aula 01 (prof. daniel mesquita) - forumdeconcursos.com · 4.06.2010 · para fernanda marinela,...
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Aula 01 (Prof. Daniel Mesquita)
Noes de Direito Administrativo p/ IBAMA (Analista Ambiental) - Com videoaulas
Professores: Daniel Mesquita, Srgio Mendes
Direito Administrativo p/ IBAMA Analista Ambiental.
Teoria e exerccios comentados.
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AULA 01: Organizao administrativa da Unio;
Administrao Direta e Indireta.
SUMRIO
1. INTRODUO AULA 01 2
2. ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA. 2
2.1 INTRODUO 2 2.2 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO 5 2.3 RGOS 17 2.3.1 CLASSIFICAO DOS RGOS 24 2.4 PRINCPIOS 34
3. ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA 38
3.1 AUTARQUIAS 41 3.2 FUNDAES PBLICAS 58 3.3 EMPRESAS PBLICAS 62 3.4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 71 3.5 AGNCIAS REGULADORAS, AGNCIAS EXECUTIVAS E CONSRCIOS PBLICOS 82 3.5.1 AGNCIAS REGULADORAS 83 3.5.2 AGNCIAS EXECUTIVAS 91 3.5.3 CONSRCIOS PBLICOS 94
4. TERCEIRO SETOR 100
4.1 SERVIOS SOCIAIS AUTNOMOS (SISTEMA S) 102 4.2 ORGANIZAES SOCIAIS (=OS): 105 4.3 ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PBLICO (=OSCIP): 116 4.4 ENTIDADES DE APOIO: 126
5. RESUMO DA AULA 132
6. QUESTES 148
7. REFERNCIAS 2
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1. Introduo aula 01
Nesta aula 01 de Direito Administrativo para o concurso do
IBAMA Analista Ambiental, vamos abordar um tema importante da
matria: 6 Organizao administrativa: centralizao,
descentralizao, concentrao e desconcentrao..
No se esquea que, ao final, voc ter um resumo da aula e as
questes tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na
vspera da prova!
Programe-se para ler os resumos na semana que antecede a
prova. Lembre-se: o planejamento fundamental.
Chega de papo, vamos a luta!
Sem mais delongas, vamos luta! Rumo aprovao!
2. Administrao Pblica direta e indireta.
2.1 Introduo
Para Fernanda Marinela, administrao todo o aparelhamento do
Estado pr-ordenado realizao de servios, visando satisfao das
necessidades coletivas. Conforme a competncia dos rgos e de seus
agentes, o instrumental de que dispe o Estado para colocar em
prtica as opes polticas do Governo.
Em sentido amplo, na lio de Di Pietro (2009, p. 54), a
Administrao Pblica se subdivide em rgos governamentais e rgos
administrativos (sentido subjetivo) e funo poltica e administrativa
(sentido objetivo).
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Em sentido estrito, a Administrao Pblica subdividida nas
pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos que exercem funes
administrativas (sentido subjetivo) e na atividade exercida por esses
entes (sentido objetivo).
Marinela destaca que possvel apontar dois
critrios para conceituar a Administrao Pblica:
a) Critrio formal, orgnico ou subjetivo: vislumbra a
Administrao Pblica como o conjunto de rgos, a estrutura
estatal. Nesse sentido, a expresso Administrao Pblica deve
ser grafada com as primeiras letras maisculas;
b) Critrio material ou objetivo: a administrao pblica deve ser
entendida como a atividade administrativa exercida pelo Estado
ou, ainda, funo administrativa. Nessa aplicao, a expresso
administrao pblica deve ser grafada com letras iniciais
minsculas.
Nesta aula, estudaremos a Administrao Pblica em seu sentido
subjetivo, ou seja, quais institutos que movimentam a atividade
administrativa, qual a estruturao das pessoas, entidades e rgos que
iro desempenhar as funes administrativas. Essa organizao se d
normalmente por leis e, excepcionalmente, por decreto e normas
inferiores. Afinal de contas, o que so rgos? O que uma autarquia?
Qual a diferena entre empresa pblica e sociedade de economia mista?
Dos elementos que compem o sentido subjetivo da Administrao
Pblica, s ser excludo do objeto desta aula o estudo dos agentes
pblicos.
Para estruturar a Administrao Pblica Federal e sistematizar as
pessoas jurdicas que a integram, foi introduzido o Decreto-Lei n
200/67, que, apesar de inmeras alteraes legislativas posteriores,
continua em vigor, tendo sido recepcionado pela CF/88 como lei
ordinria.
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O referido decreto-lei foi responsvel pela diviso da Administrao
Pblica em Direta e Indireta (art. 4):
1) Administrao Direta: servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
2) Administrao Indireta: compreende as seguintes entidades,
dotadas de personalidade jurdica prpria autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes
pblicas. Para o DL 200/67, somente 4 entidades compem a
administrao indireta.
Essa mesma organizao prevista expressamente
para a ordem federal observada para os demais mbitos polticos
(esferas estaduais, municipais e distritais), que guardam com a
estrutura federal certo grau de simetria.
O estudo da Administrao Pbica direta e indireta se inicia com a
seguinte pergunta: se o Estado brasileiro um s, por que existem
vrios rgos, entes pblicos e empresas na execuo e no comando da
coisa pblica?
Isso ocorre porque no h como um s rgo, por exemplo, a
Presidncia da Repblica, promover a execuo de todos os contratos,
servios pblicos, atividades econmicas de interesse pblico existentes
no pas, de norte a sul.
Quando a atividade administrativa exercida pelo prprio Estado,
ou seja, pelos seus rgos, denomina-se forma centralizada de
prestao dos servios ou prestao direta. Nessa hiptese, a prestao
feita pela prpria Administrao Direta, que composta pelas pessoas
polticas: Unio, Municpios e DF. Entretanto, nem sempre cabvel
atuar de forma centralizada.
Para que seja possvel executar bem as atividades inerentes ao
Estado, deve haver uma repartio de atribuies e a diviso de
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competncias entre os gestores. J na Roma antiga se dizia: divide e
governa.
2.2 Descentralizao e desconcentrao
A partir da necessidade de diviso do poder para uma maior
especialidade e eficincia na prestao dos servios pblicos,
encontramos duas palavras chaves e importantssimas para o seu
concurso:
Vamos falar primeiro da
Descentralizao
No tocante descentralizao, importante, antes de mais nada,
fixar a distino entre descentralizao poltica e descentralizao
administrativa.
Descentralizao poltica ocorre sempre que pessoas jurdicas
de direito pblico concorram com competncias polticas, com soberania
ou autonomia para legislar, ditar seus propsitos e governar, havendo
deslocamento e distribuio entre entes polticos, o que feito pela
Constituio Federal.
NUNCA SE ESQUEA: DESCENTRALIZAO POLTICA =
CAPACIDADE DE EDITAR LEIS (Unio, Estados, municpios e DF).
Descentralizao administrativa (que a que interessa para
nosso estudo) ocorre quando o ente poltico Unio, Estados, DF ou
Municpios - desempenha algumas de suas funes por meio de outras
pessoas jurdicas. A descentralizao pressupe duas pessoas jurdicas
distintas: o Estado e a entidade que executar o servio, por ter
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recebido do Estado essa atribuio. Nessa situao, o que existe a
criao de entes personalizados, com poder de autoadministrao,
capacidade de gerir os prprios negcios, mas com obedincia a leis e
regras impostas pelo ente central. Ou seja, uma autarquia, por
exemplo, faz parte da descentralizao administrativa, por isso no
capaz de editar leis.
Nada impede que ocorram, ao mesmo tempo, a
descentralizao poltica e a administrativa. Obviamente, um Estado
(ente descentralizado politicamente) pode criar suas prprias autarquias
(ente decorrente da descentralizao administrativa).
Para proteger o interesse pblico,
buscando-se maior eficincia e especializao no exerccio da funo
pblica, o Estado poder transferir a responsabilidade pelo exerccio de
atividades administrativas que lhe so pertinentes a pessoas jurdicas
auxiliares por ele criadas com esse fim (que compem a Administrao
Indireta) ou para particulares. Nesse caso, ele passa a atuar
indiretamente, pois o faz por intermdio de outras pessoas, seres
juridicamente distintos (MARINELA, Fernanda; 2014).
Professor, as atividades administrativas podem ser exercidas por
particulares? Como assim?
Sim, meu amigo, o caso das empresas concessionrias e
permissionrias de servios pblicos ou que cooperam com o Estado na
realizao de seus fins (ex: entes de cooperao ONGs, organizaes
sociais, OSCIPs etc.) em razo de diversos vnculos jurdicos.
Para que esse ponto fique mais claro, vamos falar
das formas de descentralizao administrativa existentes. Conforme
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entende a doutrina brasileira (especialmente Marinela e Di Pietro), a
descentralizao administrativa admite as seguintes formas:
1) Descentralizao territorial ou geogrfica: ocorre com
entidade local geograficamente delimitada, dotada de personalidade
jurdica prpria de direito pblico, com capacidade administrativa
genrica para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos
pblicos de interesse da coletividade. Isso ocorre em Estados unitrios,
como Frana, Portugal, Itlia, Brasil Imprio.
Alguns doutrinadores admitem essa forma no Brasil de hoje, para
definir a situao dos territrios federais. Nesse caso, eles no tm
autonomia, embora gozem de capacidade legislativa, o que no
comum em uma descentralizao administrativa.
2) Descentralizao por servios, funcional ou tcnica
(ou outorga de servios pblicos): o Estado cria uma entidade
(pessoa jurdica de direito pblico ou privado) e a ela transfere,
mediante previso em lei, a titularidade e a execuo de
determinado servio pblico. A nova entidade passa a ter capacidade de
autoadministrao e patrimnio prprio. Normalmente conferida por
prazo indeterminado.
o que ocorre com as entidades da Administrao Indireta
autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia
mista que so criadas com o fim especfico de prestao de
determinado servio (capacidade especfica, decorrente do princpio da
especialidade, que ser tratado abaixo).
3) Descentralizao por colaborao (ou delegao de
servios): o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral (nada
impede que mediante lei tambm), unicamente a execuo do servio,
para que o ente delegado (pessoa jurdica de direito privado
previamente existente) o preste ao pblico em seu prprio nome e por
sua conta e risco, sob fiscalizao estatal. Nessa hiptese, o Poder
Pblico conserva a titularidade do servio, podendo dispor sobre ele de
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acordo com o interesse pblico. A delegao normalmente efetivada
por prazo determinado. o que ocorre nos contratos de concesso e
permisso, em que o Estado transfere ao concessionrio ou ao
permissionrio apenas a execuo temporria de determinado servio.
Assim, decore:
Descentralizao territorial ou geogrfica: Estado unitrio cria
ente para administrar determinada parcela do territrio.
Descentralizao por servios, funcional ou tcnica (ou
outorga de servios pblicos): Estado cria ente (com personalidade
jurdica prpria) e transfere a titularidade e a execuo dos servios
caso das autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de
economia mistas.
Descentralizao por colaborao (ou delegao de
servios): Estado transfere a empresas apenas a execuo dos
servios (caso das concessionrias).
J definimos o que descentralizao, agora vamos falar da:
Desconcentrao
Desconcentrao a reorganizao administrativa interna, dentro
de uma pessoa jurdica. Constitui uma redistribuio interna de
competncias. Pode ocorrer na Administrao Direta e na Indireta.
Segundo lio de Marinela, a
desconcentrao, que, como visto, um fenmeno de distribuio
interna de partes de competncias decisrias, agrupadas em unidades
individualizadas, refere-se organizao interna de cada pessoa
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jurdica. No prejudica a unidade monoltica do Estado, pois todos os
rgos e agentes permanecem ligados por um consistente vnculo
denominado hierarquia, podendo ser em razo da matria, do grau de
hierarquia ou do territrio.
o que ocorre, por exemplo, quando a Unio distribui as
atribuies de sua competncia a rgos de sua prpria estrutura, tais
como Ministrio da Educao, Presidncia da Repblica, Casa Civil,
Ministrio da Defesa, etc; ou quando uma autarquia por exemplo o
INSS estabelece uma diviso interna de funes, criando, por
exemplo, gerncias executivas, gerncias regionais, etc.
Assim, temos os seguintes exemplos:
Descentralizao:
Desconcentrao:
PETROBRS IBAMA
UNIO
INSS
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No confunda descentralizao e
desconcentrao!!! Anote os pontos distintivos!!!
A descentralizao realiza-se por pessoas diversas, fsicas ou
jurdicas, e no h vnculo hierrquico entre a Administrao Central e a
pessoa estatal descentralizada, mas apenas um poder de controle, de
fiscalizao. J a desconcentrao se refere a uma s pessoa,
caracterizando-se na distribuioo de responsabilidades e competncias
dentro dela mesma, com a manuteno do liame unificador da
hierarquia.
Hierarquia X Controle
Hierarquia: vnculo de autoridade que une rgos e agentes, por
meio de escales sucessivos, relao de autoridade superior a inferior.
Consiste no poder de comando, de fiscalizao, de reviso, de punir, de
delegar e de avocar competncias.
Controle: poder que a Administrao Central exerce sobre a
pessoa descentralizada. Nesse caso, no h qualquer relao de
subordinao, mas somente uma relao de fiscalizao quanto ao
cumprimento da lei, obedincia s suas finalidades preestabelecidas e a
busca do interesse pblico. ATENO!!! Depende de previso legal,
logo, diferentemente da hierarquia, no se presume e se manifesta to
s nos aspectos autorizados pela lei.
DESCENTRALIZAO DESCONCENTRAO
Cria-se uma nova pessoa jurdica Criao de rgos internos para
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para exercer a competncia
definida em lei.
distribuio da competncia do
ente central.
Controle e fiscalizao (sem
subordinao)
Hierarquia
Espcies:
Descentralizao territorial
ou geogrfica (ente administra
territrio);
Descentralizao por
servios, funcional ou tcnica
ou outorga de servios pblicos
(autarquias, fundaes, empresas
pblicas e sociedades de economia
mistas).
Descentralizao por
colaborao ou delegao de
servios (permissionrias e
concessionrias de servio pblico)
Transferncia entre rgos da
mesma pessoa poltica
O estudo da desconcentrao no fica completo se no falarmos
dos rgos.
1) (2015-CESPE MPU ANALISTA) Julgue o item a seguir,
referente s autarquias federais.
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A criao de autarquia uma forma de descentralizao por meio
da qual se transfere determinado servio pblico para outra pessoa
jurdica integrante do aparelho estatal.
Bem tranquila n?! Vimos que as autarquias so criadas por
descentralizao, por meio do qual o Estado transfere determinado
servio pblico. Certinha.
Gabarito: CERTA.
2) (CESPE 2015 DPU Defensor Pblico Federal) Acerca da
organizao da administrao pblica federal, julgue o item abaixo.
Considera-se desconcentrao a transferncia, pela administrao,
da atividade administrativa para outra pessoa, fsica ou jurdica,
integrante do aparelho estatal.
Na desconcentrao a transferncia feita na mesma pessoa
poltica. No h duas pessoas.
Gabarito: Errado.
3) (CESPE - 2014 - Cmara dos Deputados - Analista
Legislativo - Consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira) A
descentralizao da administrao pblica ser administrativa se o ente
descentralizado tiver atribuies e competncias no decorrentes das
atribuies do ente central, como o caso do governo do DF em relao
Unio.
A assertiva conceituou a descentralizao poltica, e no a
administrativa.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo,
2014) "A descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado
exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central; a
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situao dos Estados-membros e dos Municpios. Cada um desses entes
locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio
nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na prpria
Constituio Federal.".
Gabarito: Errado.
4) (CESPE - 2014 - TC-DF - Tcnico de Administrao Pblica)
A respeito da organizao administrativa, julgue os prximos itens.
Configura hiptese de descentralizao administrativa a criao de uma
eventual Secretaria de Estado de Aquisies do DF.
Pessoal, na verdade uma hiptese de Desconcentrao, que a
repartio interna de competncias que acontece no interior de uma
mesma pessoa jurdica.
Gabarito: Errado.
5) (CESPE - 2014 - TC-DF - Tcnico de Administrao) A
respeito da organizao administrativa, julgue os prximos itens. Os
municpios, assim como os estados-membros, podero ter sua
administrao indireta, em razo da autonomia a eles conferida pela CF.
Para Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, "Administrao Direta
o conjunto de rgos que integram as pessoas polticas do Estado
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), aos quais foi atribuda a
competncia para o exerccio, de forma centralizada, de atividades
administrativas.
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Ademais, segundo o art. 18, da CF, a organizao poltico-
administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos
termos desta Constituio.
Gabarito: Correto.
6) (CESPE - 2014 - TJ-SE - Tcnico Judicirio - rea Judiciria)
Com relao organizao administrativa e administrao direta e
indireta, julgue os seguintes itens. Verifica-se a descentralizao por
colaborao quando o poder pblico, por meio de contrato ou ato
administrativo unilateral, transfere a titularidade e a execuo de
determinado servio pblico a pessoa jurdica de direito privado.
Na delegao (tambm chamada de descentralizao
administrativa por colaborao), o Estado transfere, por contrato ou
ato unilateral, unicamente a execuo do servio, para que o ente
delegado o preste ao pblico em seu prprio nome e por sua conta e
risco, sob fiscalizao estatal. o que ocorre nos contratos de
concesso e permisso.
Gabarito: Errado.
7) (CESPE - 2013 - MI - Analista Tcnico - Administrativo) A
desconcentrao administrativa consiste no desmembramento de
rgos pblicos, para criao de diversas pessoas jurdicas, s quais se
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distribuem competncias, mantidas ligadas por um vnculo de
subordinao ao rgo originrio.
Pessoal, veja que a assertiva trocou os conceitos. A criaao de
novas pessoas jurdicas tpico de descentralizao e no de
desconcentrao.
Resposta: errado.
8) (CESPE - 2013 - MI - Analista Tcnico - Administrativo)
Toda pessoa jurdica da administrao pblica indireta, embora no se
subordine, vincula-se a determinado rgo da estrutura da
administrao direta, estando, assim, sujeita chamada superviso
ministerial.
Para complementar nosso estudo e ajudar vocs as fixarem esses
conceitos, guardem o texto dessa assertiva, pois ela est correta. A
supervisao ministerial ou controle finalstico responsvel pelo controle
que os ministrios realizam sobre os entes da Administraao Indireta,
que a ele no se subordinam (hierarquia), mas de quem recebem
orientaes e diretrizes.
Resposta: Certo.
9) (CESPE - 2013 - MS - Analista Tcnico - Administrativo)
Considere que o Estado tenha criado uma entidade e a ela tenha
transferido, por lei, determinado servio pblico. Nesse caso, ocorreu
descentralizao por meio de delegao.
A descentralizao ocorre quando o ente poltico desempenha
algumas de suas funes por meio de outras pessoas jurdicas. Essa
descentralizao pode ocorrer por Outorga ou Delegao. O item retrata
a descentralizao por outorga, quando o Estado transfere, por lei,
determinado servio pblico. O servio continua sendo prestado em
nome, por conta e risco do Estado. Portanto, o item est incorreto.
Gabarito: Errado.
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10) (CESPE - 2013 - SEFAZ-ES - Auditor Fiscal da Receita
Estadual) Em determinada secretaria de governo, as aes voltadas ao
desenvolvimento de planos para capacitao dos servidores eram
realizadas de forma espordica, inexistindo setor especfico para tal
finalidade. A fim de dar maior concretude a uma poltica de prestao
de servio pblico de qualidade naquela secretaria, criou- se um
departamento de capacitao dos servidores. Nessa situao hipottica,
a criao do referido departamento considerada.
a) desconcentrao administrativa.
b) centralizao administrativa.
c) descentralizao administrativa.
d) medida gerencial interna.
e) concentrao administrativa.
A criao de um departamento, o qual uma unidade
administrativa destituda de personalidade jurdica, configura uma
desconcentrao administrativa, portanto a alternativa a est correta.
Gabarito: A
11) (CESPE - 2013 - TRT - 10 REGIO (DF e TO) - Analista
Judicirio - Execuo de Mandados) O fato de uma autarquia federal
criar, em alguns estados da Federao, representaes regionais para
aproximar o poder pblico do cidado caracteriza o fenmeno da
descentralizao administrativa.
Quando se criam unidades dentro de um mesmo rgo ou
entidade, o fenmeno o de desconcentrao. Todavia, quando essas
unidades so criadas fora da instituio, ser caracterizada uma
descentralizao.
Portanto, a partir da leitura do enunciado da questo, percebe-se
se tratar de uma desconcentrao administrativa.
Gabarito: Errado
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12) (CESPE - 2012 - PC-AL - Agente de Polcia) Com relao
organizao da Administrao Pblica, centralizao desconcentrada
compreende a atribuio administrativa conferida a uma nica pessoa
jurdica dividida internamente em diversos rgos pblicos, como se faz
em relao aos ministrios.
Conforme o enunciado da questo, o servio est atribudo a um
rgo de maneira centralizada, porm divide-se em rgos menores,
ocorrendo o fenmeno da desconcentrao, para que seja realizado de
forma melhor.
Gabarito: Certo
13) (CESPE - 2013 - TCE-RS - Oficial de Controle Externo)
Considere que o governador do estado do Rio Grande do Sul tenha
criado por lei autarquia para a execuo de atividades tpicas da
administrao pblica. Nessa situao, a referida autarquia ser
responsvel pelos danos que seus agentes causarem a terceiro, por ser
objetiva a responsabilidade do ente autrquico.
Autarquias possuem responsabilidade civil objetiva, logo devem
responder pelos atos de seus agentes.
Gabarito: Certo
2.3 rgos
rgos so centros internos de competncia administrativa e no
possuem personalidade jurdica prpria. Eles so integrantes de pessoas
jurdicas de direito pblico (Unio, INSS, INCRA, PETROBRS etc.).
Estas ltimas sim possuem personalidade jurdica prpria.
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Constatado que o rgo no tem personalidade jurdica, entende-
se que um rgo, via de regra, no tem vontade prpria e no pode ser
sujeito de direitos e obrigaes, no podendo celebrar contrato nem
formular pedido perante a Justia em nome prprio. Ele deve atuar em
nome da pessoa jurdica de direito pblico a qual integra, ou seja, se o
carro do Ministrio da Educao bate em um particular, quem vai atuar
perante o Judicirio a Unio e no o Ministrio da Educao.
Professor, se o rgo no tem personalidade jurdica, ele no pode
entrar com uma ao na justia para reaver um direito, isso?
Em regra sim. Por exemplo, a CGU um rgo vinculado
Presidncia da Repblica. Se ela busca promover uma ao para
ressarcir um dano que um cidado causou ao seu patrimnio, ela deve
se valer da Advocacia da Unio e entrar com uma ao na Justia em
nome da Unio, ou seja, a Unio (que tem personalidade jurdica
prpria) quem vai ser a autora da ao.
Como toda regra tem exceo, os rgos pblicos podem ter
representao prpria, isto , seus prprios procuradores e atuarem em
juzo em seu prprio nome em situaes excepcionais.
Conforme leciona Jos dos Santos Carvalho Filho, para se
reconhecer a personalidade judiciria de um rgo pblico, preciso
que sejam atendidas as seguintes condies: a) ser ele integrante da
estrutura superior da pessoa federativa; b) ter a necessidade de
proteo de direitos e competncias outorgadas pela Constituio; c)
no se tratar de direito de natureza meramente patrimonial.
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1) A jurisprudncia do STF reconhece a ocorrncia de situaes em
que o Poder Legislativo necessite praticar em juzo, em nome
prprio, uma srie de atos processuais na defesa de sua
autonomia e independncia frente aos demais Poderes, nada
impedindo que assim o faa por meio de um setor pertecente a
sua estrutura administrativa, tambm responsvel pela
consultoria e assessoramento jurdico de seus demais rgos
(ADI 1.557/DF, STF- Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie,
julgamento: 31.03.2004, DJ: 18.06.2004).
2) Para se aferir a legitimao ativa dos rgos legislativos,
necessrio qualificar a pretenso em anlise para se concluir se
est, ou no, relacionada a interesses e prerrogativas
institucionais (REsp 1.164.017/PI, STJ-Primeira Seo, Rel. Min.
Castro Meira. DJe: 06.04.2010).
3) Em mandado de segurana, admite-se personalidade judiciria a
rgo sem personalidade jurdica prpria (RMS 15.877/DF, STJ-
Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julg:
18.05.2004, DJ: 21.06.2004).
Professor, se a pessoa jurdica no tem vontade prpria, como
que vamos considerar que a manifestao daquela pessoa que trabalha
naquele rgo a manifestao do Estado?
Como vimos, a atuao do rgo, em regra, imputada pessoa
jurdica a cuja estrutura ele pertence (no exemplo dado, a CGU se vale
da personalidade jurdica da Unio para ir a juzo): relao
rgo/pessoa jurdica da qual pertence.
Na relao servidor/rgo basicamente a mesma coisa. Assim,
todo aquele servidor que trabalha no rgo pratica atos em nome
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deste, ou seja, o ato no vai ser de Fulado da Silva, servidor pblico,
mas da CGU.
Isso quer dizer que o Brasil adota a teoria do rgo (elaborada na
Alemanha) para explicar como se d a atribuio ao Estado dos atos
das pessoas naturais que age em nome deles.
Para explicar esse fenmeno (de transposio da vontade e do ato
do servidor para a vontade e o ato do Estado), foram criadas 3 teorias:
teoria do mandato, teoria da representao e teoria do rgo (ou da
imputao).
Mas no se esquea: o BRASIL ADOTA A TEORIA DO
RGO!
Conforme lio de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2010, p.
117-119), podemos definir essas trs teorias da seguinte forma:
Teoria do mandato Teoria da
representao
Teoria do rgo ou
da imputao
O agente pblico
(pessoa fsica) age em
nome e sob
responsabilidade da
pessoa jurdica de
direito pblico porque
O agente pblico
(pessoa fsica) seria
uma espcie de tutor
ou curador do Estado,
que o representaria
nos atos que
Entende-se que a
pessoa jurdica de
direito pblico
manifesta sua vontade
por meio dos rgos.
Estes so a estrutura
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recebe um mandato
(=uma procurao),
com poderes
especficos para
representao.
necessitasse praticar
(Alexandrino, 2010, p.
118).
da prpria
administrao. Se o
agente pblico se
manifesta, considera-
se que foi o prprio
Estado quem se
manifestou (=
imputao).
A teoria do mandato descabida porque o Estado no tem vontade
prpria, no h como ele outorgar um mandato. No se admite que o
Estado, que no tem vontade prpria e no tem como exteoriz-la,
possa assinar um contrato, instrumento esse que depende
impreterivelmente da autonomia da vontade.
A teoria da representao, por sua vez, inconcebvel, pois o
incapaz, exatamente por possuir essa condio, no pode escolher ou
conferir poderes a um representante.
Alm disso, a representao pressupe duas figuras perfeitamente
independentes, com suas vontades, o que, na verdade, no acontece
nesse caso, j que a vontade do Estado e a do agente se confundem.
Segundo a teoria do rgo, adotada no Brasil, as
pessoas fsicas foram qualificadas como rgos das pessoas jurdicas
cuja vontade formam e exteriorizam, de tal forma que, quando os
agentes que compem os rgos pblicos manifestam a sua vontade,
como se o prprio Estado o fizesse, no sendo assim uma vontade de
algum dele distinto, compondo uma relao orgnica.Portanto, a
vontade do agente pblico, manifestada nessa qualidade, e a vontade
do Estado se confundem, formam um todo nico, e esse poder dado
pessoa fsica decorre de imputao legal.
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Mas quem cria o rgo? A autoridade superior? A lei?
A criao dos rgos pblicos representa um processo de
desconcentrao da atividade administrativa e, em razo do princpio da
legalidade, essa estruturao no pode ser realizada pelo
administrador, dependendo de previso legal. A lei que cria o rgo
pblico tambm estabelece a sua estrutura organizacional, fixa
competncias e impe limites s pessoas fsicas.
Nos termos do art. 84, VI, a, da Constituio Federal:
Ou seja, a estruturao e as atribuies dos rgos podero ser
disciplinadas por meio de decreto do Chefe do Executivo, desde que
no haja aumento de despesas nem sua criao ou extino. Assim, a
autoridade no pode criar ou extinguir um rgo.
O decreto do chefe do Poder Executivo, a partir da Emenda
Constitucional no 32, de 2001, na lio de Jos Levi Mello do Amaral
Jnior, o nico instrumento normativo apto a versar sobre
atribuies e estruturao intestinas dos Ministrios e rgos da
administrao pblica ("intestinas" pois, em razo do princpio da
legalidade, no pode haver, in casu, influxo restritivo sobre direitos de
particulares). Portanto, as atribuies e a estruturao intestinas dos
Ministrios e rgos da administrao pblica no mais tocam lei,
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; (Includa pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
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devendo ser veiculadas em decreto autnomo vale repetir, espcie
normativa primria desde que no implique aumento de despesa ou
criao ou extino de rgos pblicos.
Assim, o Presidente da Repblica pode, por exemplo, reestruturar
um Ministrio e outros rgos da Administrao, desde que no haja
aumento de despesa, mas no pode criar ou extinguir um rgo
pblico.
Quem faz isso, cria ou extingue rgo na letra fria da Constituio,
a lei. o Poder Legislativo quem edita a lei que cria ou extingue um
rgo.
A nica participao que o chefe do Poder Executivo (Presidente,
Governador ou Prefeito) tem numa lei que cria ou extingue rgos do
Poder Executivo enviar o projeto Cmara ou Assemblia
Legislativa. Nesses casos, s o chefe do Poder Executivo tem a iniciativa
de encaminhar o projeto de lei, conforme o art. 61, 1, II, e, da CF:
CUIDADO: No confunda descentralizao e
desconcentrao administrativa com descentralizao do Estado
federativo (descentralizao poltica). As duas primeiras so as que
vimos acima, decorrem da subdiviso de atribuies que ocorre na
Administrao Pblica. J a descentralizao do Estado federativo (=
descentralizao poltica) a diviso do Estado em entidades polticas.
o que ocorre no Brasil: a Repblica (Brasil) se dividiu em vrios
estados federados (RJ, SP, MG, GO, BA etc.).
e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
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2.3.1 Classificao dos rgos
Vamos s classificaes mais importantes dos rgos pblicos,
abordadas por Carvalho Filho:
Quanto pessoa federativa: Conforme a estrutura em
que estejam integrados, existe uma diviso dos rgos em Federal,
Estaduais, distritais e Municipais.
Quanto situao estrutural: Nessa classificao
diferencia-se aqueles que possuem direo e os subordinados:
Diretivos: Possuem comando e direo;
Subordinados: Aqueles que esto incubidos de exercer as
fnes rotineiras de execuo.
Quanto composio: Podem os rgos serem compostos
por um s agente ou por vrios, conforme a dispe Carvalho Filho:
Singulares: Compostos de um s agente, exp.: Chefe do
Executivo;
Coletivos: Integrados por vrios agentes: (a) rgos de
representao Unitria: A representao volitiva do
rgo representada pela manifestao volitiva do Direitor
ou Coordenador. (b) rgos de representao Plrima:
A exteriorizao da vontade do rgo, se tratando de
expressar ato inerente funo institucional como um todo,
emana da unicidade ou da maioria da vontade dos agentes
a compem, geralmente votao..
Alm dessas classificaes, Marinela destaca outros critrios de
classificao, todos bem aceitos na doutrina.
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Adotando-se como critrio a sua posio estatal, os rgos
pblicos podem ser:
1) Independentes: originados na Constituio e representativos
de cada um dos Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e
Judicirio), colocados no pice da pirmide governamental, sem
subordinao hierrquica ou funcional, apenas se sujeitando ao
controle de um Poder sobre o outro. Suas atribuies so
exercidas por agentes polticos. Exs: Corporaes Legislativas,
Chefias do Executivo, Tribunais Judicirios e Juzes Singulares.
2) Autnomos: localizados na cpula da Administrao,
imediatamente abaixo dos rgos independentes e diretamente
subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia
administrativa, tcnica e financeira, caracterizando-se como
rgos diretivos, com funes de planejamento, superviso,
coordenao e controle das atividades que constituem sua rea
de competncia. Exs: Ministrios, Secretarias Estaduais e
Municipais, Consultoria-Geral da Repblica, Procuradoria Geral
de Justia, etc.
3) Superiores: detm poder de direo, controle, deciso e
comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas
sempre sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de
uma chefia mais alta. No gozam de autonomia administrativa e
financeira. Exs: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias
Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e
Divises.
4) Subalternos: todos aqueles que se acham hierarquizados a
rgos mais elevados, com reduzido poder decisrio e
predominncia de atribuies de execuo. Exs: sees e
servios (seo de expediente, de pessoal, de material , de
portaria, zeladoria).
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Conforme a sua esfera de atuao, so divididos em:
1) Centrais: exercem atribuies em todo o territrio nacional,
estadual ou municipal. Exs: Ministrios e Secretarias.
2) Locais: atuam sobre uma parte do territrio. Exs: Delegacias
Regionais da Receita, Delegacias de Polcia, etc.
Podem ser diferenciados de acordo com a sua estrutura, tendo
como critrio a possibilidade de ter ou no outros rgos agregados,
rgos a ele vinculados, funcionando como desdobramentos.
1) Simples (ou unitrios): constitudos por um s centro de
competncia, no tendo outros rgos agregados sua
estrutura para realizar desconcentradamente a sua funo
principal. Ex: seo administrativa.
2) Compostos: renem outros rgos vinculados sua estrutura,
menores e com funo principal idntica, gerando uma
desconcentrao com funes auxiliares diversificadas,
exercendo atividade-meio. Exs: hospitais e postos frente
Secretaria de Sade; escolas frente Secretaria de Educao.
No confunda os rgos quanto estrutura,
simples ou compostos, com os rgos quanto atuao funcional. No
primeiro caso, o elemento determinante a presena de rgos
agregados enquanto a segunda classificao diz respeito composio
interna do rgao, no que se refere aos agentes que o compem,
dividindo-se, nesse caso, em:
1) Singulares: possuem um s titular, atuando e decidindo por
um nico agente, que o seu chefe e representante. Ex:
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Presidncia da Repblica, Governadoria, Prefeitura e Diretoria
de uma escola.
2) Colegiados: atuam e decidem pela expresso de vontade de
seus membros e de conformidade com a respectiva regncia
legal, estatutria ou regimental. So compostos por duas ou
mais pessoas. Exs: Conselhos, Tribunais, Assemblias
Legislativas, Congresso Nacional, etc.
Por fim, os rgos tambm podem ser classificados conforme as
funes que exercem:
1) Ativos: responsveis por funes primordiais, apresentando
condutas comissivas e expressando decises estatais para o
cumprimento dos fins da pessoa jurdica. Podem ser
subdivididos em:
a) rgos de direo superior: decidem, ordenam, dirigem e
planejam, formando e manifestando a vontade originria
do Estado e assumindo responsabilidade jurdica e poltica
das decises.
b) rgos de execuo: sujeitos subordinao hierrquica;
so subalternos, competindo-lhes a manifestao
secundria de vontade do Estado.
2) Consultivos: assumem atividade de aconselhamento e
elucidao; participam da ao estatal para auxiliar e
preparar sua manifestao de vontade, dando auxlio tcnico
ou jurdico especfico e especializado, como por exemplo na
emisso de pareceres.
3) De controle: exercem controle e fiscalizao de rgos ou
agentes.
Assim, temos as seguintes classificaes:
Jos dos Santos Carvalho Filho:
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Quanto pessoa federativa: Federal, Estaduais, distritais e
Municipais.
Quanto situao estrutural: Diretivos ou Subordinados
Quanto composio: Singulares ou Coletivos (de representao
unitria ou representao plrima).
Fernanda Marinela
Quanto posio estatal: Independentes (Poderes do Estado),
autnomos (rgos de cpula), superiores* (poder de direo nos
assuntos de sua competncia, mas sujeitos uma hierarquia e
controle superiores) ou subalternos (hierarquia inferior).
Coloquei * nos superiores, pois o nome parece mas no . Ele
superior, mas dentro de sua competncia especfica. Contudo, ele
subordinado a rgos maiores do que ele.
Quanto esfera de atuao: centrais (em todo territrio) ou
locais (em parte do territrio).
Quanto sua estrutura: Simples (ou unitrios - um s centro de
competncia) ou compostos (composto de outros rgos
vinculados sua estrutura).
Quanto atuao funcional: Singulares (um s titular) ou
colegiados (deciso pela vontade de seus membros).
Quanto s funes que exercem: Ativos (funes primordiais,
subdivididos em rgos de direo superior e rgos de
execuo), consultivos (aconselhamento) e de controle.
No deixe de ler esse resuminho antes da prova, pois ultimamente
as bancas vm cobrando muito a classificao dos rgos!
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14) (CESPE 2014 ANTAQ) Com relao administrao
pblica e seus princpios fundamentais, julgue os prximos itens.
Os rgos administrativos so pessoas jurdicas de direito pblico
que compem tanto a administrao pblica direta quanto a indireta.
Vimos que os orgos no tem personalidade jurdica, ento a
questo j comea errada.
Gabarito: Errado.
15) (CESPE - 2008 - MPE-RR - Analista de Sistemas) rgo
pblico pode ser definido como pessoa jurdica de natureza pblica,
dotada de personalidade jurdica prpria e com atribuies para atuar
em prol do interesse pblico.
O rgo pblico no tem personalidade jurdica prpria. Logo a
questo est errada.
16) (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Tcnico Judicirio) Os rgos da
administrao pblica classificam-se, segundo a funo que exercem,
em rgos ativos, rgos consultivos e rgos de controle.
Pessoal essa classificao foi bem peculiar. O CESPE cobrou o
posicionamento de Celso Antnio Bandeira de Mello, quanto s funes
que exercem. Dessa forma:
a)ativos, so os que expressam decises estatais para o
cumprimento dos fins da pessoa jurdica;
b)controle, so os prepostos a fiscalizar e controlar a atividade
outros rgos ou agentes;
c)consultivos, que so os de aconselhamento e elucidao
(pareceres) para que sejam tomadas as providncias pertinentes pelos
rgos ativos.
Gabarito: certo.
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17) (CESPE - 2009 - SEJUS-ES - Agente Penitencirio) O Estado
constitui a nao politicamente organizada, enquanto a administrao
pblica corresponde atividade que estabelece objetivos do Estado,
conduzindo politicamente os negcios pblicos.
O Estado um ente sujeito de direitos, composto pelo povo,
territrio e dotado de soberania. A esse sujeito de direitos d-se
tambm o nome de nao. A atividade exercida pelo Estado que
estabelece os objetivos polticos dos negcios pblicos o governo e
no a administrao pblica, que a atividade (sentido objetivo) que o
Estado desenvolve, sob regime pblico, para a realizao dos interesses
coletivos, por meio (sentido subjetivo) das pessoas jurdicas, rgos e
agentes pblicos. Logo, est INCORRETA.
18) (CESPE - 2009 - OAB - Exame de Ordem Unificado) Os
rgos pblicos no so dotados de personalidade jurdica prpria.
rgos so centros internos de competncia administrativa e no
possuem personalidade jurdica prpria. Eles so integrantes de pessoas
jurdicas de direito pblico. Estas ltimas sim possuem personalidade
jurdica prpria. Logo, est CORRETA.
19) (CESPE - 2013 - CPRM - Analista em Geocincias - Direito)
rgo pblico uma unidade organizacional sem personalidade jurdica,
composta de agentes e de competncias.
Vejam como o Cespe costuma cobrar esse ponto da matria. Para
voc, j ponto garantido. rgo pblico dotado de competncia,
porm no possui personalidade jurdica prpria, desempenhando suas
funes por intermdio do trabalho de seus agentes. rgaos so
produto da desconcentrao.
Resposta: Certo.
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20) (CESPE - 2013 - MS - Analista Tcnico - Administrativo)
Caso entidade da administrao distribua competncias, no mbito de
sua prpria estrutura, com a finalidade de tornar mais gil a prestao
do servio, ocorrer desconcentrao.
isso mesmo! Sempre que voc pensar em desconcentrao,
pense que ocorre dentro do prprio ente a distribuio de
competncias.
Resposta: certo.
21) (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Tcnico Judicirio) Quando
determinada pessoa jurdica de direito pblico distribui competncias
internamente, tem-se um exemplo de processo de descentralizao.
Veja o conceito trabalhado sobre desconcentrao:
Desconcentrao: a reorganizao administrativa interna, dentro de
uma pessoa jurdica. Constitui uma redistribuio interna de
competncias. Pode ocorrer na Administrao Direta e na Indireta.
Assim o examinador confundiu os conceitos de descentralizao
com o de desconcentrao.
Gabarito: Errado.
22) (CESPE - 2012 - TJ-RR - Tcnico Judicirio) Tanto a criao
quanto a extino de rgos pblicos depende da edio de lei
especfica; contudo, a estruturao e o estabelecimento das atribuies
desses rgos, desde que no impliquem aumento de despesa, podem
ser processados por decreto do chefe do Poder Executivo.
Vimos a competncia do Presidente da Repblica:
Nos termos do art. 84, VI, a, da Constituio Federal:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; (Includa pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
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Gabarito:Certo
23) (CESPE - 2013 - MI - Analista Tcnico - Administrativo) Os
conceitos de governo e administrao no se equiparam; o primeiro
refere-se a uma atividade essencialmente poltica, ao passo que o
segundo, a uma atividade eminentemente tcnica.
Todas as funes e conceitos ligados Administrao Pblica so
eminentnemente tcnicos e servem como aparelho, como meio para a
execuao das diretrizes estabelecidas pelo governo.
Resposta: certo.
24) (CESPE - 2013 - MI - Analista Tcnico - Administrativo) Em
sentido objetivo, a expresso administrao pblica denota a prpria
atividade administrativa exercida pelo Estado.
No mesmo sentido da questo anterior essa assertiva pode ser
raciocionada, lembrando que o sentido objetivo, material ou funcional
da administrao pblica aquele que faz referncia atividade
concreta e imediata que o Estado, que se liga ao atendimento das
necessidades pblicas pela concecussao dos objetivos traados pelo
governo.
Resposta: certo.
25) (CESPE - 2013 - MS - Analista Tcnico - Administrativo) A
administrao o aparelhamento do Estado preordenado realizao
dos seus servios, com vistas satisfao das necessidades coletivas.
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Isso a. O aparelho do Estado para o atendimento as necessidades
pblica a Administrao. Para Jos Afonso da Silva, a Administrao
Pblica o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e
humanos preordenados execuo das decises polticas"
Resposta: Certa.
26) (CESPE - 2013 - MS - Engenheiro Eletricista) A organizao
administrativa normalmente estabelecida por lei e excepcionalmente
por decreto e normas inferiores quando no se exige a criao de
cargos nem se aumenta a despesa pblica.
Vimos esse ponto durante a aula. Relembrando, por fora do artigo
84 da CF, as disposies por meio de decreto limitam-se a organizao
e funcionamento da administrao federal, quando no implicar
aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos.
Resposta: Certo.
27) (CESPE - 2013 - MC - Atividade Tcnica de Suporte) Com
relao organizao administrativa, julgue os itens subsecutivos.
O Poder Executivo no poder, por ato de sua exclusiva competncia,
extinguir uma empresa pblica.
Como vimos, a estruturao e as atribuies dos rgos podero
ser disciplinadas por meio de decreto do Chefe do Executivo, desde que
no haja aumento de despesas nem criao ou extino de rgo.
Lembre-se de que quem faz isso, cria ou extingue rgo, a lei.
Gabarito: Correto.
28) (CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as reas -
Conhecimentos Bsicos) Um rgo administrativo e seu titular podero
delegar parte da sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda
que estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados.
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Um rgo administrativo poder delegar parte de sua competncia
a outros rgos ou titulares, desde que no haja impedimento legal,
ainda que no ocorra subordinao hierrquica.
Gabarito: Certo
29) (CESPE - 2013 - CPRM - Analista em Geocincias - Direito)
rgo pblico uma unidade organizacional sem personalidade jurdica,
composta de agentes e de competncias.
O enunciado foi feliz em descrever com exatido caractersticas
inerentes aos rgos pblicos, pois no possuem personalidade jurdica
prpria.
Gabarito: Certo
30) (CESPE - 2013 - MPOG - Todos os Cargos) Em regra, o
rgo no tem capacidade processual, ou seja, no pode figurar em
quaisquer dos polos de uma relao processual.
O enunciado fala que, em regra, os rgos no possuem
capacidade processual, o que est correto, cabendo observar que o
Ministrio Pblico figura como exceo essa regra.
Gabarito: Certo.
2.4 Princpios
Neste tpico importante ter em mente que os princpios gerais da
Administrao so aplicveis tambm no estudo da Administrao direta
e indireta. Contudo, h enfoques especficos desses princpios na
estruturao da Administrao direta e indireta e h princpios
exclusivos no estudo desse ponto do direito administrativo.
Vamos anlise.
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Princpio da legalidade: aqui, esse princpio tem a
importante funo de dizer que somente por lei especfica
poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,
definir as reas de sua atuao (redao do art. 37, XIX, da
Constituio CF);
Amigos, MUITA ATENO para esse dispositivo constitucional. Nas
provas de concurso, os examinadores gostam de cobr-lo. Se voc
realmente quer passar nesse concurso, no se esquea do seguinte: (a)
s lei especfica cria autarquia; (b) s lei especfica autoriza a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao; (c) a lei complementar define as reas de atuao das
fundaes.
Voc ver abaixo que a lei no cria empresa pblica, sociedade de
economia mista e fundao. O ato que cria essas entidades o registro
de seus atos constitutivos (contratos sociais, estatutos sociais etc.) na
repartio competente (cartrio, junta comercial etc.).
Ainda sobre a autorizao legislativa, se, por exemplo, o Banco do
Brasil quiser criar uma empresa subsidiria (= o Banco do Brasil vai
participar da composio societria dessa empresa, mas ser outra
pessoa jurdica vinculada ao BB) administradora de cartes de crdito,
por exemplo, dever haver uma lei especfica autorizando a criao
dessa empresa subsidiria.
Princpio da especialidade: a entidade da administrao
indireta possui uma competncia especfica. No possvel,
por exemplo, o INSS se encarregar de construir estradas.
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So entidades com personalidade prpria, patrimnio
prprio, auto-administrao e capacidade especfica para
executar determinado fim do Estado.
Princpio do controle ou tutela: a entidade da
administrao indireta vinculada ao ente poltico que a
instituiu. O INSS (autarquia), por exemplo, vinculado ao
Ministrio da Previdncia (rgo da Unio). vinculao e
no subordinao hierrquica. Isso quer dizer que no pode
haver ingerncia do rgo instituidor nos servios da
entidade, a menos que haja previso legal ou caso esteja
havendo descumprimento de suas atividades legais. No
mbito federal, o DL 200/67 chama o princpio do
controle/tutela de superviso ministerial. Veja o que diz o
Decreto-lei 200/67 sobre o tema:
Art. 19. Todo e qualquer rgo da Administrao Federal, direta ou indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente, excetuados unicamente os rgos mencionados no art. 32, que esto submetidos superviso direta do Presidente da Repblica. Art. 20. O Ministro de Estado responsvel, perante o Presidente da Repblica, pela superviso dos rgos da Administrao Federal enquadrados em sua rea de competncia. Pargrafo nico. A superviso ministerial exercer-se- atravs da orientao, coordenao e contrle das atividades dos rgos subordinados ou vinculados ao Ministrio, nos trmos desta lei.
Alm desses princpios, Marinela lembra que o Decreto-Lei n
200/67, ao definir a organizao da Administrao Pblica Federal,
estabeleceu, em seus artigos 6 e seguintes, os princpios bsicos, ditos
fundamentais, norteadores dessa estrutura e das atividades
desenvolvidas por ela, quais sejam:
1) Princpio do planejamento: introduz para a Administrao o
dever de elaborar planos e programas, visando promover o
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desenvolvimento econmico-social do pas, assegurando aos
cidados o direito prosperidade (art. 7);
2) Princpio da coordenao: visa harmonizar as aes
administrativas, mantendo-se nos limites do planejamento,
objetivando evitar duplicidade de atuao, solues
divergentes e desperdcio de recursos financeiros (arts. 8 e
9);
3) Princpio da descentralizao administrativa: consiste em
atribuir pessoa distinta daquela do Estado poderes suficientes
para que, atuando por sua conta e risco, mas sob ordenamento
e controle estatal, desempenhe atividade pblica ou de
utilidade pblica (art. 10);
4) Princpio da delegao de competncia: subentende a
transmisso de poderes decisrios atribudos originalmente
autoridade superior para a autoridade subordinada,
caracterizando-se pelo carter transitrio e facultativo,
processando-se segundo o ordenamento jurdico e mediante
ato prprio (arts. 11 e 12);
5) Princpio do controle: exige o acompanhamento sistemtico
da execuo dos planos e programas governamentais pelos
rgos e chefias competentes, balizando-se pela observncia
do ordenamento legal de regncia (arts. 13 e 14). Baseia-se
especialmente na relao de hierarquia presente na
Administrao Pblica.
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31) CESPE - 2014 - TC-DF - Tcnico de Administrao Pblica)
Com relao ao direito administrativo, julgue os itens subsequentes. Em
virtude do princpio da reserva legal, a criao dos entes integrantes da
administrao indireta depende de lei especfica.
Sabe-se que somente por lei especfica poder ser criada
autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade
de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste
ltimo caso, definir as reas de sua atuao (redao do art. 37, XIX,
da Constituio CF).
Gabarito: Correto
3. Entidades da Administrao Indireta
Agora a coisa comea a ficar animada, meu amigo. Vamos tratar
de cada um dos entes descentralizados que compem a Administrao
Indireta.
A Administrao Pblica Indireta formada por entidades que
possuem personalidade jurdica prpria e so responsveis pela
execuo de atividades administrativas que necessitam ser
desenvolvidas de forma descentralizada.
De acordo com o DL 200/1967, a Administrao Indireta
composta das seguintes entidades: autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista.
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Para facilitar o estudo, vamos, primeiramente, nos deter a
algumas caractersticas que so aplicveis a todas as entidades da
Administrao Indireta, indistintamente:
1) Personalidade jurdica prpria: podem ser sujeitos de direitos
e obrigaes, sendo, consequentemente, responsveis pelos seus atos.
2) Patrimnio prprio (independentemente de sua origem). OBS:
claro que, quando de sua criao, a entidade responsvel transfere parte de
seu patrimnio que, da em diante, passa a pertencer a esse novo ente e
servir para viabilizar a prestao de suas atividades, bem como para garantir
o cumprimento de suas obrigaes, apesar do regime especial a que se
submetem esses bens.
3) Capacidade de autoadministrao e receita prpria:
autonomia administrativa, tcnica e financeira, cumpridas as previses legais
e protegido o interesse pblico. OBS: No importa se a receita decorrente da
Administrao Direta, mediante participao no oramento, ou resultado de
suas prprias atividades, uma vez que, transferida para essa nova pessoa, ela
ter liberdade de disposio, desde que obedecidas as regras postas pelo
ordenamento jurdico.
4) Criao depende de previso legal: Trata-se de lei ordinria
que ter como finalidade especfica criar autarquias ou autorizar a criao das
demais pessoas jurdicas. Assim, a lei no poder cuidar de vrios assuntos e
da criao dessas pessoas, alm do que cada uma delas ter uma lei prpria.
No caso da fundao, apesar de autorizada sua criao por lei ordinria,
a lei complementar dever especificar as suas possveis reas de atuao,
possveis finalidades.
J vimos, pelo princpio da legalidade, que a lei cria as autarquias e
autoriza a criao das demais pessoas jurdicas. Quando a lei cria (caso das
autarquias), basta a edio da lei e a pessoa jurdica j estar pronta para
existir. J quando a lei autoriza a criao (caso das fundaes submetidas ao
regime privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista), a
entidade s passar a existir juridicamente com o registro de seus atos
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constitutivos no rgo competente (Cartrio de Registro das Pessoas Jurdicas,
se tiver natureza civil, ou Junta Comercial, se tiver natureza comercial).
Importante lembrar do caso das fundaes pblicas, que, segundo
doutrina e jurisprudncia majoritrias, podem se submeter ao regime pblico
(considerada espcie de autarquia, autarquia fundacional, sendo criada por lei)
ou ao regime privado (denominada fundao governamental, submetida ao
mesmo regime das empresas pblicas e sociedades de economia mista, sendo
que a lei autoriza sua criao).
Convm destacar que, se h dependncia de lei para criar, por
paralelismo de forma, para extinguir tambm se exige a previso legal.
5) No podem ter fins lucrativos, j que so criadas para a busca
do interesse pblico, inclusive quando exploradoras da atividade econmica.
OBS: isso no significa que no possam obter lucro, mas que no podem ser
criadas com esse objetivo.
6) Finalidade especfica, definida pela lei de criao. A entidade
fica vinculada ao fim que a instituiu, em decorrncia do princpio da
especialidade. Caso descumpra esse escopo, sua atuao ser ilegal, no
podendo um ato administrativo contrariar o que foi definido por lei.
7) No esto subordinadas Administrao Direta, mas esto
sujeitas a controle quanto legalidade (= vinculao)
Esse controle poder ser realizado dentro da prpria pessoa jurdica
(controle interno) ou por pessoas ou rgos estranhos sua estrutura
(controle externo. Exs: entidade da Administrao Direta que a criou, Tribunal
de Contas, Poder Judicirio, cidado).
No que tange ao controle feito pela Administrao Direta (superviso
ministerial), pode ser: (a) ordinrio legitimidade, mrito, preventivo ou
repressivo, tudo conforme previso legal; (b) extraordinrio ocorre em
circunstncias excepcionais, graves distores que independem de lei.
Os fins desse mecanismo de controle so: assegurar o cumprimento dos
objetivos fixados em seus atos de criao; harmonizar sua atuao com a
poltica e programao do Governo; zelar pela obteno de eficincia
administrativa; zelar pela autonomia administrativa, operacional e financeira.
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Agora apresentaremos as principais caractersticas
de cada uma delas.
3.1 Autarquias
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar
autarquia como a pessoa jurdica de direito pblico, integrante da
Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes que,
despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado.
As autarquias, como vimos acima, so criadas por lei especfica. A
lei simplesmente diz: est criado o INSS, por exemplo. Normalmente,
a lei j informa a qual Ministrio estar a autarquia vinculada
(superviso ministerial). Muitas vezes, a lei tambm informa que a
autarquia ter independncia administrativa e autonomia financeira.
As autarquias exercem atividades administrativas tpicas do
Estado: INSS (previdncia), DETRAN (trnsito), CADE (defesa da
concorrncia), CVM (bolsa de valores), etc.
Vamos citar algumas autarquias, conforme os seus objetivos: a)
assistenciais INCRA; b) previdencirias INSS; c) culturais UFAL,
UFBA, alm de outras universidades federais; d) profissionais
Conselho de Medicina, de Odontologia, de Administrao; e)
administrativas (categoria residual) INMETRO, BACEN, IBAMA; f) de
controle- agncias reguladoras.
Elas tm personalidade jurdica de direito pblico. Por serem
regidas pelo direito pblico e por prestarem atividades tpicas do
Estado, as autarquias gozam de PRERROGATIVAS (ou de atributos
especiais) assim como a Unio, os estados-membros e os municpios.
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E quais prerrogativas seriam essas? Dentre elas, destacamos:
os seus atos administrativos gozam da presuno de
legitimidade e veracidade (so legais, legtimos e verdadeiros at
que se prove o contrrio), so autoexecutveis (podem ser praticados
independentemente da presena do Poder Judicirio) e imperativos
(coercitivos, obrigatrios);
possibilidade de reviso de seus atos seja para invalid-los,
quando ilegais, ou revog-los, quando inconvenientes, como exerccio
do princpio da autotutela;
os seus bens so inalienveis (a princpio), imprescritveis
(so insuscetveis de usucapio) e impenhorveis (quando uma
autarquia perde uma ao na justia ela vai fazer o pagamento do
devido por precatrio).
A regra da inalienabilidade no absoluta, j que, se
preenchidos os requisitos legais, tais como retirada de sua destinao
pblica, autorizao legislativa, avaliao prvia, demonstrao de
interesse pblico e licitao, os bens podero ser transferidos, conforme
regras do art. 17 da Lei n 8.666/93.
{ os bens autrquicos, do mesmo modo, no podem ser objeto
de usucapio;
{ Em virtude de decises judiciais, os dbitos no so
assegurados por execuo sobre bens e tambm no so exigveis de
imediato, obedecendo ao mecanismo procedimental de precatrio (art.
100, CF).
Os pagamentos sero realizados conforme ordem
cronolgica de apresentao dos precatrios, sendo que os
encaminhados at primeiro de julho de cada ano devem ser pagos no
exerccio financeiro seguinte, consoante previso oramentria. Os
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dbitos judiciais das autarquias seguiro fila prpria dessa pessoa
jurdica.
gozam de imunidade de impostos (art. 150, VI, a e
2, da Consitituio).
vedada a instituio de impostos sobre o patrimnio, a renda
e os servios das autarquias, desde que vinculados s suas
finalidades essenciais ou s que delas decorram (imunidade
tributria condicionada).
Sendo assim, sobre os demais bens e servios
pertencentes/prestados a/por essas pessoas jurdicas que tiverem
destinao diversa da definida para sua criao, incidiro normalmente
os respectivos impostos.
Essa garantia de imunidade s afasta a cobrana
de impostos, no impedindo a cobrana dos demais tributos, como as
taxas e as contribuies.
A competncia para julgar aes em que h interesse de
autarquia federal da Justia Federal (art. 109, I, CF). Alm disso,
tambm ser de sua competncia o julgamento de mandados de
segurana contra atos de autoridade federal, como o caso dos
agentes de autarquias federais (art. 109, VIII, CF).
Exceo: foros especficos (causas relativas falncia, acidentes
de trabalho, sujeitas Justia Eleitoral e do Trabalho); autarquia
estadual ou municipal (Justia Estadual).
Na interposio de ao judicial, a autarquia dever ser
representada por procuradores de carreira e no por advogados
autnomos.
A Smula n 644 do STF diz: Ao titular do
cargo de procurador de autarquia no se exige a apresentao de
instrumento de mandato para represent-la em juzo. Isso porque o
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vnculo existente entre a Administrao Pblica e o procurador decorre
de lei.
A Unio poder intervir nas causas em que figurarem, como
autoras ou rs, autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia
mista e empresas pblicas federais.
Alm disso, as pessoas jurdicas de direito pblico podero, nas
causas cuja deciso possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza
econmica, intervir, independentemente da demonstrao de interesse
jurdico, para esclarecer questes de fato e de direito, podendo juntar
documentos e memoriais reputados teis ao exame da matria e, se for
o caso, recorrer, hiptese em que, para fins de deslocamento de
competncia, sero consideradas parte.
prazos processuais inerentes Fazenda Pblica (prazo em
qudruplo para contestar e em dobro para recorrer).
Apesar da previso do prazo em qudruplo para
contestar, a jurisprudncia vem entendendo que esse benefcio atinge
todas as respostas do ru, sendo aplicado tambm para a reconveno
e a exceo.
No que tange ao prazo em dobro para
recorrer, segundo a doutrina, esse benefcio no atinge as
contrarrazes de recurso, mas poder ser aproveitado em caso de
agravo regimental no STJ, conforme entendimento da Smula n 116
do STJ.
Outrossim, ter prazo em dobro no procedimento sumrio (art.
277 do CPC).
importante ressaltar que essas regras quanto
dilatao do prazo no so aplicveis em aes regidas por lei especial,
como o caso do mandado de segurana e da ao civil pblica.
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O Poder Pblico no adianta as despesas processuais e, se
for vencido na ao, dever ressarcir aquelas pagas pela outra parte ao
final.
Exceo: honorrios periciais, em que o depsito
deve ser prvio (Smula n 232 do STJ).
Quanto execuo, as autarquias se submetem a normas
especiais. possvel a instaurao de execuo contra a Fazenda
Pblica (quando a autarquia devedora), quando fundada em ttulo
extrajudicial, segundo regras especficas do CPC (arts. 730 e 731).
Nesse caso, mais uma vez, ela vai pagar o seu dbito por meio de
precatrio (art. 100 da CF).
Para a cobrana de seus crditos (a autarquia credora), as
autarquias se valem do regime de execuo fiscal, inscrevendo esses
valores na dvida ativa, conforme procedimento estabelecido pela Lei n
6.830/80, com aplicao subsidiria do CPC.
Segundo Smula n 339 do STJ, cabvel ao monitria
contra a Fazenda Pblica.
goza da garantia do duplo grau de jurisdio
obrigatrio (as sentenas proferidas contra as autarquias s produzem
seus efeitos aps confirmadas pelo tribunal). OBS: a mesma garantia
prevista para as sentenas que julgam procedentes embargos
execuo de dvida ativa da Fazenda Pblica
Excees:
a) condenao de valor certo no excedente a 60 salrios-
mnimos;
b) deciso com fundamento em jurisprudncia do plenrio do
STF ou em Smula de qualquer Tribunal Superior competente.
As pessoas jurdicas de direito pblico esto dispensadas de
depsito prvio, para interposio de recurso.
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OBS: o INSS no est obrigado a efetuar depsito prvio do
preparo por gozar das prerrogativas e privilgios da Fazenda Pblica
(Smula n 483 do STJ).
No que tange rescisria, o Poder Pblico fica dispensado
do depsito prvio de 5% do valor da causa, exigido do autor a ttulo de
multa, caso a ao seja julgada improcedente. Entretanto, segundo a
jurisprudncia, essa regra no beneficiaria as autarquias.
Exceo de autarquia que beneficiada pela dispensa
do referido depsito prvio na ao rescisria: INSS (Smula n 175 do
STJ).
possibilidade de alterao unilateral dos contratos
celebrados, alm de gozar de outras clusulas exorbitantes, que
garantem prerrogativas no extensveis ao contratado (rescindir
unilateralmente o contrato por razes de interesse pblico ou por
descumprimento contratual por parte do contratado; fiscalizao do
contrato; aplicao de penalidades ao contratado; ocupao provisria
dos bens do contratado para garantir a continuidade do servio);
pode requisitar bens de particulares;
poder de promover desapropriaes;
seus bens no podem ser penhorados;
Os bens no podem ser objeto de penhora, restrio judicial
para garantia do juzo (penhor, hipoteca e anticrese), nem mesmo
arresto ou sequestro.
Independentemente da atividade desenvolvida, a
responsabilidade civil da autarquia ser objetiva (= no depende da
apurao de dolo ou culpa de quem praticou o dano) como regra (art.
37, 6, da CF), principalmente quando se tratar de atos comissivos, e
seguir, excepcionalmente, a teoria da responsabilidade subjetiva (=
deve ser demonstada a culpa ou dolo do agente estatal) para as
condutas omissivas.
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No resta dvida de que o Estado responde pelos danos gerados
pela autarquia, considerando ser ela prestadora de servios pblicos
(deveres do Estado) e ter sido o prprio Estado quem decidiu
descentralizar. Todavia, essa responsabilidade guarda uma ordem de
preferncia, devendo primeiro a autarquia assumi-la e, somente se essa
no tiver recursos para arcar com o dano, que o Estado ser
provocado (responsabilidade subsidiria).
A Jurisprudncia do STJ considera a autarquia
responsvel pela conservao das rodovias (= DNIT) e pelos danos
causados a terceiros em decorrncia de m conservao, contudo
remanesce ao Estado a responsabilidade subsidiria. Agravo regimental
provido em parte para afastar a responsabilidade solidria da Unio,
persistindo a responsabilidade subsidiria (AgRg no REsp 875604/ES,
STJ-Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins, 09.06.2009, DJe:
25.06.2009).
Quando a autarquia indeniza a vtima por prejuzos causados
por seus agentes, a Constituio garante-lhe o direito de regresso em
face do infrator que agiu com culpa ou dolo (o servidor pblico que
tapou o buraco mal e porcamente, por exemplo). Essa ao de
ressarcimento (direito de regresso) imprescritvel.
Em contrapartida, como a Administrao Pblica se submete a
controle e aos princpios, as autarquias sofrem as mesmas restries
tipicas daquele que cuida da coisa pblica.
E quais seriam as principais restries?
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as autarquias devem realizar concurso pblico para
poderem contratar servidores para cargos efetivos (servidor
estatutrio);
s podem adquirir bens ou servios se realizarem licitao,
nos termos da Lei n 8.666/93, salvo as hipteses de
dispensas e inexigibilidades de licitao previstas em lei;
submetem-se ao controle dos tribunais de contas.
A prescrio das dvidas que uma autarquia porventura tenha
perante outrem, bem como de todo e qualquer direito ou ao contra a
Fazenda Pblica em si, ocorre em 5 anos (art. 1 do Decreto
20.910/52).
O tema analisado no