aula - 07

DIREITO ADMINISTRATIVO

CONCURSO: Instituto Nacional do Seguro

Social - INSS

CARGO: Tcnico do Seguro Social

PROFESSOR: Adriel Monteiro

Este curso protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei n. 9.610/1998,

que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d outras providncias.

Rateio crime!!! Valorize o trabalho do professor e adquira o curso de forma honesta, realizando sua matrcula individualmente no site concurseiro24horas.com.br

LAERCIO VICENTE DA SILVA JUNIOR - CPF: 08646167402

1 / 88

INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL DIREITO ADMINISTRATIVO

Prof. Adriel Monteiro

Aula 07

Prof. Adriel Monteiro www.concurseiro24horas.com.br 2|88

AULA 07

SERVIOS PBLICOS ........................................................................................................................................................ 3

1. NOES GERAIS ................................................................................................................................................. 3

2. CONCEITO .......................................................................................................................................................... 7

3. CLASSIFICAES ................................................................................................................................................. 9

4. COMPETNCIA ................................................................................................................................................. 16

5. FORMAS DE PRESTAO E MEIOS DE EXECUO ............................................................................................. 19

6. CONCESSES DE SERVIOS PBLICOS .............................................................................................................. 21

6.1 PRINCPIOS ...................................................................................................................................................... 22

6.2 DIREITOS E OBRIGAES (PODER CONCEDENTE, CONCESSIONRIA E USURIOS) ........................................... 30

6.2.1 PODER CONCEDENTE ....................................................................................................................................... 31

6.2.2 CONCESSIONRIAS .......................................................................................................................................... 32

6.2.3 USURIOS ........................................................................................................................................................ 36

6.3 FORMAS DE REMUNERAO E POLTICA TARIFRIA ........................................................................................ 37

6.4 PERMISSO X CONCESSO X AUTORIZAO ................................................................................................... 40

6.5 FORMAS DE EXTINO .................................................................................................................................... 44

6.6 SUBCONCESSO E INTERVENO .................................................................................................................... 50

6.6.1 SUBCONCESSO ............................................................................................................................................... 50

6.6.2 INTERVENO.................................................................................................................................................. 52

6.7 LICITAES E CONTRATOS ............................................................................................................................... 53

7. QUESTES COMENTADAS ................................................................................................................................ 56

8. QUESTES APRESENTADAS EM AULA COM GABARITOS E SEM COMENTRIOS ............................................... 81

Ol, pessoal!

Na aula de hoje veremos o assunto Servios Pblicos.

Vamos l?


2 / 88



Aula 07


SERVIOS PBLICOS

1. Noes gerais

O Direito Administrativo no um dos mais digerveis, especialmente em

razo de ser s parcialmente codificado, distintamente do que ocorre com as matrias de Direito Constitucional, de Direito Penal, de Direito Civil e tantas outras

em que h uma reunio sistematizada das regras em um nico texto. Nesse contexto, nem a Constituio Federal e sequer outras normas

infraconstitucionais trazem o conceito do que servio pblico.

No entanto, o conceito de servio pblico, atualmente, no s de fundo

doutrinrio, tendo o Decreto Federal 6.017/2007 (ato infralegal) trazido a seguinte definio (inc. XIV do art. 2):

(...) atividade ou comodidade material fruvel diretamente pelo usurio, que possa ser remunerado por meio de taxa ou preo pblico, inclusive

tarifa.

Na verdade, pouco importa se a doutrina no caminha em uma nica direo ou se a jurisprudncia discordante a respeito do conceito que ora se trata. Para os

concursos pblicos, o que vale o pensamento das bancas organizadoras, e, nesse ponto da disciplina, os examinadores costumam ser bem literais.

Ressalvada a definio do Decreto Federal 6.107/2007, conclui-se que no h, efetivamente, uma definio infraconstitucional ou constitucional para

servios pblicos. E, nesse ponto, o texto constitucional andou bem, pois o que hoje servio pblico pode no ser amanh. instituto em constante

mutao.

Nesse instante, a cabea do concursando lampeja: afora o Decreto

Federal,onde encontrar a definio de servios pblicos? O conceito essencialmente doutrinrio, como boa parte do Direito Administrativo.

Antes da apresentao dos critrios doutrinrios para a definio de servios pblicos, sero explorados alguns detalhes constitucionais e legais sobre a

disciplina.

A Constituio de onde brotam todas as sementes dos demais ramos do Direito. E do texto constitucional, mais precisamente do art. 175, que se encontra uma

primeira previso quanto aos servios pblicos.

O segundo normativo fundamental para o assunto a Lei 8.987/1995, a qual

traa as regras gerais em matria de concesses e permisses de servios pblicos, sem que, no entanto, seja apresentada qualquer conceituao para

servios pblicos.


3 / 88



Aula 07


A Lei 8.987/1995 foi editada pela Unio dentro de sua competncia privativa para estabelecer normas gerais, sendo, portanto, vlida para todos os Entes da

Federao. Porm, a lei no se aplica aos servios de radiodifuso sonora e

de sons e imagens (art. 41).

No que se refere prestao efetiva dos servios pblicos, dentro de um critrio

formal, a Constituio Federal (art. 175) dispe que o Estado o titular dos servios pblicos (sem abrir qualquer exceo). No entanto, a execuo de tais

servios no precisa ser necessariamente a partir do prprio aparato estatal. Em outros termos, a prestao pode ser indireta, por meio de concesso ou

permisso, sempre precedidas de licitao. A seguir, o dispositivo constitucional que fundamenta a afirmao:

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a

prestao de servios pblicos.

Pargrafo nico. A lei dispor sobre:

I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios

pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou

permisso;

II - os direitos dos usurios;

III - poltica tarifria;

IV - a obrigao de manter servio adequado.

Da leitura do art. 175 da CF/1988, podem ser extradas algumas concluses. A primeira a de que a meno a Poder Pblico inclui tanto a Administrao

Direta como Indireta. Algum duvida que a Empresa de Correios e Telgrafos preste servios pblicos, embora detenha a natureza de empresa pblica? Claro

que, nesse caso, o Estado outorga os servios pblicos mediante lei, transferindo-se, alm da execuo material, a titularidade do servios. A prestao continua

sendo DIRETA, porm, com a participao da Administrao INDIRETA.

Na outorga (prestao direta), a descentralizao dos servios ocorre mediante

lei, transferindo-se a titularidade e a execuo; enquanto na delegao(prestao indireta), est precedida da celebrao de ato ou

contrato, transferindo-se apenas a execuo.


4 / 88



Aula 07


No entanto, esclarea-se que essa uma lio puramente doutrinria. Na Lei

8.987/1995, fala-se, expressamente, em OUTORGA de servios pblicos para

concessionrias.

Como observado, apesar da distino doutrinria entre servio outorgado e delegado, a Lei 8.987/1995 menciona, em mais de um momento, o termo

OUTORGA para se referir s concesses. Vejamos:

Art. 5 O poder concedente publicar, previamente ao edital de licitao, ato

justificando a convenincia da outorga de concesso ou permisso, caracterizando seu objeto, rea e prazo.

(...)

Art. 16. A outorga de concesso ou permisso no ter carter de

exclusividade, salvo no caso de inviabilidade tcnica ou econmica justificada no ato a que se refere o art. 5 desta Lei.

Ento, diante desta disparidade entre delegao e outorga, como proceder em prova? Fcil! Se a questo versar expressamente sobre servio

outorgado e delegado, voc deve se lembrar da distino de fundo doutrinrio. Agora, se o enunciado faz registro genrico Lei 8.987/1995, esquea-se que

outorga se d por lei.

Outra importante observao a de que, alm das concesses e permisses,

o Estado pode prestar indiretamente servios pblicos mediante autorizao.

Esta no est prevista no art. 175 da CF/1988, sendo prevista, por exemplo, no inc. XII do art. 21 da Carta Poltica.

Graficamente, a disposio constitucional pode ser assim sintetizada:

De antemo, assinala-se que as autorizaes de servios pblicos so formalizadas, de regra, por ato administrativo, diferentemente das

concesses e permisses, celebradas por contratos administrativos. Alm disso, a CF/1988 dispe que apenas as concesses e as permisses sero precedidas

de licitao, ou seja, as autorizaes dispensam, de regra, procedimento prvio de licitao.

Por fim, perceba que as concesses e permisses so sempre precedidas de

licitao. Sobre o tema, o STF declarou a inconstitucionalidade de lei estadual que


5 / 88



Aula 07


pretendia prorrogar indefinidamente os contratos administrativos, a seguir (ADI

3521/PR):

1. O artigo 42 da lei complementar estadual afirma a continuidade das delegaes de prestao de servios pblicos praticadas ao tempo da instituio da agncia,

bem assim sua competncia para regul-las e fiscaliz-las. Preservao da continuidade da prestao dos servios pblicos. Hiptese de no violao de

preceitos constitucionais.

2. O artigo 43, acrescentado LC 94 pela LC 95, autoriza a manuteno, at 2.008, de "outorgas vencidas, com carter precrio" ou que estiverem em vigor

com prazo indeterminado. Permite, ainda que essa prestao se d em condies irregulares, a manuteno do vnculo estabelecido entre as empresas que

atualmente a ela prestam servios pblicos e a Administrao estadual. Aponta como fundamento das prorrogaes o 2 do artigo 42 da Lei federal n. 8.987,

de 13 de fevereiro de 1.995. Sucede que a reproduo do texto da lei federal, mesmo que fiel, no afasta a afronta Constituio do Brasil.

3. O texto do artigo 43 da LC 94 colide com o preceito veiculado pelo artigo 175,

caput, da CB/88 --- "incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao

de servios pblicos".

4. No h respaldo constitucional que justifique a prorrogao desses atos administrativos alm do prazo razovel para a realizao dos devidos

procedimentos licitatrios. Segurana jurdica no pode ser confundida com conservao do ilcito.

5. Ao direta julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucional o

artigo 43 da LC 94/02 do Estado do Paran.

Ento quer dizer que os contratos administrativos para a prestao de servios pblicos so sempre precedidos de licitao? No h excees? No se lhes aplicam as contrataes diretas por dispensa ou inexigibilidade de licitao?

Vamos por partes.

Dispe o inc. XXI do art. 37 da CF/1988:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de

licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento,

mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual

somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.


6 / 88



Aula 07


Perceba que se trata de norma de eficcia contida, ou seja, aquela em que os

efeitos podem ser restringidos por normatizao futura. Sobre o tema, a Lei 8.666/1993 prev nos arts. 17, 24 e 25 situaes de contratao direta, em

que no h a realizao prvia de modalidades de licitao, como a concorrncia ea tomada de preos.

Todavia, essa ressalva ausente na Lei 8.987/1995, e, bem por isso, so inaplicveis as hipteses de licitao dispensvel do art. 24 da Lei 8.666/1993.

Apesar disso, em caso de inviabilidade de competio, h lio doutrinria que sustenta a contratao direta por inexigibilidade de licitao. H,

igualmente, fundamento jurdico que faculta a contratao direta, por

inexigibilidade de licitao, a seguir (Lei 9.472/1997):

Art. 91. A licitao ser inexigvel quando, mediante processo administrativo

conduzido pela Agncia, a disputa for considerada invivel ou desnecessria.

1 Considera-se invivel a disputa quando apenas um interessado puder

realizar o servio, nas condies estipuladas.

2 Considera-se desnecessria a disputa nos casos em que se admita a

explorao do servio por todos os interessados que atendam s condies requeridas.

3 O procedimento para verificao da inexigibilidade compreender chamamento pblico para apurar o nmero de interessados.

2. Conceito

Refora-se que no h uma definio constitucional ou legal para servios

pblicos. O que h a definio em Decreto do Poder Executivo Federal e de natureza doutrinria.

Tratando-se de conceito eminentemente doutrinrio, existem critrios e correntes doutrinrias para a definio de servios pblicos. Vejamos os principais:

a) Subjetiva ou orgnica: o nome em si j nos informa o servio pblico aquele prestado de forma direta pelo Estado.

Crtica: ora, o Estado tambm pode prestar os servios de forma indireta por particulares, exemplo das concessionrias, logo, o presente critrio no

estabelece uma boa definio de servio pblico. Por esse motivo, pouco aceito nos dias atuais.

b) Material ou essencialista: de acordo com tal critrio, a natureza da atividade que determina o enquadramento de uma atividade como servio

pblico. Ser pblico todo servio que tenha por objetivo a satisfao de

necessidades coletivas essenciais e no secundrias.


7 / 88



Aula 07


Esse o critrio adotado pela corrente essencialista, a qual se prope

identificar um ncleo relativo natureza da atividade que leve classificao de uma atividade como servio pblico. De acordo com tal

critrio, pouco importa se o servio est previsto ou no em norma, prevalecendo o contedo.

Crtica: embora a corrente essencialista conte com fortes defensores,socorre-se de conceito muito restrito de servio pblico, deixando de lado, por exemplo,

os trabalhos internos realizados pelos servidores e os servios das loterias.Mesmo os servios no essenciais (os ditos secundrios) e os servios

administrativos (os internos Administrao) podem ser classificados como

servios pblicos. tudo uma questo de escolha poltica, como ser visto a seguir.

c) Formal: por este critrio, o Estado o responsvel por estabelecer quais atividades devem ou no ser reconhecidas como servios pblicos. O

Estado que enquadra a atividade dentro de um sistema exorbitante do comum, cercada por normas de Direito Pblico. o critrio adotado pela corrente

formalista, e que prevalece no Brasil.

Crtica: atualmente, nem todo servio pblico regido exclusivamente por

normas de Direito Pblico. H servios prestados em carter essencialmente privado por meio de concessionrias, como o caso da energia eltrica e

fornecimento de gs canalizado, havendo apenas derrogaes (interferncias parciais) pelo Direito Pblico. o que a doutrina costuma chamar de sistema

hbrido (um tanto pblico, outro tanto privado).

Ressalte-se, ainda, a existncia de servios de interesse pblico e que, apesar

de prestados por particulares, no so propriamente servios pblicos.

No so sequer delegados pelo Estado. Logo, no so cercados por normas de Direito Pblico, nem mesmo em carter hbrido, embora sejam servios de

utilidade pblica, a exemplo da sade e do ensino. So servios autorizados pelo Estado, cabendo a este exercer o Poder de Polcia sobre tais atividades.

A seguir, quadro-resumo sobre os critrios para a definio de servios pblicos:

Subjetivo ou

Orgnico

Material ou Essencialista Formalista

Definio

de Servio

Pblico

Prestado

diretamente

pelo Estado

Visa satisfao de

necessidades coletivas

essenciais e no secundrias,

previsto ou no em normas

Previso em lei e com

regime exorbitante do

comum (normas de Direito

Pblico)

Crticas Admite-se a

execuo

indireta

Servios no essenciais e

administrativos so servios

pblicos

H servios pblicos

prestados por particulares, e

regidos parcialmente por

normas de Direito Privado


8 / 88



Aula 07


Agora que j vimos os critrios doutrinrios para a definio de servios pblicos,

passa-se reproduo, por ilustrativo,do conceito do autor Celso Antnio Bandeira de Mello:

Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade

material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais institudo pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como prprios no sistema

normativo.

Como voc identificaria o critrio formal no texto em itlico?

Vejamos o que foi falado, at agora, sobre critrio formal. aquele que estabelece

o regime jurdico de Direito Pblico para os servios pblicos. Com outras palavras, o regime jurdico dos servios pblicos diferenciado e especial

(consagrador de prerrogativas de supremacia e restries especiais...). De acordo com o critrio formal, servio pblico todo aquele prestado sob o

regime de direito pblico, total ou parcialmente.

Por fim, que tal utilizarmos todos os critrios e suas respectivas crticas para apresentar um conceito vlido de servios pblicos?

Vamos ao desafio:

Servio pblico toda a atividade prestada pelo Estado ou por quem lhe faa as

vezes, regida predominantemente por normas de direito pblico, destinando-se a necessidades coletivas essenciais ou secundrias, usufrudas diretamente

ou no pelos usurios, remunerados por taxas ou tarifas, conforme o caso.

3. Classificaes

Antes das classificaes propriamente ditas, deve ser destacado que o servio pblico atividade inconfundvel com poder de polcia, obra pblica e

interveno.

O servio pblico diferencia-se do poder de polcia pelo fato de ser atividade

positiva (o Estado oferece uma utilidade ao cidado). J o poder de polcia atividade eminentemente negativa (o Estado limita e restringe os direitos e

as atividades dos cidados).

O servio pblico no se confunde com obra pblica, pois esta de natureza

esttica. De sua parte, o servio pblico atividade dinmica (transportar, realizar ligaes telefnicas e prover sinal de televiso).


9 / 88



Aula 07


Por fim, o servio pblico no se identifica com a interveno. Vejamos.

Relativamente ao regime jurdico, o servio pblico se sujeita a um conjunto de princpios e de normas predominantemente de Direito Pblico, como a

continuidade, a modicidade das tarifas, a eficincia, a universalidade e a cortesia. Por sua vez, a atividade econmica se desenvolve sob a observncia dos comandos

constitucionais primariamente do Direito Privado e da ordem econmica, como os princpios da livre iniciativa, da propriedade privada e da livre concorrncia.

Quanto forma de atuao, o Poder Pblico titular do servio pblico, podendo prest-lo direta ou indiretamente, neste caso, sob o regime de concesso

e permisso. Na interveno, por sua vez, o Poder Pblico atua subsidiariamente

em paralelo ao sistema capitalista, s podendo explorar a atividade econmica nos casos de monoplio, de imperativo de Segurana Nacional e de relevante interesse

pblico. Na interveno direta no domnio econmico, as empresas governamentais ficam sujeitas ao regime prprio das empresas privadas, inclusive

quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias, o que, no entanto, no alcana integralmente as empresas estatais que prestam servios pblicos.

Os servios pblicos foram tradicionalmente concebidos como atividade fora da livre-iniciativa e, consequentemente, concorrncia, pressupondo-se via de regra

apenas um prestador, fosse ele o Estado ou um delegatrio seu. Todavia, a partir da dcada de noventa do sculo passado, fortaleceu-se a caracterstica do servio

pblico como espcie de atividade econmica, propugnando-se a instalao da

concorrncia. Inclusive, o art. 16 da Lei 8.987/1995 dispe que a outorga de concesso ou permisso no ter carter de exclusividade, salvo no caso de

inviabilidade tcnica ou econmica justificada. Portanto, no h, como regra, o

monoplio na prestao (por Alexandre Santos de Arago).

Vencidas estas consideraes, iniciemos o estudo das classificaes dos

servios pblicos.

Em se tratando de concursos pblicos, exceo feita aprovao, nada certo. E

aqui se aplica o caso das classificaes de servios pblicos. Apesar disso, a seguir sero expostos os entendimentos doutrinrios majoritrios, haja vista o

nosso objetivo maior: a adequada e certeira preparao dos candidatos a cargos e empregos pblicos.

De acordo com algumas concepes doutrinrias, os servios podem ser:

a) Coletivos (uti universi universais) e singulares (uti singuli);

b) Administrativos, econmicos e sociais;

c) Propriamente ditos e de utilidade pblica;


10 / 88



Aula 07


d) Servios Exclusivos e no exclusivos;

e) Prprios e imprprios;

f) Privativos e comuns.

A) Coletivos e Singulares

Esta primeira classificao apresenta a diviso em termos de

generalidade, de alcance de destinatrios. Neste aspecto, os servios podem ser uti universi e uti singuli.

Os servios uti universi ou gerais so os prestados a grupos indeterminados de indivduos, a toda a coletividade, no se distinguindo os potenciais

usurios. So servios indivisveis e universais. No possvel medir,de modo

exato,sua utilizao pelos usurios (per capita), devendo ser financiados pelos impostos, quando for o caso, dado o carter no contra prestacional de tal tributo,

como a segurana pblica, a sade,a iluminao pblica e o saneamento bsico.

Embora os servios coletivos (uti universi) sejam prestados de acordo com a convenincia e possibilidade da Administrao Pblica, os indivduos tm direito

subjetivo prprio no tocante prestao, j que tais servios criam vantagens

particularizadas para cada usurio.

J os servios uti singuli, individuais ou singulares, so os servios que se dirigem

a destinatrios individualizados, sendo possvel mensurar, caso a caso, quanto do servio est sendo consumido. Logo, so servios medidos per capita. Quando postos em operao, constituem verdadeiro direito individual, desde que em condies tcnicas adequadas para o recebimento na rea de prestao do servio.

Distintamente dos servios uti universi, os uti singuli, pelo fato de admitirem mensurao individualizada, do ensejo cobrana da espcie tributria taxa,

caso o servio seja prestado pelo Estado (caput do art. 77 do Cdigo Tributrio Nacional: servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio), ou tarifa (espcie do gnero preo pblico, cobrado por particulares, como o caso do gs canalizado prestado por concessionrias).

Sobre o tema, dispe a Smula Vinculante 19:

A taxa cobrada exclusivamente em razo dos servios pblicos de coleta, remoo

e tratamento ou destinao de lixo ou resduos provenientes de imveis no viola

o artigo 145, II, da Constituio Federal.


11 / 88



Aula 07


Para o STF, sendo especficos e divisveis, os servios pblicos de coleta, remoo e tratamento ou destinao de lixo ou resduos provenientes de imveis podem ser remunerados por taxas, desde que essas atividades sejam completamente

dissociadas de outros servios pblicos de limpeza realizados em benefcio da populao em geral (uti universi) e de forma indivisvel, tais como os de

conservao e limpeza de logradouros e bens pblicos (praas, caladas, vias, ruas e bueiros).

As taxas e tarifas so formas de pagamento de natureza contra prestacional, constituindo o que os tributaristas costumam chamar de prestaes

sinalagmticas (o usurio s pode exigir a continuidade da prestao quando

estiver cumprindo regularmente sua obrigao). Porm, so inconfundveis entre si.

As taxas decorrem de lei, e, por serem tributos, tm carter obrigatrio (diz o Cdigo Tributrio tributo toda prestao compulsria (...) art. 4). Assim, ainda que os servios no sejam utilizados, o administrado no tem a faculdade de deixar de quitar o dbito junto ao Estado. Logo, os servios individuais

remunerados mediante taxa caracterizam-se pela obrigatoriedade, pois o contribuinte no tem a opo de escolha de uso, porque, mesmo que dele no se

utilize, obrigado a remuner-lo, e pela continuidade, mesmo ocorrendo a inadimplncia do usurio, dever do Estado a prestao dos servios.Trava-se,

ento, entre o contribuinte e o Poder Pblico, uma relao administrativo-tributria, solucionada pelas regras do Direito Administrativo (STJ REsp

460271/SP).

Por sua vez, as tarifas sero cobradas no caso de utilizao efetiva de servios

pblicos, como os de energia eltrica e fornecimento de gua. O regime das

tarifas no tributrio, de modo que mero Decreto do Executivo poder aumentar o valor das tarifas, sem a observncia, por exemplo, ao princpio da

anterioridade anual. Afirma-se, ainda, que as tarifas s podem ser cobradas pela prestao de servios uti singuli, o que, de certa forma, verdadeiro.De certa forma verdadeiro porque, na Lei 9.074/1995, garante-se a execuo de determinados servios por meio de concesso e de permisso, sem que, no

entanto, tais servios detenham o carter individual. So exemplos: saneamento bsico e limpeza urbana (art. 2, caput) (servios uti universi). Ento, vamos

separar regra de exceo, j que nossa vida sempre assim! Para os concursos pblicos, a regra que apenas servios uti singuli admitem a entrega

a particulares por meio de concesses de servios pblicos.

B) Administrativos, Econmicos e Sociais

A segunda classificao a de que os servios podem ser administrativos, econmicos e sociais.

Os servios administrativos so os que a Administrao executa para atender

a suas necessidades internas ou para preparar outros servios que sero prestados ao pblico, tais como os de imprensa oficial (impresso de dirios) e das estaes

experimentais.


12 / 88



Aula 07


Os econmicos, tambm denominados de industriais ou comerciais, so os

servios que produzem renda (lucro) para quem os presta. A regra que a remunerao dos prestadores de servios econmicos se faa por tarifas, a serem

fixadas pelo Estado.

Por fim, destacam-se os servios pblicos sociais, executados pelo Estado para

atendimento dos interesses sociais bsicos, e representam ou uma atividade propiciadora de comodidade relevante, ou servios assistenciais e protetivos.

Como registra Jos dos Santos Carvalho Filho, tais servios so, em regra, deficitrios, e o Estado os financia por meio de recursos obtidos junto

comunidade, sobretudo pela arrecadao de tributos. So exemplos: a assistncia

criana e ao adolescente,a assistncia mdica e hospitalar e educao1.

C) Propriamente Ditos (indelegveis) e de Utilidade Pblica (delegveis)

Os servios pblicos podem ser classificados, ainda, em propriamente ditos e de utilidade pblica. Para Jos dos Santos Carvalho Filho, so classificados, nessa

ordem, em servios indelegveis e delegveis.

Para Hely Lopes Meirelles, os servios propriamente ditos so os que a

Administrao presta diretamente comunidade, sem delegao a terceiros, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivncia da populao e

do prprio Estado, como a defesa nacional. So considerados servios pr-comunidade, por se destinarem ao atendimento a necessidades gerais da

sociedade.

Por sua vez, os servios de utilidade pblica so aqueles em que a

Administrao reconhece a convenincia, mas no sua necessidade e essencialidade, e, por isso, ou os presta diretamente sociedade ou os delega

para que sejam executados por terceiros (concessionrios e permissionrios, por

exemplo). So exemplos: transporte coletivo, energia eltrica e telefonia. So considerados, por sua vez, servios pr-cidado, por propiciarem facilidades

diretamente aos cidados.

D) Exclusivos e no Exclusivos

Ao lado de servios pblicos exclusivos do Estado (incs. XI e XII do art. 21 da CF/1988, por exemplo), prestados direta ou indiretamente por concesso,

permisso e autorizao, em que se pressupe o uso de atos de imprio, destacam-se os servios pblicos no privativos. A diferena que aos

particulares lcito o desempenho de tais servios, independentemente de delegao do Poder Pblico.

1 Maral Justen Filho cita, ainda, os servios culturais, assim entendidos os que satisfazem as necessidades culturais, envolvendo o desenvolvimento da capacidade artstica e o prprio lazer,

como museus, cinemas e teatro.


13 / 88



Aula 07


E quais seriam os servios no privativos do Estado?

Conforme a CF/1988, podem ser citados pelo menos quatro servios em que o Estado no detm a titularidade na prestao: educao, previdncia social,

assistncia social e sade:

- Sade (CF/1988):

Art. 199. A assistncia sade livre iniciativa privada.

No caso de servios de sade prestados por particular no se fala em delegao.

H outros requisitos estabelecidos em leis especficas, o que no vem ao caso para as provas de Direito Administrativo.

Observe-se que, embora no sejam servios delegados pelo Estado, ficam sujeitos

ao controle deste, por meio do exerccio regular do poder de polcia. Inclusive, h Agncia Reguladora federal com competncia para normatizar e fiscalizar os

servios de sade (Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS).

E) Prprios e Imprprios

Na viso de parte da doutrina administrativista, como o caso da Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os servios prprios so aqueles que, atendendo a

necessidades coletivas, o Estado assume como seus e os executa diretamente (por meio de seus rgos e agentes) ou indiretamente (por meio de

concessionrias e permissionrias).

J os servios imprprios ou virtuais, embora atendam necessidades coletivas,

no so de titularidade do Estado e nem por ele executados. Porm, no esto fora do campo de incidncia do poder de polcia, pois devem ser autorizados,

regulamentados e fiscalizados. No deixam de ser, portanto, verdadeiras atividades privadas controladas pelo Estado.

Para boa parte da doutrina, os servios imprprios sequer deveriam ser

reconhecidos em sentido jurdico como servio pblico. Como exemplos de tais servios podem ser citados os prestados por instituies financeiras e os de seguro

e previdncia privada.

Essa ltima classificao, para o autor Hely Lopes Meirelles, aparece como

servios pblicos autorizados: servios de txi, de despachantes, de pavimentao de ruas por conta dos moradores e de guarda particular de

estabelecimentos e de residncias.

Apesar dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, esclarea-se que, para fins de

concursos pblicos, as bancas organizadoras costumam seguir a classificao dos servios pblicos em prprios ou imprprios da autora Maria Sylvia Zanella Di

Pietro.

F) Privativos e Comuns


14 / 88



Aula 07


Para Jos dos Santos Carvalho Filho, os servios privativos so aqueles

atribudos a apenas uma esfera da federao, como a emisso de moeda e o servio postal, os quais so privativos da Unio (incs. VII e X do art. 21 da

CF/1988), a distribuio de gs canalizado de competncia dos Estados e do Distrito Federal (2 do art. 25 da CF/1988) e o transporte coletivo intramunicipal,

reservado aos Municpios (inc. III do art. 30 da CF/1988).

Nesse contexto, ilegtimo, por exemplo, que leis estaduais disponham sobre o

trnsito e transporte, bingos, energia eltrica e telefonia, por serem matrias privativas da Unio, a no ser que Lei Complementar Federal delegue aos

Estados-membros competncia para legislar sobre pontos especficos

(pargrafo nico do art. 22 da CF/1988).

Por sua vez, os servios comuns so os que podem ser prestados

concorrentemente por duas ou mais pessoas federativas. Sobre o tema, a CF/1988, no art. 23, enumerou os servios comuns, como a proteo ao meio

ambiente e a preservao das florestas.

Assim, finalizamos as principais classificaes. A seguir, como j de praxe,

apresentamos um quadro-resumo para a fixao dos diversos conceitos.

Servios Pblicos

Propriamente Ditos

Essenciais e necessrios sobrevivncia do grupo social e do

Estado, no podendo ser delegados a particulares, como a

defesa nacional.

Servios de Utilidade

Pblica

So os servios que a Administrao, reconhecendo sua

convenincia, mas no a sua necessidade e essencialidade,

presta-os diretamente sociedade ou delega sua prestao a

terceiros, a exemplo das concessionrias.

Servios

Prprios/Indelegveis

Prestados pelo Estado com relao de supremacia, sem a

possibilidade de delegao a particulares. (1)

Servios

Imprprios/Delegveis

Aqueles que satisfazem os interesses da coletividade, com a

possibilidade de delegao, como a energia eltrica.

Servios Administrativos

So os servios prestados para atendimento s necessidades

internas do Estado, para compor melhor sua organizao, como

a Imprensa Nacional.

Servios Sociais Servios dirigidos s satisfaes bsicas da coletividade, como a

assistncia mdica e educacional.


15 / 88



Aula 07


Servios

Industriais/Econmicos

So os geradores de renda/lucro, como, por exemplo, telefonia

e transporte coletivo. (2)

Servios Uti

Singuli/Singulares

Usurios determinados, com mensurao per capita, como o

fornecimento de gua.

Servios Uti Universi Usurios indeterminados, de natureza indivisvel, como a

iluminao pblica.

Servios Exclusivos Aqueles de titularidade exclusiva do Estado, como o gs

canalizado, telecomunicaes e servio postal. (3)

Servios no exclusivos Podem ser prestados pelo Estado ou por particulares, por meio

de autorizaes, como a sade e educao.

(1) Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os servios prprios so aqueles em que o Estado

titular, seja a prestao direta ou indireta (concessionrias e permissionrias, por

exemplo). E os imprprios, por sua vez, so as atividades privadas que atendem

necessidade geral, sendo apenas autorizados pelo Estado, como a previdncia privada.

(2) Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os servios industriais ou comerciais seguem o rito

do art. 175 da CF/1988. Por sua vez, o art. 173 da Constituio refere-se a atividades

estritamente econmicas, exercidas em carter subsidirio pelo Estado.

(3) Servios exclusivos no se confundem com servios indelegveis; por exemplo: o

servio local de gs canalizado monoplio dos Estados e Distrito Federal, enfim, so

servios de titularidade exclusiva do Estado, porm podem ser prestados por

particulares, como o caso das concessionrias.

4. Competncia

Inicialmente,vamos recorrer ao Direito Constitucional, o qual estabelece que a

repartio de competncias entre os entes federativos segue o princpio da predominncia do interesse.

A Unio tem competncia para prestar e regulamentar assuntos de interesse nacional; os Estados, de interesse regional; os Municpios, de interesse local; e

o Distrito Federal (em razo de seu hibridismo), cumulativa ou mltipla

(regional + local, isto , assuntos de interesse estadual e municipal).

Nesse contexto, compete privativamente:

1. - Unio a prestao de servios de telecomunicaes, de energia eltrica, de transporte interestadual ou internacional, de


16 / 88



Aula 07


radiodifuso sonora e de imagens (competncia enumerada, rol

taxativo).

2. - Aos Estados a prestao dos servios de interesse regional. Os servios

do Estado so encontrados por excluso, ou seja, de forma remanescente (rol exemplificativo). No entanto, essa uma regra que comporta

excees, como o caso do servio de gs canalizado e dos servios prestados nas regies metropolitanas, nas aglomeraes urbanas e

nas microrregies, como estabelece o 3 do art. 25 do texto constitucional:

3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies

metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o

planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.

Talvez no tenha ficado claro o significado de competncia remanescente.

Vamos detalhar um pouco mais. Responda rpido: a quem compete prestar servios de transporte coletivo intermunicipal? Unio? No, pois compete

Unio o servio de natureza interestadual ou internacional. Municpios? No, afinal so responsveis pelo servio intramunicipal. Logo, em razo do que sobra

(remanesce), a competncia s pode ser do Estado-membro (STF ADI 2349/ES). Sobre o tema, assim dispe o 1 do art. 25 da CF/1988:

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio.

1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio.

Alerte-se que existem, excepcionalmente, servios intramunicipais de

competncia dos Estados. Por exemplo: o Metr de So Paulo uma Sociedade de Economia Mista prestadora de servio pblico de transporte

urbano coletivo, porm, do Estado de So Paulo e no do Municpio. do Estado porque uma Companhia metropolitana. E cabe ao Estado a organizao

dos servios situados nas regies metropolitanas, nos termos do 3 do art. 25 da CF/1988. E os servios de gs? Isso mesmo. Segundo a CF/1988, de

interesse local, sendo, no entanto, monoplio dos Estados-membros.

3. - Aos Municpios a prestao de servios de transporte coletivo urbano

(leia-se: intramunicipais), ensino infantil e fundamental e at funerrios. Este ltimo servio merece destaque, uma vez que no consta

expressamente do texto constitucional, o que evidencia que a enumerao dos servios na CF/1988 meramente exemplificativa para

os Municpios e os Estados.

Assim, podem os entes federados (exceto Unio, rol taxativo) criar outros

servios, em observncia ao princpio da predominncia do interesse.


17 / 88



Aula 07


Para Hely Lopes Meirelles, o servio funerrio da competncia municipal, por

dizer respeito a atividades de precpuo interesse local, quais sejam, a confeco de caixes, a organizao de velrio, o transporte de cadveres e a administrao

de cemitrios. Esse, inclusive, o entendimento do STF (RE 387990/SP).

4. - Ao Distrito Federal a prestao de servios de competncia dos Estados

e dos municpios, em razo da competncia cumulativa ou mltipla. No entanto, nem todos os servios de competncia estadual so

mantidos e organizados pelo DF. Vamos leitura dos incs. XIII e XIV do art. 21 da CF/1988:

Art. 21. Compete Unio:

(...)

XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria

Pblica2 do Distrito Federal e dos Territrios;

XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros

militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de

fundo prprio;

Portanto, note que nem todos os servios dos Estados so de competncia do

Distrito Federal.

Aproveitando a passagem do item acima, cabe chamar a ateno para um detalhe.

Com a EC 69/2012, a Defensoria do DF, antes mantida e organizada pela Unio, passou competncia legislativa e material do DF. Assim, da justificativa do

Cespe, retiramos a meno feita Defensoria.

At aqui tivemos contato com a competncia privativa quanto prestao de

servios pblicos. Ocorre que o Constituinte tambm previu a competncia

comum dos Entes Polticos para determinados servios pblicos, segundo disposies contidas no art. 23 da CF/1988.

Para a doutrina, a competncia comum de natureza administrativa e, diga-se de passagem, garantidora do exerccio concomitante por todos os Entes

Federados, de modo que os servios pblicos sero prestados de forma paralela, em condies de igualdade, sem relao de subordinao

(hierarquia) entre os entes federativos.

Em sntese: a atuao (ou omisso) de um ente da federao no

impossibilita a atuao do outro.

2 Com a EC 69/2012, a Unio no mais competente para organizar e manter a Defensoria do DF.


18 / 88



Aula 07


O exerccio da competncia comum no est sujeito regulamentao do servio pblico exclusivamente pela esfera federativa de nvel mais elevado. Ou

seja, mesmo que a Unio no regulamentasse a matria, isso no impediria de

um Estado o prestar, por exemplo.

Assim, dos servios decorrentes da competncia comum (art. 23, CF/1988),

podem ser citados exemplificativamente:

I - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas

portadoras de deficincia;

(...)

V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;

(...)

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

(...)

IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;

(...)

XII - estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito.

Por fim, atente-se para a alterao trazida pela EC 53/2006. No pargrafo nico do art. 23 da CF/1988 houve a insero de leis complementares no lugar de lei complementar, para se evitaremos conflitos no mbito da competncia comum ou, ainda, evitar a prestao duplicada. A seguir, a nova redao:

Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em

vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.

5. Formas de prestao e meios de execuo

Enfatizando, os servios pblicos prprios so de titularidade do Poder Pblico, que pode prest-los diretamente, por meio da Administrao Direta ou da

Indireta (autarquias e empresas pblicas, por exemplo), ouindiretamente, por concesses e permisses, sempre precedidas de licitao.

A prestao direta dos servios pblicos efetuada pela prpria mquina estatal, centralizada ou descentralizadamente. muito comum os concursandos

confundirem o conceito de prestao indireta com o de Administrao Indireta,


19 / 88



Aula 07


para concluir, equivocadamente, que quando se est diante da

Administrao Indireta, a prestao indireta.

Como esclarece Gustavo Scatolino, a prestao direta corresponde prestao

por meio de sua prpria estrutura, seja por seus rgos ou entidades da Administrao Indireta. o caso do servio postal, prestado pela Unio, com

carter de exclusividade por meio da Empresa Brasileira de Correio e Telgrafos (empresa pblica vinculada ao Ministrio das Comunicaes), ou do servio de

infraestrutura aeroporturia, por meio da Infraero (empresa pblica vinculada Secretaria de Aviao Civil).

Nessa ordem, teremos o servio pblico centralizado ou descentralizado.

O servio centralizado se confunde com o conceito de Administrao Direta (Ministrios e Secretarias, por exemplo), em que os servios so prestados pelos

prprios rgos da estrutura da pessoa poltica (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).

J o servio descentralizado todo aquele em que o Poder Pblico transfere a titularidade e execuo por lei, ou, to somente, a execuo por contrato ou ato

administrativo a outras pessoas jurdicas, traduzidas, respectivamente, em Administrao Indireta (ou Descentralizao por Outorga, em termos

doutrinrios), e em Administrao por Colaborao ou Descentralizao por Delegao (tambm expresso empregada pela doutrina).

Citam-se, ainda: a descentralizao territorial ou geogrfica, em que se outorga a capacidade genrica administrativa s autarquias territoriais; e a descentralizao

social, em que os servios passam a ser prestados com o auxlio de entidades integrantes do Terceiro Setor, como o caso das Organizaes Sociais e Oscips.

Abre-se um parntese para esclarecer que o servio descentralizado no se

confunde, igualmente, com o servio desconcentrado. Na desconcentrao, os servios so prestados por uma nica pessoa (repartio pblica), porm as

atribuies so distribudas entre dois ou mais rgos da pessoa jurdica. Est-se diante de verdadeira tcnica administrativa, por simplificar a prestao dos

servios, o que, inclusive, diferencia-a da descentralizao, esta pautada no princpio da especializao, em que os servios so retirados do centro e

transferidos para outras pessoas, garantindo-se maior eficincia.

Por fim, os servios centralizados, descentralizados e desconcentrados podem ser

executados direta ou indiretamente. Enquanto na execuo direta, os servios so prestados aos usurios pela pessoa competente com os prprios instrumentos

(equipamentos e funcionrios), na execuo indireta, o responsvel pela prestao contrata com terceiros a execuo de servios delegveis, exemplo das obras

contratadas por autarquias, sob a modalidade de empreitada global.

Estas informaes podem confundir. Por isso, faamos um breve exerccio para

fixao:


20 / 88



Aula 07


1 Como se classifica a prestao e a execuo de servios pblicos por

Ministrio com a prpria fora de trabalho?

Resposta: a forma de prestao por Ministrio centralizada. Ao se utilizar dos

prprios meios, est-se diante da execuo direta (Servio Centralizado por Execuo Direta).

2 Como se classifica a prestao de servios por empresa pblica, entidade integrante da Administrao Indireta, e com a personalidade

jurdica de Direito Privado?

Resposta: a forma de prestao por Empresa Pblica descentralizada (Servio

Descentralizado).

3 Como se classifica o servio prestado pelo INSS (Autarquia Federal), no Estado do Acre, com a terceirizao de servios?

Resposta: o INSS Autarquia Federal, logo servio descentralizado. A execuo, com auxlio de terceiros, indireta (Servio Descentralizado por

Execuo Indireta).

4 Como enquadrar os servios prestados por rgos de Secretaria

Estadual com o auxlio de terceiros?

Resposta: a criao de rgos dentro da Secretaria Estadual um processo de

desconcentrao. A execuo sem o prprio aparato indireta (Servio Desconcentrado por Execuo Indireta).

6. Concesses de servios pblicos

Nos termos do art. 175 da CF/1988, o Poder Pblico sempre o titular dos servios

pblicos, mas a execuo pode ser feita por particulares(descentralizao por colaborao ou negocial). Na descentralizao por colaborao, o Estado repassa

a mera execuo a particulares, formalizando-se permisses e concesses de servios.

As concesses de servios pblicos podem ser comuns e especiais. As comuns esto disciplinadas pela Lei 8.987/1995, nas espcies servios pblicos e servios pblicos precedidos de obra pblica. Por sua vez, as concesses especiais surgiram com a Lei 11.079/2004, conhecida vulgarmente como

Parceria Pblico-Privada (PPP).

As concesses comuns e especiais so formalizadas por contratos

administrativos. E, em matria de contratos e licitaes, compete privativamente Unio legislar sobre normas gerais para toda a Administrao Pblica (Unio,

Estados, DF e Municpios) (inc. XXVII do art. 22 da CF/1988).


21 / 88



Aula 07


Nesse contexto, para regulamentar o art. 175 da CF/1988 (as concesses

comuns), a Unio editou a Lei 8.987/1995, alterada, posteriormente, pelas Leis Federais 9.074/1995; 11.196/2005, 11.445/2007; e 12.767/2012. A seguir, o art.

1 da Lei de Concesses comuns, que nos refora o seu carter geral:

Art. 1 As concesses de servios pblicos e de obras pblicas e as permisses

de servios pblicos reger-se-o pelos termos do art. 175 da Constituio Federal, por esta Lei, pelas normas legais pertinentes e pelas clusulas dos

indispensveis contratos.

Pargrafo nico. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios

promovero a reviso e as adaptaes necessrias de sua legislao s

prescries desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos seus servios.

Esclarea-se que a Lei 9.074/1995 enumerou servios pblicos federais sujeitos ao regime das concesses, e, quando for o caso, das permisses. So eles:

I - vias federais, precedidas ou no da execuo de obra pblica;

II - explorao de obras ou servios federais de barragens, contenes,

eclusas, diques e irrigaes, precedidas ou no da execuo de obras pblicas;

III - os servios postais.

No entanto, nem todos os servios precisam ser delegados formalmente pelo

Poder Pblico. Foram excludos do sistema os seguintes servios:

Art. 2. (...)

(...)

2 Independe de concesso, permisso ou autorizao o transporte de

cargas pelos meios rodovirio e aquavirio.

3 Independe de concesso ou permisso o transporte:

I - aquavirio, de passageiros, que no seja realizado entre portos

organizados;

II - rodovirio e aquavirio de pessoas, realizado por operadoras de turismo

no exerccio dessa atividade;

III - de pessoas, em carter privativo de organizaes pblicas ou privadas,

ainda que em forma regular.

6.1 Princpios

Por serem destinados coletividade, os servios pblicos sob a incumbncia do

Estado ou de seus agentes delegatrios devem ser prestados com observncia de


22 / 88



Aula 07


determinados padres. Nesse diapaso, o servio pblico prestado aos cidados-

usurios deve ser adequado.

Em traduo aos requisitos do servio adequado, previstos no art. 6 da Lei

8.987/1995, a doutrina costuma apontar mltiplos princpios inerentes prestao dos servios pblicos, sendo elencados a seguir os mais exigidos

nos concursos pblicos:

Continuidade

Tambm denominado de princpio da permanncia, sempre um forte item de prova. Pelo princpio da continuidade,os servios pblicos no podem sofrer

interrupo. dizer, no devem sofrer soluo de continuidade em sua

prestao, a no ser em situaes excepcionais. Nesse contexto, no caracteriza descontinuidade a interrupo da prestao do servio:

Em razo de situao emergencial(exemplo de apago devido queda de raio na Central Eltrica), e

APS AVISO PRVIO, quando:

a) motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes;

e

b) por inadimplemento do usurio, considerado o interesse da coletividade.

Para o STF, o Estado-membro no pode interferir nas relaes jurdico-contratuais entre o Poder Concedente Federal e as empresas concessionrias, para dispor, por

exemplo, sobre a proibio de corte de servios essenciais por falta de pagamento do usurio (ADI 3729/SP).

Mais frente, veremos que, em nome do princpio da continuidade, permitido ao Estado o resgate (encampao ou retomada) do servio

pblico concedido antes de vencido o prazo contratual, em atendimento ao

interesse da coletividade.

Por fim, ainda como aplicao do princpio em anlise, registra-se a

inaplicabilidade da exceptio non adimpleti contractus (exceo do contrato no cumprido) contra o Poder Pblico.

Nos acordos entre particulares, a regra que o descumprimento por uma das partes abre espao para que outro polo da relao deixe de cumprir a obrigao

assumida. Por sua vez, nos contratos de servios pblicos, o descumprimento pelo Poder Concedente no autoriza que a concessionria interrompa a execuo dos

servios. Nos termos da Lei 8.987/1995, a interrupo depender de sentena judicial transitada em julgado. Enfim, no oponvel ao Poder Concedente a

exceo do contrato no cumprido.

muito importante que o candidato no confunda a regra dos servios pblicos

com a prevista na Lei 8.666/1993. Nos contratos administrativos regidos pela Lei


23 / 88



Aula 07


de Licitaes, depois de 90 dias de inadimplncia do Estado-contratante,

faculta-se a interrupo dos servios contratados.

QUESTO 01 - Cartrio TJ/AP FCC 2011 - INCOMPATVEL com os princpios inerentes aos servios pblicos aplicao plena da exceo do contrato no cumprido contra a Administrao Pblica.

Comentrios:

Nos termos da Lei 8.987/1995, a interrupo dos servios pblicos d-se

por sentena judicial transitada em julgado, quando a inadimplncia decorre do Poder Concedente. Portanto, no h aplicao plena da exceo do

contrato no cumprido.

Gabarito: CERTO.

Ateno! O tratamento com os usurios diverso, sendo possvel verificar a

interrupo em caso de inadimplncia destes. A no oposio da exceo do

contrato no cumprido restrita ao Poder Concedente!

No entanto, digno de nota que nem sempre os servios prestados ao usurio

inadimplente podero ser interrompidos. Na jurisprudncia do STJ, colhemos excelentes exemplos de no interrupo.

Para o STJ, ilegtimo o corte no fornecimento de energia eltrica em razo de dbito irrisrio (R$ 0,85), por configurar abuso de direito e ofensa aos princpios

da proporcionalidade e da razoabilidade, sendo cabvel, inclusive, indenizao do consumidor por danos morais (REsp 811690/RR).

Ainda, a Corte Federal entende que o corte de energia eltrica pressupe o inadimplemento de conta relativa ao ms do consumo, sendo invivel a

suspenso do abastecimento por dbitos antigos. A seguir, trecho da deciso (REsp 865841/RS):

No lcito concessionria interromper o fornecimento de energia eltrica por

diferena de tarifa, a ttulo de recuperao de consumo de meses, em face da

essencialidade do servio, posto bem indispensvel vida.


24 / 88



Aula 07


que resta cedio que a 'suspenso no fornecimento de energia eltrica somente

permitida quando se tratar de inadimplemento de conta regular, relativa ao

ms do consumo, restando incabvel tal conduta quando for relativa a dbitos antigos no pagos, em que h os meios ordinrios de cobrana, sob pena de

infringncia ao disposto no art. 42 do Cdigo de Defesa do Consumidor.

Claro que a vedao de suspenso dos servios no diz respeito ao desvio do servio de forma fraudulenta (o vulgo gato). Mas, nesse caso, o dbito decorrente de suposta fraude no medidor no pode ser apurada unilateralmente pela concessionria, sob pena de ser ilegtima a suspenso

do fornecimento, pelo fato de no se garantir ao usurio o exerccio da ampla defesa e do contraditrio (REsp 941613/SP):

ilegtimo o corte no fornecimento de energia eltrica quando o dbito decorrer

de suposta fraude no medidor de consumo de energia, apurada unilateralmente

pela concessionria.

Ainda, em termos doutrinrios, o amigo concursando deve saber distinguir

servios compulsrios de servios facultativos. Tratemos, pois, de tal distino.

Os servios facultativos so os regidos pela Lei 8.987/1995, em que a remunerao formalizada por tarifa (o cidado usa se e quando quiser).

Nesse caso, pela inadimplncia do usurio, a concessionria pode suspender a prestao do servio. Inclusive, esse o entendimento do STJ (REsp 510478-

PB).

J os servios compulsrios so os impostos de forma coercitiva pelo Estado

e cobrados mediante TAXA (exemplo das taxas de incndio e judiciria), no podendo sofrer soluo de continuidade, pois a Fazenda Pblica conta com

instrumentos hbeis de cobrana, como a inscrio em dvida ativa para futura

execuo do devedor.

Nesse contexto, seria cabvel o corte do fornecimento de gua? Sim,

possvel.

O Supremo Tribunal Federal (STF) sinalizou que a cobrana de gua pode ser

remunerada por preo pblico,logo, no h, necessariamente, carter tributrio.Para afastar quaisquer dvidas, ressalte-se que o entendimento do STF

acompanhado pelo STJ em diversos julgados (REsp 363943/MG e REsp 337965/MG).

Uma questo intrigante saber como fica se o inadimplente for uma pessoa jurdica de Direito Pblico.


25 / 88



Aula 07


No REsp 654818/RJ, o STJ fixou o entendimento de que, tratando-se de pessoa

jurdica de Direito Pblico, prevalece a tese de que o corte de energia possvel, desde que no acontea indiscriminadamente, preservando-se as

unidades pblicas essenciais, como hospitais, delegacias, prontos-socorros, escolas pblicas e creches. Aplica-se, por analogia, a Lei de Greve (Lei

7.783/1989), a qual prev situaes que, no atendidas, colocam em perigo a sobrevivncia, a sade ou a segurana da populao.

Em concluso, seria plenamente lcito concessionria interromper o fornecimento de energia eltrica se, aps aviso prvio, determinada pessoa estatal devedora

no solvesse a dvida oriunda de contas geradas pelo consumo de energia, desde

que no de forma indiscriminada. No REsp 649746/SP, o STJ entendeu que a suspenso do fornecimento de energia eltrica de alguns trechos de rua se no

de um bairro ou todo o municpio, no se qualifica como suspenso indiscriminada.

Generalidade

Por fora dos princpios da generalidade ou da universalidade, os servios

pblicos devem ser prestados, sem discriminao, a todos que satisfaam as condies para sua obteno, sendo imprescindvel a observncia de um

padro uniforme em relao aos administrados (princpio da igualdade ou neutralidade).

Nota-se, assim, um duplo sentido quanto ao princpio. De um lado, os servios pblicos devem ser prestados ao maior nmero possvel de usurios, dizer,

deve ter o mximo de amplitude. Ainda, a prestao de servio pblico no deve conter discriminaes, quando, claro, as condies entre os usurios

sejam tcnica e juridicamente idnticas.

Como j dizia o filsofo Aristteles, devemos tratar os iguais na medida de suas igualdades e os desiguais na medida em que se desigualam. Assim, a existncia

de faixas distintas de tarifas e a gratuidade aos maiores de 65 anos nos transportes coletivos urbanos ( 2 do art. 230 da CF/1988) no ofendem o

princpio da universalidade.

Atualidade

Os servios pblicos devem ser continuamente atualizados, assimilando novas tecnologias e tendncias, evitando-se a obsolescncia. A doutrina costuma

denomin-lo de princpio do aperfeioamento ou da adaptabilidade ou, ainda, da mutabilidade.

Tal requisito guarda estreita relao com o princpio da eficincia, como se v, mas com ele no se confunde. Dos requisitos de servio adequado o nico

que tem definio na Lei 8.987/1995 ( 2 do art. 6):

Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio

adequado ao pleno atendimento dos usurios, conforme estabelecido nesta

Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.


26 / 88



Aula 07


(...)

2 A atualidade compreende a modernidade das tcnicas, do equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria e expanso do

servio.

A atualidade vem a ser uma das aplicaes do princpio da eficincia, pois o

progresso da qualidade das prestaes ao usurio deve ser considerado como um dos direitos do cidado, de modo que o Estado, ao assumir um servio como

pblico, tem o dever correlato de zelar pelo seu aperfeioamento, para que os frutos da cincia e da tecnologia sejam distribudos.

A doutrina ptria reconhece, na atualidade, a clusula do progresso. Vejamos o

que nos ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

Neste sentido, tida como clusula de progresso, o principio da atualidade vem a ser um corolrio do principio da eficincia, no sentido de que o progresso da

qualidade das prestaes ao usurio deve ser considerado um dos direitos do cidado, de modo que o Estado, ao assumir um servio como pblico, impe-se

tambm o correlato dever de zelar pelo seu aperfeioamento, para que os frutos

da cincia e da tecnologia sejam distribudos o mais rpido e amplamente possvel.

A presena da clusula do progresso abre espao para que o Poder Concedente

possa alterar unilateralmente as disposies contratuais regulamentares, conferindo aos usurios melhores e modernas tecnologias, no cabendo a estes

ou concessionria exigir a manuteno do regime jurdico anterior (ausncia de direito adquirido3).

Modicidade das Tarifas

O prestador do servio pblico deve ser remunerado de maneira razovel.

Contudo, os usurios no devem ser onerados de maneira excessiva.

Com efeito, o Poder Pblico, ao fixar a remunerao das prestadoras, deve aferir

o poder aquisitivo dos usurios, para que estes no sejam afastados do universo de beneficirios. Inclusive, o legislador prev as chamadas receitas alternativas

ou complementares, com o propsito de manter a tarifa cada vez mais atrativa e acessvel4.

3 Se a alterao unilateral das clusulas de servios ou regulamentares, pelo Poder Concedente, repercutir na equao econmico-financeira (clusula financeira), caber

concessionria exigir do Poder Concedente o reequilbrio econmico-financeiro do ajuste. 4 O art. 223 da CF/1988 prev os servios pblicos de radiodifuso sonora e de sons e imagens. Neste caso, a concessionria no remunerada por tarifa dos telespectadores/ouvintes ou por

verbas do Estado. A receita financiada pela publicidade.


27 / 88



Aula 07


Ordinariamente, os servios prestados pelas concessionrias so remunerados por tarifas. No entanto, no h vedao de, no curso do contrato, a lei vir a

estabelecer a gratuidade para determinada classe de usurios, como foi o caso da gratuidade para os maiores de 65 anos em transportes coletivos urbanos,

conferida pelo art. 230 da CF.

Neste caso, por haver perda de receita por parte da prestadora, dever do Poder Concedente o reequilbrio econmico-financeiro. Sobre o tema, embora a Lei

9.074/1995 condicione a concesso de benefcios tarifrios (gratuidade, por exemplo) indicao da origem de recursos ou simultnea reviso do contrato,

o STF tem entendido que a gratuidade deve vigorar imediatamente a partir da vigncia da lei, cabendo concessionria ajustar-se futuramente com o Poder

Concedente, exigindo-se lhe a recomposio da equao econmico-financeira

(ADIs 2649/DF e 3768/DF).

No entanto, esclarea-se que esta garantia constitucional do equilbrio econmico-financeiro no absoluta. Para o STJ (REsp 1.352.497/DF), no h garantia da manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato de permisso de

servio de transporte pblico realizado sem prvia licitao.

Ao longo deste tpico, o concursando j teve e ter outros sinais de que a forma

de remunerao das concesses ocorre por meio de tarifas, que espcie de preo pblico, e no por taxas (espcie tributria). De modo geral, a tarifa

deve se destinar manuteno do servio, bem como ao seu contnuo

aperfeioamento, proporcionando a justa remunerao ao concessionrio, de acordo com o estabelecido no contrato firmado com o Poder Concedente.

Para que mantenha o equilbrio financeiro inicialmente estabelecido, as tarifas devero ser revisadas periodicamente, para mais ou para menos, em

razo do evento verificado (art. 9 da Lei 8.987/1995). Esclarea-se que as alteraes unilaterais nos contratos de concesso no observam o limite de 25%

da Lei 8.666/1993, sendo cabvel, portanto, o dever da manuteno do equilbrio econmico-financeiro acima de tais patamares, se necessrio.

No incio deste tpico, falou-se em receitas alternativas. Voc saberia explicar detalhadamente o que so tais receitas? Vejamos.

Ningum duvida de que a prestao dos servios pblicos seja pautada na modicidade da tarifa, isto , as tarifas devem ser mdicas o suficiente para

permitir a incluso de um maior nmero de usurios quanto utilizao do servio concedido. Mas o que isso tem a ver com receita alternativa? Tudo,

respondemos.

Para o clculo das tarifas devem ser consideradas, ainda, outras fontes, provenientes de receitas alternativas, complementares, acessrias ou de

projetos associados que podero ser gerados com a concesso (art. 11).


28 / 88



Aula 07


Quem nunca percebeu, por exemplo, ao longo das estradas tarifadas (Via Dutra,

Carvalho Pinto, Bandeirantes ou qualquer outra rodovia tarifada), terrenos pblicos sendo explorados por particulares? Isso mesmo. So ou podem ser

receitas alternativas, utilizadas com a finalidade de ajudar no custo do servio, revertendo-se em reduo da tarifa para o usurio final.

No caso do Trem de Alta Velocidade, vulgo Trem-Bala, que ligar Rio de Janeiro-So Paulo-Campinas, o TCU recomendou que as receitas advindas da explorao

econmica das estaes prprias de passageiros e do transporte de pequenas cargas fossem revertidas em benefcio da modicidade tarifria. Em outras

palavras, as receitas alternativas e complementares obtidas pela futura

concessionria reduziro o custo da passagem do trem5. Recentemente, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) reviu o projeto do Trem-Bala, para que recalculassem as tais receitas alternativas.

Por fim, registre-se que o reajuste e reviso das tarifas so clusulas essenciais

nos contratos de concesso (inc. IV do art. 23), e tais tarifas podero ser diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas e dos custos

especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios (art. 13).

Essa ltima passagem refora a ideia de as tarifas serem diferenciadas sem ofender ao princpio da igualdade ou da universalizao. Nesse contexto, veja-

se a tarifa social de energia eltrica, cujos valores so menores para a populao de menor renda.

Cortesia

Talvez a cortesia ou urbanidade seja entre os requisitos aquele que muitas vezes

sentimos falta na prestao dos servios pblicos, no verdade? Porm, dever

do prestador do servio tratar com civilidade e com urbanidade os usurios-cidados do servio pblico.

Pode-se afirmar que o destinatrio do servio pblico tem o direito de ser tratado com o mnimo de educao, mesmo porque a prestao que lhe ofertada no

consubstancia um favor que lhe generosamente concedido, mas se trata da execuo de um dever da prestadora, bem como de um direito subjetivo do

cidado.

Segurana

Os servios pblicos devem ser prestados sem riscos ao usurio, devendo o prestador adotar as providncias necessrias para minimizar estes riscos.

5 Para Celso Antnio Bandeira de Mello, no h impedimento de as receitas alternativas serem subsidiadas diretamente pelo Estado, para dar-se aplicabilidade ao princpio da modicidade das

tarifas. Esse entendimento compartilhado por Maral Justen Filho.


29 / 88



Aula 07


Obviamente, essas medidas possuem uma relao de custo-benefcio que deve ter

em conta no s fatores econmicos, mas tambm a dignidade do destinatrio do servio.

Eficincia

O princpio de eficincia tem previso constitucional (caput do art. 37 da CF/1988).

Ao se proceder a avaliaes quanto eficincia, o Poder Pblico poder aperfeioar suas alocaes de recursos, aportando verbas de maneira mais adequada

entre o servio a ser prestado e a demanda social.

Por fim, vejamos a lista completa dos requisitos do servio adequado, conforme

o caput do art. 6 da Lei 8.987/1995: regularidade, continuidade, eficincia,

segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas6.

6.2 Direitos e obrigaes (Poder Concedente, Concessionria e

Usurios)

A regra que os contratos administrativos disponham de efeitos bilaterais, que

sejam comutativos, e, assim, acarretem direitos e obrigaes recprocos entre as partes.

O contrato de obra pblica entre a Unio e a construtora X gera o dever de a Unio remunerar os servios prestados, e o direito de receber o servio adequado;

gera o direito de a construtora receber pelos servios e o dever de prestar o servio adequado. H apenas dois polos na relao contratual, com direitos e obrigaes

recprocos.

Por sua vez, nos contratos de concesso, embora exista a comutatividade, os efeitos so trilaterais, e, em alguns casos, at quadrilaterais.

Trilaterais? Quadrilaterais? Vamos explicar isso de forma mais detalhada.

Depois de regular procedimento de licitao, na modalidade concorrncia, para a prestao de servios pblicos, sagrou-se vencedora a empresa ATLED S/A. O

Estado-administrador, na qualidade de Poder Concedente, firma contrato

6 O art. 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor determina que os servios pblicos sejam adequados,eficientes, seguros, quanto aos essenciais, contnuos.


30 / 88



Aula 07


administrativo de concesso com a referida empresa. Nesse instante, temos o

tpico contrato administrativo, de efeitos bilaterais, com gerao de direitos e obrigaes entre Poder Concedente e Concessionria.

Ocorre que a Concessionria prestadora de servios pblicos, tendo por

destinatrios os usurios. E, nos termos da Lei 8.987/1995, o usurio, apesar de no ser formalmente parte no contrato, detentor de direitos e obrigaes.

Da se concluir pela existncia de efeitos trilaterais (Poder Concedente,

Concessionria e Usurios).

Entendido o efeito trilateral? Vejamos, agora, o quadrilateral.

Como nos esclarece Maria Sylvia Zanella Di Pietro, devem ficar a cargo do Estado as atividades que lhe so prprias como ente soberano, consideradas indelegveis

ao particular (segurana, defesa, justia, relaes exteriores, legislao e polcia); e devem ser regidas pelo princpio da subsidiariedade as atividades sociais

(educao, sade, pesquisa, cultura e assistncia) e econmicas (industriais, comerciais, financeiras), as quais o Estado s deve exercer em carter supletivo

da iniciativa privada.

A dinmica dos Estados Modernos tem sido pela adoo de mecanismos de

parcerias com a Administrao Privada, como as Parcerias Pblicas Privadas, os Contratos de Gesto e os Termos de Parceria, no Brasil. O Estado afasta-se,

parcialmente, da funo de executor, para render-se ao fomento, fiscalizao

e regulao. Est-se, assim, diante do Estado subsidirio, em que se abrem espaos para o particular em reas em que este seja autossuficiente.

No entanto, esse afastamento no deve ser feito de forma atropelada. Exige-se do Estado o mnimo de planejamento. Com a entrega da prestao de servios

pblicos a particulares, houve a necessidade de o Estado intensificar o controle, a fiscalizao e a normatizao dos setores entregues aos particulares. Para esse

fim, surgiram as agncias reguladoras. Tais entidades, de natureza pblica e regime especial, tm, por vezes, direitos e obrigaes referentes prestao de

servios pblicos, como a ANATEL na rea de Telecomunicaes.

Assim, a relao de trilateral passa quadrilateral (Ente Poltico Concedente,

Concessionria, Usurios e Agncias Reguladoras).

6.2.1 Poder Concedente

Antes de listarmos os direitos e encargos do Poder Concedente, conveniente entendermos o seu alcance. Dispe o inc. I do art. 2 da Lei 8.987/1995:

Art. 2 Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:

I - poder concedente: a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio,

em cuja competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da execuo de obra pblica, objeto de concesso ou permisso;


31 / 88



Aula 07


Perceba que o dispositivo lista exclusivamente entes polticos. Conforme a lei,

os entes Federados so os que detm a competncia para realizar as concesses de servios pblicos, observando-se, em todo caso, a distribuio de competncias

estabelecida pelo texto constitucional (princpio da preponderncia do interesse).

Ento quer dizer que as entidades administrativas, como as autarquias, no podem funcionar como Poder Concedente? No bem assim. Adiante!

Apesar de a definio legal de Poder Concedente restringir a entidades polticas, h leis especficas que possibilitam a celebrao de contrato de concesso por

autarquias. As Leis 9.427/1997 e 9.472/1997 atriburam, nessa ordem, s

agncias reguladoras ANEEL e ANATEL a faculdade de celebrarem contratos de concesso.

Vencida essa considerao preliminar, passemos aos direitos e deveres do Poder Concedente. O art. 29 da Lei 8.987/1995 lista os encargos e os direitos a cargo

do Poder Concedente.

So exemplos de encargos do Poder Concedente:

I - regulamentar o servio concedido;

V - homologar reajustes e proceder reviso das tarifas na forma desta Lei,

das normas pertinentes e do contrato;

VI - zelar pela boa qualidade do servio, receber, apurar e solucionar queixas

e reclamaes dos usurios, que sero cientificados, em at trinta dias, das providncias tomadas;

X - estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do meio-ambiente e conservao;

XI - incentivar a competitividade; e

XII - estimular a formao de associaes de usurios para defesa de interesses relativos ao servio.

So exemplos de direitos do Poder Concedente:

II - aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;

III - intervir na prestao do servio, nos casos e condies previstos em lei;

IV - extinguir a concesso, nos casos previstos nesta Lei e na forma prevista

no contrato;

6.2.2 Concessionrias

Vamos nos socorrer da literalidade da Lei 8.987/1995, a qual, no art. 31, fornece

um rol de atribuies a cargo das concessionrias, como a de prestar servio


32 / 88



Aula 07


adequado e o de manter em dia o inventrio e o registro dos bens vinculados

concesso, a seguir:

Art. 31. Incumbe concessionria:

(...)

III - prestar contas da gesto do servio ao poder concedente e aos usurios,

nos termos definidos no contrato;

(...)

V - permitir aos encarregados da fiscalizao livre acesso, em qualquer poca, s obras, aos equipamentos e s instalaes integrantes do servio, bem

como a seus registros contbeis;

VI - promover as desapropriaes e constituir servides autorizadas pelo poder concedente, conforme previsto no edital e no contrato;

(...)

Pargrafo nico. As contrataes, inclusive de mo-de-obra, feitas pela

concessionria sero regidas pelas disposies de direito privado e pela legislao trabalhista, no se estabelecendo qualquer relao entre os

terceiros contratados pela concessionria e o poder concedente.

Foram reproduzidos apenas parte das atribuies das concessionrias. Destas, a

de maior incidncia nos concursos pblicos a possibilidade de promover desapropriaes e constituir servides.

Note que a lei menciona a faculdade de promover. Essa informao extremamente importante para sua prova. A declarao de desapropriao no

pode ser feita pela concessionria, ato exclusivo do Estado. J a promoo da desapropriao pode ser entregue concessionria, sem maiores

problemas, desde que haja previso no edital e no contrato.

Esclarea-se que a promoo no passa de dar curso s tratativas do procedimento de desapropriao, como pagar as indenizaes cabveis e

ajuizar a ao na justia, em caso de desapropriao no amigvel.

Outra questo bastante batida em concursos pblicos relativa s contrataes e responsabilizao da concessionria.

Nos termos do pargrafo nico do art. 31 da lei, as contrataes feitas pela

concessionria sero regidas pelas disposies de Direito Privado e pela legislao trabalhista, no se estabelecendo qualquer relao entre os

terceiros contratados pela concessionria e o Poder Concedente.

No que concerne responsabilizao das concessionrias, dispe o art. 25 da Lei:

Art. 25. Incumbe concessionria a execuo do servio concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuzos causados ao poder concedente, aos

usurios ou a terceiros, sem que a fiscalizao exercida pelo rgo competente exclua ou atenue essa responsabilidade.


33 / 88



Aula 07


A partir da leitura, conclui-se que a ausncia de fiscalizao pelo Poder Concedente

no atenua ou exclui a responsabilidade da concessionria. O fato de o Estado no ter fiscalizado a execuo da concesso no tem o efeito de inverter a

responsabilidade da concessionria (no atenua e sequer exclui a responsabilidade); enfim, a prestadora continua diretamente responsvel

junto aos usurios e a terceiros.

Sobre o tema, foi editada a Smula 506 do STJ, para reforar a orientao de que

a responsabilidade da concessionria direta pelos prejuzos causados a terceiros e a usurios, afastando-se, portanto, do polo passivo a agncia reguladora Anatel:

"A Anatel no parte legtima nas demandas entre a concessionria e o usurio

de telefonia decorrentes de relao contratual".

E se a concessionria, uma vez acionada, no tiver foras econmicas

para honrar com suas dvidas? Para a doutrina majoritria, a responsabilidade da concessionria primria, mas esgotadas suas foras, abre-se a possibilidade

de existir responsabilidade subsidiria do Estado.

Refora-se que a responsabilidade das prestadoras de servios pblicos de

natureza objetiva perante seus prprios usurios e para aqueles que no

aula - 07

Documents