avanÇos e limites da participaÇÃo social e do...
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UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL MODALIDADE A DISTÂNCIA
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
AVANÇOS E LIMITES DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL E DO CONTROLE SOCIAL NO CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL DO MUNICÍPIO DE SANTA INÊS - PB
Maria Estelina Nunes Ramalho Pós-graduanda lato sensu em Gestão Pública Municipal - UFPB
Luiz Antônio Coêlho da Silva
Professor Convidado da UAB Virtual do Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal - UFPB
RESUMO Trata-se de um estudo acerca da participação e do controle social na gestão municipal da Assistência Social, no município de Santa Inês – PB, com a análise do conselho municipal de assistência social (CMAS) deste município. O objetivo do trabalho foi analisar os avanços e os limites da participação e do controle social no referido espaço. A partir de uma abordagem crítica dialética acerca da política de assistência no Brasil, da participação e do controle social, refletiu-se sobre o processo de democratização e institucionalização da participação e do controle social no Brasil, como também o incentivo da participação a nível local por meio dos conselhos existentes. Esta pesquisa caracteriza-se como um estudo de caso, cuja coleta de dados foi realizada com a análise documental, observação e aplicação de questionários aos conselheiros, e ainda com anotações no diário de campo. A análise da qualidade da participação dos conselheiros no CMAS se deu a partir de sua dinâmica de freqüência e de participação, registradas nas atas de reuniões, recorrendo a análise de conteúdo como procedimento de análise dos dados coletados. A pesquisa revelou que existem limitações na dinâmica de freqüência e da participação: falta participação dos usuários, as intervenções priorizam os informes em detrimento das propostas, reivindicações/reclamações e discordâncias. Desse modo, constatou-se que há uma fragilidade no controle social do objeto de estudo, tendo em vista que as intervenções não fortalecem o caráter propositivo do CMAS e seus partícipes. Palavras-chave: Política de Assistência Social, Conselho Municipal de Assistência Social, Participação, Controle Social.
1 - INTRODUÇÃO
Este trabalho sistematiza uma aproximação empírica com o espaço de trabalho e
reflexão teórica sobre a Participação e Controle Social na Política de Assistência Social por
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meio dos Conselhos, tendo como recorte o Conselho Municipal de Assistência Social
(CMAS) do Município de Santa Inês na Paraíba, considerando ainda as suas reais
peculiaridades.
A Constituição de 1988 possibilitou significativos avanços no que se refere à
democratização política e à descentralização das políticas sociais no Brasil (BRASIL, 1988).
Em decorrência disso, abriu-se espaço para ampliação da participação da população na gestão
pública, que garante aos cidadãos espaços para influir nas políticas sociais e democráticas,
tornando-os uma peça fundamental na implementação de políticas públicas e de melhorias
sociais decorrentes de reclamações e sugestões.
Nesse contexto, a Assistência Social passa a integrar a seguridade social do país,
junto com a Saúde e a Previdência Social, ganhando assim um caráter de política de proteção
social articulada a outras políticas implementadas por todas as esferas de governo.
Assim, a Assistência Social foi regulamentada pela Lei 8.742 de 07 de dezembro de
1993, denominada Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), a qual definiu claramente os
objetivos e as diretrizes da assistência social, a forma de organização e a gestão das ações
socioassistenciais, reforçando a assistência social como sistema descentralizado, com
participação popular e financiado pelo poder público, conforme ordena a Constituição Federal
de 1988. (BRASIL, 1993).
Nesta perspectiva, foram instituídos os conselhos, enquanto instâncias deliberativas,
de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil, nas três esferas
de governo.
Os Conselhos caracterizam-se como espaços institucionais legais de luta, negociação
e articulação entre diferentes segmentos da sociedade, que podem participar das decisões
políticas, exercendo, o controle social sobre o Estado, e expondo ainda as suas demandas
sociais.
Este trabalho justifica-se pela necessidade de um maior aprofundamento teórico
empírico a respeito dos conselhos de assistência social em nível de gestão pública municipal,
além da busca por maiores estudos que agreguem sensibilização social a respeito da
importância deste conselho e as implementações dos seus programas.
Nesta perspectiva, busca-se analisar como problemática do estudo os Avanços e os
Limites da Participação e do Controle Social no Conselho Municipal de Assistência Social do
Município de Santa Inês na Paraíba.
Assim sendo, inicialmente têm-se a discussão sobre a Participação e o Controle Social
a partir do processo de democratização no Brasil e seus desdobramentos na Política de
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Assistência Social. Em seguida, tratar-se-á dos procedimentos metodológicos, do resultado da
pesquisa, e logo após as considerações finais.
2 - FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 Entendendo a participação a partir do processo de redemocratização e controle
social no Brasil
A formação do Estado brasileiro é caracterizada tradicionalmente por sua tendência
clientelista e autoritária, com intervenções ligadas à defesa dos interesses do capital em
detrimento da classe trabalhadora, subjugada, na sua maioria, à exclusão no acesso às
condições mínimas de sobrevivência (RAICHELES, 2000).
No entanto, se percebe avanços na organização da classe trabalhadora e, mais
recentemente, de outros segmentos da sociedade – mulheres, negros, indígenas, homossexuais
– que entraram em cena demarcando seu espaço nas lutas sociais em defesa de seus interesses,
conquistando formalmente direitos fundamentais ligados à cidadania, aqui entendida como
principal expressão da democracia, constituída por um conjunto de direitos e deveres dos
indivíduos (civis e políticos) e de grupos (sociais e culturais), muitos destes grupos fazem
parte de movimentos sociais que representam uma classe e lutam pela diminuição das
desigualdades sociais no Brasil em suas várias facetas (RAICHELES, 2000).
A democracia é concebida como um processo histórico que tem como princípios
fundamentais à soberania popular, a liberdade e a igualdade para todos. É um tipo de governo
do povo, pelo povo e para o povo, ou seja, um governo no qual existe permanente
participação política dos cidadãos, aliada à igualdade econômica, política e social para todos
os cidadãos.
No Brasil, o final da década de 1970 e toda a década de 1980 foram períodos
marcados pelo processo de redemocratização do Estado, onde houve o aprofundamento do
debate sobre a democracia, expondo em questão a forma de governo autoritário e
centralizador da Ditadura Militar (DEMO, 1991).
Nesta época, várias ações coletivas foram desenvolvidas por diversos segmentos
sociais – estudantes, intelectuais, artistas, etc – organizados em movimentos sociais, como: as
diretas já, movimento operário, movimento pela reforma sanitária, movimento contra o custo
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de vida, entre outros de suma importância para a formação da democracia brasileira. As
principais demandas apresentadas por estes movimentos foram: os direitos de cidadania
(sociais, políticos e civis) e a democratização dos processos decisórios e da relação entre
Estado e Sociedade.
Este cenário, marcado por diversas lutas sociais foi fundamental para o processo
constituinte, no qual reuniram-se várias entidades, associações, sindicatos, movimentos,
fóruns, plenárias, comitês, sobretudo os partidos políticos de esquerda, para propor e discutir
suas demandas, desejos e anseios, como forma de melhorarem a condição econômica e social
em que estas classes viviam, que com consciência estavam desejosos de mudança consistente
igualitária (DEMO, 1991).
Este processo culminou na promulgação da Constituição Federal de 1988, a qual
tornou-se o marco processual de conquista mais evidenciada da democracia no Brasil.
Outro importante destaque na Constituição Federal foi o reconhecimento formal do
município como ente da federação, ou seja, o município conquista “autonomia” para elaborar
e definir suas políticas a nível local, de acordo com a realidade vivenciada por cada região, a
esse processo deu-se o nome de municipalização (SILVA, 2000).
Assim, a descentralização e a municipalização vieram sinalizar a possibilidade do
exercício pleno da cidadania, já que segundo os seus princípios, o cidadão deixaria de ser
apenas usuário dos serviços oferecidos e produzidos pelo Estado para ser protagonista, do
ponto de vista da participação social, na definição e fiscalização das políticas públicas a nível
local, estadual e nacional, tomando agora o lugar que lhe é devido na política e nas decisões
governamentais.
Neste sentido, a descentralização representa a distribuição de poder entre as esferas
de governo e entre o Estado e a Sociedade Civil; requerendo a redefinição da estrutura de
poder, por meio da transferência de competência decisórias e executivas, assim como dos
recursos necessários para sua implementação (SILVA, 2000).
A Constituição Federal de 1988 provocou mudanças significativas nos processos de
reorganização da sociedade, como a ampliação dos direitos sociais, políticos, civis e a criação
do Sistema de Seguridade Social que de acordo com o art.194, “consiste num conjunto
integrado de ações de iniciativas dos poderes públicos e da sociedade destinados a assegurar
os direitos relativos à saúde, à previdência e a assistência social” (BRASIL, 1988).
A descentralização político administrativa e a participação social são diretrizes
apontadas na Carta Constitucional de 1988 que redefinem o papel de todas as instâncias do
governo.
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Portanto, a Constituição Federal de 1988, por meio de suas diretrizes, reforça a
importância da participação social como trajetória para a construção da cidadania, uma vez
que se estabeleceu, a partir de então, a possibilidade de uma nova relação entre Estado e
sociedade civil; aqui entendido o Estado como uma instância juntamente com a sociedade
civil, mas como um Estado ampliado, que “engloba a esfera da sociedade política e, também a
esfera da sociedade civil” (GRAMSCI apud SILVA, 2000, p.38).
Ainda segundo Silva (2000, p. 38):
[...] Estado e Sociedade Civil não devem ser considerados pólos divergentes, que possam ser dicotomizados entre o “bem” e o “mal”, mas duas faces de uma mesma moeda que se delimitam a partir da correlação de forças entre as diferentes classes e os diferentes projetos societários por elas representados, tanto no seio da sociedade política (através dos aparelhos de coerção) quanto da sociedade civil (através dos aparelhos privados de hegemonia).
Para tanto, foram definidos novos canais de participação popular como plebiscito, o
referendo, a iniciativa popular de lei e os Conselhos de Políticas Públicas e de Direitos
(BRASIL, 1988).
Os Conselhos de Políticas Públicas caracterizam-se como canais de participação
legalmente constituídos para o exercício do controle social das políticas sociais, pois são
investidos de prerrogativas deliberativas e fiscalizadoras e, devem ser constituídos em todas
as esferas de governo.
Os Conselhos configuram-se ainda como espaços contraditórios, uma vez que existem
diferentes interesses em disputa, “mas podem constituir-se em instrumentos abertos ao debate
público, às proposições de estratégias para efetivar direitos já conquistados ou a construir”
(TEIXEIRA, 1996, p. 14).
A década de 1990 foi marcada pela propagação dos Conselhos nas três esferas de
governo, no entanto, atribui-se este fato em alguns municípios à exigência legal para
transferência de recursos das esferas federal e estadual para áreas fundamentais, a exemplo da
educação e da saúde, no âmbito municipal (TEIXEIRA, 1996).
Nesta perspectiva, há um comprometimento na qualidade da participação e no
aproveitamento destes espaços enquanto locais de debates públicos e de apresentação e
conquistas de demandas da população, já que o seu processo de formação se desenvolveu,
muitas vezes e em muitos municípios, de forma antidemocrática, sem nenhuma discussão e
preparação da comunidade, apenas a título de formalidade legais (DAGNINO, 2002).
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Contudo, apesar de todas as suas limitações e ambigüidades, os conselhos
representam canais importantes de luta pela efetivação e ampliação dos direitos adquiridos e
construção de outros novos direitos.
Têm-se que a década de 1990 foi marcada, também, pelo avanço da política
neoliberal, com a proposta de redução do Estado, e ainda segundo Bravo (2002, p. 49):
A afirmação da hegemonia neoliberal no Brasil, com a redução dos direitos sociais e trabalhistas, desemprego estrutural, precarização do trabalho, desmonte da previdência pública, sucateamento da saúde e educação, que tende a debilitar os espaços de representação coletiva e controle social sobre o Estado, conquistas da Constituição Federal de 1988.
Na atual conjuntura brasileira marcada pelo aprofundamento da desigualdade e
exclusão social, quando grande parte da população se encontra à mercê de políticas sociais
precarizadas, de acesso restrito, faz-se necessário a efetiva participação social na luta pela
efetivação, implementação e ampliação dos direitos adquiridos e construção de outros, sendo
mecanismos importantes dessa atuação e resistência, os Conselhos as Conferências Públicas
Setoriais.
2.2 Discutindo os Conceitos de Participação Social e Controle Social no âmbito da
Assistência Social
O processo de participação é historicamente permeado por diversos significados, ás
vezes contraditórios, condicionados por fatores sócio-econômicos, políticos e culturais,
utilizados em alguns momentos em favor da classe dominante – como instrumento de
manipulação para a conservação e legitimação de seu status, quando esta classe se antecipa e
concede a participação de forma limitada, como estratégia para abafar conflitos e contradições
inerentes ao sistema capitalista, que possui em sua essência a desigualdade social, o
individualismo, a concorrência capitalista, a falta de humanismo e demais mazelas que tornam
povos submissos e uma massa de explorados cada vez mais alienada quanto ao processo
produtivo.
Para Demo (1993), existem classes trabalhadoras que em defesa e em luta por seus
direitos, enquanto sujeitos políticos, tornam o fenômeno da participação algo notório,
configurando-se como movimento social verdadeiro, uma vez que é fruto de um processo
histórico de conquista.
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Ainda para Demo (1993, p. 18):
(...) participação é conquista para significar que é um processo, no sentido legítimo do termo: infindável, em constante vir-a-ser, sempre se fazendo. Assim, participação é em essência autopromoção e existe enquanto conquista processual. Não existe participação suficiente, nem acabada. Participação que se imagina completa, nisto mesmo começa a regredir.
Portanto, a participação tem em sua essência o caráter político, uma vez que há
permanente relação social, em que diferentes atores interagem e fazem vigorar seus interesses,
aspirações, direitos e valores; construindo suas identidades, afirmando-se como sujeitos de
direitos e deveres para todos (DEMO, 1993).
O termo controle social tem sua origem na sociologia, empregado tradicionalmente
por diversos autores para classificar o controle do Estado sobre a sociedade, por meio de
normas, comportamentos leis e valores morais, disseminados por instituições sociais como o
direito, à religião e a educação, os quais são internalizados pelos indivíduos e reproduzidos na
sua vida cotidiana para conservar o sistema social dominante, e quando utilizado de forma
crítica para modificar estruturas e transformar o sistema vigente, pondo fim a determinadas
formas de trabalho precárias ou péssimas condições humanas (RAICHELES, 2000).
Nesta perspectiva, outra forma de controle social desenvolvido historicamente pelo
Estado são as políticas sociais – sob a ótica assistencialista, que desfaz o caráter de direito e
cidadania, criadas com o intuito de conter os conflitos de classe, desmobilizando a população.
Assim, o Estado assume o papel de regulador social na defesa dos interesses da classe
dominante: a burguesia, que passa a obter cada vez mais dinheiro, proporcionalmente aos
recursos econômicos que possui, submetendo as classes mais pobres ao seu subjugo constante
(RAICHELES, 2000).
Ainda para Raicheles (2000), o uso da força física, política ou militar,
freqüentemente acompanhada de políticas compensatórias, associadas a uma cultura
paternalista, foram às formas predominantes de controle social praticada no Brasil, até os anos
de 1980, e muitas vezes camufladas até hoje, mas que ainda agrega resquícios desta época.
Contudo, a partir da intensa organização e mobilização popular na década de 1980,
em prol de um Estado democrático e garantidor do acesso universal aos direitos sociais,
evidenciou-se a possibilidade de inversão desta concepção de controle social, na perspectiva
de um controle da sociedade civil sobre o Estado, o qual foi introduzido na Constituição
Federal de 1988.
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Esta concepção pode ser entendida à luz da concepção Gramsciana de Estado
ampliado, que o considera como “todo o conjunto de atividades práticas e teóricas com as
quais a classe dirigente não só justifica e mantém o seu domínio, mas chega a obter o
consenso dos governados” (GRAMSCI, 1978 p. 149). Segundo essa concepção, o Estado é
um espaço conflitante, no qual perpassa interesses de classes, pois apesar de conceber
hegemonicamente os interesses da classe dominante, assumem demandas das classes
subalternas, mas que muitas vezes apenas ressarcem injustiças feitas ao longo dos tempos,
mas que na prática não permitem uma real mudança de vida para estas classes ansiosas por
melhor condição de vida.
Observa-se que a Constituição Federal de 1988 reforça a importância da participação
social como caminho para construção da cidadania, uma vez que se estabeleceu, a partir de
então, a possibilidade de uma nova relação entre Estado e sociedade.
A Constituição Federal de 1988 nos artigos 203 e 204 concebem a Assistência Social
como política de seguridade social não contributiva de responsabilidade do Estado e direito do
cidadão, realizada por meio de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade (BRASIL, 1988).
Dessa forma, a Constituição rompeu no campo formal com a concepção de
assistência como benemerência social e dos seus destinatários como tutelados. A assistência
passa a ser considerada uma política pública de proteção social articulada a outras políticas
públicas sociais, voltadas à garantia de direitos.
Em 1993, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS – 8.742, de 1993) foi
aprovada, regulamentando os artigos da Constituição Federal de 1988 que trata da assistência
social, sendo definidos os princípios, as diretrizes, as competências, a gestão e o
financiamento da política de Assistência Social (BRASIL, 1993).
Assim, o controle e a participação social são diretrizes apontadas pela LOAS na
organização da Assistência, por meio da criação dos conselhos nas três esferas de governo.
Posteriormente, a Política Nacional de Assistência Social de 2004, que instituiu o Sistema
Único de Assistência Social - SUAS, reiterou as diretrizes apontadas na Constituição Federal
de 1988 e na LOAS no que se refere à participação da população na formulação das políticas
e no controle das ações desenvolvidas pelo Estado (BRASIL, 1993).
O SUAS, fruto das deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social,
realizada em Brasília no período de 07 a 10 de dezembro de 2003, representa um estágio
avançado do conceito da Assistência Social formalizado na Constituição Federal de 1988,
pois instituiu nova forma de regulação e organização das ações da política de assistência
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social. Caracteriza-se por um sistema hierarquizado, descentralizado e participativo de
proteção social básica e especial de média e alta complexidade. Organizado através de um
complexo de programas, projetos, benefícios e serviços que considera o porte dos municípios,
o planejamento técnico e financeiro e o processo de aquisição do vínculo SUAS (BRASIL,
2005).
Os Conselhos em todas as esferas de governo devem ter composição paritária, com
50% de representantes governamentais e 50% de representantes da sociedade civil, eleitos
entre representantes dos usuários ou de organização de usuários da assistência social, de
entidades e organizações de assistência social, e de entidades de trabalhadores do setor.
Com relação aos conselhos municipais, estes são instituídos pelo município através
de lei específica que estabelece sua composição, o conjunto de suas atribuições e a forma pela
qual suas competências serão exercidas. São vinculados à estrutura do órgão da administração
pública responsável pela coordenação da política de assistência social, que lhes dá apoio
administrativo, assegurando dotação orçamentária para seu pleno funcionamento (TEIXEIRA,
1996).
Pela sua composição paritária entre representantes da sociedade civil e governo, e a natureza deliberativa de suas funções no que se refere à definição da política em cada setor e ao controle social sobre sua execução, pode-se considerar que os conselhos emergem como um constructo institucional que se opõe à histórica tendência clientelista, patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro (RAICHELES, 2000, p. 64).
Com relação aos conselhos municipais, estes são instituídos pelo município através
de lei específica que estabelece sua composição, o conjunto de suas atribuições e a forma pela
qual suas competências serão exercidas. São vinculados à estrutura do órgão da administração
pública responsável pela coordenação da política de assistência social, que lhes dá apoio
administrativo, assegurando dotação orçamentária para seu pleno funcionamento
(RAICHELES, 2000).
Outra instância de controle social garantida na LOAS são as Conferências de
Assistência Social, que têm o papel de avaliar a situação da assistência social, definir
diretrizes para o aperfeiçoamento da política e verificar os avanços num espaço de tempo
determinado (BRASIL, 1993).
As experiências em curso revelam que os Conselhos, nas diferentes políticas sociais
e nos vários níveis de governo, vêm enfrentando alguns limites que variam de acordo com as
especificidades locais, mas o que existe em comum entre estes, diz respeito à partilha efetiva
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de poder, ou seja, na prática, o poder deliberativo dos conselhos vem se transformando em
uma função consultiva ou até mesmo legitimadora das decisões tomadas nos gabinetes
(DAGNINO, 2002).
A partir deste aporte teórico-conceitual foi que investigou-se os Avanços e Limites
da Participação e do Controle Social no Conselho Municipal de Assistência Social do
Município de Santa Inês, na Paraíba, cujos resultados apresentam-se a posteriori.
3 - PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Esta pesquisa é do tipo descritiva e caracteriza-se como um estudo de caso, pois
privilegiou-se uma unidade de análise em campo: Conselho Municipal de Assistência Social
do Município de Santa Inês/Paraíba. Para Gil (2002, p. 53), a pesquisa de campo é focalizada
num grupo social e desenvolvida no local do fenômeno estudado, por meio de questionários
estruturados e anotações de campo no intuito de “captar suas explicações e interpretações do que
ocorre no grupo”.
Quanto ao método e forma de abordagem, trata-se de uma abordagem crítica
dialética (o mundo é visto como um conjunto de processos, onde tudo se relaciona), com
enfoque qualitativo da realidade explorada, tomando como referência a nossa aproximação
teórica e empírica com a área de atuação profissional (Assistência Social), subsidiada pela
sucinta contribuição quantitativa, para uma melhor demonstração e construção da temática em
estudo. Assim, para TRIVINÕS (1987, p. 65), “os objetos, as coisas e os fenômenos se
distinguem entre si pela sua qualidade, isto é, pelo conjunto de propriedades que os caracterizam.
Dessa maneira, a qualidade representa o que o objeto é e não outra coisa”.
Quanto às técnicas de coleta de dados, foi utilizada a observação sistemática das
reuniões plenárias do CMAS, pois a partir destas pode-se apreender e registrar o fenômeno da
participação social no momento que ele ocorre. Para apreensão de elementos que caracterizam
a questão da participação no CMAS, bem como traçar o perfil dos Conselheiros, foi utilizado
08 (oito) questionários, a partir de questões abertas e fechadas, os quais foram aplicados aos
membros titulares do referido Conselho. Portanto, para Marconi e Lakatos (2006, p. 107), “o
questionário é constituído por uma série de perguntas que devem ser respondidas por escrito e
sem a presença do pesquisador”.
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A coleta de dados foi realizada também por meio da pesquisa documental, a partir
das Atas das reuniões, Lei Municipal, os quais viabilizaram a obtenção de dados referentes à
dinâmica de freqüência e da participação dos Conselheiros no CMAS.
Para análise e interpretação dos dados recorreu-se a análise de conteúdo, a partir dos
registros das observações, documentos internos do CMAS foram estabelecidas categorias,
tanto das falas dos sujeitos envolvidos, quanto do contexto teórico e histórico estudados em
maior profundidade. Assim, esta técnica para Bardin (1997, p. 42), é tida de forma geral como
um conjunto de técnicas para a análise das comunicações e que visa, a priori, obter, por
procedimentos, sistemáticos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores
quantitativos ou não, que permitam a análise de conhecimentos das condições de
produção/recepção das mensagens expressas.
4 - ANÁLISE DE RESULTADOS
4.1 Conhecendo o Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS de Santa Inês/PB e
o perfil dos seus conselheiros
Inicialmente, destaca-se que os elementos aqui apresentados sobre Conselho e os
seus Conselheiros, foram obtidos com base nas informações disponíveis no banco de dados do
CMAS, da Lei Municipal de sua criação e a partir de questionários aplicados com
Conselheiros.
Nesse sentido, pretendeu-se traçar o perfil do Conselheiro e ao mesmo tempo
apontar elementos determinantes, que permitissem esclarecer sobre a participação popular no
Conselho Municipal de Assistência Social na cidade de Santa Inês, no Estado da Paraíba.
A cidade do CMAS em análise é Santa Inês, município do estado da Paraíba (Brasil),
localizado na microrregião de Itaporanga. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), no ano de 2010 sua população era estimada em aproximadamente 3.539
habitantes, com área territorial de 324 km², clima semiárido e Policultura de subsistência.
O Conselho Municipal de Assistência Social de Santa Inês/PB – CMAS/Santa Inês
foi criado em 24 de Janeiro de 1997, a partir de legislação específica, a Lei Municipal Nº
006/97, que dispõe sobre sua competência, objetivos, estrutura e funcionamento.
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Para esta pesquisa tomou-se como referência a análise documental realizada por
meio das atas relativas ao período de recorte de nosso estudo (setembro de 2010 a setembro
de 2011), como também, pelas observações sistemáticas às reuniões do CMAS/Santa Inês-PB.
No entanto, localizou-se apenas o Livro de Atas com registros de reuniões datadas a partir de
janeiro de 2005.
Vale destacar que o CMAS foi criado no contexto da década de 1990, quando houve
grande propagação dos conselhos pelo governo brasileiro. No entanto, atribui-se este fato
como na maioria dos municípios à exigência legal para transferência de recursos das esferas
federal e estadual para áreas fundamentais, a exemplo da assistência social.
Apesar da Criação do Conselho datar de 1997, quando a Lei Orgânica da Assistência
Social – LOAS já havia sido promulgada desde 1993 e nela já apresentava-se os dispositivos
legais que estabelecem a Composição dos Conselhos nas diferentes instâncias, a Lei
Municipal não inclui na representação da Sociedade Civil, os usuários ou organizações de
usuários da Assistência Social e trabalhadores do setor, restringindo-se apenas a
representantes de entidades ou associações rurais, comunitárias e igrejas. Fato que não garante
uma participação efetiva dos usuários da Política de Assistência Social no Conselho, enquanto
sujeitos de direitos e não mais indivíduos e grupos de atendidos, sub-representados. Usuários
aqui são entendidos a partir da Política Nacional de Assistência Social – PNAS que o define
como “(...) cidadãos e grupos que se encontram em situação de vulnerabilidades e riscos (...)”
(BRASIL, 2005, p. 33).
Os questionários aplicados, que correspondem cerca de 100% (cem por cento) do
total de Conselheiros Titulares, apresenta composição paritária de representantes do governo e
sociedade civil em 2011.
Os dados revelam ainda a predominância de Conselheiros do sexo feminino, com
75% (setenta e cinco por cento) do total, e 25% (vinte e cinco por cento) do sexo masculino,
distribuídos em uma faixa etária que varia de 27 (vinte e sete) a 50 (cinqüenta) anos.
Observa-se que 98% (noventa e oito por cento) dos conselheiros possuem
escolaridade a partir do ensino médio completo, sendo 37,5% (trinta e sete e meio por cento)
com ensino superior completo, o que demonstra um nível satisfatório de instrução dos
integrantes do CMAS.
Com base nos dados pesquisados, constatou-se que nenhum conselheiro do CMAS
participou de capacitação em Controle Social. Esse dado revela que a participação social pode
estar fragilizada pela ausência de capacitação e formação, pois para o desempenho das suas
atribuições e responsabilidades, o conselheiro necessita de um conjunto de conhecimentos,
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habilidades e atitudes específicos para uma prática efetiva, e ainda, está em constante
atualização a respeito de leis, normas e procedimentos administrativos.
4.2 Dinâmica de Freqüência e Qualidade da Participação dos Conselheiros
Para conhecer a dinâmica de freqüência e qualidade da participação do Conselho,
tomou-se como referência a análise documental realizada por meio das atas relativas ao
período de recorte de nosso estudo (setembro de 2010 a setembro 2011), como também, pelas
observações sistemáticas às reuniões do CMAS, com anotações no diário de campo do
pesquisador.
Quem participa das reuniões do conselho, freqüentemente, são os membros titulares
do CMAS, a assistente social da Secretaria Municipal de Assistência Social, e ainda
esporadicamente, representantes de algumas instituições do Município como o Conselho
Tutelar e o Centro de Referência de Assistência Social - CRAS.
Elaborou-se ainda um modelo para classificar as intervenções por segmento e
assunto. O tipo da intervenção foi classificado de acordo com as falas dos Conselheiros (as)
registradas nas atas, conforme seu conteúdo e objetivo, nas categorias:
Informes: quando o objetivo da fala é apenas oferecer informações a respeito
do funcionamento, organização das ações da política de Assistência no
Município e eventos realizados;
Propostas: quando o objetivo da fala é oferecer sugestões, propostas,
possibilidades, a serem avaliadas e decididas pelo Conselho;
Reclamações/Reivindicações: quando o objetivo da fala é apresentar
demandas, a serem avaliadas e encaminhadas pelo Conselho;
Concordância: quando o objetivo da fala é declara-se concordante com a
proposta apresentada por outro membro do Conselho;
Discordância: quando o objetivo da fala é declara-se discordante com a
proposta apresentada por outro membro do Conselho;
Questionamentos: quando o objetivo da fala é questionar.
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Contabilizou-se, através da leitura e análise das atas de reunião, o registro de um
total de 60 (sessenta) intervenções, das quais 76,6% (setenta e seis, seis por cento) foram
proferidas pelos representantes do Governo e 24,4% (vinte e quatro, quatro por cento) das
intervenções foram feitas pelos representantes da sociedade civil.
GRÁFICO 1 – INTERVENÇÕES DO CONSELHO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE
SANTA INÊS/PB DE SET/2010 A SET/2011
Intervenções
Governo
Sociedade Civil
76,6%
24,4%
Fonte: dados da pesquisa, 2011.
Isso denota a pouca representatividade da sociedade civil no CMAS, estando nas
mãos dos representantes do Governo a capacidade de influir e até mesmo direcionar as
questões tratadas no conselho. Assim, o governo continua representando o povo, porém tal
representação é completamente feita pela equipe de pessoas envolvidas nas tomadas de
decisões desenvolvidas pelos poderes, tornando-se assim, muitas vezes decisões que não
representam o pensamento do povo e seus anseios, os quais perpassam necessidades muitas
vezes não priorizadas pelos governantes, que “demoram” em perceber tais demandas,
implementando o que lhes é conveniente.
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GRÁFICO 2 – CLASSIFICAÇÃO DAS INTERVENÇÕES DO CONSELHO DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL DE SANTA INÊS/PB NO 1º TRIMESTRE DE 2011
1° Trim
informes
propostas
68%
32%
Fonte: dados da pesquisa, 2011.
Com base nos dados pesquisados, constatamos que 68% (sessenta e oito por cento)
das intervenções representam informes, as quais todas foram proferidas por representantes do
governo. Porém, das falas registradas, 32% (trinta e três por cento) foram classificadas como
propostas. Todavia, mais da metade das intervenções representam falas dos representantes do
governo.
Em relação às concordâncias 100% (cem por cento) das falas pronunciaram
concordantes com propostas apresentadas nas reuniões.
Não houve registros de falas que apresentassem reivindicações/reclamações sobre
nenhum assunto em questão.
Com base nestes dados apresentados relativos aos tipos de intervenção em 2011,
observa-se que há uma precariedade do CMAS no que diz respeito ao seu papel propositivo e
fiscalizador, uma vez que as intervenções priorizam os informes em detrimento das propostas,
protestos e discordâncias, fragilizando a efetivação do controle social.
Diante do exposto e relacionando com as categorias analisadas na pesquisa, entende-
se que os limites da freqüência e da qualidade da participação da comunidade no CMAS
podem ser pelo fato de que essa entidade ainda não conta na sua composição, com os usuários
da Política de Assistência Social e seus trabalhadores.
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Verificou-se ainda que os conselheiros estão desmotivados para participar das
reuniões e apresentar pautas relevantes para a construção permanente da Política Municipal de
Assistência Social, devido às várias dificuldades encontradas no Governo, que perpassam pela
falta de recursos, perseguições, desmotivação pessoal e social. Esta análise foi registrada no
diário de campo do pesquisador.
Constatou-se que alguns gestores ainda apresentam resistência no que diz respeito a
investir efetivamente em espaços democráticos como o CMAS, pois às vezes acreditam que
tais espaços podem refletir em maior espaço de luta e de apoio para a oposição ao governo
municipal.
Tais posturas são contrárias à proposta de mudança apontada no processo de
redemocratização e vislumbrada pela sociedade brasileira na perspectiva da construção de
Estado efetivamente de Direito.
Sendo assim, faz-se necessário que os diferentes níveis de governo e a sociedade
civil organizada repensem estratégias de sensibilização e mobilização da sociedade para a
construção de uma cultura política que desperte para a importância da organização política
como estratégia na luta pela efetivação e ampliação de seus direitos formalmente adquiridos.
Além disso, é importante desenvolver ações no interior do CMAS que priorizem o
planejamento das atividades de forma participativa, transparente, contínua e dinâmica, em que
sejam estudados, discutidos os conceitos, a legislação relativa a Política de Assistência Social
e suas respectivas instâncias de participação e controle social.
Faz-se também necessário rever e estabelecer regulamentações que fortaleçam os
princípios e diretrizes do Sistema Único de Assistência Social como sistema público,
descentralizado e participativo, especialmente no que diz respeito a própria Lei Municipal de
criação do Conselho estudado, de forma que contemple com prioridade a participação dos
usuários dos serviços e benefícios da política de Assistência Social.
É imprescindível a implantação de um processo de capacitação continuada para os
Conselheiros, promovida pelo Município em parceria com o Governo do Estado, que garanta
a qualificação dos Conselheiros (Sociedade Civil e Poder Público), a qual proporcione a
compreensão clara do papel dos conselheiros, para que se tenha mais eficácia e efetividade na
organização das atividades e atuação efetiva dos Conselhos no controle social e elaboração de
Políticas Públicas.
Faz-se oportuno destacar que mesmo num cenário de contradições registra-se a
realização de 04 (quatro) Conferências Municipais que mobilizaram e envolveram um número
significativo de cidadãos na definição de propostas materializadas em deliberações que foram
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encaminhadas para as Conferências Estaduais e Nacionais que devem ser observadas e
implementadas pelos governos na elaboração de seus planos e orçamentos.
Portanto, entendem-se os espaços dos Conselhos de Políticas Públicas como
potencialmente importantes para superação do modelo de Estado que conhecemos
caracterizado historicamente pelo autoritarismo, pela ineficácia e pela corrupção, com
intervenções ligadas a defesa dos interesses do capital em detrimento da classe trabalhadora,
subjugada, na sua maioria, à exclusão no acesso as condições mínimas de sobrevivência.
No entanto, os conselhos não são os únicos canais de participação e controle social,
pois contamos com outros espaços tais como: movimentos sociais, organizações, fóruns,
comissões, grupos e outras formas de articulações da sociedade civil com forte presença da
cultura da participação e de construção de direitos para todos os cidadãos.
5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como pressuposto a despeito de alguns avanços alcançados através da implantação
do Conselho Municipal de Assistência Social do município em estudo, nota-se que este vem
funcionando de forma precária, com frágil participação popular, tanto do ponto de vista da
freqüência nas reuniões, como da qualidade das intervenções e proposições feitas no
município.
Nesta perspectiva, foram identificados alguns fatores que vêm limitando o efetivo
exercício do controle social, pois apesar da existência de representação paritária da sociedade
civil no Conselho Municipal de Assistência Social de Santa Inês/PB, há a ausência da
participação direta dos usuários e organizações de usuários do SUAS, fato que têm
comprometido a qualidade da participação na definição de prioridades e tomada de decisões.
Contudo, entende-se que a participação social deste segmento é sempre acompanhada
de desafios, num contexto sócio-político marcado por profundas desigualdades sociais e por
serem tradicionalmente excluídos da cena pública, nos processos de construção de políticas
públicas e do envolvimento com questões de governo.
Assim, faz-se necessário o desenvolvimento de estratégias para a inclusão da
representação direta dos usuários no CMAS, assim como estimular o seu protagonismo nos
espaços de decisões do Sistema Único de Assistência Social para garantir sua efetiva
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participação e o rompimento com o viés do assistencialismo clientelismo ainda presente, mas
revelado por meio de vínculos de subalternidade e dependência.
Contudo, os conselhos são espaços públicos importantes, privilegiados de construção
das políticas públicas, onde sujeitos sociais encontram lugar para transformar suas
necessidades em propostas a serem incluídas na agenda das políticas públicas. Exercem ainda,
um papel fundamental no controle da gestão pública e na democratização das relações que se
estabelecem entre Estado e Sociedade Civil.
Assim, a pesquisa demonstrou que existem várias limitações na dinâmica de
freqüência e da participação, como a falta de participação dos usuários, a priorização dos
informes nas intervenções em detrimento das propostas no CMAS, e a falta de
reivindicações/reclamações e discordâncias. Portanto, constatou-se que há uma fragilidade no
controle social do CMAS, tendo em vista que as intervenções não fortalecem o caráter
propositivo deste órgão e seus partícipes.
Este estudo remonta a importância da assistência social nos municípios, em geral de
pequeno porte; e demonstra a necessidade de estudos futuros sobre o tema de suma
importância para o controle social contemporâneo.
MINI CURRÍCULO Maria Estelina Nunes Ramalho Possui bacharelado em Serviço Social pela Universidade Estadual da Paraíba – UEPB (2007) e Especialização em Gestão Pública Municipal pela Universidade Federal da Paraíba – UFPB (2011). Trabalhou na Prefeitura Municipal de Conceição/PB durantes os anos de 2009 e 2010. Trabalha atualmente na Prefeitura Municipal de Santa Inês/PB.
Contato: [email protected]
REFERÊNCIAS
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19
_________. Política Nacional de Assistência Social – PNAS/2004. Norma Operacional Básica –NOB/SUAS. Brasília: MDS, 2005. BRAVO, Maria Inês Souza, PEREIRA, Potyara Amazoneide Pereira (Orgs). Política Social e Democracia. 2 ed. São Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2002. CARNO, Suzana J. de Oliveira. Serviço público: exigência de qualidade e eficiência "versus" adversidades do sistema. Direito. 2004. Artigo publicado em: <www.direitonet.com.br>. Acesso em: 11/10/2011. DAGNINO, Evelina. Sociedade civil, espaços públicos e a construção democrática no Brasil: limites e possibilidades. In: DAGNINO, Evelina (org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz terra, 2002. DEMO, Pedro. Pobreza da Política. 3 ed. São Paulo: Cortez, 1991. ___________. Participação é conquista. 2 ed. São Paulo: Cortez, 1993. GIL, A. Carlos. Como elaborar projetos de pesquisa. São Paulo: Atlas, 2002. GOHN, Maria da Glória. Movimentos Sociais e Luta Pela Moradia. São Paulo, Loyola, 1991. GRAMSCI, Antonio. Obras escolhidas. Tradução Manuel Cruz. Revisão Nei da Rocha Cunha. São Paulo: Martins Fontes, 1978. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/>. Acesso em: 10/10/2011. LAKATOS, Eva Maria; MARCONI, Marina de Andrade. Metodologia do trabalho cientifico: procedimentos básicos, pesquisa bibliografia, projeto e relatório, publicações e trabalhos científicos. 6. ed. 7. reimpressão. São Paulo: Atlas, 2006. MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Metodologia do trabalho científico. 6 ed. revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 2006. MULLER, Desirée Brandão. Ética e serviço público. Direito Net, 2006. Artigo Publicado em: <http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/2674/Etica-e-servico-publico>. Acesso em: 11/10/2011. RAICHELES, Raquel. Organização e gestão das políticas sociais no Brasil: desafios da gestão democrática das políticas sociais. In: Capacitação em Serviço Social e Política Social. Módulo 3 – UnB, Centro de Educação Aberta, Continuada a Distância, 2000. _______________. Esfera pública e Conselhos de Assistência Social: caminhos da construção democrática. São Paulo: Cortez, 1998. RORIZ, Carlos André Cursino. Avaliação de desempenho no serviço público, uma responsabilidade solidária de todos. 2008. Artigo publicado em:< http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/1528/Servico-publico-exigencia-de-qualidade-e-eficiencia-versus-adversidades-do-sistema>. Acesso em: 14/10/2011.
20
SILVA, Sheyla Suelen. de Souza. A atuação do Conselho Municipal de Assistência Social no Recife frente a ofensiva neoliberal. Dissertação de Mestrado do Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Recife, 2000. TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Movimentos Sociais e Conselhos. In: Cadernos ABONG nº 15. São Paulo: ABONG/ILDEPES, 1996. TRIVINÕS, Augusto N. S. Introdução à pesquisa em ciências sociais: a pesquisa qualitativa e educação. São Paulo: Atlas, 1987.
APÊNDICE A
QUESTIONÁRIO APLICADO AOS CONSELHEIROS MUNICIPAIS DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL – SANTA INÊS/PB
Sexo ( ) Masculino Idade: _______________
( ) Feminino
Representação
( ) Governamental
( ) Titular
( ) Suplente
( ) Sociedade Civil
Escolaridade:
( ) Fundamental
( ) Médio
( ) Superior
( ) Pós-graduação
( ) Outro
Formação:___________________________________________________________________
Área de Atuação:_____________________________________________________________
Órgão/Entidade que representa:_________________________________________________
Cargo/função que exerce:_______________________________________________________
Tempo de atuação/envolvimento na área da Política de Assistência Social:
______________________________________________________________________________
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Já participou de algum processo de capacitação em controle social?
( )Sim ( )Não
Participa de outro Conselho Municipal de Política Pública/Direito?
( ) Sim,qual?__________________________ ( )Não
Motivo de ser conselheiro?________________________________________________________
______________________________________________________________________________
O que significa ser Conselheiro?___________________________________________________
_____________________________________________________________________________
Você acha o Conselho Municipal de Assistência Social importante?
( ) Sim. Por quê?_______________________________________________________________
( ) Não. Por quê?_______________________________________________________________
O Conselho Municipal de Assistência Social já obteve alguma conquista?
( ) Sim. Qual?__________________________________________________________________
( ) Não
( ) Não sabe
Observações/ Sugestões__________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
Obrigada pela participação!