo um cenário de possibilidades. De acordo com o FMI, entre essas
duas modalidades, estão enquadrados a maioria dos regimes cambiais adotados, assim se
faz necessário também os destacar (FRANKEL, 1999, p.2-5).
Entre os regimes cambiais que o autor destaca, convergem com o objetivo do
presente estudo as seguintes modalidades:
a. Câmbio atrelado ajustável (“adjustable peg”): Foi descrito sob o regime de Bretton
Woods como uma taxa de câmbio fixa, porém ajustável. Países que declaravam suas
taxas como fixas, eram submetidos a realinhamentos cambiais com uma certa
periodicidade.
b. “Crawling peg”: Nos países com altos índices de inflação, o câmbio poderia ser
regularmente ajustado por uma série de minidesvalorizações Em uma abordagem,
teria um pouco do papel de âncora nominal da meta da taxa de câmbio, já que a taxa
poderia ser colocada abaixo do nível da inflação esperada retirando
progressivamente o país do ciclo de inflação. Outra abordagem seria a indexação da
taxa de câmbio ao nível de preços com o objetivo de manter a taxa de câmbio real
constante.
c. “Basket peg”: A taxa é fixada em função da cesta de moedas de seus principais
parceiros comerciais. A adoção dessa modalidade cambial é justificada em países
que possuem parceiros comerciais geograficamente diversificados.
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d. Bandas Cambiais (“Target zone”): É estabelecida uma taxa de câmbio central e
partir desse parâmetro central é determinado um intervalo dentro do qual serão
aceitas variações da taxa para cima ou para baixo, no qual a autoridade monetária
compromete-se a intervir caso a taxa de câmbio se aproxime dos limites das bandas.
e. Flutuação Administrada (“Managed float”): Também chamada de flutuação suja.
Nessa modalidade a autoridade monetária está apta a intervir sem defender
nenhuma paridade particular da taxa de câmbio.
De acordo com Carvalho (2007), os regimes cambiais intermediários, constituídos
de distintas modalidades de taxa de câmbio fixa ajustável e de flutuação administrada.
Esses regimes continuarão a ser adotados por muito tempo, visto que possuem grande
relevância do contexto atual (CARVALHO, 2007, p.348).
Um dos argumentos contrários a utilização dos regimes intermediários de câmbio
diz respeito insuficiência de transparência dessas modalidades para a análise dos
investidores globais exigentes, para esses a eficácia dos regimes intermediários não é fácil
de se verificar. Por outro lado, Frankel (1999) ressalta que muitas vezes as soluções
intermediárias são mais apropriadas a determinados países e economias do que os regimes
cambiais extremos (canônicos). Paras as economias emergentes não existiria apenas um
único regime a ser seguido. O autor relembra ainda que o passado inflacionário dos países
emergentes, como no Brasil, fez com a taxa de câmbio fosse utilizada como importante
elemento nos programas de estabilização monetária (FRANKEL, 1999, p.36-37)
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CAPÍTULO II: FORMAS DE INTERVENÇÃO DO BANCO CENTRAL
Os regimes intermediários supõem as intervenções dos bancos centrais no mercado
de câmbio. Essas intervenções podem ser realizadas de duas formas diferentes, esterilizadas
ou não esterilizadas
II.1- Intervenções esterilizadas e não esterilizadas
As formas de intervenção dos bancos centrais no mercado de câmbio podem
influenciar diretamente a base monetária doméstica da economia, fazendo com essa base
aumente ou diminua. Nesse contexto, muitos autores distinguem as intervenções em
esterilizadas, quando não alteram a oferta doméstica de moeda, e não esterilizadas, quando
ocorre alteração da base. Para efeito de exemplificação, a compra de ativos estrangeiros
pelo banco central de um país eleva imediatamente a oferta de moeda daquele país em
questão. Em contrapartida, a venda de ativos estrangeiros pelo banco central
automaticamente reduz a oferta de moeda. Assim, para anular o impacto de suas operações
de câmbio sobre a oferta doméstica de moeda, os bancos centrais muitas vezes fazem
transações iguais de ativos estrangeiros e domésticos em direções opostas (KRUGMAN,
2004, p.502)
Consegue-se visualizar essa movimentação no balanço do Banco Central, pois ele
mostra como a “intervenção cambial afeta a oferta de moeda por causa das exigibilidades
do banco central, que aumentam ou diminuem quando seus ativos aumentam ou diminuem,
e que são a base do processo da oferta doméstica de moeda” (KRUGMAN, 2004, p.526).
Conforme já citado em seções anteriores, as políticas macroeconômicas adotadas
pelos governos possuem efeitos diferentes enquanto a utilização de taxas de câmbio fixas e
flutuantes. Ao fixar a taxa de câmbio, os bancos centrais não fazem uso da capacidade de
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influenciar a economia através das ferramentas da política monetária. Nesse sentido, a
política fiscal possui um papel de tamanha importância e sua utilização afeta a produção e o
emprego. Aliás, a política fiscal é ainda mais efetiva sob uma taxa de câmbio fixa do que
sob uma taxa flutuante2, pois no caso de uma expansão fiscal, a mesma é acompanhada de
uma apreciação da moeda doméstica tornando os bens e serviços do país mais caros e isso
reduz o efeito direto positivo da política sob a demanda agregada. “Para evitar essa
apreciação, o banco central que fixa a taxa de câmbio é forçado a expandir a oferta de
moeda por meio de compras de divisas. O efeito expansionista adicional desse aumento
involuntário na oferta de moeda explica por que a política fiscal é mais forte do que sob
uma taxa flutuante” (KRUGMAN, 2004, p.507-509).
O Banco Central possui diversas modalidades de intervenção no mercado de câmbio
além da simples negociação à vista da moeda. Dentre todas as modalidades, aqui serão
abordadas as intervenções: 1) atuantes no mercado de câmbio, com as autoridades
monetárias comprando e vendendo através dos mercados à vista, futuro e de derivativos; 2)
a partir do controle de capital (IOF, restrição de transações); 3) Com a utilização da taxa de
juros; 4) Através de sinalização; 5) através da delimitação de piso e teto.
Em 2001, numa pesquisa realizada pelo FMI com um grande número de países de
economias emergentes, constatou-se que 82% dessas economias fazem intervenções no
mercado à vista. O Gráfico (2) abaixo é resultado outro levantamento, dessa vez realizado
pelo BIS (Bank for International Settlements), onde a partir de uma amostra de 22 bancos
centrais de países emergentes, perguntava-se quais eram as formas mais utilizadas para
intervir. A conclusão foi bem parecida com a pesquisa anterior do FMI, na qual a maior
parte das intervenções foi verificada através do mercado à vista (ARCHER, 2005, p.44).
2 Para maiores explicações ver Krugman, Paul R. – Economia Internacional. Teoria e Política – 5 edição (2004).
19
Gráfico 2: Ferramentas usadas nas intervenções
FONTE: Tradução do relatório nº24 do BIS: Foreign exchange market intervention: methods and tactics.
II.2- Intervenções através do mercado de câmbio
O Banco Central pode vender ou comprar moeda no mercado à vista ou no mercado
futuro. O que distingue os dois mercados é o tempo em que a transação será efetuada. No
mercado à vista temos a liquidação em até dois dias da data da operação, já no mercado
futuro a liquidação ocorre num prazo superior. No caso brasileiro, essa negociação se dá na
BM&FBOVESPA, única bolsa de valores, mercadorias e futuros em operação no Brasil, é a
principal instituição brasileira de intermediação para operações do mercado de capitais,
negociações de ações, derivativos de ações, títulos de renda fixa, títulos públicos federais,
derivativos financeiros, moedas à vista e commodities agropecuárias. Tendo em vista sua
área de atuação, a BM&FBOVESPA está sujeita à regulação e à supervisão da Comissão de
Valores Mobiliários (CVM) e do Banco Central do Brasil.
No mercado à vista o BACEN pode atuar na economia através das reservas
internacionais e domésticas. A liquidez no mercado de reservas é administrada diariamente
pelo Banco central com o objetivo de acomodar a demanda dos bancos por reservas
INSTRUMENTOS DE
MERCADO
À vista
Termo
NÚMERO DE BANCOS CENTRAIS
Opções
Swaps
Dívida pública
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bancárias e preservar a estabilidade da taxa de juros. Normalmente, o Banco Central realiza
o gerenciamento diário da liquidez através de operações no mercado aberto, assim ele busca
neutralizar as oscilações da taxa de juros básica geradas pelas variações autônomas das
reservas bancárias, que podem ser originadas por diversos motivos, que variam desde uma
entrada anormal de capitais externos do país, transferência de recursos dos bancos privados
para os cofres públicos até ao comportamento inesperado da comunidade financeira, ou
seja, o Banco Central entra em ação a fim de evitar o desequilíbrio no volume das reservas
bancárias neutralizando assim os efeitos adversos que possam prejudicar ou causar
instabilidade do mercado. A busca desse equilíbrio pressupõe um nível ideal de reservas
bancárias que o Banco Central deve perseguir, por meio dessas ações compensatórias, para
garantir a estabilidade da taxa de juros(CARVALHO, 2001, p.126-127).
No mercado futuro, algumas das ferramentas mais utilizadas pelos bancos centrais
para intervir são os swaps e as opções. Assim, a autoridade monetária pode atuar de forma
direta ou de forma indireta, sem que ocorra qualquer transação financeira por meio de
divulgação ao público sobre metas e políticas a serem perseguidas, impactando o valor da
moeda na economia. Os bancos centrais podem acionar os swaps para atuar no mercado
sem que haja a necessidade de aplicação de recursos de forma imediata.
As opções fornecem ao seu dono o direito de comprar ou vender determinado ativo
em uma dada data e valor, previamente estipulados por um dado valor. É importante
ressaltar que o detentor da opção tem o direito, mas não a obrigação de exercê-la. Assim, as
autoridades monetárias também podem intervir efetuando venda ou compra de moeda a
partir de opções disponíveis no mercado. Um ponto positivo das opções é que elas reduzem
os potenciais impactos frente a um cenário de instabilidade do mercado.
A Tabela (1) foi retirada do mesmo relatório anteriormente citado do BIS, na
ocasião foi desenvolvida e analisada por Moreno (2005). Nela objetivou-se estudar a
“taxonomia das intervenções”. Para melhor entendê-la é proposto que a intervenção no
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mercado cambial é impulsionada por objetivos macroeconômicos (controle da inflação,
manutenção do equilíbrio externo, garantia de boa alocação de recursos, preservação da
competitividade, alavancagem do crescimento, contenção de perturbações do mercado e
prevenção de crises). Para alcançar as metas acima, os bancos centrais podem atuar
influenciando a taxa de câmbio, contrabalanceando a volatilidade do mercado ou ainda
alterando o volume de reservas internacionais (MORENO, 2005, p.4)
Tabela 1: A Taxonomia das Intervenções
FONTE: Tradução do relatório nº24 do BIS: Motives for intervention.
22
II.3- Intervenções através da sinalização
Com a finalidade de influenciar a estrutura de taxa de juros da economia através da
taxa de juros de curto prazo, O Banco Central efetua a a sinalização para o mercado do
direcionamento da política monetária. Assim, visando uma estratégia de prazo mais longo,
são tomadas conjunto de medidas para atender objetivos mais amplos de política monetária.
Um exemplo citado pelo autor se dá no caso de adoção de uma política monetária restritiva,
onde o Banco Central deve colocar o o maior volume possível de títulos junto ao mercado
para alcançar uma redução das reservas bancárias e, consequentemente, um menor
crescimento dos agregados monetários (CARVALHO, 2001, p.127).
Mesmo sem a intenção de modificar a política monetária ou fiscal para obter uma
taxa de câmbio de longo prazo diferente, um governo pode ser tentado a explorar o efeito
sinalizador como forma de conseguir benefícios temporários. Porém o resultado de não
seguir a sinalização para o governo seria torná-la ineficiente, na medida em que os agentes
envolvidos não acreditariam nas próximas sinalizações. A partir da conclusão acima, o
autor enfatiza que a sinalização para intervenção não deve ser caracterizada como “arma
política” e que sua utilização não pode ser independente do direcionamento das políticas
monetária e fiscal (KRUGMAN, 2004, p.521).
II.4- Intervenções através da taxa de juros básica (Selic)
“A taxa de juros de curto prazo, ou taxa básica de juros da economia, nada mais é
que o resultado do confronto entre a oferta de reservas, definida pelas atuações do Banco
Central nas operações compromissadas e operações definitivas e o saldo do fluxo de
entrada e de saída do sistema bancário, com a demanda por reservas dessas instituições
definida pelas suas necessidades de atender as exigibilidades compulsórias e seus
compromissos com o setor não-monetário da economia”. Ainda segundo ao mesmo autor a
23
atuação do Banco Central se dá a partir da sinalização para as instituições das condições
que irão prevalecer no mercado de reservas, não só naquele dia como também por um
período mais longo de tempo. O Banco Central do Brasil e o Federal Reserve dos EUA
adotam o modelo de comunicação mais usual para “evitar ruídos”, isto é, realizam o
“anúncio de metas para taxa de juros”, dessa forma são criados comitês de política
monetária responsáveis pela definição e anúncio das determinações para o público
(CARVALHO, 2001, p.160).
Em função da atuação acima citada, alguns bancos centrais acabam por criar uma
programação monetária onde traçam as metas a serem perseguidas em relação aos
agregados monetários. A contração ou expansão monetária pelo Banco Central irá se
efetuar em função dessas metas e das estimativas para evolução autônoma das reservas,
atendendo assim aos seus objetivos de curto, médio e longo prazo para a taxa de juros.
“Para a autoridade monetária, as metas de juros atuam enquanto metas
operacionais para atender aos seus objetivos no que se refere a inflação e/ou produto e
emprego. Deste modo, O Banco Central pode, por um lado, definir – conjuntamente com o
Tesouro – um calendário de colocação de títulos nos leilões primários e, por outro lado,
atuar no dia-a-dia de modo a manter a taxa de juros no patamar definido previamente
como adequado pela autoridade monetária” (CARVALHO, 2001,p.161).
II.5- Intervenções através do controle de capital
Uma das formas de intervenção do Banco Central é o controle de capital que pode
ocorrer de diferentes formas. As autoridades monetárias exercem o seu poder de atuação
seja através de um imposto, como por exemplo o Imposto sobre Operações Financeiras
24
(IOF)3 ou mesmo a partir da restrição de transações. Os fluxos de capitais têm se
recuperado da queda que ocorreu em razão da crise financeira internacional deflagrada em
2008, e sob influência das expectativas de forte crescimento do produto de economias
emergentes e em desenvolvimento, esses capitais têm voltado a se atrair para esses
mercados em busca da remuneração das altas taxas de juros.
Para os autores Magud & Reinhart (2006), o controle de entrada e saída desses
capitais são justificados em virtude de quatro medos. Ocampo & Palma (2008) e Epstein
(2005) adicionam ainda o quinto e o sexto medo respectivamente, a fim de chamar a
atenção para mais pontos que devem ser levados em consideração e que legitimam a
intervenção.
I. Medo da apreciação: rápidos e substanciais influxos de capital podem valorizar a
taxa de câmbio real, reduzindo a competitividade dos produtos brasileiros e
diminuindo a rentabilidade das exportações;
II. Medo do “hot money”: a injeção súbita de fundos em um mercado pode ser
revertida tão rapidamente quanto foi iniciada. Assim, entradas de capitais de curto
prazo podem causar distorções gerando instabilidade de mercado;
III. Medo de grandes influxos: mesmo quando os fundos não são completamente
compostos por “hot money”, grandes influxos de capitais, principalmente os que
buscam indiscriminadamente maiores rentabilidades, podem causar
deslocamentos no sistema financeiro;
3 Em Carvalho & Garcia (2006) podemos verificar que a cobrança do IOF foi uma das principais medidas para controlar influxos de capitais na década de 1990, embora o mercado tenha realizado muitas manobras contra o IOF e consequentemente logrado ganhos com as taxas de juros elevadas sem pagar o imposto sobre as mesmas.
25
IV. Medo da perda de autonomia de política monetária: conhecido como
“trindade impossível”4 , se refere ao fato de que não é possível conciliar perfeita
mobilidade de capitais com a adoção de uma taxa de câmbio fixa e políticas
monetárias independentes;
“Ou bem se abre mão da autonomia no uso da política monetária doméstica,
aceitando que a taxa de juros do país simplesmente siga a internacional, ou se restringe a
mobilidade de capitais, para que possa usar políticas de esterilização com alguma eficácia
(pelo menos no curto prazo) ou, finalmente, mantém-se a livre mobilidade dos capitais e
pratica-se uma política monetária independente, mas adota-se o câmbio flutuante”
(CARVALHO, 2007, p.361).
V. Medo de bolha de ativos: grandes influxos de capital estrangeiro podem
alimentar bolhas de preços de ativos de forma insustentável;
VI. Medo de fuga de capital: medo do comportamento herdado pelos
investidores internacionais poderiam expor um país para o risco de uma reversão
brusca dos fluxos de capital no caso de uma crise ou de expectativa futuro não
favorável.
4 Robert Mundell usou essa expressão para se referir a essa implicação do modelo que leva o seu nome. Também é frequentemente chamado de “trilema de política econômica”.
26
II.6- Intervenções através da estipulação de “piso” e “teto”
A intervenção do Banco Central através da utilização de bandas cambiais ocorre
quando a taxa de câmbio se aproxima dos limites da banda. Esse movimento busca mostrar
aos agentes econômicos que o governo garantirá o equilíbrio necessário para o bom
funcionamento da economia, ou seja, afirma que a política cambial está controlada e
permanecerá estável. Segundo a autora,“quando o governo anuncia o estabelecimento de
um regime de banda cambial, ele está anunciando a disposição de sustentar os limites
anunciados mediante a correção dos ‘fundamentos’ de forma a evitar que a taxa de câmbio
ultrapasse os limites explicitados para a banda. Sendo o governo ‘crível’ e o mundo um
cenário onde prevalecem as expectativas racionais, a ideia é de que os agentes vão
antecipar as intervenções do governo de forma que o ajustamento ótimo de câmbio pelo
mercado será muito mais suave do que o que se observaria na ausência de banda”
(SILVA, 2002, p.7).
27
CAPÍTULO III: COMO CARACTERIZAR OS REGIMES CAMBIAIS
BRASILEIROS?
III.1- Antecedentes
Durante vinte e cinco anos que antecederam o lançamento do plano real em 1994, o
Brasil adotou um regime de minidesvalorizações cambiais, com o objetivo de manter
estável a taxa de câmbio real para que fosse mantido a competitividade externa da
economia. As minidesvalorizações deixaram de ser adotadas somente em breves períodos
de tempo devido as tentativas com os planos de estabilização (Planos Cruzado, Bresser,
Verão, Collor I e Collor II) dos anos 80 e início dos anos 90, porém todos sem sucesso. O
regime cambial consistia em realizar pequenas desvalorizações periódicas objetivando a
paridade com a inflação apresentada no período anterior, descontada a inflação externa.
Essa regra cambial, nos seus primeiros anos, era realizada com uma periodicidade mensal,
o que não se sustentou diante de patamares cada vez mais elevados da inflação, e assim a
interferência chegou a ser diária no fim dos anos 80 e primeira metade dos anos 1990,
esgotando as possibilidades de manter a indexação. Esse quadro pode ser explicado devido
a utilização da política cambial não como meio para o combate a inflação, e sim como
ferramenta para atingir a meta relativa a balança comercial. A taxa de câmbio teve seu
potencial mais aproveitado somente a partir de 1994 (CARVALHO, 2007, p.371).
Os planos de estabilização demonstraram as tentativas de conter a inflação.
Imediatamente após a introdução de um novo plano ocorreriam quedas consideráveis da
inflação, porém logo depois o movimento se revertia e voltávamos a ter uma aceleração.
Antes do começo do Plano Collor I (1990), o Brasil apresentava um quadro de
28
hiperinflação, com a taxa de inflação real de mais de 80% ao mês, taxa essa que foi
reduzida para 10% ao mês após a introdução do plano. Porém esse patamar não conseguiu
ser sustentado e já em 1991 as taxas haviam dobrado, então foi dado início ao Plano Collor
II e o movimento se repetiu, assim tivemos uma queda na inflação logo após a
implementação do Plano Collor II e em seguida uma aceleração contínua nos meses que se
sucederam. Esse padrão só foi interrompido com a introdução do Plano Real em 1994
(CASTRO, 2005, p.158-159).
III.2- Março de 1995 a Dezembro de 1998: regime cambial crawling-peg
“Com o advento do Plano Real, a abordagem de metas reais para a taxa de câmbio
– até então empregada como guia para a política cambial do governo – foi substituída pela
abordagem da âncora nominal. Esta abordagem coloca a taxa de de câmbio no centro da
política anti-inflacionária” (CARVALHO, 2007, p.371).
Segundo SEABRA (1998, p.200), pode-se caracterizar o regime cambial adotado de
Julho de 1994 a Fevereiro de 1995 como de banda unilateral ou regime de meia banda,
visto que o Banco Central estabelecia somente um limite superior para a cotação do dólar.
Após Março de 1995 o Banco Central adota o regime de bandas bilaterais a partir da
fixação de teto e piso para a flutuação da taxa de câmbio.
Essa política de câmbio flutuante para baixo, adotada imediatamente após a
implementação do plano real, teve um período de duração curto de apenas três meses,
quando não verificou-se a intervenção do Banco Central no mercado de câmbio brasileiro.
Paralelamente a esse fato, o BACEN ainda tentava o alinhamento em direção às metas
monetárias rígidas preestabelecidas Entretanto, em outubro de 1994, devido principalmente
ao não cumprimento das metas monetárias, o governo realizou a troca da âncora monetária
para âncora cambial (CASTRO, 2005, p.157).
29
A razão da assertiva em relação ao Plano Real se deu por um conjunto de fatores
reunidos a uma maior abertura da economia brasileira nos anos 90. O sucesso do regime de
âncora cambial foi garantido devido a fatores como o favorecimento das condições
externas, muito melhores em 1994 do que nos anos 80, existência de abundância de
liquidez internacional e o elevado patamar de reservas internacionais. No período seguinte
ao lançamento do plano real, de 1995 a 1998, os juros se mantiveram elevados quando
comparados aos níveis internacionais, isso fez com que ele também se tornasse mais uma
âncora para os preços, além da cambial, porém com resultados devastadores para a dívida e
para o crescimento (CASTRO, 2005, p.162).
Ao contrário do que havia ocorrido anteriormente5, o plano real obteve êxito no
controle da inflação, as taxas anuais de variação dos preços foram reduzidas de forma
significativa entre 1995 e 1998. Porém juntamente com o sucesso do plano, a situação
macroeconômica se deteriorava em função do crescente desequilíbrio externo e de uma
crise fiscal aguda (GIAMBIAGI, 2005, p.169).
III.3- Janeiro de 1999 a 2009: regime de câmbio flutuante
Segundo os autores Souza e Hoff (2006) em trabalho intitulado “O Regime Cambial
Brasileiro: 7 Anos de Flutuação” e, posteriormente em outro estudo realizado por Hoff
(2009), o período de janeiro de 1999 a 2009 – correspondente a terceira seção do último
capítulo da presente pesquisa – pode ser dividido em 7 fases distintas, que serão
expressadas de maneira cronológica com o objetivo de destacar em cada uma delas qual foi
a postura adotada e a forma de atuação do Banco Central frente a realidades econômicas
distintas.
5 O autor refere-se aos planos de estabilização ocorridos anteriormente, onde o objetivo de contenção da inflação inicialmente era atingido, porém logo após a implementação do plano essa contenção não se sustentava e a inflação retornava ainda mais forte.
30
FASE 1 – JANEIRO A MARÇO DE 1999
Em 1999, assim como ocorreu com muitas economias emergentes6 ao longo da
década de 1990, o Brasil se encontrava diante de uma situação delicada do ponto de vista
econômico devido a queda brusca de reservas internacionais e do forte ataque especulativo.
Portanto seria insustentável a permanência do regime cambial até então adotado, dessa
forma foi introduzido o regime de câmbio flutuante (CARVALHO, 2007, p.373)
Autores como Calvo e Reinhart (2002) iniciaram o processo de estudo de
indicadores que buscava levantar se o caráter do regime de flutuação cambial era
inteiramente puro. O objetivo principal desses autores, e de muitos outros seguidores dessa
linha de pesquisa, era de avaliar, nesses países que declaravam utilizar o câmbio flutuante,
a política econômica adotada a fim de identificar a realidade cambial. A proposta dos
indicadores contidos nesses estudos era de ressaltar as verdadeiras características de cada
arranjo cambial, uma vez que em muitos países, especialmente nos países emergentes, a
modalidade cambial se distanciava do que poderíamos chamar de livre flutuação. Na
verdade, esses países praticavam formas maquiadas de fixação da taxa de câmbio, por isso
os autores acima denominaram essa situação como “medo de flutuação”. Carvalho (2007)
nos chama atenção para os fatores comuns aos países detentores desse “medo”, uma vez
que se tratavam de “economias particularmente vulneráveis a choques cambiais em razões
de suas elevadas dívidas em moeda estrangeira”. Dessa forma, esses países tentavam,
através de intervenções cambiais, se proteger dos resultados perversos das variações
cambiais em sua economia (CARVALHO, 2007, p.373)
Nesse contexto, autores como Souza e Hoff (2006), ressaltam que podemos
observar em muitos casos um grande distanciamento entre regimes cambiais de facto
6 Ainda segundo o autor, crises semelhantes a brasileira, que fizeram com que os países trocassem do câmbio fixo para o flutuante, ocorreram no México em 1994, Leste Asiático em 1997, Rússia em 1998, Argentina e Turquia em 2001 e Uruguai em 2002.
31
(verdadeiro) e regimes cambiais de jure (declarado). Além disso, os regimes cambiais
flutuantes se aproximariam mais de câmbio fixo com roupagem de câmbio flutuante.
Explicam ainda a ideia contida nos Indicadores Calvo-Reinhart (2000) de que no caso de
uma “flutuação genuína”, a volatilidade da taxa de câmbio mostra-se elevada. Contudo,
quando não há interferência no mercado de câmbio visando controlar as cotações de moeda
estrangeira e a taxa de juros é fixada com a finalidade de perseguir metas internas de
política econômica, conseguimos observar que tanto as variações das reservas
internacionais quanto da taxa de juros são relativamente baixas. Assim, em análises a partir
da utilização desses indicadores citados acima, são realizadas medições da frequência,
durante um período estabelecido, em que as volatilidades das reservas, da taxa de câmbio e
da taxa de juros ficam dentro de intervalos pré-determinados (SOUZA, 2006, p.3).
As autoridades monetárias brasileiras afirmam que no Brasil o regime cambial
implementado desde 1999 sempre ocorreu de forma livre, portanto, segundo o próprio
governo, trata-se de um regime de flutuação pura. A explicação do governo é que
intervenções realizadas não tiveram pretensão de influenciar a taxa de câmbio. Assim, as
vezes em que o Banco Central interviu na economia mediante compra de moeda
estrangeira, foram justificadas como medidas pontuais para correção do funcionamento de
mercado que se encontrava com excesso de volatilidade. Já nos momentos em que o
BACEN atuou vendendo moeda estrangeira em fases de apreciação cambial, foram
explicados como estratégia para acumulação de reservas. Diante dessas afirmativas acima,
Carvalho (2007) levanta o questionamento se no caso brasileiro não haveria um regime
flutuante de jure, porém na prática o que tínhamos era uma estabilização da taxa de câmbio
de facto. Ou seja, existiria um distanciamento entre o regime cambial declarado pelo
governo e o regime que, efetivamente, era utilizado? (CARVALHO, 2007, p.373).
Após somente quarenta e cinco dias da implantação do regime de flutuação cambial,
a taxa de câmbio cresceu vertiginosamente devido ao grande desequilíbrio no mercado
cambial causado pela saída líquida intensa de capitais provocada pela incerteza do futuro da
política econômica que viria em seguida. Embora tenha permitido a flutuação do real, o
32
Banco Central interviu vendendo7 moeda estrangeira no mercado de câmbio com o objetivo
de controlar a desvalorização da moeda doméstica. Entretanto, a tentativa de contenção da
desvalorização não obteve resultado satisfatório e a taxa de câmbio sofreu uma
desvalorização de aproximadamente 60% (SOUZA, 2006, p.9).
Pode-se verificar, por meio das diretrizes de política monetária8 datada do dia 04 de
Março de 1999, a preocupação em passar ao mercado, até então em turbulência, o
direcionamento que seria adotado. Com a intenção de elucidar esse momento, o trecho
abaixo foi retirado das Notas da 33ª Reunião do Comitê de Política Monetária do Banco
Central do Brasil (COPOM):
“...Considerando-se o novo regime cambial, é essencial transmitir à sociedade que a economia não opera sem âncora nominal e que o Banco Central possui capacidade de atuação. Nesse sentido, o desempenho da autoridade monetária passará a pautar-se pelo comprometimento com o controle da taxa de inflação”.
“...Dadas as expectativas de trajetória ascendente da inflação, o nível atual da taxa de juros foi considerado abaixo do desejado. Ponderou-se, também, que a volatilidade da taxa de câmbio exigia a atuação da autoridade monetária”.
Somente após quase três meses do lançamento do regime flutuante, em março de
99, a taxa de câmbio começou a apresentar sinais de queda, o que deveu-se aos seguintes
fatores: a)divulgação da confirmação de Armínio Fraga Neto para a presidência do Banco
Central, b) melhora nas expectativas dos agentes em relação ao rumo da política monetária,
que veio acompanhada de uma forte alta nos juros, c) sucesso da revisão do acordo com o
FMI.
Aos poucos, o regime de câmbio flutuante parecia mais claro aos agentes
econômicos, tendo assim maior credibilidade. A intervenção do Banco Central seria
admitida em duas situações específicas: a primeira seria se contrapor frente a uma situação
de desequilíbrio do mercado, já a segunda situação seria para atender as necessidades de
7 Essas vendas somavam, do início do regime de câmbio flutuante até Março de 1999, US$ 3,1 bilhões. 8 O documento está disponibilizado em: Notas da 33ª Reunião do Comitê de Política Monetária do Banco
Central do Brasil (COPOM), http://www.bcb.gov.br/?COPOM33.
33
financiamento do balanço de pagamento. Segundo os autores, a primeira forma para
intervenção se mostra condizente com um regime de “flutuação tão pura quanto possível”,
em referência ao regime cambial adotado nos EUA durante o primeiro governo Reagan. Já
o segundo motivo para intervenção dado, na visão dos autores, não indica um regime de
flutuação livre, uma vez que nesse regime é a movimentação livre da taxa de câmbio que
ajustaria o saldo em conta corrente com o financiamento disponível do balanço de
pagamentos, e não o contrário.
FASE 2 – ABRIL DE 1999 A MARÇO DE 2001
Logo no início do período ocorreu uma rápida queda da taxa de juros, que a partir
do meio do ano fluiu de forma mais equilibrada. A influência da taxa de câmbio na
condução da política de juros passou a ser de forma indireta, e somente era verificada
quando grandes aumentos da taxa de câmbio geravam consequentes elevações na taxa de
inflação. Não foi observada a utilização de reservas com a finalidade de estabilização da
taxa de câmbio (SOUZA e HOFF, 2006, p.11).
No Gráfico (3), pode-se visualizar que, durante o período relacionado ao segundo
trimestre de 1999 até primeiro trimestre de 2001, as intervenções do BACEN foram raras, e
foi o mais próximo que o Brasil esteve do regime de flutuação pura.
34
Gráfico 3: Fases das intervenções no mercado de câmbio (1999-2005)
FONTE: SOUZA e HOFF, 2006, O Regime Cambial Brasileiro: 7 Anos de Flutuação.
Seis meses após a adoção do câmbio flutuante, tinha-se um novo quadro de política
macroeconômica sendo formado, que foi finalizado com a implantação do sistema de metas
inflacionárias. Fazia parte desse novo contexto econômico a geração de elevados superávits
primários nas contas públicas. A principal ferramenta utilizada para atingir as metas de
inflação seria a taxa de juros básica da economia. Já a taxa de câmbio, que antes realizava o
papel de âncora cambial para os preços, passou a ser flutuante e serviria como meio de
ajuste dos desequilíbrios do balanço de pagamentos. O iniciante regime cambial, após
passar pelo crivo de provas que colocaram em risco sua reputação devido a oscilações entre
estabilidade e grande volatilidade, obteve uma ampla aceitação entre economistas e
governo (SOUZA, 2006, p.1).
Souza e Hoff (2006) chamam atenção para a possibilidade dos indicadores de Calvo
e Reinhart de medo de flutuação falharem no caso de uma análise do período em questão
35
(Abril de 1999 a Março de 2001). Essa falha de análise decorreria da associação da forte
queda dos juros, observada no período, com uma das características inerentes ao medo de
flutuar, que é a alta volatilidade da taxa de juros. Porém, essa queda não possuiu relação
alguma com tentativas de controle da taxa de câmbio. Portanto, os autores afirmam que “na
ausência de grandes turbulências, o Brasil não teve medo de flutuar” (SOUZA, 2006,
p.11).
FASE 3 – ABRIL DE 2001 A MAI0 DE 2002
No período de 1999 até 2002, ocorreram situações adversas difíceis no cenário
externo. Giambiagi (2005) aponta como razões principais para se entender o contexto eram:
(i) maior crise econômica na Argentina em 100 anos; (ii) redução dos mercados
consumidores na América Latina; (iii) as consequências dos atentados terrorista às Torres
Gêmeas; a desvalorização do euro; (iv) escassez de crédito nos mercados internacionais e
(v) forte queda das exportações brasileiras entre 1998 e 2002. Todos os fatores acima
citados levaram a necessidade de intervenção para a desvalorização do câmbio, gerando
efeitos perversos sobre os níveis de preços e dos juros, que eram influenciados pela
necessidade de conter maiores índices de inflação, oriunda da taxa de câmbio
(GIAMBIAGI, 2005,p.191).
Aliadas as dificuldades impostas pelo cenário externo, internamente, dois fatores
influenciavam a piora – se comparada ao período anterior, FASE 2 – da conjuntura
econômica: a mudança brusca da base de sustentação do governo e a crise energética que
castigava o país. Assim, conjugou-se uma retração nos fluxos de capitais e um aumento da
demanda por hedge cambial por parte das empresas que detinham passivos em dólar.
Demanda essa que teve sua necessidade comprovada com o quadro que se seguiu, uma vez
que a combinação fatal de redução da oferta de moeda estrangeira com o aumento da sua
demanda geraria uma forte pressão no mercado de câmbio (SOUZA e HOFF, 2006, p.12).
36
A grande instabilidade do mercado e a crescente desvalorização da moeda fez com
que o Banco Central voltasse sua atenção para os impactos desse arranjo sobre a inflação. O
governo atuaria de três maneiras com o objetivo de controlar a elevação da taxa de câmbio:
emitindo maior número de títulos públicos atrelados ao dólar; vendendo reservas no
mercado de câmbio e a atuando na reversão trajetória de queda da taxa de juros básica da
economia (taxa Selic). Mesmo em meio a um cenário conturbado e com a adoção das
medidas citadas anteriormente, o Banco Central, adotou ainda a “ração diária”, onde o
principal objetivo era reverter o quadro de escassez de dólares que o governo tinha a
previsão que ocorreria. A medida consistia no anúncio de que o Banco Central venderia
US$ 50,0 milhões por dia ao longo do segundo semestre do ano, aliado a isso ele ainda
declarava a intenção de permanecer com essa política no ano seguinte. O Banco Central
tomava tais medidas e as julgava serem compatíveis com um regime de câmbio flutuante,
pois ele justificava que apenas estava evitando distorções geradas pelo mercado. A “ração
diária” foi adotada até o momento que foi verificada a reversão do cenário e teve-se
apreciação cambial, a partir daí não ocorreu mais a prática de venda diárias de dólares. Nos
cinco meses subsequentes não foram observadas novas intervenções no mercado de
câmbio, o que levou o regime cambial, novamente, próximo a flutuação pura. Contudo, em
março de 2002, o BACEN lançou uma nova forma de intervenção no mercado de câmbio,
através da venda de swaps (SOUZA e HOFF, 2006, p.12-13)
FASE 4 – JUNHO A DEZEMBRO DE 2002
Em função da possibilidade de que o Partido dos Trabalhados pudesse assumir a
presidência, surgia uma nova crise de confiança no Brasil. Situação ainda mais agravada
quando somadas as turbulências do cenário externo em função de dois motivos principais: o
aprofundamento da crise já existente na Argentina e a notícia de fraude fiscal em grandes
corporações norte-americanas. Nesse contexto, o mercado internacional colocava-se como
avesso ao risco e contraía-se. Como consequência dessa conjugação de fatores acima,
ocorreu uma forte depreciação do real. Em relação ao mercado de câmbio, nessa fase
seriam gerados efeitos ainda mais devastadores para a economia brasileira do que em 2001.
37
Para fazer frente ao cenário nada amistoso em que a economia brasileira se
encontrava, o BACEN elevou a taxa de juros e retomaram fortes intervenções no mercado
cambial. Foi realizado um novo acordo com o Fundo Monetário Internacional, onde o
Banco Central teria o seu poder de intervenção no mercado de câmbio ampliado, uma vez
que existiria uma redução do piso líquido das reservas de US$ 15 bilhões para US$ 5
bilhões. Os autores caracterizam o período do segundo semestre de 2002 como o de maior
intervenção do Banco Central através da venda de reservas desde 1999, quando foi iniciado
o regime de câmbio flutuante no Brasil (SOUZA e HOFF, 2006, p.15)
Mesmo com tamanho esforço do governo para conter a subida da taxa de câmbio, a
mesma apresentou um aumento de 64%. Além disso, era nítido que havia um
desalinhamento entre a inflação efetiva e a meta inflacionária perseguida. Com isso, não só
a política cambial, mas também a política monetária estaria perdendo credibilidade.
FASE 5 – JANEIRO DE 2003 A DEZEMBRO DE 2004
Passada as eleições e a partir da confirmação de que não seriam promovidas maiores
rupturas com a política econômica que já vinha sendo adotada e o alinhamento com as
metas do FMI, o mercado voltou a se acalmar e a crise de confiança deu lugar a um
ambiente estável da economia. Alguns números comprovaram a intenção do novo governo
de sinalizar ao mercado que o modelo adotado seria mantido: a taxa Selic aumentou de
22% para 25% e depois para 26,5%; a meta para o superávit primário foi verificado acima
da sugerida pelo FMI (fixando-se em 4,25%). Em consequência dessas medidas houve uma
queda no risco-país e a taxa de câmbio sofreu grande apreciação (SOUZA e HOFF, 2006,
p.16).
Em 2003 começou a ser adotada uma prática agressiva de resgate dos títulos
públicos cambiais. A diminuição da exposição da dívida pública em relação ao câmbio foi
38
possível devido a queda da demanda por hedge cambial. Do período de janeiro de 2003 a
janeiro de 2004, devido ao cenário mais confortável em que se encontrava a economia
brasileira, não foi verificada grande intervenção do Banco Central no mercado de câmbio
por meio de venda de reservas, ocorrendo apenas alguns movimentos em fevereiro de 2003
e em janeiro de 2004, esse último é especialmente ressaltado pelos autores por ter ocorrido
substancial intervenção com a compra de USD 2,6 bilhões sem que houvesse qualquer
justificativa apresentada pelo Banco Central do Brasil. O instrumento da taxa de juros foi
sendo administrado para baixo com cautela em virtude da grande alta observada nos meses
finais de 2002 e logo no início de 2003 (SOUZA e HOFF, 2006, p.16).
FASE 6 – JANEIRO A DEZEMBRO DE 2005
O Banco Central mantinha o seu discurso de que as compras realizadas do Tesouro
visava o acúmulo de reservas e portanto não existia o objetivo de influenciar a taxa de
câmbio. O observado foi que o ritmo de compra de divisas foi intensificado, chegando em
março de 2005 a somar USD 12,9 bilhões. Diante de uma demanda crescente no mercado
futuro por reais e tendo em vista que chegará ao fim os resgates dos títulos cambiais, a
atuação do BACEN se deu através da compra de dólares no mercado futuro, com os
chamados swaps reversos, assim entre fevereiro e março foram disponibilizados
aproximadamente USD 9,0 bilhões dessa modalidade (SOUZA e HOFF, 2006, p.17).
A taxa de câmbio, no mês de março de 2005, interrompeu sua trajetória de queda e
se depreciou. Esse novo direcionamento da taxa de câmbio pode ser explicada em função
do impacto das intervenções ocorridos no mercado à vista e na venda de swaps reversos,
uma vez que as duas frentes de atuação do Banco Central foram realizadas com montantes
bastante expressivos. Um outro fator que também pode explicar a taxa de câmbio foi o
anúncio por parte do COPOM em fevereiro de 2005 de que haveria possibilidade de
ocorrer, a qualquer momento, a interrupção da ascendência da taxa de juros, além disso a
ata também chamava a atenção para a elevação da taxa de juros de longo prazo dos EUA,
39
modificando dessa forma o quadro da economia internacional (SOUZA e HOFF, 2006,
p.17).
Em abril, a taxa de câmbio se direcionou para o caminho inverso, e aconteceu uma
valorização cambial. Essa mudança de trajetória foi consequência da determinação de
março do COPOM, que voltou a ser rígida somada a atitude de abril do Banco Central,
quando, sem anúncio prévio, decidiu parar com as compras no mercado à vista e com a
colocação de swaps reversos no mercado. Muitos autores argumentam que o motivo pelo
qual o BACEN tomou as medidas – interrupção de compras no mercado à vista e a
colocação de swaps reversos – foram os onerosos custos da intervenções que elevavam
ainda mais a dívida pública, que já se encontrava acentuada em função do aumento dos
juros (SOUZA e HOFF, 2006, p.18).
Em resumo, o período de dezembro a março de 2005, é indicado como um período
em que as intervenções do Banco Central obtiveram sucesso no sentido de conter
valorizações mais intensas, porém as mesmas não foram suficientemente eficazes a ponto
de desvalorizar a taxa de câmbio ao nível desejado, ou seja, elas serviram como barreira de
contenção, mas foram a solução para o problema observado.
De abril a setembro de 2005, pôde-se observar a não intervenção do Banco Central
no mercado, e o real voltou a se apreciar. Em função de uma extrema valorização cambial,
o BACEN interviu no mercado à vista e realizou uma expressiva compra de dólares em
outubro. Já em seguida, em novembro, a intervenção foi por meio da recolocação de swaps
reversos, quando ainda anunciou que em dezembro seriam vendidos US$ 500 milhões
diariamente, assumindo dessa forma uma posição de interferência crescente na taxa de
câmbio. Entretanto, assim como observado no período anterior, as intervenções realizadas –
com elevado custo fiscal – serviram para evitar a apreciação ainda maior da taxa de
câmbio, porém não conseguiram dar um direcionamento diferente à tendência da
valorização cambial (SOUZA e HOFF, 2006, p.18).
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O intervalo de outubro de 2005 ao último trimestre de 2007 contemplou o seguinte
quadro econômico: trajetória declinante da taxa de juros, forte queda do risco-país e
permanência das expectativas de apreciação cambial. Essa expectativa sobre a taxa de
câmbio superou os efeitos da diminuição da taxa de juros, assim os ativos em real
continuaram a chamar atenção do mercado. Em relação a balança comercial, verificou-se
um saldo maior do que US$ 40 bilhões, que pode ser explicado em função do grande
volume exportado nos anos anteriores e do comportamento estável dos preços. Em janeiro
de 2007 a taxa de câmbio caminhava na direção desejada e alcançava seu piso em agosto de
2008 (Hoff, 2009, p.126-127)
FASE 7 – A PARTIR DE AGOSTO DE 2007
Essa última fase do regime de câmbio brasileiro, iniciada em agosto de 2007 com o
advento da crise do subprime, até então restrita a economia americana. Em resposta ao
cenário incerto da crise ocorreu uma desvalorização do real, que não se prolongou por
muito tempo, pois logo em seguida, em setembro a taxa de câmbio já havia retornado a se
apreciar.
A fase também é caracterizada pela pausa provisória, por parte do Banco Central,
das intervenções de compras de reservas, que no período anterior foi marcado pela
movimentação de montantes expressivos. Em setembro de 2007 o BACEN retorna atuando
através da sua política de compra de reservas e rolagem de swaps reversos, medidas que se
mostraram infelizes para conter a apreciação cambial. Na Tabela (2), logo abaixo, pode-se
verificar que a taxa de câmbio efetiva estava sempre abaixo do nível ideal de 100.
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Tabela 2: Fluxo Cambial (em US$ bilhões)
FONTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL (HOFF, 2009, p.128)
Nessa fase foi verificada a deterioração do saldo em transações correntes, além do
declínio das exportações e, em contrapartida, o aumento das importações. Ainda havia, até
o terceiro trimestre de 2008, excesso de divisas no mercado de câmbio, assim o BACEN
comprava a maior parte dessa sobra. Em menor parte, esse excesso de dólares era comprado
pelos bancos comerciais, porém como os mesmos não tinham o objetivo de elevar muito as
suas reservas, a taxa de câmbio permanecia em queda. Nos últimos meses de 2008 a crise
explodiu e gerou reflexos globais, atingindo o Brasil e levando a um grande desequilíbrio
no mercado de câmbio e em consequência disso foi percebida a depreciação da taxa de
câmbio (HOFF, 2009, p.128-129).
Diante desse contexto, o Banco Central voltou a intervir no último trimestre de
2008 por meio da disponibilidade de swaps cambiais e através da venda de US$ 23 bilhões
de reservas. Essas intervenções foram essenciais para conter a depreciação cambial. O
mercado brasileiro sofreu as consequências da crise que abatia a economia global,
verificou-se que, tanto grandes empresas exportadoras quanto empresas menores,
expressaram ter prejuízos relacionados a operações com derivativos cambiais, segundo
HOFF (2009) foram os chamados “derivativos tóxicos”. Em janeiro de 2009, ocorreu o
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movimento simultâneo de redução da saída de capitais e restabelecimento do fluxo
comercial, porém numa escala bem menor do que antes da crise. A trajetória que vinha
ocorrendo de desvalorização cambial começou a se reverter e em seguida já foi verificado
novamente uma apreciação do câmbio maior do que o governo classificava como ideal.
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CONCLUSÃO
Caracterizando o regime cambial brasileiro no período de 1994 a 2009, pode-se
dizer que existem dois períodos grandes distintos entre si pela forma de condução da
política cambial.
No primeiro período, que vai de março de 1995 a dezembro de 1998, verificou-se o
regime cambial crawling peg, uma vez que se tratou de um período a partir do qual o
governo se utilizou das âncoras cambial e de juros para intervir no mercado e conter a
elevação dos preços da economia, buscando evitar assim os efeitos perversos da tão temida
inflação.
Durante os anos de 1999 até 2009, onde é delimitado o segundo período desse
estudo, o Banco Central do Brasil não estabeleceu âncoras e, segundo ele mesmo, deixou
com que o câmbio flutuasse a partir do funcionamento do mercado. Porém, verificou-se
através de dados e ações levantados que a política de facto foi diferente da política de jure.
Embora o BACEN não tenha realmente estabelecido uma taxa de câmbio fixa para
economia, ele também não a deixou flutuar livremente, assim como faz praticamente todos
os bancos centrais de forma mais ou menos intervencionista.
Ainda nesse segundo período, existiram várias fases com características diferentes,
assim o mesmo foi dividido em sete fases. Caracterizou-se como fator comum entre essas
fases o caráter pragmático das intervenções, pois ora elas se davam por um determinado
motivo e ora por outro, assim não foram verificadas regras suficientemente claras para a
atuação via intervenção do Banco Central. De forma geral, diante de um cenário de
turbulência o governo realizava a intervenção, através da compra e venda de reservas,
colocação de swaps, entre outros. E quando o mercado não demonstrava maiores
instabilidades o BACEN não intervinha deixando com que a taxa de câmbio fosse
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determinada livremente. Em função dessas intervenções pode-se concluir que a flutuação
administrada ou flutuação suja foi preponderante durante o segundo período analisado pelo
presente estudo.
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ANEXOS: LISTAS DE GRÁFICOS, TABELAS, ABREVIATURAS E SIGLAS
LISTAS DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1: O MERCADO DE CÂMBIO ......................................................................................................... 12
GRÁFICO 2 : FERRAMENTAS USADAS NAS INTERVENÇÕES ................................................................ 29
GRÁFICO 3: FASES DAS INTERVENÇÕES NO MERCADO DE CÂMBIO (1999-2005) ............................. 34
LISTAS DE TABELAS
TABELA 1: A TAXONOMIA DAS INTERVENÇÕES ..................................................................................... 21
TABELA 2: FLUXO CAMBIAL (EM US$ BILHÕES) ...................................................................................... 41
LISTAS DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BACEN: BANCO CENTRAL DO BRASIL
BIS: BANK FOR INTERNATIONAL SETTLEMENTS
BM&FBOVESPA: BOLSA DE VALORES, MERCADORIAS E FUTUROS DE SÃO PAULO
COPOM: COMITÊ DE POLÍTICA MONETÁRIA DO BANCO CENTRAL DO BRASIL
CVM: COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS
EUA: ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
FMI: FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL
IOF: IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES FINANCEIRAS
SELIC: SISTEMA ESPECIAL DE LIQUIDAÇÃO E CUSTODIA DE TÍTULOS PÚBLICOS
USD: UNITED STATE DOLAR